POLÍTICA PÚBLICA DEL ESTADO PERUANO HACIA LOS PERUANOS/AS EN EL EXTERIOR

Y LA TRATA DE PERSONAS

Despachos de parlamentarios andinos

Alberto Adrianzén e Hilaria Supa

Informe

Informe. Política pública del Estado peruano hacia los peruanos/as en el exterior y la trata de personas.

Hecho el depósito legal: 2011-14242

Copyright ©, diciembre de 2011Parlamento Andino PerúDespachos de los parlamentarios andinos Alberto Adrianzén Merino e Hilaria Supa HuamánJr. Huallaga 358, Of. 207, Lima 1, Perúadrianzen.parlamentoandino@gmail.com Telefax (511) 311 7756 hilosdemivida@gmail.com Teléfono (511) 719 7897https://www.congreso.gob.pe/parlamento-andino/_historia.htm

El Parlamento Andino es el órgano deliberante de la Comunidad Andina (CAN), creado en 1979. Está integrado por cinco representantes por cada país miembro (Perú, Bolivia, Ecuador y Colombia), elegidos en elecciones directas y universales, para representar a los pueblos y proponer normas a los gobiernos de la CAN en beneficio de los ciudadanos andinos, suramericanos y latinoamericanos.www.parlamentoandino.com

El Capítulo I de este informe ha sido elaborado en el despacho del parlamentario Alberto Adrianzén por la asesora en temas migratorios, Lucía Alvites Sosa (luciamariana123@gmail.com).

El Capítulo II de este informe ha sido elaborado en el despacho de la parlamentaria Hilaria Supa, por un equipo liderado por la asesora María Esther Mogollón Chapilliquén (mariemch1@hotmail.com).

Impresión:Imprenta Editora Diskcopy S.A.C.Jr. San Agustín 497, Surquillo, Lima

Tiraje: 1.000 ejemplares

Lima, Perú

PRESENTACIÓN PARLAMENTARIO ALBERTO ADRIANZÉN 7

PRESENTACIÓN PARLAMENTARIA HILARIA SUPA HUAMÁN 11

CAPÍTULO ILA POLÍTICA PÚBLICA HACIA LOS PERUANOS/AS EN EL EXTERIOR 15 1. Enfoques del estudio 17

1.1. El sistema migratorio 171.2. El enfoque de derechos 18

2. Antecedentes 20 2.1. Las nuevas realidades migratorias en el mundo 202.2. Diversificación, feminización, politización 20

3. Los peruanos/as en el exterior 223.1. El flujo emigratorio 223.2. Caracterización 243.3. Las oportunidades 26 3.4. Vulnerabilidades y riesgos 273.5. La irregularidad 28

4. La política pública del Estado peruano para los peruanos/as en el exterior 29 4.1. Normativas 294.2. Institucionalidad 314.3. Siete lineamientos centrales 344.4. Las remesas 42 El presupuesto 454.5. Los retornados 474.6. Oficinas consulares 49 El cónsul servidor público 50 Los Consejos de Consulta 52

5. Reseña de los principales instrumentos pertinentes en la comunidad de países del Parlamento Andino 55

El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) 57 6. Conclusiones 58

6.1. Criterios estratégicos y balance esencial 586.2. Recomendaciones 626.3. Informe de las iniciativas pertinentes por parte de la actual representación peruana en el Parlamento Andino 67

Referencias bibliográficas 69

Índice

CAPÍTULO IILA POLITICA PÚBLICA SOBRE TRATA DE PERSONAS 771. Contexto de la investigación 79

Antecedentes 802. La investigación 81

Diseño y metodología 812.1. El problema 812.2. Objetivos 822.3. Las localidades 822.4. Técnicas de la investigación 82

3. Marco conceptual 833.1. Definiciones 83Modalidades de la trata de personas 853.2. Causas y consecuencias 85Causas en el país o región de origen 85La discriminación de género 86Causas en el país o región de destino 87Consecuencias para las víctimas 87Consecuencias para los Estados 883.3. La ruta crítica 883.4. Trata interna y en fronteras del Perú 893.5. Estudios de casos: 92Madre de Dios 93Cusco 94Piura 96 Tacna 99

4. La política pública del Estado peruano hacia la trata de personas 1004.1. Lineamientos de política 1004.2. Marco normativo 1014.3. Marco normativo internacional y regional 1024.4. Marco normativo nacional 1044.5. Institucionalidad 109

5. Marco normativo sobre la trata de personas en países miembros del Parlamento Andino 1125.1. Legislación comparada de los países del Parlamento Andino 1145.2. Planes de Acción de los países que integran el Parlamento Andino 117

6. Conclusiones 1217. Recomendaciones 125Referencias bibliográficas 127Anexo 1 129Anexo 2 137

Presentación

PARLAMENTARIO ALBERTO ADRIANZÉN MERINO

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El número de los migrantes internacionales se ha prácticamente triplicado en el planeta desde los 75 millones en el año 1965 hasta los 215 millones en la actualidad. La Unión Europea tiene 70 millones de migrantes mientras que Estados Unidos de Norteamérica, 42 millones. En conjunto, son el 3% del total de la población mundial y podrían constituir el quinto país más poblado del mundo. De ellos, 30 millones son latinoamericanos.

Aunque se trata de un fenómeno heterogéneo y con múltiples causas, encuentra explicaciones importantes en la persistente y enorme desigualdad económica, política y cultural entre países y regiones del mundo, existiendo hasta 15 veces de diferencia en un salario por un mismo trabajo en zonas del mundo muy cerca-nas geográficamente pero con abismos de injusticia entre sí. A la vez, el avance y abaratamiento del transporte y las comunicaciones, inédito en la historia humana, permite que un millón y medio de personas viajen en líneas aéreas comerciales las 24 horas, y, mientras escribimos estas palabras, una gran ciudad virtual se mueve alrededor del planeta.

Ciertamente, la migración nace con el ser humano, sin embargo, en la actualidad presenciamos su creciente diversificación, con 15 millones de refugiados, 27 mi-llones de desplazados, 4 millones de víctimas de tráfico ilícito de migrantes, 10 millones de víctimas de trata de personas y más de 30 millones de irregulares. Como parte de esta diversificación, los flujos migratorios se han feminizado, mientras que las mujeres eran el 46% en 1960, hoy representan el 49.6% de la migración mundial, creciendo en Europa al 53% y en América Latina al 51%, con tendencia a aumentar en el futuro. Y, más significativamente aún, ya no acompañan al hombre, como antes, ahora viajan solas y son autónomas.

La Comunidad Andina tiene 10 millones de migrantes, el 10% de su población; Colombia, 4.5 millones; Perú, 3 millones; Bolivia, 2 millones; Ecuador, 1.5 millones, y 3 millones de ellos residen en otros países de la misma Comunidad. Estos mi-grantes, en conjunto, envían 10 mil millones de dólares anuales a la Comunidad en

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remesas, de los cuales Colombia recibe 4.000 millones de dólares; Perú y Ecuador, 2.500 millones cada uno; y Bolivia, 1.000 millones.

El Perú tiene 60.000 inmigrantes, es decir extranjeros que viven en el país, 1 por cada 51 emigrados peruanos al exterior. De nuestros 3 millones de migrantes, se estima que el 50% está en situación irregular. Ellos representan 754.000 electores habilitados para votar en elecciones presidenciales y congresales, envían 2.500 millones de dólares anuales en remesas al Perú, las que abonan 500 millones en IGV al Estado. Nuestros migrantes pagan el 56% de los servicios consulares con los costos de sus trámites. Tienen 705 mil hogares, con 2 millones 800 mil familiares en el Perú. Geográficamente, sólo 3 del total de 1.834 de distritos de Perú no pre-sentan emigrados.

Estas razones, junto a los mandatos irrenunciables de las leyes nacionales y los tratados internacionales legalmente adoptados, imponen al Estado peruano el deber de promover y garantizar los derechos de estos connacionales, a través de políticas públicas con enfoque de derechos, género e interculturalidad. Ello per-mitirá fortalecer la institucionalidad democrática y adecuar el Estado a los nuevos desafíos que imponen la globalización y las realidades emergentes del siglo XXI, así como articularse mejor con la estrategia nacional de desarrollo, inclusión social y superación de la pobreza, con que el país busca actualmente resolver problemas estructurales arrastrados desde el inicio de la República y antes.

El presente informe se inscribe en este esfuerzo nacional y regional, en particular, el referido a la política pública para los connacionales emigrados, elaborado en mi despacho parlamentario, el que, junto al estudio sobre la política pública para enfrentar al flagelo de la trata de personas, elaborado en el despacho de la parla-mentaria Hilaria Supa, representan el compromiso pleno y activo del Parlamento Andino en la lucha por lograr estos objetivos históricos que benefician a los emi-grados, sus familias en Perú y el conjunto del país y la región.

Presentación

PARLAMENTARIA HILARIA SUPA HUAMÁN

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El siglo XXI nos encuentra en la búsqueda de soluciones para viejos problemas como la trata y el tráfico ilegal de personas. En esa intención el Parlamento Andi-no viene realizando una serie de acciones para contribuir a la erradicación de la trata de personas en la región. El presente informe da una visión general de esta problemática en el Perú, especialmente centrada en la situación de las zonas de frontera. Se incluye la normativa nacional e internacional vigente en el Perú y de los países de la Comunidad Andina y los mecanismos institucionales, además de los planes nacionales instaurados para luchar contra este crimen, resaltando algunas medidas positivas.

La definición de trata de personas ha provocado confusiones y silencios, por ello, en este informe asumimos las definiciones del Protocolo de Palermo que unifor-miza conceptos y promueve compromisos políticos de los países. Se exponen también las principales dificultades para la erradicación de la trata de personas y se proponen recomendaciones para avanzar de manera más articulada hacia la erradicación de este flagelo.

Este primer trabajo exploratorio tiene el objetivo de aproximarse a la problemática y aportar de mejor manera a la erradicación de la trata en modalidades como la explotación sexual y laboral y resolver la situación migratoria de los menores y mujeres y sobre todo en la protección a las víctimas, garantizando el respeto a sus derechos humanos, y el acceso a los servicios correspondientes. En el Perú, según el Sistema RETA, Lima es la región que ocupa el primer lugar en casos registrados de trata de personas y le siguen Cusco, Madre de Dios, Arequipa, Puno, Moquegua, Tacna, Tumbes. Los niveles son preocupantes.

Durante muchos años se ha utilizado una serie de definiciones para este crimen “trata de blancas” como forma de esclavitud, para finalmente obtener la definición “trata de personas”. Un esfuerzo para este avance fue el Convenio para la Repre-sión de la Trata de Personas y la Explotación de la Prostitución Ajena que aprobó

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la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1949. Luego el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas (Protocolo de Palermo) que se complementa con la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional contribuyó grandemente a la necesaria definición que viene siendo empleada en los países que suscribieron dicha Convención.

De acuerdo con la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la trata de personas es utilizar, en provecho propio y de un modo abusivo, las cualidades de una persona y para que la explotación se haga efectiva los tratantes deben recurrir a la captación, transporte, traslado y recepción de personas. Los grupos de criminales y redes de tratantes adoptan formas cada vez más sofisticadas uti-lizando el avance de las comunicaciones y los medios de transporte, los cambios políticos, culturales y sociales, el fuerte crecimiento de la movilidad humana y, por ende, procesos de transculturación.

Las desigualdades, la pobreza y el deseo de mejores niveles de bienestar han contri-buido a establecer corrientes migratorias intensas, donde los más vulnerables son las mujeres, los niños y niñas, enfatizando la niñez indígena, que son aprovechados por las redes criminales de la trata de personas, pues les ofrecen contactos y apoyo para trasladarse de un país a otro eludiendo los controles fronterizos hasta alcanzar el “soñado destino” y quedan en situación de pérdida de libertad y explotación. En otras ocasiones usan la violencia pura y caen en el secuestro, la amenaza, todo vale para llevar personas de un lugar a otro para venderlas, explotarlas u obligarlas a realizar diversas actividades.

En lo personal, luego de un trabajo congresal intenso, quedé comprometida con atender esta problemática que crece en zonas como Cusco, mi lugar de origen.

Existen legislaciones nacionales e internacionales, muchas no se cumplen, otras necesitan reformarse, hay institucionalidad que se fortalece, compromisos, falta presupuestos y acciones coordinadas nacionales y regionales y mejor trabajo con los países fronterizos. Hay labor de capacitación a operadores policiales y de justicia, también campañas de sensibilización. Falta intensificar el trabajo y proveer de me-canismos y herramientas de protección a las víctimas. Urge la labor de prevención especialmente en escuelas y universidades, entre otros. El Parlamento Andino está en disposición de contribuir a la erradicación de este flagelo.

Capítulo

LA POLÍTICA PÚBLICA HACIA LOSPERUANOS/AS EN EL EXTERIOR

I

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1. Enfoques del estudio

1.1. El sistema migratorio

El término “migración” proviene del latín migratio, que significa “acción y efecto de pasar de un país a otro para establecerse en él”, según el Diccionario de la Lengua Española (Allemany y Bolufer, 1961). Desde la demografía, “migración” es “el mo-vimiento de la población a través de una frontera específica con la intención de adoptar una nueva residencia”, siendo “uno de los tres componentes del cambio poblacional, junto a la natalidad y mortalidad”. Desagregándose en “emigración”: la movilidad de salida de un espacio delimitado de origen; e “inmigración”: la movilidad de ingreso a un espacio físico delimitado de destino (Haupt & Kane, 1981). Tal movimiento implica cambio de residencia relativamente duradero, generalmente convenido como superior al periodo de un año. En el caso de las migraciones internacionales, se trata del paso de unas fronteras políticas a otras, dentro de las cuales existen distintas instituciones, normas y autoridades que es obligación acatar (George, 1971).

La migración, tanto histórica como actual, es de suyo heterogénea y sus nociones y enfoques teóricos se presentan como un laberinto innumerable, complejo y creciente de escuelas, teorías y concepciones. Por lo que no existe, entre los in-vestigadores y autores, consenso, al menos no general y menos definitivo, en una multiplicidad de asuntos y temas relacionados con la migración. Con todo, se han consensuado, o aparecen en la práctica, algunos enfoques teóricos o modelos para explicar la migración que son altamente inclusivos (de consideraciones de otros modelos) o más usados, sin por ello dejar de recibir críticas.

Es el caso del “sistema migratorio” donde flujos multi direccionales, tanto pobla-cionales, como de bienes y de información, van desde las periferias al centro y viceversa. Nacido a partir de los estudios de la migración campo ciudad, realizados en África en 1979 por Akin Mobogunje, se trata esencialmente de la aplicación del

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enfoque de la teoría de sistemas al campo de las migraciones, que permite una visión a la vez acotada: el observador recorta el sistema en función de diversas variables, y de conjunto: ofreciendo una mirada integral y multidimensional del sistema en que las migraciones interactúan –producen alteraciones y son altera-das- con realidades múltiples, económicas, políticas, culturales, informacionales, tecnológicas, instituciones, patrones de consumo, etc. La proximidad geográfica no necesariamente es la determinante del sistema y éste puede aparecer con múl-tiples centros o núcleos. Los sistemas son dinámicos y pueden variar en el tiempo (Massey y cols., 1993, pp. 465 - 466).

Una de las implicancias más relevantes de este enfoque es su concepto, conse-cuentemente relacionado, de “co-responsabilidad”, es decir de responsabilidad compartida o plural de diversos actores: estados de origen, tránsito y destino; medios de comunicación masivos; decisores económicos; etc.; en los flujos y pro-cesos migratorios. Es el conjunto de las poblaciones que se ve impactado, directa o indirectamente, por la migración. Los países y poblaciones de donde provienen, por los que transitan y donde llegan a residir o a las que retornan, mostrándose cada vez con mayor evidencia el hecho de que no es posible y resulta ineficiente pretender un tratamiento de los flujos migratorios “separado” o “aislado” de los contextos sociales más amplios de los que son partes y con los que interactúan. Sin embargo, esta co-responsabilidad no es idéntica para todos los actores, sino diferenciada, en la medida que éstos se encuentran en diferentes situaciones, grados y formas de manejo de poder, recursos, etc.

Pero los migrantes no son únicamente depositarios pasivos y víctimas de las grandes causales económicas y sociales de su movimiento. Ellos interactúan con esas fuerzas que les generan las potencialidades y motivaciones para migrar, pero que para realizarse necesitan una dimensión subjetiva y cultural, es decir, cruzarse con la biografía y la personalidad. Es importante entender, a partir de estas consi-deraciones, que una nueva y sustentable regulación migratoria únicamente será posible al contar con los propios protagonistas del movimiento migratorio en tanto sujetos habilitados y competentes, recogiendo sus voces, necesidades y saberes, creando condiciones para hacerlos valer como ciudadanos autónomos y activos, reconociendo su igualdad de derechos y oportunidades a la vez que su diferencia cultural, facilitando los intercambios equitativos.

1.2. El enfoque de derechos

“Derechos” es un término que alude a algo: una libertad, una capacidad, una facultad, etc., que se le reconoce como propio a alguien, como de su titularidad, es decir, que es de su pleno, legítimo e irrenunciable ejercicio. El “enfoque de de-rechos” es un marco conceptual que pone en el centro de la dinámica de análisis,

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interpretaciones y decisiones a la persona humana como sujeto irrenunciable de derechos, de manera individual y colectiva, presente y futura. Su supuesto fundamental es la absoluta prioridad del respeto y ejercicio pleno de todos los conjuntos y generaciones de derechos, en tanto indivisibles, interdependientes y complementarios. Es al mismo tiempo un indicador de desarrollo institucional democrático, al poner ese respeto y ejercicio de derechos como centro, soporte y objetivo de la democracia misma.

Es además completamente pertinente y relevante para un análisis de la política pública del Estado peruano por cuanto “el Estado ha reconocido explícitamente la incorporación del enfoque de derechos como marco orientador al momento de dise-ñar y ejecutar la política pública en materia de migraciones” (Defensoría del Pueblo. República del Perú - DP, 2010, p. 17). Más pertinente aún, si se considera que se trata de una obligación del Estado peruano, contenida en la más alta norma legal, la Constitución Política, especialmente en sus artículos garantes de derechos, 1 a 38. Estableciendo también la obligación –compartida con todos los Estados- de hacer efectivos los tratados internacionales que ha suscrito (Congreso del Perú, 1993, título 2, cap. 2, artículos 55 y 56, 1) y que imponen también la garantía de estos derechos.1

Numerosas convenciones del sistema de Naciones Unidas consagran el respeto de los Derechos Humanos, entre otros, de los migrantes (refugiados, desplazados, víctimas de trata de personas y tráfico de migrantes), a partir de la “Declaración Universal de Derechos Humanos” de 1948, especialmente sus artículos 13, 2 y 14, 1, explícitamente referidos a derechos de movilidad. Destacando la “Conven-ción Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares”, de la Organización de Naciones Unidas (ONU), del año 1990, que establece un mínimo estándar universal de derechos de los trabajadores migratorios y sus familiares, ratificada por el Perú en 2005. A ello se suman otras tantas del sistema regional interamericano, suramericano y una serie de “Decisiones” de la Comunidad Andina (CAN).2 La humanidad y universalidad de estos derechos significa que son “inherentes a todos los seres humanos, sin distinción

1. Así lo impone también la propia normativa internacional, especialmente la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), adoptada en Viena, Austria, en 1969. La cual establece en sus artículos 26 y 27 que los Tratados asumidos por un país deben ser cumplidos de buena fe no pudiendo invocarse el derecho interno para su incumplimiento. El Tratado de Viena fue adoptado por el Perú en el año 2000.

2. Se trata de una treintena de decisiones referidas a materias migratorias y otras conexas, laborales, fronterizas, aduaneras, sociales. Además de mandatos, declaraciones y órganos institucionales pertinentes. Valiosos conceptualmente, pero en gran parte no implementados por falta de voluntad política para reglamentarlos y aplicarlos.

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alguna de nacionalidad, lugar de residencia, sexo, origen nacional o étnico, color, religión, lengua, o cualquier otra condición”.3

2. Antecedentes

2.1. Las nuevas realidades migratorias en el mundo

La migración es un fenómeno omnipresente en la historia de la humanidad. El propio origen del ser humano encuentra un hito fundamental en el hecho de que los ancestros primates, presionados por fuertes cambios climáticos, debieron descender de las copas de los árboles y comenzar a moverse hacia otros luga-res distantes, proceso en el que se hicieron bípedos y desarrollaron habilidad tecnológica y simbólica. Desde entonces, la migración ha sido permanente. Actualmente, aunque la migración es de suyo multi causada y heterogénea, predominan a su base hondas desigualdades socioeconómicas, políticas y cul-turales estructurales, ante las cuales la movilidad aparece como alternativa de búsqueda de oportunidades de carácter masivo, extendido y acelerado. Por eso, a pesar de ser consustancial al ser humano, hoy se le califica como fenómeno “emergente”, y ha llevado a algunos autores a nominar el siglo XXI como “el siglo de las migraciones” (Altamirano, 1996 y 2000).

Los migrantes internacionales se han triplicado en el planeta desde los 75 millones en el año 1965 hasta los 215 millones en la actualidad, que en conjunto podrían constituir el quinto país más poblado del mundo. Mitad de ellos son hombres y mitad mujeres. Cerca de 30 millones de ellos son latinoamericanos. Los flujos, además, se extienden hasta afectar prácticamente a todos los países del mundo, convertidos en emisores, de tránsito y receptores. Estados Unidos es el país que concentra mayor magnitud de inmigrantes con 42 millones, le sigue la Federación Rusa con más de 12 millones. El continente europeo es el de mayor magnitud con casi 70 millones de inmigrantes. África tiene casi 20 millones. Y América Latina, más de 7 millones de inmigrantes.

2.2. Diversificación, feminización, politización

Junto con esta extensión, se presenta su enorme diversificación, incorporando in-numerables categorías y diversos tipos de movilidad humana, según motivo, forma del movimiento, características de las personas que se mueven, y otras variables, abarcando todo el “ciclo” migratorio que engloba en un todo los movimientos de

3. Naciones Unidas. En: http://www.ohchr.org/SP/Issues/Pages/WhatareHumanRights.aspx Consultada el 23 de octubre de 2011.

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salida, tránsito, llegada, residencia y el regreso. Por lo que no existe un concepto de “migrante” que sea unívoco y unánimemente aceptado, apareciendo más bien como diversas líneas segmentadas y paralelas de conceptualización pertinentes: refugiados, trabajadores migrantes, desplazados y otros, en el mejor de los casos complementarias (Rodríguez, 2000, pp. 11 – 12). A pesar de lo cual se utilizan dos fórmulas inclusivas de todas las categorías y distinciones: a) “Todas las formas de la movilidad humana” (incluyendo, por ejemplo, la movilidad transfronteriza de pueblos indígenas); y b) “Flujos mixtos” (que incluyen, por ejemplo, a las personas “en situación” de refugio o desplazamiento, irregulares, etc.). También se habla de “migrantes de segunda generación”, en referencia a los hijos de migrantes, nacidos o residentes en el país de destino; y de “familias transnacionales” para referirse a aquellas cuyos miembros residen en diferentes países.

Parte trascendental de esta diversidad es la creciente y significativa feminización de los flujos migratorios, debido al aumento relativo de mujeres, que hoy alcanzan la mitad del total y a su protagonismo y autonomía en el movimiento. Desde el punto de vista cuantitativo, se trata de la constatación, en las últimas décadas, del aumento sostenido de las mujeres en los movimientos migratorios a nivel mundial en general y con incrementos superiores aún al promedio general en ciertas zonas y países del mundo. Esto implica un doble movimiento, por un lado metodológi-co, en que los métodos e instrumentos de recolección de información, registro y análisis estadístico, empiezan a considerar e incorporar la variable sexo como clasificador, y por otro lado de magnitud, en que las mujeres efectivamente, de hecho, en interacción con los cambios socio culturales y económicos más amplios, aumentan notoriamente su presencia y protagonismo en los flujos poblacionales. Desde el punto de vista subjetivo, implica cambios importantes. A diferencia de antes, ya no son acompañantes ni dependientes, sino que migran como pioneras o jefas del núcleo familiar extendido ahora a escala trasnacional. Como se trata de mujeres en las que coincide la edad laboral con la fértil, al menos la mitad de ellas deja hijos e hijas al cuidado de la abuela, las tías o las hermanas mayores, y envía remesas en dinero que a su vez muchas ganan cuidando otra familia y sus hijos e hijas en el país de residencia, generándose lo que ha sido llamado las cadenas de cuidado a escala global. Dimensión económica que se conjuga e involucra fuertes dimensiones simbólicas, psicológicas y emocionales de crecimiento y emancipación biográfica, junto a enormes vulnerabilidades y riesgos.

Finalmente, la migración mundial actual vive una fuerte problematización política, politizandose los debates sobre su regulación y el tratamiento de los migrantes. La Comisión Económica para América Latina y El Caribe plantea que a la base de esta emergencia migratoria, de su magnitud, extensión, diversificación y feminización, está la desigualdad socio económica a todos los niveles en el mundo, enfatizando su “enormidad, persistencia y notoriedad” (CEPAL, 2002, p. 3). Al mismo tiempo, la

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extensión y abaratamiento de los medios de transporte y comunicación, hacen masiva y creciente la posibilidad de quienes perciben más oportunidades en un lugar distinto del de origen, de informarse de ello, trasladarse hasta allí y mantener comunicación constante y fluida con los cercanos dejados atrás. Por ejemplo, sólo en líneas aéreas comerciales, viajan sin interrupción, las 24 horas del día, todos los días, un millón y medio de personas, una verdadera ciudad en el aire perma-nentemente (Jiménez, 2010, p. 9). Adicionalmente, persisten y se extienden crisis económicas, políticas, bélicas y ambientales.

Estos factores hacen “compulsiva” la migración mundial actual para millones de personas, es decir, emprendida a pesar y en contra de toda normativa, represión y riesgo, aún de la propia vida o de familiares, muchas veces perdidas en mares, desiertos, montañas y muros fronterizos (Jiménez & Huatay, 2005, pp. 20 a 32). Desesperación que cruza la movilidad con fenómenos delictivos y violatorios de los derechos humanos trasnacionales, tales como el Tráfico ilícito de personas mi-grantes, la Trata, el tráfico de drogas y de armas, entre otros, convirtiendo a muchas zonas de frontera actuales en verdaderos santuarios de poderes fácticos delictivos y en un vía crucis de martirio para los pobres del mundo que buscan algo del sol de la prosperidad en países más ricos.

En base a ello, informes de organismos internacionales oficiales señalan que la tendencia de la migración es sin duda creciente, involucrando a más personas y con mayor heterogeneidad que nunca antes. Lamentablemente, son lapidarios respecto de las políticas de su regulación y tratamiento:

“La mayoría de los Estados del mundo (y no solamente del mundo en desarrollo) carece de la capacidad para realizar una gestión eficaz de la movilidad internacional de las personas en la actualidad, por no mencionar la inexistencia de capacidad para responder a las nuevas dinámicas”. (OIM, 2010, p. 3)

3. Los peruanos/as en el exterior

3.1. El flujo emigratorio

El Perú republicano fue históricamente un país de inmigración, que además del flujo intrarregional permanente, principalmente fronterizo, se caracterizó por recibir inmigrantes de ultramar, asiáticos y europeos, que sumados a la presencia ancestral andina y amazónica, y a la fuerte inmigración africana colonial, configu-raron la enorme diversidad étnica y cultural actual del país. En ese marco, la salida de peruanos al exterior fue limitada hasta fines del siglo XX a sectores de elite, ricos, de la población, motivada por adquisición de estatus cultural o profesional y en menor grado a persecuciones políticas. Sus destinos fueron Europa y EE.UU.

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principalmente y en segundo lugar y más tardíamente a países de la región como México, Venezuela y Chile (Altamirano, 1996, y 2000).

Desde las últimas tres décadas se ha convertido en un país eminentemente emi-sor de migración internacional. Según datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática, se estima que en los últimos 80 años, cerca de 3 millones 56 mil peruanos se encuentran en condición de migrantes internacionales, el 10% de su población total, mientras la media mundial es de 3%. Frente a ellos, cuenta con cerca de 59.000 inmigrantes, mayoritariamente norteamericanos (14.9%), chilenos en segundo lugar (12.7%) y chinos (5.6%) (OIM, INEI, DIGEMIN, 2010, pp. 14, 58 y 59). Una proporción de 50 peruanos emigrados en el exterior por cada inmigrante en el Perú.

Proceso que encuentra interacción con el permanente crecimiento demográfico y de demanda laboral. Entre 1961 y 2007, la población peruana casi se triplica, pasan-do de 10.2 a 28.2 millones, al tiempo que la población en las ciudades se cuadriplica, alcanzando el 76% de población urbana, altamente concentrada en ciudades de la costa, especialmente Lima y Callao con 41% de ellas, casi 8.5 millones de personas (Aramburú, 2009, pp. 64, 65, 69). Mientras, la Población Económicamente Activa (PEA) del Perú, actualmente de 12 millones de personas, crece en 3.5% anual, unos 300.000 jóvenes (Campodónico, 2004).

Esta tendencia de fondo se ha cruzado con fuertes procesos de crisis social, polí-tica y económica en las tres últimas décadas, incluyendo crisis económica, aguda violencia política, autoritarismo, violación de Derechos Humanos, elevada corrup-ción, y persistente desigualdad y exclusión, entre otros factores. Aunque el retorno formalmente democrático post fujimorato fue acompañado de un constante creci-miento económico, éste se distribuyó de manera desigual, altamente concentrada en sectores minoritarios y pudientes y con exclusión de amplias mayorías, por lo que la tendencia emigratoria se mantuvo a lo largo de la década post dictadura. Siendo el período comprendido entre los años 1990 y 2007, el que ha mostrado una tendencia creciente y sostenida (cerca de 2 millones de peruanos que salieron del país). Así lo confirma el análisis de un destacado economista:

“Cuando se analizan las encuestas recientes sobre la evolución de los salarios, la pobreza y la desigualdad, la conclusión es la siguiente: a pesar del crecimiento económico, se han ampliado las brechas entre ricos y pobres… la participación de los salarios en el PBI… Según el INEI… siguió bajando hasta el 21.8% en el 2006, en los años del boom económico… De otro lado, la participación del excedente de capital creció en la misma proporción… En pleno crecimiento económico, la desigualdad aumenta” (Campodó-nico, 2009).

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En ese marco, la emigración ha multiplicado por más de 500% su magnitud, desde los más de 46.000 peruanos que emigraron sólo el año 1990 hasta los cerca de 249.000 emigrados sólo en el año 2009. Sólo en este último año muestra un leve decrecimiento de 0.6% (menos del 1%) respecto del año anterior. Los tres princi-pales países de destino al salir, es decir, que sirven de residencia y tránsito hacia otro destino, son: Bolivia con el 19.7% del total de salidas, Chile en segundo lugar con 19.4%, y EE.UU con 18.4% (OIM, INEI, DIGEMIN, 2010, pp. 25 a 27).

Evolución de emigrados peruanos por año, en magnitud, cada 5 años, 1990 - 2009.

3.2. Caracterización

Del total de peruanos en el exterior, el 50.4% son mujeres y el 49.6% hombres. La presencia femenina en este flujo emigratorio ha sido creciente desde las 22.951 mujeres que emigraron sólo en el año 1994, hasta las 129.230 que lo hicieron sólo en el año 2009. Mientras los varones muestran un incremento menor, desde 22.186 emigrados sólo en el año 1994, hasta 120.261 emigrados sólo en el año 2009. La gran mayoría de los peruanos en el exterior es joven adulto y adulto, en edad laboral y, en el caso de las mujeres, edad fértil, con el 75.5% entre los 15 y los 49 años de edad. Un 10% tiene entre 0 y 14 años, y un 4.5% 65 años y más. El 72.6% de los peruanos en el exterior con más de 14 años de edad son solteros.

Por ocupación, entendida como la actividad a la que la persona dedica la mayor parte de su tiempo útil, el 29.5% del total de emigrantes declaró ser estudiante; el 13.2% empleados de oficina; el 11% amas de casa; el 10.5% trabajadores de servicio, vendedores de comercio y mercado; el 9.7% profesionales, científicos e intelec-tuales; el 5.5% técnicos y profesionales de nivel medio, entre otros. Se presentan claras segmentaciones de género en nichos laborales determinados por la división sexista del trabajo, por ejemplo, en “amas de casa” en que el 98.1% son mujeres, así como “operadores de instalaciones y máquinas montadoras” donde el 90.7% son varones (OIM, INEI, DIGEMIN, 2010, pp. 13,14, 16, 19 a 23, 27 a 33).

Perú. Magnitud de emigrados por año

1985 1990 1995 2000 2005 2010

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Número de emigrados

300.000250.000200.000150.000100.00050.000

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Fuente: Elaboración propia con datos de OIM – INEI – DIGEMIN: 2010.

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El principal motivo de salida del país es laboral, búsqueda de empleo, mejor empleo y mayor acceso a las oportunidades del desarrollo, con porcentajes cercanos al 80% como lo indican diversos estudios (Altamirano, 1996 y 2000; Instituto de Estudios Internacionales – IDEI, OIM, MRE de Perú, PUCP, 2006). En menor porcentaje, figuran la realización de estudios y la reunificación familiar con un 19% y un 1% de refugio político, principalmente en la década de 1990 (OIM, INEI, DIGEMIN, 2010, p. 17).

En general, el origen de los peruanos en el exterior muestra fuertes concentra-ciones principales en zonas costeras (70%), seguido de la sierra (25%) y la selva (5%). Por Departamento, provienen principalmente de Lima Metropolitana (51%) y luego muestran una dispersión relativamente equitativa en más de una docena de departamentos: La Libertad (9.3%), Ancash (5.5%), provincia constitucional del Callao (5.2%), Junín (4%), Arequipa (3.4%), Lambayeque (2.8%), Piura (2.4%) y, entre el 2% y 1%, Ica, Cusco, Ayacucho, Apurímac, Loreto y Huánuco.

Origen de peruanos en el exterior, por departamento, en porcentaje.

