Infraestructuras y Crisis

Infraestructuras y crisis: prioridades de inversión

y movilidad sostenible

Isidro Barqueros Sánchez

Doctorando en Ciencia Política - Universidad Complutense de Madrid

e-Mail: [email protected]

Resumen

La “Gran Depresión” como en los círculos económicos se está conociendo el proceso

contractivo de la economía que estamos viviendo en el mundo, y con particular

intensidad en Europa, desde 2008 ha provocado una reducción presupuestaria

importante en aquellos entes dedicados a la inversión pública, en particular en el Grupo

Fomento. Esta reducción de su capacidad inversora ha derivado en una reprogramación

de muchas infraestructuras y en un cambio de prioridades de inversión. En la presente

ponencia estudiaremos el Presupuesto de Inversión Plurianual del Grupo Fomento entre

2010 y 2013 y analizaremos las prioridades de los dos gobiernos (PSOE 2008-2011 y

PP 2011-actualidad) que han tenido que trabajar con este negativo escenario económico.

Palabras clave

Inversión pública, infraestructuras, España, crisis económica, modelo de transporte

Nota biográfica del autor

Isidro Barqueros es Licenciado en Ciencias Políticas y Máster en Gobierno y Gestión

Pública, ambos por la UCM donde cursa estudios de doctorado con tesis sobre

infraestructuras y construcción europea. Fue Becario de Investigación durante el año

2011 en dicha institución. Sus áreas de especialización son las políticas públicas de

transporte y su relación con la construcción de sujetos políticos y el análisis electoral.

mailto:[email protected]

IV Congreso Internacional de Gobierno, Administración y Políticas Públicas. Madrid, 23 y 24 de Septiembre de 2013

Ponencia presentada al Grupo P.16 - Políticas públicas en América Latina: algunos estudios de caso

Introducción

Las políticas públicas de transporte son un elemento fundamental de cara procurar una

movilidad más justa y equitativa para todos los ciudadanos y para articular un modelo

de cohesión territorial que genere sinergias económicas positivas para el conjunto de la

nación: un mayor stock de infraestructuras deriva en incrementos de la productividad

(Alonso-Carrera y Freire-Serén, 2001:4). Esta premisa, clásica en los análisis

macroeconómicos del impacto de las infraestructuras de transporte (Aschauer, 1989) se

ve afectada por las prioridades políticas de inversión que los gestores públicos

impulsan, a través de los diferentes planes estratégicos de infraestructuras (PEIT 1,

PITVI 2...) que se han venido sucediendo a lo largo de los años.

Analizando el parque de infraestructuras en España podemos vislumbrar un escenario

de marcada descoordinación y de ausencia de una apuesta por una planificación a largo

plazo, elemento clave para obtener una distribución equitativa, sostenible y operativa de

los medios de transporte. Así, entre finales de los años cincuenta y principios de los

ochenta se apuesta decididamente por la aviación como medio que articulase los

desplazamientos en el interior de la península. La creación de la Junta Nacional de

Aeropuertos 3 y la encomienda a la misma, con cargo a los presupuestos del periodo

1958-1961, de la remodelación de los aeropuertos de Madrid, Barcelona, Málaga, Palma

de Mallorca, Las Palmas de Gran Canaria, Melilla y del Helipuerto de Ceuta abren la

puerta tanto al incipiente turismo internacional como a la creación de una red de

aeropuertos civiles homologable a la del resto de países europeos.

A partir de esta encomienda se suceden a lo largo de los años sesenta los planes

aeroportuarios. De este periodo son aeropuertos como el de La Coruña (1963), Alicante

(1967), Menorca (1969), Gerona (1967), Asturias (1968), Murcia-San Javier (1967), o

la remodelación de Valencia (1962). Todas estas actuaciones, sumadas a las ya

emprendidas en los años 30 y 40 (Sevilla, Bilbao, Lanzarote…) hacen que a principios

1 Plan Estratégico de Infraestructuras de Transporte. Presentado en 2005, a raíz del cambio de gobierno

de 2004, tenía vocación de perdurar en el tiempo con inversiones programadas entre 2005 y 2020

2 Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda 2012-2024. Impulsado en 2012, nace como una

reordenación de las prioridades de inversión del PEIT, integrando las políticas de vivienda que estaban

asignadas al extinto Ministerio de la Vivienda.

3 Véase Ley de 26 de diciembre de 1958 por la que se crea la Junta Nacional de Aeropuertos



3

de los años setenta España cuente con una tupida red de aeropuertos que cubren la

totalidad de núcleos de población de más de 100.000 habitantes. Desde el punto de vista

técnico el impulso de un sistema aeroportuario cohesionado y coherente tiene una

importancia estratégica clave para cualquier estado, con el aliciente además en nuestro

país de una orografía altamente compleja que dificulta y encarece la realización de

infraestructuras de transporte terrestre. (Sánchez-Pavón, 2011)

En lo referido a la organización de la política aeroportuaria de nuestro país la

Constitución 4 establece que el Estado tiene competencia exclusiva en lo referido a los

aeropuertos de interés general. Esta definición, deliberadamente ambigua 5, ha

provocado disfuncionalidades en el marco de la política aeroportuaria que han dado

lugar a varios de los ejemplos de inversión profundamente errónea que han salido a la

luz con la crisis económica actual: Son los aeropuertos de Murcia Ciudad, Castellón,

Lleida y Ciudad Real. Estas terminales, todas ellas de iniciativa autonómica salvo la de

