INFORME NACIONAL SOBRE LA SEGURIDAD

ALIMENTARIA EN EL PERÚ

DOCUMENTO DE TRABA JO

LIMA, MAYO DE 2002

NOTA ACLARATORIA El presente documento es una versión preliminar del nuevo Informe Nacional sobre la Seguridad Alimentaria en el Perú, el cual busca actualizar la información presentada en el Informe Nacional presentado en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996. Es preciso aclarar que se trata de un do cumento de trabajo y como tal no es oficial y se halla en proceso de revisión, por lo que se ruega no citar. El informe consta de seis capítulos, de los cuales se presentan aquí los cinco primeros. El primer capítulo da un panorama de las condiciones geográficas y dotación de recursos del país. El segundo capítulo describe la evolución de los indicadores macroeconómicos en los últimos cinco años. El tercer capítulo presenta un diagnóstico del estado de la inseguridad alimentaria, analizando la evolución de los indicadores de pobreza y desnutrición, y la forma en que ambos interactúan. El capítulo cuatro señala los factores que afectan la seguridad alimentaria de la población peruana, principalmente por el lado de las condiciones que influyen el acceso, la disponibilidad y el uso de los alimentos. El quinto capítulo presenta un panorama general de las acciones del Estado y la sociedad a favor de la seguridad alimentaria, incluyendo las política aplicadas, los principales programas y proyectos, el rol de la sociedad civil y las limitaciones de tipo institucional. El capítulo seis de Lineamientos de una Política Nacional de Seguridad Alimentaria” se encuentra en un proceso de elaboración y se nutrirá de las conclusiones del Seminario taller de Seguridad Alimentaria del 21 de mayo del 2002. Este trabajo es parte de un proceso de diálogo y coordinación intersectorial orientado hacia el diseño e implementación de una política integral, coherente y concertada de seguridad alimentaria que se inserte en el marco de las estrategias de lucha contra la pobreza y cuente con la activa participación de la sociedad civil. El documento ha sido elaborado por la Unidad de Investigaciones y Análisis de la Dirección General de Información Agraria del Ministerio de Agricultura, con el concurso y aporte de otros órganos del sector (OGPA, DGPA) y de instituciones del sector público y privado, como el INS-CENAN (Misterio de Salud), ITP (Ministerio de Pesquería), CIAS (Presidencia del Consejo de Ministros), PRONAA (PROMUDEH), Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales (Ministerio de Economía y Finanzas), y las ONG’s CIED, FOVIDA y Prisma. Se distribuye este documento de trabajo con el objetivo de recibir aportes y contribuciones tendientes a mejorar la versión final del Informe Nacional. En este sentido, se agradecerá enviar cualquier comentario sobre secciones parciales o sobre el conjunto del documento por escrito a la siguiente referencia: Grupo de Trabajo de Seguridad Alimentaria / DGIA – 8vo piso Ministerio de Agricultura (Pje. Zela s/n Jesús María), Tel. 424-9001, correo electrónico: gustavo.gutierrez@minag.gob.pe

INDICE DE CONTENIDOS

I. PERÚ: UN PAÍS MEGADIVERSO.............................................................................1

II. LA SITUACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL DEL ÚLTIMO QUINQUENIO..................7

2.1 LA ECONOMÍA PERUANA ...................................................................................7 2.1.1 Los Factores Internos ..............................................................................8 2.1.2 Los Factores Externos...........................................................................10

2.2 EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL......................................................................10

III. LA SITUACIÓN DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL PERÚ ......................14

3.1 LA POBREZA EN EL PERÚ EN EL ÚLTIMO QUINQUENIO.......................................14 3.2 EL SUMINISTRO ALIMENTARIO .........................................................................20 3.3 TENDENCIAS EN LOS NIVELES DE DESNUTRICIÓN .............................................24

3.3.1 Desnutrición en Niños............................................................................24 3.3.2 Deficiencia de Micronutrientes ...............................................................27

3.4 PRINCIPALES GRUPOS VULNERABLES O DE RIESGO.........................................31

IV. FACTORES QUE AFECTAN LA SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LA POBLACIÓN PERUANA ............................................................................................36

4.1 LA POBLACIÓN COMO DETERMINANTE DE LA DEMANDA.....................................36 4.1.1 Tendencias de crecimiento poblacional .................................................36 4.1.2 Factores que influyen el crecimiento demográfico .................................38

4.2 FACTORES RELACIONADOS AL ACCESO A LOS ALIMENTOS ................................39 4.2.1 Ingreso y Poder Adquisitivo ...................................................................39 4.2.2 Empleo ..................................................................................................43 4.2.3 Reservas Internacionales ......................................................................46

4.3 FACTORES QUE AFECTAN LA DISPONIBILIDAD DE ALIMENTOS ............................47 4.3.1 Las Fuentes de Oferta Alimentaria en el Perú .......................................47 4.3.2 La Dependencia Externa .......................................................................55 4.3.3 Principales Restricciones de la Agricultura Peruana ..............................60 4.3.4 Principales Restricciones de la Pesca de Consumo Humano ................74

4.4 FACTORES QUE AFECTAN EL USO DE ALIMENTOS .............................................75 4.4.1 Calidad e Inocuidad de los Alimentos ....................................................75 4.4.2 Factores que Afectan el Aprovechamiento de los Alimentos..................79

V. ACCIONES REALIZADAS A FAVOR DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA .........85

5.1 POLÍTICAS APLICADAS DURANTE EL ÚLTIMO QUINQUENIO.................................86 5.2 PRINCIPALES PROGRAMAS Y PROYECTOS........................................................87

5.2.1 Programas de Asistencia Alimentaria ....................................................87 5.2.2 Programas de Alivio de la Pobreza y Desarrollo Rural...........................94 5.2.3 Otros Programas o Proyectos................................................................99

5.3 ROL DE LA SOCIEDAD CIVIL ...........................................................................100 5.3.1 Cooperación Internacional ...................................................................101 5.3.2 Organismos no Gubernamentales y otras Instituciones .......................105 5.3.3 Organizaciones Sociales .....................................................................108

5.4 LIMITACIONES INSTITUCIONALES ..............................................................109 5.4.1 Focalización.........................................................................................109 5.4.2 Sub-cobertura......................................................................................110 5.4.3 Filtración ..............................................................................................112 5.4.4 Calidad ................................................................................................114 5.4.5 Descoordinación: Superposición de Programas...................................116 5.4.6 Otros Problemas..................................................................................117

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CAPÍTULO I

PERÚ: UN PAÍS MEGADIVERSO

El Perú es uno de los 10 países de mayor diversidad de la Tierra, por su diversidad de ecosistemas, de especies, de recursos genéticos y de culturas aborígenes con conocimientos resaltantes.

Geografía La República del Perú es un Estado situado en la parte central y occidental de América del Sur, entre los meridianos 81º 19` 34.5" (Punta Balcone, Piura) y 68º 39´ 27" (Boca del río Heath, Madre de Dios) de Longitud Oeste; y entre los paralelos 00º 01´48" (Thalweg en río Putumayo, Loreto) y 18º 21´03” (Pascana de Hueso, Tacna) de Latitud Sur. Limita al norte con Ecuador y Colombia; al sur con Chile; al este con Brasil y Bolivia; y al oeste con el Océano Pacífico. Es el tercer país de América del Sur en tamaño y tiene una superficie continental aproximada de 1’285, 215.6 km2, incluyendo el territorio de islas ubicadas en la parte peruana del Océano Pacífico y del Lago Titicaca. Tiene además soberanía y jurisdicción sobre una franja de 200 millas (370 km2) del Océano Pacifico adyacente a su litoral marino, y sobre un territorio de 1 km2 en la Antártida.

Relieve El territorio peruano tiene una configuración muy accidentada debido al sistema montañoso de los Andes que lo atraviesa en sentido longitudinal. En el Perú se distinguen tres ambientes geográficamente bien definidos: La Costa, donde vive el 52% de la población peruana. Es una región llana comprendida entre la línea del litoral y las estribaciones occidentales de los Andes, hasta los 800 metros de altitud. Su ancho varía de 75 a 100 Km., cubriendo un área de 136,370 km2, que representa el 11% de la extensión total del país. Se caracteriza por tener suelos arenosos y áridos, con excepción de algunos valles fértiles bañados por ríos con agua permanente de la Cuenca del Pacífico. El relieve de la costa es relativamente llano con pequeñas elevaciones denominadas "lomas". Comprende paisajes como valles, subpaisajes como planicies o pampas, cerros y quebradas secas. En la llanura costera, principalmente en los valles, se lleva a cabo la actividad agrícola más productiva del país. La mayor parte del producto bruto agrícola nacional procede de los valles e irrigaciones costeros. La agricultura es casi íntegramente bajo riego y se encuentra expuesta a los regímenes irregulares de los ríos. Con el objeto de regularizar el riego, ampliar el área de cultivo y obtener energía hidroeléctrica, el Estado ha ejecutado proyectos de irrigación, algunos de gran envergadura, con fuertes inversiones y largos períodos de ejecución. La Sierra, que alberga el 37% de la población, es una región natural de relieve muy accidentado por la Cordillera de los Andes, orientada de sureste (frontera con Chile y Bolivia) a noroeste (frontera con Ecuador), y comprendida entre la Costa y la Selva. Tiene una extensión de 391,980 km2, el 30% del territorio nacional. Se distinguen tres sectores en los Andes peruanos: los Andes del Sur, comprendidos entre las fronteras

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del Perú y Bolivia y el Nudo de Vilcanota, en el límite entre Puno y Cusco; los Andes Centrales, comprendidos entre el nudo de Vilcanota por el sur y el Nudo de Pasco por el norte; y los Andes del Norte, que se extienden desde el Nudo de Pasco hasta la frontera con el Ecuador. Constan de tres cadenas. Los Andes tienen una importancia central para el país. La región influye sobre la vida de la mayor parte de la población peruana, al ser fuente del agua de consumo. De igual modo, los Andes constituyen un gran almacén de recursos mineros metálicos y no metálicos, siendo la exportación de minerales metálicos la fuente primordial de ingresos de divisas al país. Asimismo, la región es fuente principal de recursos energéticos hidroeléctricos disponibles y aprovechables. Finalmente, la Sierra concentra la mayor superficie de pastos naturales del país y sustenta a casi el 90% de la ganadería nacional. No obstante su importancia, la sierra ha sido paradójicamente la región más deprimida y desatendida del país. Ha sido la región de mayor asentamiento humano y la gran demanda de tierras cultivables ha dado lugar, en muchos casos, a la sobreexplotación de sus recursos y a la práctica de cultivos en terrazas o "andenes" en zonas de pendiente. La Selva alberga al 11% de la población total y es la tercera región natural más extensa del país. Está ubicada al este de los Andes y comprende desde los niveles inferiores de esta Cordillera hasta los bajos amazónicos, limitando con el Ecuador, Colombia, Brasil y Bolivia. Los ríos que bajan de los flancos orientales desaguan en el río Amazonas y sus afluentes. Presenta un área de 736,442.3 km2, el 66% de la superficie total del país. Se encuentra cubierta con bosques naturales. Se subdivide hasta en tres subregiones: Selva Baja hasta 500 m.s.n.m., Selva Alta desde 500 hasta 1, 900 m.s.n.m. y Ceja de Selva desde 1,900 hasta 3,800 m.s.n.m. La mayor parte del la Selva está cubierta de espesa vegetación, debido a la cual los ríos son los principales medios de comunicación y transporte.

Hidrografía Hidrográficamente, el territorio peruano se divide en tres vertientes: la vertiente del Océano Pacífico con un área de 283,600 km2 (22%), la vertiente del Amazonas con 952, 800 km2 (74%), y la vertiente del Lago Titicaca con 48,800 km2 (4%). La masa anual promedio de agua superficial que producen las 106 cuencas de las tres vertientes es de 780,000 millones de metros cúbicos, de la cual el 90% se va al Atlántico a través del río Amazonas. Del 10% restante sólo se aprovecha una pequeña parte, debido al régimen estacional de nuestras corrientes de agua1. Los ríos de sistema hidrográfico del Pacífico se caracterizan por crecidas temporales, generalmente en el verano, de diciembre a marzo, y son ríos de corto recorrido que tienen sus nacientes en la región andina. Muchos de ellos permanecen secos durante gran parte del año. El Santa constituye el río más caudaloso de esta vertiente, con un recorrido de 370 km. y con un aporte anual entre tres y cinco millones de metros cúbicos de agua. Los ríos de mayor longitud de esta cuenca son el Tambo con 535 Km., y el Colca-Majes-Camaná con 450 Km. Otro río importante es el Rímac, que forma un valle muy amplio en el que se asienta la concentración urbana de Lima y Callao. En esta cuenca se encuentran trece centrales hidroeléctricas que utilizan las aguas del Rímac y sus afluentes, con una generación de 600,000 Kw./hora. Los ríos de la vertiente del Amazonas aportan sus aguas al Océano Atlántico por el río Amazonas y son de gran volumen, básicamente en sus cursos bajos donde sus

1 SENAMHI, 1996.

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caudales se ven incrementados por las precipitaciones del llano amazónico. Estos ríos son de largo recorrido y de lecho profundo, definido y de gran velocidad en la Sierra y Selva Alta, en tanto que en la Selva Baja éstos divagan lentamente y adoptan la coloración barrosa. En su curso alto, estos ríos forman angostos e impresionantes cañones, y en su curso medio dan origen a terrazas, y en su curso bajo abundan los lagos y meandros. Casi todos los ríos son navegables y son el medio de transporte más utilizado de la Selva peruana. Los ríos más importantes son: el Marañón, con 1,800 Km. de longitud, el Ucayali, con una longitud de 3,000 Km, el Huallaga, el Madre de Dios y el Putumayo. El Río Amazonas en su tramo peruano tiene una longitud de 3,714 Km. La vertiente del Lago Titicaca está constituida por ríos de corta longitud pero torrentosos, de régimen irregular, y registran inundaciones en las áreas próximas al lago. Los ríos más importantes de esta cuenca son el Huancané, el Ramis, el Coata y el Ilave, en tanto que el río Desaguadero traslada aguas del Lago Titicaca al lago Poopo, en Bolivia.

Clima Al Perú, por su ubicación geográfica, le corresponde un clima eminentemente tropical con precipitaciones abundantes, de temperaturas altas y vegetación exuberante. Sin embargo, estro no es así y su clima se ve afectado por la presencia de la Cordillera de los Andes, a lo cual se suma la Corriente Peruana y el Anticiclón del Pacífico Sur, dando lugar a un clima diversificado en sus tres regiones naturales. La característica climática principal de la Costa peruana es la escasa precipitación la misma que anualmente totaliza 50 mm en promedio, a excepción de la zona norte del país que sobrepasa los 500 mm en los años de invasión de la Contracorriente Ecuatorial, que es cuando ocurren las precipitaciones más intensas. El clima de la Costa es la resultante de tres factores básicos: la Corriente Peruana2, el Anticiclón del Pacífico Sur3 y la Cordillera de los Andes4. En la Sierra el clima es variado, de características locales que dependen del relieve. Las temperaturas dependen de la altura del lugar y las precipitaciones varían entre límites extremos que van de los 100 hasta los 1,000 mm al año. A pesar de su cercanía al ecuador terrestre, en la sierra es posible encontrar una región con clima de tundra seca de alta montaña sin vegetación y de clima de nieve perpetua de alta montaña. La superficie total que comprende estos climas alcanza aproximadamente 169,000 km2, 13% de la superficie del país, y cuya mayor extensión se halla en la zona del Altiplano. A ambos lados de la Cordillera de los Andes, se observa un tipo de clima frío con lluvias de verano, abarcando un total de 116,000 km2, 9.1% del territorio nacional. Este tipo de clima depende exclusivamente de la altura y de las ramificaciones orográficas a las cuales se adapta. A pesar de que este clima es muy favorable para

2 Mantiene temperaturas bajas a lo largo del litoral por efecto del afloramiento de aguas profundas, que motiva una evaporación muy restringida, gran estabilidad atmosférica y una persistente inversión de temperatura durante todo el año. 3 Ejerce gran influencia sobre la costa occidental de América del Sur, especialmente de mayo a octubre, donde la nubosidad baja que cubre el cielo y las nieblas frecuentes producen una pequeña oscilación diaria de temperatura y una precipitación muy escasa. 4 Forma una barrera natural e impide el libre paso de las masas de aire húmedas del Atlántico al Pacífico, originando fuertes lluvias en los flancos orientales y escasas lluvias en los flancos occidentales. Sin embargo, en la parte norte cerca al Ecuador, la Cordillera presenta elevaciones relativamente bajas, permitiendo que una extensión de nubes de la zona de selva tropical avance hacia el Pacífico.

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llevar a cabo una agricultura de exportación, es aprovechado para fines de alimentación doméstica como maíz, papas, quinua, etc. La crianza de llamas y alpacas encuentra aquí óptimas condiciones. Los valles interandinos presentan un clima templado, con precipitaciones suficientes durante el verano, pero menores a las de las vertientes orientales. Este clima abarca una mayor extensión en los Departamentos de Piura y Cajamarca, presentándose taimen en la parte central del valle del río Santa (Callejón de Huaylas). La Selva es la región más húmeda, con precipitaciones que fluctúan entre 1,500 y 4,000 mm./año, y una escorrentía media anual entre 300 y 500 mm./año. En algunos años las lluvias llegan alrededor de los 5,000 mm5. A la región de Selva Alta ó Ceja de Montaña le corresponde el clima de tipo templado con lluvias en verano. Este tipo de clima abarca aproximadamente 121,000 km2, 9.4% del área total del país. Desde el punto de vista agrícola esta región climática tiene gran importancia, a ser especialmente apta para producir café, cacao, té, caña de azúcar, maíz, plátano, frutales y palma aceitera. Merece especial atención la interrupción de esta región por una zona relativamente seca en el valle del Marañón. Las vastas llanuras del Amazonas y sus tributarios son dominados por el clima de selva tropical permanentemente húmedo y cálido, que abarca un área de 492,000 km2, el 38.5% de la superficie del país. Este clima comprende todo el departamento de Loreto, gran parte de los departamentos de Amazonas y San Martín, parte noroeste de Huánuco, la zona del Huallaga Central, así como la parte noreste del departamento de Cajamarca, en la frontera con el Ecuador6. El corte latitudinal de país de oeste a este, permite apreciar, en una corta distancia relativa, un panorama de ocho zonas climáticas principales. Así, del clima desértico de la costa, prácticamente sin lluvias, se pasa por el clima de estepa de lluvias escasas en el verano, hasta la zona de clima frío boreal. Aquí conviene referir que en el Callejón de Huaylas, la Cordillera Negra se encuentra bajo la influencia del clima seco de tundra sin árboles de alta montaña tropical, mientras que la Cordillera Blanca se halla ubicada dentro del clima de alta montaña de nieve perpetua. Traspasando las altas cumbres de los Andes, hacia el este, se observa otra disposición de las zonas climáticas. En efecto, en los valles de Alto Marañón y Huallaga, en lugar del clima de Estepa, se tiene el clima templado moderado con precipitaciones en verano; y luego, el clima de selva tropical permanentemente húmedo.

Ecosistemas Terrestres La heterogeneidad geográfica del Perú determina una gran variedad de ecosistemas terrestres, que varían según el criterio de división. Por regiones naturales, el Perú se divide en ocho ecosistemas: Costa, Yunga, Quechua, Suni, Jalca, Puna, Janca, Rupa-Rupa7. Por provincias zoogeográficas, el Perú se divide en siete ecosistemas: Amazónica, Pacífica, Páramo, Puna, Desierto, Yunga8. Considerando ecozooregiones, el Perú presenta nueve ecosistemas: Selva Baja (Amazónica), Selva Alta (Yunga), Bosque Seco Ecuatorial, Páramo, Sabana de Palmeras, Puna, Desierto Costero del Pacífico, Serranía Esteparia, Mar frío de la Corriente Peruana9.

5 SENAMHI, 1996 6 En sectores de los departamentos de Ucayali, Madre de Dios, Pasco, Junín, Ayacucho, Cusco y Puno, se encuentra también un clima de sabana periódicamente sin lluvias. 7 Pulgar-Vidal, 1941. 8 Cabrera Willink, 1973. 9 Brack, 1976.

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El Perú posee una muy alta diversidad ecológica de climas (28 microclimas)10, de pisos ecológicos y zonas de producción, y de ecosistemas productivos. En superficie de bosques es el segundo país en América Latina y el cuarto a nivel mundial, y posee el 13% de los bosques tropicales amazónicos. Se reconocen 11 ecoregiones, que comprenden el mar frío, el mar tropical, el desierto costero, el bosque seco ecuatorial, el bosque tropical del Pacífico, la serranía esteparia, la puna, el páramo, los bosques de lluvias de altura (selva alta), el bosque tropical amazónico (selva baja) y la sabana de palmeras. De las 117 zonas de vida reconocidas en el mundo 84 se encuentran en el Perú11. En el territorio nacional se encuentran ecosistemas reconocidos a nivel mundial por su altísima diversidad de especies como el mar frío de la Corriente Peruana; los bosques secos en la costa norte; la puna; la selva alta, y los bosques tropicales amazónicos, donde la diversidad de especies llega a su máxima expresión. La alta diversidad de ecosistemas ha permitido el desarrollo de numerosos grupos humanos con culturas propias y destacables logros tecnológicos, culinarios y culturales. El Perú es un país privilegiado en biomas únicos, de los que posee una gran parte y que le otorgan ventajas comparativas a nivel mundial. Los más destacados son los siguientes: mar frío de la Corriente Peruana (de alta diversidad y muy productivo); bosque seco ecuatorial (con una muy alta tasa de endemismos de flora y fauna); lomas costeras (de una muy alta tasa de endemismos); desierto del Pacífico (con formaciones únicas y especies endémicas); puna y altos Andes (con grandes formaciones de pastos naturales, bosques de altura y especies endémicas); bosques de neblina (en las vertientes andinas orientales, con numerosas especies endémicas); bosques tropicales amazónicos (de los cuales el país posee el 13% del total); y bosques secos interandino (con características peculiares y muy poco conocidos).

Especies El Perú posee una muy alta diversidad de especies, a pesar de los registros incompletos y fragmentados. Los microorganismos (algas unicelulares, bacterias, hongos, protozoos y virus), los organismos del suelo y de los fondos marinos han sido muy poco estudiados. En cuanto a la flora, se calculan unas 25 000 especies (10% del total mundial) de las cuales un 30% son endémicas. El Perú es el quinto país en el mundo en número de especies; primero en número de especies de plantas de propiedades conocidas y utilizadas por la población (4,400 especies); y primero en especies domesticadas nativas (128). En lo referente a la fauna, el Perú es el primer país en especies ictiológicas (2,000 especies, 10% del total mundial); el segundo en aves (1,730 especies); el tercero en anfibios (330 especies); y el tercero en mamíferos (462 especies).

Recursos Genéticos El Perú posee una alta diversidad genética por ser uno de los centros mundiales de origen de la agricultura y la ganadería, y, en consecuencia, es uno de los centros mundiales más importantes de recursos genéticos de plantas y animales. Valgan algunos datos:

10 SENAMHI, 1972. 11 ONERN, 1976.

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• Es el primer país es variedades de papa, ajíes, maíz (36) granos andinos,

tubérculos y raíces andinos. • Tiene un muy alto sitial en frutas, cucurbitáceas, plantas medicinales,

ornamentales, y plantas alimenticias y animales domésticos. • Posee 128 especies de plantas nativas domésticas con centenares y hasta miles

de variedades, y además las formas silvestres de esas plantas (cerca de 150 especies silvestres de papas y 15 de tomates, por ejemplo).

• Posee 5 formas de animales domésticos: la alpaca, forma doméstica de la vicuña (Lama vicugna) y cruzada con llama; la llama, forma doméstica del guanaco (Lama guanicoe); el cuy, forma doméstica del poronccoy (Cavia tschudii); el pato criollo, forma doméstica del pato amazónico (Cairina moschata); y la cochinilla (Dactilopius costae).

• De los cuatro cultivos más importantes para la alimentación humana a nivel mundial (trigo, arroz, papa y maíz), el Perú es poseedor de alta diversidad genética de dos de ellos, o sea, de la papa y del maíz

Diversidad Cultural y Humana El Perú posee una alta diversidad de culturas y cuenta con 14 familias lingüísticas y al menos 44 etnias distintas, de las que 42 se encuentran en la Amazonía. Estos grupos aborígenes poseen conocimientos importantes respecto a usos y propiedades de especies; diversidad de recursos genéticos (4,400 plantas de usos conocidos y miles de variedades), y las técnicas de manejo. Por ejemplo, en una hectárea de cultivo tradicional de papas en el Altiplano del Titicaca es posible encontrar hasta tres especies de papa y diez variedades. Esto es más que todas las especies y variedades que se cultivan en América del Norte.

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CAPITULO II

LA SITUACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL DEL ÚLTIMO QUINQUENIO

2.1 LA ECONOMÍA PERUANA La evolución de la economía peruana en los últimos años ha estado marcada, o bien por shocks externos, o por el manejo económico realizado por el gobierno. Durante el año de 1995, la producción nacional creció 8.6%, consecuencia en buena parte de las intenciones de reelección, lo que motivó que el Estado gastara e invirtiera más que años anteriores, impulsando el sector construcción, y con él a toda la economía en su conjunto. Los sectores de servicios también mostraron un comportamiento favorable, debido a las privatizaciones realizadas. En 1996, decayó el ritmo de crecimiento. La producción sólo se incrementó en 2.5%, debido a que, luego del fuerte gasto realizado en los dos años anteriores, el gobierno necesitaba recortar sus egresos. En ese año también comenzaron a reducirse, en intensidad, los procesos de privatización. En 1997, la economía volvió a acelerar su crecimiento gracias a que se realizaron importantes inversiones, las que trajeron consigo una recuperación del sector construcción, que se había estancado el año anterior por las comparativamente menores inversiones públicas. Además, el nivel de exportaciones fue bastante bueno.

Cuadro 2-1 Pr incipales IndicadoresAño 1995 1996 1997 1998 1999 2000PBI (var. % real) 8.58 2.49 6.75 (0.53) 0.95 3.13

Demanda Interna (var. % real) 11.85 1.33 6.90 (0.82) (3.06) 2.45 Consumo privado (var. % real) 9.67 3.05 4.34 (0.84) (0.38) 3.89

Consumo público (var. % real) 8.53 4.38 7.56 2.52 3.49 5.12

Inversión bruta interna (var. % real) 20.26 (4.85) 14.87 (1.98) (13.45) (3.68)Inversión Total (% PBI) 24.80 22.80 24.00 23.60 21.50 20.10

Inflación (%) 10.20 11.84 6.46 6.01 3.73 3.73 Tipo de Cambio (S/. por US$) 2.32 2.60 2.73 3.15 3.51 3.53

Exportaciones (Mill ones US$ FOB) 5,457.36 5,830.37 6,775.51 5,725.49 6,039.53 6,856.82

Importaciones (Millones US$ CIF) 7,557.67 7,709.79 8,366.77 8,083.78 6,730.48 7,448.99 Balanza Comercial (Millones US$) (2,100.31) (1,879.42) (1,591.26) (2,358.29) (690.95) (592.17)

Intercambio Comercial (Millones US$) 13,015.02 13,540.17 15,142.28 13,809.27 12,770.01 14,305.82 Fuente: BCR, INEI. Elaboración: DGIA - MINAG. A partir de 1998 la tendencia de crecimiento cambió. La presencia del fenómeno El Niño ocasionó graves estragos en la producción. Adicionalmente, con el programa de privatizaciones estancado y el inicio de la crisis asiática, los capitales dejaron de ir hacia América Latina como había venido ocurriendo en los años anteriores, provocando una contracción de las líneas de crédito del exterior hacia la banca local y, por ende, una menor liquidez y la consiguiente retracción del crédito interno. Sin este componente, la inversión comenzó a decaer y con ella la demanda interna y la producción nacional.

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Durante 1998 y 1999 el estancamiento se hizo evidente, al contraerse el PBI 0.5% en el primero y crecer solo 0.9% en el segundo. Si bien el motivo inicial de este estancamiento fue la falta de recursos provocada por la crisis internacional, la falta de políticas de estabilización y la oxidación del proceso de reformas estructurales ocasionaron el deterioro de la actividad económica. Adicionalmente, se perpetuaron las condiciones negativas en el empleo, la depresión de los ingresos y la salida del mercado de un gran número de empresas, con el consecuente aumento de los niveles de riesgo crediticio y disminución de la recaudación tributaria. En el año 2000 se tomó medidas orientadas a recuperar el aparato productivo, pero éstas fueron insuficientes. Además, se contó con el componente importante del riesgo político, el cual retrasó las decisiones de inversión ante el panorama de inestabilidad e incertidumbre que sembró el controvertido proceso electoral. El crecimiento obtenido en dicho año (3.1%) reflejó en buena parte esta situación, pues si bien no se trata de una tasa realmente baja, es bastante menor que la determinada por las necesidades actuales de nuestro país, más aún después de haber sufrido una crisis como la pasada. La situación de incertidumbre se prolongó hasta ya entrado el año 2001, lo que redundó también en bajas tasas de crecimiento, estimadas en menos de 1%. Cabe mencionar que durante este año, durante el gobierno de transición, se inició un proceso de mejoramiento en la priorización y focalización del gasto público social. De este modo se mostró gran preocupación por evitar recortes presupuestales en sectores sociales dada la baja recaudación tributaria registrada. A la fecha (mediados del año 2002), se observan signos de recuperación económica que se espera se acentúen durante el resto del año y años posteriores.

2.1.1 Los Factores Internos La demanda interna ha sido quizás un mejor indicador de la situación económica peruana. Entre 1995 y 1997 este indicador siguió de cerca el comportamiento del PBI, al crecer 11.8%, 1.3% y 6.9%, respectivamente. En los tres casos, el componente que marcó la tendencia de la demanda interna fue la inversión, que si bien no es el de mayor peso en la demanda agregada, sí es el que presenta un mayor efecto multiplicador. Durante 1999, la demanda interna se distanció del PBI, debido a que el crecimiento en este año se dio por el lado de los sectores productivos primarios, cuya producción es mayormente destinada a la exportación. De ese modo, fue la demanda externa y no la interna la que ocasionó el casi punto y medio de crecimiento del PBI para ese año. La inversión privada se redujo 1.9% en 1998 y más de 16% en 1999. Ello fue parcialmente compensado por un crecimiento de la inversión pública, pero el resultado neto siguió siendo negativo. Por otro lado, los bajos ingresos de la población, producto de la crisis y del desempleo y subempleo existentes, mantuvieron el pobre comportamiento del consumo privado, el cual tiene mayor participación en la demanda interna. Por otro lado, contrariamente a lo que dicta el sentido común, el gasto público tuvo un comportamiento procíclico, agudizando los auges, pero también las recesiones. Este comportamiento provocó que el ordenamiento de las cuentas del Gobierno dure muy poco. En efecto, el equilibrio fiscal parecía haberse restaurado luego de que entre 1996 y 1998 se obtuvieran déficit menores al 1% del PBI, e incluso un superávit en el

9

año 97. Este ordenamiento de las cuentas fiscales se había vuelto necesario luego de la profunda inestabilidad macroeconómica en que su desorden sumió al país en la década de los 80.

Gráfico 2-1

Evolución del PBI y el Gasto Público (Var. % Real deses tacionalizada)

-20

-10

0

10

20

30

40

50

95 96 97 98 99 00 01

GASTO PBI

Fuente: BCRP. Elaboración: DGIA – MINAG. Lamentablemente, en 1999 y el año 2000, ante la cercanía del proceso electoral y la búsqueda de la re-reelección, el gasto creció. Ello, junto con la falta de recuperación de los ingresos debido a la crisis y a los pocos esfuerzos por procurar ampliar la base tributaria, ocasionó un déficit fiscal de más de 3% para ambos años. Para el año 2001 las perspectivas no fueron del todo alentadoras, sobre todo porque existe una necesidad de mayor gasto fiscal, eficientemente asignado, que contribuya a mejorar la situación de diversos sectores de la población peruana. Podría pensarse que un factor positivo que contribuyó a aminorar el deterioro del nivel de vida de la población en esta etapa de crisis ha sido la inflación, que siguió una tendencia marcadamente decreciente. Sin embargo, también es producto de una demanda interna deprimida. En 1995 y 1996 registró valores superiores al 10%, lo que de por sí ya constituía un avance respecto a los primeros años de la década. Luego del 11.8% de 1996, en 1997 la inflación se redujo a 6.5%, y luego, en 1998, a 6%. En 1999 y el año 2000 observamos tasas inflacionarias menores al 4%, y en el año 2001 ésta se ubicó por debajo del 1%, gracias manejo monetario prudente realizado por el BCR. La devaluación siguió una tendencia decreciente a lo largo de la década, observándose desviaciones de esta tendencia durante 1998 y 1999. En efecto, luego de haber caído a una tasa de un dígito en 1997, en los dos años siguientes la devaluación volvió a superar el 10% (fue de 15.5% y 11.3% respectivamente), debido a la crisis internacional, que redujo la oferta de divisas en los países latinoamericanos, presionando así al alza al tipo de cambio. A partir de entonces, el tipo de cambio no ha sufrido mayores movimientos, a pesar de algunos shocks externos e inestabilidad política. Sin embargo, algunos analistas consideran que el tipo de cambio se encuentra sobrevaluado, lo cual ejerce un efecto negativo sobre la competitividad de las exportaciones en los mercados internacionales, y de los productos nacionales frente a los importados en el mercado interno.

10

2.1.2 Los Factores Externos Como resultado de la liberalización comercial iniciada a mediados de 1991 e intensificada durante 1993 y 1994, el intercambio comercial del Perú se incrementó notablemente. De negociarse US $6 mil millones en el año 1990, se ha pasado a poco más de US $13 mil millones en 1995 y US $14 mil millones el año 2000. Ello fue posible gracias a la política de reducción de aranceles, disminución de diversos sobrecostos, apertura de mercados, ente otras medidas complementarias. Los sectores de mayor dinamismo fueron minería y textiles, con un ligero estancamiento en los sectores agrícola, pesquero y petróleo e hidrocarburos. Sin embargo, en la segunda mitad de la década de los 90 el crecimiento exportador no fue favorable, pues el fenómeno El Niño y la crisis asiática dificultaron la producción y comercialización y contrajeron la demanda externa. Debido a ello, los montos exportados en los años 1998 y 1999 cayeron, situación de la cual recién nos hemos recuperado durante el año 2000, pues el total vendido al exterior ascendió a US $6,857 millones, lo que significó un incremento de 13.5% respecto a 1999 y de 19.8% respecto a 1998. Por el lado de las importaciones, en los años 1997 y 1998 se alcanzó los máximos en montos de importación, llegando a US $8,367 en 1997, y cayendo luego a US $6,730 millones en 1999 como resultado de la aguda recesión interna del país. Esta situación se revirtió en el año 2000 gracias a una mayor demanda internacional por nuestros productos primarios así como por una ligera recuperación en la cotización de nuestros principales commodities de exportación, como en el caso del cobre, zinc y harina de pescado. En lo referente a la imagen del Perú frente a los inversionistas extranjeros, durante el primer trimestre del año 1997, el Perú puso fin a 14 años de no-pago de la deuda pública externa con el llamado Plan Brady, firmado con la banca comercial y algunos países del bloque socialista por una suma total de US $4,873 millones, creándose diversos tipos de bonos. Entre ellos, el bono PDI es uno de los de mayor frecuencia de negociación, por lo que es el que mejor refleja la percepción de los inversionistas del riesgo país a mediano plazo. Desde 1997, la evolución del bono peruano siguió la tendencia de la región latinoamericana, incrementándose peligrosamente a fines de octubre de 1997, para luego calmarse a fines del año 1998 y mejorar notablemente desde inicios del año 1999. Sin embargo, a partir de mayo del 2000 el riesgo país del Perú empieza a alejarse del promedio de la región debido a la incertidumbre electoral y a cuestionamientos políticos. La normalización de la situación política ha contribuido a un nivel de estabilidad que ha permitido opacar los efectos adversos en términos de riesgo país que podría tener la crisis por la que atraviesan actualmente nuestros países vecinos.

2.2 EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL Con la implementación de la reforma liberal de inicios de los 90, se hizo latente la urgencia de crear en el país mecanismos de apoyo a los sectores más pobres de la población para atenuar el impacto negativo de las medidas adoptadas. El gobierno del Presidente Fujimori inició la implementación de programas de emergencia cuyo objetivo principal era atender a la población en condiciones más precarias para enfrentar los efectos del shock. En adelante, se prosiguió con el enfoque asistencialista de emergencia y se inició la instalación de programas que de alguna manera alivien las necesidades más urgentes de la población.