DEPARTAMENTO PORCENTAJE (%)Lima Metropolitana 51La Libertad 9.3Ancash 5.5Callao 5.2Junín 4Arequipa 3.4Lambayeque 2.8Piura 2.4Ica 2.1Cusco 2.1Ayacucho 1.4Apurímac 1.3Loreto 1.1Huánuco 1.1Otros 5.1

Según su residencia en el exterior, por continente, la mayoría se encuentra en Norteamérica (33%), Latinoamérica (31.6%), Europa (30.7%) y Asia (4.4%). Según el país de residencia, se concentran en siete principales países: EE.UU (32.6%), Espa-ña (16.6%), Argentina (13.5%), Italia (10%), Chile (7.8%), Japón (4.2%) y Venezuela (3.9%). Dispersándose un 11.3% restante en una amplia variedad de países. En cuanto a las principales ciudades y zonas de residencia son: Buenos Aires (10.5%), Madrid (8.9%), Santiago de Chile (6.8%), Florida (6.4%), Nueva Jersey (5.6%), Nueva York (5.35) y California (5.1%).

Fuente: Elaboración propia con datos de OIM –INEI – DIGEMIN: 2010.

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CONTINENTE PORCENTAJE (%)Norteamérica 33Latinoamérica 31.6Europa 30.7Asia 4.4Oceanía y África 0.4

PAÍS DE DESTINO PORCENTAJE (%)Estados Unidos 32.6España 16.6Argentina 13.5Italia 10Chile 7.8Japón 4.2Venezuela 3.9Otros 11.3

3.3. Las oportunidades

La migración representa grandes oportunidades e involucra incontestables grados de autonomía, emancipación y crecimiento. La experiencia migratoria, aún con sus dificultades, tiende a fortalecer y generar confianza en sí mismos en las personas que la experimentan. A pesar de las objetivas vulnerabilidades y riesgos, costos emocionales y sacrificios múltiples, la esperanza y el anhelo, los sueños y planes se alimentan también de novedosos crecimientos, emancipaciones y oportunidades. Constituye de hecho una posibilidad de autonomía biográfica, empoderamiento y crecimiento personal, redescubriendo o desarrollando capacidades y habilidades. Es potencialmente una puerta abierta a las posibilidades de mejores futuros, anhe-lados y buscados. La independencia económica que les proporciona el comparativo mejor ingreso en el país de residencia fortalece su rol proveedor de las familias, especialmente de los hijos, ya sea en Perú o en el país de residencia, elevando su estatus en la sociedad de origen y les permiten incluso romper anteriores cadenas de subordinación, dominación o abuso de pareja, familiar o social. Por lo general, a su regreso, colocan sus ahorros en actividades productivas generadoras de empleo propio y para otros. Con su movimiento, son promotores de la integración y la in-terculturalidad de sociedades enteras. Visibilizan y valorizan la cultura, religiosidad y gastronomía del Perú conquistando espacios públicos de expresión en los países de residencia de todo el mundo.

Destino de peruanos en el exterior, por continente, en porcentaje.

Fuente: Elaboración propia con datos de OIM –INEI – DIGEMIN: 2010.

Países de destino de peruanos en el exterior, en porcentaje.

Fuente: Elaboración propia con datos de OIM –INEI – DIGEMIN: 2010.

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3.4. Vulnerabilidades y riesgos

Pero la migración no sólo representa estas grandes oportunidades, implica también graves riesgos y hondas vulnerabilidades. En el cruce de las múltiples inequidades estructurales de la sociedad actual en general con la migración laboral de los po-bres y excluidos, se dibuja en muchas ocasiones una de las caras más sombrías de los nuevos fenómenos globalizadores. Las discriminaciones clasistas, racistas, de género y xenófobas aparecen agregadas y agudizadas por las particulares carac-terísticas del fenómeno migratorio y la exclusión que representa la no pertenencia nacional y el estatus documentario de residencia. Adicionalmente, se cruzan tam-bién con las duras realidades impuestas por la distancia y los costos psicológicos emocionales propios de la migración, la ruptura de lo cotidiano, la pérdida de lo que se deja atrás, familiares, amigos, vecinos, y de los códigos culturales propios, para asumir otros nuevos, ajenos y en parte o totalmente desconocidos. Muchas veces se viven fuertes sentimientos de culpa por el supuesto “abandono” de los familiares, especialmente los hijos, y aún del país, así es como se les aparece la migración, aunque se hayan visto en la tensión y a veces el desgarro de priorizar la subsistencia o mejora económica en otros países.

En muchos casos se auto explotan, viven en pésimas condiciones de salud, vivienda y alimentación, abandonando completamente la defensa de sus derechos labo-rales, con el único objetivo de ahorrar para enviar remesas, evitar el riesgo de la deportación o incluso simplemente estar ocupados y no tener tiempo para pensar para que “no les ahogue la nostalgia y la pena”. Son todas formas en que muchos de los emigrados llevan al extremo su objetivo de mejorar ingresos y aportes a sus familias. En ocasiones, las presiones emocionales y psicológicas llevan al exceso de recreación como escape, buscando refugio a sus nostalgias, desarraigos y pér-didas en actividades de fiesta, baile, ingesta de alcohol y a veces violencia familiar o comunitaria. La débil responsabilidad de los medios de comunicación masivos magnifica estos fenómenos y estigmatiza a los inmigrantes con el equívoco nom-bre de “ilegales”, de escasos recursos, de rasgos de pueblos originarios asociados a imaginarios de “atraso”, y hasta se les culpabiliza de los índices de cesantía, en-fermedades y delincuencia que pudieran afectar al país de residencia. Es el caso de una telenovela, trasmitida por TVN Chile, el canal de TV nacional estatal, cuya protagonista es Esperanza una “nana” (empleada doméstica) peruana en Chile, en ella se trasmiten todos los estereotipos discriminatorios sobre los peruanos.4

4. Ver: http://www.diariolaprimeraperu.com/online/especial/telenovela-y-xenofobia-en-televisionchilena_96756.html Consultada el 23 de octubre de 2011.

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3.5. La irregularidad

Incluso para quienes cuentan con documentos de residencia vigentes, muchas veces involucra costosos y engorrosos trámites y requisitos, además con riesgo permanente de perderla, especialmente cuando ésta está ligada a un contrato de trabajo, haciendo que el permiso de residencia caduque cada vez que el trabajador migrante es despedido, poniendo de hecho su residencia en manos, no del Estado, sino de un empleador particular, lo que se presta a abusos y coerciones laborales y tiende a volver cíclica la irregularidad. Situación que lamentablemente ostenta la propia ley inmigratoria del Perú.

La irregularidad o indocumentación representa la situación de los más vulnerables entre los vulnerables. Afrontan la criminalización y persecución policial, deportación, el riesgo de ser víctimas de trata y, por lo tanto, sobre todo en el caso de mujeres y menores, caer en la prostitución forzada, la imposibilidad, mayor o menor pero real, de acceder a servicios de salud, beneficios de la seguridad social y derechos laborales, sufriendo engaños y abusos por parte de “tramitadores” traficantes de migrantes.

Se trata de una objetiva discriminación de sus derechos que la distinción legal hace a su situación.5 El nombre de “ilegales” con que se les estigmatiza es equívoco, por cuanto ninguna persona nunca es ajena a la ley, y todas están siempre bajo la obligación y la protección legal en cualquier país donde se encuentren, indepen-dientemente de la condición de sus documentos de residencia; y es discriminatorio ya que los asocia arbitrariamente a las ideas de delito (la irregularidad es única-mente una infracción o falta administrativa) y, precisamente, de no ser sujetos de derecho. Son personas que por diversas razones no cuentan con documentos de residencia vigentes, ya sea por haber ingresado clandestinamente, por haberse vencido su permiso de residencia, ejercer actividades lícitas pero no autorizadas por su permiso, o porque las leyes modifican su estatus de residencia. Aunque por su propia naturaleza de exclusión, criminalización y represión son “invisibles” a los registros oficiales, se estima que son cerca de 35 millones de personas en el mundo.

5. En una señal de la transición que aún se vive hacia la plena garantía de los derechos humanos de todos, varios de los propios instrumentos internacionales de Derechos Humanos recono-cen explícitamente en sus textos esta distinción entre tratamientos conferidos a migrantes en situación regular y los en irregularidad. Entre otros, las “Observaciones Generales Nºs 15 y 27” del Comité de Naciones Unidas para el “Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polí-ticos”; las “Recomendaciones Generales Nºs 11 y 22” del Comité de Naciones Unidas para la “Convención Internacional para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial”; y la Parte 4 de la “Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares” de la ONU de 1990. Particularmente preciso en esta prerrogativa de los Estados es el artículo 2 de la “Declaración sobre los Derechos Humanos de los individuos que no son nacionales del país en que viven” de la ONU de 1985.

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Informes oficiales de 2011 en Perú estiman que el 50% de los peruanos en el ex-terior están en situación irregular (Tapia, 2011, p. 38). Refuerza esta estimación la comparación de las motivaciones que se saben predominantes en esta emigración: búsqueda de empleo, mejor empleo, acceso a oportunidades de desarrollo, con lo declarado en los documentos oficiales de migración al salir del país, que alcanzan porcentajes de más de 95% en la motivación “turismo”, seguramente usada para evadir las políticas restrictivas y criminalizadoras de los países de destino y gene-radoras de una importante magnitud de irregularidad, al menos inicial, de esta emigración. El ejercicio de agregar los porcentajes de menores de edad y tercera edad, que no están habilitados para votar, y sumarlos al de electores habilitados, y restarlos del total de 3 millones de emigrados también confirma esta estimación.

4. La política pública del Estado peruano para los peruanos/as en el exterior

4.1. Normativas

La política pública necesariamente involucra textos normativos, especialmente de Ley. Primero porque las medidas, acciones, programas y políticas requieren un compo-nente legal que las sustente y viabilice, aunque sea indirectamente. Segundo, porque la garantía legal de sus derechos es el factor más decisivo para todos los ciudadanos en general y para los inmigrantes en particular, porque es un instrumento, no único, pero imprescindible para alcanzar seguridad, dado que resulta formal y coercitiva-mente exigible. Es cierto que muchas veces la Ley no se cumple, pero lo que es Ley está escrito y se hace exigible, constituyendo un objetivo avance incluso para exigir su cumplimiento cuando éste se ve dificultado o incumplido por diversas razones.

En primer lugar, es importante relevar el hecho de que esta política pública respon-de a un mandato irrenunciable, emanado de la norma constitucional, la más alta del país, (Congreso del Perú, 1993, arts. 39, 51 y 55). Especialmente sus garantías a los derechos de igualdad ante la ley y no discriminación (art. a 2, n° 2), a la movilidad y residencia en el exterior (art. 11), asegurando su pertenencia a la Nación (art. 53) y su ciudadanía (art. 30).6

Adicionalmente, el Estado peruano ha asumido formales obligaciones al adoptar instrumentos internacionales de Derechos Humanos,7 entre los cuales el más

6. El “Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitución”, elaborado en 2002, incluía expresa-mente, en su artículo 66, la protección de estos derechos a “los peruanos en el extranjero y sus familias” (Congreso de la República. Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales, 2002).

7. Entre los más pertinentes están: la “Convención sobre el Estatuto de los Refugiados” 1951, ratifi-

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trascendente, dado el carácter laboral predominante en la migración actual, ha sido la ratificación de la “Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares” de Naciones Unidas, apro-bada por el Congreso de la República mediante Resolución Legislativa Nº 28602, de 10 de septiembre de 2005, y ratificada por Decreto Supremo Nº 071-2005-RE.

En ella se definen un conjunto mínimo de derechos universales e irrenunciables, sin discriminación, de los trabajadores migrantes y sus familias, superando y avanzando sobre la concepción estrecha, e inadecuada para el abordaje del fenómeno, del traba-jador migrante como mero sujeto económico, al que basta con darle igualdad jurídica laboral solamente; por el contrario, reconoce su carácter de sujeto social en situación compleja de vulnerabilidad, que incluye a sus familias, y que amerita el resguardo de derechos que incluyen pero exceden los meramente económicos-laborales, incluyendo explícitamente los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y cultu-rales, que en lo relativo a los peruanos en el exterior involucran diversas obligaciones del Estado de origen, en este caso peruano, referidas a las diversas etapas del ciclo migratorio, antes y durante la emigración y para el retorno: información, asistencia, protección, vinculación, políticas afirmativas, etc. (Hune, Niessen & Taran, 1991).

No obstante el importante avance que representa su adopción por el Estado perua-no, carece hasta ahora de implementación práctica. El Perú ha sido particularmente lento en presentar el primer Informe periódico ante el Comité de la Convención, a pesar de insistentes recomendaciones de la Defensoría del Pueblo. Tampoco ha enviado las declaraciones previstas en sus artículos 76 y 77, a fin de que el Comité de Vigilancia de ésta (creado por su artículo 72) pueda recibir reclamaciones de otros Estados y de privados referidos a su cumplimiento, lo cual, como muestra la experiencia internacional, por ejemplo, de la Corte Interamericana porque, aunque su competencia no sea vinculante sino consultiva, le daría un fuerte dinamismo de aplicación. Por lo expuesto, sería necesario que el Estado peruano asuma un rol activo de liderazgo en gestionar emisiones multilaterales de estas declaraciones.

En el caso de las normativas específicamente destinadas a los peruanos en el exterior, se trata de un componente reciente, formado por un conjunto de normas internas del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) y, en menor grado, de otras instancias del Estado. Destaca por su trascendencia el Proyecto de Ley Nº 4622 del Congreso de la República de 2010, que promueve “la participación, protección y desarrollo de los peruanos residentes en el exterior”, que a enero de 2011 se encontraba en Comisión.

cado por el Perú en 1964 y su “Protocolo” de 1966, ratificado por el Perú en 1983; y los “Protocolos de la Convención de las Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transnacional” “para Prevenir, Suprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños” y “contra el Tráfico de Migrantes por Tierra, Mar y Aire”, ambos de 2000 y ratificados por el Perú en 2003.

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A partir de la recuperación democrática post fujimorato y ante la emergente realidad de las masivas comunidades de peruanos en diversos países del mundo y su demanda por políticas públicas adecuadas, se generó oficialmente la denominada “Nueva Polí-tica Consular” del MRE, implementada a través de normas, instituciones y programas.

4.2. Institucionalidad

En el marco de esa política se creó la institucionalidad específicamente dedicada al tratamiento de los emigrados dentro del MRE, denominada en la actualidad “Di-rección General de Comunidades Peruanas en el Exterior y Asuntos Consulares”8 y conformada por dos Direcciones: “Dirección General de Política Consular” (integrada a su vez por la “Dirección de Programación y Evaluación Consular” y la “Dirección de Trámites Consulares”), y la “Dirección General de los Derechos de los Peruanos en el Exterior” (integrada por la “Dirección de Protección y Asistencia al Nacional” y la “Dirección de Política Migratoria”). A ella se agregan los Consulados.

El avance más significativo en la dirección de lograr una política migratoria que abarque la integralidad de la movilidad humana ha sido la constitución, en 2009, de la “Mesa Intersectorial para la Gestión Migratoria”, convocada y coordinada por esta Dirección del MRE. Se han integrado además, progresivamente hasta ahora, representantes de siete Ministerios: la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), Ministerio de Educación (MINEDU), Ministerio de la Mujer (MIMDES), Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MINVI), a los que suman el Consejo Nacional de Derechos Humanos adscrito al Ministerio de Justicia; el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), la Oficina de Normalización Previsional (ONP), la Dirección General de Migra-ciones y Naturalización (DIGEMIN) del Ministerio del Interior; y otros seis órganos diversos del Estado relacionados a salud, vivienda y otros. La Defensoría del Pueblo ha estado presente en la constitución de la Mesa y participa de ella como observa-dor. Incluye además dos comisiones de apoyo, una, integrada por la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI); y otra, de Coordi-nación de Instituciones de la Sociedad Civil. Su actividad está programada en base a cuatro ejes y sus lineamientos generales,9 de los cuales los tres primeros están relacionados con el ciclo migratorio de los peruanos en el exterior y, el cuarto, con los inmigrantes en Perú (Núñez-Melgar, 2010).

8. Creada por RM-910-2005-RE y el nuevo “Reglamento de Organización y Funciones Consulares del Ministerio de Relaciones Exteriores” (DS-135-2010-RE) y precedida por la “Subsecretaría de Comunidades Peruanas en el Exterior” (DS-059-2001-RE), elevada a “Secretaría” (DS-046-2005-RE).

9. Acordados en la “Primera Reunión de Alto Nivel sobre Gobernanza Migratoria en el Perú”, realizada en Lima los días 3 y 4 se septiembre de 2009.

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La Mesa, en tanto representa el mayor avance hacia una necesaria institucionali-dad y normativa migratoria de conjunto, integral, multi sectorial y multi nivel, es unánimemente evaluada como un paso positivo. En noviembre de 2011 obtuvo su formalización legal y retomó sus actividades. Sin embargo, se considera todavía insuficiente hasta ahora la participación y aporte de la sociedad civil pertinente (DP, 2010, pp. 21 a 23).10

Dado el carácter integral del fenómeno emigratorio, necesariamente su abordaje de política pública incorpora a otras entidades de Estado, más allá del rol central del MRE. Es el caso a nivel local de los gobiernos regionales de Lima Provincias y de La Libertad; y las Municipalidades de Huacho, Huaral, Chancay, Trujillo, La Espe-ranza, Huánuco, Pacasmayo, El Milagro y Huanchaco, que han realizado convenios con ONGs para realizar talleres sobre la temática, colaborado a la creación de aso-ciaciones de familiares de emigrados, incorporado la temática en el presupuesto participativo, e impulsado oficinas de apoyo al migrante.11

Son muy importantes los estudios de caracterización desarrollados, en alianzas con organismos internacionales y académicos, por el INEI y la DIGEMIN. Por su destacada relevancia en la acción pública para un mejor tratamiento del fenómeno corresponde señalar a tres entidades de Estado que han jugado un rol muy activo: El Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), la Defensoría del Pueblo (DP), y la Comisión Especial Peruanos en el Exterior del Congreso de la República (PEX).

El MTPE es el ente estatal más pertinente y relevante, después del MRE, dada la incidencia decisiva del componente de motivación laboral en la migración actual en general y de los emigrados peruanos en particular. En base a ello, tiene compe-tencias exclusivas sobre migración laboral, a partir de la Ley N° 29381 de 2009, “De organización y funciones del MTPE” (art. 5, numeral 5.1), para cuya gestión creó la

10. Reuniones sostenidas entre el MRE con la PCM, el MTPE y la OIT, permitieron elaborar pro-yectos de Decreto Supremo y Resolución Ministerial para crear y reglamentar legalmente la Mesa, con su exposición de motivos, mediante Oficio RE SCP-DDP-PCN- NC SCP-1-0/16 de 02 de noviembre de 2010, previéndose que 20 entidades de la Administración Pública formen parte de esta Mesa, teniendo como observadores a la Defensoría del Pueblo y a la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República. En octubre de 2011 se tramitaba la aprobación de su reglamento.

11. También es destacada la labor de las organizaciones del sistema internacional de Derechos Humanos, especialmente de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), entre otras. Y la de una amplia red de organiza-ciones de la sociedad civil del Perú, relevantes en este ámbito, especialmente las numerosas organizaciones componentes de la Red Peruana de Migraciones y Desarrollo (PEMIDE), la que incluye organizaciones de familiares de emigrados; las centrales sindicales nacionales conformantes de la Mesa del “Plan Intersindical de Migraciones (PIM)”; entre muchas otras.

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“Dirección de Migración Laboral” como una unidad orgánica perteneciente a la “Di-rección General de Promoción del Empleo” (DS-004-2010-MT). Entre sus funciones se incluyen algunas directamente referidas a los trabajadores emigrados peruanos, en sus diferentes etapas del ciclo migratorio, de salida y residencia en el exterior, y de retorno al país de origen.

Ha participado de negociaciones para convenios bilaterales en materia laboral con Italia y Colombia. Ha incorporado como parte de la política pública laboral juvenil a la migración, a través de la asistencia técnica y el programa conjunto con la Orga-nización Internacional para las Migraciones (OIM) “Juventud, Empleo y Migración”, que tiene entre sus resultados la “Encuesta Juventud, Empleo y Migración (Enjuve) 2009” (INEI, FODM, Programa Conjunto Empleo y Migración, 2010), que generó un Foro sobre la temática en 2010 (Carrascal, 2010). Además, sostiene el más completo sitio web para información, orientaciones y recomendaciones, pertinentes y útiles a las personas en sus distintas etapas del ciclo migratorio: PERÚ INFOMIGRA, que incluye testimonios de migrantes, noticias, estudios, normativas y procedimientos, especialmente el “Sistema Virtual del Trabajador Migrante Andino (SIVITMA)” (que reemplazó a inicios de 2011 al anterior sistema RETMA), que facilita gestiones ante el MTPE por Internet. Manteniendo además una red de coordinaciones e intercambios con Consulados peruanos en varios de los países con mayores comunidades de peruanos, con Consulados de otros países en Perú y con otras entidades públicas y civiles pertinentes para alimentar el sitio.12

La Defensoría del Pueblo (DP) es un órgano constitucional autónomo creado por la Constitución de 1993, su función es proteger los derechos de las personas y comunidades, supervisando y haciendo recomendaciones no vinculantes. Ha visitado y emitido informe sobre peruanos recluidos en el penal de Arica, Chile (Informe Defensorial Nº 13 de 1998). Ha analizado los costos de documentos públicos y sus diferencias entre los emitidos para el Perú y para el extranjero (In-forme Defensorial N° 67 de 2002), recomendando su actualización y eliminación de sobrecostos (Resolución Defensorial Nº 07 de 1999). Participó en la elaboración del Primer Informe Anual de la Federación Iberoamericana del Ombudsman (FIO) del año 2003, denominado “Derechos Humanos: Migraciones”. Elaboró una “Guía Básica del Migrante”, de la cual 1.300 ejemplares fueron distribuidos por DIGEMIN en los Puestos de Control Fronterizo de Tumbes, Tacna y Puno. Estuvo presente y promocionó la creación de la “Mesa Intersectorial para la Gestión Migratoria” en 2009, en su calidad de ente supervisor de instancias del Estado.

12. El cual fue presentado públicamente el 23 de julio de 2010 y recibió regulación legal en 2011, mediante Resolución Vice-ministerial N° 002 de 3 de marzo de 2011 de MTPE. http://www.mintra.gob.pe/PERUINFOMIGRA/ Consultada el 23 de octubre de 2011.

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Realizó un completo estudio de las políticas del Estado peruano hacia los peruanos en el exterior, incluyendo legislación, instituciones y prácticas, especialmente de los servicios consulares para los peruanos en el exterior, para lo cual visitó catorce ciudades que son principales destinos de comunidades peruanas en diversos países del mundo, tras lo cual emitió un completo Informe “Migración y Derechos Huma-nos. Supervisión de las políticas de protección de los derechos de los peruanos migrantes”, Informe Defensorial N° 146, aprobado mediante Resolución Defensorial N° 0041 de 27 de noviembre de 2009. En él se manifiesta la insuficiencia de lo hecho por el Estado, a pesar de los avances, y se hace un conjunto de recomendaciones en múltiples ámbitos para el poder ejecutivo, MRE, DIGEMIN, y legislativo, Congreso de la República. Tras lo cual, permanentemente, envía recomendaciones, consultas y otros documentos pertinentes a la política pública migratoria a diversas entidades de Estado, y entrega informaciones y orientaciones respectivas a los medios de comunicación y organizaciones de la sociedad civil.13

La Comisión Especial Peruanos en el Exterior del Congreso de la República en-cuentra antecedentes desde el año 2008, en que funcionó como “Grupo de Trabajo Peruanos en el Exterior” de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República y se conforma como “Comisión Especial Peruanos en el Exterior (PEX)” en junio de 2010. Está integrada por representantes de todas las bancadas del pleno del Congreso. Su labor ha sido intensa recibiendo informes, quejas y denuncias de peruanos en el exterior y organizaciones pertinentes, entre ellas, los Consejos de Consulta, desarrollando seminarios, coordinaciones con entidades públicas pertinentes, señalamientos a los medios de comunicación, y propuestas legislativas para solucionar problemas en este ámbito, tales como las referidas a la Ley de Incentivos migratorios para el retorno y a la Ley de Distrito Electoral para elección de sus propios representantes al Congreso por los peruanos en el exterior, así como por la rebaja de tarifas consulares. A inicios del actual período congresal, hasta octubre de 2011, su continuidad era lamentablemente incierta.

4.3. Siete lineamientos centrales

La “Nueva Política Consular” se desarrolla a través de siete políticas o grandes lineamientos de acción. Primero, la reforma de los Servicios Consulares, corres-pondiente a la labor burocrática administrativa de los cónsules, a través de tra-mitaciones de documentos públicos por los cuales el connacional en el exterior paga una tarifa consular, ya sea notariales (regida por Ley del notariado, en que el

13. Existe el Proyecto de Ley Nº 4752 de 2010 del Congreso de la República, que autoriza a la Defensoría del Pueblo a establecer una Adjuntía para los Derechos de los Peruanos en el Exterior. A marzo de 2011, estaba en Comisión.

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consulado actúa como ministro de fe público), registrales (actuando como Registro Civil para nacimientos, defunciones y matrimonios, y como encargado de RENIEC para Documento Nacional de Identidad - DNI y del Ministerio de Defensa para inscripción militar y libretas militares), migratorias (relacionada a la expedición de diversos documentos y permisos migratorios para nacionales y extranjeros), admi-nistrativas (a través de extensión de legalizaciones y certificados), comerciales y de navegación (certificados, documentos y legalizaciones relativas a esas actividades), y judiciales (como extensión del Ministerio de Justicia en el exterior, notificaciones, declaraciones, exhortos, etc.).

Para ello se busca reforzamiento y poner en práctica el principio de servicio público, mejorando el trato a los usuarios, acortando al máximo el tiempo de demora de tramitación de documentos, evitando en lo posible la visita al consulado por más de una vez, y ampliando los horarios de atención incluso al día sábado, y el uso de vía postal cuando es eficiente en el país de que se trate. Plantea los “Servicios Consulares Itinerantes” en que funcionarios consulares reali-zan sus labores para connacionales relativamente alejados de la oficina consular, lo que les permite ahorrar tiempo y dinero de pasajes para tramitar acciones con-sulares. Además, incorpora el uso de número telefónico de emergencia de 24 horas en cada jurisdicción consular, además de un número telefónico y correo electrónico central de Cancillería que responde consultas y quejas en no más de 24 horas. Sin embargo, estas mismas medidas, informadas oficialmente por primera vez en el año 2005, se vuelven a plantear de manera oficial como parte de las medidas pro-yectadas para 2011, lo que arroja dudas sobre su efectividad.14

Se suman a ello, la reducción de tarifas consulares, por ejemplo, del año 2003, que impuso rebajas de costos consulares de un conjunto de 11 acciones consulares (DS-045-2003-RE). O la rebaja del costo del pasaporte desde los US$ 55 anteriores a US$ 15 que pasó a costar en el año 2007, una vez que el Ejecutivo promulgó el dictamen del Congreso de la República que eliminó los US$ 20 de impuesto que hacían la diferencia. Medida claramente positiva, aunque empañada por el hecho de que dicho impuesto violaba el estándar tributario al no grabar ni renta ni producción de bienes; y de que fuera supuestamente de “beneficio a la niñez desamparada”, pero cuyas recaudaciones, desde 1999, año de su origen, fueran en realidad destinadas a financiar instituciones estatales, todo lo cual contribuyó a generar la “unanimidad” del Congreso en eliminarlo. Súmanse a ello las recomendaciones de la Defensoría

14. Existe el Proyecto de Ley N° 04634 del Congreso de la República de 2010, que establece la ampliación de los días sábados en el horario de atención de los Consulados Peruanos. A enero de 2011, se encontraba en Comisión.

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del Pueblo para terminar con sobrecostos discriminatorios en las tarifas de docu-mentos destinados a los connacionales en el exterior en 2002.

Un nuevo Reglamento Consular del año 2005 (DS-076-2005-RE) incorporó medi-das positivas, como el principio de presunción de verdad, para eliminar trámites de veracidad; no exigencia de documentos originales cuando cabe presentar copias; uso de declaraciones juradas, por ejemplo, en caso de pérdida de DNI; utilización al mínimo de Libreta Militar, eliminada como requisito para obtener DNI (Ley N° 28316 de 2004); y se plantea la revisión conjunta con otras entidades de sus requisitos reglamentarios con estos mismos criterios. Conjuntamente se ha realizado un proceso de homogeneización de formularios para diversos trámites de documentos consulares.

Muy importante en este ámbito es la adhesión del Perú, en el año 2009, a la deno-minada “Apostilla de La Haya”, “Convención de La Haya”, por la cual los países que la adoptan reducen todas las legalizaciones necesarias para validar los documentos del país emisor a un solo y único “sello” o “timbre” (“apostilla”), es decir, que sólo hay un trámite de validación de documentos (en el sentido de su legalización por funcionario público, no de la veracidad de su contenido) a ser usados en el extranjero, reduciendo costos de tiempo y dinero. La Dirección General Parlamen-taria aprobó la adhesión del país a la Apostilla por Ley Nº 3426 de 5 noviembre de 2009. La institución peruana encargada de emitir la apostilla es el MRE. Sirve para 98 países suscritos, entre ellos, Estados Unidos, Ecuador, México, Portugal, Reino Unido, Federación Rusa y Suecia.15 Sin embargo, no se conocen informes oficiales de los impactos y resultados de la implementación de este importante Acuerdo. Especialmente importante para que sus beneficios alcancen a los peruanos en el exterior, sus familias en Perú y los inmigrantes en Perú, es el hecho de que la tarifa de la apostilla sea menor significativamente que las tarifas de los trámites que está reemplazando, sobre lo cual no se conocen estudios ni informes oficiales.

En términos de infraestructura, fundamentalmente se trata de adquirir o alquilar nuevos locales de atención consular, más grandes y mejor habilitados que los originales en aquellas ciudades donde la comunidad peruana se ha multiplicado varias veces en pocos años, desbordándolos. Eran estimados en 12 ciudades en el año 2005 y se realizaron estos cambios urgentes en Buenos Aires, Milán, Santiago de Chile, Bilbao y Oviedo en España, entre otras. Para 2011, se proyecta la aper-tura en Dubai, Emiratos Árabes Unidos. Una política positiva, pero que aparece

15. Información completa sobre la Apostilla, incluyendo los países que ya la han puesto en prác-tica pueden verse en el sitio web: http://www.hcch.net/index_en.php Consultada el 23 de octubre de 2011.

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contingente y no planificada, condicionada por la falta de una fuente suficiente y justa de presupuesto. Además de una no racional distribución de los recursos, al no ser destinados proporcionalmente de acuerdo a la cantidad de emigrados que deben atender y de las acciones consulares que realizan.

Los peores resultados, sin embargo, están en el objetivo de brindar un buen y adecuado trato a los connacionales en el exterior. Una combinación de factores, en que son relevantes el bajo presupuesto para salarios y contratación de personal adicional, la excesiva carga de trabajo que ello representa, la falta de formación y capacitación específica para el servicio público a estas comunidades emigradas, la falta de recursos tecnológicos y de infraestructura, parece llevar a muchos funciona-rios a mirar con molestia la exigencia de mejor y mayor atención de los emigrados, a no comprender sus problemáticas y limitaciones, e incluso a mirarlos y tratarlos con discriminación clasista, racista y sexista. Así lo han confirmado públicamente numerosos y permanentes quejas de las organizaciones de peruanos en el exterior y la Relatora especial sobre los derechos humanos de los migrantes de las Nacio-nes Unidas en su visita al Perú en 2005 (Comisión de Derechos Humanos. Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, 2005, pp. 12 y 22).

Aunque lo central aquí es dotar de más recursos en infraestructura, técnica, per-sonal, capacitación y formación pertinentes, algunas medidas deben implemen-tarse como parte de un plan integral. Entre ellas, la elaboración de un decálogo de deberes del funcionario consular y de los usuarios de los consulados, puestos a la vista en los mismos consulados. Y el establecimiento de indicadores que per-mitan medir la satisfacción y buen trato de los funcionarios consulares, detectar problemas y corregirlos, tales como los buzones de quejas y sugerencias que sean sistemáticamente evaluados y registrados en informes, de manera autónoma, por el personal profesional del área social que deben tener los consulados.

Entre las medidas de mayor éxito y efectividad están las “Oficinas Descentralizadas del MRE” en Perú (ODE’s), siete al 2010: Piura, Iquitos, Tacna, Arequipa, Tumbes, Cuz-co y Puno, las cuales permiten realizar acciones consulares como legalizaciones de certificados emitidos en el extranjero, sin tener que viajar a Lima, en el denominado “Sistema Descentralizado de Legalizaciones (SIDELE)”, que ha ido incrementando constantemente sus prestaciones. Prestan apoyos a familiares de peruanos en el exterior, participan en actividades relacionadas con la política exterior tales como reuniones de comisiones de trabajo, fronterizos, por ejemplo; seminarios, ferias y actividades internacionales de carácter cultural, comercial, etc.; coordinan acciones y programas pertinentes con entidades de los gobiernos locales y de la sociedad civil; y llevan adelante descentralizadamente el concurso de admisión a la Academia Diplomática para ser funcionarios del MRE, evaluando a los postulantes en cada una de sus ciudades. Estas ODE’s realizaron el 19 de marzo de 2010 en Lima su

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Primera Reunión de Coordinación. Aparecen como una de las políticas y medidas concretas, cuantificables, medibles, más exitosas de la política del Estado peruano.

En segundo lugar, la protección legal de los connacionales conforme a la Ley del Estado receptor y las normativas internacionales suscritas por éste y el Estado peruano, creándose algunos programas en consulados, como los de Chile y Bo-livia, para preocuparse de los casos judiciales de connacionales en penales de esos países y se han hecho algunas alianzas y sinergias con entidades académicas para la defensa legal de connacionales. Sin embargo, la denuncia y diálogo hacia los incumplimientos legales que implican abusos contra los connacionales en el exterior ante los gobiernos de los países de destino, está absolutamente ausente en las labores consulares actuales. Es evidente una política generalizada, aunque no dicha, de “no chocar”, no “molestar” a ningún Estado de residencia, en defensa de los derechos de los connacionales en el exterior, ni aún ante abusos graves, con la sola excepción que se trate de un caso extremadamente grave y/o que se ha hecho de notoriedad pública, así lo reconoce el propio MRE: “en el Perú… las estrategias implementadas a la fecha… tienden a garantizar las necesidades de los estados, por lo que la satisfacción de los derechos de los migrantes no es efectiva” (MRE, 2011a, p. 14). Un indicador de esta realidad es el hecho de que el Estado peruano no cuenta con registros estadísticos propios de los connacionales que han sufrido deportación, a pesar y en contra de las normativas nacionales e internacionales que así lo establecen.