Ciudad Real que se edifica a través de un modelo de promoción privada, han resultado

un fracaso económico donde se han enterrado cientos de millones de euros que podrían

haberse dedicado a otro tipo de inversiones. A lo descrito cabe añadir que a pesar de que

los aeropuertos de interés general son de competencia exclusiva del Estado no lo es la

competencia en transporte aéreo (Muñoz Machado, 1982). Gracias a este resquicio

legal, las diferentes Comunidades Autónomas han entrado en una pugna de

subvenciones para captar el tráfico de bajo coste hacia los aeropuertos de su territorio

que ha generado una pérdida de coherencia en el conjunto del sistema aeroportuario:

Mientras Fomento invierte en ampliar Barcelona-El Prat la Generalitat incentiva

Ryanair a volar desde Gerona generándose capacidad excedentaria en El Prat y una falta

de adecuación de las infraestructuras en la terminal gerundense. Esta situación, que no

es ni mucho menos única en el sistema español, nace de la concepción constitucional de

una distribución de competencias de marcado carácter territorial en lugar de una

concepción más funcional (Artiño Ortiz, 1999)

4 Artículo 149.1.20 5 La definición de aeropuerto de interés general orbitó primero sobre la existencia o no de vuelos

internacionales operando sobre sus instalaciones (Real Decreto 2858/1981) para posteriormente adaptarse

al criterio UE (Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de

puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales) basado en

número de pasajeros.



Esta fuerte apuesta por la aviación que se vivió en los años sesenta contrasta con la

escasa inversión en el resto de modos de transporte, en particular en la carretera y el

ferrocarril. A pesar de que a finales de esa década se desarrolló el Programa de la Red

de Itinerarios Asfálticos 6 su inversión era escasa en comparación con el papel que la

carretera ya tenía en aquel periodo. Los 20.000 millones de pesetas invertidos entre

1967 y 1971 se concentraron sobre 5.000 kilómetros de red donde, a grandes rasgos, se

completó el asfaltado y la instalación de la señalización horizontal y vertical. El hecho

más reseñable de este plan fue la creación de 370 kilómetros de nuevas autovías como

son el arco este de la M-30 de Madrid, el eje Palma-Son San Joan o los enlaces de

Valencia con la AP-7. Esta falta de inversión estatal en materia de autopistas y autovías

propició el crecimiento de un boyante sector de concesionarias de peajes con dos hitos

fundamentales a lo largo de su historia: El Túnel de Guadarrama (AP-6) y la Autopista

Francia-Alicante (AP-7). Para regular este sector en 1972 se aprueba la ley de autopistas

7 que aún rige hoy en día.

Gráfico 1: Distribución por kilometraje y tipo de vía en la red perteneciente a la Dirección General

de Carreteras en 1985

Elaboración propia a partir de Borrajo J. y Rubio, J. (1987)

El desinterés de la administración por la carretera de iniciativa pública queda claramente

expuesto en el devenir normativo. En 1974 se aprueba la Ley de Carreteras, que

sustituye a la de 1877, y que como principal apuesta recoge, en su disposición final

6 Véase Orden de 18 de enero de 1967 por la que se aprueba el programa de actuación «Red de Itinerarios

Asfálticos (REDIA)» de la red estatal de carreteras

7 Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de

concesión.

Peajes 9%

Autopistas 1%

Autovías 3%

Carreteras Convencionales

87%



5

segunda, la encomienda al Ministerio de Obras Públicas de definir un Plan Nacional de

Carreteras en el plazo de dos años. Llegó 1976 y no hubo plan. No fue hasta el cambio

de gobierno de 1982 cuando la inversión en carreteras pasa a ser el centro de la acción

inversora convirtiéndose el plan previsto en la Ley de 1974 en una medida “de

realización prioritaria” (Borrajo J. y Rubio, J. 1987:97).

En 1984 cuando se aprueba el Plan Nacional de Carreteras 1984-1991 la situación es

alarmante como podemos apreciar en el Gráfico 1. La mayor parte del sector viario de

gran capacidad se encuentra en manos del capital privado a través de concesiones

administrativas al amparo de la Ley de 1972. Dicha situación se revierte a través del

Programa de Autovías que creó 3.250 kilómetros de nuevas vías de gran capacidad

libres de peaje, la mayor parte desdoblamientos de las carreteras radiales. También se

realizaron actuaciones de mejora sobre 6.635 kilómetros de carreteras convencionales

incluyéndose la supresión de 200 travesías peligrosas en municipios de población

inferior a 50.000 habitantes. Junto a este Plan se suceden dieciséis planes autonómicos

de carreteras (Baleares no lo desarrolló) que convierten al vehículo privado en el centro

de la estrategia de transporte española, con una inversión global superior a 1,8 billones

de pesetas hasta 1995.

Las inversiones en ferrocarril merecen un mayor detenimiento ya que van a ser el centro

de la presente ponencia. Hacia mediados de los años ochenta el ferrocarril vivía la

misma situación que la carretera a principios de los setenta. Décadas de inversiones

reducidas mantenían la red congelada en el tiempo: trenes modernos como el Talgo

Pendular, con velocidades punta de hasta 180 km/h, circulaban por vías sembradas de

limitaciones de velocidad con una demanda de viajeros en caída libre. La situación llega

a un punto de inflexión con el Contrato Programa de 1984: más de 1.800 kilómetros de

líneas perdían el servicio de viajeros: 914 kilómetros se clausuraban y 933 se dejaban

para uso exclusivo de mercancías.