11

El planteamiento de los lineamientos de política social se convirtió en necesidad, y el gobierno diseñó una estrategia de lucha contra la pobreza a llevarse a cabo en dos etapas. La primera, “Estrategia de Alivio a la Pobreza”, a ejecutarse entre 1993 y 1995 y la “Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza”, para el periodo 1996-200012. En la primera se estableció como objetivo primordial la igualdad de oportunidades, con líneas e acción en nutrición, educación, salud, entre otros; manteniendo paralelamente las de emergencia y asistencia. La nueva estrategia demandó objetivos más ambiciosos que alcancen el desarrollo integral: combatir la pobreza desde sus puntos causales, más que aliviar los efectos de ésta. La implementación de tal estrategia va más allá del simple diseño presupuestal eficaz; requiere de un replanteamiento más profundo, como la armonización de políticas, tanto macroeconómicas como sociales, que promuevan la inversión junto con una asignación eficaz del gasto. En la práctica, ninguna de las dos fueron implementadas bajo las líneas originales de acción y en su lugar se instauró una política de gasto social creciente, de línea asistencialista y de notoria arbitrariedad en su ejecución. Al respecto, un estudio realizado por el Banco Mundial revela que para el caso de FONCODES, entre los años 1991-1995, a pesar de que la actividad del fondo tuvo un efecto redistributivo entre los más pobres, ha sido claramente responsiva a los imperativos políticos, incluso fue fácilmente manipulable en torno alas ambiciones políticas del Presidente Fujimori13. El clientelismo político en el manejo del gasto público ha sido, lamentablemente una característica recurrente de la política social en el país. De esta manera, se reflejan las carencias en el diseño de la política social que no ha pasado de ser residual respecto al marco político de acción del Estado. Según el Ministerio de Economía y Finanzas, el gasto social per cápita de primera prioridad14 se incrementó (en dólares de 1999) de US $33 en 1991 a US $127 en 1997 (Gráfico 2-2) y el gasto social como porcentaje del PBI pasó de 3.2% a 6.5% durante el mismo período.

Gráfico 2-2

Gasto social per cápita, según prioridad (US$ de 1999)

33.065.9 84.6 81.2 81.2

110.3 127.0 128.4 113.1 110.658.333.0

41.5 49.7 49.7

66.672.8 72.5

62.3 69.6

0

50

100

150

200

250

1991 1992 1993 1994 1991-1995

1/

1996 1997 1998 1999 20002/

GSpc primera prioridad (básico) Resto GSpc

Fuente: Shack (2000). Elaboración: DGIA-MINAG.

12 O’Brien, Eduardo (2002). 13 Shady (2000). 14 El gasto público social de primera prioridad o básico es aquel que permite la formación de las capacidades básicas de la persona y la convivencia pacífica en condiciones de escasez (ej. el derecho a gozar de salud y nutrición básicas de calidad adecuada).

12

Entre 1997 y el 2001, el gasto social creció en un 51%, pasando de alrededor de 9 millones de soles para 1997 a casi 15 millones para el 2001.

Gráfico 2-3

26.1

42.3 46.2

36.3 39.5 39.1

0.0 5.0

10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 45.0 50.0

1994 1995 1996 1997 1998 1999

Par t i c ip ac ión d el G as to So c ial en e l G as to Pú b li c o To tal

Fuente: INEI. Elaboración DGIA-MINAG

Gráfico 2-4

9,849

11,864 13,224

15,159 14,862

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

1997 1998 1999 2000 2001

Presup ues to Púb li co para A spec tos So c iales (m ill on es de S/.)

Fuente: INEI.

Elaboración DGIA-MINAG Proporcionalmente se ha venido incrementando al participación del gasto social en el gasto público. Cabe añadir que el incremento de la participación del gasto social en el gasto total, que se da a partir de 1993, se debió no sólo al aumento de los recursos destinados a programas de alivio a la pobreza (ej. FONCODES, PRONAA, etc.), sino también a una recomposición del gasto que se produjo por una disminución importante de los sectores económicos y administrativos15. A pesar de todo esto, aún el gasto social peruano es uno de los más bajos de la región16.

15 O' Brien, Eduardo (1998). p. 267. 16 Adrianzén, Alberto (1998). p. 257.

13

De esta manera el gasto social pasó de 3.4% a 5.3% del PBI entre 1990 y el 2000, siendo el promedio de la década 4.8%. En cuanto a la distribución del gasto, tenemos que los sectores más favorecidos son educación y salud. Para el 2001, sólo en educación se destinó 43% del presupuesto público, mientras que los programas de alivio a la pobreza extrema se reparten el 30% del presupuesto. Esta distribución ha permanecido en los mismos niveles en los últimos cinco años. En el presupuesto destinado a la lucha contra la pobreza extrema la mayor parte está destinada a “otros gastos”, más del 80% lo que puede ser un indicio de la arbitrariedad en el manejo del gasto social, así como la carencia de una estrategia de acción clara. Sin embargo, un avance que se dio en la arbitrariedad del manejo del gasto público, sobretodo el social, que es conocidamente pro cíclico y más aún con el ciclo electoral, fue la promulgación de la ley 27245, Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, en la cual se crea el Fondo de Estabilización Fiscal, el cual se destina a programas de alivio a la pobreza en contextos de recesión o baja recaudación fiscal, como un mecanismo de estabilización del PBI.

Gráfico 2-5

Distribución del Presupuesto Público para los

Programas de Extrema Pobreza

11.6% 7.1% 6.4% 7.5% 9.3%

0.6% 10.6%

0.0% 4.4%

0.6% 19.0%

0.2% 1.5% 2.1% 3.3%

15.7% 83.4%

Foncodes Educación

Salud Agricultura

Pronaa PAR MEF PCM

Energía y minas MTC

MIPRE COOPOP

INFES COFOPRI

Promudeh Gasto social básico

Otros gastos sociales

Destino d el Presupu esto Púb lico para atención d e Aspectos Sociales

(2001)

Otros gastos sociales

9%

Gastos en educación y salud

64%

Programa extrema pobreza

27%

Fuente: INEI. Elaboración DGIA-MINAG

14

CAPITULO III

LA SITUACIÓN DE INSEGURIDAD ALIMENTARIA EN EL PERÚ

Se entiende la seguridad alimentaria como el acceso material y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos para todos los individuos de manera que los puedan utilizar adecuadamente para satisfacer sus necesidades alimenticias y llevar una vida sana, sin correr riesgos indebidos de perder dicho acceso. Esta definición comprende los aspectos de disponibilidad, inocuidad, utilización, acceso y estabilidad. Los principales problemas de inseguridad alimentaria que presenta el Perú no se dan por el lado de la disponibilidad y estabilidad general en el suministro de alimentos, sino más bien por el lado del acceso, de manera específica por el lado de los niveles de ingreso, así como por el lado del uso adecuado de alimentos por parte de la población. En este sentido, la seguridad alimentaria en el Perú está estrechamente vinculada a la evolución de la pobreza y de manera especial la pobreza extrema.

3.1 LA POBREZA EN EL PERÚ EN EL ÚLTIMO QUINQUENIO Con los avances en crecimiento económico experimentados en la primera mitad de la década pasada, los indicadores de pobreza consiguieron reducirse. Sin embargo, en el último quinquenio presentaron un fuerte incremento. Según el indicador de la línea de pobreza (Gráfico 3-1), la población por debajo de la línea de pobreza, en porcentaje, se ha incrementado de 43% en 1997 a 48% en el 2000, luego de haber disminuido entre 1994 y 199717. Esta situación se agudiza en el ámbito rural, en donde la pobreza total se elevó de 66% a 70% en los últimos cuatro años.

Gráfico 3-1

42.7

29.7

66.3

42.4

29.7

65.9

47.5

34.7

71.8

48.4

36.9

70.0

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

1997 1998 1999 2000

Población en Situación de Pobreza 1997-2000(% con res pecto del total de población)

Total nacional Urbana Rural

Fuente: INEI. Elaboración DGIA-MINAG

Las cifras absolutas indican que entre 1997 y el año 2000 se “crearon” algo más de 2 millones de nuevos pobres, la mayoría de ellos en Lima Metropolitana. Este empobrecimiento de la capital es producto directo de las tendencias migratorias de la

17 Según datos proporcionados por la Encuesta Nacional de Hogares sobre Medición de Niveles de Vida (INEI).

15

población peruana, que han despoblado el campo para poblar las principales ciudades en búsqueda de mayor acceso a servicios. Un estudio de INEI sobre indicadores de brecha y severidad de la pobreza entre 1997 y 2000, descubrió que se mantuvieron por los mismos índices para ambos años, lo cual puede interpretarse como resultado de un efecto redistributivo (Cuadro 3-1). Sin embargo, al descomponer los indicadores en los sectores urbano y rural, el panorama cambia. Al parecer, el incremento de la incidencia de pobreza es resultado de un fenómeno básicamente urbano. Así, para 1997 el porcentaje de pobres en el sector urbano estaba alrededor del 30% y para el 2000 llegó al 37%, lo cual representa un incremento del 24%. Para el sector rural, tales indicadores se mantuvieron en 66% y 70%, respectivamente, aumentando en el periodo solo 5.6% (Cuadro 3-1). Asimismo, mientras la severidad de la pobreza se redujo 2 puntos porcentuales en el sector rural (de 15.2 % a 13.6%), en el sector urbano se incrementó 0.4%, de 3.2% a 3.6%.

Cuadro 3-1 Ind icadores de pobreza y pob reza extrema en 1997 y 2000

Pobreza Pobreza extrema Año Tasa de

Pobreza Brecha de Pobreza

Severidad de Pobreza

Tasa de Pobreza

Brecha de Pobreza

Severidad de Pobreza

Nacional 1997 42.7 15.2 7.5 18.2 5.7 2.5 2000 48.4 15.7 7.1 15.0 4.1 1.7 Urbano 1997 29.7 7.9 3.2 5.3 1.1 0.4 2000 36.9 9.6 3.6 4.1 0.7 0.2 Rural 1997 66.3 28.3 15.2 41.5 14.0 6.3 2000 70.0 27.0 13.6 35.6 10.5 4.5 Lima Metrop 1997 25.4 5.7 1.9 2.3 - -

2000 38.9 9.3 3.1 1.6 - - Fuente: Herrera (2001). Elaboración: DGIA-MINAG En términos absolutos, el incremento en las cifras de incidencia de pobreza entre 1997 y 2001 ha significado un aumento en el número de pobres de 20% (Gráfico 3-2). El aumento en el sector urbano es más crítico, ya que el número de pobres creció 34%, confirmando una vez más que la expansión de la pobreza en el último quinquenio ha sido un fenómeno básicamente urbano. Sin embargo, es necesario recalcar que los niveles de pobreza para el sector urbano aún se mantienen bastante por debajo de los niveles del sector rural, donde la pobreza es una característica estructural.

Gráfico 3-2

10%

34%

20%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Rural Urbano Total

Variación en el número de pobres: 1997-2001

Fuente: INEI Elaboración: DGIA-MINAG

16

Para el caso de la pobreza extrema, la situación se presenta diferente. La tasa de pobreza extrema se redujo en ambos sectores de la población; sin embargo, es claro que la gran mayoría de pobres extremos aún se concentra en el sector rural del país. Los niveles de pobreza no son homogéneos a nivel nacional. A nivel de regiones, la pobreza se concentra en la sierra y selva del país (Mapa 3-1). En la sierra, un 72% de población se encuentra en situación de pobreza. A nivel departamental, las últimas estimaciones del INEI señalan que los departamentos más pobres son Huancavelica (88%), Huanuco (78.9%), Apurímac (78%), Puno (78%) y Cajamarca (77.8%).

Mapa 3-1

Distribución de la Pobreza Extrema y Pobreza a nivel departamental (2001)

Fuente: INEI. Elaboración: DGIA-MINAG Los indicadores de desigualdad señalan un retroceso en los últimos años18. Un análisis de la distribución del gasto por quintiles indica que en todos los casos la participación del gasto en alimentos ha disminuido.(Cuadro 3-2). Para los quintiles más pobres, la reducción es más drástica, sobrepasa el 10%. Los más pobres se han visto obligados a reducir su gasto en alimentos y salud, lo que podría significar un retroceso en la calidad de la dieta consumida. Sin embargo, ello también podría deberse a la mayor cobertura de los programas alimentarios. No obstante, como vemos esta reducción para los cuatro primeros quintiles, también nos daría indicios de mala focalización de los mismos.

Cuadro 3-2 Variación d el gasto famili ar por estrato, 1997-2000

18 Según las Encuestas Nacionales de Hogares sobre Niveles de Vida (ENNIV) del Instituto Cuanto, el coeficiente de Gini se habría incrementado de 0.386 en 1997 a 0.403 para el año 2000. Para el sector rural el coeficiente se ha reducido de 0.371 a 0.326; mientras que el mayor incremento se ha dado en Lima Metropolitana en donde se incrementó en 11%.

17

QUINTILES TOTAL 20% más pobre 20% más rico I II III IV V

TOTAL NACIONAL -8.4 -17.6 -17.3 -11.4 -12.7 3.3

Alimentos -16.4 -17.5 -16.8 -14.5 -18.5 -13.2

Vestido y calzado -21.5 -28.8 -30.6 -28.1 -31.9 -6.2 Alquiler vivienda, combustible, electricidad -6.2 -23.2 -22.0 -8.6 -11.1 8.6

Muebles, enseres y mantenimiento de la vivienda -0.1 -6.8 -13.5 -8.5 -3.2 12.7

Salud -7.0 -40.4 -21.6 -30.7 -1.3 11.0 Transportes y comunicaciones 19.4 10.4 -7.8 25.6 11.5 33.6

Educación, esparcimiento y servicios culturales 15.0 9.1 -9.2 7.6 1.6 33.5

Otros bienes y servicios 4.0 0.5 1.3 -4.6 -0.4 15.8

Transferencias -14.8 -54.4 -19.9 -43.7 -21.7 0.1 Fuente: Instituto Cuánto. Encuesta Nacional de Niveles de Vida, 1997-2000. La ayuda social ha sido un componente importante entre los intentos de aliviar la situación de pobreza e inseguridad alimentaria en el Perú y que sin ella, las tasas de pobreza serían aún mucho mayores. En efecto, en las más reciente estimaciones de la pobreza del INEI se concluye que, de no haber existido las donaciones, la pobreza se habría incrementado en el 2000 no a 48.4%, sino a 54.6%. Algo más significativo ocurre en el caso de la pobreza extrema, pues excluyendo donaciones se observa ya no una reducción de 18.2% a 15% de este indicador entre 1997 y el año 2000, sino que, por el contrario, se observa un incremento a 19.5%. La actuación de donaciones como paliativo de la pobreza y la pobreza extrema se hace más patente en las zonas rurales, que son en definitiva las que concentran los grupos de población más vulnerables en lo que se refiere a seguridad alimentaria (Cuadro 3-3). Ello, más que destacar la importancia de las donaciones, lo que genera es una mayor preocupación sobre la sostenibilidad de la situación de seguridad alimentaria de esta población, en la medida en que, por un lado, como se observó en la sección anterior, los ingresos de donaciones al país están siguiendo una tendencia decreciente, y por otro lado, al parecer no se está proveyendo a la población de las herramientas necesarias para su subsistencia en el largo plazo.

Cuadro 3-3 Efecto de las Donaciones en la Incidencia de la Pobreza

Pobreza Pobreza Extrema

1997 2000 1997 2000 Ámbito

Sin donaciones 43.2 54.6 18.8 19.5 Con donaciones 19.7 36.9 5.3 4.1 Urbano

Sin donaciones 30.3 42.4 5.9 5.6 Con donaciones 66.3 70.0 41.5 35.6

Rural Sin donaciones 66.7 77.5 42.3 45.6

Con donaciones 28.9 39.1 4.8 4.5 Costa

Sin donaciones 29.5 45.1 5.5 6.0

Con donaciones 60.4 59.0 35.4 27.5 Sierra

Sin donaciones 61.1 64.6 36.3 34.1 Con donaciones 47.1 56.9 22.2 23.4

Selva Sin donaciones 47.4 65.9 22.3 34.2

Fuente: Herrera (2001).

Necesidades Básicas Insatisfechas

18

La medición de la pobreza según las Necesidades Básicas Insatisfechas, presenta una situación más optimista, ya que según este método el 42% de hogares tienen al menos una NBI. Sin embargo, la situación del sector rural permanece crítica, ya que el 69% de hogares rurales tiene al menos una NBI. Estas cifras representan una reducción del 17% con respecto a las cifras totales de 1997 y 16% con respecto a la situación del sector rural. A nivel regional, la selva y sierra presentan porcentajes por encima del 50% de su población con alguna NBI (Gráfico 3-3)

Gráfico 3-3

45.7

28.6

77.1

39.1

22.9

69.9

41.9

27.4

68.7

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

1997 1999 2001

Total Urbana Rural

19.6

30.6

51.3

56.7

0 10 20 30 40 50 60

Lim aMetrop.

Res to Cos ta

Sierr a

Selva

Población con al menos una NBI según años y regiones(% del total de la población)

Fuente: INEI. Elaboración DGIA-MINAG Las necesidades básicas de educación son las que más progreso han alcanzado en los últimos años. En 1997, cerca del 4% de la población nacional de niños en edad escolar no asistían a la escuela, tasa que se redujo a cerca de 1% en el 2000. Sin embargo, se evidencian diferencias regionales, llegando este porcentaje en la selva a 3%. De igual modo, las peores condiciones en características de la vivienda también se dieron en la selva. El 26% de su población habita viviendas sin servicios básicos, y/o de precarios materiales que no brindan una protección adecuada (Gráfico 3-4).

Gráfico 3-4

Porcentaje de Hogares con Características Físicas Inadecuadas

10.3

9.3

6.0

30.7

10.1

9.7

4.7

26.2

0 10 20 30

Lim aMetropoli tana

Res to de Cos ta

Sierra

Selva

2000 1997

Porcentaje de Hogares con Niños de 6 a 12 años que no Asisten a la Escuela

1.1

1.7

3.3

0.9

2.7

5.6

0.0

7.6

0 2 4 6 8

Lim aMetropolitana

Res to de Cos ta

Sier ra

Selva

2000 1997

Fuente: ENAHO IV Trimestre 1997, 2000. INEI Elaboración: DGIA-MINAG

19

La distribución geográfica de la pobreza, bajo todos los conceptos y mediciones, muestra que existe un fuerte sesgo a encontrar los mayores índices de pobreza en la población rural, principalmente en la región andina y selvática y en los departamentos donde el acceso a servicios públicos es escaso y se presenta alta concentración de población indígena y quechua hablante. A pesar de la común creencia que los hogares jefaturados por mujeres son los que están más expuestos a la pobreza, las encuestas nacionales de hogares (ENAHO), nos muestran lo contrario. En 1997, los hogares con al menos una necesidad insatisfecha eran jefaturados, en su mayoría, por hombres (42.9%). Para el año 2000, las proporciones se redujeron, pero la estructura permanece (Cuadro 3-4). Al parecer las mujeres, por tradición cultural de los roles de género, dan mayor prioridad a la satisfacción de necesidades básicas en el hogar que los hombres. Sin embargo, para los sectores urbanos, los mecanismos de satisfacción de necesidades son más complejos y necesariamente se vinculan con los niveles de ingreso, cuyo acceso es más dificultoso para las mujeres.

Cuadro 3-4

Porcentaje de Hogares con al menos una NBI según género del jefe de hogar

1997 2000 Ámbito Geográfico

Hombre Mujer Hombre Mujer

Total 42.9 39.6 36.1 31.7 Área de residencia Urbana 25.6 25.9 22.0 17.2 Rural 75.7 74.5 62.5 65.7 Región natural Lima Metropolitana 19.3 22.9 19.6 12.6 Resto de Costa 1/ 31.2 28.3 29.6 19.7 Sierra 62.3 58.9 46.9 45.1 Selva 62.7 41.9 54.4 47.1 Niveles de Urbanización Lima Metropolitana 19.3 22.9 19.6 12.6 Capitales y grandes ciudades 24.8 23.2 16.5 18.2 Otras Ciudades 42.3 40.6 37.6 24.4 Rural 75.7 74.5 62.5 65.7 Fuente: INEI. Elaboración : DGIA-MINAG

Perfiles de Pobreza Varios estudios sobre la pobreza en el Perú señalan que al parecer la educación es uno de los principales determinantes de la pobreza, de manera que los hogares con jefes de menor nivel educativo (primaria o inferior a primaria) tendrán mayores probabilidades de ser pobres, al igual que sus hijos. La pobreza es circular en el Perú, de modo que los que están en un entorno pobre tienden a permanecer en él. Para el sector rural, este fenómeno se hace más recurrente. Sin embargo, el efecto de la educación sobre la pobreza no es igual para el ámbito urbano y rural. De otro lado, los hogares con mayor densidad familiar son los que tendrán mayores probabilidades de ser pobres. Este fenómeno se repite tanto en el sector urbano como en el rural. Parece ser que el escaso stock de activos debe ser distribuido entre más miembros del hogar lo que hace dificultoso mantener algún nivel de ahorro, disminuyendo así sus posibilidades de consumo futuro y por tanto un estancamiento en la pobreza.

20

El hecho que la pobreza se concentre en los sectores rurales se relaciona directamente con la alta proporción de población indígena o no hispano parlante que alberga. La exclusión de estos grupos de mercados laborales y la desventaja en el acceso a educación son algunos de los factores que explican su permanencia en la pobreza.

3.2 EL SUMINISTRO ALIMENTARIO Alcanzar un estado de seguridad alimentaria no sólo implica obtener disponibilidad de alimentos en la cantidad suficiente sino que además es necesario que los alimentos alcancen ciertos niveles de calidad en el sentido que ofrezcan los nutrientes necesarios para una vida sana. Podemos evaluar la disponibilidad de suministros calóricos y proteicos a partir de las partidas de oferta per cápita de calorías y proteínas de la Hoja de Balance de Alimentos19. Al analizar la evolución de la disponibilidad de calorías per cápita entre los años 1980 y 1998, notamos que sólo a partir de 1996 se logró alcanzar el nivel mínimo de calorías estándar necesario para obtener una alimentación saludable que consiste de 2,400 kilocalorías por día (Gráfico 3-5). En el último período (1997-1998) el nivel nutricional medio mejoró en alrededor del 7%.

Gráfico 3-5

Evolución del Sumnistro Calórico Per Cápita: 1980-1998

1,800

1,900

2,000

2,100

2,200

2,300

2,400

2,500

2,600

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

kilo

calo

rías

/ d

ía

Fuente y elaboración: DGIA-MINAG

Para el año 1998, que es el último año para el que se tiene información oficial, la disponibilidad calórica alcanzó las 2,584 kilocalorías por día, de las cuales sólo el 9.9% fueron de origen proteico (64 gramos) y el 18.8% de origen graso. Los alimentos que hicieron los mayores aportes de energía fueron los cereales con el 40% del total, seguido por los azúcares (14%) y los tubérculos y raíces (12%). Esta distribución nos puede dar indicios de la calidad de la dieta nacional. En este sentido, podemos observar que el origen de la energía alimentaria se concentra en cereales y azúcares mientras que las carnes, derivados y productos de pesca y caza sólo alcanzan juntos menos del 10% (Gráfico 3-5). Esta característica se ha mantenido desde 1980.

19 El cálculo de la Hoja de Balance de Alimentos, elaborado por el Ministerio de Agricultura, solo está disponible para el periodo 1980-1998. Retomar este análisis constituye parte de la agenda pendiente del Estado.

21

Cuadro 3-5

Estructura porcentual de la dispon ibilidad calórica

Alimentos 1997 1998

Cereales y derivados 38.78% 40.22% Tubérculos y raíces 12.46% 12.89% Azúcares 14.40% 14.44% Menestras y legumbres 3.59% 3.91% Nueces, cocos y semillas 0.41% 0.43% Hortalizas 2.15% 2.13% Frutas 5.69% 5.27% Estimulantes 0.50% 0.39% Especias 0.00% 0.00% Aceites y grasas vegetales 5.61% 5.11% Carnes y preparados 4.21% 4.26% Huevos 0.91% 0.81% Pesca y caza 1.03% 1.08% Leche y derivados 4.04% 3.76% Aceites y grasas animales

6.23% 5.27%

% variación calórica 1997-98 6.60%

Fuente y Elaboración: DGIA-MINAG En el caso de la disponibilidad proteica, el Perú alcanzó el nivel mínimo de 56 gramos para los años 1987 y 1988, luego presentó una fuerte caída en los años posteriores en que el país enfrentó una de sus peores crisis económicas y un drástico período de ajuste, no logrando recuperarse sino hasta 1994 (Gráfico 3-6).

Gráfico 3-6

Evolución de la Disponibil idad Proteica Per Cápita: 1980-1998

40

44

48

52

56

60

64

68

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

gra

mo

s / d

ía

Fuente y elaboración: DGIA-MINAG

La estandarización de la información de la Hoja de Balance de Alimentos a nivel mundial nos permite recoger datos para otros países y de esta manera ubicarnos con respecto a la posición mundial. En relación con otros países de la región la situación del Perú es comparativamente más crítica. Países como Estados Unidos y Argentina son los que han alcanzado mayor estabilidad en la disponibilidad nutricional (Gráfico 3-7).

22

Gráfico 3-7

2,831 2,579

3,665

3,153

2,490

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

3,500

4,000ki

loca

lorí

as

/ d

ía

Chile Colombia EstadosUnidos

Argentina Perú

Disponibil idad Calórica Promedio:1996-1998

Fuente: FAOSTAT Elaboración: DGIA-MINAG

A pesar que el Perú ha logrado superar en promedio los niveles de requerimiento mínimos en cuanto a lo que calorías y proteínas se refiere, tal situación no lo ubica en una posición estable, ya que tales niveles apenas superan el requerimiento mínimo. Sin embargo, es necesario aclarar que las cifras del suministro alimentario representan solo un cálculo promedio del suministro posible para el total de la población como un todo y no indica necesariamente lo que se ha consumido de forma individual. Por ello, es necesario considerar que si en promedio se ha logrado superar los niveles de requerimiento teórico, lo más probable es que existan grupos de población que no alcancen estos niveles, como se verá en el análisis de la siguiente sección.

Deficiencias Calóricas La composición de la canasta básica de alimentos según ámbitos geográficos nos permite conocer aquellos productos en los cuales se concentra el consumo de alimentos y, a la vez, las principales fuentes de calorías para cada una de las regiones del país. El equivalente calórico del gasto en alimentos nos permite conocer la composición de las fuentes de energía para cada región. De esta manera, observamos que los productos que proporcionan más del 50% de las calorías en la canasta básica de alimentos a nivel nacional son arroz, azúcar, aceite, papa, pan, maíz, fideos y frijoles. A nivel regional, el consumo de calorías diarias per cápita en la costa es de 2,839 kilocalorías; en la sierra 2,432 kilocalorías, en la selva 2,616 kilocalorías y en Lima Metropolitana 2,616 kilocalorías. Los alimentos de mayor consumo en Lima Metropolitana son la papa y el arroz. En la sierra el principal alimento es la papa y en la Selva, el arroz. En la costa (incluyendo Lima Metropolitana) se consume casi en igual cantidad, arroz y papa. La sierra es la región que consume la menor cantidad de calorías (Cuadro 3-6).

El INEI realizó estimaciones sobre los requerimientos calóricos de la población peruana para 1997, según ámbito geográfico, y considerando una actividad moderada promedio para toda la población. Estos estimados de los requerimientos calóricos fueron comparados con el equivalente calórico del gasto en alimentos para la misma muestra. Los resultados señalan que el 32% de la población estaría en estado de desnutrición (Gráfico 3-8). Según el estudio, el requerimiento promedio nacional

23

estaría en 2,254 kilocalorías. Asimismo, estima que el 50% de la población rural tiene un consumo de calorías por debajo del requerimiento mínimo para tener una vida saludable. Para el ámbito urbano esta cifra alcanza un 21%.

Cuadro 3-6

Composición Real de la Canasta Básica de Alimentos según Regiones (1997)

Total Lima

Metropo litana Costa Sierra Selva

Arroz corriente y superior 472 534 635 305 513 Azúcar blanca y rubia 300 354 357 235 263 Aceite de botella y a granel 193 197 248 163 168 Papa blanca y otras 181 157 112 279 74 Pan francés y otros panes 172 208 213 137 123 Maíz, harina de maíz, cancha y derivados 159 46 74 330 72 Fideos a granel, envasados, sémola etc. 137 157 145 124 112 Lenteja, arveja, haba, frijoles y otras 112 101 105 114 140

Proporción de calorías consumidas dentro del hogar de los 8 primeros productos

65.8 65.3 66.5 69.4 56

TOTAL 2,620 2,688 2,839 2,432 2,616

Fuente: ENAHO 1997 IV Trimestre, INEI

Gráfico 3-8

31.90%

50.20%

21.08%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Nacional Rural Urbano

Incidencia de Deficiencia Calórica en el Perú (1997)

Fuente: Herrera (2001). Elaboración: DGIA

De otro lado, al contrastar las cifras de deficiencia calórica con las de extrema pobreza se obtiene que el 82% de pobres extremos padece problemas de desnutrición.

Cuadro 3-7 Estado calórico de no pobres extremos y pobres extremos

Sin déficit calórico

Con déf icit calórico Total

No pob re extremo 79.8 20.72 100.00 Pobre extremo 17.64 82.36 100.00 Total 68.08 31.92 100.00

Fuente: Herrera (2001).

24

3.3 TENDENCIAS EN LOS NIVELES DE DESNUTRICIÓN Entre los indicadores más usados para medir los resultados de una política de seguridad alimentaria se encuentran aquellos relacionados al nivel de nutrición de la población estudiada. En el Perú, durante la última década, mediciones realizadas por distintas instituciones del sector privado y público dan cuenta de la mejora sustantiva en los estándares de nutrición a nivel nacional.

3.3.1 Desnutrición en Niños A partir de los resultados del Censo Nacional de Talla para Escolares 1993 y 199920 se puede observar una mejora en los niveles de desnutrición crónica21 respecto a la distribución de la población de referencia22.

Gráfico 3-9

Distribución del Puntaje Estandarizado de la Desnutrición Crónica para menores entre los 6 y 9 años de edad

Fuente: Censo de Nacional de Talla para Escolares 1993 y 1999. MINEDU. Elaboración: Ministerio de Educación - Unidad de Estadística Educativa

Pese al importante descenso en los niveles observados de desnutrición crónica, este no se presenta de modo homogéneo en el país, según el cual la mejoría relativa es mayor en los lugares donde los niveles de desnutrición son menores. Esta pauta es observable a nivel de los grandes agregados. Por sexo, la mejora relativa en las niñas es mayor que en los niños; por área, la mejora relativa es mayor en las áreas urbanas; y por gestión, la mejora relativa es mayor en los Centros Educativos no gestionados por el Estado (Cuadro 3-8).

20 Una ventaja de trabajar con los datos del Censo Nacional de Talla para Escolares es que permite hacer desagregaciones interesantes a nivel de dominios geográficos. 21 La talla es uno de los principales indicadores de crecimiento y de la desnutrición crónica en niños. 22 Los valores de referencia corresponden a cuadros del National Center of Health Statistics de los Estados Unidos.

25

Cuadro 3-8

Variación en la Desnutrición Crónica por grupos pob lacionales, para menores entre 6 y 9 años de edad

Porcentaje de desnutridos crónicos

1993 1999 Variación (%) Total Nacional 39.1 29.8 -23.8

Hombres 42.1 32.5 -22.8

Mujeres 35.9 27.1 -24.5

Áreas Urbanas 27.2 19.1 -29.8

Áreas Rurales 58.4 48.5 -17.0

C.E. Estatales 42.7 33.5 -21.5

C.E. No Estatales 12.0 8.0 -33.3

Fuente: Censo de Nacional de Talla para Escolares 1993 y 1999. MINEDU. Elaboración: Ministerio de Educación - Unidad de Estadística Educativa

Un estudio reciente del Instituto APOYO realiza un análisis que permite identificar los cambios en la desnutrición crónica a nivel distrital. Haciendo uso de la técnica de clustering jerárquico (método euclideano), el estudio diferencia estadísticamente cuatro principales grupos de distritos23:

a) 586 distritos cuya variación de la prevalencia estadísticamente no es diferente de cero. En este grupo de distritos no se encontró un patrón identificable espacialmente.

b) 236 distritos donde la prevalencia se incrementó en promedio 26%, observándose una concentración en distritos del trapecio andino en el sur, en la zona norte en la sierra y en la zona de alto Amazonas en la selva.

c) 297 distritos donde la prevalencia disminuyó 44% y que espacialmente presentan un patrón con preponderancia de los distritos de la costa

d) 633 distritos donde la prevalencia disminuyó en 20%.

Los resultados de las Encuestas Demográficas y de Salud Familiar (ENDES) 1991/1992, 1996 y 2000, permiten tener una visión más aproximada a la situación de desnutrición infantil en niños menores de 5 años de edad24. Se observa que durante los últimos años, ha habido un claro estancamiento en la reducción de la desnutrición crónica (Gráfico 3-10). De 1996 al 2000, la desnutrición crónica cayó en 1.5% a nivel nacional. Sin embargo, en departamentos como Huánuco la tasa de desnutrición crónica se incrementó en alrededor del 51%. Esta situación crítica se repite para los casos de Amazonas y Ancash, con porcentajes de 26% y 37%, respectivamente. Asimismo, existen regiones que lograron un importante avance en el tema como Tacna y Pasco, que redujeron sus tasas en 46% y 41%, respectivamente. El Mapa 3-2 presenta la situación de la desnutrición a nivel departamental en 1996 y el 2000.

23 Instituto Apoyo. 2001. 24 Si bien el Censo Nacional de Talla para Escolares permite una visión general sobre el estado de la desnutrición infantil en el Perú, la población con la que trabaja (niños entre los 6 y 9 años matriculados en alguno de los primeros 4 años de educación primaria de menores) no es necesariamente la más adecuada para estudiar el fenómeno de la desnutrición infantil.

26

Gráfico 3-10

Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud Familiar 1991/1992, 1996 y 2000. INEI. Elaboración: DGIA-MINAG

Mapa 3-2

Porcentaje de desnutrición Crónica en niños menores de 5 años (1996, 2000)

Porcentaje de Niños con desnutrición crónica (1996) 1/

Porcentaje de Niños con desnutrición crónica (2000) 1/

1/niños que están 2 DE o más por debajo de la media. Incluye los niños que están 3 DE o más por debajo de la media. Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) - Encuesta Demográfica y de Salud Familiar, 1996 y 2000 Elaboración: DGIA De este modo, siguiendo con el análisis de las ENDES, se ha podido corroborar que la variación en las tasas de desnutrición crónica no ha sido homogénea sino diferenciada por grupos poblacionales25. Así, se encuentra que la reducción en la desnutrición crónica entre los periodos 1996 y 2000 ha sido considerablemente mayor en las zonas urbanas que en las rurales (Gráfico 3-11). Esto supone que la aplicación de las 25 Como se observó en los resultados presentados por el Ministerio de Educación.

27

políticas de lucha contra la desnutrición infantil durante el último lustro no han logrado paliar de manera eficiente este fenómeno en las zonas rurales, que es justamente donde se concentran los grupos poblacionales más pobres y vulnerables.

Gráfico 3-11

Prevalencia de la desnutrición crónica en niños menores de 5 años según d istintas encuestas

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Nacional 38.0% 36.5% 25.8% 25.4%

Urbano 24.0% 25.9% 16.2% 13.4%

Rural 57.0% 53.4% 40.4% 40.2%

1984 1991 1996 2000

Fuente: ENNSA 84, ENDES 91, ENDES 96, ENDES 2000 Elaboración: DGIA-MINAG

3.3.2 Deficiencia de Micronutrientes La deficiencia de micronutrientes constituye un importante problema de salud pública en el Perú. En particular, tres son los micronutrientes considerados de mayor importancia: el yodo, el hierro y la vitamina A.

Yodo La deficiencia de yodo disminuye la capacidad intelectual y física en los adultos, y genera daño cerebral con retardo mental irreversible en niños recién nacidos. El bocio y el cretinismo endémicos, surgen básicamente como consecuencia de esta deficiencia. En el Perú, este problema se presenta, principalmente, en la zonas de las sierra norte. El mayor riesgo se da durante el embarazo y la lactancia, ya que la deficiencia de yodo es una de las principales causas de discapacidad humana y, por lo tanto, compromete seriamente el desarrollo y la calidad de vida del individuo y la colectividad26. La producción de yodo pasó de alrededor de 77 mil TM en 1990 a 106 mil TM en 1994, con lo que se comenzó a eliminar la brecha entre la oferta y demanda nacional de yodo (Gráfico 3-12). Los resultados de la concentración de yodo urinario demuestran que hasta 1997 se ha avanzado de manera importante en el control progresivo y sostenido de la deficiencia de yodo. A nivel nacional, el valor de la mediana se elevó de 71 ug/L en 1986 a 250 ug/L en 1997 (Gráfico 3-13).

26 Portocarrero, Felipe et al. (2000), p. 103.

28

Gráfico 3-12

Cobertura nacional de la demanda de sal yodada para consumo humano

0

50

100

150

200

1990 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999

mile

s de

ton

ela

das

Demanda

Oferta

Fuente: Sistema de Vigilancia de DDI. MINSA y MITINCI - Ofic. Estadística. Elaboración: DGIA

Gráfico 3-13

Evolución d e la concentración d e yodo urinario por ámbitos geográficos

0

50

100

150

200

250

300

NORTE CENTRO SUR ESTE TOTAL

me

dia

na, u

g/L

1986 1993 1995 1997

Fuente: Sistema de Vigilancia PREDEMI-MINSA Elaboración: DGIA

Anemia La anemia es una condición en la cual la sangre carece de suficientes glóbulos rojos, de hemoglobina, o es menor en volumen total. La medición de la hemoglobina es reconocida como el criterio clave para la prueba de anemia en mujeres y niños27. Si bien se han identificado muchas causas de la anemia, en general, se reconoce que ésta surge por deficiencia nutricional debido a una falta de cantidades específicas de hierro y vitamina B1228. Los grupos más vulnerables son los niños menores de 5 años y las gestantes; también son afectados, aunque en menor grado, los niños en edad escolar y las mujeres en edad fértil. A pesar de que no existe información completa y actualizada sobre la deficiencia de hierro en el Perú, varios estudios a nivel local indican que la anemia es una condición prevalente en niños y mujeres en edad fértil en el Perú. 27 Según criterios establecidos por la OMS, se considera que existe anemia en niños de edad comprendida entre los seis meses y seis años, cuando la concentración de hemoglobina en la sangre es menor a 11gr./dl. 28 INEI (2001), p. 182.