En tercer lugar, la asistencia humanitaria. Fundamentalmente, se trata de ayudas a connacionales para casos urgentes y graves de indigencia comprobada, afección por desastres naturales o sociales, y repatriaciones en casos de extrema gravedad. Para ello, se creó el Programa de Asistencia Humanitaria (RM-0272-2003-RE y DS-108-2003-RE). El financiamiento del programa recaería en los propios connacio-nales usuarios de los servicios consulares, a través del pago excedente de tarifas al consulado por sobre las de RENIEC por documentos emitidos por éste, como lo señala la misma norma (DS-108-2003-RE, art. 2) Esos recursos permiten a los con-sulados atender casos urgentes de contingencia de mediana gravedad, mientras que los casos de presupuesto más elevado –como los casos de repatriaciones de connacionales ubicados en Europa y Asia– son atendidos con los fondos que ma-neja la Dirección General del MRE, cuyo presupuesto no excede los 25.000 soles mensuales, 300.000 soles al año (Oficio Nº RE (SCP-DDP) Nº (DDP)-4-4/63, del 13 de julio de 2010), equivalentes a 100.000 dólares al año, un promedio de 0.03 dólares, equivalentes a 0.8 soles (menos de 1 sol), al año por cada peruano en el exterior.

Usando cifras de enero a septiembre de 2010, que suman un total de 2.398 acciones humanitarias y de defensa legal, se puede señalar que la mayoría de estas acciones, el 60.8%, corresponden a atención y orientación al público sobre sus familiares en

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el exterior: 1.459, y solicitudes de ubicación de connacionales en el exterior: 364. Las repatriaciones de connacionales en indigencia son 13 y la de restos mortales 20, representando el 1.4% del total de casos. Cifras que demuestran que este fondo es absolutamente insuficiente y que se le asignan como resultados, justamente sus resultados de mayor magnitud, acciones que son propias y normales del fun-cionamiento del MRE.

En cuarto lugar, el apoyo a la inserción productiva, legal y respetuosa de los de-rechos humanos de los peruanos en las sociedades de recepción, que incluye el apoyo a los connacionales para inserción adecuada y con plena dignidad, con permanente contacto del consulado con autoridades públicas y privadas para ese objetivo, específicamente, con centros de trabajo y autoridades laborales, donde abundan trabajadores connacionales; actividades de capacitación (talleres, semi-narios, etc.) a los connacionales en información pertinente a su inserción integral, especialmente acceso a educación para los niños; y desarrollo de acuerdos con terceros países para migración ordenada y respeto de derechos laborales.

Aquí se inscriben permanentes participaciones del MRE en diversos espacios de en-cuentro, diálogo y seguimiento de las políticas migratorias y de movilidad humana, bilaterales o multilaterales, tales como las Conferencias Sudamericanas de Migracio-nes. También los esfuerzos que según informes oficiales se tiene previsto redoblar en 2011 para disminuir los impactos negativos de las legislaciones antimigrantes que están siendo expedidas en las ciudades de Arizona (Ley SB 1070) y Alabama (Ley HB 56), Estados Unidos, así como en Italia y España, entre otros. Para ello se espera realizar reuniones nacionales, regionales e internacionales a fin de coordinar una posición común que neutralice tales legislaciones. También la búsqueda de posibilitar la regularización de connacionales, especialmente a través de acuerdos bilaterales con diversos países, existiendo 24 Acuerdos en materias migratorias, de tránsito, fronterizas y otras similares, suscritos entre 1959 y 2010, con múltiples países. Para facilitar la regularización documentaria de los peruanos en el exterior, se han firmado convenios bilaterales de regularización migratoria con Argentina (1998), Bolivia (2002) y se gestionan otros similares con otros países. Sin embargo, algunos de ellos han sido públicamente denunciados como incumplidos por parte de la contraparte peruana, es el caso de los Acuerdos de doble nacionalidad con España y el del Acuerdo Amplio de Integración, Desarrollo y Vecindad con Ecuador en el año 1998, que incluye un Anexo II sobre tránsito de personas, embarcaciones marítimas y fluviales y aeronaves, cuyo incumplimiento y malos tratos a los inmigran-tes peruanos en dicha frontera, llevó al Defensor del Pueblo de Perú y su homólogo de Ecuador a firmar un Acuerdo para su defensa y protección en julio del año 2004.

Se agregan a ello acuerdos bilaterales para seguridad social, salud y educación, especialmente convalidación de estudios, existiendo 21 Acuerdos bilaterales en

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materias sociales, especialmente de seguridad social (pensiones) y educación (re-conocimiento de títulos), contraídos entre 1979 y 2010, con diversos países. Es muy importante la Resolución de la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) N° 560 de 2002, Reglamento que regula la transferencia de fondos de pensiones de afiliados al sistema privado de administración de fondos de pensiones (AFP) que trasladen su residencia definitiva al exterior. En este ámbito se incluye la cooperación para búsqueda de fondos del Fondo Intangible Solidario de Salud (FISSAL), a través de un subsidio al Seguro Integral de Salud (SIS), buscando la acción conjunta para construir un fondo solidario, que permita el acceso de los peruanos tanto residen-tes como migrantes a las prestaciones de salud de alto costo. Sin embargo, estos programas son meras tentativas, carecen de informes con resultados medibles, y de normativa que los haga obligatorios y exigibles, por lo que son inconstantes, como es el caso de la homologación de títulos universitarios, para cuyo tratamiento se programó una reunión de trabajo el 6 de agosto de 2010, a cargo de los represen-tantes del Ministerio de Educación, en el marco de la Mesa Intersectorial para la Gestión Migratoria la que, sin embargo, no se llevó a cabo ni fue retomada hasta fines de ese año, según Informe de la Defensoría del Pueblo.

En quinto lugar, está la promoción del vínculo cultural y nacional, a través de dos componentes fundamentales. Vinculando a las asociaciones de peruanos en el exterior como promotoras del reforzamiento de su identidad cultural peruana (entendiendo al país como pluricultural y multiétnico) y su difusión al exterior, especialmente música, gastronomía, etc., para lo cual se crearon un Directorio de asociaciones de peruanos en el exterior, con 510 de ellas (la mayoría religiosas, culturales y deportivas) a julio de 2004, y un Directorio de restaurantes, bares y cafés peruanos en el exterior, ambos publicados en página web de MRE. Y la con-tinuación del programa educativo formal y oficial peruano en el exterior, a través de programas de educación a distancia, que lo permiten, reforzando el arraigo y vínculo con la realidad peruana y facilitando la reinserción al momento del retor-no, que exhibe un “Convenio Interinstitucional de Educación a Distancia con el Liceo Naval Almirante Guise”, de 24 de agosto de 2006, mediante el cual se ofrece educación a distancia a todos los connacionales en edad escolar que viven en el extranjero, permitiendo continuar con el currículo escolar peruano. Y el “Curso de Vinculación Nacional a Distancia”, suscrito en la misma fecha, el que comprende el dictado de cursos no presenciales bajo el mismo sistema y con el mismo Colegio Almirante Guise, con tarifas sociales. Inicialmente se dictan cursos de geografía e historia. No se tiene informes de los resultados de estos dos programas, ni certeza de que la educación escolar a distancia sea reconocida formalmente por el Minis-terio de Educación de Perú. En este ámbito, se puede incluir también el Programa de “vinculación simbólica” declarando oficialmente como “Día de los Peruanos que Residen en el Exterior”, el 18 de octubre (DS-060- 2006-RE), incluyendo una premiación oficial a emigrados destacados.

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En sexto lugar está la vinculación de los peruanos con el Perú desde una perspec-tiva productiva, fundamentalmente destinada a facilitar el aprovechamiento de las remesas en dinero enviadas por los peruanos en el exterior a sus familias en Perú, así como la experiencia y nuevas perspectivas empresariales al retornar al país. Desarrollaremos este tema más adelante.

El séptimo y último lineamiento lo constituye la política de promoción del ejercicio de la ciudadanía y la participación democrática de los peruanos en el exterior. A través de la participación en la vida política nacional del Perú, que remite esencial-mente a la organización y ejecución de los procesos electorales en que pueden participar los connacionales en el exterior (elecciones presidenciales y de Congre-so, y referéndum). La Disposición Transitoria Quinta, número 7, de la Constitución Política del Perú, emanada de la Asamblea Constituyente de 1979, estableció por primera vez el derecho a voto para los peruanos residentes en el extranjero. La Constitución Política del Perú actual, generada en 1993, lo garantiza en su título 1, Capítulo 3 “De los derechos políticos y de los deberes”, artículos 30 y 31. El res-ponsable de su ejecución es el MRE a través de los Consulados en cada país y en articulación con la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). Un total de 754.154 peruanos residentes en el exterior estuvieron habilitados para votar en las elecciones generales peruanas de 2011. Representan el 3.78% del censo electoral, un porcentaje equivalente al de provincias como Cusco, Puno, Junín o Ancash. Los países con más votantes emigrados son: Estados Unidos con 240.000; España con 123.000; Argentina con 100.000; y Chile con 45.000.

En este ámbito se inscribe la iniciativa parlamentaria para crear el “voto postal” que permitiría enviar por correo, de acuerdo a Reglamento, una cédula con voto emitido, previamente retirada, al Consulado de que se trate, beneficiando a quienes residen lejos de su oficina consular respectiva, pero que hasta ahora no ha podido implementarse (Tapia, 2011, p. 34). Al igual que el “voto electrónico”, emitido por medio de Internet u otras tecnologías similares. Y la más relevante, la creación del Distrito Electoral para peruanos residentes en el exterior, que permita a los emigrados contar con sus propios representantes en el Congreso. Se trata de cuatro proyectos de Ley presentados entre 2000 y 2010, todos desechados finalmente. Actualmente, se encuentra en trámite en el Congreso, el Proyecto de Ley N° 03620 de 2009 del Congreso de la República, el que propone modifi-car el artículo 21 de la Ley N° 26859, modificado por la Ley N° 27387 y la Ley N° 29403, Ley Orgánica de Elecciones, en el sentido de crear el Distrito Electoral para peruanos residentes en el exterior. A junio de 2011 estaba en dictamen. Cabe señalar que el Presidente electo en las elecciones de 2011, Ollanta Humala, se comprometió públicamente durante la campaña a impulsar este distrito electoral para los peruanos en el exterior.

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Esto, además de ser una medida de justicia ante los decisivos vínculos y aportes de los peruanos en el exterior, constituye una exigencia para terminar con la grave discriminación y negación de sus derechos constitucionales, pues: “Los ciudadanos tienen derecho… de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes” (CPE, art. 13), sin embargo, los peruanos en el exterior no pueden ser elegidos para represen-tar sus propios intereses en el Congreso y deben votar por representantes de Lima, lo cual constituye un incumplimiento del principio de la “igualdad ante la Ley” y no discriminación por motivo de “cualquier… índole” (CEP, art. 2, n° 2). Ya existen estos distritos electorales especiales y sus emigrados cuentan con representantes en el poder legislativo de sus países, en Portugal desde 1976, Francia desde 1983, Croacia desde 1992, Italia desde 2001, Colombia (donde además se agregan incentivos para estimular el voto efectivo en el exterior) desde 2001, Ecuador desde 2007. En Argen-tina ya existe un Proyecto de Ley para crearlo y su discusión es pública en Bolivia.

La otra cara de este lineamiento tiene relación con la participación en la vida ciudadana de las sociedades de recepción. Fundamentalmente, a través de la par-ticipación en procesos electorales del país de recepción, de acuerdo a sus marcos legales, tanto ejerciendo el voto como logrando postular a cargos de elección a nivel local y de congreso, lo cual representa un avance cualitativo en la defensa y promoción de sus derechos en países donde residen, incluso en alianza con otros sectores de inmigrantes. Sin embargo, no se conocen esfuerzos oficiales para cum-plir con este lineamiento de trascendencia para la ciudadanía de los emigrados en sus países de destino.

4.4. Las remesas

Convencionalmente se define a la remesa como toda transferencia monetaria y no monetaria que hacen los emigrantes a sus familias en sus países de origen, a través de la utilización de canales formales e informales de remisión. Existen importantes transferencias no monetarias, como las de la Peruvian American Medical Society (PAMS) que envían al Perú desde EE.UU. instrumental médico, medicinas y apoyo profesional. O mixtas (monetarias y no), como la de los supermercados Wong, en que el remesante deposita el dinero en la cuenta de la empresa en EE.UU. y al receptor de la remesa se le da una tarjeta con la que puede comprar a cuenta del depósito una lista de productos (definida por el remesante) en cualquiera de los 35 super-mercados de Lima (Altamirano, 2009, pp. 70 y 76), modalidad destinada a evitar que el receptor de remesas las destine a objetivos diferentes del acordado con el/la que envía, especialmente en relación al cuidado de los/as hijos/as. Sin embargo, aquí nos detendremos centralmente en los envíos de dinero por canales formales.

Las remesas son un tópico obligado y creciente asociado a las migraciones, espe-cialmente en los países en desarrollo. El Banco Interamericano de Desarrollo BID

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estima que, a nivel mundial, las remesas representan casi US 140 mil millones de dólares y de esta cantidad, el 43% (US $ 64 mil millones) se orientaron hacia las familias de los países de América Latina y el Caribe. Visiones críticas, sin embargo, han interpretado esto como una nueva forma de “dependencia” de los países pobres respecto de los países ricos; especialmente por la pérdida que, sumando y restando, representa la llamada “fuga de cerebros”, trabajo altamente calificado, desde los países pobres que termina en los ricos (Altamirano, 2006); y se han planteado dudas respecto del aporte productivo de ellas a las economías receptoras, en el sentido que sólo se destinarían al consumo, incluso algunos autores sostienen que de tipo “superfluo” o de “subsistencia”. Planteos como el de “codesarrollo”, asociado a la idea de que las remesas sean elemento de desarrollo en el país de origen, aparecen con mucha fuerza, aunque también generan la sospecha de ser una forma por parte de los países ricos y Estados pobres de evadir sus responsabilidades en equidad y desarrollo global y nacional, cargando todavía más a los emigrados, ahora con la responsabilidad también por el desarrollo. El rol de las remesas es tan decisivo en muchas economías, que se ha llegado calificar a las remesas como “reemplazo” del “trabajo agregado” a los productos, que los países emisores de migración se han visto estructuralmente impedidos de producir, y que ahora viene en la forma de retornos por la “exportación de fuerza de trabajo” (Jiménez & Huatay, 2005, pp. 24 a 28).

Los envíos de dinero de los peruanos residentes en el exterior se han incrementado sustancialmente en los últimos veinte años, pasando de U$ 87 millones en el año 1990 a U$ 2.534 millones en el año 2010. Su incremento promedio anual es de 19%, mientras la media mundial es de 6%, aumentando 27 veces en los últimos 10 años. Para el Perú, las remesas equivalen al 3% del PBI, el 3% del consumo de los hogares, el 50% de la inversión extranjera directa (y el 100%, si a ésta se le descuentan utilidades), y el 100% de ingresos por turismo, el 13% del total de in-gresos por impuestos del Estado (INEI, OIM, 2010; Tapia, 2011, pp. 96 a 207). Cabe señalar que en el caso del Perú, además, “la mitad de los turistas que llegan al Perú son peruanos” (Altamirano, 2009, p. 85). Y que de hecho, ellos representan al menos 1 millón de empleos y al menos 2 millones de usuarios en los servicios públicos de salud, educación, provisionales, de seguridad, etc., a los que el Estado negó la garantía de esos derechos y se los han procurado por sí mismos en otros países.

Más allá del enfoque que no las considera “productivas”, por parte de quienes, ade-más de todo, esperan que los emigrados sean también responsables de generar inversiones en el país, el 75.3% de las remesas se destinaron a gastos de consumo familiar: alimentación, salud y pagos de servicios básicos (luz, agua, desagüe, etc.). Le sigue en orden de importancia la educación (13%) y vivienda (3.2%). Lo cual sólo por pago del Impuesto General a las Ventas (IGV) aportó al Estado peruano al menos 300 millones de dólares en 2010, cifra probablemente muy inferior a la real, pero que usamos ante el hecho que hay un margen de duda sobre la exactitud de

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este monto en razón de la alta informalidad de la economía peruana pero que, en cualquier caso, resulta significativo, sin recibir a cambio una política pública ade-cuada; por el contrario, los emigrados además financian con sus pagos por trámites el 56% del funcionamiento de los consulados peruanos en el exterior.

Los principales países de envío de remesas son Estados Unidos, España, Japón, Italia y Chile. El envío de remesas en dinero a Perú, especialmente a familiares, aparece recurrentemente como una de las motivaciones más significativas para emigrar y uno de los objetivos más permanentes de la emigración, así como uno de los más inmediatos y directos vínculos con la sociedad de origen y la familia dejada allí, a la cual buscan aportar un mejor nivel de vida precisamente con las remesas. Los indicadores muestran que tienen éxito en este cometido, ya que los porcentajes de hogares en Perú que reciben remesas muestran mejores indicadores que los que no las reciben. El 80% de hogares con emigrados remesantes tiene servicio de agua potable y alcantarillado, mientras sólo 66% de los hogares sin ellos lo tiene. El 89% de hogares con emigrados remesantes tienen electricidad, mientras sólo 75% de los sin ellos cuenta con este servicio. El hacinamiento alcanza al 8.2% de los hogares con emigrados remesantes y sube a 9.2% en los sin ellos. En 2009, el promedio general de envío era de 530 soles mensuales, unos 196 dólares, equiva-lente a un salario mínimo en Perú en ese año. Casi el 54% envía remesas una vez por mes. 6 de cada 10 hogares que reciben remesas, las tienen como único ingreso. En promedio, representan el 40% de ingreso de los hogares que las reciben. Según datos oficiales, las mujeres peruanas son las que más envían (53.3%) y más reciben (66.3%) remesas (OIM, INEI, 2009, pp. 80 – 90).

La política pública del Estado ha estado centrada hasta ahora en incentivar a enti-dades bancarias privadas a interesarse en el negocio de envío de remesas, bajo el supuesto de que la ampliación de la competencia en este mercado baja los costos de envío, beneficiando a los que envían y reciben remesas. Se han firmado convenios con empresas, cajas municipales e instituciones de microfinanzas, implementando una serie de programas para el establecimiento de un seguro a las remesas y para el fomento del crédito en base a las remesas y la promoción de opciones voluntarias de inversión productiva de las mismas, o para la adquisición de viviendas en Perú (OSEL, 2008; OSEL, MTPE, UCSS, 2008; Tamagno, 2008; MRE, 2005, p. 27).

Sin embargo, se trata de una extensión del mercado privado de bienes y servicios: créditos, seguros, etc., que convierten en clientes a los emigrados, quienes los obtienen mediante pago. El Estado aparece como mediador, promotor y publicis-ta de las empresas y entidades privadas que lucran con estos programas, por lo que de hecho son la negación de una política pública con enfoque de derechos y responsabilidad de Estado. Más aún, en algunas de estas políticas el Estado ex-presamente renuncia a su obligación de generar desarrollo y empleo y pone esta

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responsabilidad en hombros de los emigrados y sus familias en Perú. Aunque no existen indicadores medibles ni informes oficiales de sus resultados, se sabe que algunos de estos programas y convenios como el “seguro de remesas” han sido un fracaso ante la renuencia de los emigrados a pagar nuevos costes en sus envíos de remesas. Otros que han mostrado éxito en captar clientes, como los créditos a familiares en base a las remesas, son realizados por entidades de micro finanzas con dineros que a una tasa preferencial (6%) les presta el Banco de la Nación, para que a su vez estas entidades presten a los receptores de remesas. Se debe estudiar los sobre costos que implica que el Banco de la Nación financie a tasas preferenciales las prestaciones de créditos a receptores de remesas, a través de entidades privadas intermediarias que obtienen una utilidad adicional que encarece todo el proceso.

Una propuesta en este ámbito que, aunque no ha prosperado, muestra un avance hacia lo público con enfoque de derechos como responsabilidad del Estado res-pecto de las remesas, es el Proyecto de Ley N° 03475 de 2009 del Congreso de la República que, a junio de 2011, ha sido archivado, que propone que el Banco de la Nación implemente oficinas en cada una de las sedes de las embajadas y consu-lados de nuestro país en el extranjero, con el fin de abaratar al máximo los costos de envío al Perú por parte de connacionales y viceversa, los cuales muestran alta variedad de un país a otro. El hecho que de los 2.500 millones de dólares remesados al Perú por los peruanos en el exterior en 2010, apenas 2 millones fueron enviados a través del Banco de la Nación, muestra que está desaprovechado como opor-tunidad de abaratar realmente los costos de envío, incrementando sus aportes al país y beneficiando realmente a los emigrados. Una política pública debe incluir la mediación con el mercado para beneficio de los remesantes que pueden y quieren comprar productos en él, pero no puede limitarse a eso o tenerlo como eje central. Y ese es el caso del Estado peruano ac-tualmente, permeado aún por la hegemonía neoliberal en crisis. Conjuntamente es imprescindible que entienda que el costo y las medidas para facilitarlo no es un gasto sino una inversión, a la vez económica y social, de las más redituables como muestran sin ninguna duda los estudios especializados (BID, 2010; Martínez, 2005).

El presupuesto16

Los principales problemas de insuficiencia del Estado frente a las comunidades peruanas en el exterior tienen relación directa con la falta de presupuesto. El

16. Existen variaciones menores de ajuste entre presupuestos institucionales de apertura y modi-ficado en el ejercicio fiscal, usándose aquí un promedio. Se usan cifras aproximadas cerradas sin fracción.

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sector Relaciones Exteriores está integrado por dos pliegos presupuestarios: el MRE y la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), siendo ésta última un organismo público descentralizado y sujeto de personería jurídica de derecho público y autonomía técnica, económica y administrativa. El presupuesto anual 2010 del MRE correspondió, según cifras oficiales, a 516 millones de soles, el 0.6% del presupuesto nacional, proporción que viene decreciendo desde 2007.

Montos y porcentaje del presupuesto del MRE respecto del presupuesto total de la nación en millones de soles.

AÑO TOTAL PRESUPUESTO NACIONAL

PRESUPUESTO MRE %

2007 61.627 460 0.752008 71.050 499 0.702009 72.355 498 0.692010 81.857 516 0.632011 88.460 452 0.59

Del total de 516 millones, sólo el 24.2%, es decir 125 millones (el 0.1% del presu-puesto nacional total) se destinaron a misiones y servicios consulares. Un promedio de 42 soles, equivalentes a 15 dólares, al año, por cada uno de los 3 millones de peruanos en el exterior (MRE, 2010, pp. 77, 104, y 132 a 138). De los 125 millones asignados a misiones y servicios consulares, más del 90% se gasta en personal e instalaciones (MRE, 2010, p. 132). A esta crónica falta de recursos presupuestales para los connacionales en el exterior, se suma la carga de financiar, ellos mismos, directamente los servicios. Del presupuesto total de misiones y servicios consu-lares que son 125 millones de soles en 2010, más de la mitad, el 56%, 70 millones de soles, provinieron de la fuente “Recursos directamente recaudados”, que es la fuente de ingreso constituida por el pago de trámites consulares en el exterior y legalizaciones en Perú, mayoritariamente financiada por los emigrados peruanos y sus familiares en Perú, ya que existen 3 millones de emigrados frente a cerca de 59 mil inmigrantes. El destino de estos “Recursos directamente recaudados”, pagados en su mayoría por los peruanos en el exterior y sus familias en Perú, es pagar los sueldos y beneficios del personal y de funcionamiento del MRE (MRE, 2010, p. 136).

Magnitud y porcentaje de ingresos del Presupuesto 2010Misiones y Servicios Consulares

Fuente: Elaboración propia con datos del MRE: 2010 y 2011.

Fuente: Elaboración propia con datos de MRE: 2010.

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56%

Recursos directamenterecaudados

Otras fuentes

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En la asignación presupuestal oficial para el Año Fiscal 2011 se prevé un incremento de 2.68% respecto del año 2010 en el financiamiento por vía de la fuente “Recursos Ordinarios”, debido a que se han asignado recursos adicionales para el proceso de Elecciones Presidenciales del año 2011 y para el desarrollo de la III Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Foro América del Sur – Países Árabes (ASPA). Al tiem-po que una disminución de “Recursos directamente recaudados” producto de un desfavorable cambio de moneda, ya que sus cuentas se hacen en dólares. Por otro lado, el MRE informa oficialmente que su principal problema es presupuestario, y se refiere, no a la insuficiencia consular a los peruanos en el exterior, sino al hecho de no contar con recursos para responder por sus mínimas obligaciones ante los organismos internacionales de los que el Perú es parte (MRE, 2011b).

No existe posibilidad de cumplir con una adecuada reforma consular sin una fuente de financiamiento exclusivamente destinada, que sea justa con los enormes aportes económicos de los connacionales en el exterior y que permita garantizar el ejercicio de sus derechos por parte del Estado.

4.5. Los retornados

En el marco del lineamiento 6, se incluye como último punto c), el “Apoyo al retor-no voluntario” que busca captar el aporte económico, en capital financiero o de recursos humanos, que trae el peruano cuando regresa del exterior. El principal avance a este respecto es la Ley de incentivos migratorios y su reglamento.17 Las cifras de sus resultados son, sin embargo, más que modestas, mostrando que los retornados al país entre los años 2007, 2008 y 2009, corresponden a un total de 76.501 personas. El 52% (39.771) son mujeres y el 48% (36.730) hombres. El 16.4% son menores de edad o tercera edad. Provienen principalmente de Chile (31%, 23.698 personas), Estados Unidos (20.7%, 15.810 personas) y España (8.9%, 6.816 personas). Sólo en esos mismos tres años siguieron emigrando del Perú 225.459, 251.102 y 249.491 personas, respectivamente. Es decir, sumando y restando, 650 mil peruanos más dejaron el país.

La realidad de las cifras oficiales pone en cuestión la efectividad de la Ley de incen-tivos migratorios para el retorno, cuyo eje central es la posibilidad de ingresar al país ciertos bienes: menaje de casa, vehículos, equipos y maquinarias, instrumentos de trabajo, cada uno hasta un máximo de 30.000 dólares, sin pagar tributos por un período máximo de 5 años, y bajo la condición de realizar en Perú actividades que

17. Ley N° 28.182 de 23 de febrero de 2004 y Decreto Supremo Nº 028-2005-EF. Ley Nº 29508 de 10 de marzo de 2010; y Proyecto de Ley Nº 4574 -2010-PE, que modifica los Artículos 2° y 3° de la Ley N° 28132, a marzo de 2011, en comisión.

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SALDO 649.551 emigrados más entre 2007 – 09

Retornados y emigrados años 2007 – 2009

Fuente: Elaboración propia con datos de OIM – INEI: 2009.

generen empleo y mayor recaudación tributaria; lo cual deja fuera de la posibilidad del beneficio justamente a quienes, de manera más urgente, necesitan apoyo del Estado para retornar, como son los deportados por las leyes anti inmigratorias (Ley de Arizona, la Directiva de Retorno europea, etc.), las víctimas de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, menores no acompañados y otros similares, y a los cuales el Estado está obligado a prestar apoyo por mandato constitucional y de los acuerdos internacionales suscritos, especialmente la Convención sobre los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familiares y los “Protocolos” contra trata y tráfico ilícito de Naciones Unidas.

Así lo confirman los informes oficiales de la entidad encargada de evaluar y adjudi-car el beneficio, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria – SUNAT, según los cuales desde su entrada en vigencia hasta el año 2010, ha emitido reso-luciones para obtener el beneficio para apenas 387 personas, correspondientes al 0.5% de los retornados sólo entre los años 2007 a 2009 (el programa de beneficios inicia en 2004). Es decir, que el 95.5% de peruanos/as que retorna al país lo hace sin ningún apoyo del Estado.

Peor aún, en vez de extender y mejorar este Programa, el Congreso de la Repú-blica realizó una interpretación errada e inconstitucional de dicha Ley, como lo ha señalado públicamente la Defensoría del Pueblo y, a través de la Ley 29508 de marzo de 2010, le puso fecha de caducidad indefectible para el año 2013. Estando un Proyecto de Ley en trámite para corregir este error. El presidente electo Ollanta Humala, durante la campaña electoral de segunda vuelta en las elecciones de 2011, se comprometió públicamente a mejorar y ampliar la Ley de retorno. Se requiere aquí superar el criterio mercantilista que opera en el enfoque público actual, el cual explícitamente sólo mira al connacional retornado como posible beneficio

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económico tributario al Estado y a la economía, para que el Estado y la política pública recuperen su rol de garantes de derechos.

4.6. Oficinas consulares

El eslabón institucional fundamental de la política consular, en tanto entidad con la cual los peruanos en el exterior se relacionan directa, cotidiana y permanen-temente, son las oficinas consulares, generalmente llamadas Consulados. Hasta junio de 2011, el MRE contaba con 244 oficinas consulares operativas y en funcio-namiento en el mundo. De ellas, sólo 108 son oficinas consulares atendidas por diplomáticos de carrera, como exige el Reglamento Consular (DS-076-2005-RE), 69 Consulados Generales, de mayor rango jerárquico, y 39 Secciones Consulares, de menor rango. Otras 136 corresponden a Consulados a cargo de Cónsules honorarios, ciudadanos peruanos o extranjeros con requisitos de honorabilidad, prestigio y solvencia moral y económica, cumplen funciones de representación del estado peruano allí donde se considera necesario y no existen capacidades institucionales diplomáticas.

Ciertamente, ha existido una clara política de expansión de las oficinas consulares, jalonada por la explosión de la magnitud de connacionales en el exterior, que en algunas zonas y ciudades ha alcanzado el carácter de desborde. Sin embargo, aparece como una política contingente, no planificada, y a todas luces insuficiente. Ello tiene que ver con decisivas consideraciones del presupuesto, pero el análisis de las oficinas consulares, sus estimados de connacionales a atender y sus resultados de acciones consulares muestran que existen oficinas consulares que evidencian exceso de funcionarios y recursos, en comparación a otras que atienden mucho más connacionales y realizan mucho más acciones, con recursos y personal igual o relativamente inferior (MRE - Dirección General de Comunidades Peruanas en el Exterior y Asuntos Consulares, 2011). Abriendo la posibilidad a un estudio de la asignación actual de recursos humanos y financieros (en los que juega el nivel de costo de vida del país de que se trate, entre otros) para determinar una eventual reasignación más eficiente y justa.

Los Consulados Generales, siguiendo el patrón de distribución donde existen mayores comunidades peruanas, se concentran en un 91% en América del Sur, Europa y América del Norte. Están a cargo de Cónsules generales que son personal diplomático de carrera. El personal que gestiona y atiende estas oficinas consulares está compuesto por 508 funcionarios: 154 de ellos (30%) corresponden a personal diplomático (de carrera), 54 (10.6%) a personal administrativo del MRE peruano, 13 (2.6%) a personal político (agregados civiles, comerciales y otros similares) y 287 (56.5%) es personal local contratado.

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Respecto de los ingresos de este personal, puede señalarse que sus salarios y beneficios sociales ocupan el 50% del presupuesto total de misiones y servicios consulares (MRE, 2010, p. 135) y sobre beneficios laborales para este personal, en el año 2009, el MRE informaba de la existencia del servicio “Wawa Wasi niños del mundo” (sala cuna) para el desarrollo integral de hijos de funcionarios entre los 0 y 4 años de edad. Un Convenio de Salud para funcionarios y familia directa con el hospital central de la Fuerza Aérea del Perú y otros similares. Los principales pro-blemas acá los caracteriza el propio MRE:

“la alta rotación del personal contratado esto se debe principalmente a los bajos salarios que perciben siendo en muchas ocasiones el mínimo y bajo estas condiciones este no siempre es especializado lo cual limita la rápida actuación dentro de los consulados; si además se tiene en cuenta que a la llegada de un nuevo personal es necesario realizar un proceso de “inducción” para que sociabilice con la problemática existente en el consulado hace aun más que estos no realicen adecuadamente sus actuaciones… inadecuado equipamiento informático siendo en muchos casos obsoletos lo que no facilita el normal desenvolvimiento de las labores del personal en los consulados”. (MRE, 2010, p. 135)

Cabría agregar la necesidad de contratar personal profesional calificado, especiali-zado y con experiencias en las comunidades peruanas en el exterior, especialmente sociólogos, abogados y psicólogos, tanto para encargarse de dar atención en sus propias áreas específicas, como para aportar una mirada estratégica de conjunto que viabilice y de soporte a una auténtica reforma consular con enfoque de dere-chos, integral y participativa.

El Cónsul servidor público

La Nueva Política Consular implicaba un oficialmente explícito cambio de paradig-ma, pasando de la figura y perfil de un “Cónsul prefecto”, esencialmente burocrático, predominante desde la creación del MRE en 1821 y hoy devenido en obsoleto y disfuncional, a la de un “Cónsul servidor público”, propio del Estado democrático y adecuado a la realidad de masivas comunidades peruanas en el exterior que lo demanda. (MRE, 2005, pp. 2, 10 y 12). La asistencia, ayuda y protección a los peruanos en el exterior es un mandato expreso en los lineamientos de la política exterior del Estado peruano (lineamiento N° 9); en el Plan Estratégico Sectorial de Largo Plazo de Relaciones Exteriores 2003-2015, 1.2. “Misión” (RM-0843-2003-RE); y en la normativa que regula a estos específicos funcionarios públicos.18 A lo cual

18. La Ley N° 28091 de 2003, “Ley del Servicio Diplomático de la República”, artículo 3, inciso e. Su “Reglamento”, Decreto Supremo N° 130-2003-RE, artículo 2, inciso e; y Decreto Supremo N° 0002-1979-RE, “Reglamento Consular del Perú”, y su modificatoria: Decreto Supremo N°

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0004-1985-RE, artículo 8 inciso c; artículos 299 y 300. Así como el Reglamento de Organiza-ción y Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores (Decreto Supremo N° 135-2010-RE, artículo 3).

19. “Convención de Viena sobre Relaciones Consulares” de N.U. de 1963 (art. 5, a, e, g y h) Y “Convención Internacional sobre los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus familiares” de N.U. de 1990 (art. 16, n° 7, a, b y c).

se agrega el mandato de las normativas internacionales.19 En conjunto con la masi-vidad de las comunidades de emigrados, esto plantea nuevos desafíos y urgentes exigencias al personal consular, especialmente a los cónsules que constituyen sus cuadros directivos, pero que tienden a mostrar inercias culturales y funcionarias que dificultan la adaptación a la nueva realidad, agravadas por carecer de recursos y verse desbordados, con sus recursos limitados, por la ingente demanda de servicios.