En Noviembre de 1986 se presenta el Plan de Transporte Ferroviario 1987-2000 (PTF)

con un objetivo claro, poner al tren en el centro de la agenda inversora con la inyección

de 2,1 billones de pesetas a distribuir a lo largo del Plan. Si analizamos detenidamente

su contenido cabe destacar que, de haberse ejecutado completamente, el panorama del

transporte de viajeros y mercancías por ferrocarril en España sería sustancialmente



distinto. La medida estrella se concretaba en el aumento de velocidad a 200 km/h en los

principales corredores ferroviarios (Sevilla-Madrid-Zaragoza, Valencia-Madrid-

Valladolid-León/Vitoria, Tarragona-Zaragoza-Bilbao y Valencia-Barcelona-Francia) lo

que aumentaría la demanda de viajeros un 76% en el año 2000 y de mercancías un

59,9%.8

Todos estos proyectos se estrellan contra la realidad: la prioridad política es la Expo del

92 y la línea Madrid-Sevilla tenía que estar finalizada para la inauguración. Problemas

con los proveedores del material motor hacen que esa fecha peligre si la línea sigue

planteada en ancho ibérico como estaba prevista en el PTF. Ante esto el gobierno

cambia el modelo del ferrocarril en España para las próximas décadas: Todas las líneas

nuevas se construirían en ancho UIC 9 y con parámetros de velocidad de entre 250 y 300

km/h10

. Ha nacido el mito: el AVE 11

.

Los 2,1 billones de Pesetas del PTF se invirtieron, pero concentrándose mucho más la

inversión. Se adaptó parcialmente la línea Alcázar de San Juan- Valencia a 200 km/h y

la línea Barcelona-Valencia a 220 km/h. La primera en la actualidad es usada casi

únicamente por mercancías que difícilmente superan los 90 km/h después de la

construcción en paralelo de una Línea de Alta Velocidad que recorta 30 minutos sobre

el tiempo previsto en el PTF y la segunda, 26 años después de su aprobación, aún

cuenta con tramos pendientes de ejecutar. En cambio, hubo que hacer nuevas líneas

entre Madrid y Brazatortas (Ciudad Real) y entre Alcolea (Córdoba) y Sevilla para

poder conectar el tramo en UIC que definía el Acuerdo anteriormente descrito.

En el capítulo referido a las cercanías urbanas, tanto el PTF como los planes siguientes

hacen grandes principios declarativos pero la realidad es que nunca se acaban de

concretar sus medidas. Ejemplo de ello es el Plan Ferroviario para el Área

8 Ver editorial del diario El País de fecha 20 de Julio de 1987

http://elpais.com/diario/1987/07/20/opinion/553730406_850215.html 9 También conocido como ancho estándar o europeo

10 Véase Acuerdo del Consejo de Ministros del 09/12/1988 sobre ferrocarriles de alta velocidad y ancho internacional. 11 AVE en su origen es el acrónimo de Alta Velocidad Española, un servicio ferroviario comercial de Renfe-Operadora. De cara a facilitar el entendimiento de los conceptos se usará este acrónimo al mismo nivel que el de LAV (Línea de Alta Velocidad) haciéndose referencia con ambos, por tanto, a la infraestructura y no al servicio.



7

Metropolitana de Madrid, presentado en 1973, actualizado en 1977, rubricado en 1983 y

cuyas inversiones nunca se completaron en su totalidad. Finales de la década de los

ochenta fue el momento de las Rodalies de Barcelona, donde el Gobierno concentró la

inversión en este medio de transportes a través de HOLSA12

.

Una constante en los años 80 que llama poderosamente la atención es la inexistencia de

Planes Estratégicos de infraestructuras. La política desarrollada se basa en la

yuxtaposición de planes sectoriales sin la articulación de unas políticas de movilidad

coherentes. Sirva como ejemplo la fuerte inversión realizada en el Nuevo Acceso

Ferroviario a Andalucía 13

a la vez que se desdoblaba el Puerto de Despeñaperros en la

A-4 y se empezaba a plantear una nueva autopista A-66. No es hasta 1990, a través del

Plan de Transporte en las Grandes Ciudades, cuando se realiza la primera aproximación

a un plan integral que aborde, desde una óptica conjunta, el papel de los diferentes

medios de transporte (De Justo, 1994:96). Esa perspectiva integrada es la que preside

los siguientes planes de inversión: el Plan Director de Infraestructuras 1993-2007 (PDI),

el Plan de Infraestructuras 2000-2007 (PI) y los ya tratados PEIT y PITVI.

El PDI mantiene su apuesta por el ferrocarril de larga distancia en contraposición con

las cercanías. De los 3,2 billones de Pesetas previstos para este medio de transporte

“aproximadamente el 50% de dedican a completar de modo gradual una red de alta

velocidad apoyada en el eje estructurante Sevilla-Madrid-Zaragoza-Barcelona-Frontera

Francesa” (Iglesias, 1994:10). El coste real final se encuentra muy alejado de los 9.600

millones de euros previstos en 1994: finalmente la inversión en la LAV Madrid-

Barcelona-Frontera (sin contar penalizaciones y actuaciones complementarias) ha

superado de lejos los 11.500 millones de euros.

Por su parte el PI eleva la apuesta y aparece el concepto AVE para todos: “una red

ferroviaria de alta velocidad que, en diez años, situará a todas las capitales de provincias

12

Holding Olímpico, S.A. Sociedad parte del sector público empresarial a través de la que se canalizaron las inversiones, incluidas infraestructuras, relacionadas con los Juegos Olímpicos de Barcelona 1992 13 El Nuevo Acceso Ferroviario a Andalucía (NAFA) se concibió, a mediados de los años 80, como una nueva línea ferroviaria de alta capacidad y tráfico mixto viajeros-mercancías que descongestionase embudo que se producía en el Paso de Despeñaperros. Al optarse en 1988 por su construcción en ancho de vía UIC se eliminó el uso mixto y se transformó en una Línea de Alta Velocidad. A día de hoy Andalucía cuenta con las mismas infraestructuras ferroviarias para el transporte de mercancías, en la relación Meseta-Andalucía, que a principios del siglo XX no habiéndose realizado ninguna inversión sustitutoria para mitigar la pérdida de uso del NAFA



a menos de cuatro horas del centro de la península” (Aznar, 2000). De los 4,7 billones

de pesetas previstos en el PI para el ferrocarril sólo 7.000 millones (el 14,9% del total)

se destinan al Programa de Cercanías, básicamente al Túnel de Sol de Madrid y a los

accesos ferroviarios a Madrid-Barajas. (López y Sánchez., 2000)