29

En lo que respecta a la anemia en niños menores de 59 meses, entre 1996 y el 2000 ésta disminuyó de 57% a 50%, lo cual indica progreso pero a la vez que sigue siendo un problema importante entre los niños del Perú. Más aún, si notamos que para los niños de entre 48 y 59 meses, la anemia ha aumentado de 33% a 38% para el mismo período (Gráfico 3-14).

Gráfico 3-14 Prevalencia de Anemia en niños de 6 a 59 meses

79%

76%

59%

48%

33%

64%

71%

50%

37%

36%

20% 40% 60% 80%

6 a 11 m

12 a 23 m

24 a 35 m

36 a 47 m

48 a 59 m

1996

2000

57% 57% 57%

50%47%

53%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

55%

60%

NACIONAL URBANO RURAL

Fuente: ENDES 1996, 2000 Elaboración: DGIA La anemia se presenta desde temprana edad y en el Perú alcanza su mayor frecuencia entre los 12 y 15 meses de edad. Asimismo, ésta se presenta con mayor frecuencia entre los niños que residen en la Sierra y en las áreas rurales del país29. Al respecto, a pesar de que la anemia ha disminuido a nivel nacional tanto en las zonas urbanas como rurales, ésta sigue alcanzando alrededor del 53% en las zonas rurales (Gráfico 3-15). Para las mujeres en edad fértil, la anemia crónica es particularmente frecuente entre mujeres con periodos menstruales intensos que conllevan niveles importantes de pérdida de sangre. Asimismo, la anemia en mujeres embarazadas es causa de complicaciones mayores en las etapas de pre y postparto30.

Gráfico 3-15 Prevalencia de anemia en mujeres en edad fértil

35.7%34.0%

40.5%

31.6%

37.0%

29.2%

20%

25%

30%

35%

40%

NACIONAL URBANO RURAL

Fuente: ENDES 1996, 2000 Elaboración DGIA-MINAG

29 INEI (2001), p. 184. 30 Portocarrero, F. et al. (2000), p. 101.

30

En el 2000, una tercera parte de las mujeres en edad fértil padece de algún grado de anemia (31.6%), lo que es alrededor de cuatro puntos menos de lo que se observó en 1996 (35.7%). Asimismo, la incidencia de anemia entre las mujeres de las zonas rurales es más alta en las zonas urbanas. Mientras que en las zonas urbanas la anemia entre las mujeres en edad fértil es de 29%, en las zonas rurales esta alcanza el 37% (Gráfico 3-16). En este sentido, la anemia entre las mujeres en edad fértil sigue siendo un problema importante y principalmente en las zonas rurales.

Vitamina A La deficiencia de vitamina A entre niños menores de cinco años ha mostrado una tendencia decreciente entre 1996 y 1999, pasando de 55.3% a 11.1% (Gráfico 3-16). Del mismo modo, la deficiencia de vitamina A en mujeres en edad fértil ha venido disminuyendo entre 1996 y 1999. Mientras en 1996 alrededor del 20% de las mujeres en edad fértil tenían deficiencia de vitamina A, en 1999 esta cifra llegaba sólo a 1.5% (Gráfico 3-16).

Gráfico 3-16

Deficiencia de Vitamina A en Grupos Vulnerables

Niños menores de 5 años

55.3%

18.9%13.1% 11.1%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1996 1997 1998 1999

Mujeres en edad fértil

19.9%

6.2%

1.6% 1.5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

1996 1997 1998 1999

Fuente : Monitoreo Nacional de Indicadores Nutricionales, CENAN Elaboración: DGIA-MINAG En el 2000, tres de cada cuatro niños menores de tres años recibieron alimentos ricos en vitamina A. La brecha entre el área urbana y rural, sin embargo, resultó bastante amplia, encontrándose que mientras en las zonas urbanas 81% de los niños recibió alimentos ricos en vitamina A, en las rurales esta cifra alcanzó sólo el 65.5%. Por otro lado, entre los menores de tres años, las madres del 12.9% de ellos fueron reforzadas con vitamina A después del parto (Cuadro 3-9).

Cuadro 3-9

Porcentaje de niños menores de 3 años y madres que recibieron vitamina A

Niños Madres Menos de 6 meses 5.4% 14.0%

6-9 meses 69.9% 17.6% 10-11 meses 88.3% 19.7% 12-15 meses 88.6% 14.2% 16-23 meses 91.0% 11.8%

Edad del niño

24-35 meses 91.6% 9.5% Urbana 81.0% 12.8% Área de residencia Rural 65.5% 13.0%

Total 74.2% 12.9%

Fuente: ENDES 2000

31

Sobrepeso El Índice de Masa Corporal (IMC) es una medida de la delgadez u obesidad de las personas (controlando por la talla) que además provee información de las reservas de energía31. A partir de este índice y considerando un punto de corte de 25, es posible medir la prevalencia de sobrepeso. A nivel nacional, las cifra de mujeres en edad fértil con sobrepeso ha aumentado de 44.8% en 1996 a 46.6% en el 2000 (Gráfico 3-17). Este problema nutricional se puede atribuir principalmente a la composición de la dieta, la falta e ejercicio físico y los estilos de vida sedentarios.

Gráfico 3-17

Prevalencia de sobrepeso - obesidad en mujeres en edad fértil (% de IMC por encima de 25.0)

44.8%

46.6%

40.0%

41.0%

42.0%

43.0%

44.0%

45.0%

46.0%

47.0%

1996 2000

21.3%

33.6%

43.9%

55.1%

61.3%

69.5%

68.5%

0% 20% 40% 60% 80%

15 a 19 años

20 a 24 años

25 a 29 años

30 a 34 años

35 a 39 años

40 a 44 años

45 a 49 años

Fuente: ENDES 1996, 2000. Elaboración DGIA-MINAG Por otro lado, la prevalencia de sobrepeso muestra una tendencia positiva a medida que aumenta la edad de la mujer (Gráfico 3-17). Podemos observar que la prevalencia de sobrepeso muestra su valor más alto entre las mujeres de entre 40 y 44 años de edad (69.5%) y menor entre las mujeres de entre 15 y 19 años de edad (21.3%).

3.4 PRINCIPALES GRUPOS VULNERABLES O DE RIESGO La vulnerabilidad del estado nutricional en el ser humano está ligada a su ciclo de vida. La desnutrición suele iniciarse desde gestación y continuar través del ciclo de vida, y puede extenderse generacionalmente. La desnutrición ocurrida durante el embarazo, la infancia y la adolescencia tienen un impacto acumulativo negativo sobre el peso al nacer de los futuros bebes. Un recién nacido con retardo de crecimiento intrauterino tiene un riesgo mayor de fallecer en la infancia. Los sobrevivientes probablemente no lograrán un crecimiento satisfactorio y tendrán un desarrollo mental disminuido. Las consecuencias de la desnutrición ocurrida en la vida intrauterina se extiende hasta la etapa adulta. Al respecto existe fuerte evidencia epidemiológica que sugiere un vínculo entre la desnutrición ocurrida durante la gestación y la temprana infancia, y el mayor riesgo de enfermedades crónicas en la adultez.

31 El IMC más usado se conoce como el Índice de Quetelet, el mismo que se define como el cociente del peso (expresado en kg.) y el cuadrado de la talla (expresado en metros).

32

En los primeros años de vida, las frecuentes y prolongadas infecciones, así como la ingesta inadecuada de nutrientes (principalmente energía, hierro, proteínas de buena calidad biológica, vitamina A y zinc), suman sus efectos negativos al retardo de crecimiento intrauterino contribuyendo a un bajo peso y menor talla en el preescolar. Un niño que tiene una baja estatura a los cinco años de edad, probablemente mantendrá esta condición a través de toda su vida. De esta manera, podemos identificar como los principales grupos de riesgo a los niños y las mujeres en edad fértil, puesto que en estos momentos del ciclo de vida es donde ocurren los mayores daños al estado nutricional y sus posteriores consecuencias. Como vimos en la sección anterior, el 25% de los niños menores de 5 años están afectados por el retardo de crecimiento, que es el principal problema nutricional para este grupo de edad. En el caso de las mujeres en edad fértil, la anemia afecta al 31.6 % Por otro lado, la condición de pobreza también define un mayor riesgo de daño al estado nutricional de los individuos, por el escaso acceso a los alimentos indicados para obtener un buen estado nutricional. Según cálculos realizados por el Programa Mundial de Alimentación (PMA) para el año 2000, la mayoría de la población vulnerable a la inseguridad alimentaria se encuentra en distritos rurales de departamentos de la sierra y en menor magnitud en la selva norte (Mapa 3-3).

Mapa 3-3

Índice de vulnerabili dad a la inseguridad alimentaria en distritos rurales del Perú (2000) 1/

1/ El índice se encuentra entre 0 y 1 y está ajustado por la población del distrito (0=poca inseguridad alimentaria; 1=inseguridad alimentaria). Fuente: PMA/VAM-Perú, 2000. Elaboración: DGIA-MINAG

33

Perfiles de niños menores de 5 años vulnerables a la desnutrición Características familiares Una de las características familiares que parece estar asociada a la desnutrición crónica infantil es el número de miembros que forman parte del hogar. Las razones que sustentan la relación de causalidad entre esta variable y la desnutrición crónica infantil son variadas. Básicamente se destaca el hecho de que en tanto el número de miembros del hogar sea mayor, la cantidad de insumos nutricionales que consuma cada uno tenderá a ser menor. Por otro lado, es probable que el tiempo que le asignen los padres a cada uno de sus hijos tienda también a ser menor. Uno de los factores que influyen sobre la desnutrición infantil que ha sido más estudiado es la educación de la madre. Al respecto la literatura económica sugiere que se pueden distinguir dos efectos: un efecto directo y un efecto indirecto.32 El efecto directo supone una relación directa entre el nivel educativo de la madre y el estado nutricional de sus hijos. Este efecto se sustenta en la idea de que madres más educadas tienen mayor conocimiento de cómo nutrir a sus hijos y cómo prevenir posibles estados de desnutrición, anemia o bocio. Adicionalmente, mientras más educadas estén las más madres mayor será su capacidad para procesar la información brindada por los medios de comunicación. El efecto indirecto se manifiesta a través del salario de la madre. Se parte de la idea de que existe una relación positiva entre la educación de las personas y su nivel de salario (o salario potencial). Un mayor salario implica que el costo de oportunidad del tiempo que dedican las madres a sus hijos sea mayor, lo cual resulta siendo perjudicial para la nutrición de los niños. No obstante, hay que considerar también que un mayor salario implica que se puedan adquirir un mayor número de insumos de nutrición para el hogar, lo cual favorece el estado nutricional de los niños. Es decir, el efecto total de un mayor salario para la madre no resulta definido, puesto que coexisten estos dos efectos contrarios. Se espera que para niveles salariales bajos predomine la disminución del tiempo que le dedica la madre al cuidado de sus hijos; mientras que para niveles altos predomine el efecto del aumento en el ingreso familiar. La ENDES 2000 revela que para los departamentos que presentan mayores proporciones de desnutridos la proporción de mujeres en edad fértil sin educación es mayor. Para el caso peruano, al parecer el efecto directo tiende a ser más importante que el efecto indirecto. Esto se comprueba revisando datos recientes de la ENDES 2000, cuyas cifras revelan que el porcentaje de desnutrición crónica en niños menores de 5 años cuyas madres no están educadas es de 52%, mientras que si las madres cuentan con educación secundaria dicho porcentaje se reduce a 15%. Más aún, controlando por otros factores asociados a la desnutrición crónica infantil, Cortez y Calvo33 también concluyen que el efecto directo de la educación de la madre tiende a ser más importante que el efecto indirecto, al menos para el caso peruano. Otra variable que comúnmente se incluye como un factor explicativo de la desnutrición infantil es la edad de los padres, como una medida de la experiencia de los mismos. Así, es de esperar que padres más jóvenes tengan menos experiencia y estén menos preparados para satisfacer las necesidades nutricionales de sus hijos. Adicionalmente, padres mayores tienden a tener un mayor stock de recursos los padres menores. Para el caso peruano, Cortez y Calvo34 encuentran que la edad de la madre tiene una

32 Kassauf, Ana y Benjamin Senauer (1996). 33 Cortez, Rafael y César Calvo (1997). 34 Cortez Rafael y César Calvo, Op.cit.

34

relación positiva con el estado nutricional de los niños. Asimismo, en el estudio de Cortez35 se encuentra que la edad del padre es una variable importante, incluso más que la edad de la madre. Es decir, se puede concluir que la evidencia para el caso peruano sugiere que la edad de los padres influye positivamente sobre el estado nutricional de los niños, lo cual pone en evidencia la falta de experiencia, preparación e información de los padres jóvenes para el cuidado de sus hijos. Características comunitarias Una de las características comunitarias comúnmente estudiadas es la asignación del gasto gubernamental en los programas nutricionales. En el caso peruano son varios los programas orientados a mejorar el estado nutricional de los niños. No obstante, muchos de ellos no se dirigen necesariamente a los grupos poblacionales que mayor atención necesitan. En especial destacan aquellos programas implementados al interior de las escuelas públicas. Al respecto, no existe aún consenso a nivel científico sobre si es posible recuperarse en cuanto a la talla (el principal indicador para medir la desnutrición crónica) luego de los tres años de edad. Es decir, si bien muchos estudios sugieren que los programas de ayuda nutricional implementados al interior de las escuelas pueden tener efectos positivos sobre el nivel de hierro, yodo o glucosa con que cuentan los niños, es poco probable que logren reducir de manera significativa los niveles de desnutrición crónica infantil. No obstante, en el caso de los programas que atienden a niños menores de tres años la evidencia empírica si parece apuntar a que ello puede derivar en una mejora en el estado nutricional de los niños. Al respecto Suárez36 encuentra que la donación de alimentos influye sobre la desnutrición crónica de niños entre 6 y 36 meses. Otras variables comunitarias que suelen incluirse en los estudios sobre la desnutrición infantil son las relacionadas al acceso a servicios básicos, como agua, desagüe y electricidad. Al respecto, el estudio de Suárez37 revela que el acceso a estos servicios es un factor explicativo importante de la desnutrición crónica infantil. Asimismo, Cortez y Calvo38 encuentran que, para el caso de los hogares no pobres del Perú, el acceso a la red pública de agua afecta positivamente el estado nutricional de los niños. De este modo la ENDES 2000 señala que los niños que habitan en viviendas sin servicios higiénicos son propensos a padecer desnutrición crónica. Otros factores de riesgo Uno de los factores importantes que explica el estado nutricional de los niños es la lactancia materna. La literatura sugiere que la lactancia materna no sólo contribuye a asegurar una adecuada nutrición para el niño, sino que también mejora su estado de salud y disminuye la probabilidad de que el niño requiera de atención médica.39 No obstante, en los estudios observacionales realizados para el caso peruano no se encuentran resultados consistentes en torno a este tema. Según un trabajo recientemente elaborado por Instituto Apoyo40, algunos autores argumentan que la lactancia prolongada (más de 6 meses) es un factor de riesgo mientras que otros sostienen lo contrario. Sin embargo, aplicando la técnica del meta-análisis41 se

35 Cortez Rafael, en prensa. 36 Suárez, Miguel (1999). 37 Suárez, Miguel, op.cit. 38 Cortez Rafael y César Calvo, op.cit. 39 Senauer, Benjamin y Ana Kasouf (1998). 40 Instituto Apoyo (2001). 41 La técnica del meta-análisis constituye un ejercicio estadístico a partir del cual se extraen conclusiones tomando como base los resultados presentados en un conjunto de estudios empíricos. En el caso concreto del trabajo elaborado por Instituto Apoyo se sintetizó la información de los principales estudios

35

concluye que la lactancia materna en niños mayores de 6 meses constituye un factor de riesgo para la nutrición del niño. Siguiendo con la técnica del meta-análisis el estudio de Instituto Apoyo analiza el tema del control prenatal. Sobre este aspecto se concluye que el hecho que la madre no realice sus controles prenatales se convierte en un factor de riesgo a la desnutrición crónica de sus hijos. Por otro lado, se comprueba que el número de episodios de diarrea es un factor de riesgo significativo para la desnutrición crónica. Finalmente, la revisión realizada por Instituto Apoyo identifica una lista corta de intervenciones que indican tener algún efecto sobre el estado nutricional de los niños, entre las cuales destacan la suplementación alimenticia a través del Fierro y el Zinc. En relación al Fierro, se han encontrado cuatro ensayos clínicos para el caso peruano indicando en todos un efecto positivo de este elemento sobre el crecimiento del niño. Si bien para el caso del Zinc los resultados han sido controversiales, la técnica del meta-análisis sugiere que este tiene un efecto positivo en la velocidad de crecimiento de los niños.

nacionales e internacionales sobre factores asociados y factores de riesgo de la desnutrición crónica, publicados en los últimos 10 años.

36

CAPÍTULO IV

FACTORES QUE AFECTAN LA SEGURIDAD ALIMENTARIA DE LA POBLACIÓN PERUANA

El problema de la seguridad alimentaria en el Perú es un problema multi-dimensional y multi-causal, donde una serie de factores actúan simultáneamente para producir efectos en la evolución de la demanda y de la oferta de alimentos, así como en la capacidad de la población de acceder y hacer un aprovechamiento óptimo de dichos alimentos. Estos factores se agrupan en factores relacionados con la demanda, factores relacionados con el acceso, factores que afectan la disponibilidad y factores que afectan el uso de los alimentos.

4.1 LA POBLACIÓN COMO DETERMINANTE DE LA DEMANDA Las tendencias de crecimiento, composición y distribución de la población constituye uno de los principales determinantes de la demanda de alimentos y, por ende, de la capacidad de un estado de brindar seguridad alimentaria a sus habitantes. La superación de la inseguridad alimentaria requiere que el crecimiento de los ingresos y de la producción de alimentos sea mayor que las tasas de crecimiento demográfico, razón por la cual es importante conocer las características y tendencias del crecimiento poblacional.

4.1.1 Tendencias de crecimiento poblacional Según el censo de 1993, la población total del Perú es de 22 millones 639 mil habitantes, siendo la población estimada al 30 de junio del año 2000 de 25 millones 662 mil habitantes. En América Latina, el Perú es el quinto país más poblado, después de Brasil, México, Colombia y Argentina. El crecimiento poblacional anual se estima actualmente en 1.6%. Entre 1981 y 1993, la población peruana experimentó una tasa de crecimiento promedio anual de 2.0%, que confirma la tendencia decreciente observada en los últimos 30 años42. La proyección actual es que la tasa de crecimiento promedio anual descienda a 1.5% para el periodo 2005-201043. Esto permite prever que la población total se incrementará a casi 28.3 millones de habitantes en el 2006, lo cual indica un crecimiento de más de 400,000 personas por año. Desde 1940, la población peruana se ha triplicado, aunque este crecimiento no ha sido homogéneo, pues la población de las áreas urbanas ha crecido en mayor medida que la ubicada en las áreas rurales. Hoy la mayor parte de la población se encuentra en las ciudades (Gráfico 4-1). La mayor tasa de crecimiento de la población en áreas urbanas respecto a las rurales obedece más a movimientos migratorios que a tasas de natalidad o mortandad. De hecho, la tasa de natalidad en las zonas rurales (31.6‰) es mayor que la de las zonas urbanas (20.6‰), y la tasa de mortandad en las últimas sólo supera ligeramente a la de las primeras. De no ser por los movimientos migratorios, la población rural crecería a una tasa de 2.3% anual, y no a la de 1% en la

42 Entre los censos de 1961 y 1972, el crecimiento poblacional fue de 2.8% anual y disminuyó a 2.6% anual en el período intercensal de 1972 a 1981. 43 INEI (1995).

37

que efectivamente se incrementa. En el caso de las zonas urbanas, la tasa de crecimiento poblacional sería de 1.53%, inferior al 2.1% que en la práctica presentan.

Gráfico 4-1

Evolución censal de la población según área de residencia(en miles de habitantes)

02,0004,0006,0008,000

10,00012,00014,00016,00018,00020,000

1940 1961 1972 1981 1993 2000

URBANA RURAL

Fuente: INEI, Compendio Estadístico Socio Demográfico 1999 – 2000. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

Esta redistribución de la población rural – urbana ocurre porque las áreas urbanas, pese a los problemas que experimentan, cuentan con mayores mecanismos para la satisfacción de las necesidades básicas de las familias y superación de la pobreza. En las zonas rurales casi un 70% de la población tiene necesidades básicas insatisfechas, mientras que para las zonas urbanas esta proporción se reduce a un 20%, aproximadamente. De igual modo, en las zonas rurales, un 58.2% de la población se encuentra por debajo de la línea de pobreza, y en las zonas urbanas este valor se reduce al 27.1%. Según los datos censales, el nivel promedio de la ocupación territorial del país varió de 13.8 habitantes por Km2 en 1981 a 17.6 habitantes por Km2 en 1993. Esta densidad ubica al Perú bajo el promedio de América Latina, que es de 22 habitantes por Km2, y del promedio mundial que es 39 habitantes por Km2. A nivel departamental, la densidad poblacional es bastante diferenciada. En Lima, se tiene una densidad de cerca de 200 habitantes por Km2, mientras que en Madre de Dios la densidad es de menos de 1 habitante por Km2. Se observa en general que los departamentos con mayor densidad se encuentran mayormente en la costa.

Gráfico 4-2

Distribución de la población por regiones naturales: 1981, 1993, 2000 (en miles de habitantes)

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

1981 1993 2000

Lima

Resto Costa

Sierra

Selva

Fuente: INEI Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

38

Las cifras censales de 1993 revelan que la población masculina del Perú representa el 49.7% de la población total; mientras que la población femenina es el 50.3% del país. Esta composición no ha variado significativamente a en los últimos años, pues los estimados al 2000 sólo muestran una variación negativa de 0.1% en la proporción referente a la población masculina. Se observa la predominancia de la población femenina en los grupos de edad superiores a los 14 años; antes de eso la población es mayoritariamente masculina. El caso inverso se aprecia en zonas rurales, donde la población masculina es mayoritaria en casi todos los rangos de edad (Gráfico 4-3).

Gráfico 4-3

-1,600 -1,200 -800 -400 0 400 800 1,200 1,600

De 0 a 4

De 10 a 14

De 20 a 24

De 30 a 34

De 40 a 44

De 50 a 54

De 60 a 64

De 70 a 74

De 80 a más

Hombres

Mujeres

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

9,000

0 - 14 15 - 64 65 y más

Pirámide y distribución de la población según sexo y grupos de edad(en miles)

Fuente: INEI Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria Según el censo de 1993, en el Perú, más de la tercera parte de la población (37%) es menor de 15 años, porcentaje que ha venido disminuyendo con respecto a los censos anteriores y que por ende se estima una tasa bastante menor para el último año (33.4% para el año 2000). Simultáneamente, se ha incrementado la proporción de personas de 15 a 64 años, que constituyen la fuerza potencial de trabajo: de 54.7% en 1981 pasó a 58.4% en 1993 y a 61.8% en el año 2000. La edad mediana de la población aumentó durante los periodos observados, habiéndose iniciado un proceso de envejecimiento de l población. Relacionando los grupos de edad, en 1993, por cada 10 personas que están en edad de desarrollar una actividad económicamente productiva (15 a 64 años) había 7 personas en edad inactiva (menores de 15 años y de 65 a más años). Esto quiere decir, que la relación de dependencia demográfica es de 62.4%, inferior a la observada en 1993, que fue de 71.4% y muy por debajo de la observada en 1981, que fue de 82.9%. La población total indígena en 1993 llegó a mas de 299 mil habitantes, de los cuales el 81% se concentró en los departamentos de Loreto, Junín, Amazonas y Ucayali.

4.1.2 Factores que influyen el crecimiento demográfico La tasa de crecimiento poblacional es influenciada por las variaciones en los índices de mortalidad y migración, pero de manera especial por la tasa de fecundidad44. Entre

44 Número de hijos nacidos vivos en promedio por mujer en edad reproductiva.

39

1990 y 2000, la tasa bruta de mortalidad estimada descendió de 7.2 a 6.3 muertes por cada mil habitantes, y la tasa de emigración neta varió de 3.1 a 0.7 por cada mil habitantes. La tasa global de fecundidad disminuyó de 3.7 a 3.0 hijos por mujer, durante el periodo 1993-2002. Los estimados actuales muestran grandes diferencias regionales, pues en áreas rurales la tasa es de 4.6 hijos por mujer, más del doble de hijos que aquellas que residen en el área urbana, que tienen 2.1 hijos por mujer (Gráfico 4-4). El descenso más significativo de la tasa de fecundidad en el periodo antes mencionado se dio en el área urbana al reducirse 28%, mientras que en el área rural el descenso fue de 25%. El descenso en la tasa de fecundidad fue el principal factor coadyuvante para la reducción del crecimiento demográfico en el país.

Gráfico 4-4

Tasa global de fecundidad: 1993-2002(número de hijos por mujer)

2.92.1

6.1

4.6

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

1993 2002

Urbana

Rural

Fuente: INEI Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

La tendencia declinante del ritmo de crecimiento poblacional se explica fundamentalmente por el aumento de uso de métodos anticonceptivos, la mejora de los niveles educativos de la población y la mayor concentración urbana. El uso de métodos anticonceptivos modernos casi se duplicó entre 1993 y 1999, llegando actualmente a 41.3%, frente al 22.9% de uso de métodos tradicionales. El nivel de educación formal es otro factor en la disminución de la tasa de fertilidad, dado que la tasa de fertilidad de las personas sin educación formal es de 5.9 hijos por mujer, mientras que completar la educación primaria reduce la fertilidad a 4.3 y completar la secundaria la reduce 2.645.

4.2 FACTORES RELACIONADOS AL ACCESO A LOS ALIMENTOS Los niveles de ingreso y las oportunidades de empleo estable de una población son los principales determinantes de su nivel acceso a una alimentación adecuada, que permita un desarrollo personal saludable.

4.2.1 Ingreso y Poder Adquisitivo A nivel mundial, el Perú está situado en la categoría de países de ingreso medio bajo, pues su nivel de ingreso per per, según los cálculos del Banco Mundial, se ubica en los US $2,100. Cabe señalar que durante la primera mitad de la década pasada e incluso hasta el año 1997, el ingreso per cápita peruano había seguido una trayectoria ascendente, habiéndose incrementado desde aproximadamente US $1,700 hasta US 45 INEI (2000).

40

$2,400. A partir del año 1998 se inicia una trayectoria decreciente que llevó a que el ingreso se reduzca hasta los US $2,100 señalados en el año 2000 (Gráfico 4-5).

Gráfico 4-5

1,500

1,600

1,7001,800

1,9002,000

2,1002,200

2,3002,400

1996 1997 1998 1999 2000

PERÚ: Ingreso per Cápita (US$)

Fuente: Banco Mundial. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

Sin embargo, debe tomarse en cuenta que una comparación entre los ingresos per cápita de los países no es exacta para determinar la capacidad del ingreso de satisfacer las necesidades de sus habitantes. Un análisis más exhaustivo debe considerar, por un lado, la desigualdad del ingreso, y por otro lado, el poder de compra de la moneda local. En este aspecto, el Banco Mundial ha realizado cálculos del ingreso per cápita que incluyen el concepto de paridad de poder de compra (PPP)46. Incorporando este concepto, el ingreso per cápita del Perú se eleva a US $4,480 (Gráfico 4-6). Este incremento se da debido a que el costo de vida en el Perú es significativamente menor al que se observa en los Estados Unidos47. Así, si bien el ingreso per cápita peruano equivale al 6.7% del ingreso per cápita estadounidense, se eleva al 14% tomando en cuenta la paridad de poder de compra.

Gráfico 4-6

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

US

$

EEUU Suiza Japón España Chile México Brasil Colombia Perú Ecuador

Efecto del PPP sobre el Ingreso Per Cápita de Países: 1999

Ingreso per cápita Ingreso per cápita PPP

Fuente: Banco Mundial. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

46 Por su nombre en inglés: Purchasing Power Parity. 47 Se hace la comparación con este país debido a que para el cálculo del PPP se toma como referencia el dólar internacional, que equivale al poder de compra de un dólar estadounidense en los Estados Unidos.

41

El costo de la vida en el Perú es uno de los pocos factores positivos que se ha venido consolidando a lo largo de la década, gracias en buena parte a la acción efectiva del Banco Central de Reserva de controlar la inflación. Este indicador, se encontraba a inicios de la década en los cuatro dígitos, y fue progresivamente controlado, llegando en los últimos cuatro años a afianzarse en tasas de un solo dígito. Más aún, ya desde 1999 la inflación se encuentra sostenidamente por debajo del 4% (Gráfico 4-7), es decir, a niveles internacionales; y se espera que este indicador se reduzca aún más, a tasas inferiores al 3%.

Gráfico 4-7

Evolución de la Inflación

56.7%

39.5%

3.7%3.7%6.0%6.5%11.8%10.2%

15.4%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: BCRP. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

El análisis separado de la variación de los niveles de precios de los alimentos a nivel nacional permite observar de mejor manera el efecto de la reducción de la inflación en la capacidad de compra de alimentos de la población48. A lo largo del territorio nacional, entre 1997 y el año 2000, el costo de la canasta alimenticia, utilizada como referencia para estimar niveles de pobreza en el Perú, sufrió un abaratamiento que va del 6.5% hasta el 14.6%, según la región que se analice, siendo las regiones más beneficiadas la sierra rural y la selva rural (Gráfico 4-8).

Gráfico 4-8

-8.5

-6.5

-7.8

-7.2

-12.4

-8.9

-14.6

-16 -14 -12 -10 -8 -6 -4 -2 0

Lima Metropolitana

Costa Urbana

Costa Rural

Sierra Urbana

Sierra Rural

Selva Urbana

Selva Rural

Abaratamiento de la Canasta de Alimentos Según Regiones (1997 - 2000)

Fuente: ENNIV 2000, Instituto Cuánto. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

48 Como se sabe, la inflación se mide a través de la variación del Índice de Precios al Consumidor de Lima Metropolitana, que incluye una canasta de bienes en la que el rubro Alimentos constituye cerca del 60%.

42

Sin embargo, a pesar de los menores precios y del menor costo de vida, la reducción de la actividad económica fue mucho más importante, al ejercer el efecto de reducir el ingreso per cápita del país. Ello ha redundado directamente en una disminución del gasto real de las familias, que entre 1997 y el año 2000 se contrajo 8.4%, mientras que entre 1994 y 1997 había crecido 1.2%. Más aún, el gasto real en alimentos fue uno de los que más se contrajo en el periodo mencionado, pues se redujo 16.4%49. Este tipo de gasto, según la ENNIV 2000, se redujo para todos los quintiles representativos de los distintos niveles de ingresos de las familias, lo cual quiere decir que incluso los hogares con mayores recursos redujeron su gasto en alimentos. Un determinante adicional de esta reducción del gasto de las familias es su nivel de acceso al crédito. Según el Instituto Cuánto, en 1994 el 15.3% de los hogares tuvo acceso al crédito, situación que mejoró notablemente para 1997, en que este porcentaje subió al 32.2%. No obstante, la situación se revirtió nuevamente para el año 2000, en que sólo el 16.5% de los hogares tuvo acceso al crédito. Un análisis regional de este indicador muestra diferencias importantes. Así, por ejemplo, en el año 2000 el 18% de los hogares de Lima Metropolitana tuvo acceso al crédito, mientras en el resto de las zonas urbanas la tasa se elevó a 18.8%. En el caso de los hogares rurales, sólo el 13% tuvo acceso al crédito, siendo incluso esta tasa más baja que la observada en 1994, que fue de 16.1%.

Gráfico 4-9

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

1996 1997 1998 1999 2000

Financiamiento de la inversión 1996 - 2000 (% del PBI)

ahorro interno déficit de cuenta corriente

Fuente: BCRP. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

Un indicador más exacto para medir la capacidad de la población de satisfacer sus necesidades es el nivel de riqueza, más que el nivel de ingreso. No obstante, los recursos adicionales al ingreso que componen el nivel de riqueza de los peruanos es bastante limitado, sobre todo si se toman en cuenta los activos más líquidos que finalmente son los que podrían ser destinados al consumo de alimentos. En efecto, el nivel de ahorro en el Perú es bajo incluso respecto a países vecinos. Así, mientras el nivel de ahorro interno en los últimos años de países como Chile y México se encuentra por encima del 20% de su PBI, en el Perú esta tasa ha descendido de cerca de 19% a 17% en el año 2000 (Gráfico 4-9). Incluso con los exiguos volúmenes de inversión que ha recibido el país en los últimos años, el ahorro interno no ha sido

49 El gasto en vestido y calzado presentó la mayor contracción: 21.5%.

43

suficiente para cubrirlo y se ha requerido de una brecha externa de cerca de 5% del PBI en promedio en los últimos cinco años. De hecho, el bajo nivel de ingresos y la poca capacidad de ahorro del peruano promedio no es el problema más grave que dificulta el acceso de la población a los recursos alimenticios que requiere. Existe un problema mucho más grave de distribución del ingreso que se aprecia, en primera instancia, observando los niveles de pobreza existentes.

4.2.2 Empleo Actualmente, el problema del empleo es uno de los más graves que afecta al país. El considerable crecimiento demográfico de la población desde los años 50, ha implicado el crecimiento de grupos poblacionales en edad de trabajar. De otro lado, la tasa de participación en la actividad económica se ha incrementado en los últimos años (Gráfico 4-10), produciendo un significativo crecimiento de la oferta total de trabajo. Las razones del incremento en la tasa de participación pueden hallarse en el aumento de la participación de la población rural por el incremento de la oferta laboral no remunerada en la unidad agropecuaria50. La tasa de actividad del sector rural aumentó 8% entre 1997 y el 2000 (Gráfico 4-10), ubicándose este incremento principalmente en los grupos de población rural con menor nivel educativo. El incremento en la tasa de participación, sumado al crecimiento demográfico, ha provocado el crecimiento de la brecha entre oferta y demanda de trabajo. Así, no sólo existen más personas en edad de trabajar, sino que además más personas quieren trabajar.

Gráfico 4-10

Tasa de Actividad de la Población en edad de trabajar

66.5%

67.0%

67.5%

68.0%

68.5%

69.0%

69.5%

1997 1998 1999 2000

0.670.69

0.650.65

0.72

0.78

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

Total Urbano Rural

Tasa de Actividad de la Población

1997

2000

Fuente: INEI Elaboración MINAG - Dirección General de información Agraria

Paralelamente, se ha producido una caída en los niveles de producción, a consecuencia de la incapacidad reactivadora de las políticas económicas, lo cual ha reducido los niveles de demanda de trabajo. Entonces tenemos que, por un lado, la oferta de trabajo se ha incrementado y, por otro, la producción se ha reducido, lo que implica que las tasas de desempleo se acentúen. Sin embargo, los niveles de desempleo no han crecido en forma significativa. Entre 1997 y el 2000, las tasas de 50 Según el Ministerio de Trabajo y Promoción Social (MTPS).

44

desempleo han fluctuado alrededor del 7%. Esto se explica por la existencia de otras vías de ajuste en el mercado de trabajo, como el subempleo. Para el año 2000, la tasa de subempleo se calcula en 42.9% para el total de la población urbana. Los sectores más importantes en generar empleo informal en el sector urbano son la agricultura y la construcción, donde más del 50% de la gente empleada lo es de manera informal (Gráfico 4-11).

Gráfico 4-11

Evolución de PBI y Tasa de Empleo

120

130

140

150

160

170

180

190

200

1996 1997 1998 1999 2000

Mile

s d

e M

illo

ne

s d

e S

/.

91.4

91.6

91.8

92.0

92.2

92.4

92.6

92.8

93.0

93.2

%

PBI Empleo

Tasa de Subempleo Urbano(en porcentaje)

44

54

52

40

37

13

32

35

48

0 10 20 30 40 50 60

A gr ic ul t ura

M anu f ac t u ra

C o ns t ruc ió n

C o m erc io

T rans p y c o m

S erv f inanc iero s

S erv em pres a

S erv c o m un it .

O t ro s

Fuente: INEI, Ministerio de Trabajo y Promoción Social Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

Lo grave de esta situación es que las condiciones para el trabajador son cada vez más precarias, es decir, sin contratos y sin ningún tipo o con pocos beneficios sociales. Incluso, los adecuadamente empleados tienen contratos de corto plazo, en los que tampoco se incluye beneficios sociales. Y en este contexto, es justamente el trabajo informal la mayor fuente de ingresos de los más pobres. Un cálculo preliminar, con la información de la última encuesta de hogares realizada del INEI para el año 2001, revela que el quintil más rico de trabajadores dependientes e independientes, tiene ingresos 50 veces más alto que el quintil más pobre. Incluso, entre los dos quintiles más pobres las diferencias son abismales, de modo que el segundo quintil recibe un ingreso 4.4 veces más alto que el primero (Cuadro 4-1).

Cuadro 4-1 Medio d e Ingreso imputado por actividad principal y secund aria

para trabajadores dependientes e independientes (Perú 2001)

Grupo de trabajadores Ingreso (S/.)

