BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

DILOGO REGIONAL DE POLTICA

Red de Gestin y Transparencia

de la Poltica Pblica

Informe sobre la situacin del servicio civil

en Amrica Latina

Koldo EchebarraEditor

Washington, DC

2006

Departamento de Integracin y Programas Regionales

Departamento de Desarrollo Sostenible

El presente documento forma parte de una serie de estudios comisionados por el Banco Interame-ricano de Desarrollo para el Dilogo Regional de Poltica.

Las opiniones aqu expresadas son responsabilidad de los autores y no re ejan necesariamente la posicin o cial del Banco Interamericano de Desarrollo.

Cartula: Colgante en forma de caracol perteneciente a la sociedad prehispnica Quimbaya. Coleccin Museo del Oro Banco de la Repblica, Colombia

Mayo 2006

Para obtener ejemplares adicionales de esta publicacin, favor dirigirse a:

Secretara del Dilogo Regional de PolticaStop W-0610Banco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N . W .Washington, D . C . 2057

Correo Electrnico: dialogo@iadb.orgTelfono: 202-623-2271Fax: 202-312-4034Sitio de Internet: http://www.iadb.org/int/drp

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Banco Interamericano de DesarrolloDialogo Regional de Poltica

El Dilogo Regional de Poltica fue creado en diciembre del ao 1999 por iniciativa del Directorio Ejecutivo, con el n de crear un espacio en el Banco para la ampliacin y profundizacin del dilogo entre los pases de la regin y contribuir a su intercambio de experiencias, preparacin para enfrentar los grandes retos de la globalizacin y a la generacin de procesos de cooperacin regional. El Banco identi c siete reas que fueron incluidas en el Dilogo y cre siete redes especializadas en las que par-ticipan funcionarios de alto nivel, con rango de viceministros o equivalente, encargados de la toma de decisiones y diseo de polticas pblicas en Amrica Latina y el Caribe.

1) Comercio e Integracin;2) Pobreza y Redes de Proteccin Social;3) Educacin y Capacitacin de Recursos Humanos;

Coordinacin General

Departamento de Integracin y Programas RegionalesGerente: Nohra Rey de Marulanda

Divisin de Cooperacin Tcnica RegionalJefe: Laura Bocalandro

Coordinadora: Mara Carmenza McLean,Especialista Senior INT/RTC

Secretariado

Pabla Ayala y Rodrigo Salas, INT/RTC

Red de Comercio e Integracin

Coordinador Tcnico: Peter Kalil, Jefe INT/ITD

Red de Desastres Naturales

Janine Ferretti, Jefe de Divisin SDS/ENVCoordinador Tcnico: Kari Juhani KeipiEspecialista Senior de Recursos Naturales SDS/ENVApoyo Tcnico: Marlene Attzs

Red de Educacin y Capacitacin de Recursos

Humanos

Juan Carlos Navarro,Jefe de Unidad SDS/EDUCoordinadora Tcnica: Viola EspnolaEspecialista Senior en Educacin SDS/EDUApoyo Tcnico: Ana Cristina Accioly de Amorim

Coordinacin Tcnica

Departamento de Desarrollo SostenibleGerente Encargado: Antonio Vives

Departamento LegalAsesor Jurdico: J. James Spinner

Departamento de InvestigacinEconomista Jefe: Guillermo Calvo

Departamento de Efectividad en el Desarrollo y Plani cacin EstratgicaGerente Encargado: Camille Gaskin-Reyes

Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica

Coordinador Tcnico: Roberto Garca LpezCoordinador del PRODEVApoyo Tcnico: Heraldo Laguzzi

Red de Medio Ambiente

Janine Ferretti, Jefe de Divisin SDS/ENVCoordinador Tcnico: David Wilk, Especialista de Medio Ambiente Urbano SDS/ENVApoyo Tcnico: Priscilla Stephan

Red de Pobreza y Proteccin Social

Coordinador Tcnico: Carlos Eduardo Velez-Echavarria, Jefe de Unidad SDS/POVApoyo Tcnico: Luz Stella Rodriguez Novoa

Red de Poltica Macroeconmica y Financiera

Eduardo Lora, Asesor Principal RESCoordinador Tcnico: Andrew Powell

ESTRUCTURA DE DIALOGO

4) Poltica Macroeconmica y Financiera;5) Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica;6) Manejo de Desastres Naturales; y7) Medio Ambiente.

INTRODUCCIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .vii Koldo Echebarra

PARTE I

CAPTULO 1: Marco analtico para el diagnstico institucional de Sistemas . . . . 3 de Servicio Civil.

Francisco Longo

PARTE II: Diagnsticos institucionales por pas

CAPTULO 2: Argentina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73 Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic

CAPTULO 3: Bolivia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .97 Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic

CAPTULO 4: Brasil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119 Mercedes Iacoviello y Ana L. Rodrguez-Gust

CAPTULO 5: Chile. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147 Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic

CAPTULO 6: Colombia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .175 Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic

CAPTULO 7: Costa Rica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .201 Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic

CAPTULO 8: Ecuador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .227 Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic

CAPTULO 9: El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .251 Mercedes Iacoviello, Mnica Iturburu e Ivania de la Cruz Orozco

CAPTULO 10: Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .275 Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic

CAPTULO 11: Honduras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .297 Mercedes Iacoviello, Mnica Iturburu e Ivania de la Cruz Orozco

ndice

NDICE

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CAPTULO 12: Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .319 Mercedes Iacoviello, Ana L. Rodrguez-Gust e Ivania de la Cruz Orozco

CAPTULO 13: Nicaragua. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .357 Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic

CAPTULO 14: Panam. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .375 Mercedes Iacoviello, Mnica Iturburu e Ivania de la Cruz Orozco

CAPTULO 15: Paraguay. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .401 Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic

CAPTULO 16: Per. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .421 Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic

CAPTULO 17: Repblica Dominicana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .447 Mercedes Iacoviello y Ana L. Rodrguez-Gust

CAPTULO 18: Uruguay. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .473 Mercedes Iacoviello, Ana L. Rodrguez-Gust

CAPTULO 19: Venezuela. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .495 Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic

PARTE III: Anlisis comparativo

CAPTULO 20: Anlisis comparativo por subsistemas. . . . . . . . . . . . . . . . . .533 Mercedes Iacoviello

CAPTULO 21: Anlisis comparativo por ndices. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .573

Francisco Longo

CAPITULO 22: Una lectura transversal de los resultados. . . . . . . . . . . . . . . .593

Francisco Longo

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EL SERVICIO CIVIL: ELEMENTO CLAVE DE LA REFORMA Y MODERNIZACIN DEL ESTADO

El aparato administrativo de un pas ocupa un lugar central en la elaboracin y la implemen-tacin de las polticas pblicas y en la relacin que se establece entre el Estado y los ciudadanos. De ah que su buen funcionamiento y e ciencia sean un punto clave en el xito o fracaso de todo proyecto de modernizacin del Estado, reforma institucional y lucha contra las desigualdades y la pobreza. Estrategias polticas bien diseadas pueden ver anulados sus resultados potenciales a causa de una de ciente organizacin y estruc-turacin del Servicio Civil. Una inadecuada ges-tin y regulacin de los recursos humanos dentro de la Administracin puede dar lugar a prcti-cas de clientelismo, corrupcin o amiguismo, o bien suponer un peso excesivo en trminos de recursos sobre la economa de un pas. En senti-do contrario, una correcta organizacin del Ser-vicio Civil facilita y agiliza la aplicacin e ciente de las polticas pblicas, y puede servir de cata-lizador e incluso de multiplicador de los efectos de dichas polticas sobre la realidad econmica, social y poltica de la nacin.