El PEIT 2005-2020 insiste en la lógica expuesta en el PI si bien, al menos

nominalmente, matiza la apuesta al presentar junto al mismo los Planes de

Infraestructuras de Cercanías de Madrid y Barcelona. La síntesis de esta continuación

de políticas en materia de inversión en alta velocidad la podemos observar claramente

en una entrevista concedida por Magdalena Álvarez, la ministra del ramo entre 2004 y

2010: “Estamos cosiendo España con hilos de acero. Esa es la verdadera forma de hacer

país, de defender la unidad de España: coserla con hilos de acero” (Gómez, 2008)

La práctica totalidad de las prioridades de inversión en materia de transportes terrestres

desde los noventa se pliegan por tanto a ese objetivo nacional: mientras en la coyuntura

actual de crisis se recortan partidas en educación y sanidad la apuesta en materia de alta

velocidad se mantiene aunque sea difícilmente justificable desde la perspectiva de la

demanda (Bel, 2011)

El Grupo Fomento antes de la crisis

El Ministerio de Fomento en 2010 podemos decir que era un ministerio al que no había

llegado la crisis económica. Las empresas forman el Grupo Fomento14

disponían de un

presupuesto que superaba los 30.000 millones de euros lo que permitía acometer

proyectos intensivos en inversión como son las líneas de alta velocidad, las grandes

terminales aeroportuarias (NAT´s 15

de Barajas y de El Prat…) o la compra de material

móvil de alta velocidad realizada por Renfe mediada la década pasada.

14

El Grupo Fomento lo componen en la actualidad ADIF (Infraestructura ferroviaria), AENA (Aeropuertos y navegación aérea), AESA (Seguridad aérea), CEDEX (Investigación), CNIG (Cartografía), CNSP (Sector postal), INECO (Ingeniería), Puertos del Estado, Renfe Operadora, SASEMAR (Salvamento Marítimo), SECEGSA (Telecomunicaciones), SEITTSA (Infraestructuras de transporte), SENASA (Formación aérea) y SEPES (Suelo) 15

NAT: Nueva Área Terminal. En el caso de Madrid-Barajas con NAT se hace referencia a la T-4, inaugurada en 2006, e instalaciones anexas previstas tanto en el PD como en el Plan Barajas. En el caso de El Prat la NAT hace referencia a la Terminal 1, inaugurada en 2009.



9

En lo relativo a infraestructuras ferroviarias el PEIT se encontraba en un importante

grado de desarrollo para la fecha con obras tanto de alta velocidad como de ferrocarriles

de cercanías en las principales ciudades españolas. Sirva como ejemplo del grado de

avance del Plan la llegada del AVE a Tarragona (2006), Málaga (2007), Barcelona

(2008), Valladolid, Segovia, Cuenca, Albacete y Valencia (2009). En el plano de las

cercanías urbanas cabe reseñar la apertura del segundo túnel Atocha-Chamartín (2008)

o la inauguración de la estación de Sol (2009), ambas obras incluidas en el PI pero cuya

ejecución comenzó con el PEIT. Todo ello es causa directa de la prioridad inversora que

consigna a este modo de transporte, más de 10.000 millones de euros, lo que supone el

54% del presupuesto de inversión (Ministerio de Fomento, 2009:8)

Mapa 1: Estado de ejecución del PEIT a 1 de enero de 2010

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de Fomento (2005:95)

Como podemos apreciar en el mapa 1, la red exclusiva para viajeros prevista en el PEIT

para 2020 en el año 2010 (rojo) se encontraba con un estado de ejecución (verde)

cercano al 80% quedando únicamente pendiente la LAV a Galicia y el eje transversal



andaluz (Sevilla-Granada) así como pequeños tramos en la Costa del Sol. No ocurre lo

mismo con la red mixta (azul) donde si bien hay bastantes tramos en obras (naranja) el

kilometraje de todos ellos no supera el 30% de lo planeado. Algunos de estos tramos a

pesar de la coyuntura de crisis económica se han finalizado en los últimos 4 años: las

travesías urbanas de Barcelona (Túnel de Menorca, 2013) y Madrid (Túnel de Serrano,

2013), la LAV Albacete-Alicante (2013) y las LAP´s 16

A Coruña-Santiago-Ourense

(2011) y Barcelona-Frontera Francesa (2013) son las últimas infraestructuras

ferroviarias de larga distancia inauguradas por Fomento.

Dentro del capítulo de previsiones merece la pena poner el foco en los Plan de

Infraestructuras Ferroviarias de Cercanías para Madrid y Barcelona. El primero tenía un

objetivo muy ambicioso: hacer llegar este medio de transporte al 90% de la población

de la Comunidad de Madrid. Para ello invertiría más de 5.000 millones de euros en la

construcción de 115 kilómetros de nuevas líneas y 25 estaciones. En Barcelona la

inversión se preveía también elevada, 4.000 millones de euros, para remodelar todas las

estaciones de la red con particular relevancia en la actuación prevista en Passeig de

Gràcia, con la reconstrucción completa de la estación. Otras mejoras previstas basculan

sobre la dotación de catenaria rígida en los túneles urbanos de Barcelona y la puesta en

servicio de la línea orbital.