1° Quintil 87.14 2° Quintil 383.21 3° Quintil 837.95

4° Quintil 1,483.86 5° Quintil 4,335.44

Fuente: INEI –ENAHO 2001 IV Trimestre. Elaboración: DGIA- MINAG

Por otro lado, uno de los rasgos que caracteriza la situación del empleo es la disminución de la tasa de desempleo para los grupos de la población con los más bajos niveles educativos, mientras que los grupos con educación secundaria o superior ha incrementado sus tasas de desempleo (Gráfico 4-12).

45

Gráfico 4-12

Evolución del Desempleo por logro educativo

5.1

7.3

6.0

4.4

8.6

8.1

7.0

0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0

Pr imar ia

Secundar ia

Superior no universitar ia

Superior universitar ia

1996 2000 Fuente: INEI. Elaboración MINAG - Dirección General de información Agraria

Además del subempleo, otra de las razones que explica las bajas tasas de desocupación en el Perú es la duración del desempleo en el Perú. Los cambios dinámicos que se producen en el desempleo hacen que los desempleados no sean siempre los mismos; en promedio un 41.3% no permanecen en la misma situación laboral y sólo el 39.7% mantuvo su empleo todo el año51. Por otro lado, los sueldos y salarios a pesar de que han evolucionado positivamente, de acuerdo a la evolución de la inflación, la tasa a la que ha venido creciendo ha ido cayendo en el transcurso de los últimos años. En suma, en los últimos años, si bien se han generado nuevos empleos, los que se han generado son malos para los trabajadores en términos cualitativos, por lo que no ha originado un cambio importante en las condiciones de vida de los peruanos.

Género y Empleo La participación de las mujeres en el mercado laboral ha ido en aumento en el último quinquenio. Para el año 2000, el 43% de la población urbana ocupada eran mujeres. Sin embargo, las condiciones de empleo al que acceden son precarias. Las mujeres tienden a ocupar los peores empleos en términos de contrato, remuneraciones, y beneficios sociales, entre otros. Las más altas tasas de subempleo las obtienen las mujeres: el 49% de mujeres está subempleada, mientras que en los hombres la cifra es 38%. La agricultura y el comercio son las actividades que mayor porcentaje de subempleadas tienen. Las actividades económicas que más ocupan mujeres son las de servicios comunitarios y sociales, y las actividades comerciales. Tal situación puede ser reflejo de los pocos avances que ha habido en los últimos cinco años en cuanto al logro educativo de las mujeres. Entre 1997 y el 2000, los años promedio de educación han permanecido alrededor de 7 años. Asimismo, es preocupante que en general se han reducido los porcentajes de mujeres que acceden a educación (Gráfico 4-13), principalmente universitaria. Si bien es cierto que ha habido un ligero aumento en el

51 Chacaltana, Juan (2000). pp. 49-64.

46

acceso a educación superior no universitaria, ello responde a un fenómeno de proliferación de centros de estudios ocupacionales con escasa calidad de formación.

Gráfico 4-13 Fuente: INEI. Elaboración MINAG - Dirección General de información Agraria

4.2.3 Reservas Internacionales La capacidad adquisitiva de un país, o su posición frente al resto del mundo en términos de intercambio puede conocerse a través de sus reservas internacionales netas (RIN). En la última década, el Perú ha enfrentado significativos cambios en su política externa. Se inició un proceso de integración con el mundo y, desde entonces, la posición de las RIN han ido en mejora significativa, impulsadas por el periodo expansivo de los primeros años de implementada la reforma. Sin embargo, en los últimos 5 años, el efecto expansivo fue diluyéndose, producto de la aplicación de políticas económicas artificialmente expansivas que no lograron mantener un efecto sostenido. A ello se le suma el contexto internacional negativo de las crisis internacionales y el fenómeno de El Niño que también ocasionó estragos sobre la producción nacional. Bajo este contexto, la balanza de pagos inició un retroceso en saldo a partir de 1998 y ha permanecido en tal trayectoria desde entonces.

Gráfico 4-14

Rese rvas In tern ac ion ales Netas (m i ll on es de US$)

1304 2001 2742

5718 6641

8540 1016

9183 8404 8180

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: BCRP. Elaboración MINAG - Dirección General de información Agraria

Logro Educativo alcanzado p or mujeres de 15 y más años de edad

13.9

30.4

7.3

10.7

11.9

32.4

9.8

37.7 36.9

9.0

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0

Sin n ivel / inicial

Primaria

Secundaria

Superior no univ

Universitaria

1997 2000

47

El caos político también tuvo efectos negativos en la posición peruana, de modo que se produjo una paralización de la entrada de nuevos flujos de inversión de largo plazo del sector privado baje alrededor del 50% entre 1999 y 2000. No obstante, para fines del 2000 la posición de la liquidez internacional permaneció sólida, en parte gracias al incremento de exportaciones de harina de pescado en particular y al incremento de precios de exportación. Asimismo, para fines del 2000 se produce una significativa reducción en el flujo negativo de capitales de corto plazo.

4.3 FACTORES QUE AFECTAN LA DISPONIBILIDAD DE ALIMENTOS En el Perú, la disponibilidad de alimentos es determinada en primer lugar por la oferta de productos de origen nacional, proveniente de los sectores agropecuario, pesquero e industrial. La segunda fuente de oferta de alimentos es el frente externo, de manera específica las importaciones y, en menor medida, las donaciones de alimentos. El análisis de los factores que afectan la disponibilidad de los alimentos hace necesario el conocimiento de las características de la oferta alimentaria peruana, la magnitud de nuestra dependencia externa, y las principales restricciones de la agricultura peruana y de la pesca para consumo humano.

4.3.1 Las Fuentes de Oferta Alimentaria en el Perú La principal fuente de oferta de productos alimenticios en el Perú es la producción nacional, proveniente de los sectores agrario, pesquero y la industria de alimentos. De los tres sectores mencionados, es la agricultura la que contribuye en mayor proporción a la oferta nacional de alimentos con un 56% de la producción total, mientras que la industria alimenticia colabora con un 30% y la pesca con el 14% restante, según datos del año 200052 (Gráfico 4-15).

Gráfico 4-15

Composición sector ial de la oferta de alimentos

Agricultura56%

Industria30%

Pesca14%

Fuente: INEI. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

52 Estos datos están basados en la información agregada de producto bruto interno de los tres sectores. Se hace la salvedad que la producción agropecuaria incluye productos que se dirigen a la demanda intermedia, pues requieren de un proceso de transformación para ser consumidos. De igual modo, se incluye productos no destinados al consumo humano directo, como el maíz amarillo duro. Lo mismo ocurre en el caso de la pesca, que incluye la elaboración de harina y aceite de pescado, productos que no se destinan directamente al consumo humano, y son insumos de la industria alimentaria.

48

La Oferta Agropecuaria El Perú es un país agrario, aunque algunos indicadores –como el PBI y los indicadores de comercio exterior– no refuercen esta afirmación53. Los indicadores de población económicamente activa dependiente de la agricultura54, la superficie agropecuaria y forestal, y la alta biodiversidad natural sustentan la naturaleza agraria del país. Gracias a esto, el Perú es capaz de procurarse buena parte de su sustento alimenticio mediante la producción agropecuaria interna. Esta capacidad ha mejorado a lo largo de la última década, en la medida en que la producción agropecuaria ha tenido un crecimiento importante, tanto en términos agregados como per cápita (Gráfico 4-16). No obstante, la producción agropecuaria sufre de una alta variabilidad, debido principalmente a factores climáticos y de rentabilidad. En promedio, la variabilidad de los productos agropecuarios es de 14%, llegando algunos productos de relevancia en la canasta alimenticia a presentar variabilidades superiores al 20%.

Gráfico 4-16

Producto Bruto Agropecuario Total y Per Cápita

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

*

Mill

on

es

de

US

$

100

150

200

250

300

350

400

US

$

Total Per capita

Fuente: MINAG - Dirección General de información Agraria, INEI. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

En el periodo 1996-2001, el sector agrario creció a una tasa promedio anual del 5%, manteniendo un ritmo de crecimiento lento pero sostenido, a pesar de los efectos negativos del Fenómeno del Niño durante el periodo 1997-98. En el año 2001, se produjo una ligera caída de 0.6% de la producción agraria, causada principalmente por una reducción en el subsector agrícola. El subsector pecuario presentó un desarrollo más dinámico, alcanzando a una tasa de crecimiento promedio anual de 6.5%. En los últimos años, los principales productos agropecuarios de consumo humano presentaron, en general, un aumento en sus volúmenes de producción, manteniendo y en algunos casos superando, la tendencia creciente del periodo 1991-95. Los productos agropecuarios que presentaron una mayor tasa de crecimiento de su producción durante los últimos cinco años fueron el arroz, el maíz amarillo duro, el maíz choclo, el camote, el café y las aves. Los productos que presentaron crecimiento, pero a menor ritmo fueron: la yuca, el trigo, la cebada y la leche.

53 En el año 2000, el sector agrario representó el 9% del PBI total, el 9% del total de exportaciones y el 11% del total de importaciones (INEI, Aduanas). 54 De la agricultura depende el 31% de la población económicamente activa, cifra que se eleva al 75% en el medio rural (ENAHO IV Trim. 2000, ENNIV).

49

La producción de papa tuvo un crecimiento moderado hasta 1999, luego de lo cual presentó un estancamiento y posterior decrecimiento. La producción de plátano, maíz amiláceo, vacunos y huevos experimentó una tendencia al estancamiento en el último periodo. La producción de caña de azúcar experimentó una drástica reducción por efecto del Fenómeno del Niño en 1997, luego de lo cual mantuvo una tendencia sostenida a la recuperación (Gráfico 4-17).

Gráfico 4-17

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

1991 1993 1995 1997 1999 2001

Arrozcáscara

Plátano

Papa

Yuca

Maíz A.duro 0

50

100

150

200

250

300

350

400

1991 1993 1995 1997 1999 2001

Maíz choclo

Camote

Café

50

100

150

200

250

300

1991 1993 1995 1997 1999 2001

Cebadagrano

Trigo

Menestras

Maizamiláceo

0100200300400

500600700

800900

1,000

1991 1993 1995 1997 1999 2001

Ave

Vacuno

Huevo

Leche

Produ cción d e Principales Produ ctos Agropecuarios(en mil es de TM)

Fuente y elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

En conclusión, la producción agropecuaria mantuvo una tendencia sostenida al crecimiento a lo largo de la última década, tendencia que se revertió temporalmente por efecto del Fenómeno del Niño en 1992-93 y en 1997-98. Los productos alimenticios que mostraron mayor susceptibilidad al fenómeno fueron: la caña de azúcar, la cebada, el trigo, las menestras y el maíz amiláceo; mientras que el arroz, la yuca, el maíz choclo, el maíz amarillo duro, el café y los productos pecuarios fueron los menos susceptibles.

La Oferta de la Industria de Alimentos La industria de alimentos, al igual que la producción agropecuaria, realiza también una contribución importante a la oferta de productos alimenticios en el país y ha seguido una trayectoria creciente a lo largo de la década anterior, de acuerdo a los datos de PBI del INEI, correspondientes a la industria alimenticia (Gráfico 4-18).

50

Gráfico 4-18

Producto Bruto de las Industr ias Alimenticias Total y Per Cápita

1,200

1,400

1,600

1,800

2,000

2,200

2,400

2,600

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

US

$ M

illo

ne

s

75

80

85

90

95

100

105

110

US

$ /

hab

./ añ

o

Total Per Cápita

Fuente: INEI. Elaboración: DGIA./ MINAG

Según la Encuesta Anual de Estadística Manufacturera de 1996, los principales subsectores de la industria manufacturera relacionados con los alimentos son: bebidas malteadas y de malta, los productos de molinería y las bebidas no alcohólicas. Le siguen en importancia los productos lácteos; los aceites y grasas vegetales y animales; la elaboración de azúcar, la elaboración y conservas de frutas, legumbres y hortalizas; la elaboración de cacao y productos de confitería, y carnes y productos cárnicos55 (Gráfico 4-19).

Gráfico 4-19

VBP de subsectores industr iales alimentar ios - 1996(% del total manufactura)

4.7%

3.8%

3.3%

2.3%2.2%

1.4%1.1%

0.9%0.4%

0

200

400

600

800

1,000

1,200

Mill

on

es

de

US

$

Bebidas malteadas y de malta

Productos de molinería

Bebidas no alcohólicas

Productos lácteos

Aceites y grasas

Azúcar

Frutas, legumbres y hortalizas

Productos de cacao y confitería

Carnes y productos cárnicos

Fuente: Dirección Nacional de Industria / MITINCI Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

Al analizar el desempeño de los subsectores industriales alimentarios durante el periodo 1991-2000, se puede observar que aquellos que presentaron el mayor crecimiento de volumen productivo fueron: carne y productos cárnicos; elaborados de frutas, legumbres y hortalizas; productos lácteos; y bebidas no alcohólicas. Los subsectores de aceites y grasas vegetales y animales; y productos de molinería

55 Basado en la clasificación industrial internacional uniforme (CIIU – Revisión 3), usada por la Dirección Nacional de Industrias del MITINCI (MITINCI, 2001).

51

tuvieron una tendencia creciente, aunque de menor magnitud, con tasas promedio de crecimiento anual cercanas o inferiores al promedio de la industria manufacturera (Gráfico 4-20).

Gráfico 4-20

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1995 1996 1997 1998 1999 2000

Arroz pilado Azúcar rubia y refinadaCarne de ave beneficiada Harina de trigo

0

50

100

150

200

250

300

1995 1996 1997 1998 1999 2000

Carne de vacuno beneficiada Leche evap., quesos y yogurtAceites vegetal y compuesto Conservas de Pescado

Producción d e principales productos de la industria al imentaria(en miles de TM)

Fuente: MITINCI/ Dirección Nacional de Industrias Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria La producción de la industria azucarera presentó un comportamiento errático, debido en parte a los problemas de los complejos azucareros: parcelación de la tierra, descapitalización, obsolescencia de la maquinaria, apertura comercial, a lo que se sumaron los efectos negativos generados por el fenómeno El Niño. Los subsectores de productos del cacao y confitería; e industria cervecera presentaron también comportamientos irregulares y con tasas negativas de crecimiento promedio anual (-0.9% y -0.4%, respectivamente). Los subsectores de harinas, conservas y productos del pescado; y alimentos preparados para animales incluyen productos orientados al consumo animal, y presentaron tasas promedio de crecimiento anual de 5.3% y 11.6%, respectivamente, presentando en el primer caso un comportamiento fluctuante a lo largo del periodo debido principalmente a los efectos del Fenómeno del Niño.

La Oferta Pesquera El mar peruano se caracteriza por presentar zonas de intenso afloramiento, que asociado a diversos factores ambientales y biológicos, hacen de sus aguas un ecosistema de gran productividad natural, que determina una inmensa variedad y cantidad de recursos pesqueros. Adicionalmente, los diversos cuerpos de agua continentales ofrecen un importante potencial para el desarrollo de la pesca y la acuicultura. En el contexto mundial, el Perú ocupa el primer lugar en niveles de captura de recursos marinos y se mantiene segundo en volúmenes totales, que consideran los recursos de la pesca y la acuicultura. En términos de contribución a la economía nacional, para el periodo 1996-2000, los recursos pesqueros han representado un porcentaje del PBI entre 1.2% y 1.4%, a excepción de 1998, que muestra una disminución a 0.8 %. En términos del comercio exterior, el sector pesquero constituye el segundo sector en la generación de divisas, después del minero. En términos de volúmenes de producción, la pesca es una actividad mayormente dependiente de la

52

disponibilidad del recurso marino56, el cual se ve fuertemente influenciado por los factores climáticos como el calentamiento de las aguas por efecto del Fenómeno El Niño, determinando fluctuaciones que no permiten identificar una tendencia positiva de la producción en la última década (Gráfico 4-21).

Gráfico 4-21

Producto Bruto Pesquero Total y Per Cápita

100

150

200

250

300

350

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000E/

Mill

on

es

de

US

$

8

10

12

14

16

18

US

$ / H

ab /

añ

o

Total Per Cápita

Fuente: INEI Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

Si bien se han reportado un número mayor a 730 especies de pescado en nuestro mar, las más importantes son las pelágicas, anchoveta, sardina, jurel y caballa. Dichas especies representan en años normales el 95% del volumen total de las capturas destinándose mayormente al consumo humano indirecto, a través de la producción de harina y aceite de pescado (Gráfico 4-22).

Gráfico 4-22

Desembarque de Especies Hidrobiologicas

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Mile

s de

TM

C.H.D.

Harina

Fuente: MINPES – Oficina General de Estadística e Informática Elaboración: Instituto Tecnológico Pesquero

En este sentido, se observa que la oferta total de productos pesqueros para consumo humano directo está poco afectada por los fenómenos climáticos; no obstante la composición de las especies ofertadas muestra variaciones en algunos casos significativas; este comportamiento se explica porque dicho fenómeno favorece la migración de especies como el atún, el perico y otras, propias de aguas calientes que se acercan al litoral, ampliando la diversidad de productos disponibles para la pesca y favoreciendo su mayor accesibilidad a la pesca artesanal. En el Gráfico 4-23 se muestra la variación de los desembarque para las principales especies destinadas al consumo humano directo.

56 En su mayor parte, la pesca no es de producción manejada.

53

Gráfico 4-23

Fuente: MINPES – Oficina General de Estadística e Informática Elaboración: Instituto Tecnológico Pesquero

Las Importaciones y Donaciones La segunda fuente importante de oferta de alimentos son las importaciones. El valor FOB de las importaciones agropecuarias creció de US$ 484 millones en 1990 hasta US$ 1,081 millones en 1996, decreciendo luego a US$ 780 millones en el 2001. En los últimos años, los productos agropecuarios importados de mayor importancia en términos de volumen fueron el trigo, el maíz amarillo duro, la torta de soya, el azúcar, el aceite de soya y el arroz. De estos, las importaciones que mostraron una tendencia creciente fueron las del trigo, el aceite de soya y el maíz amarillo duro, mientras que las del azúcar y el arroz presentaron tendencias ligeramente decrecientes, como efecto de la evolución de la producción nacional (Gráfico 4-24).

Gráfico 4-24

Principales Importaciones de Productos Agropecuarios(en miles de T.M.)

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Maíz amarillo duro

Trigo duro

Aceite de soya crudo

Azúcar

Arroz

Desembarque de Sardina para C.H.D.

050

100150200250300

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Mile

s de

TM

Desembarque de Caballa para C.H.D.

010203040506070

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Mile

s de

TM

Desembarque de Jurel para C.H.D.

050

100150200250

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Mile

s de

TM

Desembarque de Merluza para C.H.D.

0

50

100

150

200

250

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Mile

s de

TM

54

Fuente: Aduanas Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

Según datos de aduanas, en los últimos 10 años se observó una tendencia decreciente de la balanza comercial agropecuaria; es decir, un nivel de importaciones mayor que de exportaciones, ambos con ligera y fluctuante tendencia alcista (Gráfico 4-25). El comercio exterior de productos específicamente alimenticios57, muestra también una balanza comercial progresivamente más deficitaria (Gráfico 4-26). La tendencia de las importaciones de alimentos en la última década presenta un punto de quiebre en su comportamiento, hasta entonces ascendente, que coincide con el inicio de la recesión de la economía peruana en 1997. En los años 1999-2000 se apreció una reducción de las importaciones, tanto de productos agropecuarios como de alimentos, hecho que puede ser atribuido al estancamiento de la demanda interna y, dentro de ella, del consumo y la inversión; ocasionando que la tendencia creciente del déficit comercial se revierta parcialmente. En el año 2001, se observó un incremento del déficit comercial agropecuario, causado principalmente por el incremento de las importaciones de productos como el trigo, los aceites y el maíz amarillo duro, entre otros.

Gráfico 4-25

Balanza Comercial Agropecuaria (en Miles de US$)

-600,000 -400,000 -200,000

0 200,000 400,000 600,000 800,000

1,000,000 1,200,000 1,400,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999*

Balanza Comercial Exportaciones Importaciones

Fuente: Aduanas. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

57

La balanza comercial de alimentos excluye algunos productos incluidos en la balanza comercial agropecuaria, tales como los productos manufacturados. Este cálculo toma en cuenta las siguientes secciones de la clasificación de productos de Aduanas: Sección I - animales vivos y productos del reino animal (exceptuando los productos de la pesca); Sección II - productos del reino vegetal; Sección III - grasas y aceites animales o vegetales; y Sección IV - productos de las industrias alimentarias (exceptuando los alimentos preparados para animales).

55

Gráfico 4-26

Comercio Exterior de Productos Alimenticios(en Miles de US$)

-600,000

-400,000

-200,000

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Balanza Importaciones Exportaciones

Fuente: Aduanas. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

Finalmente, una fuente adicional de oferta de productos alimenticios la constituyen las donaciones. Las donaciones de alimentos a lo largo de la última década han promediado un valor de US $80 millones, lo cual equivale a menos del 1% de la oferta total de alimentos en el Perú (Gráfico 4-27). Más aún, el nivel de donaciones en general ha ido decreciendo a lo largo de la década, debido probablemente a la aparente mejora en los indicadores macroeconómicos. Se proyecta que en el mediano plazo la política nacional de seguridad alimentaria prescinda de esta contribución.

Gráfico 4-27

Donaciones

20

40

60

80

100

120

140

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Mill

on

es

de

US

$

Fuente: Aduanas Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

4.3.2 La Dependencia Externa Cálculos realizados en base a la tabla insumo–producto elaborada por INEI (para recalcular el PBI nacional con base al año 1994)58, permiten conocer que la

58 Estos cálculos asumen que la oferta total se compone de producción e importaciones, y que la demanda total incluye la demanda intermedia (los volúmenes que los sectores productivos demandan entre sí para ser utilizados como insumos o factores de producción) y la demanda final (el consumo de los individuos, la inversión, la acumulación de inventarios, el consumo del gobierno y las exportaciones). En

56

dependencia de alimentos para consumo final del exterior59 alcanza únicamente el 6.1% del consumo total (Cuadro 4-2). En otras palabras, la producción nacional provee el 94% del consumo final de alimentos. La situación es ligeramente distinta si se toma en cuenta la demanda intermedia de alimentos; es decir, lo que requieren las industrias locales para su producción, en cuyo caso la dependencia externa asciende a 15.5% (Cuadro 4-3). El análisis combinado de la demanda final con la demanda intermedia, muestra que la dependencia externa alcanza un 9.4%. Esto, sin tomar en cuenta que el Perú exporta también una parte de su producción de alimentos, la cual equivale aproximadamente al 3.9% de la demanda total de productos alimenticios. Esto quiere decir que si los productores nacionales no vendieran estos productos en el exterior, nuestra dependencia de las importaciones se reduciría a un 5.5% (Cuadro 4-4). Sin embargo, la capacidad de la economía peruana de autoabastecer a su población de recursos alimenticios varía sustantivamente según el tipo de demanda y por grupo de productos alimenticios60. En efecto, en cuanto a los productos lácteos y el azúcar, nuestra dependencia de recursos provenientes del exterior es mucho mayor, llegando a 17.4% en el primero de los casos y a 29% en el segundo, para el caso de la demanda final (Cuadro 4-2). La dependencia para la demanda intermedia asciende a 49.5% y 42.9%, respectivamente, mientras que para la demanda total (final más intermedia) llega a 22.5% y 34%, respectivamente (Cuadro 4-3 y Cuadro 4-4). Asumiendo que los volúmenes de exportación de ambos grupos de productos sean destinados al consumo interno, los niveles de dependencia se mantienen en 22.3% en el caso de productos lácteos (las exportaciones lácteas son mínimas) y en 27.5% en el caso del azúcar (Cuadro 4-4). En ambos casos, se concluye que los niveles de importación responden más a un factor de insuficiente producción del recurso que a condiciones de calidad y precio que orienten las preferencias de los consumidores hacia productos importados.

Cuadro 4-2 Satisfacción d e la Demanda Final de Alimentos según Fu entes de Oferta

(En Miles de Nuevos Soles de 1994)

Grupos de Productos Demanda Interna

Origen Importado

Origen Nacional

Capacidad Interna

Prod. Agropecuarios, Caza y Silvic. 8,871,502 478,466 8,393,035 5.4%

Productos de la Pesca 1,461,654 - 1,461,654 0.0% Productos Lácteos 1,289,278 223,815 1,065,463 17.4%

Preservación de Pescado 283,342 9,087 274,254 3.2%

Prod. de Molineria y Panadería 3,738,047 193,883 3,544,164 5.2% Azúcar 651,896 188,792 463,104 29.0%

Otros Prod. Alimenticios 6,719,368 312,968 6,406,400 4.7%

TOTAL 23,015,086 1,407,012 21,608,074 6.1% Fuente: INEI. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

el caso de los alimentos, la demanda final para inversión y acumulación de inventarios en el año 1994 (tomado como base) es mínima, al igual que el consumo de gobierno, por lo que la demanda final se compone en la práctica por el consumo de los individuos y las exportaciones. 59 Es decir, el porcentaje de alimentos consumidos internamente que provienen de las importaciones. 60 La clasificación elaborada por INEI (1999) separa los recursos en siete grandes grupos: 1) productos agropecuarios, de caza y silvicultura; 2) productos de la pesca; 3) productos lácteos; 4) preservación de pescado (conservas); 5) productos de molinería y panadería; 6) azúcar; y 7) otros productos alimenticios.

57

Cuadro 4-3

Satisfacción d e la Demanda Intermedia de Alimentos según Fuentes de Oferta (En Miles de Nuevos Soles de 1994)

Grupos de Productos Demanda Interna

Origen Importado

Origen Nacional

Dependencia externa

Prod. Agropecuarios, Caza y Silvic. 7,806,802 953,139 6,853,663 12.2%

Productos de la Pesca 963,797 824 962,973 0.1%

Productos Lácteos 246,476 121,975 124,500 49.5% Preservación de Pescado 15,471 1,378 14,093 8.9%

Prod. de Molineria y Panadería 822,409 152,616 669,793 18.6% Azúcar 371,793 159,625 212,169 42.9%

Otros Prod. Alimenticios 2,330,608 551,914 1,778,694 23.7%

TOTAL 12,557,355 1,941,471 10,615,885 15.5% Fuente: INEI. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria.

En un segundo nivel de dependencia, más cercano al promedio nacional, se encuentran los grupos de productos agropecuarios, preservación de pescado, molinería y panadería, y el rubro de otros productos alimenticios. El nivel de dependencia de estos productos fluctúa entre 3.2% y 5.4%, para el caso de la demanda final; entre 8.9% y 23.7%, para el caso de la demanda intermedia; y entre 3.5% y 9.6% en el caso de la demanda agregada (Cuadros 4-2, 4-3 y 4-4). Al redireccionar las exportaciones al mercado interno, la dependencia del exterior se vuelve nula en el grupo de productos correspondiente a las conservas; y se reduce a valores entre 5.2% y 6.3%, en el caso de los productos agropecuarios, de molinería y panadería y otros productos alimenticios (Cuadro 4-4). En estos casos se puede concluir, entonces, que buena parte de las importaciones de estos productos alimenticios responden más a factores de calidad y precio que a necesidades de abastecimiento.

Cuadro 4-4 Satisfacción d e la Demanda Total de Alimentos según Fuentes de Oferta

(En Miles de Nuevos Soles de 1994)

Grupos de Productos Demanda Interna

Origen Importado

Origen Nacional

Depend. externa

Exporta-ciones

Saldo Comercial

% de la Dem.

Interna

Prod. Agrop., Caza y Silv. 16,678,303 1,431,605 15,246,698 8.6% 559,869 (871,736) -5.2%

Productos de la Pesca 2,425,450 824 2,424,627 0.0% 6,017 5,194 0.2%

Productos Lácteos 1,535,754 345,791 1,189,963 22.5% 4,055 (341,735) -22.3%

Preservación de Pescado 298,812 10,465 288,348 3.5% 364,261 353,796 118.4%

Prod. de Molinería y Panad. 4,560,456 346,499 4,213,956 7.6% 60,755 (285,744) -6.3%

Azúcar 1,023,689 348,417 675,273 34.0% 67,053 (281,364) -27.5%

Otros Prod. Alimenticios 9,049,977 864,882 8,185,094 9.6% 330,188 (534,694) -5.9%

TOTAL 35,572,441 3,348,483 32,223,958 9.4% 1,392,200 (1,956,283) -5.5%

Fuente: INEI. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria. Finalmente, en un nivel de dependencia nulo se encuentran los productos de la pesca, en los cuales todo lo consumido, tanto por el consumidor final como por las industrias para sus procesos de transformación, proviene exclusivamente de la producción interna.

58

El análisis combinado de la tendencia de producción, importaciones y exportaciones de los principales productos de la canasta de alimentos permite estimar la tendencia en los niveles de abastecimiento de productos alimenticios en los años posteriores a 1994. Los datos de la balanza comercial de alimentos presentados anteriormente, parecen sugerir que a lo largo de la década pasada nuestro nivel de dependencia del exterior se ha reducido (Gráfico 4-25 y 4-26)61. Cabe indicar que existen diferencias importantes entre los distintos grupos de productos en cuanto a la dependencia externa, e incluso dentro de cada grupo de productos. Por ejemplo, en la Sección I (animales vivos y productos del reino animal) se observa permanentemente un saldo comercial positivo del orden de los US $35 millones en promedio a lo largo de los últimos siete años; mientras que en los capítulos de la Sección II (productos del reino vegetal), el saldo promedio es negativo en US $85 millones; y en US $30 millones en la Sección IV (productos de las industrias alimentarias). A continuación se presenta el análisis de la tendencia de distribución de la oferta en volúmenes de productos alimenticios específicos: arroz, maíz, trigo, carne de ave, carne de bovino y frutas62.

Gráfico 4-28

Capacidad Interna de Satisfacc ión d e la Demanda: Productos Seleccionados

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Arroz Maíz Trigo Frijol Carne deAve

Leche Carne deBovino

Frutas

Producción Importaciones

Fuente: INEI Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

Arroz: La producción de arroz en el Perú se incrementó en 223% entre 1993 y 1999, de 135 mil a 437 mil toneladas. Las importaciones de dicho producto se redujeron en 55%, de 331 mil a 150 mil toneladas. Esto ha ocasionado que la dependencia externa se reduzca de 71% en 1993 a 26% en 1999. A dicho año, la oferta per cápita de arroz

61 Debe tomarse en cuenta que los datos referentes a la balanza comercial, tanto de alimentos como agropecuaria, se encuentran en términos de valores; es decir, precio por cantidad. Es necesario considerar la cotización internacional de los productos alimenticios para tener un indicador más cercano sobre la mayor o menor dependencia externa. Sin embargo, no existe un índice que permita hacer la respectiva deflactación. Por otro lado, considerar únicamente volúmenes de exportación e importación en términos agregados puede sesgar el análisis en la medida en que se estaría obviando el hecho de que la composición de las importaciones de alimentos difiere sustantivamente de la composición de las exportaciones de alimentos, e incluso de la composición del consumo interno. 62 Para este análisis no se hizo la distinción entre demanda intermedia y demanda final por ausencia de datos. La dependencia externa en dichos productos se calcula con referencia a la satisfacción de la demanda total. Este supuesto es válido tomando en cuenta que estos productos, aunque en principio sirven como insumo para las industrias alimentarias, luego de un proceso de transformación llegarán al consumidor final como alimentos.

59

en el Perú fue de 23 Kg. por habitante por año, de los cuales 17 Kg. correspondieron a la oferta nacional y 6 Kg. a la oferta importada. Maíz: La producción nacional de maíz se incrementó de 586 mil toneladas en 1993 a 806 mil toneladas en 1999; un incremento de 37.5%. Las importaciones de este producto se incrementaron de 508 mil toneladas a 1.4 millones de toneladas (105%). Esto redundó en un incremento de la dependencia externa de 46% a 56%. La oferta per cápita de maíz al año 1999 fue de 73 Kg. por habitante por año, de los cuales 41 Kg. correspondieron a la oferta importada y 32 Kg. a la oferta nacional. Trigo: El trigo es un ejemplo de la elevada dependencia externa debido a la escasa producción nacional. La producción nacional entre 1993 y 1999 creció 57%, de 108 mil a 170 mil toneladas. Las importaciones experimentaron un incremento de 17% en dicho periodo, pasando de 1.06 millones a 1.24 millones de toneladas. El crecimiento de la producción determinó que la dependencia externa se reduzca de 91% a 88%. En consecuencia, el consumo per cápita de trigo en sus distintas formas ascendió a 56 Kg. por habitante por año; 49 Kg. provenientes de los mercados externos y 7 Kg. de la oferta nacional. Carne de Ave: La producción de carne de ave se incrementó en 83% entre 1993 y 1999, de 303 mil a 554 mil toneladas. Las importaciones, por otro lado, se redujeron en 11%, de 3,212 a 2,878 toneladas. La dependencia externa se redujo entonces de 1.1% a 0.5%. Así, de los 22 Kg. por habitante por año de consumo per cápita en el año 1999, 21.9 Kg. correspondieron a la oferta nacional y sólo 0.1 Kg. a la oferta importada. Carne de Bovino: La producción nacional de carne de bovino se incrementó en 25% durante el periodo 1993-99, de 107 mil toneladas a 133 mil toneladas. Las importaciones, por el contrario, se redujeron en 6%, de 2,900 a 2,700 toneladas. La dependencia externa en el periodo se redujo de 2.6% a 2%. La oferta per cápita de 5.4 Kg. por habitante por año se distribuyó en 1999 en 5.3 Kg. de producción local y 0.1 Kg. de importación. Frutas: La producción de frutas entre 1993 y 1999 creció 88%, de 848 mil toneladas a 1.6 millones de toneladas. La importación de frutas también creció significativamente, de 28 mil toneladas a 58 mil toneladas, un crecimiento de 106%. Esto redundó en un ligero incremento de la dependencia externa por estos productos, de 3.2% a 3.5%. No obstante, existe un volumen importante de exportación de frutas, que alcanzó en 1999 las 34 mil toneladas. En este sentido, considerando el redireccionamiento de los volúmenes exportados al mercado interno, la dependencia sería de tan sólo 1.4%. Finalmente, la estimación de la dependencia en términos de calorías evidencia que ésta es sustantivamente superior a la que se da en términos del valor de los productos consumidos. Para dicha estimación, se toma una muestra del tipo de alimentos que más contribuye a la ración calórica promedio de los peruanos: los cereales. En efecto, los cereales constituyen cerca del 50% de la ración calórica diaria promedio, complementada por tubérculos y raíces, que constituyen un 10% adicional. De los cereales consumidos en el Perú, el 40% aproximadamente es provisto por la oferta doméstica y el 60% restante es de procedencia importada. Esto significa que, tomando únicamente la muestra de cereales, nuestra dependencia externa en términos de calorías asciende ya a cerca del 30%.

60

4.3.3 Principales Restricc iones de la Agricultura Peruana

Rentabilidad de la Agricultura A pesar de las mejoras experimentadas en algunos rubros, la agricultura generalmente no ha evidenciado altas tasas de retorno y presenta una baja rentabilidad. Si bien se carece de indicadores confiables de evolución de la rentabilidad agropecuaria, tanto a nivel agregado como por líneas de producción, existen indicios que sugieren que la rentabilidad agropecuaria se ha mantenido en niveles bastante bajos o aún negativos. Uno de estos indicios proviene de los bajos y decrecientes precios obtenidos en las subastas públicas de tierras privatizadas de los grandes proyectos de riego en la costa, donde se ubica el sector más moderno de la agricultura comercial. Otro indicio es que en las últimas décadas no se ha generado un sector agroexportador moderno y competitivo en los mercados mundiales. Las principales razones de la baja rentabilidad de la agricultura son la baja productividad de los factores de producción (tierras, mano de obra, capitales y gestión) y los bajos precios de los productos agropecuarios. La baja productividad de la mano de obra encuentra su origen en que gran parte del trabajo agrícola es redundante, especialmente en condiciones de extrema pobreza63, así como en el bajo nivel educativo de los productores agropecuarios. Más de tres cuartos de los productores rurales tienen un nivel educativo menor o igual a la primaria, y sólo el 4% tiene un nivel superior (Gráfico 4-29). A esto se suma la ausencia de cultura empresarial de la mayoría de productores agropecuarios, pues las decisiones de siembra e inversiones se hacen principalmente en base a la costumbre y no en base al mercado64.

Gráfico 4-29

Nivel de educación alcanzado por productores agropecuarios

NINGUN NIVEL20%

NO ESPECIFICADO

2%SUPERIOR

4%SECUNDARIA

15%

PRIMARIA59%

Fuente: INEI - III CENAGRO 1994 Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

Los bajos precios de los productos agropecuarios se explican, entre otros factores, por los altos costos de transacción de los servicios financieros y no financieros, las ineficiencias de la comercialización agropecuaria, la competencia de alimentos importados subsidiados y la depresión en la capacidad de gasto de las familias causada por la recesión económica. Otras razones de la baja rentabilidad son el predominio del minifundio y la pequeña propiedad, la falta de organización de los productores, la falta de asistencia técnica y la deficiente infraestructura económica en el medio rural. Estos aspectos serán abordados en mayor detalle a continuación.

63 USAID 2002. 64 Solo el 15% toman sus decisiones de qué sembrar en base al mercado, mientras que el 57% tienden a sembrar los mismos cultivos cada campaña (III CENAGRO 1994).