La Administracin Pblica no es necesaria-mente ms e ciente ni realiza mejor su labor por acumular ms recursos. De la misma manera, y contrariamente a lo que en los aos 80 y 90 pre-conizaba el llamado Consenso de Washington,

la clave del desarrollo econmico de un pas tam-poco reside en la reduccin del aparato estatal al mnimo posible. El ltimo cuarto del siglo XX nos ha mostrado que ambos extremos no favore-cen el progreso econmico y social. En el mundo actual, el sector pblico no puede expandirse de manera ilimitada ni ahogar la iniciativa priva-da y el libre mercado. Al mismo tiempo, ningn rgimen poltico puede consolidarse plenamen-te si el Estado no garantiza a su poblacin unas mnimas condiciones de vida. En concreto una democracia no puede ser considerada como tal en tanto y cuanto las condiciones de igualdad mnimas requeridas para un buen funciona-miento del Estado democrtico no se cumplan. Los bene cios deben hacerse extensibles a toda la poblacin, ya sea a travs del Estado directa-mente o de un agente privado bajo regulacin pblica. Ese papel del Estado se lleva en gran parte a cabo a travs de todo un conjunto de fun-cionarios civiles encargados de trasladar a la rea-lidad lo decidido sobre el papel por los rganos polticos. De la manera en que este Servicio Civil est organizado y realice su trabajo depender en buena medida el desarrollo econmico de un pas, la legitimidad del Estado y, en ltima ins-tancia, la consolidacin de la democracia.

Esta importancia del Servicio Civil ha sido repetidamente destacada por el Banco Inter-Americano de Desarrollo en sus sucesivas pu-blicaciones, reiterando que hay una relacin

IntroduccinKoldo Echebarra

INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL SERVICIO CIVIL EN AMRICA LATINA

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directa entre el desarrollo econmico y la cali-dad del proceso de gobierno1. La Estrategia de Modernizacin del Estado aprobada en 2003 sea-la la Gestin Pblica como una de las cua-tro reas prioritarias para la accin del Banco. Dentro de esta rea, se seala como particular-mente relevante la necesidad de desarrollar y fortalecer sistemas de servicio civil bajo criterios de mrito y exibilidad, [...] mejorar la e cien-cia y transparencia en la gestin del gasto, [...] modernizar la gestin de los servicios pblicos y aprovechar en la gestin pblica el potencial de la sociedad del conocimiento y de las tecno-logas de la informacin. La e ciencia y la ca-lidad de la gestin pblica aparecen como una exigencia para lograr un crecimiento sostenible y equitativo. Ello implica un sistema de regulacin de la administracin que impida los fenmenos de corrupcin y clientelismo a los que se acaba de hacer mencin. El mrito y la capacitacin individual, por un lado, y las necesidades y obje-tivos de la organizacin, por otro, deben ser los criterios por los que se rija la gestin de Recursos Humanos dentro de la Administracin. De igual manera, la e ciencia en la gestin de los recursos asignados y la bsqueda del inters general de la sociedad, ejecutado bajo el imperio de la ley, son principios a los que todo sistema de Servicio Social debiera aspirar.

La e ciencia y buena organizacin del Ser-vicio Civil son tambin parte integrante de las otras tres reas prioritarias de actuacin del Ban-co. As, el objetivo de consolidar y fortalecer el Sistema Democrtico implica incrementar la neutralidad y objetividad de la administracin publica y [...] apoyar los procesos de democrati-zacin y descentralizacin poltica-administrati-va. En este punto cobra una especial relevancia la necesidad de que las relaciones entre el go-bierno y la Administracin Pblica estn clara-mente de nidas y reguladas, de manera que un cambio de Gobierno no suponga una remodela-cin completa del Servicio Civil (remodelacin que muy probablemente vendra acompaada de casos de clientelismo a la hora de nombrar a los nuevos funcionarios), sino que los rganos

administrativos, estando subordinados a los dis-tintos gobiernos, sirvan de rgano de transicin en los momentos de las elecciones y garanticen con independencia poltica la continuidad y la estabilidad en la prestacin de los servicios ad-ministrativos a los ciudadanos. De igual forma, para avanzar en la construccin del Estadode Derecho y la Reforma de la Justicia se hace necesario desarrollar sistemas modernos de gestin y administracin de rganos y pro-cesos judiciales. Tanto el funcionamiento de los rganos de justicia como las relaciones de dichos rganos con otros departamentos de la Administracin deben estar al abrigo de inter-ferencias de carcter poltico o econmico. La prevalencia del Estado de Derecho y la garanta de la seguridad jurdica son condiciones impres-cindibles para el libre ejercicio de los derechos y libertades polticos y econmicos. Finalmen-te, el desarrollo del Estado, el Mercado y la Sociedad exige apoyar y fortalecer las institu-ciones de regulacin econmica y social. Como podemos ver, el Servicio Civil es un elemento clave de la problemtica de la reforma y la mo-dernizacin del Estado.