En lo referido a material móvil las compras también son de importante calado: se pasa

de los 962 automotores disponibles en total en 2007 a 1079 en 2010: 39 nuevos trenes

de pasajeros al año a repartir entre unidades de alta velocidad, media distancia y

cercanías. El parque de locomotoras eléctricas se reduce en 10 unidades si bien su edad

media baja el efectuarse la compra de 50 nuevas locomotoras 17

entre 2009 y 2010

destinadas al transporte de mercancías (Ministerio de Fomento, 2012:64) Todo ello

16

LAP: Línea de Altas Prestaciones. No existe una definición unificada. Atendiendo a los criterios del PEIT las LAP son aquellas líneas de ancho UIC y tráfico mixto. Pero si usamos como referencia los criterios UIC podemos considerar LAP cualquier línea de tráfico mixto cuya velocidad para trenes de viajeros supere los 200 km/h quedando, en consecuencia, englobadas en este tipo de línea tanto la actual línea Vandellós-Castellón (Vmax 220km/h) como la Alcázar de San Juan-Albacete (Vmax 200 km/h). Más dudoso sería introducir en este concepto la línea Santiago de Compostela-La Coruña ya que hasta que no se finalice completamente la construcción de variantes en la misma aún conserva tramos con velocidades inferiores a 160 km/h 17

Nueva serie 253. Entre 2008 y 2010 entregadas 50 unidades. El resto, hasta completar las 100 del pedido cerrado en 2006, se recibieron a lo largo de 2011.



11

lleva a invertir en 2010, año del que parte nuestro análisis, 1.296 millones de euros en

material rodante.

Si sumamos todo lo descrito nos encontraremos con un escenario acorde al objetivo

político definido en el proyecto de presupuesto de 2010: Invertir “cuando más se

necesita” (Ministerio de Fomento, 2009:2)

Evolución diacrónica de la inversión y el presupuesto

El Grupo Fomento, como parte de la Administración General del Estado, no ha sido

ajeno a la etapa de contracción presupuestaria iniciada en Mayo de 2010. De cara a

obtener una visión completa del escenario pre-crisis y el escenario de reducción de

partidas actual realizaremos una serie analítica que abarcará los Presupuestos de

Inversión Plurianual de 2010 a 2013 18

.

Gráfico 2: Evolución del presupuesto del Grupo Fomento 2010-2013

Elaboración propia a partir de los PGE 2010-2013

18 Analizar ejercicios anteriores no nos aportaría demasiado de cara a comprender el fenómeno estudiado ya que, a diferencia de otros ministerios, Fomento no sólo no sufrió recortes sino que en los presupuestos del periodo 2008-2010 recibió inyecciones extra. Vale la pena reseñar que los datos estudiados, para el año 2010, son los del presupuesto aprobado por el Congreso de los Diputados el 22 de diciembre de 2009, es decir, son los últimos expansivos con respecto al gasto al no tener en cuenta las reprogramaciones realizadas en verano de dicho año para cumplir los objetivos de déficit.

30018

22000 20104

18405

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

2010 2011 2012 2013



Como podemos ver en el gráfico 2 la evolución del presupuesto del Grupo Fomento es

decreciente, pasando de los 30.018 millones de euros disponibles en el año 2010 a los

18.405 millones presupuestados para 2013. Podemos hablar, en consecuencia de una

reducción importantísima: un 38,61%. La contracción más abrupta se produce entre

2010 y 2011 coincidiendo con el plan de ajuste de mayo de 2010 el cual propició un

recorte de 8.018 millones de euros en la asignación disponible con respecto a la del

ejercicio previo. En cambio, entre 2011 y 2013 la reducción es intensa pero mucho más

progresiva minorando el presupuesto en unos 3.500 millones a lo largo de tres

ejercicios. Esto propicia una mejor planificación de las políticas de inversión y del gasto

en mantenimiento evitándose situaciones como las vividas en verano de 2010 19

donde

en Julio había agotado ya el presupuesto de todo el ejercicio económico.

Gráfico 3: Evolución del presupuesto de inversión en ferrocarriles 2010-2013

Elaboración propia a partir de los PGE 2010-2013

Si analizamos el presupuesto destinado a inversión en materia de ferrocarril (Gráfico 3)

en el mismo periodo asistimos a una reducción similar (-35,6%) lo que, en términos

absolutos, no debería resultar significativo. En cambio, si ponemos el foco en el PEIT y

sus prioridades de inversión vemos una contradicción manifiesta: en lugar de apoyar la

inversión en ferrocarriles, que genera redes con capacidad de estructurar el territorio y

19

Véase http://www.abc.es/20100716/economia/fomento-agota-presupuesto-todo-20100716.html

5094

4515

4290

3281

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

2010 2011 2012 2013



13

que es altamente intensiva en mano de obra, en el global del presupuesto se reduce

como una partida más.

Dicho contradicción más que un cambio de prioridad ministerial parece obedecer a los

problemas de planificación de un gobierno que gastó 13.000 millones de euros en dos

fondos estatales de inversión local, a través del Ministerio de Política Territorial en

lugar de Fomento, con discreto resultado. Dicha inversión, fundamentalmente en obras

menores de alumbrado y vías públicas, podría haberse destinado a la creación de

infraestructuras productivas como el impulso de la red ferroviaria de mercancías

(Anchuelo y García, 2009:106). Estos problemas de planificación se vincularían a la

anulación de centenares de contratos de inversión en el año 2010 lo que provoca un

efecto cascada en los años siguientes haciendo altamente difícil la planificación de la

inversión plurianual.