El Reglamento Consular del Perú establece una Comisión Especial Permanente, encargada de revisar y actualizar el Reglamento, presidida por el Secretario de Comunidades Peruanas en el Exterior, e integrada por los Directores Generales de Política Consular, Derechos de los Peruanos en el Exterior, Administración y Asun-tos Legales (DS-076-2005-RE, art. 2). Otra comisión integrada por el Viceministro y otros cuatro funcionarios con el rango de Embajadores, revisa y propone ascensos.

Los funcionarios consulares en general y los cónsules en particular reciben su forma-ción en la Academia Diplomática del Perú, centro de enseñanza superior dependiente del MRE, el cual constituye por Ley la única vía de acceso al Servicio Diplomático de la República. Este centro de enseñanza fue creado el 18 de agosto de 1955. Los es-tudios superiores y de formación profesional conducen a la obtención del Título de Diplomático de Carrera, además, del grado Académico de Maestría en Diplomacia y Relaciones Internacionales. No existe en su programa y currículo académico una línea de estudios y formación centrada en la comprensión de las migraciones y sus implicancias para las políticas públicas con enfoque de derechos. En 2004, a solicitud de la Cancillería, la Pontificia Universidad Católica del Perú realizó un curso sobre estos temas (Altamirano, 2009, pp. 81 – 82). Dos años más tarde, en 2006, la misma universidad creó un Diplomado en el mismo sentido, sin embargo, no se conocen resultados posteriores de esta línea de formación en relación al MRE. En 2004 y 2005, en Santiago de Chile se realizó el primer Diplomado sobre Migraciones en Chile, en la Universidad de la República, con patrocinio del Consulado General del Perú y en el que se formaron como alumnos, en materias referidas a la comprensión de las migraciones, sus efectos en las nuevas políticas públicas con enfoque de derechos, etc., funcionarios del mismo Consulado, además de funcionarios públicos de Chile y líderes de organizaciones de migrantes. Esa experiencia no se sostuvo en el tiempo ni tuvo réplicas hasta la actualidad (Jiménez & Huatay, 2005, pp. 113 – 114).

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El 30% del personal que gestiona y atiende las oficinas consulares corresponde a personal de carrera formado en la Academia Diplomática. 154 de un total de 508 funcionarios (54 corresponde a personal administrativo del MRE peruano, 13 a personal político y 287 a personal local contratado). Existe un “Plan General de Capacitación de los Funcionarios del Servicio Diplomático de la República 2007-2011” (RM-0211-2008-RE), en cuyo marco se creó la “Plataforma de Educación a Distancia”, capacitación “on-line”, vía Internet y sin costo para los funcionarios. Me-diante la Plataforma Multimedia Interactiva Dokeos se están desarrollando cursos de altos estudios, cursos superiores, diplomados y maestrías, tales como actualidad del derecho internacional, presupuestos por resultados, idiomas francés e inglés, y perfeccionamiento administrativo. En el año 2009 se informaba oficialmente de la capacitación de 129 funcionarios diplomáticos. Sin embargo, se trata de un plan de estudios, formación y capacitación muy rezagado y tradicional, anclado en una centralidad técnica y burocrática de la gestión migratoria, contraproducente para los objetivos declarados de contar con nuevos “cónsules sociales y cercanos” a las comunidades emigradas. No quiere decir que se excluya o menosprecie la for-mación técnica y administrativa, que está muy bien, pero ésta es completamente insuficiente. Se requiere revisar el currículo y los planes de formación de la Academia y de los cursos, etc., enfocándolo directamente en la comprensión de las migra-ciones y sus implicancias para las políticas públicas con un enfoque de derechos, desarrollando la línea de las experiencias de los diplomados de Santiago de Chile y la PUCP en Lima. Sólo así se podrá contar con personal altamente capacitado para abordar y gestionar la compleja y dinámica nueva realidad.

Los Consejos de Consulta

Son la única instancia formal de participación de los propios emigrados en la polí-tica consular, considerada un principio sustancial de la Nueva Política Consular, la cual: “…supone un nuevo modelo de gestión de los servicios consulares en el cual… un Estado democrático debe tener como uno de sus elementos centrales la participación activa de los peruanos en el exterior” (MRE, 2005, p. 14).

Teniendo antecedentes en España desde 1987, y Uruguay desde 2008, en Perú fueron creados y regulados por normativas legales pertinentes, a partir de 2002.20

20. Resoluciones Ministeriales Nºs 1197 de 2002 y 0687 de 2004. Decreto Supremo N° 076-2005-RE y Resolución Ministerial N° 1414 de 2008 del MRE. Ley Nº 29495 de 2009, “de los consejos de consulta de las comunidades peruanas en el exterior”. Decreto Supremo Nº 057-2010-RE, “Reglamento de la ley de los consejos de consulta de las comunidades peruanas en el exterior”. Y Proyecto de Ley N° 4751 de 2010 del Congreso de la República, que modifica el Decreto Supremo Nº 057-2010-RE, “Reglamento de Ley de los Consejos de Consulta de las Comunidades de Peruanos en el Exterior”, a marzo de 2011, en Comisión.

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Formados por tres a diez miembros, elegidos por votación mayoritaria entre los peruanos mayores de edad, con un quórum mínimo del 3% del total de inscritos en el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil – RENIEC con domicilio en la circunscripción del respectivo consulado, establecido por el DS-057-2010-RE, artículo 14, cuya Disposición Transitoria, establece que ese mínimo será exigible a partir de 2012, fijándolo para 2010 en un 1% y para 2011 en un 2%. Son entidades autónomas, destinadas a dialogar con los cónsules, elevar peticiones, y activar en defensa de los derechos y otorgamiento de asistencia a sus connacionales en el exterior para una mejor inserción en el país en que se encuentran.

Aunque fueron unánimemente evaluados como un paso positivo en un inicio, sus resultados muestran un proceso de creciente y marcada debilidad. No son vinculan-tes, teniendo un carácter puramente consultivo, el cual quedó aún más debilitado por las nuevas normativas. En lo que constituye un retroceso simbólico, en 2009 se les pasó a llamar “Consejos de Consulta de la comunidad peruana residente en…” (DS-057-2010-RE, art. 6). Antes se les llamaba comúnmente “Consejos de Consulta Consulares”, desligándolos así simbólicamente de las oficinas Consulares. Mientras en el texto de 2002 se le reconocía expresamente entre sus fines “Cooperar en la identificación y solución de los problemas que obstaculicen una mayor eficiencia en los servicios consulares” (art. 5, c), en el de 2009 se pone entre sus objetivos, más difusamente, el de: “Constituir un espacio de participación y cooperación con las ofi-cinas consulares en el ámbito de los servicios consulares, administrativos, notariales, registrales y de protección de connacionales en el exterior” (art. 3, a). Más aún, explí-citamente declara que “…no tiene carácter fiscalizador de la Oficina Consular” (art. 11). Esta debilidad de sus funciones y objetivos, emanada de las normativas que lo regulan, aumenta los problemas y conflictividad, debido a las distintas interpreta-ciones sobre su elección, funcionamiento y objetivos; a veces entre el cónsul y sus miembros; a veces entre los miembros mismos, divididos por intereses políticos corporativos, incluso por desavenencias personales propias de la heterogeneidad y conflictividad interna de las comunidades de emigrados.

Mientras la normativa anterior de 2002 establecía que “bastará el número de asis-tentes a la asamblea de nacionales para proceder a conformar el Comité electoral del Consejo de Consulta” (art. 7), la nueva normativa exige un quórum del 3% de ins-critos con domicilio en la circunscripción del consulado respectivo. Sin embargo, no cuentan con financiamiento para hacer una convocatoria, más allá del mismo Consulado y el voluntariado de la propia comunidad. De no alcanzar este mínimo, el Consejo se declara desierto. Aunque oficialmente se ha insistido en que este requisito de 3% de inscritos en RENIEC en la circunscripción consular se requiere para darle un mínimo de “representatividad” y que no es excesivo ya que el estimado de connacionales que residen en la circunscripción pero no están inscritos así en RENIEC son alrededor del 70%, por lo que ese 3% sería en la práctica menos del

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1% (Tapia, 2011, p. 31), y de que transitoriamente se ha rebajado a 1% de inscritos para 2010 y al 2% para 2011, el resultado ha sido más que negativo, con un 70% de consulados que no lo alcanzaron. Mientras en el año 2004 existían 80 Consejos de Consulta en todo el mundo, en 2010, sólo había 28. Para el año 2011 a 2012, profundizando esta tendencia al evidente fracaso, se constituyeron sólo 14.

Todas estas características que, en conjunto, explican su alto nivel de fracaso. Según informes oficiales, en las últimas elecciones de Consejos de Consulta en el exterior, para los años 2010 a 2011 (se realizan en noviembre), de 98 circunscripciones en donde funcionan Consulados, solo han sido elegidos 28 Consejos de Consulta, apenas el 28.58%. Las 70 restantes, el 71.42%, permanecen desiertas.

Porcentaje de Consejos de Consulta elegidos y desiertos. 2010.

En 22 de los 70 Consejos desiertos no sólo no se alcanzó el quórum requerido sino que ni siquiera se presentó ningún interesado. Es un hecho, como lo muestran los diversos estudios al respecto, que evidencia las necesidades y urgencias de estas comunidades, que esta apatía participativa no se debe a su excesivo bienestar. Por el contrario, obedece a una generalizada percepción de la inutilidad de estos espacios, tal como están planteados, para resolver cualquier problema o necesidad de los compatriotas en el exterior (DP, 2010, pp. 54 a 49 y 59). En septiembre de 2011 se realizaron nuevas elecciones de los Consejos de Consulta, disminuyendo todavía más de 28 a 14 los electos, apenas el 15% del total de Consejos. A pesar de esta realidad, en febrero de 2011, se realizó en Lima la “VII Convención de Consejos de Consulta de las Comunidades Peruanas en el Exterior” y en octubre del mismo año la “VIII” reunión. En la práctica, al igual que con el buen trato y la eficiencia consular, la mera existen-cia de un Consejo de Consulta depende de la buena voluntad y actividad personal excepcional de algún cónsul o, en su defecto, a una excepcional actividad de la comunidad peruana en la ciudad que se trate, debido a que no existe una política pública definida y explícita para promover, garantizar y hacer útil la participación de los connacionales en el exterior. Como, por ejemplo, lo hace la normativa del

Fuente: Elaboración propia con datos de la Defensoría del Pueblo: 2010.

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Estado de Colombia, que entrega incentivos y estímulos de participación, a través de descuentos en tarifas de trámites documentarios consulares a sus emigrados que participen de los procesos electorales en el exterior.21

Se requiere aquí un rediseño normativo de los Consejos, que les otorgue algún gra-do de poder vinculante con los consulados, y de recursos, de presupuesto para que puedan hacer efectivas convocatorias y para garantizar mínimamente la igualdad de posibilidades de ser parte del mismo y desempeñar sus funciones. Todo esto reglamentando que sus miembros también sean medidos en su desempeño y su apego a un reglamento y protocolo de procedimientos y conducta, para evitar des-viaciones, excesos e incumplimientos. Y que permita articularlo creativamente con la experiencia de innumerables asociaciones, redes, coordinaciones y federaciones de peruanos en el exterior que no necesariamente desean ser parte del consejo de consulta. Diversos estudios muestran la alta tasa de asociatividad peruana en el exterior (Altamirano, 1996, 2000 y 2009; Jiménez & Huatay, 2005).

5. Reseña de los principales instrumentos pertinentes en la comunidad de países del Parlamento Andino

El Parlamento Andino es el órgano deliberante de la Comunidad Andina (CAN), originada primero como “Pacto Andino” en la firma del “Acuerdo de Cartagena” de 1969, luego de avances y retrocesos, se replantea en 1996, bajo su actual nombre, incluyendo a Perú, Bolivia, Colombia y Ecuador. En su seno se han generado nume-rosos instrumentos de integración en diversas materias, entre ellas, las migratorias. El Perú es parte de la búsqueda de una política migratoria común en la CAN, basada en el libre tránsito, residencia y trabajo, logrando la creación de la Tarjeta Andina de Migración - TAM (Decisión 397, 1999 y Resolución 527, 2006), el reconocimiento de documentos nacionales de identificación para turismo (Decisión 503, 2001), el Pasaporte Andino, como único modelo para ser utilizado por los nacionales de los países miembros en sus movimientos migratorios (Decisión 504, 2001).

El Instrumento Andino de Migración Laboral “contempla el establecimiento de normas para la progresiva y gradual circulación y permanencia de nacionales an-dinos en la subregión con fines laborales bajo relación de dependencia” (Decisión 545, 2003). En su Artículo 20, los países miembros “se comprometen a reconocer la libertad de circulación de los trabajadores migrantes andinos dentro de la subre-gión, y a no adoptar nuevas medidas que restrinjan el derecho a la libre circulación y permanencia para los trabajadores migrantes andinos”. Sin embargo, hasta ahora

21. Ley Estatuaria 301-2009C, “Ley de Circunscripción electoral Internacional de Colombia”, capí-tulo 9 “De los estímulos al votante en el exterior”, artículo 31, letras a, b y c.

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esta medida trascendental no opera en la realidad porque los países no han logra-do elaborar el Reglamento y protocolo de aplicación correspondiente, a pesar del compromiso inicial de hacerlo en seis meses.

A pesar de ello, el Perú ha implementado unilateralmente esta trascendente Deci-sión 545, a través de las Resoluciones Ministeriales N° 279 de 2004, N° 009 de 2006, y N° 218 de 2010, todas del Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), con instrucciones para la aplicación de la Decisión N° 545, Instrumento Andino de Migración Laboral y regulación del Sistema Virtual del Trabajador Migrante Andino, que incluye el uso, desde enero de 2011, del “Sistema Virtual del Trabajador Mi-grante Andino (SIVITMA)”, que permite hacer los trámites contractuales laborales legales por Internet. Esta medida beneficia a los trabajadores inmigrantes de países de la CAN en Perú. Existen 7.297 inmigrantes en Perú procedentes de países de la CAN, correspondientes al 12.4% del total de inmigrantes. Bolivianos: 3.063 (5.2%), colombianos: 2.131 (3.6%), ecuatorianos: 2.103 (3.6%) (INEI-OIM-DIGEMIN: 2010: 59). Por otro lado, la aplicación plena de esta Decisión 545 en toda el área de la CAN beneficiaría potencialmente –ya que requiere acreditar condición de trabajador mediante contrato de trabajo- a cerca de 150.000 peruanos residentes en Bolivia, Ecuador, y Colombia (INEI-OIM-DIGEMIN: 2010: 26).

Se agrega el Instrumento Andino de Seguridad Social (Decisión 583, 2004), para garantizar derechos sociales, pero tampoco reglamentado y operante, y el Ins-trumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo (Decisión, 2004), que sí está reglamentado y opera, incluso con un Comité Andino de Autoridades en Seguridad y Salud en el Trabajo (CAASST) como institución coordinadora.

Muy relevante, en materia de migraciones extra comunitarias, es el Mecanismo Andino de Cooperación en materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios (Decisión 548, 2003) cuyo objetivo es que “todo nacional de un País Miembro de la Comunidad Andina, que se encuentre en el territorio de un tercer Estado en el que su país de origen no tenga Representación Diplomática ni Con-sular, podrá acogerse a la protección de las autoridades diplomáticas o consulares de cualquier otro País Miembro”. Para beneficiar a los miembros de los países de la comunidad en el exterior subsidiando mutuamente las carencias consulares y promoviendo “el afianzamiento de la identidad, solidaridad y cohesión de la Co-munidad Andina”. Sin embargo, hasta la fecha no ha sido posible reglamentar y hacer operativo este trascendente acuerdo.

En el marco de estos estancamientos de las Decisiones de la CAN, se realizó el acuerdo bilateral peruano ecuatoriano de Reglamento del Estatuto Migratorio Permanente Ecuatoriano‐Peruano, que facilita el libre tránsito de trabajadores ecua-torianos y peruanos en la llamada Región de Integración Fronteriza Ampliada, que

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incluye extensas provincias de Ecuador y departamentos de Perú,22 implementando en la práctica, aunque sólo bilateralmente y de manera limitada desde el punto de vista territorial, las Decisiones de la CAN.

El Mercado Común del Sur (MERCOSUR)

Formalizado por el Tratado de Asunción de 1991, entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, estuvo centrado inicialmente en las cuestiones comerciales y aduaneras, pero ha incorporado componentes de Derechos Humanos, sociolaborales y migra-torios. En 2006, solicitó su ingreso como Estado miembro la República Bolivariana de Venezuela, lo cual aún no opera plenamente. Además, tiene como “Estados asociados” a Bolivia (1996), Perú (2003), Colombia (2004) y Ecuador (2004).

Su normativa más trascendental en materia migratoria es el Acuerdo sobre Re-sidencia para nacionales de los estados partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile de 2002, y en plena aplicación desde 2009, que establece el acceso a la residencia temporaria por dos años para los nacionales de cualquiera de los estados parte (Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay, Bolivia y Chile) con la sola demostración de la nacionalidad y no tener antecedentes penales, pudiendo optar a la residencia defi-nitiva después de esos dos años. Esta residencia temporaria les permite desarrollar cualquier actividad laboral o comercial lícita, en plena igualdad de derechos con la población del país receptor, y los exime de cualquier multa o gravamen en caso de obtenerla habiendo estado irregular anteriormente (Artículo 3, párrafo último).

El 28 de junio de 2011, en Paraguay, se firmó, por parte de autoridades compe-tentes de los seis países del Acuerdo y del Perú, el Acta de adhesión formal del Perú al Acuerdo. Que fue ratificado en la normativa interna por Decreto Supremo N° 047-2011-RE, publicado en abril del mismo año en el Diario Oficial El Peruano y actualmente, se encuentra en etapa de reglamentación para su aplicación. Un día después que el Perú, también en Paraguay, Ecuador se adhirió también al Acuer-do. Y en sesión del 29 de septiembre en Bogotá, el Parlamento Andino en pleno y unánimemente aprobó la propuesta, promovida por la representación peruana completa, de que la CAN adhiera en bloque (falta sólo Colombia, que es asociada al MERCOSUR desde 2004) al Acuerdo.

22. En Ecuador incluye las Provincias de Azuay, Cañar, Loja, El Oro, Morona‐Santiago, Napo, Orellana, Pastaza, Sucumbíos y Zamora‐Chinchipe. Y, en Perú, los Departamentos de Ama-zonas, Cajamarca, Piura, Lambayeque, Tumbes; y los Distritos de Alto Nanay, Fernando Lores, Indiana, Iquitos, Las Amazonas, Mazan, Napo, Punchada y Torres Causana de la Provincia de Maynas; los Distritos de Barranca, Laguna, Manseriche, Morona y Pastaza de la Provincia de Alto Amazonas; y, el Distrito de Tebas de la Provincia de Tebas del Departamento de Loreto.

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Abriendo posibilidades de una política activa para promover la adhesión al Acuerdo de Ecuador y Colombia e incluir así a toda la CAN, en la medida que ambos países, al igual que Bolivia y Perú, son “asociados” del MERCOSUR; incluso, para todos los países miembros de UNASUR, la Unión de Naciones Suramericanas, comunidad política, económica y cultural de los 12 países independientes de Suramérica: Boli-via, Perú, Chile, Argentina, Ecuador, Brasil, Uruguay, Paraguay, Colombia, Venezuela, Guyana y Surinam. Constituida por Tratado de 23 de mayo de 2008 en Brasilia. Está en desarrollo, planteándose como objetivos estratégicos el Banco Central, la moneda, el Consejo de Defensa Militar y la ciudadanía comunes suramericanas. El presidente peruano, Ollanta Humala, públicamente ha declarado (en junio de 2010) su voluntad política de fortalecer estratégicamente este proceso de integración.

Esto sería muy trascendente para los peruanos en el exterior, ya que el Acuerdo MERCOSUR permite residir y desarrollar cualquier actividad lícita, con la sola demos-tración de nacionalidad y no contar con antecedentes penales, sin exigir siquiera la acreditación de trabajador mediante contrato, e independiente de su condición de regularidad, lo que constituye en el instrumento más avanzado en la garantía de los derechos de los migrantes hacia la ciudadanía suramericana, y que beneficiaría directa e inmediatamente a cerca de 700.000 compatriotas, parte de tres millones de migrantes andinos y seis millones de suramericanos que residen en otros países de Suramérica distintos al de origen. Para esto, el Perú debe aplicar plenamente en su territorio el Acuerdo, de manera de hacerlo exigible en los demás países del mismo.

6. Conclusiones

6.1. Criterios estratégicos y balance esencial

I. Marcada insuficiencia de la política pública

“en el Perú, sin dejar de reconocer los avances y la amplia disposición del Estado respecto al abordaje humano de este proceso, no existe una política migratoria entendida como tal y que las estrategias implementadas a la fecha, no sólo no logran el equilibrio deseado sino que tienden a garantizar las necesidades de los estados, por lo que la satisfacción de los derechos de los migrantes no es efectiva…se ha determinado que el problema principal a ser resuelto para contribuir en el logro de una política de protección y de-fensa de nuestros connacionales en el exterior… ha sido definido: ‘deficientes servicios consulares’”. (MRE, 2011a, p. 14)

II. El avance más significativo: necesidad y cimientos de una nueva política pública

El mayor logro conceptual y de enfoque, crucial y decisivo que sirve de base impres-cindible para avanzar, de la política pública del Estado peruano para los peruanos

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en el exterior, es haber iniciado un camino necesario de adecuación, el haberse hecho cargo, en el discurso, la simbólica y las primeras medidas institucionales, de una realidad nueva y ya insoslayable que reclama del Estado abordajes de política pública también nuevos. Especialmente importante y positiva es la institucionali-dad generada en el MRE para este ámbito y los esfuerzos de coordinación integral con las demás esferas y entidades estatales que vienen desarrollando a través de la Mesa Intersectorial para la Gestión Migratoria.

III. Heterogeneidad, contingencia y falta de indicadores medibles

En cuanto al conjunto heterogéneo de las medidas concretas para plasmar esta constatación fundamental de inicio, el balance es, como lo reconoce el propio Es-tado, a través del MRE y la DP, además de los propios connacionales en el exterior y la sociedad civil involucrada, más que modesto. En primer lugar porque se trata de medidas realizadas sobre la marcha, para responder a las contingencias más graves y acuciantes, sin una visión de conjunto, coordinada multi sectorialmente. Las enti-dades de Estado más activas han ido convergiendo sobre la base de voluntades y esfuerzos personales y desde ahí jalonan normativa e institucionalidad de estado. Adicionalmente, prima la falta de indicadores medibles de medidas, programas y acciones que se anuncian y luego no cuentan con informes y balances detallados de sus resultados, siendo común que se vuelven a anunciar como “novedades”, en ocasiones más de dos veces.

Dos importantes excepciones a esta tendencia general, muy significativas y al-tamente exitosas, la constituyen las “Oficinas Descentralizadas del MRE” en Perú (ODE’s) y la “Mesa Intersectorial para la Gestión Migratoria”, integrada por diversas entidades y coordinada por el MRE, a partir de cuyos ejemplos y prácticas se puede desarrollar políticas más integrales y medibles.

IV. Enfoque mercantilista y no de responsabilidad pública y derechos

Como lo señala expresamente el balance del MRE, no prima un enfoque de dere-chos, sino de los intereses “del Estado”, y es un Estado que claramente está todavía permeado por la hegemonía ideológica neoliberal, de manera que parte central de su acción no se basa en la responsabilidad pública para garantizar los derechos de los peruanos en el exterior, sino que se concibe a si mismo como un mediador o promotor, que busca atraer los intereses privados del mercado para beneficiar a los ciudadanos en el exterior, como potenciales consumidores de servicios de envíos de remesas, créditos, educación privada, etc. En algunos niega explícita-mente su obligación de generar desarrollo y empleo en las localidades de origen de los emigrados, haciendo recaer en ellos mismos esa responsabilidad. Lo cual excluye a los connacionales que justamente más necesitan la garantía estatal de sus

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derechos, y que no pueden o no quieren comprar esos productos en el mercado o hacerse cargo del desarrollo de sus localidades, negando el concepto de justicia, universalidad y no discriminación de derechos.

V. Privilegio a las “buenas relaciones” con Estados de residencia por encima de la defensa de derechos de los connacionales

Es evidente una política generalizada, aunque no expresa, de “no chocar”, no “moles-tar” a ningún Estado de residencia, en defensa de los derechos de los connacionales en el exterior, ni aún ante abusos graves, con la sola excepción que se trate de un caso extremadamente grave y/o que se ha hecho de notoriedad pública. Resulta imprescindible un cambio de política y actitud que obligue a los funcionarios consulares al cumplimiento del mandato irrenunciable de defensa y protección de sus connacionales en el exterior, de acuerdo a las normativas nacionales e internacionales pertinentes.

VI. Crece importancia política pero persiste incomprensión del tema

La necesidad política, ya que los emigrados representan un significativo padrón electoral, ha ido imponiendo en el lenguaje, los discursos y las propuestas de las fuerzas políticas y del Estado la necesidad de responder a estas exigencias para la política pública, como quedó demostrado en las elecciones del año 2011, en cuya campaña el Presidente electo asumió una serie de compromisos específicos para la política pública en este ámbito. Sin embargo, aún es escasa la comprensión de las implicancias de las migraciones para las políticas y el Estado, persisten las visiones conservadoras e incomprensivas, incluso discriminadoras, frente al tema, particularmente en la formación de los propios cuadros y funcionarios del MRE, que no desarrolla todavía una reforma consecuente en la Academia Diplomática, en conjunto con la sociedad civil especializada.

VII. Imprescindible: Nuevo presupuesto y nueva institucionalidad

La consecuencia más trascendente de este enfoque mercantilista, de una cuasi renuncia a una responsabilidad pública como tal, llamada a garantizar derechos, es la drástica falta de voluntad política para concebir un presupuesto que sea justo, en cuanto a los caudalosos aportes económicos de los emigrados. Por el contrario, se destacan estos aportes económicos de los emigrados, recogiendo los datos de los estudios de organizaciones internacionales y nacionales espe-cializadas, pero para insistir en verlos como fuente de más ingresos. Más aún, en muchos programas y enfoques se deposita en los emigrados la responsabi-lidad del desarrollo del país o de sus regiones de origen, a través de enfoques economicistas y mercantilistas de codesarrollo, de remesas productivas y otras

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similares. Independientemente del valor que estos enfoques pueden tener para una auténtica política pública más integral y con enfoque de derecho, es el hecho de que sean lo central que puede exhibir el Estado actualmente lo que evidencia esta absoluta falta de visión ciudadana de los emigrados y el predo-minio mercantilista de su criterio operante. Sólo una nueva partida adicional de presupuesto, a partir de la propuesta de creación del “Canon consular” (con un porcentaje del IGV pagado por las remesas), con exclusiva dedicación a los peruanos en el exterior, hará posible una nueva política pública, justa y efectiva para los emigrados que sea, al mismo tiempo, una inversión redituable para ellos, sus familias y el conjunto del país.

Conjuntamente, se requiere una institucionalidad de mayor jerarquía y autonomía, que centralice y haga coherentes e integrales los diversos y heterogéneos esfuer-zos de entidades públicas hasta ahora dispersos e inconexos, y que se dedique de manera exclusiva y permanente al estudio, propuesta y promoción efectiva de la política pública con enfoque de derechos y de género. Eso permitirá superar la situación actual en que al no existir esta institucionalidad y carecer de estatus y recursos suficientes las hoy existentes, la problemática en este ámbito se diluye entre las numerosas otras preocupaciones propias del MRE y sus funcionarios (tratados internacionales, promoción del turismo, participación en organismos multilaterales, etc.). La propuesta principal para esto es la creación del “Vicemi-nisterio de Gestión Integral Migratoria”, dependiente del MRE, subordinado al Ministro y Viceministro de dicho Ministerio, a partir del cual se podrán desarrollar gradualmente los cambios y generación de nuevas políticas medidas, programas y acciones que vayan abarcando todas las esferas de los derechos de los conna-cionales en el exterior.

VIII. Necesidad de mayor vinculación entre migración e integración regional

Se muestra imprescindible superar la actual visión limitada de separar la migración y su tratamiento normativo de los procesos de globalización y regionalización. Por el contrario, debe aumentarse su vinculación de manera estrecha, impulsando desde el Estado una activa política hacia los demás países de la región para conjuntamente implementar los instrumentos ya avanzados en este sentido a nivel regional. Es el caso del importante Acuerdo sobre Residencia para los nacionales de los Estados parte de MERCOSUR, Bolivia y Chile, al que Perú y Ecuador han adherido en junio de 2011, y que el Parlamento Andino de la Comunidad Andina (CAN) en pleno, a propuesta de la representación peruana completa, propuso a sus ejecutivos adherir como bloque. De manera similar globalmente, a través de los instrumentos inter-nacionales de ONU y OIT, especialmente incorporando la “Cláusula migratoria” en defensa de los connacionales en el exterior en los tratados comerciales bilaterales o multilaterales.

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IX. Voluntad política y enfoque participativo

En suma, se requiere un cambio profundo de enfoque y concepto operativo que sea consecuente con los principios de inicio de la Nueva Política Consular y los instrumentos internacionales en la materia. Que se traduzca en voluntad política concreta materializada en una institución, el “Viceministerio de política y gestión integral migratoria”, y en un presupuesto justo y responsable a través del “Canon consular”, a partir de los cuales se pueda desarrollar un conjunto de medidas de detalle. Para ello es fundamental también la consideración participativa de los propios emigrados y sus familias en Perú, de la sociedad civil involucrada y de las entidades internacionales especializadas, tanto para enriquecer con sus experticias el enfoque y las acciones, a través de alianzas y sinergias permanentes, como para garantizar el cumplimiento de los derechos a participación ciudadana, que per-mita romper las inercias e incomprensiones para responder con nuevas políticas adecuadas a las nuevas realidades.

6.2. Recomendaciones

I. Crear el “Viceministerio de Gestión y Política Migratoria” dependiente del MRE y subordinado a su Ministro y Viceministro, espacio institucional de dedicación ex-clusiva y permanente a la temática, fundamental para un adecuado tratamiento, integral y con enfoque de derechos y género, a las migraciones, recuperando la gestión inmigratoria (DIGEMIN) para unificarla, diferenciada pero coherentemen-te, con la gestión emigratoria en el MRE. Teniendo como base a las Direcciones especializadas ya existentes y articulando a todas las demás entidades, niveles y sectores del Estado y la sociedad civil, a través de la institucionalización y me-joramiento de la “Mesa Intersectorial para la Gestión Migratoria”.

II. Crear el “Canon Consular”, con el 15% de lo ingresado anualmente a la caja fiscal por concepto de IGV a las remesas enviadas al país por los propios emigrados, para ser destinado exclusivamente a sustentar la política públi-ca hacia ellos, lo cual no constituye un gasto, sino una inversión de las más redituables para el país, como nuevo componente adicional a los actuales en el presupuesto consular.

III. Elaborar una Ley Marco de Migraciones, que centralice y actualice, con enfo-que de derechos y no discriminación, de género e intercultural, las normativas atingentes a la migración, incluyendo la revisión de propuestas legislativas en curso o desechadas, con carácter integral y coherente, que de cuenta de la multi dimensionalidad, multi sectorialidad, y diversidad de etapas y flujos del hecho migratorio, en consonancia con los mandatos constitucionales e internacionales en la materia.

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IV. Implementar una política integral y coherente para la plena aplicación del enfoque de “Cónsul servidor público” y buen trato de los funcionarios consulares, con reglamentos de procedimiento, incluyendo un decálogo de derechos y deberes del funcionario consular y del usuario, indicadores cuantificables de resultados, evaluaciones, estímulos y sanciones, con énfasis en terminar con discriminaciones clasistas, racistas y sexistas. Conjuntamen-te con una mejora salarial general, de recursos técnicos y de capacitación, incluyendo extensión parcial, descentralizada, de la atención a los días sá-bados y domingos, a través de convenios y sinergias con entidades civiles, disminuyendo al máximo la alta rotación actual de personal.

V. Incorporar de manera relevante y permanente en el programa y currículo académico de la Academia Diplomática y en otras instancias de capacitación y formación de los funcionarios públicos consulares, una línea de estudios y formación centrada en la comprensión de las migraciones y sus implicancias para las políticas públicas con enfoque de derechos y no discriminación, de género e intercultural.

VI. Contratar personal profesional (sociólogos, abogados, sicólogos, etc.) espe-cializado (con experiencia, experticias y vocación) en atención psicosocial y comunitaria de las comunidades emigrantes como encargados de asesorar las políticas comunitarias y el diálogo participativo con la comunidad perua-na en el país de que se trate, asignando recursos adecuados para ello.

VII. Elevar la sencillez, rapidez y eficiencia en la tramitación y resultados de las acciones consulares. Crear una comisión especializada permanente, multi sectorial y técnica, que diseñe un plan de mejoramiento técnico integral para el uso eficiente de dispositivos virtuales e informáticos, mejoramiento de formalidades y procedimientos, etc.

VIII. Eliminar sobre costos y establecer las tarifas más bajas posibles en tramita-ción y acciones consulares, con un enfoque de derechos y no discriminación. Realizarlo a través de una instancia permanente y especializada en estudiar y proponer cambios a los criterios, política y estándares de tarifas de trámites documentarios relacionados a los peruanos en el exterior e inmigrantes en Perú. Especialmente, establecer un reglamento con protocolo de aplicación del Convenio de la Haya (“Apostilla”), adoptado por el Perú en 2009, de mane-ra que su costo sea bajo y su aplicación sea expedita, desarrollando campañas informativas eficaces para su uso, estableciendo indicadores cuantificables de sus resultados, y elaborando propuestas para una política exterior del Estado peruano que sea activa en extender la adopción multilateral del Convenio a todos los países.

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IX. Estudiar la distribución actual y reasignar recursos humanos y financieros de las oficinas consulares, con criterio de eficiencia y justicia, considerando el costo de vida del país de que se trate, el número de personal, de acciones consulares, de peruanos en su jurisdicción, etc., a través de una comisión especializada.

X. Establecer una política sostenida de ampliación de infraestructura, locales y espacios de atención consular adecuados, a través de adquisiciones y alian-zas, sinergias y convenios con entidades pertinentes, internacionales y de la sociedad civil, para instalar espacios de atención consular descentralizadas.

XI. Crear una política sistemática de defensa de los derechos de los connacio-nales en el exterior, con clara voluntad política, de denuncia y diálogo hacia los incumplimientos legales que implican abusos contra los connacionales en el exterior ante los gobiernos de los países de residencia, que incluya “agregados consulares de defensa legal y laboral”, e instancias permanentes de cooperación e información con entidades pertinentes del Estado del país de residencia que se trate.