61

Disponibil idad, Degradación y Fragmentación de las Tierras La relación superficie agrícola / territorio nacional del Perú es una de las más bajas del mundo. Las tierras aptas para la agricultura son escasas: sólo el 5.9% del territorio nacional (7.6 millones de hectáreas) son tierras aptas para cultivos (en limpio y permanentes) y 13.9% (17.9 millones de hectáreas) lo son para pastos. En contraste, las tierras con aptitud para la producción forestal llegan al 38% del territorio nacional, mientras que las tierras de protección, i.e. sin potencial productivo, ocupan la mayor extensión del territorio. Por la capacidad de uso mayor de sus tierras, el Perú tiene condiciones para ser un país más forestal y ganadero, que agrícola. Geográficamente, las tierras de cultivo están distribuidas proporcionalmente en todo el país, aunque con cierto predominio en la selva (4.6 millones de hectáreas), mientras que los pastos se concentran principalmente en la sierra (10.6 millones de hectáreas) (Gráfico 4-30).

Gráfico 4-30

Tierras según capacidad de uso mayor(en % del ter r itor io nacional)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

COSTA SIERRA SELVA TOTAL

Cultivo en limpio Cultivo permanente Pastos Producción forestal Protección

Fuente: ONERN – Clasificación de las Tierras en el Perú 1982 Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

El total de superficie agrícola de las unidades agropecuarias existentes en el país llega aproximadamente a 5.5 millones de hectáreas, de las cuales sólo 3.3 millones de hectáreas están siendo efectivamente utilizadas con cultivos transitorios, permanentes o asociados (Cuadro 4-5)65. Esto representa el 43.2% del total de tierras con potencial agrícola, lo cual indica que las tierras agrícolas, además de ser escasas, están subutilizadas. De manera general, se puede afirmar que en la costa y en la selva las tierras cultivables están subutilizadas, mientras que en la sierra éstas se encuentran sobre utilizadas. Por otro lado, la escasez de tierras cultivables se ve agravada por dos procesos paralelos, la urbanización de las áreas agrícolas cercanas a las ciudades66 y la erosión de suelos. El 6.4% de los suelos en el Perú tienen problemas de erosión severa, lo que representa 8.2 millones de hectáreas, de las cuales el 31% se encuentra en la costa y el 65% se encuentra en la sierra (Gráfico 4-31).

65 Los restantes 2.2 millones de hectáreas incluyen tierras en barbecho, en descanso y no trabajadas (III CENAGRO 1994). 66 El caso más notorio es el de Lima Metropolitana, donde el área urbana ha pasado del 32% en 1970 al 83% del área total en 1995 (Ismodes, J. “La Ciudad de Lima”. Tomado del Informe Nacional sobre el Estado del Ambiente, CONAM 2001).

62

Cuadro 4-5

Capacidad de uso de la superficie agropecuaria (en mill ones de hectáreas)

Cultivos Potencial agropecuario

En uso agropecuario

% util izado

Transitorios 4.90 2.12 43.2 Permanentes 2.69 1.16* 43.2 Subtotal 7.59 3.28 43.2

Pastos Naturales 17.92 16.91 94.4 TOTAL 25.51 20.19 79.14

* Incluye cultivos asociados Fuente: ONERN, III CENAGRO 1994 Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

Las causas de la erosión, además del efecto de las precipitaciones y los vientos sobre la agreste configuración topográfica del país, son la fuerte presión demográfica, el uso de tierras para actividades contrarias a su capacidad de uso mayor, el uso inadecuado del agua, las prácticas de cultivo inadecuadas, la deforestación y el sobrepastoreo. Adicionalmente, se estima que en la costa unas 300,000 hectáreas de tierras de cultivo están afectadas por problemas de salinización, la mitad de ellas de forma grave, debido al mal uso del agua de riego, lo cual genera una pérdida de productividad y cuestiona las ventajas de las nuevas irrigaciones. Como resultado, se tiene la reducción de la disponibilidad y capacidad productiva de las tierras cultivables del país.

Gráfico 4-31

Superfic ie de la erosión severa por regiones naturales(m iles de hectáreas )

5,414

2,521306

Costa

Sierra

Selva

Total nacional: 8,241

Fuente: INRENA Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

Una característica de la propiedad de la tierra en el Perú es su extrema fragmentación, caracterizada por el reducido tamaño de la unidad de producción típica y la dispersión de parcelas de un mismo propietario, como resultado de la parcelación de la mayor parte de empresas asociativas y cooperativas creadas por la Reforma Agraria, y de la presión demográfica sobre las escasas tierras disponibles. El 92% de las unidades agropecuarias del país está compuesta por explotaciones con menos de 20 hectáreas (84% menos de 10 hectáreas y 70% menos de 5 hectáreas) y concentra cerca del 16% de la superficie agropecuaria total y el 66% de la superficie agrícola (Gráfico 4-32). El problema de la fragmentación es mayor en el caso de las tierras agrícolas que en el caso de los pastos o bosques, donde la mayoría de propiedades son de mediana o gran extensión, siendo así la distribución de las tierras agrícolas socialmente más equitativa. En promedio, la unidad de producción tiene una extensión de 3.1 hectáreas y está compuesta por 3.3 parcelas; situación que se agrava en la sierra donde la extensión se reduce a 2.4 hectáreas y el número de parcelas aumenta a 4.1.

63

Gráfico 4-32

Número total y superficie total, agrícola y no agrícola de unidades agropecuarias según tamaño (en % del total)

70%

14%8% 8%6% 5% 5%

30%19% 17%

34%

1% 2% 3%

94%

85%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Menores de 5 De 5 a 10 De 10 a 20 De 20 y más

hectáreas

Número deunid. agrop.

SuperficieTotal

Superficieagrícola

Superficieno agrícola

Fuente: III CENAGRO 1994 Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria En consecuencia, la pequeña propiedad campesina ocupa un lugar predominante en la producción agrícola del país, y representa además el 95% de la PEA agropecuaria, el 72% del VBP total agrícola y el 60% del total de agroexportaciones67. Estas se concentran principalmente en la sierra del país, con predominancia en los departamentos de Puno, Cajamarca, Cusco y Ancash68. Un sector crítico de la pequeña propiedad lo constituyen los minifundios de menos de una hectárea, que representan el 24% del total de unidades agropecuarias (423 mil), los cuales tienen pocas capacidades de orientar su producción al mercado y recibir crédito comercial, siendo mayormente una agricultura de subsistencia dedicada al autoconsumo.

Productividad Agropecuaria Uno de los factores de la baja rentabilidad de la agricultura peruana es la baja productividad agropecuaria. Cuatro de los cultivos de importancia nacional (arroz, yuca, café, algodón) tienen rendimientos que llegan al 60-80% del rendimiento promedio de los 10 primeros países productores, mientras que otros cultivos de importancia (plátano, papa, cebada y maíz) presentan rendimientos que no llegan ni al 40% (Gráfico 4-33). Los rendimientos de los principales cultivos agrícolas han mostrado un comportamiento heterogéneo (Gráfico 4-34). La productividad de los principales cultivos alimenticios, con excepción de la yuca y el plátano, han mantenido la tendencia general creciente de los últimos 30 años, aunque con variaciones temporales provocadas principalmente por el Fenómeno del Niño. Los crecimientos de rendimiento más notables en los últimos años se han dado en los casos de la papa, el arroz y el maíz amarillo duro. Por el contrario, la evolución de los rendimientos de los principales cultivos agroindustriales (algodón, café, azúcar) ha mostrado notorias fluctuaciones.

67 Convenio MINAG/GTZ – CEPES (2001). 68 Ibid.

64

Gráfico 4-33

0%

20%

40%

60%

80%

Rendimiento de los Principales Cultivos (como % del rendimiento promedio de los Top 10 productores)

Serie1 76% 62% 61% 55% 30% 27% 21% 19%

Arroz Yuca Café Algodón Plátano Papa Cebada Maíz

Fuente: FAO, MINAG - Dirección General de información Agraria Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

Gráfico 4-34

9 0

1 0 0

1 1 0

1 2 0

1 3 0

1 4 0

1 5 0

1 6 0

1 9 80 1 9 83 1 9 86 1 9 89 1 9 92 1 9 95 1 9 98

(índi

ces,

bas

e 19

80)

P ap a Trigo C eb ada

6 0

7 0

8 0

9 0

1 0 0

1 1 0

1 2 0

1 3 0

1 9 80 1 9 83 1 9 86 1 9 89 1 9 92 1 9 95 1 9 98

(índi

ces,

bas

e 19

80)

Alg od ón C a fé Azúca r

9 0

1 0 0

1 1 0

1 2 0

1 3 0

1 4 0

1 5 0

1 9 80 1 9 83 1 9 86 1 9 89 1 9 92 1 9 95 1 9 98

(índi

ces,

bas

e 19

80)

Arroz Ma íz Am a ri l lo D . Ma íz am ila ce o

8 0

9 0

1 0 0

1 1 0

1 2 0

1 9 80 1 9 83 1 9 86 1 9 89 1 9 92 1 9 95 1 9 98

(índi

ces,

bas

e 19

80)

Yu ca P lá ta no

Evo lu c ión d e l o s re nd i m ie n to s d e p r in c ip a le s p rodu c to s

Fuente y elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria Por otro lado, se observa una gran asimetría en la distribución de los rendimientos de los principales productos agrícolas a nivel nacional. En la mayoría de cultivos se presentan casos extremos de rendimientos más altos que el promedio, lo que lleva a pensar en la existencia de un potencial para incrementar la disponibilidad de alimentos. Un ejemplo de esto se observa en el cultivo de papa, donde el mayor porcentaje de provincias del país presentó rendimientos promedio de alrededor de 6 TM/Ha en el periodo 1999-2000, siendo el promedio nacional de 11.5 TM/Ha. Sin embargo, en algunos departamentos de la costa (Lima, Ica, Arequipa), existen provincias con rendimientos promedio entre 20 y 30 TM/Ha (Gráfico 4-35).

65

Situaciones similares se presentan en los casos del maíz amarillo duro, el trigo, la yuca, el plátano y el maíz amiláceo.

Gráfico 4-35

Distribución de rendimientos provinciales

0%

10%

20%

30%

40%

3.4 5.7 8.0 10.3

12.6

14.9

17.2

19.5

21.8

24.1

26.4

28.7

Fuente y elaboración: MINAG - DGIA

Disponibil idad y Gestión del Agua El 32% de la superficie agrícola nacional (1.7 millones de hectáreas) se encuentra bajo sistemas de riego, y de ésta el 63% (1.1 millones de hectáreas) tiene riego permanente (Gráfico 4-36). Un 48% de la superficie bajo riego se concentra en la costa, un 47% en la sierra y sólo un 5% en la selva.

Gráfico 4-36

Superficie agrícola bajo riego y en secano

En secano68%

Bajo riego32%

P ermanente63%

37%

No permanente

Fuente: INEI - III CENAGRO 1994. Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

En la mayor parte del territorio, la disponibilidad de agua para uso agrícola esta condicionada por la intensidad y variabilidad de las lluvias. En la costa, la precipitación pluvial es insuficiente para la agricultura, por lo que ésta depende principalmente de sistemas de riego, teniendo algunos departamentos cerca del 90% de su superficie agrícola bajo riego. Por el contrario, en la sierra algunos departamentos (Huanuco, Junín, Cusco) tienen menos del 15% de su superficie agrícola bajo riego, y la agricultura depende fundamentalmente de las lluvias, las cuales son intensas pero concentradas a determinados meses del año. La principal fuente de agua para la agricultura con riego permanente es el agua de río (48.6%) seguido por el agua de manantial (15.5%) y el agua de reservorio (8.8%). El 82.5% de la superficie agrícola bajo riego tiene acceso a agua de buena calidad, mientras que el 9.9% tiene aguas contaminadas por relaves mineros, industriales,

de la papa (1999-2000)

66

urbanos u otras sustancias, lo cual es significativo considerando la escasez de tierras cultivables y bajo riego. La gestión del agua se caracteriza por mantener aún una escasa eficiencia en la conducción y un bajo uso de tecnología de riego a nivel de parcela generando una escasa eficiencia de aplicación. El 82.4% de las unidades agropecuarias con tierras bajo riego tiene sus canales de riego sin revestir, generando una baja eficiencia de conducción en 1’373,998 hectáreas, que representan el 79.5% de la superficie agrícola bajo riego. Por otro lado, existe en el país un deficiente sistema de administración de riego y un bajo nivel de organización de las juntas de usuarios y comités de regantes debido a la falta de manejo de instrumentos y procedimientos técnicos y administrativos, y alta morosidad. Una de las razones de esta situación lo constituye las reducidas tarifas por derechos de agua que pagan los usuarios, las cuales no cubren los costos de operación y mantenimiento de la infraestructura de riego, y no permiten la recuperación de las inversiones públicas en nuevas irrigaciones. En consecuencia, hay necesidad de reformar la legislación vigente de derechos de agua, a fin de cambiar el deficiente sistema de determinación de tarifas y sistema de cobranzas, reorganizar los grupos de usuarios y establecer autoridades autónomas a nivel de cuencas, entre otras demandas69.

Uso, Generación y Transferencia de Tecnología Otra limitante en el desarrollo productivo del agro peruano lo constituye el bajo nivel de innovación tecnológica, que restringe la capacidad de los agricultores para incrementar la productividad, mejorar el manejo poscosecha, optimizar la transformación y comercialización y elevar la competitividad del agro a nivel interno e internacional. Esto está asociado al hecho que la mayoría de explotaciones agropecuarias tienen extensiones pequeñas o muy pequeñas, dependen de la agricultura de secano, presentan problemas de deterioro de recursos y están escasamente insertadas en el mercado, todo lo cual dificulta un rápido proceso de innovación y competitividad. De manera general, existe una escasa articulación de la investigación con las necesidades y demandas de los productores agropecuarios. Solo los productores más vinculados al mercado o con posibilidades de expansión hacia nuevos mercados han logrado invertir en equipamiento y asesoría especializada, con lo cual han experimentado un salto tecnológico con respecto a la situación vivida hasta fines de la década del ochenta70. La norma a nivel de la producción interna de alimentos sigue siendo el uso de tecnologías tradicionales, ahorradoras de capital y minimizadoras del riesgo71. La investigación y extensión orientadas a la optimización de los sistemas y tecnologías de producción de la pequeña agricultura o de la agricultura de bajo uso de insumos no han recibido la atención que merecen, considerando su importancia en la composición del agro peruano y en las estrategias de lucha contra la pobreza72. El actual sistema de generación y transferencia de tecnología agraria es débil y contribuye poco a la optimización de las tecnologías agropecuarias. La inversión

69 Del Castillo, Diez, Trivelli y von Hesse (2000). pp. 16-17. 70 Esto en especial para los cultivos más rentables y de exportación: mangos, espárragos, hortalizas, otros frutales, etc. 71 Las cuales pueden resultar eficientes en un contexto de escasez y deterioro de recursos, altos costos de transacción, alta dependencia a la variabilidad climática y reducida inserción en el mercado. 72 Sin embargo, se reconoce que no existe consenso sobre la importancia de priorizar la asignación de recursos para la investigación y promoción de tecnologías apropiadas para la agricultura de subsistencia.

67

pública en investigación es mínima, alcanzando sólo el 2% del PBI nacional. La inestabilidad y discontinuidad institucional existente en investigación agraria empeoró durante la década pasada, determinando una pobre coordinación entre las instituciones que prestan servicios de investigación agraria a nivel nacional. El Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) conserva la tarea de ente público principal para la investigación agropecuaria, priorizando su rol en sierra y selva, y complementando el rol del sector privado en la costa. Durante la década del noventa, la mayor parte de sus estaciones experimentales fueron transferidas al sector privado en la perspectiva que este asuma un rol de liderazgo en la generación y transferencia de tecnología. Sin embargo, el proceso no respondió a las expectativas y el sector privado no fue capaz de incursionar en la investigación agraria aplicada de modo significativo73. En general, el INIA no cuenta con los recursos materiales y humanos necesarios para llevar a cabo las tareas de investigación de manera óptima, y no ha logrado consolidar un sistema nacional de investigación y transferencia de tecnología agraria, efectivo y adecuadamente integrado a las redes internacionales de investigación agraria.

Acceso al Financiamiento Agrario El desarrollo del sistema financiero en el sector agrario es aún incipiente y ha generado una situación de recursos insuficientes y de alto costo para capital de trabajo y para inversiones. A partir del año 1990, el crédito para el sector agrario disminuyó considerablemente como consecuencia de la liquidación del Banco Agrario, lo cual contribuyó a la descapitalización del sector. El Banco Agrario tenía una participación promedio del 85% del total del créditos en el sub-período 1985-90, y la banca comercial cubría el 15%. Con la liquidación del Banco, la disponibilidad de recursos financieros para el agro pasó de US $502 millones anuales en el periodo 1985-90, a US $197 millones anuales en el periodo 1990-95 (Gráfico 4-37).

Gráfico 4-37

Colocaciones del s istema financiero al sector agropecuario 1985-2000(en mill ones de US$)

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Banca Comercial

Banca de Fomento

Cajas Municipales

Cajas Rurales

Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria Paralelamente, la participación de la banca privada en el crédito al sector agropecuario aumentó progresivamente, pasando de US $55 millones en 1990 a US $378 millones en el año 2000. Sin embargo, ésta no ha logrado la cobertura deseable, estando la 73 Heredia, J. (2001).

68

gran mayoría de productores agropecuarios sin acceso a fuentes de financiamiento productivo. Según el III CENAGRO de 1994, sólo el 6.2% de los productores gestionaron y obtuvieron crédito agropecuario. En la última década, nuevos agentes ingresaron al mercado financiero agropecuario. En el año de 1994 se crearon las Cajas Rurales de Ahorro y Crédito, y en 1995 las Cajas Municipales de Ahorro y Crédito ampliaron sus servicios al otorgamiento de créditos con cartera agropecuaria, ampliando progresivamente la cobertura de sus colocaciones74. Al año 2000, el 80.8% de los créditos del sistema financiero al sector correspondían a la banca múltiple comercial, el 8.7% a las cajas rurales y el 3.8% a las cajas municipales (Gráfico 4-38).

Gráfico 4-38

Créditos del sistema financiero al sector agropecuario al 31/12/2000 según entidad (% del total de cada entidad)

80%

9%4%

4%3%

0%

Banca Múltiple (2.7%)

Cajas Rurales (54.4%)

Banco de la Nación y Cofide (0.7%)

Cajas Municipales (8.6%)

Arrendamiento Financiero (1.2%)

Empresas Financieras (0.4%)

Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

Al analizar la cartera de colocaciones del sistema financiero al sector agrario, resalta la concentración del crédito en la gran empresa. A octubre del 2000, el 4.3% del total de productores agropecuarios deudores de la banca comercial tenían el 83.4% del monto total de colocaciones del sistema (US$ 490 millones) (Gráfico 4-39).

Gráfico 4-39

Concentración del crédito por tipo d e empresario agropecuario(en % del total)

0 20 40 60 80 100

Micro y muy pequeña empresa 1/

Pequeña empresa 2/

Mediana empresa 3/

Gran empresa 4/

Productores

Créditos

1/ Créditos menores a US$5,000; 2/ entre US$ 5,000 y US$ 15,000; 3/ entre US$ 15,000 y US$ 50,000; 4/ más de US$ 50,000 Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros75 Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

74 Salaverry, J. (2001). 75 Situación de cartera del sistema financiero en el sector agropecuario a referida al número y monto de deudores por estratos de montos adeudados a Octubre del 2000.

69

Entre las dificultades u obstáculos que determinan los altos riesgos y costos de transacción para el otorgamiento de créditos a los productores agrarios por parte de entidades financieras, destacan: la ocurrencia cíclica de desastres naturales ocasionados por el fenómeno de El Niño; la menor capacidad instalada y mayores costos unitarios de operación de la pequeña empresa agropecuaria; la estrecha supervisión y asistencia técnica requerida para los créditos menores; la ampliación de cobertura espacial de las oficinas de operación; la ausencia de registros contables empresariales dificulta el análisis de requerimientos de créditos; y las dificultades legales y prácticas para el otorgamiento de créditos de capital de trabajo con garantías prendarias (prenda agrícola y prenda pecuaria).

Comercialización Agropecuaria La comercialización de los productos agrícolas se caracteriza por una deficiente formación de precios que perjudica principalmente a los pequeños productores y a los consumidores de menores ingresos, debido a la falta de fluidez en el abastecimiento de alimentos, encarecimiento del proceso de comercialización y a mermas significativas que reducen y afectan la calidad de la oferta agropecuaria alimentaria76. El sistema de información de precios es deficiente y el estado de la infraestructura vial encarece los costos de transporte y deteriora la calidad de los productos causando pérdidas por mermas. A esta situación se suma la precaria capacidad instalada a nivel rural para el acopio y almacenamiento, y la ausencia de mercados mayoristas modernos y funcionales en las principales ciudades. Se estima que en los mercados mayoristas de Lima se pierden 763 mil horas al año en tiempos de espera de los camiones de abastecimiento (5 horas por camión) y 2 millones 500 mil horas en tiempos de espera de los vehículos de desabastecimiento (1.5 horas por vehículo), equivalente a pérdidas de más de US$ 20 millones anuales. Las pérdidas poscosecha de los productos agrícolas de consumo natural representan más del 10% de la producción total de algunos alimentos (Cuadro 4-6), lo que representa más de 900,000 toneladas y equivale a casi US$ 50 millones de pérdidas anuales. Sin embargo, algunos estimados ubican las mermas producidas por un deficiente manipuleo, almacenamiento y transporte de las cosechas, en valores entre el 15 y 30% de la producción77.

Cuadro 4-6 Mermas a Nivel Nacional de Productos Agrícolas de Consumo Natural

Productos Producc ión (Tm.)

Mermas (Tm.)

Porcentaje de mermas

Hortalizas 1´543,759 139,107 9% Tubérculos y Raíces 3´966,213 334,984 8% Frutas 3´032,087 436,510 14% Menestras y Legumbres 321,878 21,615 7% TOTAL NACIONAL 8´863,937 932,216 11%

Fuente: MINAG - Dirección General de información Agraria: Hoja de Balance de Alimentos 1998. Elaboración: Geng, R. (2001).

Asociado a este panorama, existe una baja capacidad de negociación de los productores agropecuarios frente a los comerciantes mayoristas, transportistas y procesadores, debido a las urgencias de liquidez de los productores al momento de la 76 Geng, R. (2001). 77 CAF-CONFIEP.(1999).

70

cosecha. De igual modo, el rol del Estado y del sector privado en la comercialización de productos agropecuarios no está definido. No se dispone de normas realistas y controles eficaces relativos al almacenamiento, calidad, clasificación de los productos y estandarización de envases. Finalmente, el explosivo crecimiento del comercio informal agrava la situación de distorsión de precios y control de calidad.

Fuerza Laboral y Organización de la Producc ión El empleo agrario en el Perú se caracteriza por una gran informalidad y fuerte presencia de relaciones recíprocas. Cerca de la mitad de la fuerza laboral rural está conformada por población económicamente no activa (trabajadores del hogar, estudiantes y desempleados) y gran parte de los trabajadores agropecuarios no reciben salario por ser parte de la familia del productor principal78. Predomina en las actividades agropecuarias del medio andino, relaciones laborales de reciprocidad, tales como la minka, el ayni y el trabajo al partir, herencia de antiguas prácticas socio-productivas que no responden a esquemas salariales modernos. En consecuencia, la mayoría de trabajadores agropecuarios no reciben un jornal al ser familiares o al intercambiar su trabajo por algún pago en especie, lo cual evidencia su precariedad. Otra característica del trabajo agropecuario es su estacionalidad. La demanda estacional de trabajo se da tanto en otros sectores económicos como en el mismo sector, incluso por productores con propiedades muy pequeñas. Esto determina que un significativo porcentaje de los productores agropecuarios (cerca del 40%) se ausenten temporalmente de su propiedad para trabajar en otras unidades agropecuarias y en otras actividades, especialmente en ciudades, durante los meses de menor requerimiento de trabajo y de mayor “excedente estacional” en el agro. En consecuencia, hay una gran movilidad del trabajador agropecuario, tanto de tipo espacial, como ocupacional y sectorial79.

Gráfico 4-40

240

202

109

67

3210 4 3 2 2 1

0

50

100

150

200

250

(mile

s d

e p

rod

uct

ore

s)

No pertenecen

65%

Sí pertenecen

35%

Productores que pertenecen a alguna organización, comité, asociación o g remio

Fuente: INEI - III CENAGRO 1994 Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria Por otro lado, existe una grave desinstitucionalización de las organizaciones de productores. En 1994, sólo el 35% de los productores agropecuarios declararon pertenecer a alguna organización, y entre ellos predominó la pertenencia a

78 Caballero, V. (1998). pp.52-53. 79 Tealdo, A. (1997).

71

organizaciones sin injerencia directa en la organización de la producción agropecuaria, tales como las juntas de usuarios de agua y rondas campesinas (Gráfico 4-40). El capital institucional de los productores organizados es importante para ordenar y organizar la producción y evitar consecuencias indeseables tales como la sobreproducción y la caída de precios. El desorden existente en la producción agropecuaria nacional conduce a una disminución de la rentabilidad y competitividad de la actividad agraria.

Vías de Comunicación y Acces ibil idad Muchas de las áreas de producción agropecuaria del país, en especial de la sierra y selva, enfrentan problemas de aislamiento geográfico y lejanía a los centros de demanda y distribución de alimentos. Esto origina altos costos de mercadeo y transacción, que se traducen en limitado uso de insumos, baja productividad, escasa inserción en el mercado y baja rentabilidad de los productores, además de sus efectos en el desarrollo local. Estos problemas se agudizan por el mal estado de las carreteras y caminos rurales, al provocar aumento de costos de transporte y pérdidas poscosecha. El estado de la red vial se mantuvo invariable hasta el año 1995, en que se inició un lento programa de ampliación y rehabilitación de vías. En el periodo 1994-99 se realizó el asfaltado de 2,565 Km de vías (aumento de 33%), de las cuales el 91% se realizó en el sistema nacional de caminos. En el mismo periodo, se amplió la extensión de vías afirmadas en 5,050 Km. (aumento de 37%), las cuales se concentraron en un 68% en la red de caminos vecinales (Gráfico 4-41).

Gráfico 4-41

Longitud de red vial vecinal por tipo de superfic ie (en Km.)

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Asfaltado

Afirmado

Sin afirmar

Trocha

Fuente: MTCVC - Dirección General de Caminos Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria

El estado actual de la red vial indica que el 89% de la red nacional (17,000 Km.) cuenta con vías asfaltadas o afirmadas, y el 77% del total se encuentra en regular o mal estado. Los caminos asfaltados de la red nacional son vías de relativo alto tráfico y a través de dichas vías se moviliza el 90% de la carga y pasajeros a nivel nacional, por lo cual son de gran importancia para el transporte de alimentos. La red departamental (14,200 Km.) cuenta con un 50% de vías asfaltadas o afirmadas, estando solo el 12% del total en buen estado de mantenimiento. La red de caminos vecinales (47,000 Km.) es la que tiene mayor incidencia para la pequeña agricultura y su estado determina la persistencia de economías de subsistencia en muchas zonas rurales del país. Sólo el 15% de los caminos vecinales son vías asfaltadas o afirmadas (Gráfico 4-42).

72

Gráfico 4-42

Nacional

48%

39%

11% 2%

Departamental

8%

42%

30%

20%

Vecinal

2% 13%

16%

69%

Asfaltado

Afirmado

Sin af irmar

Trocha

Tipo de superficie de red vial por sistema de caminos (1999)

Fuente: MTC - Dirección General de Caminos Elaboración: MINAG - Dirección General de información Agraria En el periodo 1995-99, el Programa de Caminos Rurales rehabilitó 11,500 Km. de caminos vecinales, generando un ahorro de tiempo y una reducción de pasajes y fletes en dichos caminos80.

Inversión Pública La inversión pública es limitada, ineficiente y muestra poco impacto en el sector agrario. La inversión por hectárea en la agricultura de 1970 a 1999 presentó una tendencia decreciente, acentuándose aún más en la década de los noventa. Ello significó una descapitalización institucional financiera, de cuadros humanos y de capacidad en el sector agrario (Gráfico 4-43).

Gráfico 4-43

Inversión po r hectárea en agricultura (en soles de 1979)

Fuente: INEI: Cuentas Nacionales Elaboración: GRADE

La estrategia de inversión en grandes obras de riego en la costa ha generado un conjunto de proyectos de larguísima maduración, excesivamente caros y sin beneficios tangibles para el país. El Perú es uno de los países de la región que más ha invertido en expandir sus hectáreas bajo riego, constituyendo en los últimos 40 años el 95% de la inversión pública del sector. Sin embargo, este enorme esfuerzo no ha tenido la rentabilidad esperada81, por lo que debe reorientarse drásticamente la inversión en infraestructura de riego a proyectos de menor escala, corta maduración y mayor impacto socio-económico.

80 Instituto Cuanto (2000). 81 La inversión pública en proyectos de infraestructura de riego ha tenido un costo aproximado de 25 a 35 mil dólares por hectárea; sin embargo, actualmente la CEPRI Tierras está vendiendo a 500 dólares la hectárea y tiene que bajar a 300 dólares para poder lograr la compra de las tierras incorporadas por esos proyectos.

73

Durante el período 1993-2000, la inversión del Estado a través del sector Agricultura, por líneas de acción, se ha orientado principalmente a la rehabilitación de infraestructura de riego en la costa y la conservación de los recursos naturales en la sierra (reducción de la pobreza) representando el 68.5% de las inversiones en el sector (Gráfico 4-44). Las acciones destinadas a la modernización y competitividad (sanidad, innovación tecnológica y asistencia técnica) de la agricultura tan sólo han recibido el 10.1 % de los recursos invertidos.

Gráfico 4-44

Fuente y elaboración: MINAG - Oficina General de Planificación Agraria

Comercio Exterior En la última década, las importaciones agropecuarias peruanas se han duplicado en términos de valor, pero con una tendencia decreciente en su nivel de participación en el total de las importaciones peruanas, siendo sustituidas por mayores volúmenes de producción nacional. Los principales productos agropecuarios y agroindustriales importados actualmente son el maíz amarillo, el azúcar y los lácteos. Con las reformas comerciales de los noventa y los compromisos asumidos al final de la Ronda de Uruguay del GATT, el Perú eliminó sus medidas restrictivas al comercio y mantiene, desde 1997, dos niveles arancelarios ad-valorem de 12% y 20%. El 52% de los productos agropecuarios82 tiene un arancel ad-valorem CIF de 12%, y el 34% un arancel ad-valorem CIF de 20% +5%. Estos dos niveles arancelarios representa el 86% de todo el ámbito, lo cual indica que la dispersión arancelaria es mínima, a pesar de las diferentes tasas arancelarias vigentes (Adicionalmente, se viene aplicando una sobretasa de 5% sobre el valor CIF y Derechos Específicos Variables a un grupo de productos agrupados alrededor del arroz, maíz, azúcar y leche, bajo el denominado Sistema de Franjas de Precios, implementado en junio del 2001. El objetivo del sistema es estabilizar los costos de importación de productos cuyo precio internacional es muy fluctuante debido a la aplicación de subsidios y otras medidas similares otorgadas por los países desarrollados, así como proteger la producción nacional.

82 En comercio internacional, los productos agropecuarios son aquellos comprendidos en el Anexo I del “Acuerdo sobre Agricultura” de la Organización Mundial de Comercio (OMC).

74

Cuadro 4-7). En el año 2001, se rebajó arancel a 4% a un grupo de alrededor de 1,400 subpartidas arancelarias, 60 de las cuales corresponden al ámbito agropecuario y que son considerados como insumos para la agroindustria. Adicionalmente, se viene aplicando una sobretasa de 5% sobre el valor CIF y Derechos Específicos Variables a un grupo de productos agrupados alrededor del arroz, maíz, azúcar y leche, bajo el denominado Sistema de Franjas de Precios, implementado en junio del 2001. El objetivo del sistema es estabilizar los costos de importación de productos cuyo precio internacional es muy fluctuante debido a la aplicación de subsidios y otras medidas similares otorgadas por los países desarrollados, así como proteger la producción nacional.

Cuadro 4-7

Estructura arancelaria de productos agropecuarios

N° de subpartidas arancelarias

Arancel Ad-valorem CIF % Participación

453 12% 52% 300 20% +5% 34% 60 4% 6% 49 12% +5% 6% 17 20% 2% 3 4% +5% 0.3%

882 TOTAL 100%

29 Derecho Específico Variable

Fuente y elaboración: MINAG - Oficina General de Planificación Agraria No obstante el proceso de inserción en la economía internacional, no se observan cambios significativos en el posicionamiento comercial del país, ni nuevas oportunidades comerciales, ni una mejora en la previsibilidad de acceso a mercados en el largo plazo. Esto, debido a los limitados avances en los compromisos asumidos por los demás países en el marco de la OMC, a causa de la continuación de los subsidios a la producción interna y las exportaciones aplicadas por los países desarrollados, que han creado una agricultura artificialmente competitiva. En cuanto a las exportaciones peruanas, estas presentan una alta concentración tanto a nivel de productos como de mercados de destino, lo cual nos hace muy vulnerables a los cambios en los niveles de oferta, en la competitividad, requisitos de calidad, políticas de compra de los países u otras restricciones no arancelarias.

4.3.4 Principales Restricc iones de la Pesca de Consumo Humano El principal problema de la pesca para consumo humano directo es la falta de desarrollo tecnológico, tanto en las labores de pesca como de desembarque y almacenamiento. La actividad de pesca artesanal, no obstante los esfuerzos del Ministerio de Pesquería por promover su desarrollo83, requiere de un enfoque integral, como el que se propone para el periodo 2002-2006, que incluye la promoción del incremento de la demanda, la capacitación y adecuación a las exigencias del mercado, la modernización y dotación de infraestructura adecuada, así como el acceso al crédito. Respecto a la recepción de los recursos de la pesca, sólo el 25% de los puntos de desembarque ubicados a lo largo del litoral disponen de infraestructura completa, pero

83 A través de sus organismos descentralizados, como FONDEPES, ITP y CEP-Paita.

75

no siempre en buen estado, 40% descargan directamente en la playa y el otro 35% disponen de alguna infraestructura. Desde el importante punto de vista higiénico sanitario, las prácticas empleadas en la pesquería desde el momento de la captura hasta el consumidor, están lejos del mínimo aceptable establecido en los códigos y reglamentos alimentarios ó criterios sanitarios reconocidos universalmente, lo que afecta la confianza del consumidor y por lo tanto el consumo. El nivel educativo del pescador artesanal si bien es mejor al del agricultor, el 51% tiene instrucción primaria completa, el 44% secundaria y el 5% nivel superior; no obstante prevalece la ausencia de cultura empresarial y la falta de organización las comunidades pesqueras. La estructura de precios aleja a la población de la posibilidad de acceso, no obstante el pescador artesanal no es beneficiado directamente, por la dependencia de los comerciantes é intermediarios, además predominan altos márgenes de ganancia en la venta minorista, debido al escaso volumen de productos que se manejan. La demanda de harina y aceite de pescado del mercado internacional, alienta la actividad extractiva y de transformación del sector de mayor escala predominantemente a las especies plenamente explotadas, dificultando la transferencia de tecnologías de productos de mayor valor agregado y la diversificación de la oferta interna y exportadora.

4.4 FACTORES QUE AFECTAN EL USO DE ALIMENTOS

4.4.1 Calidad e Inocuidad de los Alimentos El incremento de los niveles de pobreza dificulta el acceso a los más pobres de alimentos en condiciones óptimas de calidad, situación que se expresa en la incidencia de enfermedades de transmisión alimentaria (ETA). Se llama ETA al síndrome originado por la ingestión de alimentos y / o agua que contiene agentes nosológicos en cantidades tales que afecten la salud del consumidor a nivel individual o grupal84. Según datos de la Oficina General de Epidemiología del Ministerio de Salud, en los últimos 5 años (1997-2001), el número de brotes notificados de ETA ha ido en aumento, siendo notable el caso del 1998 en que se notificó un total de 118 brotes. De igual modo, el número de personas afectadas muestra una preocupante tendencia creciente durante el periodo mencionado, habiendo llegado en el año 2001 a más de 1,350 afectados (Cuadro 4-8). En cuanto a fallecimientos, los casos reportados se refieren casos de intoxicación por ingestión de plaguicidas órgano fosforados de uso agropecuario85.

84 Cuando el agente causal esta constituido por bacterias, virus, hongos o parásitos, que en la luz intestinal pueden multiplicarse, producir toxinas derivadas de su metabolismo, o difundirse a otros aparatos o sistemas, estamos ante un cuadro de infección alimentaria. Cuando el agente causal esta constituido por toxinas preformadas en tejidos de plantas o animales, son producto del metabolismo de microorganismos en los alimentos; o están constituidas por sustancias químicas que se incorporan al alimento de forma accidental, incidental o intencional, en cualquier etapa de cadena alimentaria hasta el consumo, estamos ante un cuadro de intoxicación alimentaria. 85 En 1999, todos los fallecidos eran escolares que recibían alimentación suplementaria del Programa de Vaso de Leche, quienes se intoxicaron al ingerir la leche, contaminada con un plaguicida órgano fosforado; producto que fue incorporado a la leche por error, al estar almacenado en forma inadecuada.