Aun así, escudriñando el gráfico, vemos como en esta partida presenta su reducción más

abultada en el último ejercicio. Entre 2010 y 2012 se pierden poco más de 800 millones

de euros en el capítulo de inversión ferroviaria del ministerio mientras que sólo en 2013

desaparecen más de 1000 millones. Esto contrasta profundamente con lo que podemos

apreciar en el gráfico 4 que nos muestra la evolución del presupuesto de inversión en

ferrocarril analizado porcentualmente.

Gráfico 3: Peso relativo de la inversión en ferrocarriles en el conjunto del Presupuesto

Elaboración propia a partir de los PGE Fomento 2010-2013

16,96

20,52 21,33

17,82

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

2010 2011 2012 2013



LAV´s y LAP´s 36%

Cercanías 15%

Carreteras 49%

LAV´s y LAP´s 22% Cercanías

4%

Carreteras 74%

Mientras que en términos absolutos el presupuesto baja entre 2010 y 2012 en términos

relativos aumenta un 4,3% sobre el peso total del presupuesto lo cual es un incremento

nada desdeñable. En cambio en 2013 su peso relativo cae 3,5 puntos ¿Por qué?

La respuesta la tenemos analizando los presupuestos del único ente público empresarial

que tiene un perfil inversor mixto en el marco de los transportes terrestres, la SEITTSA.

Dicha entidad realiza inversiones tanto en el marco del transporte ferroviario como en el

marco del transporte por carretera con lo que podemos considerarla un buen indicador

de la prioridad política asignada a la distribución presupuestaria del Ministerio por

modos de transporte. Si analizamos el presupuesto de esta empresa en el último

presupuesto socialista con el PEIT en marcha (2011) y en el presupuesto popular con el

nuevo PITVI en rigiendo las prioridades de inversión (2013) podemos ver claramente

como, con el pretexto de la exigua disponibilidad presupuestaria, se están modificando

las prioridades de inversión modal del Ministerio.

Gráfico 4: Porcentaje de proyectos por modo de transporte en la SEITTSA (2011 vs. 2013)


Analizando el gráfico de la izquierda (2011) podemos ver como el peso inversor se

encontraba prácticamente equilibrado entre la inversión orientada a los modos

motorizados y la vinculada a los proyectos de naturaleza ferroviaria. Especialmente

relevante es el 15% de inversión en Cercanías, distribuido a lo largo de todo el territorio



15

nacional. Si comparamos con el gráfico de la derecha (2013) podemos observar como la

carretera absorbe el 74% del total de la inversión en este organismo aumentando su

posición un 25% respecto al porcentaje inversor tipo PEIT. Semejante cambio de

prioridad inversora choca con los principios inspiradores del PITVI y con las

declaraciones públicas de la propia Ministra de Fomento en las que se considera que una

“de las grandes apuestas del departamento es potenciar el transporte de mercancías por

ferrocarril” (Pastor, 2012:7). En el presupuesto de la SEITTSA las partidas dedicadas a

mercancías son marginales al igual que las dedicadas en el del ADIF donde se vinculan

a inversiones de mejora de carácter genérico como son renovaciones de vía y

subestaciones de tracción.

Por supuesto, ni hablar de Cercanías que suponen el 4% del presupuesto de la SEITTSA

y el 1,37% del presupuesto global inversor del Grupo Fomento. Para el ejercicio actual

las inversiones en este modo de transporte urbano se limitan al núcleo de Barcelona a

través de los convenios suscritos a finales de la década pasada.

¿Es la movilidad sostenible una prioridad ante la crisis?

La respuesta a la pregunta es como mínimo compleja. Desde luego si con movilidad

sostenible nos referimos a la urbana la respuesta es un rotundo no. No cabe otra

explicación a la distribución de la inversión entre el transporte de cercanías y el de

mediana y larga distancia.

Según podemos apreciar en el gráfico 5 el presupuesto en materia de Cercanías en el

año de mayor apuesta inversora de la serie (2010) es del 3,43% del presupuesto total

destinado inversión en ferrocarril ese ejercicio. Los dos años siguientes son la nada:

0,90% y un 0,28% en 2012. En 2013 aumenta muy ligeramente pero seguimos ante una

distribución completamente desigual en el que la prioridad inversora única de Fomento

en materia de ferrocarriles es la alta velocidad. Ni que decir tiene que los Planes de

Infraestructuras Ferroviarias de Cercanías para Madrid y Barcelona duermen el sueño

de los justos en algún cajón del Ministerio. En el caso de Madrid el avance del mismo

es de entorno al 10% gracias a que se incluyó en el acceso ferroviario a la NAT de

Barajas cuyas obras se encontraban al 60% de ejecución en el momento de presentación



del plan. Pero incluso con un grado de ejecución tan elevado se necesitaron más de dos

años para inaugurar esta prolongación (2011) de menos de 10 kilómetros. El resto de

inversiones previstas se encuentran paralizadas, como los estudios informativos de las

nuevas ampliaciones y la duplicación de vías San Cristóbal de los Ángeles-Pinto que se

encontraba al 25% de ejecución en 2009, o presentan presupuestos exiguos que

dificultan su correcto desarrollo. Sirva como ejemplo de este último extremo el

presupuesto destinado al intercambiador de Costa Brava: 1 millón de euros.

Gráfico 5: Distribución de la inversión Cercanías vs. LAV´s/LAP´s 2010-2013


En el caso de Barcelona se han realizado las inversiones de modernización de catenaria

en los túneles urbanos, la estación de La Sagrera-Meridiana y se encuentran en marcha

las obras de remodelación del intercambiador de Passeig de Gràcia. En cualquier caso

muy lejos del grado de ejecución de un plan que, al igual que el madrileño, tendría que

estar finalizado en 18 meses.