Contenido del Libro

Esta obra se propone presentar al lector los re-sultados del proyecto impulsado por el Banco Interamericano de Desarrollo para la evalua-cin de sistemas nacionales de Servicio Civil (SC) en Amrica Latina y el Caribe. Se enmarca dentro de la Red de Gestin y Transparencia de la Poltica Pblica, que forma parte de los Dilogos Regionales de Polticas impulsados por el BID.

Las evaluaciones o diagnsticos se han lle-vado a cabo en 18 pases latinoamericanos entre abril de 2002 y diciembre de 2004, y han sido

1 Marco de referencia para la accin del Banco en los programas de modernizacin del Estado y fortale-cimiento de la Sociedad Civil, (BID, GN-1883-5, 13 de marzo de 1996).

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INTRODUCCIN

realizados a partir de un marco analtico elabo-rado por Francisco Longo. En diciembre de 2003 la Red acord elaborar un formato abreviado de dicho marco analtico, que sirvi durante el ao 2004 a una aceleracin en la realizacin de los diagnsticos por pas.

Parte I

El estudio comienza con la presentacin del mar-co analtico, el cual cumple una doble funcin. En primer lugar sirve de base a la construccin de los diagnsticos. No se trata de establecer de antemano un plan o una gua al que los inves-tigadores deban ceirse, sino de ofrecer un ins-trumento su cientemente exible como para dar cabida a las diversas realidades de cada uno de los pases analizados, y al mismo tiempo intro-ducir un mnimo elemento de homogeneidad entre los 18 diagnsticos. No es tampoco un mo-delo nico al que todos los pases deberan ten-der, sino un instrumento que permite describir y profundizar en una realidad muy variada con el n de conocer los factores fundamentales que la componen.

Esa mnima homogeneidad introducida por la utilizacin de un mismo marco analtico es la que debe permitir a esta obra cumplir su segunda funcin: facilitar al lector un anlisis comparado de los resultados alcanzados en los diferentes pa-ses. La utilizacin de ndices e indicadores per-mite la cuanti cacin de los resultados nales y facilita de este modo esta tarea de comparacin. De hecho algunos de los indicadores que se uti-lizan en este modelo son los mismos que usa el Banco Mundial y la OCDE, lo cual permitir al investigador contar con unos resultados na-les tambin comparables con otras regiones del mundo. Esta doble funcin impone al modelo un grado de generalizacin considerable.

Parte II

Cada uno de los diagnsticos de los sistemas na-cionales de SC comprende los siguientes puntos de anlisis:

1. Resumen ejecutivo de toda la informa-cin que se ha obtenido con el diagnstico y que se expone a continuacin.

2. Indicadores: resultados de la evaluacin, convertidos en indicadores y en ndices.

3. Conclusiones: anlisis de las reas causa-les, factores del contexto interno y externo, y de las conclusiones principales del diagnosti-co.

4. Recomendaciones: sugerencias sobre aquellos puntos en que se puede basar la me-jora del SC en el pas.

5. Tabla de sntesis: breve resumen ejecutivo de los resultados principales del diagnstico.

Cada uno de los sistemas nacionales de Servicio Civil ha sido evaluado a partir de una serie de subsistemas que conforman la Gestin de Recursos Humanos (GRH) y de una serie de ndices. El anlisis pormenorizado de todos ellos ayudar al investigador a obtener una visin bas-tante exhaustiva del Servicio Civil de un pas, y le facilitar a continuacin la tarea de determi-nar el rea donde se sita la causa o causas de una posible disfuncin o ine ciencia.

Tanto el modelo analtico como los diagns-ticos elaborados a partir de dicho modelo tienen muy presente la necesidad de analizar el Servi-cio Civil en su conjunto, sin limitarse a un punto determinado de la Gestin de Recursos Huma-nos. Los diferentes subsistemas en los que se ha dividido la GRH, as como los mltiples puntos crticos que conforman cada uno de esos subsis-temas, deben permitir al investigador percibir la interrelacin que existe entre cada uno de estos subsistemas. Se hace necesario pues tener muy en cuenta tal interrelacin entre subsistemas a la hora de elaborar recomendaciones nales para modernizar y reformar el Servicio Civil.

Precisamente estas recomendaciones na-les (punto 6) ocupan un lugar a destacar en el presente trabajo. El objetivo del Banco es de ir ms all del simple anlisis de la situacin ac-tual del Servicio Civil en Amrica Latina, y pro-poner lneas de accin que debieran conducir a una mayor e ciencia en la organizacin, gestin

INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL SERVICIO CIVIL EN AMRICA LATINA

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y utilizacin de los recursos humanos y materia-les en el seno de las Administraciones Pblicas. En algunos casos las recomendaciones tienen un carcter general (algo por otro lado lgico, dado el carcter tambin general de las causas de las ine ciencias existentes), mientras que en otros casos los investigadores proponen medidas con-cretas a adoptar. Si bien existe un objetivo co-mn por el cual todos los pases deberan buscar la e ciencia y racionalidad en la organizacin de sus Servicios Civiles, sin embargo la manera de alcanzar dicho objetivo no reside en una receta mgica extensible a todos o a una mayora de dichos pases. Aquello que ha funcionado en un pas no tiene por que funcionar necesariamen-te en otro, y se hace necesario conocer profun-damente la realidad de cada Estado para poder adecuar las propuestas. Es imprescindible pues reforzar los instrumentos de informacin able sobre Servicio Civil con que cuenta el Banco, facilitando la elaboracin de evaluaciones y pro-puestas slidas de reforma.

Parte III

La ltima parte del libro se propone presentar los resultados obtenidos en las diferentes inves-tigaciones en forma de anlisis comparativo por subsistemas elaborado por Mercedes Iacoviello (captulo 20) y de anlisis comparativo por ndi-ces (captulo 21) realizado por el propio Francis-co Longo.

Mercedes Iacoviello nos presenta, a travs de una serie de tablas, un anlisis comparado de los subsistemas en los distintos pases. Tal eva-luacin de los subsistemas nos permite obtener una visin panormica de las debilidades y for-talezas que presenta cada Estado. Nos permite igualmente identi car los subsistemas en donde

un mayor nmero pases presenta valoraciones bajas. Tal subsistema debera ser por tanto un campo de accin prioritario en las posibles re-formas futuras. Se pueden observar as mismo aquellos pases que, dentro de la regin, cuentan con una organizacin y estructuracin del Ser-vicio Civil ms e cientes segn los resultados de los anlisis.

Los ndices nos permiten sistematizar una realidad compleja y favorecen una lectura com-parativa de los resultados obtenidos en los diag-nsticos elaborados. Si bien todos los pases debieran orientar sus reformas del SC hacia unos determinados niveles en cada uno de esos ndi-ces, el contenido de dichas reformas y la manera en que son implementadas no pueden de nirse si no es en consonancia con la idiosincrasia propia de cada uno de los pases. Francisco Longo ana-liza precisamente aquellos puntos especialmente destacables de cada pas o grupo de pases en re-lacin con estos ndices.

La obra se cierra con un pequeo captulo elaborado tambin por Francisco Longo, que busca ofrecer una lectura transversal de los resul-tados obtenidos con el presente trabajo (captulo 22). En el apartado Elementos complementarios de anlisis se hace un breve repaso de las princi-pales dinmicas, retos y tensiones que atraviesan los procesos de reformas que se han llevado o se estn llevando a cabo en estos momentos en los sistemas de SC en Amrica Latina. Este anlisis se construye a partir de cinco ejes de re exin: estabilidad/cambio, mrito/ exibilidad, inte-gracin/fragmentacin, profesionalizacin/po-litizacin, fortaleza/debilidad institucional. El captulo y el libro se cierran con una serie de re- exiones sobre la direccin que podran tomar en un futuro, a corto, medio y largo plazo, las reformas de los SC.