76

Cuadro 4-8

Brotes de ETA notificados: 1997 - 2001

AÑO Nº de brotes Nº afectados Nº fallecidos

1997 06 119 00 1998 118 724 02 1999 24 1321 27 2000 47 1160 02 2001 54 1351 10

Fuente: Oficina General de Epidemiología, MINSA Por la información obtenida, se sabe que entre los alimentos involucrados en la mayoría de los casos se encuentran los relacionados a los programas sociales y aquellos preparados en reuniones sociales populares, cuyos insumos son adquiridos en mercados de abasto y venta ambulatoria. El estudio comparativo de los casos de ETA acontecidos en nuestro país en los últimos 4 años muestra que el incremento de casos se dio principalmente a nivel de hogares y centros educativos86. En el año 2001, los hogares representaron el 45% de los lugares que dieron origen a casos de ETA, seguido por los colegios con un 24% y las fiestas populares con un 11% (Gráfico 4-45). Estos datos confirman la importancia de una intensiva educación sanitaria referida a las buenas prácticas de manipulación a nivel de amas de casa y responsables de la preparación de las raciones de desayunos escolares, así como de integrar en los programas de vigilancia sanitaria a los escolares y amas de casa con una visión de formar consumidores exigentes.

Gráfico 4-45

Tendencias en los casos de ETA en el hogar y en colegios

0

50

100

150

200

1998 1999 2000 2001

Nú

me

ro d

e c

as

os

Hogar Colegio

Lugar de origen de casos de ETA 2001

Venta Callejera

1%

Hogar47%

Colegio26%

Fiesta Popular

12%

Restaurante14%

Fuente y elaboración: Dirección General de Salud Ambiental, MINSA Los agentes etiológicos más frecuentemente comprometidos en los brotes de ETA son los agentes microbianos bacterianos, destacando entre ellos la Salmonella; seguido por los parásitos, alcohol no etílico y plaguicidas. Como ejemplo, en el año 2001 la salmonelosis representó más del 65% de los brotes de ETA, siendo la Salmonella tiphy (tifoidea) causante del 18% de los casos. Asimismo, la intoxicación estafilocócica representó un 28.7% de casos (Gráfico 4-46).

86 Lo cual coincide con lo que viene ocurriendo a nivel de América Latina, según lo señalado en las estadísticas del INPPAZ / OPS.

77

Gráfico 4-46

BROTES DE ETA 2001

Salmonella sp47.36%

Salmonella typhi18.09%

Shigella5.08%

Vibrio cholerae0.20%

S. aureus28.66%

Plagicida organofosforado

0.61%

Fuente y elaboración: Dirección General de Salud Ambiental, MINSA Evaluando los alimentos o bebidas implicados, se observa una relación entre la presencia de la Salmonella y los alimentos preparados a base de pollo y mayonesa. Las diferentes preparaciones con carne y guisos insuficientemente cocidos permiten la supervivencia de los agentes patógenos. En caso de los alimentos industrializados, el riesgo es alto en aquellos productos hidrobiológicos refrigerados lo cual cambia a medida que son procesados como es el caso de las conservas. Las enfermedades diarreicas agudas constituyen otra forma de tener una buena aproximación sobre la evolución de las enfermedades transmitidas por alimentos, ya que la diarrea es el síndrome que con mayor frecuencia se da en los procesos de infección o intoxicación alimentaria87. A nivel nacional, la prevalencia porcentual de las enfermedades diarreicas agudas (EDA) en niños menores de 5 años disminuyó entre 1996 y el año 2000 (Gráfico 4-47). Este descenso se produjo tanto para el sector urbano como para el rural, aunque para este último las tasas son mayores. Sin embargo, en términos absolutos, el número de casos reportados se incrementó 7% entre 1999-2000, lo cual indica que se mantienen notables problemas en la calidad de los alimentos ingeridos por la población. La creciente informalidad en la comercialización de alimentos es un factor clave en determinar esta tendencia.

Gráfico 4-47

460,000

480,000

500,000

520,000

540,000

560,000

580,000

600,000

620,000

1 99 6 1 99 7 1 99 8 1 99 9 2 00 0

Nú m e ro d e n i ñ o s m e n o re s d e 5 a ñ o s a fe c ta d o s c o n EDA

1 6.4

2 0.3

1 3.6

1 7.6

0

5

1 0

1 5

2 0

2 5

1 99 6 2 00 0

P re va le n c i a d e EDA e n n i ñ o s m e n o re s d e 5 a ñ o s (e n % d e l to ta l )

Urbano

Rura l

Fuente: INEI Elaboración: DGIA La prevalencia de enfermedades diarreicas parece afectar con mayor fuerza a los niños entre 1 y 2 años, aunque parece afectar en iguales proporciones a hombres y mujeres.

87 La diarrea no es una enfermedad sino un síntoma de un trastorno cuya gravedad depende de la causa.

78

Gráfico 4-48

Prevalencia de EDA según edad d el niño (porcentaje sobre el total)

11 .8

22 .725 .5

15 .9

10 .98.2

0

5

10

15

20

25

30

< 6m es es

6-11m es es

12 -23m es es

24 -35m es es

36 -47m es es

48 - 59m es es

Fuente: ENDES 2000 Elaboración: DGIA

Un hecho que llama la atención es el retroceso que ha habido en tratamiento para la diarrea en el sector urbano. Mientras que en 1996 el porcentaje de niños enfermos que recibieron terapia de rehidratación oral (TRO) alcanzaba 90% en el sector urbano, para el año 2000 este porcentaje alcanza 70%. A pesar de que en el sector rural de la población la tasa de uso de TRO ha ido en aumento la prevalencia, si bien ha disminuido, sigue bastante elevada. En el Perú, la calidad de los alimentos consumidos está controlada por los organismos de vigilancia sanitaria, dependiendo del tipo de alimento. La calidad de alimentos de origen animal y vegetal está a cargo del Ministerio de Agricultura a través del Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA). Los productos hidrobiológicos son vigilados por el Ministerio de Pesquería. Los productos alimenticios industrializados pasan por el control del Ministerio de Salud, a través de la Dirección General de Salud (DIGESA). Por otro lado, los gobiernos locales también participan del control sanitario a través de la vigilancia de los establecimientos que fabrican y ponen a la venta productos alimenticios. En general, se trata de un sistema de vigilancia poco integrado y de acciones aisladas. Para controlar la calidad sanitaria e inocuidad de los alimentos, DIGESA como autoridad sanitaria otorga la certificación sanitaria de exportación, realiza el registro sanitario y lleva a cabo la vigilancia sanitaria de alimentos y bebidas. El registro sanitario es requisito para poner alimentos y bebidas industrializados en el mercado nacional sean estos de origen nacional o extranjero, permitiendo a su vez la vigilancia post registro sanitario. La vigilancia sanitaria tiene por objeto analizar, evaluar y controlar las condiciones sanitarias de los alimentos a lo largo de la cadena de la cadena alimentaria desde la producción primaria hasta el consumidor final. Finalmente, DIGESA preside el Comité Nacional de Codex Alimentarius, el cual se encarga de aplicar los Acuerdos de la Organización Mundial de Comercio.

79

4.4.2 Factores que Afectan el Aprovechamiento de los Alimentos

Agua y Saneamiento Básico Diferentes niveles de satisfacción de las necesidades básicas de salud, educación y vivienda representan variados niveles de bienestar económico y social en una población. La disponibilidad y acceso a servicios básicos adecuados tales como agua, electricidad, servicio de alcantarillado y condiciones de higiene se encuentra asociada con mejores condiciones de supervivencia de la población y de los niños principalmente. Estudios de la Organización Mundial de la Salud señalan que una de las principales fuentes de brote de las enfermedades transmitidas por alimentos es el hogar por las condiciones muchas veces precarias de las instalaciones de agua potable88. Según cifras de la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) del INEI, el abastecimiento de agua potable a través de red pública alcanza al 72% de la población, ya sea al interior o exterior de la vivienda, para el año 2000. Sin embargo, esta cifra no es uniforme para todo el territorio nacional, de modo que los sectores rurales de la población sólo alcanzan un porcentaje de 37%. Con respecto a 1996 los avances no han sido muy notables, ya que en líneas generales, los porcentajes no han variado significativamente. Para el área rural, el abastecimiento de manantiales es de gran importancia.

Gráfico 4-49

Fuente de agua para beber (porcentaje del total de hogares)

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

7 0

1996 2000

Red pública dentro de l a viv iend a

R ed públ ica fuera de l a viviend apero de ntro de l edif icioP iló n de us o público

P o zo e n la casa o patio

P o zo público

M anantial

Río , acequia,

Camió n cis terna u o tro

Otro

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Ur b an o R ur al

Fuente: ENDES 2000 Elaboración: DGIA Es importante resaltar que la cobertura no describe la calidad de los servicios, todavía la gran mayoría de la población no consume agua de buena calidad. A pesar de que existe un alto porcentaje de hogares que se abastecen de la red pública, ello no garantiza la calidad de agua que reciben. Para el sector urbano, existe un 35% de hogares que reciben agua que presenta un nivel de cloro por debajo del mínimo para

80

asegurar salubridad (0.4 partes por millón), lo cual indica la posibilidad de filtración de agentes contaminantes (ENDES 2000). Las tarifas pagadas por el agua, puede también ser un indicador de la situación de los servicios. En las áreas rurales de la región central solo el 3% de la población servida paga una tarifa adecuada. En Lima Metropolitana la tarifa de agua por conexión domiciliaria bordea los 15 centavos de dólar por metro cúbico (Abril 1991), mientras que en las zonas periurbanas abastecidas con camiones cisternas se paga 3 y 4 dólares por metro cúbico. En esta condición se encuentran aproximadamente 695,000 familias que habitan en 245 asentamientos humanos de Lima Metropolitana.

Atención Primaria de Salud Los establecimientos de salud que en 1992 se estimaron en 4,576 se incrementaron en un 38% hasta 7,306 en 199689. El 81% de estos establecimientos pertenece al Ministerio de Salud, el sector privado participa con el 8% y ESSALUD con el 4%. Igual tendencia se observa para los recursos humanos. El número de médicos del sector se incrementó de 17,432 a un total de 24,708 facultativos. El 39% labora para el Ministerio de Salud, un 30% para el sector privado y un 18% para ESSALUD, aunque en la práctica hay un número no definido de médicos que labora para más de una institución. En el uso de los recursos, el Ministerio de Salud tuvo a su cargo el 48% de los atendidos y 47% de las atenciones. Según la Encuesta Nacional de Hogares realizada en 1996, la población en pobreza accede principalmente al Ministerio de Salud en busca de atención institucional cuando demanda de atención en salud, mientras la población no pobre tiene además acceso a ESSALUD y al sector privado (Cuadro 4-9).

Cuadro 4-9

Porcentaje de la Población que presentó algún síntoma de enfermedad o accidente por nivel de pobreza según lugar de consulta

Total Pobres Total No Pobres

MINSA 43,8 32,7 IPSS 9,0 16,8 Privado 4,9 12,6 Farmacia 18,7 21,1 Domicilio 14,6 6,9 Otros 9,0 9,9

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares, 1996 Los servicios de atención básica de salud, requieren mejorar la calidad y la oportunidad de sus atenciones, establecer nuevas estrategias para lograr llegar del área rural especialmente a la población más pobre con actividades de menor complejidad.

Educac ión Básica Un hecho bastante conocido es que el nivel de educación de las mujeres influye de manera preponderante en sus actividades y prácticas relacionadas con la salud y el comportamiento reproductivo, sus actitudes hacia el tamaño ideal de la familia y la práctica de la planificación familiar. Por otro lado, el nivel de educación está 89 Censo Nacional Sanitario de 1996.

81

positivamente asociado con la situación socioeconómica. Esta, a su vez determina la demanda de servicios de salud y planificación familiar. Según datos de ENDES 2000, el nivel educativo de las mujeres en edad fértil evidencia un ligero mejoramiento: de un lado la proporción de ellas con estudios post primarios ha aumentado de 65 a 66% y, del otro, ha habido cierta disminución de las mujeres sin educación de 6 a 5 %, en los últimos cuatro años. El Cuadro 4-10 nos muestra la evolución, entre 1991-1992 y el 2000 de los porcentajes de mujeres sin educación, por lugar de residencia.

Cuadro 4-10

Cambios en los niveles de analfabetismo entre 1990 y 2000 (Porcentaje de mujeres en edad fértil sin educación, por lugar de residencia)

CARACTERÍSTICA ENDES 1991-92

ENDES 1996

ENDES 2000

Área de Residencia Urbana Rural

2.6 17.2

2.5 16.5

1.7 13.2

Región Natural

Lima Metropolitana Resto Costa Sierra Selva

0.9 4.6

12.7 6.7

1.5 3.5

12.3 7.8

0.8 2.6

11.2 5.4

Nivel de Urbanización

Lima Metropolitana Otras ciudades grandes Resto Urbano Rural

0.9 3.4 5.1

17.2

1.5 2.8 5.0

16.5

0.8 1.8 3.8

13.2

TOTAL 5.9 6.2 5.1

Fuente: ENDES 2000. INEI

Condiciones Familiares de Salud Los problemas de salud materno-infantil merecen preferente atención en el Perú, debido a la estructura demográfica con predominancia de niños, los niveles todavía altos de fecundidad90 en comparación con otros países vecinos y la prevalencia de enfermedades endémicas y el rebrote de otras que habían casi desaparecido. Los cuadros de morbilidad infantil están muy relacionados con las condiciones de vida, la contaminación ambiental y con algunos patrones culturales que tienen que ver con la forma como se valora la vida de un niño, y por otro, con el papel que se reconoce a la mujer en la vida nacional. La cobertura y calidad de la atención prenatal, durante y después del parto constituyen factores estrechamente ligados a la salud materno-infantil y son, por tanto elementos que deben ser tomados en cuenta al evaluar la situación general de salud del país. Los servicios de control prenatal y la atención del parto aún no son accesibles a la gran mayoría de mujeres, especialmente en el área rural. Persisten problemas como el bajo peso al nacer, estimado en 8.8% a nivel nacional y en muchos casos muerte materna, cuya tasa se estima en 185 por cada 100,000 nacidos vivos, como consecuencia de complicaciones durante embarazo, parto y puerperio. Las enfermedades inmuno-prevenibles (sarampión, difteria, tétanos, tos convulsiva), se han reducido significativamente gracias a las altas coberturas de inmunización alcanzada. Pero aún la infección respiratoria aguda (20.2%) y la enfermedad diarreica

90 Ver Capítulo 4.1.1.

82

(15.4%) son las dos principales causas de enfermedad y muerte entre los niños de 1 a 4 años.

Prácticas Alimentarias Las prácticas inadecuadas en la alimentación son muchas veces determinadas por barreras culturales y la falta de conocimientos. En donde existe disponibilidad de alimentos de alta calidad, la gente puede elegir venderlos en lugar de consumirlos y, a menudo, no se los da a los niños más pequeños. La mayoría de madres de niños entre los 6 y 9 meses de edad, informa haber proporcionado a sus hijos papillas de cereales, papas y alimentos con baja densidad de nutrientes, limitando su ingesta de nutrientes de origen animal91. Los índices de lactancia materna exclusiva en el Perú se encuentran entre los más altos de América Latina92, lo cual se debe a la eficacia de los programas para mejorar el nivel de conciencia y la capacitación del personal de salud en la promoción de la lactancia materna exclusiva durante la última década. Sin embargo, aún se siguen utilizando otros líquidos fuera de la lactancia materna, en etapas tan tempranas como en la primera semana de vida93. Cuando se incorporan alimentos suplementarios, éstos contienen nutrientes de baja calidad y a menudo son administrados a los niños con escasa frecuencia. Los escasos y/o erróneos conocimientos sobre una adecuada alimentación se aplica también para los adultos. En las prácticas observadas durante la alimentación familiar en los hogares peruanos en general, se detecta poca o escasa aplicación de conocimientos y valoración de la calidad nutritiva de los alimentos, así como de las combinaciones y preparaciones más adecuadas. Aunque en muchos hogares pobres, las mujeres han demostrado su capacidad para optimizar sus recursos y revalorar los conocimientos, hábitos y prácticas tradicionales en medio de la gravedad y persistencia de restricciones económicas, éstas prácticas tienden a perderse y van generando otras prácticas y hábitos negativos, que luego son muy difíciles de reorientar y que repercuten en el estado nutricional en especial de los grupos más vulnerables.

Higiene de Alimentos Uno de los problemas que tiene relación con la higiene de alimentos que se consumen, principalmente en Lima y otras grandes ciudades, son las condiciones en que se realizan la venta de alimentos que preparan en la vía pública, práctica que se ha extendido y proliferado notablemente en los últimos años y a la cual recurre la población trabajadora de bajos ingresos, por la ventaja de los precios bajos y la no existencia de otro tipo de servicio. Las pésimas condiciones de higiene en el manipuleo y expendio de las comidas en estos puestos de venta callejera, conllevan el peligro real y potencial de ocasionar graves brotes de intoxicación alimentaria, enfermedades diarreicas agudas, botulismo, brucelosis, tuberculosis, el cólera y la cistercecosis, enfermedades que se consideran como los problemas de salud más extendidos en el Perú.

91 ENDES 2000. 92 ENDES 2000; Carrasco y Vega-Sanchez, 2001; Altobelli 2001, comunicación personal. 93 PRISMA 1997.

83

Las inadecuadas prácticas en la manipulación y conservación de los alimentos durante la cadena alimentaria (producción, almacenamiento, procesamiento y distribución) producen importantes pérdidas que no están siendo bien valoradas. Estas prácticas inadecuadas se deben al poco conocimiento y poca importancia que se da a estos aspectos. También están directamente relacionadas a las precarias condiciones de higiene resultado de los limitados servicios de saneamiento básico de agua y desagüe, carencia en el equipamiento básico de cocina y de conservación de alimentos que se observa en numerosas familias, especialmente en las áreas rurales de sierra y selva, y en las áreas marginales de los grandes centros urbanos. Estos factores coadyuvan para la existencia y alta prevalencia de enfermedades diarreicas que guardan estrecha relación con la utilización biológica de los alimentos e incidiendo en la desnutrición infantil, así como lo hace la deficiencia dietética crónica.

Lactancia Materna y Ablactancia. En el Perú, el amamantar a los recién nacidos forma parte de las tradiciones familiares. Sin embargo, la continuidad de esta práctica natural en los meses sub-siguientes ha ido disminuyendo a través del tiempo. Las prácticas de los servicios de salud a favor de la lactancia materna, así como los factores de riesgo y abandono que determinan el estado actual del amamantamiento, son aspectos preponderantes en la situación actual de la lactancia materna en el Perú. Hemos tenido avances significativos en los indicadores de la lactancia materna ya que sigue siendo una práctica generalizada de alimentar a los recién nacidos en el Perú (97.9%). En la actualidad, aproximadamente uno de cada dos niños inician la lactancia materna dentro de la primera hora de vida, en comparación con la proporción en 1992, uno de cada cinco niños. La prevalencia de la lactancia materna exclusiva en menores de 4 meses se ha incrementado de 40.3% en 1992 a 72.5% en el 2000. La prevalencia de lactancia materna exclusiva en menores de seis meses se incrementó de 52.7% en 1996 a 67.2% en el año 2000; la duración mediana de la lactancia materna casi se ha duplicado, pasando de 2.15 meses a 4.1 meses en el 200094. En todas las regiones se aprecia una clara diferencia entre el área rural y urbana, con menor período de lactancia en las áreas urbanas. La mayoría de los niños reciben junto con la leche materna, “agüitas” y / o otras leches, desconociendo que la leche materna es y debe ser la única fuente de nutrientes de los niños desde que nacen hasta los 6 meses de edad, ya que este alimento natural aporta íntegramente todos los requerimientos nutricionales del niño a esa edad. En el segundo semestre de vida del ser humano, la leche materna sigue siendo la fuente de energía más importante, pero necesita de otros alimentos que la complementen para cubrir el 100% de sus requerimientos. Sin embargo, el porcentaje de niños de 6 a 9 meses que recibieron algún tipo de comida semisólida en las 24 horas previas a la encuesta ha mejorado de 62.4% en 1992 a 79.4%, mostrando un discreto descenso respecto a 1996 en que se reportó un 82.3%95. Sin embargo aún las madres prefieren ofrecer a sus pequeños hijos sopas y alimentos diluídos, preparaciones con muy baja densidad energética. La frecuencia de alimentación es por lo general tres comidas al día, cuando es necesario ofrecer entre cinco o seis comidas durante el día. Finalmente, la edad de inicio de la alimentación complementaria es inadecuada ya que en la mayoría de 94 ENDES 2000. 95 ENDES 1996 y 2000.

84

hogares de las áreas urbanas de la costa, sierra y selva, el inicio o introducción de alimentos diferentes a la leche materna se hace a una edad muy temprana, entre los 3 y 5 meses; mientras que en las áreas rurales y en la sierra urbana es común iniciar la ablactancia entre los 9 y 12 meses.

Marginación de la Mujer Históricamente las mujeres rurales participan en la producción de alimentos para sus familias pero dicho aporte no se contabiliza, por lo que ellas aparecen invisibilizadas dentro de las actividades productivas que tienen tanto valor de cambio como valor de uso. La invisibilización del trabajo que realizan las mujeres en la actividad productiva, la falta de políticas de fomento para asegurar la producción de la alimentación básica de las familias, desde el punto de vista de las necesidades y/o intereses de las mujeres y las condiciones en que viven estas mujeres, las hacen más vulnerables a situaciones de hambre, desnutrición y a un mayor deterioro de sus condiciones socio-económicas. La mayor participación de la mujer como fuerza laboral en la economía nacional, plantea situaciones no resueltas dadas las condiciones y disposiciones legales con relación al trabajo de la mujer y su rol como fuerza productiva del país.

85

CAPITULO V

ACCIONES REALIZADAS A FAVOR DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA

Como resultado de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (CMA) realizada en Roma, en Noviembre de 1996 y al igual que 185 países participantes, el Perú subscribió la “Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial” y su respectivo “Plan de Acción”96. Este plan definió siete compromisos o lineamientos básicos para el diseño y ejecución de políticas nacionales de seguridad alimentaria que permitan alcanzar el objetivo trazado de reducir para el año 2015 a la mitad el número de niños, mujeres y hombres que sufren hambre. A pesar de haber firmado estos acuerdos internacionales, el Perú no tuvo nunca una estrategia integral explícita de seguridad alimentaria, que fuese consecuente y coherente con el conjunto de compromisos del Plan de Acción de la CMA. Lo que sí se realizó fueron acciones orientadas al diseño de políticas alimentario-nutricionales, principalmente en respuesta parcial a los compromisos segundo y quinto del Plan de Acción, sin abordar la problemática del empleo, ingresos y desarrollo. En este sentido, en 1997 se creó la Comisión Técnica de Coordinación de Política Nutricional, una instancia multisectorial cuyo objetivo fue proponer planes y políticas en materia nutricional y alimentaria, en apoyo especial de la población en pobreza extrema97. Esta Comisión elaboró el Plan Nacional de Nutrición y Alimentación 1998-2000 “Nutrición al alcance de todos”, el cual constituyó un esfuerzo importante hacia una estrategia intersectorial coordinada, a pesar de sus limitaciones al no recoger el enfoque integral del Plan de Acción de la CMA. Para la implementación del Plan Nacional, en 1998 se creó una Secretaría Técnica de Política Alimentaria Nutricional, con representantes de varios sectores y con la función de aprobar planes anuales, definir prioridades, formular políticas, proponer programas y proyectos, emitir informes técnicos, y coordinar con el sector privado y los programas sectoriales. La vigencia de esta comisión fue limitada y no cumplió sus objetivos propuestos. En enero del 2001, dada la necesidad de una nueva instancia de coordinación multisectorial, el Ministerio de Salud tomó la iniciativa de crear la Comisión Multisectorial de Alimentación y Nutrición, con el objetivo de concertar, con actores del sector público y privado, una estrategia de intervención en alimentación y nutrición. Resultado de este esfuerzo fue la publicación en julio del 2001 de la “Propuesta de Lineamientos de Política y Estrategia Nacional de Alimentación y Nutrición”. Al igual que la experiencia anterior, este esfuerzo tuvo la limitación de mantener un enfoque sesgado los aspectos nutricionales y de salud de la seguridad alimentaria, y no logró continuidad institucional. Si bien el Perú no tuvo una estrategia estructurada de seguridad alimentaria, esto no quiere decir que no se haya avanzado en el diseño y ejecución de estrategias sectoriales relacionadas con la seguridad alimentaria. De hecho, en el país se ha implementado una variedad programas y acciones por parte de diversas entidades del sector público que han contribuido a la obtención de logros en la mayoría de objetivos

96 Ver Anexo. 97 Fue aprobado por D.S. N° 02-98-PCM y contaba con representantes de los Ministerios de Educación, Salud, Agricultura, Pesquería, PROMUDEH y Presidencia, y de instituciones como PRONAA y FONCODES.

86

y compromisos del Plan de Acción de la CMA, aunque dichas acciones no fueran ejecutadas en función a dicho Plan98. El Ministerio de Agricultura, como encargado de la Secretaría Técnica en Seguridad Alimentaria, cumplió con la tarea de realizar el seguimiento de los avances en la aplicación del Plan de Acción de la CMA y registró los progresos alcanzados en cada uno de los compromisos de dicho Plan, a través de la elaboración de dos informes de progresos enviados la Secretaria Mundial de Seguridad Alimentaria de la FAO99. A continuación se presenta un análisis de las principales políticas, programas y proyectos relacionados con los diversos aspectos de la seguridad alimentaria.

5.1 POLÍTICAS APLICADAS DURANTE EL ÚLTIMO QUINQUENIO De manera general, los objetivos de la política económica y social durante el periodo 1995-2000 se orientaron hacia el crecimiento sostenido, la consolidación de la posición externa, la estabilización económica, el mejoramiento de las condiciones sociales y la reducción de la pobreza. En la práctica, las acciones de gobierno priorizaron la atracción de la inversión nacional y extranjera, y la recaudación de recursos para el financiamiento de una estrategia fuertemente asistencialista, descuidando el aumento progresivo de los ingresos de la población, a reactivación económica y el desarrollo de una institucionalidad sólida que garantice la independencia de poderes y la descentralización. En el frente externo, se avanzó hacia una mayor apertura comercial, un mejor posicionamiento crediticio con los principales socios comerciales y financieros, mayores flujos de capital privado, la priorización de las exportaciones y la búsqueda de nuevos mercados. En el ámbito interno, se continuó con el programa de estabilización económica, control del gasto fiscal, liberalización de servicios públicos y reducción de aranceles a las importaciones. Se aprobó la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, que estableció límites al déficit fiscal, al crecimiento del gasto y la deuda pública. En cuanto a los sectores productivos, estos no recibieron un trato preferencial en el diseño y ejecución de las políticas públicas. Se buscó avanzar con las privatizaciones en la agricultura (tierras eriazas y cooperativas azucareras), profundización de la seguridad jurídica y derechos de propiedad, orientación de compras estatales de alimentos nacionales e inversión en infraestructura rural. En la política social, se avanzó del enfoque de emergencia de principios de la década hacia un enfoque de desarrollo con énfasis en la lucha contra la pobreza. En 1996 se promulgó la Ley de Modernización de la Seguridad Social, se aprobó la Ley de Promoción de la Inversión en Educación y se creó el Programa Especial de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria. De igual modo, en 1996 se creó el Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano. En 1997, se aprobó la Ley General de Salud, que norma los derechos, deberes y responsabilidades en relación a la salud individual y colectiva. En 1997 se aprobó el Plan Nacional de Acción por la Infancia 1996-2000 y se creó el Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y al Adolescente. Entre 1996 y 1997 se diseñó la Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza Extrema 1996-2000, y se aprobó el Reglamento Funcional de Mejora del Gasto Social Básico, en el cual se 98 Ministerio de Agricultura (2002). 99 El primer informe estuvo orientado a reportar los avances en el cumplimiento de los objetivos “centrados en el desarrollo humano” (Compromisos Primero, Segundo, Quinto y partes pertinentes del Séptimo), mientras que el segundo se orientó a reportar los avances en la aplicación de los “objetivos centrados en el desarrollo” (Compromisos Tercero, Cuarto, Sexto y partes pertinentes del Séptimo).

87

estableció orientaciones de mediano y largo plazo para ejecutar los programas relacionados con educación, salud, saneamiento, justicia y electrificación rural, entre otros. En 1998 se creó el Fondo Hipotecario de Promoción de la Vivienda y el Fondo Nacional de Ahorro Público. En 1999, se creó ESSALUD, en reemplazo del Instituto Peruano de Seguridad Social, con el fin de aumentar la calidad y cobertura de la seguridad social. El objetivo de la estrategia de lucha contra la pobreza fue contribuir a la reducción del número de pobres extremos a la mitad en el quinquenio, meta que no fue ni lejanamente alcanzada. En cuanto a las políticas relacionadas al fomento de la inversión y el desarrollo rural, en 1996 se promulgó la Ley de Promoción del Sector Agrario y en 1998 se aprobó su Reglamento y la Ley de Promoción de Inversiones en la Amazonía, que determinó medidas para asignar las inversiones públicas y mecanismos para atraer la inversión privada en actividades agropecuarias, acuicultura, pesca, turismo, procesamiento y comercialización de productos locales, y transformación forestal. El año 2000 se aprobó la Ley que Aprueba las Normas de Promoción del Sector Agrario y la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. En los últimos años se formuló medidas de política destinadas a fomentar el desarrollo de servicios de crédito y financiamiento agrario. Entre estas, se diseñó e implementó un programa de Rescate Financiero Agropecuario (RFA), destinado a productores endeudados con créditos agropecuarios, y en el 2001, se aprobó la creación del Banco Agropecuario. En el periodo 1996-2001, se obtuvo importantes recursos de la cooperación internacional para el financiamiento de inversiones en agricultura, pesca y silvicultura. Durante el Gobierno de Transición (2000-2001), se dio énfasis a la recuperación de la institucionalidad democrática y concertación de políticas entre el Estado, la sociedad civil, las iglesias y la comunidad internacional. Se materializó la Carta de Política Social, cuyos lineamientos apuntan a la promoción de oportunidades y capacidades económicas para las personas en situación de pobreza, desarrollo de capacidades humanas y establecimiento de red de seguridad social. Estrategias priorizadas fueron la transparencia en la gestión del gasto público, la descentralización, el empoderamiento ciudadano, la asignación de recursos con criterios de equidad y la concertación entre actores. El actual gobierno (2001-2006) ha continuado los esfuerzos concertadores y de fortalecimiento institucional del Gobierno de Transición, y ha emprendido una serie de políticas orientadas hacia la reactivación económica, el aumento de la productividad en todas las actividades económicas, administrativas y de servicios, y la creación de oportunidades de empleo productivo estable como elemento clave de la estrategia de superación de la pobreza. La política actual fomenta el rol propulsor de la inversión privada y la inversión pública en infraestructura de manera complementaria y en apoyo a la producción.

5.2 PRINCIPALES PROGRAMAS Y PROYECTOS

5.2.1 Programas de Asistencia Alimentaria En el contexto actual de altos niveles de pobreza, los programas de asistencia alimentaria se convierten tanto en medios para satisfacer las demandas de aquellas personas o familias en riesgo que no pueden autoabastecerse de alimentos en situaciones de ajuste económico, como en mecanismo de compensación para aquellos grupos de la población que carecen de activos y no gozan de los beneficios del crecimiento económico.

88

En el Perú existe una diversidad de programas sociales públicos y privados que se han planteado la meta de atender el problema de la inseguridad alimentaria en el Perú100. A lo largo de la década de los noventa se produjo una masificación de los programas alimentarios, que en el año 2000 atendían a 3 millones 300 mil hogares101. Sin embargo, según los criterios del Instituto Nacional de Salud (INS), son pocos los programas alimentarios que verdaderamente se pueden considerar de complementación alimentaria102. En términos de beneficiarios y gasto, los principales programas alimentarios son: Programa de Vaso de Leche (PVL), Desayunos Escolares, Comedores Populares, Alimentación Escolar y Alimentación Infantil (Cuadro 5-1). El primero es manejado por los gobiernos locales, el segundo por el INS/ Ministerio de Salud103 y los tres últimos por el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). Todos ellos forman parte de una amplia red de transferencia de alimentos con la participación de redes comunitarias, las municipalidades, los profesores de centros educativos, y el personal que labora en las postas médicas del Ministerio de Salud, entre otros104.

Cuadro 5-1

Programa InstituciónBeneficiarios

(1999)

Gasto en alimentos S/.

(2000)Vaso de Leche Municipios 5,547,614 293,578,140Desayunos Escolares FONCODES 2,000,000 198,541,000Comedores Populares PRONAA 1,269,456 132,268,818Alimentación Escolar PRONAA 969,561 64,012,935PANFAR Ministerio de Salud 380,031 8,770,911Alimentación Infantil PRONAA 426,296 11,595,499PANTBC Ministerio de Salud 80,691 9,404,843TOTAL 1/ 10,673,649 718,172,146

Beneficiarios según principales programas alimentarios,año 1999 y 2000

1/ El total de beneficiarios es sólo como referencia, pues se asume que la suma de

beneficiarios de cada programa no suman el total, a menos que cada uno participe sólo en un programa. Fuente: INEI. Elaboración: DGIA / MINAG.

En cuanto a cobertura, se observa una importante distancia entre el PVL, que alcanza a 5.5 millones de beneficiarios, y el resto de programas alimentarios (Gráfico 5-1).

100 En el Anexo se mencionan los principales programas alimentarios según sus objetivos, número de beneficiarios, población objetivo estimada, criterios de focalización utilizados, costo por beneficiario y presupuesto asignado (2001). 101 Henríquez, Narda (2001). 102 Según el INS, un programa de complementación alimentaria debería contar con los siguientes componentes: a) Salud : control prenatal, control de crecimiento y desarrollo, atención de salud y nutrición preventiva; b) Educación : estimulación temprana y aprestamiento; c) Saneamiento Básico: agua potable, desagüe y manejo de residuos sólidos; d) Alimentación : raciones de complementación alimentaria; e) Capacitación y Comunicación: contenidos en nutrición, alimentación e higiene dirigidos al cambio de comportamientos; f) Gestión: conducción unificada, asignación de recursos, seguimiento, evaluación. 103 Hasta el año 2000, el programa de Desayunos Escolares era manejado por FONCODES. 104 Cortez, Rafael (2001), p. 23.

89

Gráfico 5-1 Beneficiarios y Gasto en alimentos como porcentaje del total,

año 1999 y 2000 1/

52.0%

18.7%

11.9%

3.6%0.8%

27.6%

18.4%

1.6%

9.1% 4.0%

1.2%

8.9%

40.9%

1.3%

0 %

1 0 %

2 0 %

3 0 %

4 0 %

5 0 %

6 0 %

Va

so

de

Le

che

De

sa

yun

os

Es

cola

res

Co

me

do

res

Po

pu

lare

s

Alim

en

taci

ón

Es

cola

r

PA

NF

AR

Alim

en

taci

ón

Infa

ntil

PA

NT

BC

Benef ic iar ios (1999) Gas to en alimentos S/. (2000)

1/ El total se refiere al gasto total en alimentos realizado por los programas alimentarios en el año 2000 y al total de beneficiarios de los mismos programas en 1999. Fuente: INEI. Elaboración: DGIA / MINAG

Para el año 2001, el gasto social presupuestado en alimentación del sector público y privado ascendió a cerca de US $269 millones (Cuadro 5-2).

Cuadro 5-2

Programas S/. (miles) US$ (miles)

PVL 332,247 94,928Desayunos Escolares-INS/MINSA 180,017 51,433Comedores Populares-PRONAA 83,836 23,953PACFO-INS/MINSA 76,402 21,829Alimentación Escolar-PRONAA 61,122 17,464Wawa-Wasi-PROMUDEH 45,404 12,973Alimentación Infantil-PRONAA 45,278 12,937PRODESA-CARITAS 38,542 11,012Suplem-Ancash INS/MINSA 13,834 3,953PANFAR-INS/MINSA 13,834 3,953Nutrición infantil/ADRA 11,520 3,291Nutrición sostenible-CARE 8,697 2,485PANTBC-INS/MINSA 8,113 2,318Niños que trabajan-INABIF 6,520 1,863Kusi Ayllu-PRISMA 2,969 848PANARM-PRONAA 1,935 553Adultos-INABIF 1,808 516PROMARN-INS/MINSA 1,114 318Grupos de riesgo-PRONAA 898 257Alimento por trabajo-PRONAA 893 255Emergencia-PRONAA 9,699 2,771

Total 944,682 269,909

Gasto social en alimentación sector público y privado, año 2001

Fuente: MINSA. Elaboración: DGIA / MINAG

90

Programa del Vaso de Leche (PVL) Este programa es financiado a través de transferencias de recursos del Ministerio de Economía y Finanzas a los gobiernos locales (municipalidades distritales). El PVL forma parte del conjunto de programas de extrema pobreza del gobierno. Específicamente está orientado a complementar la alimentación de la población materno-infantil a nivel nacional: niños de 0 a 6 años, madres gestantes y en período de lactancia, priorizándose entre ellos, la atención a quienes presenten estado de desnutrición o se encuentren afectados por tuberculosis. En la medida que se cumpla con esta población objetivo, se contempla que el programa extienda sus beneficios a los niños de 7 a 13 años, ancianos y personas afectados por tuberculosis. En la actualidad el PVL está totalmente distritalizado y a nivel nacional atiende alrededor de 5’212,000 beneficiarios. Uno de los problemas fundamentales del PVL que se ha presentado desde 1998, como consecuencia de la crisis económica, es que desde el punto de vista presupuestal está desfinanciado en el orden del 48% respecto al precio de la leche fresca. Desde 1998, se ha observado una fuerte caída en la asignación presupuestal al PVL, pasando de US $99.7 millones en 1997 a US $90.3 en 1999 (Gráfico 5-2). En el año 2001, en el mejor de los casos, una ración de leche (un cuarto de litro) costaba de 39 a 41 céntimos, mientras que el Tesoro Público transfería recursos por alrededor de 16 a 17 céntimos. Dada esta situación, las administraciones de los diferentes distritos se veían obligadas a buscar mezclas que en muchos casos sacrifican el valor nutricional de la ración.