XII. Reformular la política de “Asistencia Humanitaria” a los peruanos en el ex-terior, dotándola de recursos y procedimientos adecuados, centrándola en situaciones urgentes y graves, y separándola de las acciones de información que son propias de las labores consulares administrativas.

XIII. Mejorar y ampliar la Ley de Incentivos Migratorios, incluyendo a quienes de manera más urgente necesitan apoyo del Estado para retornar, como los deportados por las leyes anti inmigratorias (la Ley de Arizona, la Directiva de Retorno europea, etc.), las víctimas de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, menores no acompañados y otros similares, y a los cuales el Estado está obligado a prestar apoyo por mandato constitucional y de los acuerdos internacionales suscritos, adicionando además cruciales compo-nentes sociales, psicológicos y legales.

XIV. Crear el Distrito Electoral de los peruanos en el exterior para que postulen y elijan a sus propios representantes, de manera proporcional. Y buscar la implementación, complementariamente, del voto electrónico y postal.

XV. Fortalecer la participación de los peruanos en el exterior en los procesos electorales de los países donde residen, de acuerdo a sus marcos legales, tanto ejerciendo el voto como logrando postular a cargos de elección a nivel local y de congreso, lo cual representa un avance cualitativo en la defensa y promoción de sus derechos en países donde residen, a través de planes y acciones cuantificables.

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XVI. Reformular el reglamento de los Consejos de Consulta de los peruanos en el exterior, dotándolos de un mayor grado de vinculación consultiva con los consulados, ampliando sus capacidades de inclusión de las diversas asociaciones y comunidades de connacionales, dotándolos de un mínimo presupuesto para convocatorias a elección y desarrollo de actividades, y definiendo sus responsabilidades, disciplina, respeto y funcionamiento, con evaluación de desempeño.

XVII. Estudiar las formas de que el Banco de la Nación o de entidades con conve-nios con éste permitan abaratar al máximo los costos de envío al Perú por parte de connacionales y viceversa, de acuerdo a cada país.

XVIII. Elaborar y presentar a las Naciones Unidas el primer Informe periódico ante el Comité de la “Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares”, adoptada por el Perú en 2005.

XIX. Enviar las declaraciones previstas en los artículos Nºs 76 y 77 de la “Conven-ción Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Traba-jadores Migratorios y sus Familiares” de la ONU, a fin de que el Comité de Vigilancia de ésta (creado por su artículo N° 72) pueda recibir reclamaciones de otros Estados y de privados referidos a su cumplimiento.

XX. Ratificar los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) N° 97, referido a trabajadores migrantes, y N° 143, referido a las condiciones abusivas e igualdad de trato de trabajadores migrantes.

XXI. Realizar una política exterior activa y decisiva para implementar de manera multilateral y plena las Decisiones de la Comunidad Andina (CAN), N° 545 de 2003, sobre libre circulación y permanencia de trabajadores migrantes; y N° 548 de 2003, sobre atención y protección consular común y subsidiaria entre los Estados y nacionales miembros; con propuestas concretas de re-glamentación y protocolo de aplicación.

XXII. Monitorear y rendir informes sobre la aplicación plena del “Acuerdo sobre Residencia para los nacionales de los Estados parte de MERCOSUR, Bolivia y Chile”, al que adhirieron Perú y Ecuador en 2011, aplicando la recomendación del Parlamento Andino para que Colombia también adhiera, y realizar una política exterior activa y decisiva para extenderlo a toda la UNASUR. Espe-cialmente, que el Perú cumpla plenamente el Acuerdo, a fin de posibilitar la exigencia a los demás Estados de su cumplimiento pleno para con los connacionales en el exterior.

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XXIII. Establecer una “Cláusula Migratoria” irrenunciable en todo tratado interna-cional comercial y financiero del país, para la defensa de los derechos de los connacionales en el o los países incluidos en el tratado, en consonancia con los deberes constitucionales e internacionales del Estado, y del enfoque de sistema y corresponsabilidad de las migraciones, integrando explícitamente la defensa de estos derechos de los peruanos en el exterior como parte de los intereses del país que busca beneficiar el tratado.

XXIV. Desarrollar una política activa para lograr que los bloques regionales en que participa Perú (CAN, MERCOSUR, UNASUR, etc.), tengan una política migrato-ria común en los foros internacionales más amplios, con enfoque de derechos y no discriminación, sistema migratorio y corresponsabilidad, especialmente en defensa de los derechos de los migrantes y para terminar con políticas violatorias de sus derechos por parte de los Estados de residencia.

XXV. Promover, evaluar y corregir convenios bilaterales o multilaterales para la regularización documentaria de residencia y el ejercicio de derechos sociales, educativos (homologación de estudios y títulos), de salud, provisionales, etc., de los migrantes, incluidos los connacionales en el exterior, buscando hacer eficientes, rápidos y de bajo costo los trámites necesarios para su operación, a través de una comisión multisectorial especializada permanente, y de acuerdo a indicadores cuantificables de resultados.

XXVI. Establecer y monitorear, con indicadores medibles, y enfoque de género y multiculturalidad, la obligatoriedad de los funcionarios consulares al cumplimiento del mandato irrenunciable de defensa y protección de sus connacionales en el exterior, de acuerdo a las normativas nacionales e internacionales pertinentes, a través de normativa y políticas explícitas e indicadores medibles de resultados, tales como la solicitud formal a los Estados de residencia de la notificación de todo caso de deportación de connacionales, manteniendo registros e informes periódicos, en consonancia con los tratados internacionales en la materia.

XXVII. Implementar un Programa de Acompañamiento Integral a Familiares de Emi-grados en Perú. Con apoyo psicológico y social en las seis regiones con mayores índices de familiares de emigrados del país: Lima, La Libertad, Ancash, Callao, Junín, Arequipa, y las regiones de frontera: Tacna, Tumbes, Iquitos y Puno.

XXVIII. Realizar campañas públicas que informen de los aportes y vínculos de los connacionales emigrados, que llamen a su no discriminación, relevando las obligaciones constitucionales e internacionales del país en la materia, como soporte político y cultural de las reformas institucionales, normativas

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y presupuestarias que el respeto de su ciudadanía exige, a niveles locales, regionales y nacionales, con uso de medios de comunicación masivos, y con mensajes adecuados, esenciales y pedagógicos, incluyendo a figuras públi-cas destacadas y con influencia en la población (deportistas, artistas, etc.).

XXIX. Realizar campañas activas para informar de los requisitos, recomendaciones y orientaciones para antes y durante la emigración, hacia el conjunto de la población, a través de los medios de comunicación masivos, pero también con afiches y materiales informativos adecuados en las zonas de mayor potencial emigratorio, fronteras, aeropuertos, terrapuertos y puertos, etc., y con mensajes adecuados, esenciales y pedagógicos.

XXX. Promover activamente la generación de centros de estudio, investigaciones, publicaciones y actividades de reflexión sobre las migraciones y los peruanos en el exterior en universidades, institutos, entidades de la sociedad civil, etc., a niveles local, nacional, regional y global.

XXXI. Desarrollar una política activa de centros culturales artísticos peruanos de las comunidades en el exterior (Casas Perú), de carácter participativo y en alianzas y sinergias con entidades pertinentes de la sociedad civil del país de que se trate.

6.3. Informe de las iniciativas pertinentes por parte de la actual representación peruana en el Parlamento Andino

I. Creación del Viceministerio de Gestión Migratoria, dependiente del Ministerio de Relaciones Exteriores, para dedicación exclusiva, con poder y recursos, a los derechos de los peruanos residentes en el exterior (En discusión con el Ministerio de Relaciones Exteriores).

II. Creación del Canon Consular, con un porcentaje de los 500 millones de dólares en IGV que ingresan anualmente al Estado peruano por las remesas enviadas por los peruanos residentes en el exterior, destinado exclusivamen-te a financiar una política pública para ellos (En discusión con la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República).

III. Programa de Acompañamiento Integral a Familiares de Emigrados en Perú. Con apoyo psicológico y social en las 6 regiones con mayores índices de familiares de emigrados del país: Lima, La Libertad, Ancash, Callao, Junín, Arequipa, y las regiones de frontera: Tacna, Tumbes, Iquitos y Puno (incorpo-rada como parte del presupuesto de la Nación alternativo, presentado por la sociedad civil en 2011 para 2012).

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IV. Creación del Distrito Electoral para que los peruanos en el exterior elijan sus propios congresistas (En discusión con una Comisión de trabajo multi-sectorial conformada con Oficina Nacional de Procesos Electorales, Jurado Nacional de Elecciones, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República).

V. Ampliación de los beneficios de la “Ley de incentivos migratorios” para el retorno a todos los retornados/as, especialmente los más vulnerables (En discusión con la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la Re-pública).

VI. Extensión del Acuerdo de Residencia de MERCOSUR, Bolivia y Chile (más Perú y Ecuador) a toda la Comunidad Andina, incluyendo Colombia (Ya aprobado por el pleno del Parlamento Andino, a iniciativa de la representación peruana completa. Falta la aprobación del gobierno de Colombia). Conjuntamente, promoción de su aplicación plena por parte del Perú, para hacerlo exigible a los demás países del Acuerdo en beneficio de más de 600 mil peruanos/as residentes en ellos (Trabajo en coordinación con DIGEMIN y MRE).

VII. Atención los días sábados en los consulados peruanos (En discusión con el Ministerio de Relaciones Exteriores y consulados peruanos en Chile y Argen-tina).

VIII. Elaboración y distribución entre las comunidades peruanas de Chile y Argen-tina de una “Cartilla” informativa sobre la defensa y ejercicio de sus derechos en esos países, incluyendo, entre otros, no ser detenidos arbitrariamente ni maltratados por la policía, y a qué instancias del país de residencia y del Perú deben acudir para su denuncia.

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LA POLÍTICA PÚBLICA SOBRETRATA DE PERSONAS

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1. Contexto de la investigación

El Perú muestra cifras óptimas de desarrollo económico y voluntad política para construir una sociedad más inclusiva, considerando que anteriormente los ingresos y la bonanza económica solo habían ido para determinados sectores, quedando rezagados los más pobres, profundizando de esta manera la desigualdad, caracte-rística de nuestra región. Son características actuales del modelo económico que se sigue, la fuerte exploración y explotación minera, especialmente grave la ilegal. El mapa de concesiones mineras cubre en la práctica todo el país. Junto a estas inversiones han llegado también una serie de problemas a los departamentos y provincias dedicadas a la minería, pues se han creado bares, prostíbulos, hoteles donde se instalan además las redes criminales de trata de personas, para la ex-plotación sexual y laboral. Numerosos casos se conocen en especial de mujeres, niños y niñas.

Existe una fuerte movilidad que de un lado promueve una serie de oportunidades que quieren ser aprovechadas por peruanos y peruanas que salen del país en busca de mejores oportunidades económicas y profesionales, entre otras aspiraciones. Sin embargo, frente a la migración legal, existe un lado ilegal, perverso, violatorio de derechos humanos como la trata y el tráfico ilícito de personas, cuyas cifras e impactos describen uno de los graves problemas a afrontar por parte del gobierno y de la sociedad en su conjunto. Se ha comprobado además que el problema afecta mayormente a las mujeres y niños y niñas.

Considerando que el Perú es un país de origen, tránsito y destino, se han identi-ficado rutas nacionales e internacionales que siguen los criminales y redes que viven de la trata de personas. Muchas de ellas, además, son llevadas fuera del país no solo a países limítrofes, sino de América Latina, Europa, Estados Unidos, Japón y otros. Lo preocupante es que las rutas internas e internacionales que se siguen en la trata de personas van en crecimiento del delito.

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El Perú es un país pluricultural y multiétnico. El Instituto Nacional de Estadística e Informáticas (INEI) calculó, para junio de 2011, que la población peruana alcanzaría los 29 millones 797 mil 694 habitantes.23 Según los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda del 2007, hablan los idiomas oficiales: el castellano: 83,9% de la población, quechua el 13,2% y otros idiomas: aymara el 1,8%, otra lengua nativa: 0,9%, idioma extranjero: 0,1%.

La economía nacional supera la crisis financiera internacional. Durante el periodo 2001-2009, la economía peruana, medida a través del Producto Bruto Interno (PBI) acumuló un crecimiento de 59,1%, equivalente a una tasa de crecimiento promedio anual de 6,0%.24 Asimismo se genera empleo y se reduce la pobreza, alcanzando altos precios los minerales que exporta y otros productos. El problema adquiere dimensiones alarmantes si analizamos a los países limítrofes y en ellos a los países de la Región de la Comunidad Andina donde se constata que los esfuerzos están desarticulados, hay diversos diagnósticos y cifras múltiples de víctimas, y políticas públicas débiles o inexistentes y la normatividad no se estaría cumpliendo para lograr avances en la erradicación de la trata de personas.

Un grupo importante de instituciones estatales y privadas, organizadas en el Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente contra la Trata de Personas se encuentran desarrollando importantes iniciativas para incorporar la perspectiva de integralidad y de protección de derechos en las políticas referidas a la trata. La realidad también permite señalar que la trata de personas afecta más a mujeres, niños y niñas, en cifras alarmantes y crecientes.

El Parlamento Andino, entonces, interviene para contribuir tanto en la elaboración de recomendaciones y de acciones coordinadas, como en la armonización de normas y leyes, e impulsar el cumplimiento de la legislación internacional referida al problema y sobre todo con medidas coordinadas de prevención y atención a las víctimas y reformas penales, en un marco de respeto a los derechos humanos.

Antecedentes

Al inicio de la década de 1980, los discursos sobre la trata de mujeres con fines de explotación sexual volvieron a tomar fuerza debido, entre otras razones, al incremento de la migración femenina trasnacional que se venía gestando desde fines de los años 70. Se ampliaron las finalidades de explotación sexual o laboral, incluyendo otras formas a nivel internacional, como el reclutamiento forzoso, la

23. INEI, http://www.inei.gob.pe/biblioineipub/bancopub/Est/Lib0842/index.htm

24. INEI. http://webinei.inei.gob.pe/SIRTOD/infgen.html#app=e739&db0c-selectedIndex=3

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extracción de órganos y tejidos humanos, el matrimonio servil, la mendicidad, la venta de niños, actividades con fines relacionados a la comisión de delitos (Sub Comisión contra la Trata de Personas y Tráfico Ilítico de Migrantes, 2009).25

Las Naciones Unidas señalan que el crimen organizado obtiene alrededor de 30 mil millones de dólares de ganancias por la trata de personas. Para diversos orga-nismos internacionales la trata de personas es uno de los crímenes más lucrativos del mundo, según estima la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), ocupando el segundo lugar global, después del tráfico de drogas. El 85% de ese total proviene de la explotación sexual de mujeres.26 En América Latina se estima que entre 700 mil y 2 millones de personas son víctimas de tratantes cada año. La Organización Mundial de la Salud explica que en el mundo cerca de 150 millones de niñas y 73 millones de niños han padecido alguna forma de violencia sexual.27 Cada año, 4,000.000 de personas en el mundo son víctimas de trata, de las cuales el 50% son niños y niñas. La Organización de Estados Americanos (OEA) plantea que en Latinoamérica las víctimas de trata de personas son tradicional-mente de países como Brasil, Colombia, República Dominicana y las Antillas; a los que se han sumado más recientemente México, Argentina, Ecuador y Perú. Cerca de 100 mil  mujeres y adolescentes provenientes de estos países son conducidas con engaños y falsas promesas de empleo a Estados Unidos, España, Holanda, Alemania, Bélgica, Israel, Japón y otros países asiáticos.

2. La investigación

Diseño y metodología

2.1. El problema

La trata de personas en nuestro país es un tema poco explorado, aunque aparen-temente concita la atención esporádica de la prensa, podemos decir que en las zonas de frontera hay muy poca investigación, a pesar de algunas voluntades po-líticas sobre todo de ONGs que vienen trabajando esta problemática. Necesitamos conocer los abordajes de la trata desde las concepciones de género y derechos, el rol que desarrollan las instituciones estatales y de sociedad civil, así como las

25. Parlamento Andino. (2010). Documento IDL-AVE-008. Trata de Personas en los Países Andinos. Bogotá, Colombia.

26. Tomado de Documento del Taller Fronterizo de Formación “La Trata de personas: Un Desafío para las zonas fronterizas”. Tacna, 14 de octubre de 2011.

27 Nelson Vilca. ECONOMIA: Asuntos del bolsillo. Septiembre de 2010. En Documento del Taller Fronterizo de Formación “La Trata de personas: Un desafío para las zonas fronterizas”. Tacna, 14 de octubre de 2001.

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ideas y valores de las localidades con estos problemas y cuáles son las rutas críticas de esta grave problemática considerada una violación de derechos humanos. Así también la aplicación de las políticas públicas existentes, cómo se realiza o no, la protección a víctimas y la aplicación de las diversas sanciones existentes hacia los criminales que ejercen la trata, como los proxenetas.

2.2. Objetivos

Conocer, analizar, visibilizar la trata de personas; mujeres, hombres, niños, niñas y adolescentes, especialmente en zonas de frontera, como una problemática en la Comunidad Andina. Ver sus causas, consecuencias, normatividad y papel de las instituciones del Estado.

Avanzar en procesos de integración regional en el marco del respeto de los derechos humanos y desde una perspectiva de género.

Generar propuestas para la prevención, implementación de medidas de interven-ción, prevención y atención a víctimas, así como sanción a responsables.

2.3. Las localidades

Se estableció visitar algunas zonas del país que aunque no fueran de fronteras pudieran aportar información sobre la problemática de la trata y fueran parte de la ruta crítica o zonas de procedencia o tránsito de las víctimas de trata. A modo de muestra se tomó información de Cusco, Piura, Tacna y Madre de Dios.

2.4. Técnicas de la investigación

Se propuso un abordaje cualitativo que posibilita indagar procesos, percepciones, rutas y presencia de las instituciones del Estado y papel de las organizaciones de sociedad civil. Se dialogó con autoridades estatales, como el Viceministro del Interior, funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores y responsables de algunas ONGs especializadas en la temática, como el Movimiento El Pozo. Se tomó contacto con instituciones: En Lima, en la Audiencia Pública sobre Trata de Personas, en coordinación con el Movimiento El Pozo y CEDISA, en el Congreso de la República, en mayo de 2010.

En Cusco, se tenía el antecedente de una Audiencia sobre violencia y trata de personas, realizada en Ollantaytambo, con participación de autoridades locales y funcionarios de la Policía Nacional del Perú, docentes, el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, en mayo de 2010 y un Taller sobre Trata realizado en coordinación con el Movimiento El Pozo dirigido a docentes, en Cusco, en noviembre de 2010.

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Se participó en el Taller Fronterizo de Formación “La Trata de personas: Un Desafío para las Zonas Fronterizas”, en Tacna, 14 de octubre de 2011, con participación de delegados de Bolivia, Chile, Argentina y Perú.

En Piura se contactó con el Grupo Impulsor de Lucha contra la Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes, integrada por trece instituciones del departamento de Piura. El 17 de noviembre instalaron su Comisión Regional de Lucha contra la Trata de Personas y Tráfico Ilícito de migrantes del departamento de Piura.

Para abordar el caso de Madre de Dios, se hizo una compilación de notas de prensa.

Se procedió a la lectura de una serie de informes y diagnósticos ya existentes y para conocer propuestas de países de frontera y de otras realidades latinoamericanas. Se solicitó información al Parlamento Andino, sobre la problemática en la región, la que se incorpora al estudio.

No se estableció contacto con víctimas, pero si aproximaciones a testimonios, sobre todo recogidos por la prensa, en la idea del respeto, de no revictimizarles y no propiciar expectativas, por cuanto se trataba de un trabajo exploratorio. De ahí los acercamientos al contexto general de las diversas localidades visitadas.

3. Marco conceptual

3.1. Definiciones

La trata de personas es un delito de lesa humanidad que constituye la violación de los principales derechos humanos de las víctimas. Se caracteriza por el traslado al interior o fuera del país de una persona con fines de explotación que puede ser sexual, laboral, mendicidad ajena, entre otros, sin importar el género, edad o lugar de origen de las posibles víctimas (OIM-Migraciones). El Artículo 3º inciso a del Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especial-mente mujeres y niños, que complementa la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional, define la trata de personas de la siguiente manera: “Por trata de personas se entenderá la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas recurriendo al uso de la fuerza u otras formas de coacción, el rapto, el fraude, el engaño, el abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra para propósi-tos de explotación. Esa explotación incluirá como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos”.

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Esta definición consta de tres elementos fundamentales para distinguir “trata” de “tráfico”.

r Una actividad: la captación, reclutamiento y traslado de una persona por parte de agentes.

r Unos medios: A los cuales recurren los agentes para captar, reclutar, trasladar a las personas. Esos medios que son los que hacen de la trata un fenómeno distintivo, son el fraude, el engaño, la coacción, la coerción, la utilización de la fuerza, violencia o amenaza física o psicológica.

r Una finalidad o propósito que distingue a la trata y que es la explotación económica u otra de la persona que fue captada o reclutada mediante esos medios engañosos o coactivos.

Diferencias entre la Trata de personas y el tráfico ilícito de personas o migrantes.28 El siguiente cuadro, elaborado por el Parlamento Andino (2011), así lo ilustra:

Diferencias relevantes entre la trata de personas y el delito de tráfico ilícito de migrantes

TRATA DE PERSONAS TRÁFICO ILÍCITO DE PERSONAS (MIGRANTES)

Ocurre tanto al interior como al exterior del país

Traslado exclusivamente a través de fron-teras

Explotación en el lugar de destino Es un servicio de traslado, donde no es condición la explotación

Siempre hay coacción La regla general es el consentimiento libre y voluntario

Violación a los derechos humanos Violación a las leyes de migración Se vulnera la libertad individual y la dignidad humana de la víctima

Se vulnera la ley y la soberanía de un Esta-do. El agraviado siempre es el Estado

La persona recibe oferta de trabajo en el lugar de destino

El ofrecimiento se limita al ingreso al país de destino

La víctima es forzada, engañada o accede a trabajar

El migrante paga para su traslado al país de destino en el lugar de origen

La víctima no tiene libertad de movimiento y es sometida a un control sobre sus acciones

El migrante tiene la libertad de movimiento, salvo que sea detectado por las autoridades de migraciones

28. Elaborado por el Parlamento Andino, Bancada de Mujeres.

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Modalidades de la trata de personas

Explotación Sexual: r Incluye la explotación de la prostitución ajena, el turismo sexual, la porno-

grafía y otras actividades sexuales.

Trabajos o servicios forzados: r Ejercicio de cualquier labor por parte de una persona, en donde es someti-

da a tratos inhumanos en su trabajo: encierro, amenaza, maltrato, jornadas laborales excesivas; por una mínima o ninguna retribución económica. Es común en trabajos relacionados con: ladrilleras, minas, fincas pecuarias y/o agrícolas, barcos pesqueros, servicio doméstico, entre otros.

Matrimonio servil: r Explotación laboral y/o sexual de un miembro de la pareja (esposo o acom-

pañante). Implica situaciones de esclavitud, aislamientos, control, violencia física, sexual y reproductiva.

Mendicidad ajena: r La víctima es obligada a pedir limosna para el lucro de tratante, quien es el

que organiza el negocio y ejerce control sobre estas personas.

Extracción de órganos: r Uso de los cuerpos vitales de seres humanos para la generación de embara-

zos forzados, el alquiler obligado de los vientres o la extracción y tráfico de órganos (OIM-Migraciones).

3.2. Causas y consecuencias de la trata de personas29

El Perú es un país de origen, tránsito y destino de personas. Las causas son innu-merables, las que pueden tener más detalles según la zona en el país, o región de origen y causas en el país o región de destino.

Causas en el país o región de origen

Para muchos la principal causa es la pobreza, la desigualdad, la falta de oportunida-des, la falta de empleo o de posibilidades de mejor empleo. Las víctimas se ven en la necesidad de buscar alternativas de vida. Cuando el reclutamiento es mediante

29. Tomado de Documento del Taller Fronterizo de Formación “La Trata de personas: Un Desafío para las zonas fronterizas”. Tacna 14 de octubre de 2011.

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engaños, la persona que escucha la oferta del reclutador puede ser alguien que había decidido migrar, o para quien la migración (interna o internacional) estaba dentro de sus estrategias de sobrevivencia posibles.

El nivel de educación influye pero tiene zonas grises. Por ejemplo, muchas jóvenes adquieren altos niveles educativos y no logran advertir el engaño del reclutador. Existe falta de información sobre estos mecanismos sutiles de los reclutadores.

La discriminación de género

Si bien hablamos de trata de personas de hombres, mujeres, niños y niñas, está demostrado que es mayoritaria la trata de mujeres para explotación sexual. Esto está asociado al rol de las mujeres en sociedades patriarcales como la nuestra y al machismo abierto o encubierto que acepta y fomenta la trata de mujeres para explotación sexual, ya que sin demanda (de sexo por parte de los hombres) no ha-bría oferta de mujeres. Y en este punto es necesario diferenciar también el trabajo sexual de mujeres que han decidido y por propia voluntad lo ejercen.

Todas las formas de violencia tanto la social, económica, política, violaciones a los derechos humanos, generan poblaciones vulnerables. Ese poder es ejercido por los hombres sobre las mujeres y si esa vulnerabilidad ocurre en el marco de sociedades patriarcales, los más vulnerables serán las mujeres, las niñas y los niños.

El cuadro siguiente de víctimas por género señala las diferencias significativas entre hombres y mujeres siendo las mujeres las más afectadas. Véase que en 2011, mientras los hombres son 39, las mujeres son 639, además las cifras a través de los años, han aumentado ostensiblemente.

Total de víctimas por género Total: 1648

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Fuente: Sistema RETA/PNP. Octubre 2011

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Causas en el país o región de destino

La trata satisface una demanda existente en el país de destino. El mercado de los servicios que van a ser provistos por la trata son los servicios sexuales, la mano de obra barata, los trabajos forzados y otros.

Existe una falta de controles estatales en esos lugares que se constituyen en el mer-cado laboral que son provistos por la trata de personas. Otro factor que coadyuva son las políticas migratorias restrictivas debido a las dificultades que tienen los nacionales de muchos países para entrar regularmente a otros (Unión Europea, Estados Unidos, etc.) lo que obliga a los potenciales migrantes a buscar otras formas de ingreso, que son las que ofrecen los reclutadores y los traficantes.

Consecuencias para las víctimas

Las consecuencias que viven las víctimas son innumerables. Y si logran salvar la situación de explotación, su padecimiento continúa. A las enfermedades físicas, sicológicas se agrega el peligro de muerte durante la explotación e incluso luego de ser liberadas, cuando las amenazas de los tratantes pueden volverse efectivas, agravado cuando no hay un sistema de protección efectivo. Las gráficas siguientes del Sistema RETA/PNP explican el aumento, en el 2011, de las personas afectadas por la trata de personas. Otra lectura puede ser que ahora más víctimas denuncian. El segundo cuadro expresa que las víctimas son más mujeres que hombres.

Personas agraviadas por año

Total: 1648

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Fuente: Sistema RETA/PNP. Octubre 2011

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Sexo de víctimas menores738

Consecuencias para los Estados

Las consecuencias más reales tanto para los países de origen como de destino, son el aumento de la criminalidad, ya que el proceso de la trata de personas es operado por organizaciones criminales que extienden sus redes hacia otras ramas. El aumento de la migración irregular, problemas de seguridad nacional vinculados con la falta de controles en las fronteras, problemas de discriminación, xenofobia y sobre todo de estigmatización contra los extranjeros, la corrupción de los funciona-rios para asegurar que la trata no sea reprimida ni las organizaciones de tratantes desbaratadas. Hay violación de legislaciones nacionales en casi todos los países afectados: de la legislación migratoria, de la legislación laboral y de la legislación que protege los derechos humanos.

3.3. La ruta crítica30

Existen una serie de datos y cifras que aparecen en la prensa y que son brindadas por distintos sectores, sin embargo las cifras son disímiles, lo cual es preocupante para el diseño de cualquier política pública. Como sucede con la trata, sobre el tráfico de peruanos en el exterior no hay cifras oficiales confiables. En la realidad, miles de posibles víctimas se movilizan sin ser registradas en las zonas fronterizas. De los 2 millones 38.107 peruanos que han emigrado entre 1990 y 2009, el 84% es personal no calificado. Es decir, un millón 600 mil peruanos son potenciales víctimas de trata en el extranjero.

El área más crítica es la selva porque posee el 70% de la frontera internacional y solo cuenta con tres puestos de control fronterizo. En esta región, las rutas del tráfico humano son, en su mayoría, fluviales o por rutas terrestres no comerciales. El control

Fuente: Sistema RETA/PNP Octubre 2011Fuente: http://www.chsalternativo.org/contenido.php?men=L&pad=33&pla=2&sal=2&id=E

HombreMujer

670 (91%)

68. (9%)

30. Consulta a: El Comercio, Web Infos, Web y boletín CHS-Perú.

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es, sencillamente, imposible. La ausencia de control en las fronteras es un absurdo si tenemos en cuenta que, contra lo que pudiera creerse, sólo el 48.5% de peruanos que salen del país (legal o ilegalmente) lo hace por el aeropuerto Jorge Chávez. El 51.5% de peruanos que cruzan las fronteras lo hace por vía terrestre o fluvial rumbo a alguno de los cinco países vecinos. La Unidad de Informática y Estadísticas de la Dirección General de Migraciones y Naturalizaciones (DIGEMIN) indica que entre el año 2006 y setiembre de 2011, salieron del país 9.8 millones de peruanos y que aún no han retornado 1.9 millones. El periodista Marco Sifuentes reveló que, en el Perú, existen por lo menos 1.681 casos de esclavitud comprobados, aludiendo a la trata de personas. Sostuvo que la trata es el tercer delito más lucrativo del mundo y el Perú, un país con miles de migrantes internos y externos, es un campo de cultivo ideal para las redes criminales que comercian con las personas. “El 93 por ciento de víctimas son mujeres” indicó. La División de Trata de Personas (DIVINTRAP) cuenta sólo con 30 efectivos para ver todos los temas de trata en el país.

3.4. Trata interna y en fronteras del Perú El Perú es considerado como país de origen, tránsito y destino de hombres, mujeres, niños y niñas víctimas de la trata de personas, especialmente para trabajo esclavo y prostitución forzada.31 Se considera que el tráfico de peruanas tiene como destino mayoritario Argentina, Bolivia y Ecuador. El Perú es considerado como país de destino, especialmente para bolivianas, que terminan explotadas en los campamentos de mi-nería informal de La Rinconada, Puno. Se señala que grupos de mujeres colombianas se trasladan hacia Tacna, algunas se quedan y otras pasan a Chile. Existen redes cri-minales que reclutan peruanas adultas y adolescentes para ser llevadas a Chile, Brasil y Bolivia, con fines de explotación sexual, doméstica, trabajo forzado y servidumbre.

Según Infos, los principales lugares de reclutamiento son: Iquitos y Tarapoto para Brasil; niños provenientes de Juliaca y Huancavelica hacia Bolivia; y, en el caso de Chile, la ciudad de Arequipa sería el lugar de reclutamiento de mujeres. Se ha identificado mujeres llevadas a Venezuela, para trabajar en fábricas textiles. Más allá de los países vecinos también hay indicios de traslados de mujeres y niños con engaños a países como Argentina o Estados Unidos. En Europa: España, Francia, Italia, Holanda y Alemania. En Piura se estaría desarrollando una ruta por el puerto de Paita, desde donde se traslada a grupos de mujeres provenientes de la selva peruana hacia Tailandia y otras zonas, sin mayor control migratorio.32 Incluso hay casos de tráfico hacia países del continente africano, a fin de que efectúen labor doméstica en una situación de esclavitud. .

31. Según documento del Taller Fronterizo de Formación “La Trata de personas: Un Desafío para las zonas fronterizas”. Tacna 14 de octubre de 2011.

32. Información recogida en reuniones sostenidas en la ciudad de Piura, 22 de octubre.

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Rutas detectadas a nivel nacional

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Las fronteras del Perú y la trata de personas

En los más de 7 mil kilómetros de fronteras del Perú, sólo existen 13 puestos de control fronterizo. Es decir, menos de dos puestos por cada mil kilómetros.Infografía: Luis Amez. Tomado de http://www.infos.pe/2011/11/esclavos-sin-fronteras/

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El cuadro que se adjunta señala las denuncias presentadas desde 2004 a 2011. Las finalidades de las denuncias: explotación sexual, explotación laboral y trata de personas.

Denuncias por año en el sistema RETA-PNPTotal de Casos 547

Finalidades de denuncias de Trata en el sistema RETA-PNP Total de Casos 547

Estudio de casos

Se incluyen en el estudio los departamentos de Madre de Dios, Cusco, Tacna y Piura.

Fuente: Sistema RETA/PNP. Octubre 2011

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02004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

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Madre de Dios33

Madre de Dios, ubicada en la región amazónica, es rica en su biodiversidad y en minería. Es una zona que enfrenta la minería informal que no solo genera riqueza para unos cuantos sino que se producen otra serie de problemas como el trabajo infantil forzado y la trata de personas, especialmente en niños, niñas y mujeres, “una gama de prácticas análogas a la esclavitud”. 34 Madre de Dios también enfrenta la tala ilegal, la contaminación ambiental, y es la región que ostenta los más altos índices de ITS y VIH, y desnutrición infantil.

La Defensoría del Pueblo explica que actualmente la “trata de personas” es mo-tivada por la minería informal en Madre de Dios y Puno. INFOS comprobó que en los campamentos mineros informales existe el engaño, explotación, prostitu-ción, en resumen, trata de personas. INFOS manifiesta que visitó, de incógnito, el “Kilómetro 103”, uno de los más recientes campamentos mineros informales. Fue “inaugurado” hace dos meses y ya cuenta con, aproximadamente, 40 prosti-bares. Lo mismo ocurre en los otros siete campamentos mineros que pertenecen a la zona denominada La Pampa, que va desde el Km. 98 hasta el 130. En todos, abundan las víctimas de trata.

Es una práctica común la de llevar mujeres a los campamentos mineros informales. Los reclutadores o proxenetas las comprometen a deudas para luego explotarlas laboral y sexualmente. En el Kilómetro 103, INFOS tomó testimonios de varias víc-timas que habían sido llevadas desde sus lugares de origen hasta los campamen-tos mineros y que en estos momentos se encuentran pagando su “deuda” con la persona que las llevó hasta allí. Dicen que nadie las defiende, la presencia policial en la zona es nula y las iniciativas por parte del Estado recién se encuentran en proceso de implementación.