La prioridad inversora definida a lo largo de los años colisiona con la lógica que

cualquier planificador tendría en la cabeza al ver la distribución de los usuarios

transportados. En el caso del ferrocarril español, para el año 2011, último del que

tenemos registros, el 95% de los viajeros transportados por Renfe (412,48 millones) son

3,43 0,90 0,28 1,37

96,57 99,10 99,72 98,63

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2010 2011 2012 2013

Cercanias

LAV´s / LAP´s



17

de Cercanías y media distancia frente a un exiguo 5% (23.250.000 viajeros) que usan

los servicios de larga distancia y alta velocidad (Gráfico 6). En cambio como hemos

visto en el gráfico 5 el 99% de las obras se concentra en este 5% de usuarios. Desde una

perspectiva diacrónica, la demanda de las cercanías urbanas ha aumentado un 36% entre

1993 y 2012 sin apenas inversión mientras que con una inversión fortísima la demanda

de AVE y largo recorrido sólo ha aumentado un 55% (Fundación de los Ferrocarriles

Españoles, 2013) muy lejos del 75% de incremento definido en 1987 en el PTF

Gráfico 6: Demanda de transporte de viajeros en Renfe por tipo de desplazamientos (2011)

Elaboración propia a partir de Fundación de los Ferrocarriles Españoles (2013)

En lo relativo a la política de prestación de servicios cabe reseñar que durante la crisis

Renfe ha modificado en dos ocasiones (2011 y 2012) su política tarifaria pasado de un

modelo de precio cerrado a un modelo de tarifas por ocupación similar al del transporte

aéreo. Dichas medidas, si bien han tenido un efecto positivo sobre la ocupación de los

trenes de larga distancia, no han venido acompañadas de mejoras en el marco de los

servicios de media y corta distancia. Para Cercanías, el precio del billete tipo (Bonotren

10 viajes) ha pasado de 7,20 euros en 2010 a 9,70 euros, un incremento de tarifas del

34,72% que no solo no ha venido acompañado de una mejora en los servicios sino que

se han reducido las frecuencias de paso y se han cerrado líneas como la C-3a.

Alta Velocidad y Larga

Distancia 5%

Cercanías y Media

Distancia 95%



Peor si cabe es la situación en los servicios de media distancia donde Renfe plantea

suprimir 48 relaciones que dan servicio a 1,6 millones de viajeros y que suponen el 32%

de la oferta de este tipo de ferrocarril de marcado contenido social (INECO, 2012). La

solución de continuidad que se ofrece a estos viajeros es la creación de nuevas líneas de

autobús interurbano e interregional, un medio de transporte menos eficiente

energéticamente y más limitado en cuanto a la conectividad que proporciona.

Gráfico 7: Consumo de energía por medio de transporte (Expresado en kWh-pkm20

)

Elaboración propia a partir de Monzón, Pérez y Di Ciommo (2009:32)

Esta situación de contracción de la oferta y aumento de las tarifas en los servicios donde

más se puede impulsar una movilidad sostenible y segura, cercanías, media distancia y

mercancías, contrasta con el constante apoyo de las administraciones públicas españolas

al sector del automóvil no sólo a través de una mayor inversión en infraestructuras

viarias de gran capacidad como ya hemos visto sino a través de planes de incentivación

de la demanda de vehículos como el Plan Prever, el Plan 2000E, el Plan PIVE que ya va

por su tercera edición. Subvenciones directas, de hasta dos mil euros, para los

compradores de vehículos que los diferentes gobiernos han vinculado al mantenimiento

20

kiloWatios hora por plaza y kilómetro

0,03 0,05 0,09

0,19

0,99

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

RegionalExpress

Tren AltaVelodidad

Autobús Coche Avión



19

del empleo 21

algo que no deja de ser refutable en un sector como es el automovilístico

donde el 87% de los vehículos fabricados en España y el 65% de los componentes se

exportan a otros países (Pwc, 2013:37)

En el marco económico, el usuario el vehículo privado no compensa las externalidades

que su medio de locomoción produce. Mientras que las infraestructuras de transporte

aéreo, marítimo o ferroviario son financiadas, generalmente, a costa de los presupuestos

de inversión del ministerio y se exige a cada usuario que las utiliza un canon 22

por su

disfrute no ocurre lo mismo con aquellas destinadas al vehículo motorizado. En España

no existe un mecanismo por el cual los propietarios de un coche tengan que compensar

el kilometraje que recorren por la red de carreteras de manera similar a como se realiza

en el resto de medios de transporte. El único impuesto específico para vehículos con

motor a combustión interna es el IVTM 23

que, en raras ocasiones, supera los 150 euros

al año para un coche medio, fácilmente diluíble en el uso habitual es un coche. El

transporte de mercancías por ferrocarril también cuenta con una política de cánones

similar a la descrita anteriormente, algo de lo que se encuentra exonerado el transporte

de mercancías por camión (CICCP, 2010)

Como podemos apreciar, a nivel fiscal existe una apuesta clara por el vehículo privado y

el transporte de mercancías y pasajeros por carretera gracias a la asunción de las

externalidades que producen este tipo de modos de transporte por parte de las

administraciones públicas en contraposición con lo que sucede en otros modos de

transporte.