Gráfico 5-2

Asignación Presupuestal del PVL: 1995-2000 (miles US$)

102,475

99,211 99,785

97,595

90,318

93,251

84,000

86,000

88,000

90,000

92,000

94,000

96,000

98,000

100,000

102,000

104,000

1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Perú en Números (2001), Instituto Cuánto. Elaboración: DGIA / MINAG

Con miras a mejorar la actuación de este programa, un aspecto importante por considerar es el de la prestación descentralizada, pero regulada, de los servicios sociales básicos con la participación de la sociedad civil para el control social y la transparencia en el uso de los recursos públicos105.

Por otro lado, para una mejor focalización y mayor transparencia en el programa, es necesaria una sociedad civil responsable que refuerce sus capacidades de gestión y 105 Cortez,R. (2001).

91

control de recursos según sus objetivos: los padres deben mejorar su nivel de información sobre los hábitos alimenticios y de vida que influyen de forma notoria en las condiciones nutricionales de sus hijos, y los miembros de la comunidad que se involucren en la gestión del PVL deben asumir un rol protagónico.

Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) El PRONAA fue creado en 1992, sobre la base de la fusión de la Oficina Nacional de Apoyo Alimentario (ONAA) y el Programa de Asistencia Directa (PAD). Este programa es un organismo público descentralizado dependiente del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH). Se concibe para el largo plazo que el PRONAA deberá constituirse en la institución que conduzca al logro de la seguridad alimentaria, especialmente en lo referente al acceso y uso de los alimentos de las familias de los sectores pobres y en extrema pobreza. En este sentido, el programa busca contribuir a elevar el nivel alimentario y nutricional de la población en situación de pobreza extrema, desarrollando programas de apoyo y seguridad alimentaria dirigidos prioritariamente a grupos vulnerables y en alto riesgo nutricional. Actualmente son tres los programas alimentarios que administra esta institución: Comedores Populares, Alimentación Escolar y Alimentación Infantil. Entre 1998 y el 2000, el número de beneficiarios de estos programas ha ido en aumento, pasando de 2.1 millones en 1998 a 3.3 millones en el 2000 (Gráfico 5-3). Asimismo, la participación de los beneficiarios según programas ha mantenido su misma estructura, siendo los Comedores Populares los que atienden a más beneficiarios y el programa de Alimentación Infantil el que atiende a menos.

Gráfico 5-3

Población Beneficiaria de los programas alimentarios del PRONAA: 1998-2000 (en miles)

400.4 426.3 420.0

739.3 969.61386.5

10341269

1535

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

1998 1999 2000 1/

Alimentación infantil Alimentación escolar Comedores Populares

21732665

3341

1/ Preliminar Fuente: PROMUDEH - PRONAA - Gerencia de Programas y Proyectos. Elaboración: DGIA / MINAG

92

Programas del Instituto Nacional de Salud (INS)

El INS desarrolla los siguientes programas alimentarios: el Programa de Desayunos Escolares, el Programa de Alimentación y Nutrición de la Familia en Alto Riesgo (PANFAR), el Programa de Alimentación y Nutrición al Paciente Ambulatorio con Tuberculosis y Familia (PANTBC), el Programa de Alimentación y Nutrición del Menor en Estado de Abandono y Riesgo Nutricional (PROMARN) y el Programa de Alimentación complementaria para Grupos en Mayor Riesgo (PACFO).

El Programa de Desayunos Escolares anteriormente era administrado por FONCODES, y desde diciembre del 2000 fue transferido al sector salud (INS)106. El mismo está orientado a atender niños de 4 a 13 años que reciben educación inicial, primaria y especial, en colegios estatales de zonas urbano marginales y rurales. El programa tiene como meta cubrir el 30% de las necesidades calóricas y proteicas de los beneficiarios, y casi el 100% de sus requerimientos de micronutrientes, minerales y vitaminas. En el año 2000, este programa atendía alrededor de 2 millones de beneficiarios.

Entre 1996 y el 2000, el monto destinado a proyectos de inversión aprobados por FONCODES para programas de nutrición se incrementó en alrededor de 5%, pasando de US $53.9 millones a US $56.9 millones (Gráfico 5-4).

Gráfico 5-4

Monto destinado a proyectos de inversión aprobados por FONCODES para programas de nutrición: 1996-200

(miles de US$)

53,924

61,533

50,252 52,95756,945

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Oficina de Planeamiento / FONCODES Elaboración: DGIA / MINAG

El PANFAR se inició en 1988, y es ejecutado conjuntamente entre el INS y la Asociación Benéfica PRISMA, con la cooperación de la Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos (USAID). Tiene como objetivo contribuir a mejorar el estado nutricional de madres y niños menores de 5 años, brindándoles una canasta mensual de alimentos que proporciona el 30% de los requerimientos diarios de una madre y dos menores de 5 años. Principalmente actúa en zonas rurales. Entre 1990 y 1998, el PANFAR atendió alrededor de 4 millones 400 mil beneficiarios (Gráfico 5-5). El periodo de atención de cada beneficiario es de alrededor de 6 meses, pero se

106 Actualmente, está a punto de ser transferido al PRONAA.

93

puede extender a dos periodos si no se cumplen con los criterios de alta. Según el INS107, la recuperación a los seis meses se da en el 50% de los atendidos.

Gráfico 5-5

-

100,000

200,000

300,000

400,000

500,000

600,000

700,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Beneficiarios atendidos por PANFAR: 1990-1998

Fuente y elaboración: CENAN / MINSA

El PANTBC se inició en 1989 con apoyo de fondos de cooperación internacional, pero a partir de 1995 opera únicamente con fondos del Tesoro Público. Su objetivo es contribuir a la recuperación del paciente con TBC y la protección de su familia, brindándole una canasta de 19 a 21 kilos de alimentos locales que aportan el 40% de los requerimientos nutricionales diarios del paciente y dos contactos. Entre 1990 y 1998, el PANTBC atendió a alrededor de 520 mil beneficiarios (Gráfico 5-6).

Gráfico 5-6

-

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Beneficiarios atendidos por PANTBC: 1990-1998

Fuente y elaboración: CENAN / MINSA

El PROMARN se inició en 1986 y está dirigido a los menores entre 6 y 14 años en situación de abandono, a quienes les proporciona una ración que aporta el 30% de los requerimientos diarios. El Programa opera a través de los Comedores Populares a cargo del Sector Salud. Entre 1991 y 1998 el PROMARN atendió a más de 47 mil beneficiarios (Gráfico 5-7).

107 Instituto Nacional de Salud (1997).

94

Gráfico 5-7

-

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Beneficiarios atendidos por PROMARN: 1991-1998

Fuente y elaboración: CENAN /MINSA

Finalmente, el PACFO tiene por objetivo prevenir la malnutrición en niños entre 6 y 36 meses de edad, ofreciéndoles alimentación complementaria que aporta el 30% de los requerimientos de energía y proteínas, el 100% de los de hierro, vitamina A y C, y el 60% de otras vitaminas y minerales. Actúa en los departamentos de Apurímac, Ayacucho, Cusco, Huancavelica y Puno. En 1998 tenía programada la atención de cerca de 240 mil niños. La distribución por departamentos de los beneficiarios y del promedio de la cantidad de alimentos otorgados se muestra en el Cuadro 5-3. Para el año 2001, la cifra de beneficiarios ascendió a 200,542 niños.

Cuadro 5-3

Departamento Beneficiarios Alimento (Kg/año)Apurímac 29,103 942,937 Ayacucho 45,808 1,484,179 Huancavelica 67,645 1,048,885 Cusco 32,373 2,191,698 Puno 64,969 2,104,996 Total 239,898 7,772,695

PACFO: Programación d e beneficiarios y alimentos por departamento, 1998

Fuente y elaboración: CENAN / MINSA

5.2.2 Programas de Alivio de la Pobreza y Desarrollo Rural Los sectores Salud, Educación, PROMUDEH y Presidencia fueron los encargados de ejecutar los programas y proyectos diseñados específicamente para combatir la pobreza y reducir los costos sociales del proceso de estabilización y ajuste estructural de principios de década. Sin embargo, los programas de alivio de la pobreza y desarrollo rural de mayor importancia presupuestal implementados por el Estado peruano han estado ubicados en el ámbito de los sectores Agrario (PRONAMACHCS), Presidencia (FONCODES) y Transportes y Comunicaciones (Programa de Caminos Rurales) (Cuadro 5-4).

95

Cuadro 5-4 Ejecución Presupuestal de Programas de Alivio de la Pobreza y Desarrollo Rural

(mil lones de nuevos soles)

RUBROS Ejecución Ejecución Ejecución Ejecución Ejecución 1997 1998 1999 2000 2001108

FONCODES 626 497 758 469 178

Apoyo Social 175 129 232 184 12

Fortalecimiento Programas Sociales 26 33 42 56 46

Inversión Social/ Desarrollo Productivo 425 335 483 228 120

AGRICULTURA 316 240 317 293 243

Apoyo al Agro en Zonas de Emergencia 147 58 62 74 57

PRONAMACHS 134 140 191 185 173

Titulación de Tierras 35 43 64 34 14

TRANSPORTES Y COMUNICACIONES 206 195 190 112 45

Caminos Rurales 206 195 190 112 45

EJECUCION TOTAL 11,123 9,834 33,515 35,369 35,712

% del gasto social respecto a la ejecución total

36% 40% 42% 42% 41%

Fuente y elaboración: MEF - Dirección Nacional de Presupuesto Público Aparte de los mencionados, han existido además, dentro del sector agrario, un conjunto de proyectos de menor dimensión que han contribuido al desarrollo rural y el alivio de la pobreza desde la perspectiva de incremento de la calidad y cobertura de bienes y servicios para pequeños productores, fortalecimiento de los derechos de propiedad, aumento de la calidad del empleo rural, fortalecimiento de la institucionalidad y la organización social, y el uso racional de los recursos naturales. Entre estos se encuentran el Proyecto Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur (MARENASS), Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT), Proyecto de Transferencia y Capacitación de Tecnologías a las Comunidades Campesinas de la Sierra (FEAS) y Proyecto Subsectorial de Irrigación (PSI).

PRONAMACHCS El Proyecto Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMACHCS) fue creado sobre la base del Programa Nacional de Conservación de Suelos y Aguas en Cuencas Hidrográficas, establecido en 1981. En 1991 se le otorgó carácter nacional y autonomía técnica, administrativa y de gestión. Su misión es promover acciones para el manejo sostenible de los recursos agua, suelo y vegetación, en forma participativa y con enfoque de cuencas, para mejorar la capacidad productiva y las condiciones de vida del poblador altoandino. Su ámbito de intervención es la región sierra del país (por sobre los 2,500 m.s.n.m.), abarcando 18 departamentos y 135 provincias; y su población objetivo son los pequeños agricultores en situación de pobreza y extrema pobreza. Las líneas de trabajo de PRONAMACHCS incluyen conservación de suelos, reforestación, infraestructura de riego, apoyo a la producción agropecuaria y acondicionamiento territorial y obras de infraestructura rural. Hasta 1991, PRONAMACHCS se concentró únicamente en acciones de conservación de suelos; sin embargo, en 1992 inició acciones en infraestructura de riego, y desde 1993 realiza también labores de reforestación, apoyo a la producción e infraestructura rural.

108 Presupuesto 2001 aprobado mediante D. Leg. 909, modificado por Ley Nº 27427.

96

A partir de 1997, PRONAMACHCS viene ejecutando el Proyecto “Manejo de Recursos Naturales para el Alivio de la Pobreza en la Sierra” financiado con recursos de préstamos del Banco Mundial y del Banco de Cooperación Internacional del Japón. El objetivo es apoyar el alivio de la pobreza de la población rural de la Sierra, mediante un uso sostenible y productivo el uso de los recursos naturales renovables. Las acciones del proyecto se ejecutan en el ámbito de 82 agencias provinciales, en beneficio de 4,638 organizaciones campesinas y 205,000 familias campesinas en situación de pobreza y extrema pobreza. El monto total de inversión para el periodo 1997-2006 asciende a US $205.4 millones. Durante los años 1993-2001, PRONAMACHCS promovió la instalación 5,900 viveros comunales, en los cuales se produjo 474,000 plantones de especies forestales, y fomentó el desarrollo de la forestería comunitaria en 318,000 hectáreas. Entre 1997 y 2001, PRONAMACHCS promovió la instalación y manejo de cerca de 14,000 hectáreas de pastos cultivados y nativos en comunidades altoandinas, y la instalación de un total aproximado de 53,500 hectáreas de cultivos andinos en áreas acondicionadas con obras de conservación. En el mismo periodo, se acondicionó para fines agrícola y silvopastoriles un total aproximado de 145,000 hectáreas de tierras en ladera, mediante obras de conservación de suelos. Entre 1996 y 2001, se mejoró la infraestructura de riego, y se promovió el manejo racional del recurso agua en 266,000 hectáreas de la Sierra.

Cuadro 5-5 PRONAMACHCS: Resumen de principales logros por línea de proyectos 1993-2001

Línea de Proyectos Logros 1993-2001

Familias beneficiadas 1/

Infraestructura de Riego 233,948 Canales (Km.) 2,494 Superficie con riego mejorado (Ha.) 414,480

Reforestación 910,508 Producción de plantones (millones) 419 Áreas reforestadas 215,118

Conservación de Suelos 597,510 Áreas agrícolas - andenes, terrazas (Ha.) 125,388 Áreas silvopastoriles - zanjas (Ha.) 65,722 Control de cárcavas (diques) 61,368

Apoyo a la Producc ión Agropecuaria 619,868 Instalación de cultivos (Ha.) 72,498 Almacenes comunales de semillas 2,663

Acondic. Terr itorial y Vivienda Rural 52,368

1/ Datos disponibles hasta 1998.

Fuente: Oficina de Planificación, Gerencia de Producción PRONAMACHCS, Memorias Anuales MINAG Elaboración: DGIA / MINAG

FONCODES El Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) es un organismo descentralizado autónomo, creado el 15 de agosto de 1991, que depende directamente de la Presidencia de la República. Su misión es mejorar las condiciones de vida de los más pobres, atendiendo las necesidades básicas de la población, generando empleo y promoviendo la participación de la población pobre en la gestión

97

de su propio desarrollo. Para ello financia en zonas rurales, altoandinas y de la selva, diversos proyectos orientados a mejorar la calidad de los servicios básicos de saneamiento y apoya el desarrollo de infraestructura económica en los sectores agricultura, transporte y energía en la población rural y urbano marginal. También impulsa la participación de pequeños y microempresarios de cada zona, promueve la utilización de tecnología apropiada para el lugar, insumos y mano de obra local. La institución financia dos tipos de programas: regulares y especiales. Los programas regulares están constituidos por proyectos de infraestructura económica (pequeños sistemas de riego y drenaje, rehabilitación de tierras, forestación y reforestación, construcción y mejoramiento de caminos vecinales y puentes, talleres de producción, etc.), infraestructura social (sistemas de agua potable, pozos artesanos, sistemas de desagüe, letrinas, aulas, locales comunales, centros de salud y comedores populares, entre otras), asistencia social y desarrollo productivo. Los programas especiales se han ejecutado por encargo de la Presidencia de la República en atención a situaciones de emergencia de poblaciones pobres, que simultáneamente han permitido el apoyo a la pequeña y microempresa. Uno de los programas especiales era el Programa Social de Desayunos Escolares, el cual fue transferido al INS en el 2001. FONCODES ha canalizado recursos de la cooperación internacional en apoyo a los programas sociales de lucha contra la pobreza, que le han permitido financiar hasta la fecha cerca de 41 mil proyectos regulares en todo el país, por un monto de inversión aproximado de US $1,132 millones. Los proyectos regulares se han orientado en un 60% a infraestructura social, 30% a infraestructura económica, 8% a desarrollo productivo y 3% a asistencia social (Cuadro 5-6).

Cuadro 5-6 FONCODES: Proyectos Regulares Aprobados 1991 – Jun io 2001

Área / Sector N° Proyectos US$ miles Porcentaje

Asistencia Social 1,110 31,211 2.8% Educación 483 14,562 Nutrición 21 651 Salud 606 15,998 Infraestructura Social 29,070 674,259 59.5% Apoyo comunitario 673 20,951 Educación 11,766 256,408 Nutrición 59 1,739 Salud 1,471 34,965 Saneamiento 15,101 360,197 Infraestructura Económica 9,132 340,377 30.1% Agropecuario 4,030 159,298 Energía 2,272 69,305 Multisectorial 9 586 Transporte 2,821 111,188 Desarrollo Productivo 1,635 86,495 7.6% Agropecuario 1,499 78,357 Educación 41 1,158 Multisectorial 95 6,980 TOTAL 40,947 1,132,343 100.0%

Fuente y elaboración: Gerencia de Planeamiento y Sistemas / FONCODES El total de la ejecución financiera de FONCODES a junio de 2001, considerando todas las fuentes de financiamiento, es de aproximadamente US $1,625.4 millones109, de los

109 Incluye costos de los Programas de apoyo social, los que hasta diciembre de 2000 totalizaron US $375.8 millones.

98

cuales un 65% provino de recursos ordinarios, 31% de operaciones de endeudamiento externo y 4% de donaciones y recursos directamente recaudados. Las principales fuentes de financiamiento externo han sido el Banco Mundial, el BID, el JBIC (ex -OECF), FIDA y OPEC. Las principales fuentes de cooperación técnica internacional han sido KfW, BID, COSUDE, Fondo Contravalor Perú-Suiza, y los gobiernos de Holanda, Finlandia y Japón110.

Programa de Caminos Rurales El Programa de Caminos Rurales (PCR) se encuentra en ejecución bajo el sector Transportes y Comunicaciones, y tiene por objeto mejorar la accesibilidad de las poblaciones rurales que viven en condiciones de pobreza y pobreza extrema a servicios sociales y económicos básicos y a actividades generadoras de ingresos. El programa se inició en 1995 bajo el nombre de “Proyecto de Rehabilitación y Mantenimiento de Caminos Rurales”, y con él aumentó la inversión pública en obras viales (Cuadro 5-7). La inversión total acumulada del Programa a diciembre del 2000 fue de US$ 262.0 millones, siendo sus fuentes de financiamiento el BID (34%), el Banco Mundial (33%) y el Gobierno central (33%). En julio del 2001, fueron aprobados nuevos préstamos del Banco Mundial y del BID, cada uno por US$ 50 millones, para el financiamiento de la segunda etapa del Programa.

Cuadro 5-7 Inversiones en obras viales (en miles de US$)

Año Carreteras Puentes Conservación Caminos locales Otros Total

1990 3,844 513 14,063 0 379 18,799 1991 10,534 1,357 17,132 0 157 29,180 1992 24,884 8,186 44,738 0 275 78,083 1993 31,073 7,949 17,578 0 250 56,851 1994 51,018 9,179 12,173 0 1,300 73,670 1995 55,879 14,589 46,336 0 24,575 141,379 1996 39,890 20,689 41,008 0 31,613 133,200 1997 70,515 19,704 18,788 0 6,735 115,742 1998 32,684 7,596 13,107 0 15,746 69,134 1999 51,914 21,936 15,937 48,000 10,640 148,427

TOTAL 372,235 111,699 240,860 48,000 91,670 864,464

Fuente: Dirección General de Caminos /MTCVC Elaboración: DGIA.

A través del proyecto se buscó lograr un sistema bien integrado y fiable de caminos rurales que complemente la estrategia gubernamental multisectorial de reducción de la pobreza. Los objetivos específicos del Programa son: Integrar zonas rurales de baja accesibilidad y de gran población a los servicios sociales y los centros económicos regionales; rehabilitar y mantener caminos rurales y de herradura, de especificaciones técnicas limitadas y bajo costo; crear empleo, en cantidades limitadas, y estimular actividades generadoras de ingreso en áreas rurales; fortalecer la capacidad institucional local para lograr una gestión sostenible de la vialidad rural. El total de vías rehabilitadas por el Programa de Caminos Rurales en el periodo 1995-99 asciende a cerca de 11,500 kilómetros, concentrado la mayor parte de ellos en departamentos andinos, en especial Cajamarca, Ayacucho, Ancash, Apurímac, Cusco y Huancavelica (Cuadro 5-8).

110 FONCODES (2002).

99

Cuadro 5-8 Programa de Caminos Rurales: Avance físico de obras según departamento

(en kilómetros)

Departamento 1995 1996 1997 1998 1999 TOTAL

Ancash 434 11 694 173 58 1,370 Apurímac 105 459 492 162 12 1,230

Ayacucho 277 373 520 1 343 1,514

Cajamarca 247 409 668 78 174 1,576

Cusco 295 354 338 5 200 1,192

Huancavelica 166 481 185 185 126 1,143 Huanuco 0 189 763 0 128 1,080

Junín 0 209 348 41 89 687

Madre De Dios 0 0 135 22 38 195 Pasco 0 186 146 102 0 434

Puno 0 82 390 187 0 659

San Martin 0 133 171 9 43 356

TOTAL 1,524 2,886 4,850 965 1,211 11,436

Fuente: Programa de Caminos Rurales / MTCVC Elaboración: DGIA

La primera etapa del Programa (1996-2001) ha producido los siguientes logros o resultados: rehabilitación de 8,882 kilómetros de caminos rurales, rehabilitación e interconexión de 2,368 kilómetros de caminos secundarios, mantenimiento rutinario de 10,881 kilómetros de caminos, mejoramiento de 174 kilómetros de calles y poblados, y mejoramiento de 3,053 kilómetros de caminos de herradura. Evaluaciones de impacto realizadas indican que los caminos rehabilitados por el programa generaron ahorros de tiempo de recorrido 33% mayores que el de caminos no rehabilitados y un aumento significativo en el tránsito. Los pasajes interurbanos se redujeron en 14% y 9%, y los fletes de carga se redujeron en 14% y 8%. En conclusión, la rehabilitación y mantenimiento de caminos rurales ha reducido el tiempo de traslado a la mitad y ha permitido el acceso a mercados y servicios sociales a menores costos111.

5.2.3 Otros Programas o Proyectos El Ministerio de Pesquería, a través del Instituto Tecnológico Pesquero del Perú, ha desarrollado Proyectos Especiales, orientados a promover la mayor participación de los productos de la pesca en los programas de alimentación complementaria del gobierno central y a introducir el pescado y producto elaborados con recursos marinos con un alto contenido nutricional en la dieta de la población. La estrategia está formulada para aprovechar mayores volúmenes de las capturas de especies pelágicas para la alimentación de las personas, lograr fomentar una cultura alimenticia, mediante la realización de acciones de promoción del consumo y educación al consumidor tendientes a incrementar sostenidamente el consumo; difundir los resultados de las investigaciones y facilitar la ampliación del mercado para los productos pesqueros, que atraiga el interés de la empresa privada en la inversión y captación de trasferencia de tecnologías para la diversificación de la oferta de productos pesqueros. 111 Instituto Cuanto. (2000).

100

Un ejemplo exitoso de estos Proyectos, es el producto Pescado Salado Sellado al Vacío- “SALADITA”, desarrollado por el ITP especialmente para poblaciones alejadas y de difícil acceso, iniciando su introducción en 1986, trabajando directamente con comunidades alto andinas y capacitando a los pescadores artesanales y pequeños procesadores en su preparación. Los efectos de la transferencia de tecnología y el incremento de la demanda de productos curados, se refleja en las estadísticas; desde 1992 se observa un notorio incremento de la producción, permitiendo su distribución a las poblaciones más alejadas del país, por sus características de mantenerse a la temperatura ambiente por más de tres meses. El Proyecto PESCAMESA, iniciado en 1997, propicia la distribución de pescado fresco a comedores populares y clubes de madres de Lima Metropolitana, entregándose 3,263 TM en el periodo 1998-2001. El Proyecto ha demostrado la factibilidad de participación del pescado fresco en la canasta de alimentos básicos de los programas de asistencia y complementación alimentaría, diseñándose un sistema de acopio y distribución que aseguran la calidad é inocuidad de los productos pesqueros. El costo de distribuir el pescado congelado hasta los locales de los comedores populares de dicho organismo ascendió a S/.1.50 por Kg.112 El Proyecto Promoción de La Sardina y la Anchoveta con Fines Alimentarios en el Perú, ha desarrollado la salchicha retortada de pescado, que permite una larga vida útil a la temperatura ambiente y fácil distribución. El Proyecto Promoción del Consumo de Pescado en Poblaciones de Bajos Ingresos en Apoyo al Programa de Seguridad Alimentaria, se ejecuta a nivel piloto con apoyo de la FAO, en el periodo 2000-2002, existiendo el interés de ampliarlo a nivel nacional, considerando que ha permitido demostrar la factibilidad de comercializar la especie anchoveta para consumo en fresco y su aceptación por el consumidor. El Proyecto Fortalecimiento de la Industria de Transformación de Anchoveta para Consumo Humano Directo, a realizarse el presente año, permitirá disponer de una planta de conservas para el procesamiento de la anchoveta aplicando la tecnología española para lograr un producto sustituto a la tradicional conserva de sardina española; que permitirá demostrar a la empresa privada las ventajas económicas y sociales, por la generación de puestos de trabajo, que posibilita el destinar un porcentaje de las capturas de esta especie a productos de mayor valor agregado. Estudios de mercado a nivel local, de la región y del mercado europeo, respaldan las posibilidades de una exitosa industria.

5.3 ROL DE LA SOCIEDAD CIVIL La Declaración de Roma en 1996 marcó un punto de inflexión en el proceso de revalorización del concepto de seguridad alimentaria por parte de decenas de Estados del mundo, reconociéndole una importancia decisiva en el diseño y ejecución de las políticas de desarrollo. Luego de la crisis de los modelos estatistas e intervencionistas, que alcanzó su punto culminante a fines de los ochenta, la oleada liberalizadora había promovido la adopción de políticas que apostaban al libre mercado como mecanismo para lograr el desarrollo. Los graves efectos sociales de estas políticas gradualmente han llevado a un replanteamiento de dichas políticas, tratando de encontrar un punto medio entre el libre mercado y la protección de los grupos sociales más vulnerables.

112 Ministerio de Pesquería (2000). p.19

101

Sin embargo, la sociedad civil experimentó un proceso bastante diferente, que no siempre fue reflejado por las políticas públicas, donde la seguridad alimentaria fue enriqueciéndose como concepto al incorporar nuevos enfoques y experiencias. Como resultado del mismo, se reconoció la necesidad de superar el asistencialismo y trabajar en función a un objetivo de desarrollo equitativo y sostenible. A diferencia del pasado, donde los actores sociales centraban su atención en uno o dos aspectos de la seguridad alimentaria, durante los noventa fue ganando terreno una visión integral de este concepto, reconociendo la interdependencia de sus tres dimensiones.

5.3.1 Coop eración Internacional La cooperación internacional ha desarrollado una importante acción a favor de la seguridad alimentaria desde hace varias décadas, aunque durante la década pasada su importancia se redujo debido al crecimiento de los programas ejecutados por el Estado. Hacia 1998, pese a que el 12% de los recursos gastados en apoyo alimentario provenían de la cooperación externa (principalmente USAID, Unión Europea y Programa Mundial de Alimentos), sólo el 1.9% de los 10.1 millones de beneficiarios de estos programas eran atendidos exclusivamente por instituciones no gubernamentales como ADRA OFASA, CARITAS, PRISMA y CARE. Esto significa que una parte importante de los recursos de la cooperación internacional fue destinada a programas coejecutados por ésta y el Estado, culminando un largo proceso de revisión de la estrategia de intervención en el Perú. El rol desempeñado por la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de América (USAID) es muy destacado en la última década. Esta organización es la encargada de administrar el apoyo para la asistencia alimentaria, utilizando los fondos asignados a la compra de productos agrícolas excedentes en los Estados Unidos para que sean donados a agencias voluntarias sin fines de lucro, peruanas y norteamericanas, con el fin de llevar a cabo programas multianuales de asistencia alimentaria. Este programa se conoce como la PL 480 – Título II.

Las agencias voluntarias reciben una donación en alimentos, recursos que son destinados a peruanos en situación de pobreza, trabajando con varias contrapartes (incluyendo organizaciones del gobierno y de la sociedad civil), en el logro de los objetivos comunes: mejorar la seguridad alimentaria de la población pobre, desarrollando líneas de trabajo relacionadas a la disponibilidad, acceso y uso de alimentos. Entre las agencias que han utilizado estos recursos en el pasado podemos mencionar a ADRA, CARE, CARITAS del Perú, Catholic Relief Services, PRISMA y TechnoServe, entre otras. Entre los programas orientados hacia el incremento de la disponibilidad y acceso a alimentos financiados por USAID se encuentran: Generación de Ingresos Agrícolas (GIA - ADRA), Programa de Producción Agrícola (PROAGRO -CARITAS), Programa de Generación de Ingresos (PROGEIN - CARITAS), Alternativas Tecnológicas de Manejo de Tierras y Seguridad Alimentaria (ALTURA - CARE), Mejoramiento de la Producción Agropecuaria, Servicios para el Desarrollo de la Microempresa Rural (SEDER - CARE), Proyecto de Microempresa para la Seguridad Alimentaria (PROMESA - CRS), Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA -PRISMA), Componente de Producción Agrícola del PRODECCE (PRISMA) y Programa de apoyo agrícola (Technoserve). Entre los programas orientados hacia la mejora del uso de los alimentos y su disponibilidad transitoria se encuentran: Nutrición Infantil (NI - ADRA), Wiñay (CARITAS), Nutrición sostenible de niños (NIÑOS - CARE) y Componente de salud y

102

nutrición del PRODECCE (PRISMA). Dentro del plan de trabajo de USAID también están considerados los programas orientados a apoyar la gestión local de recursos a efectos de incrementar la seguridad alimentaria, movilizando a municipios y organizaciones de base, tales como el Proyecto Fortalecimiento a la Gestión Local (FOGEL - CARE) y el Programa de Desarrollo Comunal en los Corredores Económicos (PRISMA). La inversión realizada entre 1998 y 2001 por los principales programas de este tipo financiados por USAID113 llegó a $ 179.9 millones, suma que representa el valor de los alimentos distribuidos (26%) y los recursos obtenidos por monetización (74%).

Cuadro 5-9

Programa de seguridad alimentaria PL480 - Titulo II

Beneficiarios Alimentos

Año Familias Madres Niños<3 Niños<5

Toneladas para

Distr ibución Directa

Distr ibución Directa

Costos de Alimentos (a)

Costos Directos

Monetización (b)

TOTAL (a) + (b)

1998 396,583 208,320 201,976 259,707 51,060 24,002,070 24,442,560 48,444,630

1999 411,872 223,145 219,593 284,447 29,750 13,450,350 41,461,200 54,911,550

2000 388,723 170,650 184,576 196,169 18,670 7,699,940 38,841,120 46,541,060

2001 229,023 60,992 111,294 126,681 5,810 2,403,650 27,573,000 29,976,650

Fuente: USAID Perú Elaboración: PRISMA La intervención promovida por AID buscó nuevas opciones de desarrollo y lucha contra la pobreza luego que una investigación realizada en 1994 revelara el limitado impacto de los programas tradicionales. Desde 1996, USAID empezó a diseñar una estrategia alternativa para la lucha contra la pobreza extrema. Este proceso se tradujo en el Proyecto de Reducción y Alivio a la Pobreza (Proyecto PRA), el cual realizó la identificación de más de veinte corredores económicos114 como áreas de intervención para la promoción de las potencialidades empresariales de las áreas pobres del interior del país. El Proyecto PRA constituyó diez Centros de Servicios Económicos (CSE)115, que puso a cargo de consorcios operados por ONGs y empresas privadas locales, con objetivos de incremento sostenido de los ingresos y empleo en el corredor y la creación o mejora del clima para la inversión privada. La estrategia del PRA considera varias líneas de trabajo116 y el apoyo de las instituciones públicas (incluyendo gobiernos locales y regionales), impulsando paralelamente un "diálogo de políticas" entre los sectores público y privado, para promover la inversión privada en el ámbito del corredor. La Unión Europea en los setenta recurrió a la ayuda alimentaria directa como principal mecanismo de apoyo a los programas de seguridad alimentaria, priorizando el lado asistencialista de los mismos. Sin embargo, hacia los noventa los principios habían variado, principalmente por el reconocimiento de la estrecha relación entre la pobreza y el estancamiento agrario inducido por la competencia de los alimentos importados,

113 Incluye agencias ADRA, CARE, CARITAS, CRS, PRISMA y TECHNOSERVE. 114 "Unidades económicas definidas por flujos comerciales entre áreas rurales y ciudades intermedias con una lógica propia de articulación regional" (Fuente). 115 En Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancayo, Huánuco, Huaylas, Jaén, Pucallpa, Puno y Tarapoto. 116 Prestación de servicios no financieros y de asistencia técnica, desarrollo de estrategias de penetración en mercados externos, apoyo al desarrollo del mercado interno de servicios y coordinación con otras agencias que operan con fondos de la PL480.

103

como las donaciones. Este cambio llevaría a la constitución del Fondo de Contravalor Perú - Unión Europea (FCPUE), que promovería la monetización de las donaciones y el uso de dichos recursos en proyectos de desarrollo rural, encargados a ONGs y organizaciones sociales. Se estima que entre 1993 y 1997, el FCPUE financió 62 proyectos por un valor de US $14.7 millones, de los cuales el 75% fue ejecutado por ONGs, seguidas de organizaciones sociales de base (9%), municipios (6%) y otros.

Cuadro 5-10 Proyectos aprobados del Fondo de Contravalor Perú - Unión Europea

Año Nº Proyectos Monto ($) Familias 1993 2 112,168 8,930 1994 23 5,328,627 24,859 1995 24 6,231,169 17,210 1996 13 2,967,400 5,186

Total 62 14,639,363 56,185

Fuente: Fondo de Contravalor Perú – Unión Europea Elaboración: CIED

Pero diversos factores internos (debilitamiento de las instituciones de la sociedad civil, falta de aportes propios o contrapartidas, expansión de los programas sociales del gobierno, etc.) como externos (decisiones políticas de la Unión Europea) llevaron a un cambio de la estrategia de apoyo al Perú, optándose por un "enfoque de apoyo a la ejecución y formulación de políticas sociales públicas ... acompañado de la modalidad de financiamiento denominada apoyo presupuestal al Estado para complementar el aporte nacional"117. El reemplazo, a partir de 1997, del Fondo de Contravalor por el Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria (PASA) consolidó esta política de cooperación con el sector público que, aunque no eliminó totalmente el apoyo a iniciativas de la sociedad civil peruana, sí lo redujo significativamente. Los componentes de apoyo del PASA eran tres: Apoyo al Gasto Social Básico (Ministerios de Salud y de Educación), Apoyo a la Estrategia Focalizada de Lucha contra la Pobreza (PROFINES - Ministerio de la Presidencia) y Apoyo Institucional (instituciones públicas).

Cuadro 5-11 Financiamiento del Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria

(en millones de dólares)

Año Gasto Social Básico

Estrategia Focalizada de Lucha contra la

Pobreza

Apoyo Institucional Total

1998 1/ 12.6 3.0 0.6 16.2

1999 2/ 19.9 17.0 0.7 37.6

TOTAL 32.5 20.0 1.3 53.8

1./ Ejecutado 2./ Saldo 1998 más presupuesto 1999 Fuente: Fondo de Contravalor Perú – Unión Europea Elaboración: CIED

Cabe mencionar que el carácter autoritario del régimen fujimorista anuló en gran medida los principios de apoyo a la descentralización y participación democrática en la gestión de los programas financiados por la Unión Europea: si bien se cambió de socio, sustituyendo al Ministerio de la Presidencia por los Consejos Transitorios de

117 Fondo de Contravalor Perú . Unión Europea (2001).

104

Administración Regional - CTARs, la nula autonomía de éstos últimos impidió que se lograran avances importantes. El Programa Mundial de Alimentos (PMA), organismo especializado de las Naciones Unidas para el manejo de la ayuda alimentaria, inicia sus labores en el Perú durante el año 1964, desarrollando desde entonces programas regulares, de acción rápida o rehabilitación y de emergencia. Las acciones del PMA se dirigieron principalmente al apoyo a programas ejecutados desde el sector público. Desde 1997 esta organización inicia una revisión de sus estrategias, "virando del tradicional asistencialismo a la búsqueda de un desarrollo sostenible, siguiendo los objetivos socioeconómicos inmediatos y a mediano plazo definidos por el Gobierno en sus planes de desarrollo"118. Bajo este marco, sus acciones priorizaron la intervención a favor de los grupos más vulnerables en los momentos críticos de su vida, lo que propició una atención preferente a mujeres y niños. Hacia fines de los noventa mantenía varios programas regulares en las áreas de agricultura, educación y desarrollo humano, que entre 1996 y 1999 representaron la entrega de casi 52 mil toneladas de alimentos por un valor de US $16 millones.

Cuadro 5-12 ASistencia Alimentaria al Perú del Programa Mundial de Alimentos

Año Toneladas Netas Valor ($)

1996 5,609 1,737,000 1997 10,927 3,161,018 1998 25,792 7,235,445 1999 9,353 3,822,150

Total 51,681 15,955,613

Fuente: Programa Mundial de Alimentos Elaboración: CIED

El proyecto de Asistencia Alimentaria a Grupos de Mujeres para el Desarrollo de MicroEmpresas (iniciado en Abril 1992, con una duración de siete años) estaba dirigido a 55 mil mujeres organizadas en aproximadamente 1,100 clubes en Ancash, Cajamarca, Cusco y Puno, así como en las áreas periurbanas de Lima, Piura, Chiclayo, Trujillo y Arequipa. El proyecto de Asistencia Alimentaria a Alumnos PreEscolares y de Educación Primaria en Zonas Rurales (iniciado en Agosto 1996, con una duración de cinco años) debía atender a 240 mil personas en Ayacucho, Apurímac y Huancavelica, beneficiando a alumnos de educación inicial y primaria, así como a profesores y padres de familia. El proyecto de Rehabilitación Ecológica de Microcuencas Andinas (iniciado en Julio 1995, con una duración de cinco años) buscaba rehabilitar y mantener en microcuencas andinas, utilizando mecanismos de alimento por trabajo para favorecer a cerca de 57 mil familias en Cajamarca, Cusco, Puno, Arequipa, Tacna y Moquegua. En síntesis, el análisis de las acciones desarrolladas o promovidas por la cooperación internacional revela que, pese a la magnitud de los recursos públicos destinados a gasto social, su intervención fue cualitativamente importante por la gradual incorporación o asimilación de un enfoque de desarrollo sostenible, expresado, por ejemplo, mediante la sustitución de los mecanismos de donación a otros de monetización de los alimentos importados.

118 Fuente.

105

La importancia que pasó a otorgarse a temas como la rentabilidad de los proyectos productivos, la articulación en corredores económicos y/o cadenas productivas y la organización de los actores sociales fue otro elemento positivo que contribuye efectivamente a actuar sobre las causas estructurales de la pobreza e inseguridad alimentaria. Sin embargo, es evidente también que la cooperación internacional optó en la segunda mitad de los noventa por una creciente colaboración con el sector público, que desplazó a las instituciones de la sociedad civil como principal ejecutor de los programas de seguridad alimentaria. Esta relación, teniendo en cuenta las características del anterior régimen, permitió fortalecer mecanismos de manipulación política del gobierno de turno, al tiempo que permitía el debilitamiento de las ONGs y organizaciones sociales de segundo nivel (centrales de comedores, comités de productores, etc.).

5.3.2 Organismos no Gubernamentales y otras Instituciones En las circunstancias descritas, las ONGs y otras instituciones representativas de la sociedad civil enfrentaron un contexto muy desfavorable al ver que el financiamiento de sus intervenciones disminuía gradual e inexorablemente. Al mismo tiempo, el autoritarismo del gobierno, que se acentúa a partir de 1996, implica que las posibilidades de cooperación entre Estado y ONGs quedaban reducidas a la subordinación de las segundas como simples ejecutoras de programas y proyectos del primero, negándose la posibilidad de participar efectivamente en la elaboración de las políticas y estrategias. Sin embargo, las ONGs mantuvieron una respetable capacidad para generar espacios de participación y debate de las políticas de seguridad alimentaria. Su relación con la cooperación técnica internacional permitió una fructífera interacción que permitió revisar y corregir las estrategias de intervención aplicadas en el pasado. Por un lado, las ONGs locales impulsaron cambios en los mecanismos de ayuda al Perú, proponiendo la superación de los esquemas de donación de alimentos importados por alternativas como la monetización, para apoyar acciones que contribuyeran simultáneamente a combatir los efectos de la pobreza y promover el empleo y la producción alimentaria interna. Por el otro, la cooperación técnica internacional promovió metodologías más rigurosas para la ejecución de las intervenciones, especialmente en los proyectos productivos, con el objetivo de utilizar eficientemente los escasos recursos disponibles en aquellos donde se comprobara su sostenibilidad y rentabilidad. En este contexto, a partir de 1996 las ONGs aceleraron el replanteamiento y actualización de sus estrategias de intervención respecto a las tres dimensiones de la seguridad alimentaria. Una revisión de las mismas nos permite identificar sus principales líneas de trabajo en cada una de sus dimensiones119.

Disponibilidad Desde la segunda mitad de los noventa las ONGs han venido desarrollando una estrategia de diversificación de sus fuentes de ingresos, priorizando el desarrollo del rubro “ingresos propios”, bajo la modalidad de venta de servicios. Esto se relaciona directamente con el fenómeno descrito en la sección anterior, donde la cooperación

119 En el Anexo se presenta una relación de las principales ONGs registradas en SECTI que desarrollan actividades relacionadas a la seguridad alimentaria.

106

técnica internacional canalizó un porcentaje creciente de su ayuda a través de programas del Estado, limitando los recursos para proyectos de ONGs. Sin embargo, las ONGs mantuvieron sus principales programas de desarrollo de la producción agroalimentaria. Estos se caracterizaron por promover el aumento de la producción y productividad agraria, incorporando los siguientes tipos de componentes: (a) rigurosa selección de beneficiarios y líneas de productos, verificando la existencia de un potencial de desarrollo autosostenido luego de culminada la intervención; (b) respeto al medio ambiente y promoción del uso de tecnologías que permitan un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (agroecologías, agroforestería, etc.); (c) apoyo a la organización de los beneficiarios, con especial énfasis en la formación de empresas formales de diversa dimensión y con importante participación de la mujer; y, (d) asimilación de concepciones empresariales, libre mercado y competitividad como sustento de las acciones promovidas. Acceso El gran deterioro de las condiciones de acceso (subempleo, caída en el poder adquisitivo de las remuneraciones, etc.) intentó ser compensado por la ampliación de la cobertura de los programas sociales. En el caso de las ONGs, en el año 1998 las instituciones no gubernamentales atendieron sólo el 1.9% de los 10.1 millones de beneficiarios de estos programas. Sin embargo, la acción de las ONGs, aunque limitada por restricciones presupuestales, trabajó intensamente en líneas alternativas que promovían una mejora sostenible del empleo e ingresos de los sectores sociales más vulnerables. Las principales líneas trabajadas fueron: (a) creación de microempresas que ofertaban bienes y servicios de consumo masivo (confecciones, alimentos procesados, etc.) a sectores populares, debiéndose mencionar que en el caso de las pequeñas agroindustrias, estas unidades tenían un efecto positivo sobre la disponibilidad al facilitar la colocación de productos frescos a precios razonables; (b) apoyo a la articulación de productores de alimentos y consumidores organizados, buscando la reducción de los márgenes de intermediación y menores costos de la ración en comedores populares, lo que equivale a un aumento del poder adquisitivo; y, (c) mantenimiento de programas de apoyo alimentario, en la forma de donaciones, a grupos en situación de emergencia nutricional debidamente focalizados o identificados, trabajando especialmente en las zonas priorizadas por el Mapa de la Pobreza. Uso El trabajo en esta línea se concentró en la capacitación de los participantes en organizaciones sociales de base como los comedores populares, tratando de proporcionar conocimientos útiles para obtener el máximo beneficio nutricional en su consumo de alimentos dadas las restricciones presupuestales existentes en su comedor o familia. Para alcanzar este objetivo, se trabajó en tres aspectos principales: (a) elaboración de materiales para el monitoreo y análisis del consumo de alimentos, mediante contenidos de fácil comprensión y aplicación en las actividades cotidianas; (b) capacitación de mujeres para la autovigilancia de la calidad nutricional y la optimización de los recursos gastados en compra y preparación de alimentos; y, (c) formación de redes o grupos de vigilancia nutricional en las organizaciones dedicadas al apoyo alimentario, como mecanismo para mejorar la eficiencia del gasto y generar propuestas para la mejora del sistema.

107

Es importante, además, resaltar que la acción de las ONGs registra un salto cualitativo a mediados de la década de los noventa, coincidiendo con los preparativos de la Cumbre de Roma. A partir de este evento, se refuerza el rol de las ONGs como generadoras de alternativas para la política de seguridad alimentaria nacional. Entre los principales espacios creados en dichos años se pueden mencionar: • Conferencia Nacional de Desarrollo Social (CONADES): Espacio promovido por la

más amplia red de ONGs peruanas en la que participa también de manera activa la Comisión Episcopal de Acción Social de la Iglesia Católica, instituciones académicas de importantes universidades del país y colegios profesionales. Las CONADES se apoyan para su realización en grupos regionales con una composición más amplia, pues incluyen a organizaciones empresariales, sociales y municipios de los respectivos ámbitos; los que promueven a su vez actividades en sus respectivos espacios locales y regionales. El Grupo de Iniciativa de las Conferencias Nacionales sobre Desarrollo Social está conformado por más de 80 ONGs, agencias de cooperación y redes de instituciones de la sociedad civil y su Secretaría Técnica recae en Asociación Nacional de Centros (ANC).

• Grupo de Seguridad Alimentaria (GSA): Creado en 1995, se constituyó para apoyar al proceso de seguimiento de la Conferencia Internacional de Nutrición en ese año se realizo un taller Nacional de Seguimiento de la Conferencia Internacional de Nutrición, y participo en el taller para la Región de América Latina promovido por la FAO. En 1996 preparó un Informe Nacional de Seguridad Alimentaria para el Perú, el cual fue enviado a la Cumbre Mundial, realizando acciones de seguimiento en los siguientes años. Las instituciones que integran este grupo de trabajo son: ANC, ALTERNATIVA, A.B. PRISMA, CARE-PERU, CARITAS del Perú, CEAS, CECYCAP, CEPRODEP, CESIP, CIED, COINCIDE, DETEC, EDAPROSPO, FOVIDA, INCAFAM, SEPAR y COOPERACCION. Entre 1998 y 2001 realizó un proyecto conjunto que desarrolló actividades en diversos lugares del territorio nacional, incluyendo creación de pequeñas agroindustrias rurales, articulación comercial entre productores y consumidores organizados, capacitación para vigilancia nutricional, entre otras.

Por el lado de los productores también se consolidan ciertos intentos por encontrar consensos para la formulación de una política de desarrollo agrario que recoge muchos postulados del concepto de Seguridad Alimentaria. Uno de ellos es la Convención Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO), organización que agrupa a varias ONGs, organizaciones de productores, asociaciones empresariales y colegios profesionales, con el objetivo de proponer soluciones concretas a los problemas que enfrenta el agro. Entre los temas que ha trabajado con especial atención han sido la defensa de la producción nacional, el financiamiento agrario, las compras estatales de alimentos y la promoción del desarrollo rural. Otros espacios importantes son los académicos que, aunque no limitados al tema de la seguridad alimentaria, contribuyen a la discusión de investigación y evaluación de las políticas públicas. Uno de estos es el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), el cual, con el apoyo de la cooperación internacional, desarrolla investigaciones sobre los problemas más importantes de la economía y sociedad peruana, así como evaluaciones sobre políticas, programas o proyectos dirigidos a su superación, los cuales se relacionan directa o indirectamente con el problema de la seguridad alimentaria120.

120 Ha priorizado los siguientes temas: pobreza y calidad de vida; empleo, distribución del ingreso y políticas sociales; reforma y políticas de salud; género y juventud; medio ambiente y recursos naturales; estructuras productivas y políticas sectoriales; entre otros.

108

5.3.3 Organizaciones Sociales La creciente conciencia de las organizaciones sociales respecto a la importancia de la seguridad alimentaria se puso de manifiesto desde hace más de diez años, cuando la presión de las organizaciones centrales de comedores populares llevaron a la aprobación de la Ley Nº 25307 (15.02.1991), que declaraba de interés prioritario la labor de las organizaciones sociales de base que trabajaban en el apoyo alimentario, disponiendo que "el suministro de alimentos, preferentemente de origen nacional, se realiza de acuerdo a la Canasta Integral de Alimentos aprobada por cada región de la República". De esta manera, la sociedad civil estaba reconociendo que era posible enfrentar un problema de acceso en el ámbito urbano y al mismo tiempo atacar otros de disponibilidad y acceso en el rural. Las organizaciones sociales, sin embargo, enfrentaron un escenario bastante desfavorable durante la década de los noventa debido a una concepción autoritaria y centralista que les reservaba únicamente un rol secundario, subordinándolas a sus objetivos y métodos de intervención. Ello implicaba que estas organizaciones dejaban de ser interlocutores, legitimados por la participación de amplios sectores de la población, para pasar a ser apéndices de los programas sociales del Estado. En el caso de las organizaciones sociales dedicadas al apoyo alimentario, los avances registrados hasta 1991 comienzan a ser revertidos en 1992, como consecuencia del proceso político iniciado ese año. El proceso de fragmentación o atomización de las organizaciones sociales de base, promovido por el Estado, se expresó en normas como la Ley Nº 26637 (23.06.1996), que transfiere el programa del Vaso de Leche a sus respectivos municipios distritales. La medida, que afectaba a la Municipalidad Metropolitana de Lima, también representó un factor que contribuyó al debilitamiento de la organización que centralizaba los miles de comités del Vaso de Leche. Del mismo modo, pese a la presión ejercida por las organizaciones sociales, no se les otorgó una participación efectiva en el control de los principales programas de apoyo alimentario como PRONAA o el Comité del Vaso de Leche. El predominio de un enfoque asistencialista tradicional coincide con el agravamiento de la crisis económica a partir de 1997, lo que genera una mayor dependencia de los sectores sociales más pobres hacia el apoyo alimentario. Si bien el aporte de programas como PRONAA oscilaba entre 20-40% del valor de la ración de los comedores, éste resultaba decisivo en algunos rubros del menú. En ese contexto, los grupos de mujeres organizadas eran objeto de fuertes presiones políticas, especialmente en coyunturas electorales, a las cuales no podían resistir eficazmente debido a la amenaza de reducción o corte total de la ayuda, bajo pretextos como la falta de higiene en el comedor. Las organizaciones de productores de alimentos, principalmente agricultores, experimentaron un proceso de deterioro similar, que se agudiza poco antes de la Conferencia de Roma. Dos años antes, el gobierno había promulgado los Decretos Supremos Nº 14-94-AG (03.04.1994) y 17-94-AG (12.04.1994), que no sólo establecían varias restricciones a la aplicación de auto gravámenes para financiar a las organizaciones agrarias sino que disponía que los recursos sólo podían ser utilizados para cubrir los costos de acciones directamente relacionadas con la actividad (producción, comercialización, sanidad, infraestructura, entre otras), condicionando la posibilidad de apoyo a las organizaciones de nivel superior a las que estaban afiliadas. Esto significó un brusco recorte de los aportes a las organizaciones

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centrales o nacionales, cuyo debilitamiento significó la desaparición o debilitamiento de los interlocutores representativos en los siguientes años. En síntesis, durante el quinquenio1996-2001 las organizaciones sociales se vieron sometidas a una gran presión para convertirse en instrumentos de manipulación política de los sectores sociales más pobres, que dependían del apoyo alimentario y otros programas públicos para poder subsistir.

5.4 LIMITACIONES INSTITUCIONALES

En un país como el Perú, con un alto porcentaje de población pobre y con recursos limitados para la mejora de los niveles de seguridad alimentaria, es particularmente importante que dichos recursos sean utilizados eficientemente. En concreto, a nivel de cada programa es necesario que éste se oriente a los grupos más vulnerables o más pobres (esté focalizado en ellos), llegue a la mayor cantidad de población objetivo posible (la cobertura debe ser la mayor posible), de la mejor manera posible (la calidad de las raciones debe ser óptima) y no debe atender a otros grupos que no conforman su población objetivo (no deben filtrarse otros grupos). Asimismo, es necesario que exista coordinación entre los distintos programas existentes, pues así se evita que, por ejemplo dos programas atiendan a la misma población objetivo (se evita la superposición), se ahorran recursos y se podría realizar un mejor seguimiento y evaluación de los mismos.

5.4.1 Focalización Es importante conocer en quienes se concentra la atención de los programas alimentarios. Se debería esperar que la mayor parte de los atendidos pertenezcan a los sectores con los menores niveles de ingreso. Sin embargo, la mayor parte de la población atendida por dichos programas no es la más pobre (no pertenece a los tres primeros deciles de ingreso per cápita), tal como se muestra en el Cuadro 5-13.

Cuadro 5-13

I II III IV V VI VII VIII IX XVaso de Leche 100.0% 15.4% 13.8% 13.0% 13.9% 10.4% 9.8% 8.1% 7.3% 5.7% 2.6%Desayunos Escolares 99.8% 15.8% 15.3% 12.9% 11.8% 12.6% 10.1% 7.7% 6.3% 4.1% 3.2%Comedores Populares 100.0% 18.9% 16.0% 12.6% 14.6% 11.5% 9.0% 6.7% 5.0% 3.2% 2.5%Alimento para menores 99.8% 16.3% 13.2% 14.8% 17.4% 7.7% 8.3% 7.0% 8.0% 3.1% 4.0%

Niveles de Focalización de los Programas de Asistencia Alimentaria, 1998(porcentaje respecto a la población beneficiada en cada programa)

Deciles de Ingreso Per CapitaPrograma Total

Fuente: Shack, Nelson y Patricia Vásquez (1999), Estimaciones con la ENAHO 1998. En el caso del Programa del Vaso de Leche, los más pobres sólo reciben un 42.2% de la focalización. En los Comedores Populares, el 47.6% de la ayuda está concentrada en los más pobres; mientras que en los Desayunos Escolares, este porcentaje llega al 44.3%. Por su parte, el programa de Alimento para Menores tiene un 44% de focalización en los más pobres. Las estimaciones para el año 2000 (Cuadro 5-14) permiten distinguir el grado de focalización según áreas de residencia. Se observa que, al igual que en el año 1997, la focalización en los pobres extremos está entre 40% y 50%. Sin embargo, en las

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zonas urbanas, el grado de focalización es extremadamente bajo (entre 15% y 20%), a diferencia de las zonas rurales, donde la focalización está por encima del 60%.

Cuadro 5-14

Extremos No Extremos TotalTOTALDesayunos Escolares 2,972,859 100 51.1 18.7 69.8 30.2Vaso de Leche 2,283,919 100 40.1 24.1 64.2 35.8Comedores Populares 746,134 100 40.2 14.5 54.7 45.3URBANODesayunos Escolares 1,000,349 100 21.3 34.5 55.9 44.1Vaso de Leche 1,104,018 100 15.7 34.6 50.2 49.8Comedores Populares 363,769 100 18.3 18.6 36.9 63.1RURALDesayunos Escolares 1,972,510 100 66.2 10.7 76.9 23.1Vaso de Leche 1,179,901 100 63 14.2 77.2 22.8Comedores Populares 382,365 100 61.1 10.6 71.7 28.3

Niveles de Focalización de los Programas de Asistencia Alimentaria, 2000

No pobres (%)

TotalBeneficiariosPrograma Pobres (%)

Fuente: Henríquez, Narda (2001), Estimaciones con la ENAHO 1998. Al favorecer a personas con recursos, en lugar de llegar a los más necesitados, el gasto social no resulta ser progresivo, sino regresivo. En otras palabras, ésta inadecuada focalización de los programas sociales en los sectores más pobres tiene como consecuencia el incremento de la desigualdad en la distribución del ingreso.

5.4.2 Sub-cobertura En la mayoría de programas alimentarios manejados por el Estado se presentan serios problemas de subcobertura, tal como se muestra en el Cuadro 5-15. Las estimaciones para el año 1997 indican que el Programa del Vaso de Leche (PVL) fue el de mejor cobertura (atiende al 66% de su población objetivo), sobretodo en la Sierra. En cambio, el programa de Comedores Populares del PRONAA, presentó los niveles más bajos de cobertura (atiende sólo al 5% de su población objetivo), sobretodo en las zonas rurales. El programa de Desayunos Escolares, por su parte, atendió alrededor del 50% de su población objetivo, siendo mayor la cobertura en Lima y en la Sierra Rural. En el año 2000, para el caso del PVL, se observa que los niveles de subcobertura fueron relativamente altos, sobretodo en el caso de las madres gestantes y lactantes. El programa de Comedores Populares continuó siendo el de peor cobertura, sobretodo en la Selva, donde prácticamente no atendió a su población objetivo. El programa de Desayunos Escolares, por su parte, no atendió alrededor del 67% de su población objetivo.

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Cuadro 5-15

1997 1/

Dominios N 2/ % N 3/ % N 4/ %Lima Metropolitana 149,161 79% 21,716 53% 14,306 43%Costa Urbana 527,503 89% 46,544 41% 82,228 62%Costa Rural 274,411 99% 29,127 45% 56,722 78%Sierra Urbana 495,606 98% 34,136 26% 55,629 42%Sierra Rural 1,528,305 96% 123,306 28% 125,043 33%Selva Urbana 113,074 97% 11,631 45% 23,261 75%Selva Rural 489,391 96% 54,210 39% 97,125 74%Total 3,577,451 95% 320,670 34% 454,314 49%

2000Población

Objetivo

Regiones N % N % N % N % N % N %Lima 597,549 99% 264,422 97% 435,323 72% 19,386 85% 120,427 91% 387,736 73%Costa 605,507 99% 582,919 97% 429,408 70% 22,553 97% 80,156 92% 369,473 69%Sierra 1,192,215 99% 1,451,062 98% 780,955 65% 48,761 94% 194,164 92% 665,286 63%Selva 526,332 100% 571,681 100% 376,428 71% 19,384 85% 79,104 92% 310,591 69%Total 2,921,603 99% 2,870,084 98% 2,022,114 69% 110,084 91% 473,851 92% 1,733,086 67%

Madres lactantespobres

Niños pobresentre 5 y 14 años

Niños pobreshasta 6 años

Madres gestantespobres

Niños pobreshasta 6 años

Pobres extremosmayores de 7 años

Subcobertura en Programas Alimentarios: 1997, 2000

PRONAA - Comedores Populares PROGRAMA DEL VASO DE LECHE INS - Desayunos Escolares

1/ Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar, independientemente del número de miembros del hogar que participan directamente del programa alimentario. 2/ Se ha tomado como población objetivo a la totalidad de pobres extremos. 3/ Se ha tomado como población objetivo a los pobres extremos de 0 a 6 años. 4/ Se ha tomado como población objetivo a los pobres extremos en primaria pública. Fuente: Vásquez, Cortez y Riesco (2000). (Datos estimados con ENNIV 1997) Cortez (2001). (Datos estimados con ENNIV 2000)

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5.4.3 Fil tración Existe evidencia de que un porcentaje no despreciable del gasto social en nutrición está dirigido a personas que cuentan con los recursos para proveerse de alimentos (filtración o error tipo II). Para el año 2000, el PVL presenta un porcentaje de filtraciones entre 25% y 30%, dependiendo de su población beneficiaria. En el caso del PRONAA, si se toma como población objetivo los niños pobres hasta 6 años las filtraciones ascienden al 38%; en cambio, si se considera como población objetivo a los pobres extremos mayores de 7 años, el porcentaje de filtraciones sube a 89%. En ambos casos las filtraciones son mayores en la Selva. En cuanto al programa de Desayunos escolares, las filtraciones ascienden al 29%, con un mayor porcentaje en Lima (34%). Las filtraciones resultan ser más altas en las áreas urbanas debido a que la incidencia de la pobreza extrema es menor que en el ámbito rural. En el caso de Lima Metropolitana, en 1997 un 18% de los beneficiarios pertenecía a hogares con ingresos per cápita superiores a los US$ 150 mensuales. Asimismo, para ésta misma ciudad, el 95% de los beneficiarios de los programas alimentarios no eran pobres extremos (Cuadro 5-16).

Cuadro 5-16

Estimado de no pob res extremos beneficiarios (fil traciones), por dominios: 1997

Dominios Número de no pob res extremos beneficiarios

% sobre el total de beneficiarios

Lima Metropolitana 2,552,591 95%

Costa Urbana 1,283,074 76%

Costa Rural 380,955 68%

Sierra Urbana 1,328,779 76%

Sierra Rural 2.275,090 65%

Selva Urbana 556,327 87%

Selva Rural 662,561 66%

TOTAL 9,039,377 76%

1/ Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar independientemente del número de miembros del hogar que participan directamente del programa alimentario. Fuente: Vásquez, Enrique, Rafael Cortez y Gustavo Riesco (2000). Las estimaciones para 1997 (Cuadro 5-17) muestran que el PVL era el de mejor desempeño en cuanto al porcentaje de filtraciones, si bien no llegaba a ser óptimo (cerca del 70% de sus beneficiarios no eran pobres extremos). Para ese mismo año, el PRONAA presenta tasas bastante altas de filtraciones, sobretodo en la Costa Rural (98%), Lima Metropolitana (92%) y la Selva Urbana (91%). En el caso del programa de Desayunos Escolares, las mayores filtraciones estaban en las zonas urbanas.

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Cuadro 5-17

1997 1/

Dominios N % 2/ N % 2/ N % 2/Lima Metropolitana 446,006 92% 292,932 94% 291,875 94%Costa Urbana 169,111 71% 147,391 68% 232,722 82%Costa Rural 66,686 98% 63,620 64% 42,158 72%Sierra Urbana 56,894 87% 201,024 68% 269,296 77%Sierra Rural 154,567 72% 463,702 60% 463,702 64%Selva Urbana 38,122 91% 84,644 86% 66,552 90%Selva Rural 27,858 58% 139,288 62% 90,349 73%Total 959,244 83% 1,392,601 69% 1,456,654 76%

2000Población

Objetivo

Regiones N % N % N % N % N % N %Lima - 0% 149,694 94% 94,204 36% - 0% 3,784 25% 74,918 34%Costa 2,561 22% 116,202 87% 82,143 31% 765 50% 1,529 17% 70,868 30%Sierra 12,785 50% 135,874 86% 155,931 27% 2,131 39% 11,031 39% 140,639 26%Selva 3,955 67% 26,393 93% 58,427 28% 734 18% 2,487 27% 54,187 28%Total 19,301 38% 428,163 89% 390,705 30% 3,630 25% 18,831 30% 340,612 29%

pobres entre 5 y 14 añosNiños pobres Pobres extremoshasta 6 años mayores de 7 años hasta 6 años pobres

Niños pobres Madres gestantes

Filtraciones en Programas Alimentarios: 1997, 2000

PRONAA - Comedores Populares PROGRAMA DEL VASO DE LECHE INS - Desayunos Escolares

Madres lactantes Niños pobres

1/ Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar, independientemente del número de miembros del hogar que participan directamente del programa alimentario. 2/ No pobres extremos beneficiarios respecto al total de beneficiarios. Fuente: Vásquez, Cortez y Riesco (2000). (Datos estimados con ENNIV 1997)

Cortez (2001). (Datos estimados con ENNIV 2000)

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Cabe resaltar que las filtraciones en programas alimentarios son más altas cuando el programa lo maneja el Estado. En particular, y de acuerdo con cálculos realizados a partir de la ENNIV 1997, puede observarse que las entidades del Estado relacionadas con programas alimentarios con mayores problemas de filtración son, en orden de importancia: FONCODES, Ministerio de Educación y PRONAA (Cuadro 5-18).

Cuadro 5-18 Filtraciones en programas alimentarios, por institución: 1997 (porcentajes)

Instituciones No pob res extremos

beneficiarios respecto al total de beneficiarios 1/

FONCODES 80% Ministerio de Educación 77%

Ministerio de Salud 76%

PRONAA 75%

Ministerio de la Presidencia 74% INABIF 69%

Estado sin municipalidades 77% Municipalidades 74%

Estado con municipalidades 77%

Cáritas 64%

CARE 45%

Privado 71%

1/ Se ha considerado como beneficiarios a todos los miembros de un hogar independientemente del número de miembros del hogar que participan directamente del programa alimentario. Fuente: Vásquez, Enrique, Rafael Cortez y Gustavo Riesco (2000).

5.4.4 Calidad Existe una clara diferencia entre un programa estatal y uno privado. En este tema, el gasto per cápita de una institución privada sin fines de lucro es aproximadamente el doble del de una entidad pública. Asimismo, se observa que el beneficiario del sector privado absorbe casi 13 veces el monto de recursos que capta el del sector público121. Ello indicaría que los programas del sector privado llegan a una menor cantidad de beneficiarios pero con una cantidad mayor de recursos per cápita o, que el sector público prefiere sacrificar la calidad de los servicios que brinda (utilizando menos recursos per cápita) en favor de llegar a una población mayor. En cuanto al contenido nutricional de las raciones, se observa que éste es menor en los programas alimentarios manejados por el Estado (Cuando analizamos el costo para el beneficiario de las raciones y el costo por kilocaloría, observamos que, por un lado, el costo promedio de la ración diaria para los beneficiarios de las instituciones públicas es aproximadamente 100% más alto que el costo promedio de las raciones provistas por las instituciones privadas (Cuadro 5-20) , por otro lado, la relación costo/kilocaloría de la ración de las instituciones privadas es en promedio, 48% mayor al de las instituciones públicas. Cuadro 5-19). Resalta el caso del Programa del Vaso de Leche, que es el principal en términos de beneficiarios y costo, y cuya ración tiene un contenido nutricional bastante menor al resto de programas alimentarios, incluso dentro del sector público.

121 Vásquez, Cortez y Riesco, op. cit. P. 279

115

Cuando analizamos el costo para el beneficiario de las raciones y el costo por kilocaloría, observamos que, por un lado, el costo promedio de la ración diaria para los beneficiarios de las instituciones públicas es aproximadamente 100% más alto que el costo promedio de las raciones provistas por las instituciones privadas (Cuadro 5-20) , por otro lado, la relación costo/kilocaloría de la ración de las instituciones privadas es en promedio, 48% mayor al de las instituciones públicas.

Cuadro 5-19 Contenido nutricional de la ración alimentaria, según tipo d e administración d el

programa: 1999 (en % de los requerimientos mínimos calóricos y proteicos) Programas/Proyectos Energía Proteínas

Instituciones públicas

Wawa-Wasi 70 107 Alimentación infantil 75 100 Alimentación escolar 24-30 3-44 Niños y adolescentes en riesgo 50 67 Comedores populares 39 85 Desayunos escolares 30 13 PANFAR 27 42 PACFO 30 30 PROMARN 30 30 PANTBC 39 37 PVL 12-15 8-10

Instituciones privadas sin f ines de lucro PRODESA 31 ó 67 49 ó118 NIÑOS 43 75 Nutrición infantil 39-44 51-84 PROSIERRA 60 33 KUSIAYLLU 60 60

Fuente: Secretaría Técnica de Política Alimentaria Nutricional. Elaboración: DGIA / MINAG

Cuadro 5-20

Programas/ ProyectosCosto ración

diaria por beneficiario (S/.)

Costo equ ivalente a 1,000 kcal (S/.)

Costo ración diaria por

beneficiario (S/.)

Relación costo/kcal (S/.)

Wawa-wasi 0.205 0.539 0.353 0.661Alimentación infantil 0.27 0.675 0.41 0.527Alimentación escolar 0.573 0.939 0.316 0.669Niños/adolesc.riesgo 0.196-0.592 0.474-0.709Comed. populares 0.6204 0.69Desay. escolares 0.524-0.701 1.008PANFAR 0.8255 0.448PACFO 0.807 1.944PROMARN 0.64 0.967PANTBC 0.53 0.533PVL 0.212 1.247

PRODESA 0.341 ó 1.7065 0.231 ó 1.154NIÑOS 0.146-0.258 0.1489-0.2061Nutrición infantil 1.19 1.434PROSIERRA 0.96 2.086KUSIAYLLU 1.651 1.341

Costo por caloría de las raciones distribuídas por programas alimentarios, según tipo de administración: 1999

Desayuno Almuerzo

Instituciones púb licas

Instituciones privadas s in fines de lucro

Fuente: Secretaria Técnica de Política Alimentaria Nutricional. Elaboración: DGIA / MINAG

116

5.4.5 Descoordinación: Superposición de Programas Respecto al desempeño de los programas alimentarios, cabe resaltar que existen demasiados ejecutores dispersos con poca coordinación entre sí. Esta falta de coordinación entre los distintos programas del Estado origina muchas veces una superposición de programas con poblaciones objetivo similares, lo que duplica esfuerzos y reduce la eficiencia del gasto social. La multiplicidad de programas de alimentación y nutrición que ejecuta el Estado se muestran en el Cuadro 5-21.

Cuadro 5-21 Multiplicidad de programas con pob laciones ob jetivo similares, 2001

Población Objetivo Programa Nº de programas

Embarazadas y en lactancia

Vaso de Leche PANFAR

2

0 a 5 años

Vaso de Leche Wawa Wasi Alimentación Infantil Alimentación Escolar Desayunos Escolares PANFAR PACFO

7

6 a 14 años

Vaso de Leche Comedores Populares Alimentación Escolar Desayunos Escolares PROMARN

5

15 a 60 años Comedores Populares 1 Mayores de 60 años

Vaso de Leche Comedores Populares 2

Grupo de Riesgo a TBC

Vaso de Leche PANTBC

2

Fuente: O´Brien y Oroza (2002), “Bases para la reestructuración de los programas de alimentación y nutrición en el Perú”.

Esta superposición de programas es consecuencia de la inexistencia de una entidad central que articule los esfuerzos de las diferentes instituciones sobre la base de un plan estratégico122. Lo que se observa es que las diferentes instituciones diseñan y aplican sus programas de manera aislada, sin tener en cuenta los esfuerzos que desarrollan el resto. Esta falta de especialización de los programas en una población objetivo determinada lleva a un uso ineficiente de los recursos. Considerando los resultados anteriores, es necesario pensar en realizar un rediseño de los programas alimentarios. En este tema, existe cierto consenso en que no es posible mantener una diversidad de programas alimentarios que en muchos casos realizan las mismas tareas sin coordinar entre ellos y aprovechar sus sinergias. Por ejemplo, tanto el PRONAA como las municipalidades manejan programas relacionados con complementos alimentarios, y el programa de desayunos escolares es ofrecido por varias instituciones a la vez, como el PRONAA, FONCODES, Ministerio de Educación y las municipalidades distritales. Existe consenso entre las diversas instituciones públicas y privadas, la cooperación internacional y la sociedad civil en general, que el nivel de eficiencia y eficacia de los 122 O’Brien y Oroza (2002).

117

programas de alimentación y nutrición puede mejorar significativamente con una conducción unificada de todos los programas con lo que se conseguiría reducir el gasto administrativo, reasignar los recursos en formas mas eficiente, suprimir la duplicidad de intervenciones y la filtración de beneficiarios que no reúnen los criterios de selección, y realizar un mejor seguimiento y evaluación. Diversos estudios han demostrado que con los recursos del Tesoro Público actualmente disponibles es posible brindar un paquete de atención integral en salud y nutrición que realmente produzca un impacto en las tasas de desnutrición crónica y anemia que afecta a la población mas vulnerable: niños menores de 2 años y mujeres gestantes y lactantes de los distritos mas pobres del país.

5.4.6 Otros Problemas Los programas de asistencia alimentaria presentan algunos problemas adicionales a los ya mencionados, como la centralización de la gestión, la ausencia de un sistema integrado de seguimiento y evaluación y el uso de criterios de clientelismo político. Una característica de los programas alimentarios es su centralización en el diseño y gestión de los mismos123. Una consecuencia de esta centralización es la toma de decisiones sin tener en cuenta las particularidades de cada región. Esto lleva a que, por ejemplo, se definan raciones o aportes alimentarios sin considerar los hábitos alimenticios locales. Otra consecuencia del manejo centralizado de los programas es la falta de autonomía financiera y operativa de los gobiernos locales. Debido a ello, se hace imposible la aplicación de “soluciones locales para problemas locales”. Por otro lado, si bien los diferentes programas poseen sistemas de evaluación y seguimientos, no existe un sistema integrado que permita comparar los logros y aprender de los problemas que se presenten en la ejecución124. Es así que el Estado no ha desarrollado la capacidad para evaluar el desempeño de los programas y entidades que transfieren los alimentos a los usuarios, y en este contexto, se filtra una cantidad significativa de recursos. El último problema mencionado es el uso de los programas con fines políticos. La cultura del paternalismo estatal fue fortalecida durante la administración de Fujimori en la década de los 90 y llevó a que muchos de estos programas sean usados con fines de manipulación y clientelaje político. Así, se crearon relaciones de dependencia de parte de los beneficiarios de estos programas y el gobierno. Para el caso específico del PRONAA, existe evidencia de que durante la segunda mitad de la década de los noventa los programas de esta institución fueron utilizados políticamente125. Durante este período desde el PRONAA se esperaba el cumplimiento de ciertas actividades por parte de las socias de los comedores populares y clubes de madres, a cambio de otro tipo de concesiones como la entrega de cocinas, ollas y automóviles. Estas actividades consistían básicamente en la participación en diversas marchas y manifestaciones oficialistas, que distaban mucho de los objetivos formales del PRONAA, los que consisten en elevar la situación nutricional de los peruanos en situación de pobreza y pobreza extrema. De este modo, a la fecha, se han tergiversado algunos de los fines primarios de programas alimentarios manejados por el PRONAA.

123 O’Brien y Oroza (2002). 124 O’Brien y Oroza (2002). 125 Cueva y Millán (2000), Portocarrero et al. (2000).

118

Finalmente, cabe resaltar que es necesario introducir prácticas empresariales del sector privado en los esquemas de los programas alimentarios del sector público de tal manera que se logre un mejor uso de los recursos disponibles y se llegue a más y con mejor calidad a los que necesitan de la ayuda. Uno de los problemas que conlleva la administración estatal de los programas sociales es la falta de continuidad en sus políticas: ante cambios en el gobierno, se producen variaciones en la gestión y operación de los programas. En este contexto resulta muy difícil implementar políticas de asistencia alimentaria de largo plazo, coherentes e integrales. Es importante notar que los esquemas del sector privado no son incompatibles con los de los programas alimentarios del sector público y que se espera que cada vez más el sector privado participe como socio del Estado en las distintas etapas (financiamiento, ejecución, evaluación) de los programas sociales alimentarios126.

126 Cortez, R. (2001).

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