En mayo de 2011, Gulnara Shahinian, Relatora Especial sobre las Formas Contem-poráneas de la Esclavitud de Naciones Unidas, incluidas sus causas y consecuencias, en su visita a Madre de Dios comprobó las condiciones de esclavitud “moderna” en las que viven niños y niñas, explotados laboralmente. Emitió un informe donde hace una serie de recomendaciones sobre legislación y políticas públicas, inclusive las referidas a la trata de personas.

33. Fuente INFOS en http://www.infos.pe/2011/10/desde-las-entranas-del-monstruo.

34. Informe de la Relatora Especial sobre las formas contemporáneas de la esclavitud, incluidas sus causas y consecuencias, Gulnara Shahinian. Misión al Perú. Naciones Unidas. 15 de agosto de 2011.

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Por ahora el gobierno mediante el Ministerio del Interior ha asestado un golpe a la minería informal y ha realizado acciones de detección de trata de niñas, niños y mujeres, quedando pendiente conocer la atención a las víctimas. En el ámbito de las Organizaciones No Gubernamentales son pocas las dedicadas a la trata de personas en Madre de Dios.

Cusco

Una grave situación se da en la zona sur del país, donde la Defensoría del Pueblo reveló que ha registrado un incremento de los delitos de comercio ilegal de per-sonas con propósitos de explotación laboral y sexual, es decir “trata de personas”. A la fecha en la región Cusco se tiene registrado 25 casos de trata de personas, 14 en Puno, 6 en Tacna, 3 en Apurímac y 2 en Arequipa mientras que en 2010, Cusco tuvo 31 casos, Puno 19, Lima 8, Tacna 6 y Arequipa 3 casos. Se supone que el turismo en Cusco y otras actividades económicas en las demás regiones han provocado estas cifras siendo grave lo que se denomina “turismo sexual infantil”. Otra forma de “trata de personas” es la explotación doméstica consistente en la captación de menores en comunidades campesinas para labores de servidumbre. “Traen a niños y niñas para hacerlas trabajar como domésticas bajo la forma de padrinazgo”.

El estudio “Diagnóstico sobre trata de mujeres, niños y niñas en ocho ciudades del Perú” (CMP Flora Tristán, 2006) que incluye el Cusco, afirma que la trata se desen-vuelve en la informalidad, la ilegalidad y la corrupción y recalca la indiferencia social.

Para el abordaje de esta situación y la búsqueda de soluciones motivaron al Despa-cho de la hoy Parlamentaria Andina Hilaria Supa, a convocar a una Mesa de Trabajo sobre Violencia contra las mujeres y trata de mujeres, niños, niñas y mujeres, el 27 de mayo de 2010, en la provincia de Urubamba, Distrito de Ollantaytambo, con instituciones del Estado, ministerios, municipalidades e instituciones de la sociedad civil. Asistieron 35 personas entre las que destacan integrantes femeninas de la Región Cusco, de la Policía Nacional del Perú, representantes del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Regidoras de Urubamba, Ollantaytambo, Pisac, Machu Picchu, entre otras, así como representantes de organizaciones de mujeres cam-pesinas de Anta, colectivos femeninos de Urubamba y Cusco y ONGs. El objetivo era pasar del diagnóstico que aún con debilidades existe, -por la falta de Registros o por la existencia de subregistros- a estrategias de prevención, sensibilización y capacitación, con voluntad de actuación articulada y de mutua colaboración, con un enfoque de derechos humanos. Se expresó que la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las poblaciones rurales y en especial las afectadas por los desastres empuja más a buscar salidas para enfrentar la pobreza y desamparo, mientras que algunas familias buscan mejores horizontes de educación y trabajo

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para sus hijas e hijos, cayendo sin saber en situaciones de trata y tráfico de personas, donde las adolescentes se encuentran más vulnerables a la trata.

En Cusco, como en otras regiones, se advierte que una de las formas más graves de trata de personas es la explotación sexual de mujeres, niñas y adolescentes en la prostitución y en la industria sexual. Y acota que la trata de personas es un delito contra el individuo y que la persona víctima de la trata es víctima de un crimen (Movimiento El Pozo). En el Perú, se señala que en 2009, hubo 194 víctimas (aun-que las cifras no son precisas). Mientras en Cusco, con las dificultades de registro, habría 6 casos por mes. En la Mesa de trabajo, ante la pregunta “¿cuáles son las causas de la existencia de la trata?” las representantes de la Policía Nacional del Perú señalaron que la pobreza, la discriminación y el machismo son las causas fundamentales. Otras participantes indicaron como causa la falta de valores en la familia y debilidades en la escuela y un grupo le atribuía responsabilidades a los medios de comunicación.

En el Cusco se profundiza la problemática ya no solo por la pobreza, sino por la acti-vidad turística, la actividad minera, la extracción del gas de Camisea, la construcción de la Carretera Interoceánica, y se ha detectado que existen mafias nacionales y extranjeras que actúan en diversas zonas con fines de prostitución, trabajo y ma-trimonios forzados, a la explotación laboral, al que se añade la mendicidad y otros como la captación de víctimas para extraer y comercializar sus órganos. Según las representantes de la PNP y el MIMDES en Cusco, hay redes a nivel local y nacional que desarrollan su actividad aprovechando la actividad turística y como ruta de traslado de niñas y mujeres, con el propósito del servicio sexual, hacia Arequipa, Juliaca y Puerto Maldonado. Denunciaron además la impunidad con la que se des-envuelven estas mafias. El miedo es limitante para las víctimas, les amenazan no solo a ellas, sino a sus familias, les quitan los documentos y explotan a las mujeres que muchas veces son adolescentes, explicaba una representante de la Policía. De otro lado, se enfatizó sobre el débil papel que aún desarrolla el Ministerio de Transportes en la exigencia de la presentación de documentos cuando se trasladan niños, niñas y adolescentes, así como mayor exigencia del Ministerio de turismo y las medidas a adoptar en este sentido.

En Cusco existe un Comité contra la Violencia Sexual, que estaría abordando la problemática de la trata. Municipalidades como la de Cusco, Machupicchu y Urubamba, vienen emitiendo Ordenanzas contra la violencia familiar y sexual. Establecen como líneas estratégicas la Prevención de la Violencia basada en Género y el “Plan Tolerancia Cero a la violencia familiar y sexual”. Desarrollan las acciones del Plan de Prevención Integral. La Ordenanza no incluye la lucha contra la trata.

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Compromisos y propuestas de trabajo

Exigir el cumplimiento de las normas y contribuir con las modificaciones. Pidieron mayor sanción a los reclutadores, más severidad en los controles de niños, niñas y adolescentes que se trasladan entre provincias y la exigencia de documentación. Se acordó establecer un Observatorio sobre Trata de Personas para: detectar lugares y espacios donde actúan las mafias, como la Av. Belén donde hay convocatoria a trabajos y hay gran afluencia de jóvenes. Y bares, hoteles. Propiciar la atención y no discriminación, así como la protección de sus víctimas, para lo cual deben ade-cuarse las normas y presupuestos. Establecer las rutas usadas por las mafias para los traslados, para mayor control de la policía y otros ministerios. Sensibilizar, llamar la atención en relación a los trabajos y estudios que ofrecen a las/los adolescentes en otras ciudades y tener más cuidado en la documentación que firman. Capaci-tar, en colaboración con el Movimiento El Pozo,35 a educadores y otras instancias comprometidas en el trabajo de prevención de la trata.

Piura

Piura se encuentra en un intenso trabajo de articulación interinstitucional entre organismos estatales y de la sociedad civil, entendiendo que por ser una zona de economía interna creciente, viene afrontando la problemática de la trata de personas. Es una zona de origen, tránsito y destino para la trata de personas. Hay voluntad política del Gobierno Regional para crear políticas públicas y realizar acciones coordinadas para lograr consensos y responsabilidades diferenciadas.

Planteamientos del Gobierno Regional frente a la trata de personas

Según la Ley N° 28950 Ley contra la Trata y el Tráfico Ilícito de Personas y su Regla-mento Artículo 18º.- De las competencias de los Gobiernos Regionales y Locales y en el marco de la Campaña Unidos y Unidas contra la trata de mujeres, niños, niñas y adolescentes el compromiso, como Gobierno Regional GRDS, es incorporar a la Mesa de Prevención y Atención de la Violencia Familiar como integrante del Comité Regional de Seguridad Ciudadana, para diseñar concertada y articuladamente las estrategias de intervención orientadas a disminuir los casos de trata de personas con mayor énfasis en los casos relacionados a mujeres, niños, niñas y adolescentes. Reafirmar su participación en la comisión específica de la Mesa contra la Trata de Per-sonas, y de los sectores (salud, educación, transportes, turismo, trabajo y promoción

35. El Movimiento El Pozo es una organización no gubernamental (ONG) que dedica sus esfuerzos al empoderamiento de mujeres involucradas en la prostitución y a la defensa de sus necesi-dades y derechos como personas.

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del empleo) del Gobierno Regional para la implementación de las competencias de acuerdo a la Ley y su Reglamento. Coordinar con los gobiernos locales la cons-trucción e implementación de casas Refugio para la atención de víctimas de los delitos de trata de personas con mayor énfasis en los casos relacionados a mujeres, niños, niñas y adolescentes. Normar, en el marco de la Ley y su reglamento, las condiciones que prevengan la trata de personas en los sectores de Transportes y Comunicaciones, Trabajo y Promoción del Empleo y Turismo, en estrecha coordi-nación con el Poder Judicial. Coordinar con el Poder Judicial, Ministerio Público y la PNP la sistematización de estadística regional sobre casos de trata de personas.

El Grupo impulsor de lucha contra la trata de personas y tráfico ilícito de migrantes en el departamento de Piura está integrado por:

InstituciónGerencia Regional de Desarrollo SocialPoder JudicialRadio CutivalúMinisterio PúblicoGerencia Regional de Desarrollo SocialRed Nacional de Promoción de la MujerGerencia Regional de Desarrollo SocialPlan InternacionalPrograma Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual.Gerencia Regional de Desarrollo Social

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ACUERDOS

1. Conformar comisión regional de lucha contra la trata de personas y tráfico ilícito de migrantes en el departamento de Piura

a) Propuesta de Comisión

Naturaleza: Espacio de concertación y articulación Estado y sociedad civil.Objetivo: Concertar esfuerzos institucionales para prevenir los delitos de trata de

personas y tráfico ilícito de migrantes; así como atender a las víctimas y sus familiares directo dependientes.

Responsable Gobierno Regional, a través de la Gerencia Regional de Desarrollo Social.Participan: Gobierno Regional:

r Gerencia Regional de Desarrollo Socialr Gerencia Regional de Desarrollo Económicor Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestión del Medioambienter Dirección Regional de Educaciónr Dirección Regional de Saludr Dirección Regional de Trabajor Dirección Regional de Transportesr Dirección Regional de Turismor Dirección Regional de Agricultura

Gobierno Nacional:r Policía Nacional del Perúr Gobernaciónr Ministerio Públicor Poder Judicialr Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexualr Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA)

Gobiernos Localesr Municipalidades provinciales

Sociedad Civil:r ONG afinesr Organizaciones sociales afines

(*) La ordenanza debe establecer la participación institucional formalizada, en un tiempo no mayor de 30 días dada la ordenanza.

Funciones: r Formular y proponer políticas regionales. r Plantear normas regionales y locales.r Articular y coordinar intervenciones interinstitucionales e interregionales.r Promoción, sensibilización y movilización social.r Seguimiento de las políticas y acciones, en el marco normativo.r Incidencia.

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Organización r Presidencia, recae Gerencia Regional de Desarrollo Social del Gobier-no Regional de Piura.r Equipo Técnico: Gobierno Regional, Ministerio Público, PNP, Poder Judicial, ONGs (RNPM, Radio Cutivalú, Canat, Plan Internacional, Diaconía para la Justicia y Paz). r Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS) del MIMDES.r Comisiones de acuerdo a funciones y objetivos de la Comisión.

Ámbito r Departamento de Piura.

Marco normativo:

r Constitución Política.r Ley N° 28950 “Ley contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes”r D.S. N° 007-2008-IN que aprueba Reglamento de la Ley N° 28950.

2 Han propuesto que el Gobierno Regional formule y apruebe una Ordenanza que crea la Comisión Regional de Lucha Contra la Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes y apruebe los Lineamientos de Política Regional materia de Lucha Contra la Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes en el De-partamento de Piura.

3 Formular y proponer lineamientos regionales / políticas regionales Basan su estrategia de trabajo en cuatro ejes: Prevención, atención, protec-

ción y rehabilitación.

Tacna

Si bien el trabajo sobre trata de personas es incipiente en Tacna, la realización del Taller Fronterizo de Formación “La Trata de personas: Un Desafío para las zonas fron-terizas” expresa una voluntad política de avanzar en el abordaje de la problemática, esta vez focalizando en lo que sucede en las fronteras Perú-Chile, y Perú-Bolivia, Bolivia-Brasil, Bolivia-Chile. Fue realizado en Tacna el 14 de octubre de 2011 en coordinación con el Programa MERCOSUR Social y Solidario, la Corporación Ser-vicio para el Desarrollo de los Jóvenes, SEDEJ y el Comité de Frontera Perú-Chile, Subcomisión de Desarrollo Social y Género. A través de este evento también se ha potenciado la institucionalidad existente y se han conocido las carencias de las diversas instancias.

Han sustentado su discusión en la teoría y la práctica, planteando primero un mar-co conceptual –que aquí trasladamos- sobre trata y se han conocido los avances legales tanto internacionales como nacionales y, en el diálogo, se han conocido los vacíos existentes en cada legislación. Las experiencias que vienen desarrollando

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Chile y Argentina resultaron aleccionadoras. Sin embargo, la mayor riqueza es la voluntad de establecer coordinaciones más fluidas y avanzar en procesos de inte-gración sobre los que camina el MERCOSUR.

Las ponencias: La trata de personas: Respuestas institucionales a la problemática desde el Estado y la sociedad civil. Con diversos temas:

1. Mónica Rivero, Argentina. Trata de personas, escenario regional y experiencias del MERCOSUR.

2 Denisse Arraya. Realidad local de Chile, 3 Congresista Rosa Mavila. Realidad local de Perú, 4 Jorge Mondaca Plaza. Realidad local de Bolivia.

Aunque no hay aun un documento memoria, se trabajó sobre un material elabora-do por la organización del evento, denominado la “Trata de personas es un delito”. Llama la atención que el Gobierno Regional de Tacna también realiza esfuerzos para abordar la trata de personas pero no mantiene coordinaciones entre instituciones estatales y de sociedad civil. Realiza reuniones con algunos sectores del Estado y ONGs y capacitaciones a docentes en coordinación con el Movimiento El Pozo.

4. La política pública del estado peruano hacia la trata de personas

4.1. Lineamientos de política

La lucha contra la trata de personas implica tres elementos fundamentales:36

r La prevención,r La protección y asistencia de la víctima,r La acción judicial y policial.

La prevención implica sensibilizar y concientizar a la población y a las víctimas potenciales de la trata. Son necesarias campañas masivas de comunicación. Hay que tener cuidado de no decir “no salga de su país o no salga de su región, pues se atentaría contra el derecho al libre tránsito de las personas. El fortalecimiento institucional y la capacitación de funcionarios del Estado y operadores de las políticas, así como a integrantes de la sociedad son indispensables, sobre todo en la atención a las víctimas. Es indispensable el cumplimiento de la legislación aprobada y de la legislación internacional contra la trata de personas, así como su

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36. En documento del Taller Fronterizo de Formación “La Trata de personas: Un Desafío para las zonas fronterizas”. Tacna 14 de octubre de 2011.

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permanente estudio y aplicar las reformas o modificaciones necesarias. Analizar las normas relativas al castigo al tratante y la protección y asistencia a las víctimas. Es necesaria la investigación local para conocer los mecanismos existentes de funcionamiento de la trata, el perfil de las víctimas, de los reclutadores y de los traficantes, para poder establecer las políticas adecuadas.

La protección y asistencia a víctimas de la trata. Consiste en el tipo de protección de la víctima, en primer lugar, la protección física. Proveer de albergue o refugios especialmente gestionados por el Estado, por la sociedad civil, donde se pueda brindar atención médica y sicológica, así como asesoría legal, acompañamiento para la decisión de su futuro y evitar caer nuevamente en manos de los tratantes. Estamos ante delitos de continua violación a los derechos humanos y la dignidad de las personas y se insiste en una atención que evite la revictimización de las víctimas. Se trata además de una acción delictiva altamente lucrativa. Por ello es imprescindible que la protección y asistencia a víctimas se estructure desde una perspectiva de derechos humanos, sensible al género.

La acción judicial y policial. La comunicación entre el Ministerio Público, el Poder Judicial y la policía, especialmente cuando la víctima brinda información sobre los tratantes y las redes de explotación. Esto implica todo un sistema de protección de la persona y sus familiares. La complejidad del delito requiere la cooperación nacional e internacional, entre gobiernos, e instancias no gubernamentales para avanzar con la erradicación de la trata.

El Perú, en su condición de Estado parte de la Convención contra la Trata, está comprometido a atender a las víctimas de trata en el exterior (investigando, pro-tegiendo y repatriando). Sin embargo, los resultados han sido escasos. En el 2010, según el Informe del Estado Peruano sobre Trata de Personas, se asistieron a sólo 16 víctimas, entre 17 y 34 años, en la modalidad de trata internacional bajo modalidad de explotación sexual y laboral. La víctimas provenían de Arica, Chile (5); La Plata (1) y Buenos Aires, Argentina (10). En estos casos los tratantes tenían nacionalidad chilena, china y peruana, respectivamente.

Pero aún falta mucho. De las aproximadas 2.5 millones de víctimas de trata en el mundo, unas 250 mil, o sea el 10% proceden de América Latina. El número de peruanos en esta subasta humana es una cifra oscura pendiente por descubrir.

4.2. Marco normativo

En el Perú, desde 2004, la trata de personas con fines de explotación sexual ha sido considerada un delito. En enero de 2007 se enmendó el Código Penal para ampliar el delito de trata de manera que incluyera las demás formas de explotación enumeradas

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en el artículo 3 del Protocolo de Palermo, incluida la explotación laboral. En el ar-tículo 153 del Código Penal (modificado por la Ley Nº 28950) se define la trata de personas, proporcionándose protección a las víctimas y testigos, y endureciéndose los criterios en materia de sanciones.

Conforme a la nueva ley, la pena por trata de personas, así como por trabajo for-zoso, será de 8 a 15 años de prisión, incrementándose la pena de 12 a 20 años si la edad de la víctima es de 14 a 18 años, si el perpetrador ocupa una posición de autoridad, si es un familiar o tutor, o en caso de tratarse de víctimas o perpetrado-res múltiples. La pena será no menor de 25 años de prisión si la víctima es menor de 14 años, si muriera o resultara gravemente lesionada, si quedara discapacitada física o mentalmente, o si el traficante perteneciera a una organización criminal.

En 2002 se estableció un grupo de trabajo multisectorial contra la trata de personas, dependiente del Ministerio del Interior, con la participación de once ministerios y organizaciones de la sociedad civil e internacionales. Para el período 2007-2013, se ha establecido un plan nacional de acción, orientado a promover la aplicación de la legislación sobre la trata de personas.

En 2010 se adoptó un plan regional de acción inicial contra la trata de personas para la región de Madre de Dios, con la cooperación técnica de la Organización Internacional para las Migraciones. El plan es un proyecto piloto que se replicará en todo el país. Se elaboró un sistema integrado de Registro y Estadísticas del Delito de Trata de Personas y Afines, el sistema RETA-PNP, que permite el registro de indica-dores de investigaciones policiales, lugares, hechos, la identificación de personas y el propósito de la trata de personas. Este sistema funciona en 19 regiones del país.

4.3. Marco normativo internacional y regional

Considerando que la trata de personas tiene su origen dentro de los parámetros de los derechos humanos, resulta necesario referirse a las herramientas jurídicas que conforman el marco normativo internacional. El Perú ha ratificado ocho de los nueve principales tratados internacionales de derechos humanos, incluida la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabaja-dores migratorios y de sus familiares, aunque no la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas.

Las herramientas que se ostentan:

Declaración Universal de los Derechos Humanos; Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas especialmente mujeres y niños (que comple-menta la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada

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Transnacional – Protocolo de Palermo), aprobado por Resolución Legislativa N° 27527 del 4 de octubre de 2001, ratificada por Decreto Supremo N° 088-2001-RE del 19 de noviembre de 2001, se encuentra vigente desde el 29 de setiembre de 2003.

Nota.- Cabe señalar que existe el Convenio para la Represión de la Trata de Personas y de la explotación de la prostitución ajena, la misma que no está suscrita por el Perú (de acuerdo a información de la Dirección de Tratados - MRE).

El Protocolo contra la Trata de Personas de la Convención de Palermo fortalece la cooperación internacional contra la delincuencia organizada trasnacional, a través de:

r Medidas preventivas, r Tipificación y penalización de delitos graves considerados de delincuencia

organizada, r Cooperación internacional para la extradición, r Asistencia jurídica recíproca y el decomiso del producto del delito, y r Asistencia técnica.

Los Estados se comprometieron a:

r Penalizar los grupos de crimen organizado, incluyendo las diversas formas de lavado de dinero, corrupción y obstrucción de la justicia.

r Agilizar los mecanismos extraditorios para este tipo de delitos. r Proteger a quienes presenten testimonio contra el crimen organizado. r Estrechar los mecanismos de colaboración interestatal. r Fomentar las acciones de prevención tanto locales como internacionales.

Por su parte, el Protocolo contra la Trata, conocido como el “Protocolo de Pa-lermo”, emergió como el primer cuerpo normativo internacional que definió a cabalidad la trata de personas instando también a los Estados a una actitud proactiva para capacitar a los funcionarios involucrados en su combate e instrumentar nuevas acciones. También se plantea en este Protocolo –que pide especial atención para los casos que involucran a niños y mujeres– la necesidad de proteger a las víctimas.

Ahora se habla con más fuerza del reto que implica “no re-victimizar” a quienes cayeron en manos de los tratantes, lo que implica desde una nueva gestión de los organismos represivos y fiscalizadores, hasta la adecuación de procesos judiciales y creación de ámbitos de protección, amparo social, rehabilitación y planes de reintegración social y laboral para ellos. En palabras más directas, a partir de estas definiciones se han multiplicado las voces que recuerdan que las personas tratadas, más allá de que pueden encontrarse

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en contravención de alguna normativa migratoria o administrativa, deben ser tratadas como víctimas de un delito aberrante y no como sospechosos, infractores o autores de irregularidades. Es en ese sentido que este instru-mento internacional apunta a la protección y apoyo de víctimas y testigos, obligando a que los Estados firmantes aseguren su privacidad y seguridad.

El Protocolo de Palermo no solamente hace un llamado a la cooperación entre los Estados, también convoca a tipificar la trata, la que se ve como una moderna forma de explotación y esclavitud, como delito autónomo en la legislación interna de cada país. A los efectos de la prevención y el combate a la trata, el Protocolo incluye la capacitación y el intercambio de información entre diversas instancias comprometidas a evitar estos abusos: intercambio de información y planes de acción entre funcionarios competentes, cuerpo de seguridad y sociedad civil.

El Perú ha ratificado el Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos armados. Es parte en varios convenios de la OIT relativos a la prevención o eliminación de las formas contemporáneas de la esclavitud, incluido el Convenio sobre el trabajo forzoso (Nº 29), el Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso (Nº 105) y el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil (Nº 182).

El Perú no es parte en la Convención sobre la Esclavitud de 1926 ni en el Protocolo de Enmienda de la Convención contra la Esclavitud, adoptado en 1953. El Perú ha firmado pero no ha ratificado la Convención suplementaria sobre la abolición de la esclavitud, la trata de esclavos y las instituciones y prácticas análogas a la esclavitud. El Perú es parte en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y también ha reconocido la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

En la legislación interna, los tratados internacionales, una vez ratificados, gozan de la misma condición jurídica que la Constitución.

4.4. Marco normativo nacional37

La norma jurídica más importante es la Constitución Política de 1993, la cual, en su artículo primero, considera a la persona humana como fin supremo de la sociedad y del Estado, estableciendo en su artículo 2.24 literal b, que toda persona tiene derecho a la libertad y seguridad personal, prohibiendo, consecuentemente, la

37. En Parlamento Andino (2010). Documento IDL-AVE-008. Trata de Personas en los Países An-dinos. Bogotá, Colombia.

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esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos en cualquiera de sus formas, salvo en los casos previstos por ley. Además, este instrumento legal consagra los derechos humanos como las facultades, prerrogativas y libertades fundamentales que tiene toda persona. Esta misma norma legal reconoce el derecho constitucional a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica y social de la Nación.

Otras herramientas:

r El Código de los Niños y Adolescentes, promulgado por Ley Nº 27337, establece en su artículo 4, el derecho de los niños, niñas y adolescentes, a su integridad moral, psíquica y física y a su libre desarrollo y bienestar; cen-surando su sometimiento a la tortura y trato cruel y degradante, mediante formas extremas que vulneran este derecho, como son el trabajo forzoso, la explotación económica, el reclutamiento forzado, la prostitución, la trata, la venta y el tráfico de niños y adolescentes. Instituye el Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y Adolescentes, recayendo la rectoría nacional en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social y, regional y local, en las respec-tivas instancias de gobierno. En ese sentido, la trata y las desapariciones de menores de edad representan problemáticas que deben ser abordadas en el marco del sistema nacional, ya que las estadísticas señaladas anteriormente demuestran la especial vulnerabilidad de este grupo humano.

r El 19 de febrero de 2004, mediante el Decreto Supremo No. 002-2004-IN se constituyó el Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente contra la trata de personas, con el propósito de articular la política del Estado peruano en la prevención y persecución del delito y en la protección a las víctimas. El Grupo de Trabajo Multisectorial es el responsable de realizar los informes anuales de los avances del Estado peruano en la lucha contra la trata de personas.

r Mediante Resolución Ministerial Nº 2570-2006-IN-0105 del Ministerio del Interior se institucionalizó el Sistema de Registro y Estadística del Delito de Trata de Personas y Afines (RETA PNP). Este sistema aporta información valiosa en la investigación del delito, tanto desde el ámbito cuantitativo, como cualitativo, pues contribuye a identificar el modus operandi de las or-ganizaciones criminales de este delito, como perfiles de tratantes y víctimas, medios de captación, rutas de traslado y zonas de explotación.

r En enero del 2007, se aprobó la Ley 28950, “Ley contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes” que tipifica penalmente los medios, conductas y fines del delito de conformidad con los instrumentos internacionales y fija las políticas públicas de prevención, atención, protección de víctimas y

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cooperación para la lucha contra la trata de personas, incluyendo el lavado de activos y la colaboración eficaz.

El Reglamento de la Ley 28950 contra la Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes se encuentra orientado a afrontar dichas conductas ilícitas, esta-bleciendo las responsabilidades de las diferentes instituciones del Estado Peruano para promover y ejecutar medidas de prevención, considerando el enfoque de derechos humanos y de grupos vulnerables, así como sus factores de riesgo. Asimismo, incluye aspectos relacionados con la política integral contra los delitos de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, así como la persecución y sanción de ambos ilícitos y la protección y asistencia a las víctimas, familiares, colaboradores, testigos y peritos.

En tal sentido, el Estado velará por la protección y asistencia integral de las víctimas de estos delitos, debiendo informar a éstas acerca de los derechos que les corresponden, al igual que los alcances de la asistencia integral, así como los beneficios e implicancias de los procedimientos que deriven de su situación.

Igualmente, el citado Reglamento señala que bajo responsabilidad adminis-trativa, civil o penal, se mantendrá en reserva y privacidad la identidad de las víctimas y se preservará la confidencialidad de las actuaciones policiales, fiscales y judiciales relativas al caso, priorizando el interés de los niños, niñas y adolescentes en aquellos delitos de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes de los que sean víctimas.

r El 28 de marzo de 2008 mediante Resolución Directoral No. 27-2008-DIRGEN/EMG se elevó a la categoría de División al Departamento de Investigaciones del Delito de Trata de Personas como dependencia orgánica y funcional de la Dirección de Investigación Criminal y Apoyo a la Justicia PNP.

r El 28 de octubre de 2008 se creó, en el seno de la Comisión de Justicia y Dere-chos Humanos del Congreso de la República, la Subcomisión encargada de la lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes. Esta entidad monitorea y fiscaliza las acciones del Estado en las materias competentes.

r El 30 de noviembre de 2008 se promulgó el Decreto Supremo No. 0007-2008-IN, Reglamento de la Ley 28950, que desarrolla las responsabilidades y competencias del Estado en la implementación de las políticas públicas de prevención, asistencia, protección y sanción de la trata de personas.

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r En enero de 2009, la Defensoría del Pueblo incorporó la trata de personas como una línea de trabajo y se integró como observador al Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente contra la Trata de Personas.

r Ley Nº 28487 otorga rango de Ley al Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010 y en cuyo resultado esperado No. 21 se establece como meta la “reducción de la explotación sexual de niñas y niños”. Para la implementación del Plan Nacional se ha constituido una Comisión Multisec-torial. El Plan se complementa con la Ley 27666, Ley del Día del Niño Peruano, la que en su artículo Nº 2 establece la obligación del Presidente del Consejo de Ministros de informar anualmente al Pleno del Congreso acerca de las acciones llevadas a cabo para la implementación del citado Plan Nacional, resultado por resultado.

r El 18 de octubre de 2011, el gobierno peruano aprobó el Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas, 2011-2016. El Decreto Supremo, que lleva la rúbrica del Presidente Ollanta Humala es el N° 004-2011-IN. Con pequeñas adecuaciones establece los mismos objetivos, estrategias y responsabilidades institucionales del Plan anterior.

r Ley Nº 28190 que protege a los menores de edad en mendicidad. Norma que establece la responsabilidad del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social de liderar las acciones de protección de niñas, niños y adolescentes en esta situación, en coordinación con la Policía Nacional y la Administración de Justicia. Su Reglamento establece además que las intervenciones deben estar dirigidas a la protección de los menores de edad, así como a la identificación y sanción de los tratantes.

r Ley Nº 27055 que modifica diversos artículos del Código de Niños y Adoles-centes y del Código de Procedimientos Penales, Referidos a los Derechos de las Víctimas de Violencia Sexual.

r Ley Nº 27115 que establece la Acción Penal en los Delitos contra la Libertad Sexual.

r Ley Nº 27378 que establece los Beneficios por Colaboración Eficaz en el Ámbito de la Criminalidad Organizada.

r Ley Nº 27934 que regula la Intervención de la Política y el Ministerio Público en la Investigación Preliminar del Delito.

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r Ley Nº 28088 que modifica el art. 7° de la Ley No. 27378, que establece Bene-ficios por Colaboración Eficaz en el Ámbito de la Criminalidad Organizada.

r Ley Nº 29139 que modifica la Ley No. 28119, que prohíbe el acceso de me-nores de edad a páginas web de contenido pornográfico.

r Ley Nº 28251 Contra el Abuso y la Explotación Sexual Infantil. Norma que incorporó la tipificación penal del usuario cliente y modificó las penas en los delitos de violación sexual, entre otras.

r Decreto Supremo 009-2007-TR Plan Nacional para la lucha contra el trabajo forzoso.

r Decreto Supremo 007-2006-MIMDES. Relación de trabajos y actividades peligrosas o nocivas para la salud física o moral de los y las adolescentes. Norma cuyo artículo Nº 3 estableció como plazo de vigencia 2 años vencidos en julio de 2008.

r Decreto Supremo Nº 014-2006-MIMDES, que eleva a rango de Decreto Supremo la Resolución Ministerial Nº 624-2005-MIMDES que aprobó los Lineamientos de Intervención de Focos de Explotación Sexual Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes.

r Decreto Supremo Nº 020-2001-JUS que aprueba el Reglamento de Medidas de Protección de Colaboradores, testigos, Peritos y Víctimas, a que se Refiere la Ley Nº 27378.

r Decreto Supremo Nº 035-2001-JUS que aprueba el Reglamento del Capítulo III de la Ley Nº 27378 sobre Procedimientos de Colaboración Eficaz en el Ámbito de la Criminalidad Organizada.

r Decreto Supremo Nº 002-2004-IN que constituye el Grupo de Trabajo Mul-tisectorial Permanente contra la Trata de Personas.

r Decreto Supremo que precisa que el Programa de Colaboradores, Víctimas, Testigos y Peritos a que se Refiere la Ley Nº 27378 está comprendido en la lucha integral contra el crimen organizado.

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38. Idem.

4.5. Institucionalidad38

En el Perú existe el Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente contra la Trata de Personas, creado el 19 de febrero de 2004, mediante el Decreto Supremo Nº 002-2004-IN. Se creó con el propósito de articular la política del Estado peruano en la prevención y persecución del delito, y en la protección a las víctimas. Es el respon-sable de realizar los informes anuales de los avances del Estado peruano en la lucha contra la trata de personas. Está presidido por el Ministerio del Interior, entidad que ha señalado que dedicará un presupuesto especial para este trabajo, pues en el presente gobierno hay voluntad política para actuar en la erradicación de la trata de personas. Ha elaborado el Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas 2011-2016, el mismo que contiene los objetivos, coordinaciones de los estamentos del Ejecutivo y de algunas organizaciones de sociedad civil. Cabe señalar que solo tres organizaciones no gubernamentales especializadas han sido convocadas, dejando de lado otras instituciones con amplia experiencia en la materia.

Los ministerios integrantes del Grupo de Trabajo son:

Ministerio del Interior (MININTER)Ejerce las funciones de Gobierno Interior y de Policía a través de los órganos poli-ciales y no policiales con el objetivo de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades fundamentales de las personas, así como también para mantener y restablecer el orden interno democrático y el orden público. Además, supervisa la política del Estado en relación con el gobierno a nivel nacional, la seguridad interna y la identificación, movimiento migratorio y naturalización de extranjeros en el territorio nacional. En marzo del 2006 se implementó una línea de denuncia gratuita 0800-2-3232 contra la trata de personas en el interior del Ministerio.

Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES)Tiene como visión llegar a constituirse como un sector integrado, moderno y articulado que contribuya a la superación de la pobreza, inequidad y exclusión, orientado a las personas en situación de pobreza y grupos vulnerables, con la finalidad de generar igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. El artí-culo 30, numeral 30.3 del Reglamento de la Ley 28950, establece que en los casos del delito de trata de personas donde exista violencia sexual, el MIMDES prestará asistencia integral a través de los Centros Emergencia Mujer (CEMS). Estos Centros que prestan servicios de asesoría legal, psicológica y social, están llamados a con-vertirse en parte importante del sistema de asistencia y protección de víctimas a nivel nacional. El artículo 30, numeral 30.3 del Reglamento de la Ley 28950,

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establece que en los casos del delito de trata de personas donde exista violencia sexual, el MIMDES prestará asistencia integral a través de los Centros Emergencia Mujer (CEMS). Estos Centros, que prestan servicios de asesoría legal, psicológica y social, están llamados a convertirse en parte importante del sistema de asistencia y protección de víctimas a nivel nacional. El Reglamento señala que el MIMDES debe coordinar el alojamiento transitorio a las víctimas de trata de personas, sin embargo no existe información que corrobore acciones en dicho sentido. Se ob-serva, en general, una actitud pasiva del sector, actuando como mero receptor de víctimas que son derivadas por otras instancias del sector público como la Policía Nacional. Sería importante que asumiera un liderazgo en la materia en beneficio de las víctimas que pasan por otras instancias del sector público y de las cuales no llega a tomar conocimiento.

Ministerio de Justicia (MINJUS)Es una pieza clave dentro del conjunto de instituciones a las que les concierne la lucha contra la trata de personas, tráfico ilícito de migrantes y personas desapare-cidas, toda vez que su finalidad es la de velar por la vigencia del imperio de la ley, el derecho y la justicia, así como la de promover una eficiente y rápida administra-ción de justicia, para lo cual debe lograr vincular al Poder Ejecutivo con el Poder Judicial, el Ministerio Público y otras entidades. Ha desarrollado actividades como:

r Taller “trata de personas” con 120 abogados de consultorios populares y 80 defensores de oficio (febrero 2008).

r Mesa Redonda “La trata de personas ¿Qué estamos haciendo para erradicar-la?” con participación intersectorial.

r Taller “Derechos Humanos: Derecho al Nombre, Derechos de la Persona con Discapacidad y la Problemática de la Trata de Personas”.

Existe la obligación del MINJUS de implementar la normatividad necesaria para brindar asistencia jurídica gratuita a las víctimas de trata de personas durante todo el proceso judicial (Reglamento de la Ley 28950). Aún no se han dado las normas intrasectoriales necesarias para dar este paso fundamental. Esta situación tiene impacto en dos sentidos, por una parte en la situación de indefensión legal de la víctima y, por otra, en la ausencia de monitoreo de los procesos judiciales para lograr sanciones efectivas a los tratantes.

Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE)Cuenta con una Dirección de Protección del Menor y de la Seguridad y Salud en el Trabajo cuyo objetivo es la erradicación del trabajo infantil y de sus peores formas. Asimismo esta dirección de la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Lima y Callao, preside el Comité Directivo Nacional y actúa como Secretaría Técnica del Comité. Ha desarrollado actividades como:

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r Capacitación de trabajadores y empleados de la Dirección Nacional de Ins-pección del Trabajo en temas de trabajo forzoso y trata de personas.

r Ha elaborado una página web sobre trabajo forzoso.

r Ha realizado investigaciones sobre trabajo forzoso en la actividad de extrac-ción de madera.

r Por Resolución Nº 018-2003-RT aprobó la creación del Comité Directivo Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil - CEPETI.

r Se cuenta con programas especiales de capacitación para el trabajo y orientación vocacional para adolescentes trabajadores como PROJOVEN y Construyendo Perú.

r Organizó, en colaboración con la OIT, el primer Taller Regional: Inspección del trabajo y trabajos forzosos. Desarrolló el Taller Nacional para la Lucha contra el Trabajo Forzoso en la Tala Ilegal de Madera (Pucallpa, Ucayali).

r Ha inaugurado la exposición de fotos “El trabajo infantil no es un juego de niños” en el marco de la actividad cultural para parlamentarios en la Cumbre ALC-UE desarrollada en Lima en abril-mayo de 2008 (CEPETI), que incluye la línea 080023232 contra la trata de personas en todo el material gráfico utilizado entorno a tal actividad.

Las otras instancias que dedican esfuerzos a la erradicación de la trata en el Perú:

r La Defensoría del Pueblo, que se encuentra realizando un estudio sobre trata en el Perú, especialmente monitorea las tareas y responsabilidades de las instancias gubernamentales, además recoge denuncias sobre abusos y atención a víctimas y labora estudios especiales y realiza recomendaciones al gobierno.

r El Congreso de la República creó, en la Comisión de Justicia, un sub grupo especial de estudio sobre trata de personas.

r Los Gobiernos Regionales que actúan basados en la Ley N° 28950, Ley contra la trata y el tráfico ilícito de personas y su Reglamento Artículo 18º.- De las competencias de los Gobiernos Regionales y Locales.

r Las municipalidades como la Municipalidad Metropolitana de Lima y otras distritales que realizan acciones coordinadas con la Policía Nacional del Perú

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y la Fiscalía de la Nación, básicamente en “operativos” de represión contra la prostitución y trata de personas en bares y hostales de la ciudad.

5. Marco normativo sobre trata de personas en los otros países miembros del Parlamento Andino39

Bolivia

r Ley 3325 de 2006. Trata y Tráfico de Personas y otros Delitos Relacionados.

Colombia

r Ley 985 de 2005. Adopta medidas contra la trata de personas y normas para la atención y protección de las víctimas de la misma.

r Ley 800 de 2003. Aprueba la “Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional” y el “Protocolo para Prevenir, Repri-mir y sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños”.

Ecuador

r Decreto Ejecutivo Nº 1823 (2006).

r Decreto Ejecutivo Nº 1981 (2004) Ley Reformatoria al Código Penal que tipifica los delitos de explotación sexual de los menores de edad.

r Ecuador y el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Per-sonas, especialmente Mujeres y Niños, complementario de la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional (conocida como la “Con-vención de Palermo”).

r El 9 de diciembre de 1998, la Asamblea General de las Naciones Unidas es-tableció un Comité ad hoc, abierto a la participación a todas las naciones del mundo, para la elaboración de una convención contra el crimen organizado.

r El 15 de noviembre de 2000, con el voto favorable del Ecuador, las Naciones

Unidas adoptó la Convención de Palermo. El Ecuador suscribió la Conven-ción de Palermo y el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas el 13 de Diciembre de 2000.

39. Elaborado por el Parlamento Andino, Bancada de Mujeres.

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r En 2002, el Congreso del Ecuador solicitó el dictamen del Tribunal Cons-titucional respecto de la conformidad del Convenio y su Protocolo con la Constitución.

r El Congreso, con el voto de la mayoría de sus miembros, aprobó los instru-mentos en un solo debate el 26 de febrero de 2002 y las normas contenidas en el Protocolo se promulgaron en el Registro Oficial Número 363 del 24 de junio de 2004.

r De acuerdo a la Constitución Ecuatoriana, los tratados internacionales firma-dos y ratificados por el Ecuador pasan a formar parte del marco normativo nacional, de tal manera que se encuentran por debajo de la Constitución y por encima de otras leyes (como las orgánicas, etc.).

r El 31 de mayo de 2005, el Congreso del Ecuador aprobó la “Ley Reformatoria al Código Penal que Tipifica los Delitos de Explotación Sexual de los Menores de Edad,” que crea un tipo penal para la trata en varias de sus expresiones (prostitución de menores, explotación sexual, pornografía infantil, turismo sexual), la cual fue firmada por el Presidente y publicada en el Registro Oficial el 23 de junio de 2005.

r En la última reforma al Código Penal, el Ecuador adoptó los siguientes conceptos: La EXPLOTACIÓN como elemento clave; Amplio número de tipos delictivos; Despenalización de las víctimas; Protección especial de las víctimas menores de 18 años; Irrelevancia del consentimiento a ser tratada/explotada de las víctimas y; Respaldo a la posición de la víctima (carga de la prueba). Sin embargo, al acceder de manera voluntaria al Protocolo, el Ecuador también se comprometió a incorporar en su legislación nacional los siguientes con-ceptos pendientes de legislar:

Prevenir y combatir la trata de personas a través del:r Establecimiento de políticas públicas y programas para víctimasr Intercambio de información y capacitaciónr Medidas fronterizasr Seguridad, legitimidad y control de documentos

Proteger y ayudar a las víctimas

r Asistencia y protección a las víctimas: Alojamiento, información, asistencia médica y oportunidades de empleo

r Aplicabilidad de los regímenes en los Estadosr Protección a las víctimas de la trata nacional e internacionalr Repatriación de las víctimas.

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Promover la cooperación entre los Estados r Cooperación interinstitucional: Policía, Justicia, ONGs, autoridades mi-

gratoriasr Cooperación y asistencia técnica internacional

5.1 Legislación comparada de los países del Parlamento Andino

Normativa países andinos (CAN) sobre trata o tráfico de personas. País Constitución Leyes Proyectos de Ley Estrategias

e institucio-nes

Bolivia Art. N° 15 parágrafo (v):“Ninguna persona podrá ser sometida a servidumbre ni esclavitud. Se prohíbe la trata y tráfico de personas”.

Otros Artículos relacionados:Art. 22, 23, 46 y el 61.

Ley N° 3325 la ley contra la trata de personas en Bolivia (18 de enero de 2006).Ley N° 3325 crea tres nuevos tipos pena-les: “la trata de seres humanos“, “tráfico de migrantes” y “pornografía y espectáculos obscenos con niños, niñas o adolescentes“. Introduce penas de 8 a 12 años por delitos de trata interna y transnacional.

Código Penal de Bolivia.Título VIII. Capitulo V: “Trata y tráfico de Personas”

Proyecto de Ley Integral contra la Trata y Tráfico de Personas.La Ley tiene por objeto garanti-zar los DerechosHumanos de las bolivianas y bolivianos estantes y/o habitantes víctimas y posibles víctimas de trata y tráfico de persona, mediante acciones de prevención, protección reintegración social y laboral, persecución y sanción de este delito.

Consejo Nacional de Lucha contra la Trata de Personas.

Consejo Nacional de Lucha contra la Trata de Migrantes.

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Colom-bia.

Art. N° 17. Ratifica la prohibición de la esclavitud y proscribió además prác-ticas análo-gas como la servidumbre y la trata de seres huma-nos en todas sus formas.

Decreto Nº 4.319 de 30 de noviembre de 2006 - Establece la organización y el funcio-namiento de la cuenta especial creada para la lucha contra la trata de personas

Ley N° 985 29 de agosto de 2005. “adop-ta medidas contra la trata de personas y normas para la atención y protección de las mismas”

Ley N° 800 de 2003. Aprueba la “Convención de las Naciones Unidas contra la delincuen-cia organizada transnacionales” y el “Pro-tocolo para prevenir, reprimir y sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños”.

Ley N° 747 de 19/07/2002 - Por medio de la cual se hacen unas reformas y adiciones al Código Penal (Ley 599 de 2000) mediante las cuales se crea el tipo penal de trata de personas y se dictan otras disposiciones

Comité In-terinstitucio-nal para la Lucha contra la Trata de Personas (Ley 985 de 2005)

Estrategia Nacional In-tegral contra la Trata de Personas (Ley 985 de 2005).

Ecuador Decreto Ejecutivo N° 1823 (2006). Sobre trata de personas.

Decreto Ejecutivo N° 1982 (2004).

Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños – Naciones Unidas.

El Código Penal Ecuatoriano en su Art. 190.2 expresa:“Constituye delito de trata de personas, aunque medie el consentimiento de la vícti-ma, el promover, inducir, participar, facilitar o favorecer la captación, traslado, acogida, recepción o entrega de personas recurriendo a la amenaza, violencia, engaño o cualquier otra forma fraudulenta, con fines de explota-ción ilícita, con o sin fines de lucro.

Proyecto de reforma legislati-va sobre el delito de trata de personas, que busca mejorar la tipificación y juzgamiento de esta forma de esclavitud, como ha sido calificada por las Naciones Unidas. Está siendo desarrollado por la Asambleís-ta Gina Godoy.

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Perú Art. 2.24 Literal b: establece que toda persona tiene derecho a la libertad y seguridad personal, prohibiendo la esclavitud, la servidumbre y la trata de se-res humanos en cualquiera de sus formas, salvo en los casos previs-tos por la Ley.

Ley 28950 de enero de 2007. “Contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes”

Decreto supremo Nº 007-2008-IN de 2008. Reglamento de la Ley 28950.

Grupo de Trabajo Mul-tisectorial y Permanente contra la Trata de Personas.

Sistema de Registro y Estadística del Delito de Trata de Personas y Temas Afi-nes (RETA PNP)

División de Investiga-ciones del Delito de Trata de Personas. Dependen-cia orgánica y funcio-nal de la Dirección de Investiga-ción Criminal y Apoyo a la Justicia PNP.

Línea de tra-bajo sobre la Trata de Personas de la Defen-soría del Pueblo

Nota: Dado que en su mayoría estas leyes se rigen por el principio de no discriminación, solamente existe agravantes cuando la víctima es menor de edad, sin distinción de género. Cuadro elaborado por el Parlamento Andino en su sede central en Bogotá, Colombia.

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5.2 Planes de acción de los países que integran el Parlamento Andino40

Bolivia es principalmente un país de origen desde donde hombres, mujeres y niños son sometidos a condiciones de tráfico sexual y trabajo forzoso dentro del país o en el extranjero. Un gran número de bolivianos se encuentran en condiciones de trabajo forzoso en Argentina, Brasil, Chile, Perú, España y Estados Unidos en talleres, fábricas y en la agricultura (Embajada de Estados Unidos, 2011).

El Gobierno de Bolivia no cumple plenamente con las normas mínimas para la elimi-nación de la trata y tráfico; sin embargo, está haciendo esfuerzos significativos para lograrlo y para la aplicación de la ley contra los delitos de trata sexual que involucra a niños y, con el apoyo de un gobierno extranjero, inauguró cuatro unidades de investigación contra la trata y tráfico durante el período de referencia en las zonas fronterizas donde se han identificado problemas de trata y tráfico de personas. A pesar de la implementación de estos mecanismos, la cantidad de condenas a tratantes se mantuvo desproporcionadamente baja en comparación con el alto número de víctimas de trata y tráfico identificadas por las autoridades bolivianas. El gobierno no mostró evidencias de estar abordando adecuadamente el trabajo forzado y la mayoría de los servicios para víctimas estaban disponibles sólo para niñas víctimas de trata con fines sexuales. (Embajada de Estados Unidos, 2011).

El gobierno boliviano mantuvo esfuerzos contra la trata y tráfico de personas durante el último año, a pesar de que no demostró un mayor cuidado para enjuiciar y casti-gar a los tratantes. Bolivia prohíbe todas las formas de trata y tráfico de personas a través de la Ley 3325, promulgada en 2006, que establece penas de prisión de ocho a doce años de cárcel por los delitos de trata interna y transnacional. Estas sanciones son suficientemente severas y proporcionales a las penas prescritas en la legislación boliviana para otros delitos graves, como la violación. Un proyecto de ley contra la trata y tráfico de personas presentado ante el Congreso de Bolivia aumentaría la capacidad del gobierno para llevar a cabo investigaciones en profundidad sobre el delito de trata y tráfico y mejoraría el acceso de las víctimas a servicios especializados. La Policía Boliviana Nacional informó que investigó 219 casos sospechosos de incluir el delito de trata de personas en 2010, en comparación con 288 investigaciones iniciadas durante el año anterior (Embajada de Estados Unidos, 2011).

El gobierno de Bolivia mantuvo los esfuerzos para proteger a las mujeres vícti-mas de trata de personas en el último año con financiamiento de organizaciones de la sociedad civil y gobiernos extranjeros. Aunque los funcionarios policiales

40. En Parlamento Andino. Documento IDL-AVE-008. Trata de Personas en los Países Andinos. Bogotá, Colombia.

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identificaron un número significativo de víctimas menores de edad durante las operaciones policiales en prostíbulos, el gobierno carece de procedimientos efi-caces para identificar a las víctimas de trata entre otras poblaciones vulnerables, como niños trabajadores. Las autoridades administraron un refugio cerrado para mujeres menores de edad víctimas de tráfico sexual  y otras mujeres menores de edad víctimas de abuso, en La Paz.  Refugios similares en Potosí, Cochabamba y El Alto, albergaron a víctimas de trata durante el período de referencia; estos refugios también albergaron a delincuentes juveniles. Además de investigar y enjuiciar casos, la unidad policial de lucha contra la trata de personas en Santa Cruz propor-ciona a las víctimas de trata y violencia intrafamiliar asistencia médica, servicios de consejería y refugio, y se la considera como un modelo exitoso de atención integral en el país. ONGs y grupos religiosos proporcionaron servicios adicionales de refugio y programas de reinserción para las víctimas de trata, pero no reciben financiación del gobierno (Embajada de Estados Unidos, 2011).

En partes del país no estuvieron disponibles servicios temporales y de largo plazo para las víctimas. Los servicios para mujeres adultas víctimas y para víctimas mascu-linas fueron mínimos y, en el caso un hombre de Argentina, víctima de trata sexual, éste fue puesto bajo custodia policial para protegerlo de los traficantes. La policía informó de la identificación de 277 víctimas de trata con fines sexuales durante el período que cubre este informe; 154 fueron remitidas a los centros administrados por el gobierno y 84 fueron remitidas a refugios administrados por la sociedad civil. Las autoridades informaron sobre la adopción del protocolo de atención de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) para las víctimas de trata en 2010, en un esfuerzo por estandarizar el enfoque de las distintas entidades gubernamentales, pero no se asignaron fondos para implementar este protocolo. (Embajada de Estados Unidos, 2011).

El gobierno alentó a las víctimas a participar en las investigaciones y enjui-ciamientos de los tratantes, aunque a menudo las víctimas optaron por no cooperar debido a su temor a represalias por parte de los traficantes. Además, como los tribunales mantienen abierto el acceso a las actas, no existían meca-nismos para proteger la información sobre las víctimas de trata y la estructura legal a menudo proporciona mayor protección a los delincuentes acusados de trata y tráfico que a las víctimas. El gobierno no proporcionó a las víctimas extranjeras de trata y tráfico de personas alternativas legales a su deportación a países donde podrían enfrentar dificultades o represalias. Aunque el gobierno no proporcionó formación especializada para la identificación de víctimas de trata, otros socios, incluidas varias ONGs y gobiernos extranjeros, brindaron capacitación a la policía, a los fiscales y a la población en general. (Embajada de Estados Unidos, 2011).

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Prevención

r El gobierno mantuvo sus esfuerzos de prevención y sensibilización del pú-blico, principalmente en colaboración con donantes internacionales.

r El Consejo Nacional de Lucha contra la Trata de Personas se reunió cuatro veces durante el año y fue responsable de la ejecución del Plan Nacional 2006-2011 para combatir la trata y tráfico, aunque muchos de los objetivos del plan continúan sin cumplirse.

r En 2010, las autoridades patrocinaron la segunda reunión de Consejo Nacio-nal de Lucha contra la Trata y Tráfico de Migrantes, que funciona por sepa-rado. Funcionarios de diferentes organismos gubernamentales y de la OIM se comprometieron a llevar a cabo varias iniciativas contra la trata y tráfico, incluyendo mayores esfuerzos en la identificación de víctimas a lo largo de la frontera con Argentina y una mayor coordinación con el Gobierno de Chile con respecto a menores bolivianos explotados en Chile.

r Las autoridades bolivianas continuaron forjando alianzas con organizacio-nes no gubernamentales, organizaciones internacionales y otros gobiernos para llevar a cabo actividades de prevención. No se informó durante el año acerca de esfuerzos para reducir la demanda de actos sexuales comerciales o trabajo forzado.

r El gobierno proporcionó capacitación en derechos humanos para sus tropas antes de ser desplegadas en misiones internacionales de paz, aunque esto no incluyó una formación específica sobre la trata de personas (Embajada de Estados Unidos, 2011).

Colombia

Estrategia Nacional Integral de Lucha contra la Trata de Personas

El Programa Integral contra la Trata de Personas de la OIM fue creado desde el 2001, con el propósito de abordar y luchar contra este delito, por medio de estrategias de prevención, asistencia, apoyo a la descentralización de la política pública y al forta-lecimiento institucional, cooperación internacional e información. Este Programa cuenta con el apoyo financiero de la Comisión Europea (CE), del Fondo Global de Asistencia (GAF) a víctimas de la Trata de Personas y del Programa Integral contra la Violencia de Género que se desarrolla en conjunto con el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer.

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Los componentes del Programa son:

r Asistencia de emergencia y de reintegración a víctimas. r Apoyo a la descentralización y ejecución de la política pública contra la trata

de personas. r Prevención. r Cooperación internacional. r Información cuantitativa y cualitativa.

Entre los esfuerzos que destacan a Colombia en la lucha contra la trata de personas en la región se incluyen:

r La creación del Centro Operativo Anti Trata de Personas – COAT, el cual coor-dina los esfuerzos de las autoridades para investigar y judicializar a las redes de tratantes y brinda la asistencia a las víctimas de este delito. 

r La campaña “Con la trata de personas no hay trato”, implementada desde diciembre de 2009, con el apoyo de la Unión Europea y la OIM. Esta campaña busca promover el uso de la Línea Nacional Gratuita contra la Trata de Per-sonas 01 8000 52 2020, y brindar a través de este medio información clara sobre el delito, convirtiéndose a su vez en un canal efectivo para identificar e informar sobre posibles casos de trata.  

r La descentralización de la Política Pública de Lucha contra la Trata de Per-sonas, proceso apoyado también por la OIM, el cual ha generado como resultado la creación de más de 20 comités departamentales y municipales orientados exclusivamente a la prevención y persecución de este delito, así como la atención de sus víctimas.

r La atención a las víctimas de la trata, la cual también ha sido posible gracias al apoyo de los consulados de Colombia y al Ministerio de Relaciones Exte-riores. La participación de la Cancillería también ha sido clave en el desarrollo de los 9 encuentros internacionales y binacionales realizados en Colombia sobre el tema de la trata de personas, en el transcurso de los cuales se han realizado valiosos intercambios de experiencias.

r Otro de los resultados de los esfuerzos del gobierno colombiano ha sido la puesta en marcha de operaciones que han permitido la judicialización de miembros de las redes de trata interna. Una de ellas fue la realizada en el año 2009 y denominada “Cándida Eréndira” que resultó en la captura de 68 personas a nivel nacional, por su posible responsabilidad en este delito. En total, en Colombia han sido emitidas 19 sentencias por trata de personas.

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José Ángel Oropeza, Jefe de Misión de OIM en Colombia,  puntualizó que “los esfuerzos para prevenir la trata de personas y judicializar a los miembros de las redes de tratantes son un ejemplo para los países de la región, hasta el punto que varios de ellos han acudido a la experiencia colombiana para mejorar su desempeño en este campo”.

Ecuador

r Plan nacional para combatir la trata de personas, tráfico ilegal de migrantes, explotación sexual laboral y otros modos de explotación y prostitución de mujeres, niños, niñas y adolescentes, pornografía infantil y corrupción de menores (octubre 2006).

r Plan contra la explotación sexual comercial y la trata de niños, niñas y ado-lescentes del Cantón de Cuenca 2008-2013 (oct-nov 2007).

Para cumplir cabalmente con su compromiso de combatir la trata de seres huma-nos, Ecuador tendrá que adoptar leyes y medidas para prevenir la trata, lograr la protección de las víctimas, que los culpables sean procesados eficientemente y que se facilite la cooperación internacional en estos casos.

Un importante paso se ha dado a través de la tipificación de la trata en el Código Penal por parte del Congreso y, por parte del Poder Ejecutivo, de la creación de una Comisión Inter-institucional para combatir el fenómeno de la trata. Asimismo, para crear un sistema de respuesta completo, sería necesaria la adopción de la legislación propuesta, que va orientada a la prevención, protección y asistencia a las víctimas, así como para facilitar la cooperación internacional.

Para complementar estas acciones, también se necesitaría la adopción de un Plan Nacional que contemple acciones específicas y calendarizadas, así como la par-ticipación, no solo del gobierno nacional, sino de toda la sociedad ecuatoriana, incluyendo a las universidades, la iniciativa privada (en particular el sector turístico), los municipios, las organizaciones de la sociedad civil, etc.

6. Conclusiones

Se resalta la voluntad política del presente gobierno, liderado por el presidente Ollanta Humala, por un país más inclusivo. Por lo cual cada ministerio integrante del Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente contra la Trata de Personas debe expresar esta política nacional y mostrar estrategias en ese sentido y readecuarse a los planteamientos de la política de inclusión social.

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El Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas 2011-2016 es un desafío y, de acuerdo a la flexibilidad, puede hacer modificaciones para adecuarse a la política nacional contra la pobreza y la desigualdad, donde están incluidas las personas vulnerables víctimas de la trata de personas y todas las modalidades, especialmente la explotación sexual de niños, niñas y mujeres, el trabajo forzado y las nuevas formas de esclavitud.

Para el diseño de políticas hace falta contar con mayor precisión de las cifras y las responsabilidades de cada ente estatal. No hay datos precisos de las denuncias, de tratantes, proxenetas y es necesario contar con un sistema articulado, interco-nectado basado en programas que ofrecen las tecnologías de la información y que proporcionen resultados más precisos.

Existe una rica normativa nacional e internacional, la cual requiere protocolos de aplicación y cumplimiento.

La actual situación convoca la participación activa del Parlamento Andino para promover políticas inclusivas, protocolos de atención comunes y articulados entre sus países integrantes, promoviendo y fortaleciendo la integración.

A través del presente estudio se ofrecen una serie de cifras de diversa fuente, no se puede desechar ninguna pues no hay estándares e indicadores nacionales para su publicación y éstas urgen. Se reconocen las que proporciona el Sistema RETA de la Policía Nacional. Aunque el Instituto Nacional de Estadística e Informática realiza estudios aun es débil su aporte, especialmente sobre trata de personas.

El trabajo sobre prevención de diversas situaciones que vulneran los derechos de las personas tiene, en algunas de sus instancias, un carácter aún difuso.

El Ministerio de Educación tiene una gran responsabilidad en implementar pro-gramas de fortalecimiento en educación primaria, secundaria y especialmente en los programas de educación intercultural bilingüe y de refuerzo de la resiliencia a partir de vínculos sanos y fuertes en los primeros años de vida, tiene un carácter preventivo general y no apunta solamente a un factor de riesgo.41

A las instancias gubernamentales y no gubernamentales con competencias específicas de intervención contra la trata, pueden sumarse todas las instancias que conllevan una acción a favor de la dignidad de las personas, de sus derechos humanos y su participación social.

41. En Trata de personas: Apuntes desde Uruguay sobre un desafío global. OIM Uruguay. 2007.

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Las acciones que favorecen la ciudadanía social, los derechos humanos favorecen los mecanismos de defensa contra flagelos como la trata, que se aprovechan de tejidos sociales débiles para captar, para sus fines, a personas desesperadas.

Así es que los gobiernos regionales y locales y la sociedad civil, desde las organiza-ciones no gubernamentales y la ciudadanía comprometida pueden desarrollar un papel en las políticas que se diseñen contra las modernas formas de explotación como la trata de personas.

La agenda pendiente se basaría en:

Sensibilizar en el tema de la trata de personas a la opinión pública y producir el debate para lograr conciencia de la ciudadanía sobre sus características y riesgos.

Difundir información sobre la trata entre la población de riesgo y en sitios clave. Cartillas educativas para su masiva distribución, así como material audiovisiual.

El trabajo de prevención en escuelas y planes educativos contribuye a la preven-ción para hacer conocer este flagelo, sus peligros, y formas de abuso de poder y violación de derechos fundamentales.

Potenciar una adecuada capacitación para policías, funcionarios de seguridad, migratorios y aduaneros dedicados a combatir el fenómeno, aplicando una pers-pectiva de los derechos humanos y de género.

Los mecanismos de información y de apoyo a víctimas deben ser más potentes y efectivos.

El combate al delito, y en particular el combate al delito organizado, es una prioridad sobre las que hay que actuar.

Falta un mayor trabajo de prevención y atención en fronteras, las que deben funcionar de manera articulada y coordinada con las autoridades de los países de frontera, trabajando Protocolos de atención comunes y proporcionando presupues-tos de atención especiales a los operadores de justicia, del Ministerio Público, del Ministerio de la Mujer y la creación de albergues especiales con toda la atención y personal especializado.

Se ha percibido a través de las visitas y diálogos, una estigmatización y discrimi-nación cuando se refieren a las víctimas de trata. El problema es grave cuando estas situaciones provienen de los funcionarios y operadores encargados de su protección.

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No existen albergues necesarios y adecuados ni espacios para la atención de víc-timas denunciantes o rescatadas, especialmente en zonas de fronteras, muchas veces no se conoce a donde son trasladadas y si han recibido el apoyo necesario para su reinserción y retorno a su familia. Esto puede revictimizarles.

Se percibe aun que las víctimas de esos delitos que se combaten con ingentes esfuerzos y gastos, siguen siendo olvidados. Luego de la denuncia y la conmoción pública que a veces genera la difusión de un hecho, la víctima suele quedar sola con el daño provocado por el delito que sufrió y con las mismas dificultades que tenía antes del. La denuncia y desaparición del delito los libera de una situación de explotación y mismo opresión, pero vuelven a quedar al descubierto los factores de vulnerabilidad que los hicieran fácil presa de los tratantes.

Las víctimas de la trata a veces son vistas como un problema por los Estados: suele tratarse de extranjeros con limitado capital social, que han sufrido serios perjuicios, que no siempre quieren o pueden retornar a sus países de origen con facilidad y que necesitan un apoyo consistente para no volver a ser víctimas de nuevos delitos. Muchas de estas víctimas son, luego de los procesos judiciales, perseguidas por sus tratantes u otros criminales vinculados a las mafias de la trata de personas, que ven en ellos a potenciales enemigos. El “Protocolo de Palermo” obliga a los países a brindar asistencia a las víctimas desde el momento en que su realidad es detectada hasta el momento en que pueden reintegrarse plenamente a la sociedad.42

Hay que recordar que las víctimas provienen de contextos de carencias y dificul-tades y a ellas se agrega el impacto de la trata. Vienen de sufrir violencia física y sometimientos diversos. Tienen dificultades para su inserción laboral, no han ac-tualizado sus conocimientos ni completado su formación básica. Tampoco cuentan con recursos económicos para proveerse de condiciones de sobrevivencia.

Por ello los Programas no pueden corresponder a la buena voluntad de las ins-tancias correspondientes, sino a programas de alta especialización. Según la OIM de Uruguay, los planes más exitosos en la materia pasan por un reciclaje de las habilidades sociales de la mano de procesos terapéuticos donde se aúnan insti-tuciones estatales con ámbitos muy diversos de la sociedad civil. Ya no se trata de los tradicionales hogares, refugios o sitios de estadía protegida, sino de contar con una oferta variada de posibilidades en que las víctimas puedan ir encontrando un nuevo camino de reinserción social, familiar y laboral luego del infierno vivido.

42. Idem

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Es loable el esfuerzo que vienen realizando los Gobiernos Regionales e instituciones de sociedad civil como en Piura, pero se constata que estos esfuerzos son aislados y requieren apoyo. En Cusco hay que avanzar en la implementación del Observa-torio propuesta, por cuanto es la zona donde hay denuncias y se ha constatado la existencia de redes de tratantes. Madre de Dios es la expresión de la gravedad de la problemática existente sobre trata de personas y condiciones de esclavitud de niños, niñas, adolescentes y mujeres.

El Estado peruano debe tomar en cuenta el Informe de la Relatora Especial sobre las formas contemporáneas de la esclavitud, incluidas sus causas y consecuencias, Gulnara Shahinian. Informe completo en http://ap.ohchr.org/documents/dpage_s.aspx?m=160. Ella hace una serie de recomendaciones sobre legislación y políticas públicas, inclusive las referidas a la trata de personas. Sus conclusiones y recomenda-ciones son inspiradoras también para el abordaje de la trata de personas en el Perú.

7. Recomendaciones

Establecer una comisión especial de revisión y armonización de las normas que rigen en los países del Parlamento Andino incorporando las legislaciones de países de frontera.

Las políticas de prevención social deben adecuarse o modificarse en relación a los movimientos migratorios y poblacionales.

Establecer un Observatorio Regional Andino que contribuya a alertar a los gobier-nos, establecer campañas de sensibilización articuladas, a proteger a las víctimas y promover la sanción a los tratantes, estableciendo protocolos de atención según sector comprometido.

Instar al gobierno peruano y sus instancias del Ejecutivo a proponer presupuestos especiales y estables para la atención a víctimas.

El tema de la trata de personas debe ser incorporado a las políticas sociales, pro-gramas, planes nacionales.

Urge no solo identificar las zonas de riesgo, los espacios vulnerables y las activida-des pasibles de ser destino de la trata de personas en nuestro medio, sino que es necesario establecer espacios de atención a la problemática, de manera especial en las zonas de frontera.

Capacitar y motivar al personal que desde las diversas instancias públicas actúa como primera barrera de detección y contención de la trata.

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Favorecer intervenciones innovadoras que generen participación y ciudadanía en los sectores sociales más vulnerables a la trata, generando así mecanismos de defensa.

Establecer planes, programas para estimular que la sociedad civil se involucre en la tarea de generar alternativas sociales, culturales y laborales para las poblaciones vulnerables a la trata.

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BIBLIOGRAFÍA

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ANEXO 1

TRATAMIENTO JURÍDICO DEL DELITO DE PROXENETISMO Y DE TRATA DE PERSONAS EN EL PERÚ43

INTRODUCCIÓN

Una de las tareas pendientes en la reforma del Código Penal peruano es verificar si existen tipos penales similares con sanciones penales disímiles, respecto a delitos de suma gravedad. Esto con la finalidad que cuando se cometan este tipo de delitos, tanto el Ministerio Público como el Poder Judicial, al iniciar la acción punitiva del Estado, sometan el comportamiento cometido por el agente o sujeto activo del delito, a la acción típica más grave descrita en el Código Penal y así se sancione drásticamente y éste no encuentre la impunidad.

Revisando el Código Penal peruano nos damos cuenta que, en el caso del delito de proxenetismo y el de trata de personas, existe un conflicto normativo, especí-ficamente en la sanción penal y que dicho error puede ser aprovechado por los procesados penales para evadir su responsabilidad dilatando el proceso penal a través de medios técnicos de defensa como las excepciones o buscando la pres-cripción de la acción penal.