21 Véase, como ejemplo, la exposición de motivos del Real Decreto 575/2013, de 26 de julio, por el que se regula la concesión directa de subvenciones del Programa de Incentivos al Vehículo Eficiente (PIVE-3) o de cualquiera de sus versiones anteriores impulsadas por los dos gobiernos analizados en el documento 22

En el caso de la compra de un billete de tren, además de los costes repercutidos por la operadora como es su margen de beneficio, sus costes de personal, la amortización del material, canon de acceso y el consumo de energía, hay que añadir un canon por utilización de la infraestructura, otro por reserva de capacidad (surcos), un tercero por circulación (hacer efectivo dicho surco), otro más por tráfico y finalmente quinto por uso de estaciones. También hay que incluir una tasa de seguridad. La sumatoria de dichos cánones puede encarecer un viaje medio (300 km) en tren de alta velocidad, a una hora considerada como punta y entre capitales de comunidad autónoma una media de 15,70 € en función de la ocupación de la unidad. 23 Impuesto a Vehículos de Tracción Mecánica



Conclusiones

En nuestro país no ha existido un modelo de infraestructuras de transporte claro y

coherente. Entre los años cincuenta y setenta del siglo pasado existió una apuesta clara

por el transporte aéreo, con instalaciones que prácticamente han durado hasta nuestros

días (Terminales 1 y 2 de Madrid-Barajas, Aeropuerto de Málaga…), en los años

ochenta se apostó por el vehículo privado con las autopistas de primera generación y,

desde los noventa, existe en materia de transporte ferroviario una apuesta casi única por

el tren de alta velocidad como elemento vehicular de la red de transporte ferroviario a

media y larga distancia.

Los diferentes planes de infraestructuras redactados, desde los años ochenta a esta parte,

nunca se han completado en su totalidad y, un importante porcentaje de ellos, han

sufrido cambios en sus primeros años de vida que han reorientado completamente el

modelo definido en los mismos. Ejemplo de esto es el Plan de Transporte Ferroviario de

1987 o el Plan Estratégico de Infraestructuras de Transporte 2005-2020. Esto deriva en

la imposibilidad de juzgar el modelo por sus resultados a medio plazo. “Si el

cuestionamiento se produce apenas iniciada su andadura, se corre el riesgo de una

realización parcial e incompleta que no será muestra válida de su aptitud para satisfacer

el interés general” (Sánchez-Pavón, 2011:76)

El Grupo Fomento ha pasado de una política altamente expansiva en lo que se refiere a

inversión en nuevas infraestructuras productivas (Líneas férreas, terminales

aeroportuarias, autovías…) a una situación de alta contracción, con un recorte en el

presupuesto global de más del 38% respecto a los Presupuestos Generales de 2010, en la

que se crean problemas tanto de financiación de las obras en curso como de

mantenimiento de la red existente.

Desde 2010 el presupuesto de inversión en nuevas obras de ferrocarril se ha visto

mermado en un porcentaje similar (35%) a la merma global del Ministerio. Sin

embargo, esta reducción a efectos absolutos no ha traído consigo una reducción del peso

de las partidas destinadas a esta materia que, a efectos relativos, crecieron entre 2010 y

2013.

El nuevo Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda trae consigo una reorientación

de las prioridades inversoras del Grupo Fomento como hemos podido analizar a través



21

de los dos últimos presupuestos de la SEITTSA. Esta reorientación hacia el transporte

motorizado choca con los principios inspiradores del Plan y con las declaraciones de los

responsables de su desarrollo y ejecución.

Las cercanías urbanas nunca han sido la apuesta de los diferentes gabinetes que han

tenido la capacidad de dirección política en la materia. Así, el Plan de Transporte

Ferroviario para el Área Metropolitana de Madrid (1973) nunca se concluyó, el Plan de

Transporte en las Grandes Ciudades limitó su actuación a mejoras puntuales y los

actuales Planes de Infraestructuras de Cercanías para Madrid y Barcelona se encuentras

en un estado incipiente cuando, a poco más de un año y medio de su finalización,

deberían estar con obras muy avanzadas.

Esta escasa apuesta por la movilidad urbana sostenible choca con los aforos de demanda

que anualmente realiza Renfe Operadora los cuales, sistemáticamente, muestran un

importante crecimiento de la demanda de transporte de cercanías a pesar de que sus

infraestructuras crecen a un ritmo muy inferior a las destinadas a Líneas de Alta

Velocidad o a líneas de Altas Prestaciones. En la actualidad este tipo de líneas mueven

poco más de 23 millones de viajeros en el conjunto de las relaciones ferroviarias de todo

el país, exactamente la misma cantidad de usuarios que en Francia mueve sólo la línea

Paris-Lyon (Toribio, 2005:66)

La política tarifaria disuade al usuario habitual de usar medios de transporte sostenibles

como el ferrocarril urbano y de media distancia. En el periodo estudiado la tarifa media

de Cercanías, en el núcleo de Madrid, se ha incrementado un 34,72%. En los trenes

regionales existe una decidida política de cierre de líneas y de traslado de sus usuarios a

la carretera mediante servicios de autobús. Esto contrasta con la agresiva política de

precios implantada por Renfe en los servicios de larga distancia en los que, en muchos

casos, se ofertan plazas con márgenes tendentes a cero después de descontar cánones,

gastos de amortización, personal y combustibles.

Desde las administraciones públicas se ha mantenido la apuesta por la subvención

directa al vehículo privado a través de los sucesivos planes Renove, 2000E y PIVE.

Esgrimiendo el mantenimiento del empleo se impulsa el mantenimiento la motorización

de la población cuando, en términos reales, menos del 15% de los vehículos fabricados

en España tienen como destino el mercado interior de nuestro país. A esto cabe añadir



una atractiva política fiscal por la cual el usuario del vehículo privado no cubre las

externalidades que su medio de transporte genera al no existir cánones por el uso de las

infraestructuras como si existen en medios como el aéreo, el marítimo o el ferroviario

aunque cabe reconocer que el transporte por ferrocarril puede generar externalidades en

función del tipo de fuente primaria energética usada para producir la electricidad de

tracción que alimenta a las unidades (Barrón, Campos y De Rus, 2009:25)

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