Así, es que debemos establecer cuál es el tipo que el Código Penal describe para el delito de proxenetismo y para el delito de trata de personas; y cuál sería la re-comendación final para evitar que este conflicto normativo, al que hemos hecho alusión, sea utilizado por agentes individuales o mafias organizadas.

I.- EL DELITO DE PROXENETISMO

En el delito de proxenetismo está de por medio la libertad sexual (bien jurídico protegido) que implica que la persona disponga de ese derecho, esto es, tener re-laciones sexuales con la persona que ella elija con finalidad lucrativa. Sin embargo,

43. Elaborado por el Dr. Guillermo Díaz, especialista del Despacho de la Parlamentaria Andina Hilaria Supa.

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esta libertad se ve perturbada cuando hay alguien detrás de esta decisión, que usa medios ilícitos para obligarla, ya sea ejerciendo persuasión, intimidación y/o hasta la violencia.

Es necesario indicar que la prostitución no es sancionada salvo intervención de la autoridad administrativa por razones de salud pública. Sin embargo, tácitamente la sociedad y el legislador de alguna manera desincentivan la prostitución repri-miendo al tercero que la promociona o favorece.

I.- a) El Tipo Objetivo en el Delito de Proxenetismo

El sujeto activo, de acuerdo al artículo 179 del Código Penal, busca una finalidad concreta, la de promover o favorecer la prostitución, la que lleva implícita una re-tribución económica a la víctima con quien se tiene acceso carnal. La sanción es de pena privativa de libertad no menor de cuatro ni mayor de seis años. Las agravantes las tenemos cuando la víctima tiene menos de 18 años de edad. Atendiendo a las modulaciones realizadas por el IV Pleno Jurisdiccional de las Salas Penales de La Corte Suprema en su Acuerdo Plenario N°4-2008/CJ-116 referidas a la aplicación del Artículo 173° del Código Penal.

El 18 de julio de 2008 se ha establecido como criterio que un menor de 18 y mayor de 14 años puede disponer de su libertad sexual, en este caso para fines lucrativos, pero si son menores de 14 años, aparte de ser proxeneta, el sujeto activo estaría incurso en instigador del delito de violación sexual y como autor inmediato el usuario de la menor de edad. Otra agravante se refiere a los medios: el autor emplea violencia, engaño, abuso de autoridad, o cualquier medio de intimidación de tal forma que doblegue la voluntad de la víctima que frente a dichas agresiones no le quedaría otra cosa que someterse a accesos carnales atentando contra su libertad sexual. La víctima se encuentra privada de discernimiento por cualquier causa. Cuando definimos el discernimiento indicamos que es el “juicio por cuyo medio” o “por medio del cual percibimos y declaramos la diferencia que existe entre va-rias cosas”. Lo que implica tener “criterio”, es decir; una norma, modelo de valores, o principios considerados como autoridad moral; como tradiciones, filosofías, o preceptos culturales, sociales o religiosos; para conocer la consecuencia o incon-veniencia de las cosas.

I.- b) El Tipo Subjetivo en el Delito de Proxenetismo

Esta es una conducta prohibida, por lo tanto es eminentemente dolosa.

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II.- EL DELITO DE TRATA DE PERSONAS

La trata de personas se ha convertido en unos de los delitos con mayor influencia a nivel mundial, que consiste en la captación de las personas y finaliza con su ex-plotación. Esta conducta ilícita viola los derechos fundamentales de toda persona como su libertad y dignidad en cuanto empieza con el reclutamiento de la persona y luego es considerada como una “cosa” materia de transacción comercial.

II a) Tipo Objetivo en el Delito de Trata de Personas

Los tratantes tienen como objetivo buscar un beneficio económico, es por ello que agotan todos los medios para capturar a sus víctimas como la amenaza, el uso de la fuerza, el engaño u otras formas de coacción, luego son trasladadas a otro departa-mento, provincia o fuera del país con el fin de explotarlas sexualmente, inducirlas a trabajos o servicios forzados, así como a la servidumbre o extracción de órganos. La Ley Nº 28251 agravó y amplió varios delitos del Código Penal sobre todo contra el abuso y la explotación sexual: Art. 170º Violación sexual, 171º Violación de persona en estado de inconsciencia o en la imposibilidad de resistir, 172º Violación de per-sona en incapacidad de resistencia, 173º Violación sexual de menor de catorce años de edad, 174º Violación de persona bajo autoridad o vigilancia, 175º Seducción, 176º Actos contra el pudor, 176A Actos contra el pudor en menor de catorce años, 179º Favorecimiento a la prostitución, 180º Rufianismo, 181º Proxenetismo, 182º Trata de personas, 183º Exhibiciones y publicaciones obscenas, 183A Pornografía Infantil e incorporó los Art. 179A Usuario - Cliente, 181A Turismo sexual infantil, 182A Publicación en los medios de comunicación sobre delitos de libertad sexual a menores a los capítulos IX, X y XI del Título IV, del Libro Segundo del Código Penal, siendo estos los casos más frecuentes sobre la finalidad de la trata. El artículo 5º de la Convención de Palermo, de la cual el Perú forma parte, establece la obligación, para cada Estado, de adoptar las medidas legislativas necesarias para tipificar el delito de trata de personas en el derecho interno.

Es por eso que a través de la Ley N° 28950 publicada el 16 de enero de 2007, el estado peruano tipifica el delito de trata de personas en el Art. 153º del Código Penal y señala: “El que promueve, favorece, financia o facilita la captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de otro, en el territorio de la República o para su salida o entrada del país, recurriendo a la violencia, la amenaza u otras formas de coacción, la privación de libertad, el fraude, el engaño, el abuso del poder o de una situación de vulnerabilidad, o la concesión o recepción de pagos o beneficios, con fines de explotación, venta de niños, para que ejerza la prostitución, someterlo a es-clavitud sexual u otras formas de explotación sexual, obligarlo a mendigar, a realizar trabajos o servicios forzados, a la servidumbre, la esclavitud o prácticas análogas a la esclavitud u otras formas de explotación laboral, o extracción o tráfico de órganos o

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tejidos humanos, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de ocho ni mayor de quince años.

La captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de niño, niña o adolescente con fines de explotación se considera trata de personas incluso cuando no se recurra a ninguno de los medios señalados en el párrafo anterior”.

Se consideran formas agravadas del delito de trata de personas, y sancionadas con una pena privativa de libertad no menor de doce ni mayor de veinte años e inhabilitación, que el agente cometa el hecho abusando del ejercicio de la función pública; como integrante, promotor o representante de una organización social, tutelar o empresarial, que aprovecha de esta condición y actividades para perpetrar este delito; cuando exista pluralidad de víctimas; y cuando la víctima tiene entre catorce y menos de dieciocho años de edad o es incapaz.

II b) Bien Jurídico Tutelado en el Delito de Trata de Personas

Es la libertad en todas sus modalidades (sexual, laboral, etc.)

II c) Sujeto Activo en el Delito de Trata de Personas

Puede ser cualquier persona que actúa individualmente u organizadamente, ya sea como encargados del reclutamiento, el trámite de la documentación ilegal, acompañar a la víctima, entre otras acciones propias de las mafias tratantes.

II d) Sujeto Pasivo en el Delito de Trata de Personas

El sujeto pasivo puede ser cualquier persona, varón o mujer, ya sea menor o mayor de edad.

II e) Tipo Subjetivo en el Delito de Trata de Personas

Con relación a la tipicidad subjetiva es necesaria la existencia de dolo, es decir esta acción se realiza con conciencia y voluntad. En este caso se admite la tentativa.

III CONFLICTO DE NORMAS QUE TIPIFICAN EL DELITO DE PROXENETISMO Y TRATA DE PERSONAS

Tal como se ha hecho referencia, el bien jurídico protegido en el delito de proxe-netismo es la libertad sexual. En el caso del delito de trata de personas, el bien jurídico protegido es mucho más amplio porque no solo se restringe a proteger la libertad sexual, sino también la libertad laboral, la dignidad, etc.

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Entonces, cabe resaltar que existe un conflicto normativo en la legislación penal peruana, por cuanto según refiere el artículo 181 del Código Penal, el proxenetismo es sancionado con una pena privativa de libertad no menor de tres ni mayor de seis años. Sin embargo, en el caso del delito de trata de personas la pena privativa de libertad es no menor de ocho ni mayor de quince años, según establece el artículo 153 del Código acotado.

En el caso de la forma agravada en el delito de proxenetismo la pena privativa de libertad será no menor de seis ni mayor de doce años, y en el delito de trata de personas la pena no será menor de doce ni mayor de veinte años de pena privativa de libertad.

En ese sentido, cabe afirmar que cuando una persona es denunciada por haber vulnerado la libertad sexual de una persona para que ejerza la prostitución, uti-lizando métodos violentos, fácilmente puede solicitar que la resolución que da inicio al proceso penal (auto de apertura de instrucción) se adecue al delito de proxenetismo y no al de trata, por cuanto el agente se enfrenta a una futura pena privativa de libertad mucho más benigna, y estaría frente a la posibilidad de que el Juez, de encontrar al agente responsable del delito, suspenda la ejecución de la sanción penal.

Para darnos una idea cabe revisar diversas ejecutorias superiores que nos ilustran respecto al comportamiento típico del proxeneta: “…el delito de Proxenetismo, previsto y sancionado en el artículo ciento setenta y nueve del Código Penal, san-ciona no la prostitución sino las actividades conexas a ella, efectuadas por otras personas que sirven de mediadores o encubridores, en tal sentido el favorecer se describe como la conducta destinada a allanar obstáculos que se presentan en el curso de la actividad ya establecida para que se continúe ejerciendo, de otro lado, necesariamente para que se configure el delito tiene que existir el elemento subjetivo del tipo penal, consistente en el ánimo de lucro, materializado en la intención de obtener cualquier beneficio material de esta actividad, consistente o no en sumas de dinero. Sala Penal de Lima EXP. Nº 7903-97 Lima, ocho de mayo de mil novecientos noventa y ocho.”

Una recurrencia en este tipo de delitos se da cuando las personas cuya prostitución se promueve no van a la etapa judicial a declarar respecto al agente o sujeto activo que realiza el tipo penal de proxenetismo quedando impune muchas veces por esta razón. Así se advierte de la siguiente ejecutoria superior: “Que, de la atenta revisión de autos se advierte que los elementos incriminatorios contenidos en las investigaciones policiales que (…), que dieron lugar a la denuncia fiscal (…) como al auto de apertura de instrucción (…), no han sido corroborados durante la investigación judicial por ninguna de las pruebas actuadas en autos, máxime si

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los encausados han negado participación alguna en los hechos imputados, en sus respectivas declaraciones (…); Que, las presuntas meretrices intervenidas no han concurrido a ofrecer sus correspondientes declaraciones existiendo únicamente la sindicación efectuada por la Policía Nacional, y conforme reiterada Jurisprudencia Penal ha establecido: la sola incriminación o sindicación, en este caso a nivel poli-cial, no es suficiente en absoluto para dictar condena. EXP. Nº 8429-97. Lima, tres de junio de mil novecientos noventa y ocho. La siguiente es una sentencia del Distrito Judicial de Ucayali Exp. Nº 79-97 Pucallpa, dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y siete, donde conforme a criterios de gravedad las víctimas son menores de edad lo que implica la severidad de la pena: “…de los actuados se desprende que la culpabilidad de los encausados (…) por el delito de proxenetismo se encuentra plenamente acreditado, hecho que se agrava por la circunstancia que el proxenetismo se realizaba con menores de edad, conforme se corrobora con las declaraciones de la menor agraviada JHR, con la declaración de la agraviada IMTR, así como con la declaración instructiva del procesado Luis Eduardo Díaz Mejía; Segundo.- Que la negativa del procesado Luis Enrique García Bambarén debe tomarse como medio de defensa, máxime si se tiene en cuenta que al realizarse la confrontación correspondiente con la agraviada MTR, ésta se ratifica ante sus declaraciones prestadas en el Juzgado, refiriendo que el acusado referido le hizo trabajar como meretriz en el Bar las Delicias; y, además, este hecho se corrobora con la intervención realizada por la Policía Nacional, quienes al realizar el acta de constatación y registro del Bar Las Delicias, encontraron en ella a la menor JHR de quince años de edad quién manifestó en dicho acto dedicarse al meretricio para “Walter” a quién pagaba una suma de dinero por cada cliente…”.

Recomendaciones

Es por eso que nuestros legisladores deben reestructurar el Título IV Delitos Contra la Libertad, Capítulo X del Código Penal, en el sentido de unificar las acciones típicas de los delitos de Proxenetismo y Trata de Personas, siendo lo más adecuado que éste último absorba el tipo penal de los delitos de proxenetismo (y sus modalida-des), no solamente porque el delito de trata de personas es sancionado con una pena mucho más alta, sino también a que debe tomarse en cuenta que el delito de trata de personas debe ser considerado como un delito de lesa humanidad, por violentar la libertad personal en todas sus modalidades y por estar denominado como una nueva forma de esclavitud.

Con esta reestructuración normativa lo que debe buscarse también es que el delito de trata de personas se vuelva imprescriptible, siguiendo la tendencia del artículo 7 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, que indica que es un de-lito de lesa humanidad la prostitución forzada, la esclavitud sexual, la esclavitud

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laboral. Entendiéndose por esclavitud el ejercicio de los atributos del derecho de propiedad sobre una persona o de alguno de ellos, incluido el ejercicio de estos atributos en el tráfico de personas, en particular mujeres y niños.

A fines del siglo XX la comunidad internacional adoptó una influencia del derecho internacional de los derechos humanos. Así, se estableció que los delitos de lesa humanidad tienen la calidad de delitos graves y por ello imprescriptibles. La base de la imprescriptibilidad se encuentra en una política criminal que todo Estado debe optar, y que debe tener por objeto el reconocimiento del derecho a la verdad de lo sucedido, que estos actos no se repitan, el respeto a los mandatos de la comu-nidad internacional y la reparación social. Tiene un efecto preventivo por cuanto un hecho impune puede generar mayores daños en la sociedad democrática, que aplicar la justicia punitiva.

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ANEXO 2

Por su importancia creemos necesario poner a disposición parte del Informe con las conclusiones y recomendaciones que hizo la señora Gulnara Shaninian, Relatora de Naciones Unidas sobre Formas Contemporáneas de Esclavitud, en su visita al Perú ocurrida en mayo de 2011, y que incluye el tema de trata, entre otros. La Relatora solicitó una entrevista con la Congresista Hilaria Supa.44

Del Informe de la Relatora:Principales dificultades para la eliminación de las formas contemporáneas de la esclavitud

60. No obstante el marco jurídico, político e institucional destinado a erradicar las formas contemporáneas de la esclavitud y las medidas que reflejan la firme decisión de lograr ese objetivo, la Relatora Especial estima que las dificultades principales persisten.

Lagunas legislativas y deficiente aplicación de la ley

61. La Relatora Especial observa que la prohibición de la esclavitud y el trabajo forzoso no se abordan adecuadamente en el artículo 168 del Código Penal, que se refiere únicamente de manera general a la coacción laboral. En dicho artículo se tipifica como delito el uso de amenazas o violencia con la intención de obligar a otro a realizar trabajos sin la correspondiente remuneración. Su alcance es limitado, puesto que se exige la retención absoluta de la remuneración como factor determi-nante y concurrente para la tipificación del delito. La Relatora Especial toma nota de la suposición del Estado parte de que el artículo 153 del Código Penal, relativo al tráfico de menores, abarca los casos de trata con fines de explotación laboral.

44. Informe de la Relatora Especial sobre las formas contemporáneas de la esclavitud, incluidas sus causas y consecuencias, Gulnara Shahinian. Informe completo en http://ap.ohchr.org/documents/dpage_s.aspx?m=160

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Sin embargo, las condiciones para que un delito sea calificado de trata con fines de explotación laboral difieren de las correspondientes al delito de trabajo forzoso, en particular en relación con el primer elemento constituyente del delito, a saber, el acto de reclutar, transportar, trasladar, albergar o recibir a personas. En opinión de la Relatora Especial, la no calificación del trabajo forzoso en el Código Penal en armonía con el artículo 25 del Convenio Nº 29 de la OIT impide la denuncia de casos; y aun cuando se denuncie un caso, impide que el fiscal lo investigue con arreglo al delito pertinente. También observa que el no enjuiciamiento por trabajo forzoso, habiéndose confirmado la existencia de esas situaciones, podría ser una indicación de la incapacidad del poder judicial de enjuiciar esas prácticas. En rela-ción con la legislación laboral, no se define el porcentaje máximo de remuneración que puede pagarse en especie, ni se prescriben sanciones administrativas para los perpetradores o una indemnización a las víctimas del trabajo forzoso u otras violaciones de las leyes laborales.

62. Aunque la Relatora Especial toma nota de la protección específica contra las formas contemporáneas de la esclavitud de los niños prevista en el Código de los Niños y Adolescentes y de la lista de labores peligrosas o nocivas, que incluyen actividades vinculadas al sector minero (párrs. 21 y 22 supra), le preocupa la falta de una prohibición explícita y amplia del trabajo infantil en cualesquiera activida-des mineras y en todas las operaciones vinculadas con el proceso de extracción de minerales. Sin embargo, acoge con agrado la información proporcionada por el Gobierno a raíz de su visita, según la cual un comité especial encargado de exa-minar el Código ha formulado una propuesta para la inclusión de una prohibición explícita de esa índole, conjuntamente con otras propuestas en relación con los trabajos peligrosos, los trabajos prohibidos y la autorización para trabajar.

63. En todos los casos, en el Código de los Niños y Adolescentes se establece que los niños precisan de una autorización para trabajar ya sea del Ministerio de Trabajo o de las autoridades municipales, y que deberá llevarse un registro de los niños trabajadores. También se establece que, para recibir dicha autorización, deberá cumplirse con diversos requisitos (a saber, que el trabajo no interfiera con la asistencia normal del niño a la escuela, que se expida un certificado médico y que se presenten los documentos de identidad del niño y pruebas de su matrícula escolar). La Relatora Especial celebra la existencia de un sistema de autorización y registro de esa índole, pero señala sin embargo que, en la práctica, del total de niños trabajadores, muy pocos han sido debidamente autorizados.

64. Se informó a la Relatora Especial de que muchos niños no contaban todavía con la debida partida de nacimiento, preocupación planteada similarmente por el Comité de los Derechos del Niño, que en 2006 estimó que el 15% de los niños no estaba debidamente inscrito en el sistema del Registro Civil, sobre todo en las

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zonas rurales y remotas del país. La Relatora Especial toma nota de los esfuerzos desplegados por el Gobierno, que han redundado en una disminución del por-centaje de niños no inscritos, pero desea destacar que, sin el reconocimiento de la identidad asignada mediante un registro de nacimiento, un niño no solamente puede quedar expuesto a la apatridia, sino que también se ve en una situación su-mamente vulnerable, puesto que los niños sin documento de identidad no tienen acceso a ninguno de los servicios, incluidos los de educación y salud, y pueden resultar víctimas de la trata con fines de explotación sexual o laboral.

B. Ejecución de programas para erradicar la esclavitud y lagunas restantes en la capacidad institucional

65. Aunque toma nota del considerable conocimiento de las autoridades guberna-mentales sobre las diferentes dimensiones y manifestaciones que puede asumir la esclavitud, y del compromiso del Gobierno de traducir las obligaciones del Estado para la eliminación de las prácticas análogas a la esclavitud en políticas y programas, la Relatora Especial lamenta que en los planes, programas y políticas actuales rara vez se haga referencia al trabajo forzoso o al trabajo en condiciones de servidumbre como una forma más de esclavitud contemporánea, habida cuenta de que, en muchos casos, se presume que esas formas de esclavitud obedecen a la trata de personas.

66. Si bien toma nota de que en el Plan Nacional de Lucha contra el Trabajo Forzoso, aprobado en 2007, se preveía toda una gama de medidas para luchar específica-mente contra el trabajo forzoso, la Relatora Especial no ha recibido información suficiente sobre su fase de ejecución, ninguna evaluación por parte del Estado acerca del Plan, su repercusión o los resultados logrados, ni indicación alguna sobre si todavía se está aplicando el Plan.

67. A la Relatora Especial le preocupa que ni la Comisión Nacional para la Erradica-ción del Trabajo Forzoso ni el Comité para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil posean personal permanente o fondos dedicados para la ejecución de sus respectivos planes nacionales. También le preocupa que el Comité carezca de un mandato inconfundible y autoridad suficiente para ejecutar su mandato. Además, según parece no se ha ejercido control alguno sobre la ejecución del Plan Nacional de Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil, que concluyó en 2010. En relación con la Dirección de Niñas, Niños y Adolescentes, que depende del Ministerio de la Mujer y del Desarrollo Social y se encarga de los programas para el bienestar de niños y adolescentes, la Relatora Especial es de la opinión de que una entidad tan esencial carece de la autoridad suficiente para coordinar los diferentes sectores.

68. La Relatora Especial reconoce que el número de inspectores del trabajo ha aumentado a 409 y que el Gobierno se propone nombrar a 50 más. Sin embargo,

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observa que la Inspectoría del trabajo no solo carece de recursos humanos sino también que la vigilancia y la inspección resultan deficientes debido a que los inspectores carecen de material adecuado y de otros medios a su disposición que les permitan acceder a zonas alejadas y difíciles. Además, preocupa a la Relatora Especial el hecho de que la dependencia de inspección laboral para luchar con-tra el trabajo forzoso, que es esencial para el logro de los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Lucha contra el Trabajo Forzoso, también carezca de la capacidad financiera para realizar viajes a las zonas y comunidades alejadas y del equipo necesario para hacerlo, así como del nivel de seguridad adecuado para su personal. Toma nota además de que la dependencia está basada en Lima, y no en la Amazonía, donde la incidencia del trabajo forzoso es mayor.

69. A la Relatora Especial le preocupa la falta de un sistema local de protección integrada para brindar servicios sociales a los niños. Además, no se ha elabo-rado ninguna política social en favor de los niños, para examinar las causas fundamentales del por qué los niños resultan víctimas del trabajo forzoso, incluso en sus peores formas. No se dedica suficiente atención a la ejecución de programas de manera articulada. No existen servicios de educación y de salud en muchas zonas rurales y remotas, donde no hay escuelas bilingües, o escuela de índole alguna.

VIII. Conclusiones y recomendaciones

70. El Perú ha desplegado auténticos esfuerzos para establecer políticas orientadas hacia la eliminación de las formas contemporáneas de la esclavitud que afectan a los diferentes sectores de la población.

71. No obstante los progresos logrados, la Relatora Especial opina que en el Perú persisten formas contemporáneas de la esclavitud directamente vinculadas con arraigadas formas de discriminación, en particular contra los pueblos indígenas, la falta de oportunidades económicas y la pobreza. Las víctimas suelen no tener conciencia de sus derechos y de la protección que brinda el Estado contra las formas contemporáneas de la esclavitud.

72. Sobre la base de sus conclusiones, la Relatora Especial formula las recomenda-ciones que se indican a continuación.

A. Superación de las lagunas legislativas y fortalecimiento de la aplicación de la ley

73. La Relatora Especial recomienda al Gobierno del Perú que:

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a) Ratifique, con carácter prioritario, la Convención sobre la Esclavitud de 1926 enmendada por el Protocolo de 1953, y la Convención suplementaria de 1956 so-bre la abolición de la esclavitud, la trata de esclavos y las instituciones y prácticas análogas a la esclavitud, la Convención de 1954 sobre el Estatuto de los Apátridas y la Convención de 1961 para reducir los casos de apatridia;

b) Fortalezca con urgencia la capacidad del Estado de hacer frente a los casos de trabajo forzoso mediante la revisión de la legislación pertinente; en particular, se precisa de normas específicas tanto en la legislación laboral como en el Código Penal que definan el trabajo forzoso y sus elementos constituyentes y en que se prevean penas adecuadas en armonía con el artículo 25 del Convenio Nº 29 de la OIT para prevenir y enjuiciar adecuadamente los casos de trabajo forzoso;

c) Verifique que en el nuevo proyecto de ley sobre la explotación forestal se prohí-ba el uso de cualquier forma de trabajo forzoso y se respeten los derechos de los indígenas de conformidad con el Convenio Nº 169 de la OIT;

d) Verifique que las concesiones mineras contengan una inequívoca prohibición del trabajo forzoso y de la esclavitud infantil y que se revoquen las concesiones de las empresas que violen esta prohibición, y vele por que los responsables sean enjuiciados de conformidad con la ley;

e) Adopte medidas eficaces para la formalización de todas las actividades mineras artesanales como medio para prevenir el trabajo forzoso y el trabajo infantil en las minas;

f ) Incluya en las enmiendas legislativas propuestas al Código de los Niños y Ado-lescentes lo siguiente:

i) Una prohibición explícita y amplia de la esclavitud infantil en todos los tipos de minería (en el subsuelo, en la superficie o en los ríos) y en todas las operaciones vinculadas con el proceso minero (extracción, transporte y procesamiento);

ii) Una disposición por la que se asegure la aplicación de la ley a los niños que trabajan en el servicio doméstico en hogares de parientes o de madrinas o padrinos (reales o ficticios), y se prohíba el trabajo doméstico cama adentro de niños menores de 18 años de edad; deberán prohibirse otras labores do-mésticas para los niños menores de 15 años o que aún no hayan concluido la enseñanza obligatoria, en la medida en que esas labores interfieran con su escolarización;

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iii) La adopción, con carácter prioritario, de las enmiendas mencionadas, así como de las enmiendas previstas en el artículo 51, elevándose la edad mí-nima para el trabajo de los niños a 15 años;

g) Vele porque los elementos de rehabilitación e indemnización en favor de las víctimas de las formas contemporáneas de la esclavitud se tengan debidamente en cuenta en la elaboración de planes nacionales pertinentes para luchar contra las formas contemporáneas de la esclavitud.

74. En relación con la lucha contra la servidumbre doméstica y la protección de los derechos de los empleados domésticos, la Relatora Especial insta al Gobierno a que adopte disposiciones concretas para tipificar como delito la servidumbre doméstica y para enmendar la Ley de los trabajadores del hogar:

a) Haciendo extensiva la igualdad de protección de su legislación laboral a los empleados domésticos y poniendo fin a cualquier negación discriminatoria de derechos;

b) Estableciendo penas efectivas por la violación de los derechos de los empleados domésticos, incluidos los niños que trabajan en el servicio doméstico, y velando por que los perpetradores sean enjuiciados y sancionados con la debida diligen-cia y las víctimas obtengan de los perpetradores una reparación por perjuicios materiales y morales;

c) Exigiendo que los empleados domésticos reciban un contrato por escrito en un lenguaje de su comprensión y que el pago de sus salarios se deposite en una cuenta bancaria;

d) Imponiendo severas sanciones por incumplimiento de la inscripción de los em-pleados domésticos, y a los empleadores por retención de salarios, exigiéndose a los empleadores que reciban una formación obligatoria de concienciación antes de contratar a empleados cama adentro, y exigiéndose que los empleadores velen por que sus empleados se presenten a entrevistas privadas periódicas con inspectores del trabajo;

e) Prohibiendo la restricción indebida de las libertades de circulación y de comuni-cación de los empleados domésticos, fortaleciéndose los procedimientos de queja y sancionándose a los empleadores que prohíban a los empleados domésticos salir a la calle fuera de las horas de trabajo o que retengan sus documentos de identidad.

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B. Fortalecimiento de la capacidad institucional

75. La Relatora Especial recomienda al Gobierno que:

a) Refuerce con urgencia la vigilancia de los lugares de trabajo, incrementando el número de inspectores del trabajo, que deberán distribuirse en todas las regiones, y asignando más recursos financieros a la Inspectoría del Trabajo para que los inspectores puedan cumplir con sus tareas más eficazmente. En particular, deberá proporcionarse a la dependencia de inspección laboral recursos humanos y mate-riales adecuados para que los inspectores puedan viajar con prontitud, eficacia y seguridad, incluso a las zonas más remotas. La Relatora Especial alienta al Gobierno a que se inspire en la experiencia de las dependencias de inspección móviles del Brasil, que, con la protección de la policía federal, realizan inspecciones en fincas alejadas donde se sospecha de casos de trabajo en condiciones de esclavitud.

b) Dote a las autoridades laborales de las facultades legales, los conocimientos y los recursos necesarios para realizar inspecciones in situ, sobre la base de una orden judicial, en casos de denuncias fidedignas de graves violaciones de los derechos laborales de los empleados domésticos.

c) Fortalezca el apoyo institucional a los empleados domésticos mediante la crea-ción de un departamento gubernamental encargado de aplicar la ley y garantizar a los empleados domésticos sus derechos; establezca, con carácter prioritario, de-partamentos y dependencias especializados independientes, tanto a nivel regional como local, encargados de investigar las cuestiones relativas al trabajo doméstico infantil en diferentes zonas; y velar por que los responsables de la vigilancia de las condiciones de trabajo apliquen la ley con rigor.

d) Verifique que todos los empleados domésticos estén registrados e inscritos en planes de seguridad social (EsSalud) y de pensiones (Oficina de Normalización Previsional).

e) Elabore listas negras de empleadores que hayan explotado a empleados domés-ticos cama adentro o a víctimas del trabajo forzoso, o que hayan abusado de ellos.

f ) Facilite fondos adecuados, con cargo a su presupuesto nacional, para capacitar al Comité para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil así como a las di-ferentes oficinas regionales y locales dedicadas a la prevención y erradicación del trabajo infantil, de manera que puedan cumplir con sus mandatos eficazmente.

g) Considere la posibilidad de elevar de categoría a la Dirección para Niños y Adolescentes mediante el establecimiento de un cargo de Secretario de Estado

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encargado, de manera amplia y holística, de todas las cuestiones que afectan a los niños mediante el desarrollo, la coordinación y la vigilancia de todos los programas y medidas relativos a la protección de la infancia.

Otras medidas para hacer frente a las peores formas de trabajo infantil, la explota-ción económica y la servidumbre doméstica de los niños

76. La Relatora Especial recomienda al Gobierno que:

a) Adopte medidas eficaces y urgentes para impedir que los niños permanezcan sometidos a las peores formas de trabajo infantil, a la explotación económica y a la servidumbre doméstica, y para ofrecer a los niños asistencia apropiada, incluso mediante alberges debidamente dotados, para garantizar su reintegración social.

b) Vele porque la educación sea accesible y asequible para todos los niños, adoptando todas las medidas necesarias para incrementar, en particular en las zonas rurales y remotas, el número de maestros calificados, estableciendo una infraestructura educa-cional adecuada y velando por que se imparta una enseñanza bilingüe, con horarios y programas de estudios flexibles adecuados a las necesidades de los niños, así como un transporte de ida y vuelta adecuado entre las escuelas y los hogares de los niños.

c) Amplíe los esfuerzos para trabajar con las familias, los maestros, los dirigentes reli-giosos y las organizaciones comunales para poner fin a las peores formas de trabajo infantil y a la servidumbre doméstica infantil. Deberá informarse a las familias, en particular en las zonas rurales, de los peligros de entregar a sus hijos a terceros en calidad de trabajadores domésticos o para realizar cualquier otro tipo de labores.

d) Adopte medidas adicionales para reducir efectivamente la pobreza, con hincapié especial en los niños que se encuentran en situación de riesgo o que ya están de-dicados a las peores formas de trabajo infantil, que están siendo económicamente explotados o que están reducidos a la servidumbre doméstica; esas medidas de-berán incluir asistencia directa a las familias marginadas, por ejemplo, mediante programas de transferencias monetarias condicionadas.

e) Promueva cambios de actitud y de comportamiento entre las familias con miras a reducir la violencia en el seno de la familia, que puede ser una de las razones por las que muchos niños abandonan sus hogares con la intención de trabajar y no regresar más, pese a ser conscientes de que están siendo explotados.

77. Como medida preventiva para impedir que los niños caigan en las peores for-mas de trabajo infantil, la servidumbre doméstica y la explotación económica, la Relatora Especial también recomienda al Gobierno que:

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a) Establezca un sistema de vigilancia del registro obligatorio de los niños trabaja-dores, para verificar que los empleadores y los padres cumplan debidamente con el requisito de inscribir a los niños trabajadores de conformidad con el artículo 52 del Código de los Niños y Adolescentes;

b) Vele porque el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil y sus oficinas regionales y municipales adopten las medidas necesarias para registrar a todos los niños y expedirles documentos de identidad, en especial a los niños que trabajan o que están expuestos a abuso o explotación;

c) Adopte medidas eficaces para asegurar que los niños menores de 18 años no sean reclutados en las fuerzas armadas o grupos armados, de conformidad con las normas internacionales, y vigile rigurosamente los medios por los que se verifica la edad de reclutamiento.

D. Recursos eficaces para las víctimas de las formas contemporáneas de la esclavitud

78. La Relatora Especial recomienda además al Gobierno que:

a) Brinde un acceso fácil a la información y a los mecanismos de denuncia a las víctimas de las formas contemporáneas de la esclavitud, por ejemplo estableciendo líneas telefónicas directas con operadores que hablen los idiomas nativos;

b) Garantice una investigación completa y oportuna, el enjuiciamiento y castigo adecuado de los perpetradores, así como la disponibilidad de asistencia jurídica gratuita para las víctimas;

c) Establezca mecanismos especiales para indemnizar a las víctimas de las formas contemporáneas de la esclavitud;

d) Proporcione a todas las víctimas asistencia adecuada e incondicional para pro-tegerlas, rehabilitarlas y reintegrarlas, incluso mediante la financiación de organi-zaciones de la sociedad civil pertinentes;

e) Incremente el número de albergues en todas las regiones del país y los recur-sos asignados a estos para proporcionar asistencia apropiada a las víctimas de las formas contemporáneas de la esclavitud, en particular mediante programas de apoyo psicológico y rehabilitación;

f ) Adopte las medidas necesarias para lograr una protección efectiva contra la discriminación de que son víctimas los pueblos indígenas en diversas esferas, en particular en el empleo, la vivienda, la salud y la educación;

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g) Preste especial atención a las cuestiones que han planteado hasta la fecha los pueblos indígenas en diferentes instancias de diálogo, incluyendo todo lo relacio-nado con sus derechos a tierras y territorios y proyectos de extracción de recursos naturales.

E. Otras recomendaciones

a) Efectúe un análisis amplio de las consecuencias del proceso de descentralización y su repercusión sobre la prestación de servicios sociales, evaluando las funciones y capacidades en los diferentes niveles;

b) Trabaje en asociación con el UNICEF para garantizar que se registren los naci-mientos;

c) Siga solicitando la cooperación técnica de la OIT en todas las esferas pertinentes;

d) Ratifique el Convenio Nº 189 de la OIT sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos.