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1 Informe final Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de niñas, niños y adolescentes durante el COVID-19 UNICEF – DEFENSORA DE LOS DERECHOS DE LAS NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES Equipo de investigación Coordinadoras: Carla Villalta y Valeria LLobet Investigadores: Julieta Grinberg, Pablo de Grande, Florencia Paz Landeira Asistentes de Investigación: Cecilia Fernández Tuñón, Silvina Fernández, José María Vitaliti Octubre, 2020
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Informe final
Relevamiento de estrategias institucionales
de protección de derechos de niñas, niños y
adolescentes durante el COVID-19
UNICEF – DEFENSORA DE LOS DERECHOS DE LAS NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES
Equipo de investigación
Coordinadoras: Carla Villalta y Valeria LLobet
Investigadores: Julieta Grinberg, Pablo de Grande, Florencia Paz Landeira
Asistentes de Investigación: Cecilia Fernández Tuñón, Silvina Fernández,
José María Vitaliti
Octubre, 2020
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INFORME FINAL 1
RELEVAMIENTO DE ESTRATEGIAS INSTITUCIONALES DE PROTECCIÓN DE DERECHOS DE
NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES DURANTE EL COVID-19 1
INTRODUCCIÓN 4
CAPÍTULO 1. ESTRATEGIA METODOLÓGICA 6
Localidades 6
Instrumentos 6
Procedimiento 7
CAPÍTULO 2. ESTRATEGIAS INSTITUCIONALES DE PROTECCIÓN DE DERECHOS DURANTE
EL ASPO 10
Iniciativas y medidas implementadas por los estados nacional y locales 14
2.1 Procedimientos y circuitos 17 Reformulación de las modalidades de trabajo 18 Articulaciones 21 La dinámica en los dispositivos convivenciales y penales 22 Existencia de contagios en los dispositivos 25 Existencia de protocolos para el manejo institucional de la crisis sanitaria 26 Dispositivos penales 28
2.2 Demanda 30
2.3 Recursos 37
CAPÍTULO 3. OBSTÁCULOS Y PREVISIONES PARA LA POS-PANDEMIA 40
3.1 Obstáculos y dificultades para desarrollar las intervenciones en el marco del ASPO 40 Obstáculos para la restitución de derechos 43
3.2 Implicaciones para la reformulación del sistema de protección 46 Propuestas de transformación 49 Prácticas innovadoras relevantes 50
3.3 Valoraciones 51
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 55
a) La arquitectura institucional del sistema de protección 57 Recomendaciones 58
3
b) La falta de capacidades de coordinación y relacionamiento de los organismos de protección.
58 Recomendaciones 59
c) La información suficiente, accesible y oportuna 59 Recomendaciones 60
d) Los estados locales con limitados recursos y capacidades suelen ser los mismos en los que la
población es más pobre y presenta más vulnerabilidades. 60 Recomendaciones 60
e) Los problemas de provisión de recursos para el trabajo de protección integral. 61 Recomendaciones 61
f) Las condiciones de trabajo 61 Recomendaciones 62
ÍNDICE DE FIGURAS 63
FIGURAS EN ANEXO 64
REFERENCIAS 65
ANEXOS INFORME DE LOCALIDAD 66
Ciudad de Buenos Aires 66
La Matanza 70
Quilmes 79
Resistencia 85
Rosario 89
ANEXO GRÁFICOS 94
4
Introducción
En este informe se presentan los resultados del Relevamiento sobre estrategias institucionales de
protección de derechos de niños, niñas y adolescentes (NNyA) desplegadas en el segundo y tercer
trimestres del año 2020.
El estudio buscó conocer las acciones que el Sistema de Protección Integral de Derechos (SPID) de
NNyA ha desarrollado frente a las situaciones que afectan los derechos de NNyA en el marco del
Aislamiento y Distanciamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO y DISPO), y las dificultades y
obstáculos que las y los trabajadores y funcionarios del sistema enfrentaron, así como las
innovaciones que han desarrollado. El relevamiento fue realizado en las localidades de Ciudad de
Buenos Aires, el conurbano bonaerense (La Matanza, Lomas de Zamora, Quilmes), Gran Resistencia
y Gran Rosario, durante los meses de agosto y septiembre de 2020.
Las medidas sanitarias excepcionales que debieron ser tomadas ante la emergencia originada por
la propagación del COVID-19 afectaron profundamente la cotidianeidad de los NNyA y sus familias.
Asimismo, alteraron el normal funcionamiento de los diferentes organismos e instituciones que
conforman el Sistema de Protección Integral de Derechos. A partir de las medidas de aislamiento,
distintas instituciones suspendieron la atención y debieron reorientar sus formas de trabajo. A la
vez, parte de la institucionalidad que integra el sistema, y que contribuye a la detección de las
situaciones de vulneración de derechos, interrumpió sus prestaciones, como por ejemplo la escuela
y las instituciones de salud. Por otro lado, el sistema de cuidados alternativos y los centros de
seguridad destinados a jóvenes infractores o presuntos infractores presentaron diferentes desafíos
y riesgos agregados.
En este contexto, el relevamiento desarrollado tuvo por objetivo conocer el impacto del ASPO en el
Sistema de Protección Integral de Derechos, esto es, en sus prácticas acostumbradas, en la demanda
recibida, así como en los circuitos establecidos; y analizar las principales acciones que desplegó para
garantizar y/o restituir los derechos de los NNyA, y los obstáculos administrativos, funcionales o de
recursos que dificultaron y dificultan la respuesta adecuada a las situaciones presentadas por NNyA
y sus familias.
Para ello, la indagación focalizó en: las estrategias de abordaje institucional de casos de vulneración
de derechos y de seguimiento de casos y medidas preexistentes; las situaciones de vulneración de
derechos que se han captado durante la pandemia, tanto novedosas o bien usuales pero para las
cuales las vías previstas de actuación se hallan impedidas; los principales problemas y demandas de
los/as trabajadores/as del sistema de protección para cumplir su tarea (recursos insuficientes, falta
de readecuación de circuitos y de articulación interinstitucional, etc.).
Para avanzar en el reconocimiento de estas dimensiones, se tomó contacto con más de 400
trabajadoras y trabajadores del SPID de NNyA de las cuatro localidades seleccionadas para este
estudio (Ciudad de Buenos Aires, Conurbano Bonaerense, Gran Rosario y Gran Resistencia). Con un
conjunto de ellos, se realizaron entrevistas semi-estructuradas, mientras que otros participaron de
dos encuestas temáticas dirigidas a organismos de protección y programas vinculados (guardias,
5
líneas telefónicas, programas de fortalecimiento familiar, etc.) y a dispositivos de cuidado
alternativo o penales. Por medio de estas tres herramientas se buscó relevar la mayor cantidad
posible de experiencias, necesidades y dificultades, en la expectativa de que darles visibilidad y
ponerlas en diálogo pueda permitir comprender mejor las fortalezas y debilidades del Sistema en
este período singularmente atípico. Partimos de la idea de que este contexto posibilita iluminar más
claramente las dificultades e incongruencias habituales del Sistema, pero también entendemos que,
debido a su carácter extraordinario, ha propiciado o bien ha constituido un terreno fértil para que
emergieran articulaciones novedosas o se visibilizaran vías de acción posibles que en el devenir
rutinario del sistema permanecen opacadas o invisibles.
Por ello, la información producida busca constituirse en un insumo de utilidad para delinear y
planificar acciones a fin de que el Sistema de Protección Integral de Derechos pueda orientar de
forma efectiva sus intervenciones en el marco de las nuevas situaciones derivadas de la
prolongación del ASPO y el DISPO, así como de su progresivo levantamiento. En tal sentido, este
informe ofrece un conjunto de recomendaciones para guiar los cursos de acción en el contexto de
la pos-pandemia.
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Capítulo 1. Estrategia metodológica
Localidades
Las localidades seleccionadas para el desarrollo del estudio fueron Área Metropolitana:
comprendiendo CABA y en PBA, 3 partidos del conurbano (Quilmes, La Matanza, Lomas de Zamora);
NEA: Gran Resistencia, Chaco, y Centro: Gran Rosario, Santa Fe. Las unidades de análisis fueron los
Sistemas de Protección de Derechos a nivel jurisdiccional, con foco en el Organismo Administrativo
y sus articulaciones con Salud y Educación mediante mecanismos de corresponsabilidad.
Los criterios de inclusión de las localidades bajo estudio se vincularon centralmente con la
restricción de circulación. El relevamiento fue realizado en los distritos con tasas de contagio de
COVID-19 más elevadas, donde las medidas de ASPO han sido de más larga duración y han tenido
mayor restricción de movilidad y, en consecuencia, se ven más afectados en su normal
funcionamiento.
Otros criterios concurrentes que contribuyen en términos teóricos a aportar una heterogeneidad
significativa, son la ubicación geográfica y el desarrollo de la institucionalidad del sistema de
protección de derechos de NNyA.
Instrumentos
Se diseñaron dos tipos de instrumentos para la recolección de información: 1) Encuestas
autoadministrables online con variables mayormente nominales categoriales, y 2) Guías temáticas
para la realización de entrevistas semi-estructuradas a informantes clave.
Los cuestionarios autoadministrados fueron dos ya que se dirigieron a trabajadores/as de dos tipos
de instituciones: a) Organismos administrativos y programas vinculados y b) Dispositivos
convivenciales y penales.1 En ambos casos se diseminaron de manera personalizada y mediante
listas de distribución (Ver Anexo 1a y 1b).
Las guías temáticas de entrevistas también fueron de dos tipos. Una de ellas destinada a ser aplicada
con actores de los organismos administrativos de protección de derechos y programas vinculados.
La otra destinada a efectores de políticas públicas que forman parte del Sistema de Protección
Integral de Derechos de NNyA y que eventualmente deben articular con el órgano administrativo
de protección (Ver Anexo 2a y 2b).
1 Quedan comprendidos como organismos administrativos las defensorías zonales y locales, los consejos de derechos, las direcciones, secretarías o subsecretarías de niñez, los programas tales como el Envión en PBA.
Son incluidos en la definición operativa de Dispositivos: los hogares convivenciales (propios o conveniados), las instituciones penales para NNyA infractores o presuntos infractores, y los programas de acompañamiento territorial de las medidas penales.
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A través de estas estrategias metodológicas se buscó dar cuenta de la institucionalidad del sistema
(estructura del sistema, cantidad de sedes de OA, cantidad de dispositivos convivenciales y penales,
etc.) en cada una de las localidades seleccionadas.
Procedimiento
El trabajo de campo se desarrolló entre el 7 de agosto y el 11 de septiembre de 2020. Para ello, se
contactaron referentes de campo, a la vez que se cursaron solicitudes de entrevista a las
autoridades de niñez de las jurisdicciones seleccionadas, con apoyo de la Defensoría de Niños, Niñas
y Adolescentes de la Nación, que acompañó presentando formalmente la investigación. En Santa
Fe, se recibió el apoyo de la Defensoría de Niños, Niñas y Adolescentes provincial.
Los cuestionarios se diseminaron mediante redes sociales (Facebook, Instagram) y vía telefónica
(WhatsApp) a grupos y listas de distribución y a contactos personales. Se habilitó una casilla de
correo para recibir comentarios y pedidos de información, la que fue utilizada por algunos actores
que buscaron participar. Los actores gremiales contribuyeron de manera específica con la difusión
de la investigación y la difusión de los cuestionarios, tanto en el área metropolitana de Buenos Aires
como en las demás localidades del país, y fueron informantes clave cuyos aportes contribuyeron al
diseño de los cuestionarios. A su vez, muchos/as trabajadores reenviaron los cuestionarios a
compañeros/as y contactos.
Las respuestas a los cuestionarios autoadministrados fueron compiladas en una base de datos, y
revisadas y controladas en simultáneo a la realización del campo para mejorar la variabilidad de la
muestra. Se aplicaron estrategias de procesamiento descriptivas –frecuencias y porcentajes- y de
comparación de categorías. En los casos en que las/os trabajadores respondieron en un cuestionario
que no correspondía a su tarea -por ejemplo, un/a trabajador/a de un hogar convivencial que
hubiera optado por responder en el cuestionario para organismo administrativo- se cambió la
respuesta a la sub-base correspondiente, revisando que las respuestas no produjeran una
distorsión.
Se recabaron en total 337 respuestas válidas, 210 provenientes de trabajadores y funcionarios de
Organismos Administrativos de Protección (que incluyen programas y políticas sociales, defensorías
y/o servicios locales) y 127 de dispositivos convivenciales (hogares estatales, hogares conveniados
y dispositivos penales juveniles) (Véase Figura 1 y Figura 2). De ellos, el 41,8% corresponden a la
Ciudad de Buenos Aires, el 28,5% al Conurbano Bonaerense, el 19% al Gran Rosario y el 10,7% al
Gran Resistencia. Por su parte, si en CABA la proporción de respuesta entre Organismos
Administrativos (OA) y Dispositivos Convivenciales (DC) es pareja, en PBA las respuestas se
concentraron en los trabajadores y funcionarios de OA, mientras que en Resistencia y Rosario se
concentraron en los DC.
Dentro de los Dispositivos Convivenciales, cerca del 70% de las respuestas provinieron de
trabajadores que trabajan en dispositivos de gestión estatal, un 62% trabajadores de hogares
convivenciales. En Rosario se invierte el tipo de gestión, dado que el 70% de quienes respondieron
trabajan en hogares de gestión privada. Y en PBA se modifica la proporción de respuestas en cuanto
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al tipo de institución, dado que el 31% de quienes respondieron trabajan en hogares convivenciales
especializados.
Figura 1. Cantidad total y distribución geográfica de respondentes por tipo de organismo y sector (n y %). n=337
Sector Total Ciudad de
Buenos Aires Gran
Resistencia Conurbano bonaerense
Gran Rosario
Organismos de protección
Supervisión 4 50,0 25,0 25,0 0,0
Coordinación 27 29,6 55,6 11,1 3,7
Equipo Técnico 129 41,1 38,0 11,6 9,3
Operador(a) 28 46,4 21,4 10,7 21,4
Otros 22 40,9 54,5 0,0 4,5
Total 210 40,5 39,5 10,5 9,5
Dispositivos convivenciales
Supervisión 16 12,5 18,8 37,5 31,3
Coordinación 10 50,0 0,0 20,0 30,0
Equipo Técnico 28 35,7 14,3 7,1 42,9
Operador* 60 56,7 6,7 1,7 35,0
Otros 13 38,5 23,1 15,4 23,1
Total 127 44,1 11,0 10,2 34,6
Total 337 41,8 10,7 28,5 19,0
* incluye acompañantes convivenciales.
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
En cuanto a la caracterización de las y los respondentes, en coincidencia con la composición de las
áreas de niñez, el 75% de los sujetos es mujer y el 77% entre 26 y 45 años. El 75% tiene grado
universitario, un cuarto de ellos con título de postgrado. Se buscó propiciar expresamente la
respuesta de las y los trabajadores de menor nivel educativo, que a su vez desarrollan las tareas de
menor jerarquía, peor remuneradas y con contrataciones precarias. No obstante, la mayoría de esas
y esos trabajadores son subcontratados por empresas que prestan los servicios de limpieza y
maestranza, lo que explica en parte la dificultad de acceso (en particular en CABA). Además, dado
que las redes personales de las y los trabajadores fueron la principal vía de diseminación del
cuestionario, puede ser una razón de esta baja respuesta el hecho de que las redes de sociabilidad
no crucen tan habitualmente las fronteras delimitadas por las funciones y jerarquías laborales.
En relación con las entrevistas semi-estructuradas fueron realizadas en todos los casos de manera
remota (vía Zoom, Jitsi o Meet) y en general grabadas. A continuación, se detalla la cantidad de
entrevistas realizadas.
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Figura 2. Cantidad total y distribución geográfica de participantes de entrevistas semiestructuradas por tipo de institución (n y %). n=114
Tipo de institución Total
Ciudad de Buenos Aires
Conurbano Bonaerense Gran
Resistencia Gran
Rosario Nación Quilmes
La Matanza
Lomas de Zamora
Organismo Administrativo
54 1 14 7 10 4 9 9
Dispositivos Convivenciales
13 3 2 0 3 4 1
OSC 11 2 2 1 1 3 2
Educación 7 1 1 1 2 1 1
Salud 9 1 2 1 1 2 2
Poder Judicial 17 7 1 2 4 1 2
Otros 3 2 0 0 0 0 1
Total 114 1 30 15 15 15 20 18
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
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Capítulo 2. Estrategias institucionales de protección
de derechos durante el ASPO
La pandemia de COVID-19, declarada como tal por la OMS en marzo de 2020, llevó a que en nuestro
país el gobierno nacional dispusiera el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (ASPO), desde el
día 13 de marzo y lo mantuviera hasta la fecha actual –octubre de 2020- mediante sucesivas
ampliaciones que han incluido variaciones y flexibilizaciones diferenciadas, tanto en su
temporalidad como en sus alcances, en las distintas jurisdicciones del país.
No obstante estas variaciones, uno de los más notorios efectos del aislamiento fue el impacto
socioeconómico en las economías familiares, fundamentalmente en aquellas con trabajo
precarizado e informal, cuestión que se evidenció en la dificultad de acceder a alimentos y
productos esenciales.
Tal como ha documentado UNICEF a través de las “Encuestas sobre Percepción y Actitudes de la
Población. Impacto de la pandemia COVID-19 y las medidas adoptadas por el gobierno sobre la vida
cotidiana”,2 en abril de 2020 el 59% de los hogares encuestados afirmaba que sus ingresos laborales
se vieron reducidos. Por su parte, en agosto de 2020 y aun teniendo en cuenta la flexibilización del
aislamiento, la apertura de actividades y la implementación del programa de asistencia al trabajo y
la producción, un 45% de los hogares encuestados sostuvo que aún veía reducidos sus ingresos.
Asimismo, en base a distintas proyecciones se estima que el porcentaje de niños y niñas pobres
alcanzaría el 62,9 % en diciembre de 2020.
La gravedad de la emergencia alimentaria ha motivado que las personas que prestan servicios en
comedores y merenderos estuvieran exceptuadas de la prohibición de circular. Además, según lo
demuestran las Encuestas realizadas desde UNICEF, desde abril a agosto la concurrencia a
comedores populares aumentó, mientras que un porcentaje importante de hogares declaró haber
dejado de comprar algún alimento por no tener dinero para ello. A su vez, las condiciones de
hacinamiento o la precariedad de las viviendas han sido un componente central en la agudización
de las consecuencias negativas del ASPO en los sectores más vulnerables.
Para los niños, niñas y adolescentes el ASPO supuso una muy importante alteración en sus vidas, y
ha conllevado un conjunto de efectos colaterales que impactan en dimensiones tales como
educación, nutrición, salud física y mental, ocio y recreación, protección, entre otras. Efectos que
se intensifican en aquellas poblaciones más vulnerables como las familias que viven en situación de
pobreza (UNICEF, 2020).
2 Ver: Unicef, “Encuesta de Percepción y Actitudes de la Población. Impacto de la pandemia COVID-19 y las medidas adoptadas por el gobierno sobre la vida cotidiana”, abril de 2020, disponible en
https://www.unicef.org/argentina/media/8051/file y “El impacto de la pandemia COVID-19 en las familias con niños, niñas y adolescentes. Segunda ola. Informe de resultados”, agosto de 2020, disponible en https://www.unicef.org/argentina/informes/encuesta-rapida-COVID-19-informe-de-resultados-0
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En este contexto, los diferentes organismos que componen el sistema de protección integral de
derechos también vieron afectadas sus rutinas de trabajo y la calidad y cantidad de demanda
recibida. En particular, los organismos administrativos de protección de derechos –sobre los que
focaliza este relevamiento- vieron reducida su capacidad de acción y, además, la situación generada
por el ASPO puso de relieve problemas de larga data relativos a las dificultades de coordinación,
conducción y articulación entre los distintos organismos que conforman el sistema; a la lejanía con
las familias con las que se trabaja, al exceso de burocratismo, y también a los problemas vinculados
con la precarización laboral y el bajo nivel de ingresos de gran parte de sus trabajadores y
trabajadoras. Asimismo, también se evidenció en el ASPO la existencia de una mirada restrictiva
sobre las vulneraciones de derechos de los niños, niñas y adolescentes, mirada que lleva a trazar
estrategias circunscriptas al caso por caso. No obstante, tales problemas se evidenciaron con
diferente intensidad según las características previas de la institucionalidad y de acuerdo a las
capacidades relacionales de los organismos en las diferentes jurisdicciones.
Considerando como dimensiones sustantivas la capacidad de coordinación y articulación del
Sistema de Protección Integral de Derechos - SPID (que incluyen pero exceden la co-
responsabilidad), los recursos disponibles, la adecuación del sistema a los principios de buen
gobierno (transparencia, rendición de cuentas, participación social), y la demanda recibida, es
posible caracterizar los rasgos más salientes de cada localidad. En general, es posible señalar que el
SPID está atravesado por tensiones internas entre los organismos territoriales (servicios locales y
defensorías) y los organismos centralizados que deben otorgar los recursos, y a la vez, que todo el
sistema tiende a la híper-especialización y un consecuente ensimismamiento que atenta
gravemente contra la integralidad e indivisibilidad de los derechos y el mandato de prevención y
promoción.
En términos generales, es posible plantear así que en CABA la institucionalidad del sistema de
protección se caracteriza por una superposición de organismos con competencias relativamente
coincidentes. De hecho, CABA cuenta con un organismo de aplicación de la ley que debiera ser
rector de políticas para el sector, el cual está conformado por un plenario, una red de defensorías
zonales en las diferentes comunas en las que se organiza la ciudad, la línea 102, la Guardia Jurídica
de Abogados, y dependen también de él el RUAGA (Registro Único de Aspirantes a Guardas con
Fines de Adopción) y un área penal juvenil. Sin embargo, este organismo tiene severas dificultades
políticas de coordinación y en ocasiones se encuentra en competencia con el área del ejecutivo que
implementa políticas de protección hacia la niñez y que administra los dispositivos convivenciales y
los programas de asistencia específicos. Además, se observa un desbalance en la distribución de los
recursos de las políticas destinadas a infancia (educación, salud y atención a vulneraciones de
derechos) respecto de otras políticas, incluyendo la tercerización de líneas de acción lo que hace a
una limitada capacidad de respuesta en una ciudad rica. Una creciente demanda que no tiene
“puerta de entrada” adecuada dado que el organismo funciona como un segundo nivel de atención,
concentrado en situaciones especializadas y derivadas por otras instituciones. Ello junto a una
creciente preeminencia de los dispositivos penales que fueron incorporados hace relativamente
poco tiempo a su estructura, transferidos desde Nación, y que duplicaron su planta de personal.
Además, en el organismo no existen protocolos de actuación y prima entonces la disparidad de
12
criterios entre los diferentes equipos. A esta situación se suma una muy limitada adecuación a los
requisitos de transparencia, la rendición de cuentas y la participación.
Por su parte, Rosario, conforma su sistema de protección entre áreas especializadas de promoción
y protección de derechos que dividen incumbencias entre el organismo local y el provincial. El
Servicio Local (creado en 2018) configura por ley un primer nivel de intervención que recepciona,
mediante la corresponsabilidad, la demanda de las instituciones de alcance territorial (escuelas,
equipos socioeducativos, centros de salud, hospitales, ONGs, etc.) y adopta las medidas de
protección de derechos. Durante el ASPO, al verse resentida la presencia de espacios institucionales
y comunitarios, el Servicio Local redujo notablemente su capacidad de abordaje de nuevas
situaciones. No obstante la pandemia, se observa que la boca de entrada al sistema a través del
Servicio Local funciona como un primer filtro en el que se estiman riesgos y se aborda lo considerado
de mayor urgencia, ya que carece de la infraestructura organizacional suficiente para dar respuestas
integrales. De tal modo, se produce un efecto de cuello de botella que dilata el abordaje y resiente
la articulación con las instituciones que solicitan la intervención del organismo local y así éste
configura, en la práctica, un servicio de segundo nivel. La Dirección Provincial de Niñez concentra la
mayoría de los recursos especializados, tales como los centros residenciales y los programas de
apoyo. Si bien tiene como función la coordinación del sistema, se ha abocado históricamente a
decidir las medidas excepcionales y darles viabilidad a través de un proceso de trabajo que requiere
de una articulación refinada y compleja entre los múltiples actores intervinientes de la propia
Dirección: Guardia, Admisión, Equipos Técnicos Interdisciplinarios, Acompañantes personalizados,
Equipos de Procesos Adoptivos, Equipos de Autonomía progresiva, Equipos de Acogimiento
Familiar. Así, los requerimientos de las estrategias de acción de cada caso suelen producir un
solapamiento de las intervenciones de diferentes actores y una dinámica que dificulta la
coordinación con áreas externas a la Dirección. A ello se suma que el pasaje del primer nivel hacia
el segundo nivel suele ser el de mayor conflictividad entre los organismos, disputándose criterios
de admisión, incumbencias en los seguimientos, recursos a disposición, etc., produciendo así, una
opacidad de los circuitos que dificulta la visibilidad de la protección efectiva de los niños y niñas por
parte de las instituciones involucradas en la co-responsabilidad y por las propias familias.
La situación de la provincia de Buenos Aires reviste particularidades dado que en virtud de la ley
13.298 de Protección integral de NNyA de 2005, que entró en vigencia en 2007, la política de
promoción y protección de derechos de NNyA se implementa a partir de acuerdos formales entre
el Estado provincial y los municipios, generando como resultante distintas variantes a nivel
territorial.
A nivel provincial, el Organismo Provincial de Niñez y Adolescencia (OPNyA) es la instancia rectora
en materia de políticas hacia el sector y se halla descentralizado a largo del territorio bonaerense a
través de sus Servicios Zonales, pero con poca injerencia real sobre la construcción de la política y
del sistema de protección a nivel local. De este organismo depende la definición y financiación de
líneas programáticas que se ejecutan a nivel municipal a través de la transferencia de fondos (tales
como Autonomía Joven, Crianza sin violencias, Operadores de calle, entre otros), la gestión de los
hogares convivenciales propios y la supervisión de aquellos conveniados, en el que son alojados los
NNyA con medidas de abrigo implementadas por los organismos administrativos locales, y también,
13
la administración de los programas y dispositivos penales. No obstante, el organismo no tiene
verdadera incidencia en el armado de los sistemas locales de promoción y protección de derechos
ni tampoco ha tenido una política en esa línea.
A nivel municipal, los organismos administrativos ejecutan los programas provinciales mencionados
más arriba y en menor medida implementan líneas propias. A su vez, tienen a cargo la
implementación de las medidas de protección de derechos de carácter integral y excepcional así
como el cese de estas últimas, en vistas a que los NNyA regresen con sus familias nucleares o
ampliadas, o bien sean encaminados a procesos de adopción. Los organismos locales generalmente
se encuentran descentralizados en el territorio de diversos modos según el municipio. Así, en La
Matanza existe una sede central y 3 oficinas descentralizadas; en Lomas de Zamora existen 12
servicios locales que funcionan en las delegaciones municipales, mientras que en Quilmes los 11
equipos de restitución de derechos combinan el trabajo en la sede central con el trabajo en
territorio a partir de espacios cedidos por organizaciones e institucionales barriales.
En las tres jurisdicciones relevadas existen Consejos Locales. El Consejo Local de La Matanza está
conformado por organizaciones sociales y representantes de salud, educación, justicia, CeSoC
(Centro Sociocomunitario de Responsabilidad Penal Juvenil), Secretaría de Desarrollo Social
municipal, Servicio Local y Zonal. Funciona como espacio de articulación intersectorial organizado
en comisiones temáticas, y ha impulsado la creación del Observatorio de Violencia Institucional y el
Parlamento Juvenil. En Lomas de Zamora y Quilmes, estas instancias constituyen un espacio
fructífero para el diálogo, la identificación de problemáticas locales y planificaciones de acciones.
Sin embargo, es preciso destacar que la participación en ellos se reduce fundamentalmente a las
áreas de infancia y a las organizaciones de la sociedad, no logrando constituirse en un verdadero
espacio de articulación intersectorial.
La diversidad de miradas en relación con el modo en que se despliegan las intervenciones con los
NNyA y sus familias y a los criterios respecto de la adopción y cese de las medidas excepcionales es
materia de grandes tensiones al interior del sistema de protección en las diversas localidades de la
provincia. Estas tensiones se manifiestan entre los organismos administrativos y los efectores de
salud y educación, entre los organismos locales y los servicios zonales, y entre los organismos
administrativos (municipales y provincial) y los organismos judiciales, configurando una arena
compleja para la intervención.
En la provincia del Chaco, la Subsecretaría de Niñez, Adolescencia y Familia es la autoridad de
aplicación de la Ley 2086 C “Ley de protección Integral de Derechos de NNyA” del año 2012. Dicha
Subsecretaría se organiza en cuatro direcciones según lo establece el Decreto N° 168/17 (Política
de Género, Fortalecimiento Integral de la Familia, Coordinación de delegaciones y Protección de
derechos de NNyA). Las dos últimas tienen competencia en la toma de medidas de protección y de
carácter excepcional, de tal manera que Coordinación de Delegaciones tiene competencia en el
interior de la provincia, mientras que Protección de Derechos tiene competencia en la capital,
Resistencia. La Dirección de Protección de Derechos de la Niñez y Adolescencia está compuesta por
cuatro departamentos: Atención Primaria de Urgencias (APU), Espacios Convivenciales Alternativos,
Seguimiento de Niñez y Seguimiento de Adolescencia. Las situaciones de vulneración de derechos
sobre niños, niñas y adolescentes ingresan en forma telefónica por medio de la Línea 102, de
14
manera presencial en el interior de la provincia por medio de las Delegaciones, denominadas
Unidades de Protección Integral (UPI), y en Resistencia a través de la sede central del Departamento
de APU. Los dispositivos convivenciales y penales se encuentran en la Dirección de Protección de
Derechos, así como la Línea 102. El dispositivo penal Centro Socio Educativo “Aldea Tres Horquetas”
se encuentra en la órbita del departamento de Seguimiento Adolescente. Los equipos
interdisciplinarios para Resistencia se encuentran en APU, en el Departamento de Niñez y
Adolescencia. El seguimiento de casos tanto de niños y niñas (de 0 a 12 años) como de adolescentes
(13 a 18 años), es realizado desde los Departamentos de Seguimientos de Niñez y Adolescencia en
la Dirección de Protección. Las denuncias, la atención de urgencias, el seguimiento de medidas, la
institucionalización de NNyA y la articulación interinstitucional se realizan en Resistencia a través
de la Dirección de Protección, y en el resto de la provincia a través de las UPI en coordinación entre
la Dirección de Protección y Coordinación de Delegaciones. En el municipio de Resistencia la
Subsecretaría de Mujer, Inclusión Social y Familia -de nivel provincial- tiene competencia en la
promoción de Derechos del NNyA. En otras palabras, ante las situaciones de vulneración de
derechos en los niveles municipales interviene el organismo provincial y los municipios no tienen
injerencia, dado que no cuentan con áreas especializadas de niñez ni los equipos interdisciplinarios
exigidos por la ley.
Iniciativas y medidas implementadas por los estados nacional y locales
El comienzo de la pandemia y la decisión de implementar el ASPO en todo el territorio nacional,
tuvo lugar tan solo tres meses después de la asunción de una nueva gestión de diferente signo
político al anterior gobierno nacional, y en muchos gobiernos provinciales. Si desde la
administración nacional a poco tiempo de asumir se había definido como prioridad la lucha contra
el hambre e implementado la Tarjeta Alimentar, destinada a madres o padres con hijos e hijas de
hasta 6 años de edad que reciben la Asignación Universal por Hijo (AUH), a embarazadas y a
personas con discapacidad, el contexto de pandemia hizo más perentorias y necesarias ese tipo de
transferencias.
Los diferentes gobiernos se vieron obligados así a implementar rápidamente una serie de medidas
e iniciativas para paliar los efectos más graves del aislamiento y distanciamiento social. A
continuación, se presenta una sistematización de las medidas principales implementadas a partir
del ASPO.
Figura 3. Iniciativas Y Medidas De Los Organismos Del Estado Relativas A Derechos De Niños, Niñas Y Adolescentes
Nivel nacional Administración
Nacional de Seguridad Social
Prórroga automática de autorizaciones conferidas a tutores, curadores, apoyos de asistencia o representación para la percepción de prestaciones previsionales. Resolución 130/2020. B.O. 18/05/20
15
Prórroga hasta diciembre de la presentación de la Libreta Nacional de
Seguridad Social, Salud y Educación con vencimientos en mayo y junio de 2020.
Resolución 168/2020 B.O. 03/06/20
Jefatura de Gabinete de
Ministros
Incorporación al listado de excepciones: traslado de niños, niñas y adolescentes
al domicilio del otro progenitor o progenitora. Decisión Administrativa 703/2020. Programa Potenciar Acompañamiento, junto al Ministerio de Desarrollo Social y SEDRONAR, para fortalecer los trayectos de vida de las y los jóvenes vulnerables que transitan la última etapa de su tratamiento por consumo problemático y adicciones en algún dispositivo de abordaje de la red territorial. Agosto de 2020.
Ministerio de Desarrollo Social –
SENAF
Permiso de circulación para asistencia a niños/as. Resolución 132/2020 MDSN. B.O. 21/03/20 Aprobación de Guía de recomendaciones para la prevención de transmisión en
dispositivos institucionales de cuidado de modalidad residencial o familiar alternativo para niñas, niños y adolescentes. Resolución 134/2020 MDSN. B.O.
24/03/20 Declaración de todas las áreas de la SENAF como servicios indispensables
Refuerzo en la asistencia a comedores escolares, comunitarios y merenderos
Envío de materiales de prevención a las Líneas 102 provinciales Canal por WhatsApp con referentes del sistema penal juvenil de todas las
jurisdicciones para relevar reportes periódicos Movilidad – Circulación de NNyA con padres separados. Resolución 132/20, MDSN, BO 2/5/2020 Movilidad – Acceso a comercios con NNyA. Resolución 262/2020 MDSN. B.O. 08/05/20;
Asistencia financiera excepcional para la atención de NNyA y familias que se encuentran bajo programas en la órbita de los órganos de protección de
derechos de las jurisdicciones provinciales, tanto en sus familias de origen, como en dispositivos familiares, en particular dispositivos de alojamiento de niñas, niños y adolescentes sin cuidados parentales y dispositivos de privación
de libertad de adolescentes en conflicto con la ley penal. Resolución 307/2020 Nueva modalidad de entrega de Tarjeta Alimentar vía ANSES-AUH
Lanzamiento iniciativa “Aunar” (SENAF-UNICEF) con el fin de fortalecer las instituciones donde viven NNyA en todo el país, junio 2020.
Lanzamiento del Registro Nacional de Comedores y/o Merenderos Comunitarios de Organizaciones de la Sociedad Civil, para fortalecer el trabajo social de asistencia alimentaria. Julio 2020
Lanzamiento de redes sociales de la SENAF (FB)
Ministerio de Educación
Suspensión de clases. Resolución 108/2020 ME. B.O. 16/03/20
Creación del Programa “Seguimos Educando”. Resolución 106/2020. ME. B.O. 16/03/20 Prórroga y extensión de plazo para inscripción al PROGRESAR. Resolución 193/2020. B.O. 22/04/20 Creación del Consejo Asesor para la Planificación del Regreso Presencial a las
Aulas. Resolución 424/2020 ME. B.O. 31/05/20
Ministerio de Salud
Recomendaciones para favorecer el acceso a la salud, la continuidad de los tratamientos y de las intervenciones en NNyA con discapacidad, en el contexto
de la pandemia de COVID-19. abril 2020 Recomendaciones referidas a la organización de la APS de personas gestantes,
puérperas, NNyA en el marco de la pandemia de COVID-19. abril 2020
PEN Salidas de esparcimiento, en beneficio de la salud y el bienestar psicofísico. Decreto 408/2020, B.O. 26/04/2020
16
Superintendencia de Servicios de Salud
Cobertura médica para niños/as nacidos/as a partir del 20 de febrero. Incorporación provisoria de hijos/as cuyo DNI no puedan ser tramitados por el cierre de centros de documentación RENAPER. Resolución 309/2020. B.O. 07/04/20
Nivel Provincial
CABA
Creación de Programa de Familias de Apoyo para el alojamiento transitorio familiar en la emergencia por COVID-19. Resolución 366/CDNNYA/20, 20/03/20
Aprobación de Protocolo de actuación ante sospecha de COVID-19 en un Hogar o Centro de Día y Noche de NNyA. Resolución Conjunta 1/SSPSGER/20, 03/04/20; modificada por Resolución Conjunta 3/CDNNYA/20, 04/07/20
Aprobación de protocolo de actuación frente a casos sospechosos de COVID-19 en dispositivos bajo la órbita de la Dirección General de Responsabilidad Penal Juvenil del CDNNYA. Resolución 450/CDNNYA/20, 17/04/20 Creación de Planta Transitoria de personal para establecimientos residenciales para personas mayores, hogares de niñas, niños y adolescentes, programas de asistencia directa y dispositivos gubernamentales de intervención con adolescentes infractores a la Ley Penal, y otros dispositivos de alojamiento permanente de personas dependientes del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, para el período comprendido entre el 15 de mayo y hasta que finalice la emergencia sanitaria, para cubrir prestaciones esenciales eventuales según la necesidad de servicio en el marco del COVID-19. Decreto 212/2020, 16 /05/20
Aprobación de Lineamientos de Intervención del Área de Seguimiento de Vinculaciones y Guardas con fines de Adopción en el marco de la pandemia por COVID-19. Disposición 381/DGGPP/20, 16/07/20
Aprobación de Protocolo de Dispositivo de Emergencia para NNyA en situación de vulnerabilidad, con los cuales el CDNNYA haya adoptado una M.E., y con motivo de la pandemia deben esperar resultado de análisis, previo su ingreso al CAT o a un Hogar o egrese con referente en dicho dispositivo. Resolución 1100/CDNNYA/20, 06/10/20 Aumento de la beca para hogares convivenciales retroactivo a febrero del 20%, y 2 bonos extra de transferencia económica entre $ 60.000 y $ 100.000 por institución. Entrega quincenal de insumos (lavandina, barbijos, etc.). Programa Mi lugar: beneficio del programa de acogimiento público, para solventar alimentos adecuados
Asistencia Alimentaria: distribución de bolsones de alimentos desde Educación (reemplazo de comedores escolares), Vivienda y Defensorías Zonales. Ampliación de ancho de banda en hogares propios, distribución de computadoras por hogar.
BUENOS AIRES
Protocolo de atención en NNyA. Aprobado el 24/04/20 (actualizado periódicamente). Protocolo para comedores escolares y comunitarios. Procedimientos para penales juveniles para la identificación y atención de consultas por COVID-19. Procuración de la Provincia de Buenos Aires: “Guía para la preparación y celebración de actos, audiencias y entrevistas en el marco del proceso penal por medio de video-llamadas”; “Protocolo de video-llamadas con participación de personas privadas de su libertad en dependencias policiales, unidades del SPB o centros especializados en el marco de la Ley n° 13.634”; “Instructivo para firmar digitalmente documentos fuera de los subsistemas informáticos del Ministerio Público” y el “Instructivo de registración de video-llamadas en SIMP Penal”. Programa de Acompañamiento a las Trayectorias (ATR). Septiembre de 2020. Incremento de inversión en el Servicio Alimentario Escolar (SAE).
17
Aumento en un 30% de becas de hogares y casas de abrigo conveniados. Septiembre de 2020.
CHACO
Asistencia alimentaria a través de Centros de Integración y Fortalecimiento
Familiar y de Comedores Escolares.
Línea telefónica – Red de contención y escucha a toda persona que requiera
acompañamiento emocional.
SANTA FE
Recomendaciones para servicios pediátricos – Pandemia COVID-19. marzo de
2020.
Protocolo de actuación frente a la eventual violación del aislamiento social,
preventivo y obligatorio por parte de NNyA, para fuerzas de seguridad. Abril de
2020.
Nivel Municipal
LA MATANZA Asistencia alimentaria a familias, distribuida desde delegaciones municipales LOMAS DE ZAMORA Asistencia alimentaria a familias y a hogares convivenciales
QUILMES Asistencia alimentaria: creación de 100 puntos solidarios de distribución de
alimentos. Creación de Equipo de Salud Mental Comunitaria Móvil
RESISTENCIA Plan Municipal “Yo te creo” de Prevención y Concientización de Abuso Sexual en la Infancia. Ordenanza 13329
ROSARIO Asistencia alimentaria: Módulo alimentario para niños/as y cajas lúdicas.
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
2.1 Procedimientos y circuitos
En todas las localidades las primeras semanas de vigencia del ASPO se caracterizaron por el cese
casi completo de las actividades del sistema de protección. La incerteza y también lo sorpresivo de
la situación obligó a reorientar las tareas que se desarrollaban habitualmente y ello fue más o menos
complejo y dificultoso según las características de la institucionalidad en cada una de las localidades
y de sus rutinas de trabajo.
En términos generales, a partir de las entrevistas realizadas a los trabajadores del Sistema, se
pueden identificar dos o tres etapas o momentos, con variaciones por localidad y al interior de cada
organismo. La primera, en la que primó la desorientación y una suerte de parálisis (marzo-abril); la
segunda etapa, en la que se fueron formalizando nuevas modalidades de trabajo a distancia y
también, en algunas localidades, la atención de emergencia y guardia en algunos lugares de
atención al público (mayo-junio); mientras que en la última etapa (coincidente con la mayor
cantidad de contagios de COVID-19 en algunas jurisdicciones) se ajustaron los protocolos de
intervención en especial en los dispositivos convivenciales, se logró en buena medida regularizar la
conectividad y retomar algunas de las actividades escolares, se comenzaron a realizar entrevistas
de seguimiento presenciales, y en algunos casos se retomaron actividades presenciales en los OA.
18
Reformulación de las modalidades de trabajo
De la información obtenida en las encuestas, la tendencia observada fue -razonablemente- que en
los organismos administrativos predominó el teletrabajo, mientras que en los dispositivos
convivenciales se mantuvo la dinámica presencial.
Según se desprende de las encuestas y entrevistas realizadas, en algunas localidades existió un
primer período muy acotado de cese de actividades que se retomaron lenta y progresivamente a
través de una combinación de teletrabajo y actividad presencial en grupos reducidos para
minimizar el contacto. En algunas jurisdicciones, no obstante, el teletrabajo se mantiene a la fecha
de este informe (octubre) (Figura 4). En todos los casos, el teletrabajo se realizó a través del uso de
teléfonos y computadoras personales de los/as trabajadores, y solo ocasionalmente se contó con
la provisión de adecuados insumos tecnológicos.
La modalidad mixta/ combinada de teletrabajo y actividad presencial caracterizó a los
organismos locales de los Municipios de la Provincia de Buenos Aires, Rosario, en el Servicio
Zonal de La Matanza dependiente del Organismo de protección de derechos de PBA y en
el organismo provincial de Chaco.
En otras jurisdicciones la atención se limitó al teletrabajo: este fue el caso del OA local de
CABA (en el que las defensorías zonales localizadas en los barrios porteños cerraron sus
puertas salvo para el caso de la toma de nuevas medidas excepcionales y las entrevistas
fueron concretadas en la sede central del organismo y la Guardia de Abogados adoptó un
plan de contingencia), de los Servicios Zonales de Lomas de Zamora y Quilmes, donde los
profesionales refirieron problemas edilicios de larga data que no permiten condiciones
mínimas de cuidado en el contexto actual, y de una de las sedes del OA local de La Matanza
que se destinó a tareas vinculadas a la emergencia sanitaria (concretamente la sede fue
utilizada por la gendarmería para preparar las viandas de alimentos que se reparten en
distinos barrios).
El caso del Gran Rosario muestra la variación de las modalidades de organización del
trabajo, dado que la localidad comenzó el proceso de apertura antes que el resto. Desde el
20 de marzo al 20 de mayo, en Rosario se sostuvo la fase 1 y los organismos de protección
suspendieron las actividades presenciales completamente. A mediados del mes de mayo
los organismos fueron estableciendo aperturas paulatinas de las instituciones,
recuperando trabajo presencial de manera alternada al teletrabajo .
19
Figura 4. Modalidad de teletrabajo por tipo de dispositivo y localidad (%). n=337
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
Como características salientes se observan la re-centralización de la intervención y la focalización
sobre lo urgente. A medida que el ASPO se prolongó, si bien en algunos municipios el trabajo en
sede se retomó a través de un sistema de guardias rotativas, el trabajo en territorio fue suspendido
quedando librado a criterio de cada profesional. No obstante, es preciso resaltar que esto impactó
diferencialmente en virtud del grado de descentralización alcanzado previamente por el organismo.
En Lomas de Zamora, donde existen servicios locales descentralizados, los profesionales
entrevistados refirieron que no han existido directivas clara a nivel del organismo; en
Quilmes, en donde no hay sedes del organismo municipal en el territorio sino que se usan
espacios prestados por otras instituciones u organizaciones barriales, las autoridades
suspendieron esta modalidad de abordaje quedando a criterio de cada profesional la visita
a las familias con las que ya se veía interviniendo.
En la CABA, si las Defensorías ya se caracterizaban por desarrollar un escaso trabajo en
territorio, durante el ASPO éste fue completamente suspendido y solo de manera
extraordinaria los/as coordinadores/as de las Defensorías realizaron algunas visitas a
domicilio, ya sea para repartir los bolsones de alimentos provistos por el CDNNyA o para
realizar alguna consulta o seguimiento puntual a las familias con las que no existía otra
forma de comunicación. En general, los/as trabajadores/as integrantes de los equipos
técnicos estuvieron exceptuados de realizar tareas presenciales por ser personal de riesgo
o tener personas a cargo.
Organismos de protección
Dispositivos convivenciales
69,4
18,8
7,1
4,7
Ciudad de Buenos Aires
60,2
36,1
2,4 1,2
Conurbano Bonaerense
15
65
10
10
Gran Rosario
9,1
22,7
59,1
9,1
Gran Resistencia
8,9
28,6
58,9
3,6
Ciudad de Buenos Aires
7,7
38,546,2
7,7
Conurbano Bonaerense
Sí, todo el período Parcialmente No Otra
6,8
25
65,9
2,3
Gran Rosario
7,1
35,7
50
7,1
Gran Resistencia
20
En el ámbito de la Justicia cesaron las actividades completamente al declararse la feria judicial
desde el inicio del ASPO. Luego el trabajo se reorganizó combinando teletrabajo y trabajo en sede.
Sin embargo, son muy pocos los casos en los que los funcionarios han tenido audiencias o
entrevistas en sede. En general, se utilizaron emails oficiales y se realizaron audiencias y entrevistas
con niños, jóvenes, familiares y profesionales de otros organismos a través de plataformas virtuales.
En la justicia penal juvenil la modalidad de trabajo ha sido similar. No obstante, si bien algunas
jurisdicciones han avanzado en la implementación de audiencias virtuales, esto no siempre ocurrió.
En general, los juzgados de familia continuaron realizando los controles de legalidad de las
medidas de protección excepcional a través de estos medios, incluso permitiendo una
mayor celeridad, como se señaló especialmente en Resistencia.
En Gran Rosario, provincia de Buenos Aires y CABA el teletrabajo fue posible gracias al
acceso remoto a los expedientes y la implementación de la firma digital.
En La Matanza, los juzgados de familia flexibilizaron los canales de atención al público, en
especial para la recepción de denuncias de violencia que pueden realizarse por mensaje o
mail. Por su parte, las defensorías del fuero de Responsabilidad Penal Juvenil debieron
facilitar a sus defendidos el número de celular oficial.
En algunos casos también se avanzó con los procesos de adopción de modo remoto, pero
mientras que algunos operadores perciben que paradójicamente el contexto ha permitido
dar celeridad a los mismos (Quilmes y La Matanza) otros advierten una mayor dilación (Gran
Rosario). En CABA comenzaron paulatinamente a realizarse algunas audiencias presenciales
con niños, niñas o adolescentes y para ello la Cámara Civil ha prestado una sala a los
juzgados de manera de cumplir el protocolo sanitario.
En CABA, los TOM suspendieron los juicios orales y la realización de todas las audiencias y
hasta el momento de la realización del trabajo de campo no se habían fijado nuevas fechas,
lo que generaba incertidumbre y angustia entre los/as adolescentes privados de libertad. A
la vez, el cuerpo de delegados/as inspectores del Fuero Penal Juvenil Nacional continuó
realizando seguimientos y entrevistas, en algunos casos de modo exclusivamente remoto y
en otros con una combinación de medios virtuales y visitas al hogar.
Un aspecto relevante para conocer las posibilidades de acción de los Sistemas de Protección supone
considerar las capacidades de coordinación y la formalización de las acciones. En tal sentido, la
flexibilidad de los protocolos de intervención, la riqueza de las articulaciones y las redes de
corresponsabilidad con múltiples actores dan cuenta de la capacidad de acción efectiva. Para algo
más de la mitad de los encuestados, fue necesario y posible crear nuevos circuitos
interinstitucionales para concretar las medidas de protección de derechos. A su vez, los nuevos
circuitos de protección se caracterizan principalmente por facilitar, mediante la vinculación remota,
la comunicación y eventualmente la articulación con actores institucionales cuya relación previa era
más dificultosa. También destacan como positivo el acceso remoto a la información y la
disponibilización de legajos completos a funcionarios o trabajadores que previamente no contaban
con el mismo. En tal sentido, hay una percepción general de una mayor economía de tiempos y una
facilidad de contacto entre equipos que previamente era más dificultosa. Sin embargo, aun cuando
el trabajo se agilizó en términos de comunicación, por la rapidez de la vinculación remota entre
actores institucionales o incluso entre los mismos trabajadores de los dispositivos, las dificultades
21
para concretar el seguimiento de medidas en territorio aumentaron considerablemente (Figura 6
en Anexo).
En relación con la participación de los órganos de protección de derechos y los dispositivos
convivenciales y penales en las estrategias o dispositivos de aislamiento colectivo, la
mayoría de quienes respondieron al cuestionario desconocían si el organismo o el
dispositivo había participado o bien señalaron que los organismos no participaron de tales
esfuerzos. De hecho, sólo el 16% manifestó haber participado de la estrategia comunitaria
a través de la readecuación de las instalaciones para transformarse en centros de
aislamiento, de la implementación de medidas de tratamiento y cuidado en el propio centro
o bien en los hogares particulares en territorio, y de estrategias de detección y derivación
de casos.
En todas las localidades se continuaron adoptando medidas excepcionales de protección de
derechos. En términos generales, la cantidad de medidas adoptadas durante los meses del ASPO
fue menor a la habitual y los motivos por los cuales se tomaron no difirieron sustancialmente de los
típicos. No obstante, las variaciones en las dinámicas de trabajo en algunos casos impactaron en la
forma en que se adoptaron y en el criterio de oportunidad para tomarlas, tal como se desarrolla en
el próximo apartado.
Articulaciones
En términos generales, la propia dinámica generada por el ASPO impactó considerablemente en las
modalidades de articulación que los organismos y dispositivos mantenían con otras instituciones y
efectores de las políticas públicas y obligó a redefinir los circuitos existentes. En algunos casos, la
situación de emergencia posibilitó el incremento de articulaciones con organizaciones barriales y
territoriales (tales como clubes, asociaciones, comedores, merenderos, etc.) en tanto a partir de
ese enlace los órganos de protección de derechos colaboraron en acciones de reparto de alimentos
y pudieron vincularse con las familias con las que ya venían trabajando. No obstante, en otros casos
las articulaciones se vieron debilitadas. Ello sucedió en términos generales con educación y con
salud. Fundamentalmente esto se agravó en aquellas localidades en las que no existían protocolos
de intervención. No obstante, como ha sido posible conocer a través de la encuesta, existieron
variaciones contextuales.
El 55,2% de los trabajadores de organismos administrativos, respondió que se crearon
nuevos circuitos para poder concretar las medidas de protección de derechos (en su
mayoría en la provincia de Buenos Aires), el 40,1% tanto de OA como de DC señaló que
aumentaron las articulaciones con otras instituciones como salud, educación, poder judicial
(también mayoritariamente los trabajadores de Buenos Aires), un 35,7% de los
trabajadores de OA indicó que se flexibilizaron los protocolos de intervención (siendo de
Gran Rosario la mayoría de las/os trabajadores), el 25,2% de respuestas de OA y DC planteó
que aumentaron las intervenciones conjuntas con organizaciones barriales / territoriales
(particularmente en las localidades de Buenos Aires) y el 22% señaló que se incorporaron
recursos (alimentos, transferencias, etc.) para apoyar económicamente a las familias.
22
En Lomas de Zamora y Quilmes los/as agentes entrevistados/as señalaron el
fortalecimiento de las articulaciones con las comisarías a las que suelen llegar muchas de
las situaciones que luego son objeto de medidas excepcionales, y también con las fuerzas
de seguridad de CABA, sobre todo para situaciones de adolescentes con búsquedas de
paradero. En Quilmes, desde el Servicio Zonal también señalaron la relevancia de las
novedosas articulaciones con el Patronato de Liberados, las Defensorías de Adultos, y el
Ministerio de las Mujeres, Diversidad y Género, mientras que desde el Servicio Local se
ponderó de forma positiva la articulación con salud.
En Gran Rosario se señalaron como articulaciones positivas las desarrolladas entre los
Organismos y las Áreas de Salud. Se establecieron además algunas articulaciones
novedosas entre la Dirección de Salud y Trayectorias Educativas y la Dirección de Salud
Mental provincial quienes, convocados por el OA, trazaron estrategias para resolver
urgencias de adolescentes con padecimientos subjetivos, que surgieron como las
demandas más complejas en el período de ASPO. Desde Justicia Penal Juvenil resaltaron
las articulaciones con el programa Santa Fe Más (capacitación laboral y terminalidad
educativa) para trabajar la externación de los adolescentes de los Centros Especializados.
Desde el Municipio señalaron como novedosa la articulación de SL con los Centros
Municipales de Distrito para agilizar trámites en las Defensorías Zonales y el Registro Civil.
En CABA las articulaciones aparecieron como un obstáculo, en especial con salud y
educación, dado que interrumpieron las actividades de modo prácticamente total hasta
entrado junio. Esta situación visibilizó y agudizó el problema preexistente de falta de
circuitos de intervención establecidos y de problemas de articulación interinstitucional. A
la vez dado que los actores territoriales con los que el organismo articula para efectivizar
distintos derechos de los/as NNyA -tales como comedores, servicios de apoyo escolar o
actividades a contraturno escolar, escuelas, etc.- suspendieron la atención presencial o
bien se vieron desbordados en su capacidad -como los comedores- resultó muy dificultoso
el tipo de articulación y trabajo conjunto propiciado por las Defensorías, que se concentra
en el seguimiento de los casos.
La dinámica en los dispositivos convivenciales y penales
Los dispositivos convivenciales y penales sufrieron modificaciones importantes en las modalidades
de trabajo y dinámicas cotidianas. En los primeros, los equipos técnicos combinaron presencialidad
y teletrabajo. No obstante, una de las dificultades mayores se vincula con la licencia de personas a
cargo del cuidado diario de los niños por motivos diversos (ser población de riesgo, tener personas
a cargo, y en otros casos incluso por contagio de COVID-19). En general, no dispusieron reemplazos
del personal para garantizar los cuidados cotidianos. Por el contrario, la tendencia fue hacia la
sobrecarga de algunos trabajadores a través de la ampliación de las jornadas de trabajo (Quilmes,
Resistencia). Otras veces, las guardias se extendieron para reducir los traslados (Lomas de Zamora).
En el caso de CABA, se concretó de manera limitada la contratación de personal en planta transitoria
para la realización de suplencias y solventar la reorganización de los equipos. A la vez, se contrató
una centena de personas muy jóvenes mediante un convenio con una ONG de reciente creación,
23
quienes tendrían contratos por hora y una organización de rotaciones quincenales con jornadas de
12 horas diarias.
Con relación al acceso a derechos de niños, niñas y adolescentes residiendo en los dispositivos
convivenciales, interesó conocer qué recursos y estrategias se pusieron a disposición de NNyA para
garantizar el acceso al derecho a la educación, a la recreación y a la comunicación con las familias
de origen. Entre un quinto y un cuarto de quienes respondieron la encuesta, señaló que las
estrategias más relevantes consistieron en la distribución de dispositivos tecnológicos –individuales
o institucionales- tales como celulares inteligentes o computadoras y la distribución de apoyos
alimentarios a las familias con las que se trabaja.
La distribución de alimentos fue el recurso más importante identificado por las y los
trabajadores de DC de los municipios de la provincia de Buenos Aires, y en ningún caso fue
mencionado por las y los trabajadores de Gran Resistencia (¡Error! No se encuentra el
origen de la referencia. en Anexo). En esta última localidad y en CABA, cobran relevancia la
distribución de kits sanitarios a las instituciones. Otra particularidad de Gran Resistencia
está dada por el peso identificado por los/as trabajadores en la disponibilidad de recursos
para su propio traslado a fin de realizar el seguimiento de niños, niñas o adolescentes con
medidas excepcionales.
Complementariamente, preguntamos a las y los trabajadores de los DC qué necesidades de NNyA
institucionalizados pudieron ser atendidas durante el ASPO.
Figura 3. Situaciones y necesidades de NNyA institucionalizados que pudieron ser atendidas (%, opción múltiple). n=127
Uso de tecnología por parte de las y los chicos
(celulares, computadoras, servicio de internet)
Higiene y prevención
Continuidad educativa
Derecho a la salud
Comunicación o contacto con las familias de origen
Continuidad de los procesos de revinculación
Continuidad de los procesos de vinculación con las
familias pretensas adoptantes
Continuidad de los procesos de egreso
Realización de audiencias en la justicia
Contacto con abogados defensores
Realización de tests de COVID-19
76,8
76,8
66,1
57,1
83,9
35,7
12,5
39,3
23,2
42,9
73,2
61,5
61,5
84,6
61,5
69,2
30,8
46,2
46,2
53,8
61,5
15,4
57,1
78,6
64,3
71,4
64,3
57,1
50
57,1
57,1
57,1
42,9
68,2
86,4
88,6
63,6
31,8
15,9
45,5
25
34,1
13,6
Ciudad de Buenos Aires Conurbano Bonaerense Gran Resistencia Gran Rosario
24
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
Si se observa la alta frecuencia que presentan las diferentes variables relevadas y se las pone en
relación con los datos construidos a partir de las entrevistas, parece posible señalar la existencia de
una sobrevaloración positiva de las condiciones de las y los NNyA en dispositivos convivenciales. En
efecto, las entrevistas permiten poner en cuestión la capacidad de los dispositivos de mantener
cerca de dos tercios de cumplimiento en especial en materia de salud, educación y vinculación con
las familias de origen.
En relación con el acceso a la salud, la opinión mayoritaria de parte de los trabajadores es
que se ha podido garantizar (el 70% de trabajadores afirman que se pudo garantizar ese
derecho). Sin embargo, las/os entrevistados señalaron casi unánimemente la suspensión de
los tratamientos y las admisiones en salud mental y las dificultades -sobre todo al inicio de
la pandemia- de obtener asistencia pediátrica o ginecológica. En efecto, según se desprende
de las entrevistas, la periodicidad de los controles médicos se dificultó y en no pocos
dispositivos se vieron suspendidos.
Además (particularmente en CABA y en Gran Rosario) los actores judiciales entrevistados
han señalado que los tratamientos o abordajes de salud mental directamente fueron
suspendidos, lo que generó una suerte de “estancamiento” en la situación de los NNyA.
En relación con la continuidad educativa, si bien un alto porcentaje de trabajadores/as
señaló que estuvo garantizada, a partir de las entrevistas se pudo conocer la existencia de
distintas dificultades. De hecho, los hogares que contaban con conectividad y con insumos
tecnológicos (computadoras, teléfonos, impresoras), pudieron -no sin dificultad mediante-
mantener la continuidad educativa, pero muchas otras veces esto no ocurrió. Por ejemplo,
en Rosario, donde los Centros Residenciales no cuentan con conectividad ni con dispositivos
informáticos para poder sostener la vinculación pedagógica, el sostenimiento de la
escolarización se dificultó. En algunos hogares, se trabajó fundamentalmente con
cuadernillos proporcionados por organismos provinciales y ministerios de educación. Otras
veces con actividades diseñadas por los docentes y enviadas a las direcciones de los hogares
para ser impresas y distribuidas entre los chicos. También se implementaron los grupos de
WhatsApp para circular información y acercar actividades. Al regreso de las vacaciones de
invierno, algunas de las escuelas incorporaron encuentros por Zoom. En CABA, se solicitó a
Educación la entrega de dispositivos tecnológicos para las y los NNyA, lo que fue satisfecho
sólo parcialmente; y en algunos casos se proveyó de manera particular el servicio de
internet de banda ancha, dado que la mayoría de los hogares no contaba con esta
prestación.
Por su parte, llama la atención la baja percepción de las/os trabajadores de los dispositivos
convivenciales respecto de la continuidad de los seguimientos y controles de legalidad de las
medidas excepcionales y las medidas de restricción de libertad.
25
Para una gran parte de los/as trabajadores/as encuestados/as (73,2%) la comunicación con las
familias de origen pudo mantenerse. No obstante, también es posible señalar que existieron
distintas dificultades para que las familias pudieran efectivizar algún tipo de contacto (entre ellos
falta de conectividad de las familias) y también se ha marcado la inexistencia previa al ASPO de
programas o acciones de fortalecimiento de la familia de origen.
También se manifestaron marcadas dificultades en dar continuidad a los procesos de
vinculación en el marco de adopciones (21,3%). De acuerdo con las entrevistas en
jurisdicciones como los municipios de Provincia de Buenos Aires, Gran Rosario y Gran
Resistencia, los organismos provinciales promovieron el egreso de niños/as con la familia
ampliada, sobre todo en aquellos casos en los que ya se venía trabajando en esa línea. No
obstante, al menos en Provincia de Buenos Aires se trató de pocos casos. En parte porque,
según suelen argumentar los OA, las medidas de separación en hogares se toman porque
ya se han agotado todas las instancias de trabajo con los progenitores y la familia ampliada.
Cuestión que excede el marco de la pandemia y que configura un potente argumento que
impide trabajar sostenidamente en la revinculación familiar. Por otra parte, también en esta
jurisdicción se registraron egresos inconsultos con “padrinos” o “voluntarios” de los
hogares que, al ser cuestionados por el organismo provincial, debieron anularse. En CABA,
particularmente en el caso de algunos hogares conveniados, los/as operadores/as se
llevaron a los niños/as a vivir a sus casas ya que, según argumentaban los dispositivos, no
era posible garantizar un cuidado adecuado en el medio residencial. Estas situaciones
fueron supervisadas y acompañadas por el equipo técnico de la Dirección General de Niñez.
Finalmente, los juzgados de diversas jurisdicciones promovieron la premura en la
realización de vinculaciones con familias de pretensos adoptantes (Quilmes, Lomas de
Zamora, Gran Rosario, Gran Resistencia).
En cuanto a las actividades y necesidades cuya satisfacción se vio dificultada o impedida,
resaltan las actividades recreativas y extraescolares. En efecto, en casi la totalidad de los
dispositivos se suspendieron los talleres con voluntarios. En una proporción menor, y como
ya mencionáramos, también se vieron dificultados la escolarización y las consultas médicas,
junto con los tratamientos de salud mental (¡Error! No se encuentra el origen de la
referencia. en Anexo).
Existencia de contagios en los dispositivos
En cuanto a la emergencia sanitaria, una cuarta parte de los trabajadores respondió que hubo
contagios de COVID-19 entre NNyA y casi la mitad de los trabajadores señalaron que hubo casos de
COVID-19 entre las y los trabajadores, en su mayoría en la Ciudad de Buenos Aires, con ningún caso
en Gran Rosario3 (Figura 8).
Respecto a la cantidad de trabajadores que respondieron que se realizaron hisopados de COVID-19,
un 43% del total, la Ciudad de Buenos Aires presenta la mayoría de las respuestas (73,2%) en tanto
3 No obstante, a partir de las entrevistas realizadas se pudo conocer que existió al menos un caso de contagio en un trabajador (acompañante personalizado).
26
en Gran Rosario solo eligió este ítem un 14% de los trabajadores. Ello puede deberse tanto a las
variaciones interjurisdiccionales en la toma de nuevas medidas excepcionales en medio
institucional, como a la realización externa a la institución del hisopado. Finalmente, no es posible
descartar que en algunos casos se hayan realizado ingresos a los DC sin que medie un hisopado
previo, dado que los primeros meses de ASPO los protocolos de actuación resultaban aún muy
inciertos.
Figura 8. Casos positivos de COVID-19 entre NNyA, trabajadoras y trabajadores (%). n=127
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
Existencia de protocolos para el manejo institucional de la crisis sanitaria
Las distintas jurisdicciones desarrollaron protocolos de manejo de la crisis respecto de los
dispositivos convivenciales y dispositivos penales. Es especialmente llamativo que en la mayoría de
ellas, las áreas de Salud sólo tardíamente repararon en la especificidad de los hogares e institutos,
tanto en lo relativo a la población específica, a la constancia de ingresos, y a las particularidades
edilicias. Ello motivó que las áreas de Niñez buscaran adaptar los desarrollos y raramente se
trabajara en conjunto con otras áreas que tienen también oferta residencial y consecuentemente,
debieron desarrollar protocolos relativamente similares, tales como geriatría por ejemplo. Esto
también conllevó un aumento de la incertidumbre y los temores de las y los trabajadores. Por su
parte, la existencia de una pluralidad de actores relativamente independientes, como los hogares
particulares conveniados, hizo a la necesidad de establecer acuerdos para mantener una
homogeneidad básica en el manejo de la emergencia sanitaria.
Entre niños, niñas o adolescentes de la institución
Entre trabajadoras y trabajadores
48,250
1,8
Ciudad de Buenos Aires
38,5
46,2
15,4
Conurbano Bonaerense
100
Gran Rosario
100
Gran Resistencia
87,5
12,5
Ciudad de Buenos Aires
38,5
46,2
15,4
Conurbano Bonaerense
Sí, los hubo No, no los hubo Desconozco
97,7
2,3
Gran Rosario
35,7
64,3
Gran Resistencia
27
Los protocolos también implicaron la adecuación de los turnos del personal, las vías de arribo, y los
controles de salud e higiene de los mismos, así como una modificación de la cotidianeidad vinculada
con los contactos con el exterior.
En la Ciudad de Buenos Aires el procedimiento para el ingreso de NNyA a dispositivos
convivenciales pasó por varias etapas, y sólo la última de ellas se originó en un diálogo
especializado con Salud. Inicialmente, los Centros de Atención Transitoria (CAT) fueron
reubicados en Puerto Pibes y destinados a realización de hisopados y al alojamiento de
niños con internación por motivos psiquiátricos; en un segundo momento, a continuación
de la toma de la medida se realizaba el hisopado en uno de los CAT y luego se pasaban los
ingresos a otro de los CAT para a posteriori de la cuarentena de 14 días, realizar el ingreso
al hogar. El último protocolo implicó el ingreso a un dispositivo de aislamiento durante 14
días y luego el ingreso al hogar. El aislamiento de casos sospechosos en los hogares
convivenciales varía de acuerdo a la capacidad edilicia de los mismos y a las posibilidades
de adecuación o reforma de las mismas. En los casos en que es necesario cumplir el
aislamiento fuera del hogar, se acompañó al NNyA durante toda la internación en hospital.
En Provincia de Buenos Aires, el organismo provincial presentó demoras a la hora de
establecer protocolos para el ingreso de los NNyA a los hogares conveniados. Estos
protocolos fueron a su vez cuestionados por las instituciones, las que en un comienzo
mostraron resistencias frente a la posibilidad de nuevos ingresos por no contar con los
recursos materiales y humanos para garantizar el aislamiento de los NNyA. Con lo cual ante
situaciones de urgencia, en algunas localidades los NNyA debieron ingresar a dispositivos
del propio organismo en los que se garantizó el aislamiento en espacios separados, antes
de ingresar a los Hogares Conveniados. En general los Servicios Zonales trabajaron junto
con los hogares para la adecuación de los protocolos a cada institución, pero una demanda
generalizada por parte de los Hogares fue el ingreso de niños con hisopado negativo. En
Quilmes, por ejemplo, se estableció que los NNyA debían pasar dos días luego del examen
en internación social en los hospitales Oller e Iriarte de la jurisdicción o bien en la casa de
algún familiar antes de ingresar a los Hogares. En La Matanza, en general, los Hogares
trabajaron con puertas cerradas, en algunos dispositivos, especialmente aquellos que
alojan bebés y niños pequeños, se definió cerrar el Hogar y que los niños queden al cuidado
de los operadores en sus domicilios. En Lomas de Zamora los distintos Hogares
convivenciales en su mayoría realizaron ingresos con el prerequisito de hisopado negativo,
aunque finalmente no en todos los casos se pudo cumplir, para lo cual dispusieron de un
espacio al interior del Hogar donde garantizar el aislamiento hasta que esté el resultado.
Por otra parte, la adecuación del protocolo a las características y circunstancias particulares
quedó a cargo de cada institución.
En Rosario los centros residenciales4 restringieron los ingresos y los egresos, suspendieron
actividades que implicaran circulación de personas y disminuyeron el personal a través de
guardias. Se estableció un protocolo de acción con recomendaciones para planificar las
4 Esta información puede ser ampliada en el informe sobre Situación del Acogimiento Residencial en la provincia de Santa Fe durante la pandemia generada por el COVID-19 (2020) https://fcpolit.unr.edu.ar/course-search/page/2/?course-keywords&carrera=trabajo-social&anio
28
intervenciones dentro de los mismos y se dispuso una guía de traslado y derivación a
centros especializados de referencia de las jurisdicciones si fuera necesario. Dicho
documento fue elaborado entre la Secretaría de Niñez a través de la Subsecretaría de
Prevención de la Salud y Trayectorias Educativas de la provincia junto al Ministerio de Salud.
Así, se establecieron algunos criterios como el acondicionamiento de un espacio de
aislamiento, la disponibilidad del personal suficiente para la atención de los “casos
sospechosos” si los hubiera y las pautas de higiene y cuidado del personal y de los y las
residentes. Luego del primer momento de cierre, los nuevos ingresos se dispusieron en un
espacio único, Dispositivo de Alojamiento Transitorio. Allí se mantuvieron los alojamientos
por el tiempo que las autoridades de salud dispusieron según la situación de cada niño, niña
y adolescente. Posteriormente, se realizaron los ingresos a los Centros Residenciales en los
que se decidía el alojamiento de manera sostenida. La misma pautas se tomaron en el caso
del Centro Especializado de Responsabilidad Penal de Rosario.
En Resistencia el ingreso a los ECA de NNyA tuvo como requisito la realización del hisopado,
y el cumplimiento de un protocolo de higiene y de aislamiento dentro del mismo ECA.
Dispositivos penales
Del total de respondentes de dispositivos convivenciales, 12,6% (16) corresponden a dispositivos
penales, 10 de CABA, 3 de PBA y 3 de Rosario. La adecuación de los protocolos de manejo de la
emergencia en los dispositivos penales fue especialmente compleja, dada la naturaleza de las
instituciones, sus limitaciones edilicias y de personal, y el hecho de que las y los jóvenes ingresantes
lo hacen de manera directa al dispositivo. Las características de los dispositivos compartidas con los
hogares incidieron en el manejo de las comunicaciones con las familias, en base a la necesidad de
suspender las visitas y la circulación en general de personas entre los dispositivos y el exterior. De
modo general, en las distintas jurisdicciones se suspendieron las visitas por parte de los familiares
y el contacto se concretó a través de comunicaciones telefónicas o video-llamadas. Este medio se
utilizó también para establecer contacto con los juzgados y defensores.
En cuanto a la continuidad educativa en el marco de los dispositivos penales, se señaló que la
escuela formal dejó de funcionar, aunque en algunas jurisdicciones se continuó trabajando con la
modalidad de talleres a cargo de los trabajadores. Los tratamientos de salud y salud mental fueron
discontinuados en prácticamente todas las jurisdicciones.
En general, no se han limitado los nuevos ingresos, aunque en algunas jurisdicciones se señaló que
fueron notoriamente menores a lo habitual fundamentalmente en los primeros meses del ASPO o
bien se suspendieron inicialmente y luego se retomaron. A la vez, los egresos fueron pocos, a
excepción de los adolescentes con patologías consideradas de riesgo o con problemáticas de salud,
exceptuando salud mental o consumos problemáticos, dado que las comunidades terapéuticas
suspendieron los ingresos en algunas jurisdicciones.
En PBA se estableció una frecuencia de llamados de dos veces a la semana, pero en la
práctica quedaron supeditados a cierta discrecionalidad de los equipos y/o a posibilidades
técnicas para poder operacionalizarlas. En Gran Rosario, las comunicaciones pasaron a
establecerse cuatro veces por semana en lugar de dos.
29
En CABA se señaló que los egresos fueron demorados, y particularmente también las
derivaciones a comunidades terapéuticas en los casos de adolescentes con situaciones de
consumo problemático, ya que esas instituciones habían suspendido los nuevos ingresos.
En Gran Rosario, por el contrario, se realizaron egresos rápidamente por cuestiones de
salud.
En Gran Rosario se dispuso un espacio de aislamiento para los nuevos ingresos y para los
casos sospechosos de COVID-19 en el que se alojaron los adolescentes que ingresaron o
aquellos que presentaron síntomas hasta que el equipo de salud resolviera las pautas a
seguir. También se establecieron el uso de tapabocas, el uso de alcohol en gel en las oficinas
y se reforzó la limpieza de los espacios.
En Provincia de Buenos Aires, los trabajadores de los Centros de Recepción y Ubicación
(CREU) entrevistados mencionaron la falta de recursos dispuestos por el organismo
provincial para adecuar el espacio a la pandemia y el ASPO y cumplir con las medidas de
higiene preventivas, como también señalaron la falta de protocolos adecuados para la
reorganización del trabajo, para los ingresos y para los casos sospechosos. La situación
derivó en contagios masivos tanto entre trabajadores como entre los jóvenes alojados. Al
momento de realizar el trabajo de campo, uno de los dispositivos localizado en Lomas de
Zamora se encontraba cerrado por los contagios y funcionando con guardias mínimas de
trabajadores, a la vez que se agudizaba el conflicto entre el gremio y el organismo provincial,
llevando finalmente a la realización de un paro. No obstante, el nivel de conflictividad no
puede ser escindido de problemas estructurales previos vinculados a las condiciones de
trabajo por parte de los trabajadores del organismo provincial.
En CABA, también existió una reorganización de guardias de personal y luego de varios
meses finalmente se estableció un protocolo para los nuevos ingresos (14 días de
aislamiento). La situación fue muy conflictiva ya que el ASPO dejó en evidencia y recrudeció
problemáticas preexistentes ligadas a la falta de personal suficiente en los dispositivos.
Además, las/os trabajadores de los dispositivos penales han señalado que al comienzo del
ASPO no existieron directivas claras, los funcionarios no adoptaron una política
comprometida con el cumplimiento de los protocolos asociados a la emergencia sanitaria,
y si bien se proveyeron kits sanitarios, fue difícil lograr la provisión de barbijos para su
recambio y otras medidas de cuidado para los/as trabajadores. De hecho, desde la
organización gremial ATE en el mes de mayo se solicitó una medida cautelar debido a la
falta de protocolos de prevención e higiene que habían llevado a que un adolescente se
contagiara de COVID-19. El fallo judicial obligó al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires a
proveer materiales sanitarios y establecer protocolos para garantizar la seguridad de los/as
trabajadores/as y los/as adolescentes.
En Rosario se incrementaron las actividades deportivas y recreativas a cargo de los
operadores. Sin embargo, se suspendieron todos los tratamientos de salud y sólo se
atendieron las urgencias.
30
2.2 Demanda
Los trabajadores de los OA identificaron que la mayoría de las demandas de intervención fueron
por violencia o malos tratos (85,7%) y por abuso sexual (67,6%). Ambos motivos de consulta suelen
ser los motivos principales habituales. Lo que resulta novedoso para los organismos son las
demandas vinculadas con el acceso a subsidios tales como la Asignación Universal Por Hijo (AUH) y
el Ingreso Familiar de Emergencia (IFE), y las vinculadas con el derecho a la alimentación (Figura 9).
La situación deriva de las dificultades económicas originadas por la pandemia y, a la vez, la
suspensión de clases y el cierre consecuente de los comedores escolares, los que no continuaron
funcionando en ninguna localidad. Si bien los comedores y las ollas populares gestionadas por las
organizaciones territoriales continuaron funcionando más allá del inicio del ASPO, la reorientación
hacia ellas de la demanda no satisfecha por los comedores escolares implicó un exceso no satisfecho
y un consecuente aumento de las necesidades extremas de la población.
Figura 9. Temas sobre los que se recibieron consultas o pedidos de intervención (%, opción múltiple). n=210
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
En relación con las vías por las cuales los OA recibieron la demanda durante este período, dos tercios
de los trabajadores indicaron que se recepcionó mediante derivaciones interinstitucionales, la
mitad mediante servicios de guardia o correo electrónico, y un 45% mediante las líneas específicas
(102, 137, 144). En el conurbano bonaerense, Gran Resistencia y Gran Rosario, todos los
trabajadores indicaron que recibieron pedidos de intervención mediante llamadas o mensajes a sus
teléfonos celulares, y un 40% de los trabajadores de las localidades del conurbano y un 42% de los
trabajadores de Gran Resistencia señalaron que se recibieron las demandas de manera presencial
(¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. en Anexo).
Derecho a la alimentación
Derecho a la vivienda
Acceso a AUH, IFE u otro tipo de subsidios
Regularización de guardas
Violencia o malos tratos
Abuso sexual
Otros
67,1
51,8
68,2
45,9
78,8
62,4
29,4
50
13,6
27,3
63,6
90,9
90,9
0
74,7
53
79,5
54,2
94
66,3
27,7
35
30
40
40
75
70
20
Ciudad de Buenos Aires Conurbano Bonaerense Gran Resistencia Gran Rosario
31
Es de señalar que sólo las demandas recibidas por líneas como la 102 y aquellas realizadas de
manera presencial pueden considerarse “demanda espontánea”, dado que las demás vías implican
un conocimiento del acceso que sólo se obtiene mediante interacciones específicas y precedentes.
Las vías de acceso de demanda espontánea no vinculadas con violencia y malos tratos fueron
escasamente difundidas. Sólo en pocos casos se continuó recibiendo la demanda espontánea de
modo presencial. Las entrevistas presenciales y las visitas a domicilio se circunscribieron a
situaciones de urgencia y a aquellas consideradas de gravedad, en general vinculadas con la
adopción de medidas excepcionales urgentes o con alguna situación de emergencia que se presentó
con alguna familia con la que ya se venía trabajando.
En relación con la línea 102, en términos generales se recibieron denuncias y/o consultas por parte
de vecinos/as. No obstante, según la percepción de los entrevistados/as en el AMBA, la cantidad de
llamados decreció en comparación con igual período de otros años.
Además, casi no se recabaron pedidos de intervención mediante trabajo territorial o comunitario.
En efecto, en numerosas entrevistas de actores que interactúan o interactuarían con los organismos
del sistema de protección, estos confunden la existencia de tales organismos (especialmente en
Ciudad de Buenos Aires, donde al menos tres tipos distintos de organismos se denominan
“Defensoría”: Defensoría Zonal, Defensoría del Ministerio Público, Defensoría del Pueblo),
desconocen su función o su existencia, o bien desconfían de su eficacia o de sus lineamientos de
intervención. En el mismo sentido se expresaron funcionarios de organismos públicos encargados
de implementar el Plan Detectar en los barrios vulnerables, destacando que se establecieron
mecanismos para garantizar la seguridad y la legalidad de los procedimientos de aislamiento fuera
del hogar de los NNyA que no contaban con un adulto que pudiera acompañarlos, mecanismos que
no involucraron el conocimiento o el acuerdo por parte del Organismo de Protección.
En la Ciudad de Buenos Aires, donde la mitad de los trabajadores señalaron haber recibido
pedidos de intervención mediante correo electrónico institucional, destaca que tales
correos no fueron publicitados y que la información de las Defensorías Zonales disponible
de manera virtual o remota consiste en la dirección postal y el teléfono de línea. De hecho,
en algunas de las entrevistas se señaló que la dirección de email o del celular del que
disponía la coordinación se dejó pegada en un cartel en la puerta de la oficina.
Las organizaciones sociales de Ciudad de Buenos Aires entrevistadas señalaron que evitan
dar intervención a las Defensorías, y hacen referencia a experiencias previas negativas y a
insalvables diferencias de criterio en especial en lo relativo a la toma de medidas
excepcionales.
En Resistencia, en donde el municipio aún no ha creado un área especializada, la urgencia
se canaliza exclusivamente a través de la línea 102.
Por su parte, dos tercios de los trabajadores de los OA señalaron que la demanda recibida motivó
la toma de medidas de protección, y poco más de la mitad señaló tanto que se tomaron medidas
excepcionales de protección de derechos como que se derivaron a otro organismo. Un 13,3% señaló
32
que la demanda fue desestimada por no ser una intervención de competencia del OA, y un 17,1%
planteó que se desarrollaron acciones de otro tipo (Figura 10).
Figura 10. Principales acciones desarrolladas ante las demandas (%, opción múltiple). n=210
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
Asimismo, un 42% señaló que hubo situaciones que no pudieron ser atendidas, mayormente en la Ciudad de Buenos Aires (Figura 11). Tomadas en conjunto, la sumatoria de las demandas por problemas de vivienda (desalojos, precariedad habitacional, etc.), las demandas vinculadas con la falta de computadoras para garantizar la continuidad escolar, el apoyo o asistencia para el cobro de subsidios o pensiones, y los pedidos de asistencia ante la emergencia alimentaria, constituyen la mayoría de las situaciones a las que los organismos de protección de derechos no pudieron dar respuesta.
Por su parte, entre quienes respondieron positivamente, la mayoría señaló que las demandas de salud mental no pudieron ser atendidas, seguidos por aquellos que respondieron que, por falta de conectividad o teléfono o datos fehacientes de contacto, no pudieron hacer seguimiento o contactar a familias o que no pudieron garantizar el seguimiento territorial por la pandemia. En menor medida, algunas/os respondentes señalaron que no pudieron regularizarse guardas.
Figura 11. Existencia de situaciones que no pudieron ser atendidas (%). n=210
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
Se adoptaron medidas de protección integral
Se adoptaron medidas de protección excepcional de
derechos
Se derivó a otro organismo
Se desestimó por no corresponder a la competencia del
organismo
Otras
70,6
50,6
57,6
9,4
18,8
77,3
40,9
36,4
4,5
4,5
78,3
56,6
56,6
15,7
19,3
65
65
70
30
15
Ciudad de Buenos Aires Conurbano Bonaerense Gran Resistencia Gran Rosario
47,152,9
Ciudad de Buenos Aires
31,8
68,2
Conurbano Bonaerense
Sí No
30
70
Gran Rosario
42,2
57,8
Gran Resistencia
33
Si bien la mayoría de las/os entrevistados señaló que la cantidad de medidas excepcionales de
protección de derechos tomadas durante el período sufrieron un marcado descenso respecto de
los períodos normales, tales medidas no se suspendieron.
La provincia de Buenos Aires cuenta con el procedimiento estipulado en la ley 13.298, y
cuenta además con una guía de procedimientos provincial vinculados con la escucha del
niño, la notificación a los padres y la notificación al poder judicial, la asesoría tutelar y el
servicio zonal. Esto ha sido respetado incluso en el marco de la pandemia, donde se
mantuvieron las entrevistas presenciales salvo en algún caso de adolescentes al cuidado de
familia ampliada o referentes.
En Lomas de Zamora se tomaron medidas excepcionales por un estimado de 25 NNyA (OA).
En general, las notificaciones y audiencias se realizaron de forma virtual y en los casos en
que las familias no dispusieran de los recursos tecnológicos, se las citaba en el SL y desde
allí se instrumenta video-llamada con asesoría, juzgado y defensoría. En general, la
audiencia correspondiente para garantizar el artículo 12 se realizó con la presencia de los
NNyA en la guardia. Otros efectores señalan que se tomaron menos medidas excepcionales
que habitualmente, debido a que los servicios locales no trabajaron de forma
descentralizada, reduciéndose así las intervenciones a los emergentes de mayor urgencia,
asociados casi exclusivamente a situaciones de violencia física y/o sexual. Desde el fuero de
familia se señaló que en todas las medidas adoptadas se notificó la declaración de la
legalidad y se proveyó del patrocinio letrado obligatorio.
En La Matanza se adoptaron unas 93 nuevas medidas en su mayor parte con referentes
familiares o comunitarios. Si bien esto se debe a un trabajo orientado a evitar la
institucionalización de los NNyA también es cierto que las estrategias se ven condicionadas
por la falta de vacantes en los Hogares, problema que se agudizó durante el primer periodo
del ASPO debido a que no se producían ingresos a los Hogares para evitar contagios. Un
elemento que fue señalado como muy significativo en este contexto es la ausencia de otros
actores institucionales (escuela, dispositivos de salud mental, programa Envión) en
territorio. Esta ausencia dificultó el poder plantear otras estrategias de contención de las
familias por fuera de la medida excepcional, que aparece en este contexto como única
opción. En relación a la escucha de los niños, desde el Servicio Local sostienen que al ser un
criterio de trabajo, no se vio modificada, si bien en algunos casos el proceso se hizo más
lento debido a la disminución de la capacidad operativa. En cuanto al procedimiento de
notificación, en algunos casos se concretó con acta telefónica y en las situaciones que se
evaluaron como más conflictivas se realizó la notificación por vía policial. Uno de los
cambios identificados en el protocolo es que dejaron de realizarse los “precarios médicos”
antes del ingreso a los distintos dispositivos institucionales para no exponer a los niños a la
guardia del Hospital de Niños, salvo en situaciones donde debido al estado de salud de
NNyA aparecía como una cuestión prioritaria. En forma coincidente, desde el Poder Judicial
señalan la ausencia de otras instituciones como un elemento más que promueve la toma
de medidas en situaciones que en otro contexto podrían acompañarse con otra estrategia.
Desde esta institución se continuó con el control de legalidad de las medidas excepcionales.
En Quilmes se tomaron 96 medidas excepcionales en total y de las entrevistas surge que la
mayoría de ellas (93) han sido en familia ampliada o con referentes afectivos. En estos casos
34
se implementó la escucha del NNyA de modo presencial, salvo en alguna situación de
adolescentes que quedaron al cuidado de familia ampliada o referente afectivo, en las que
se implementaron entrevistas de modo telefónico o virtual. La citación a los progenitores
con el fin de notificarlos se realizó y mayormente se completaron los permisos de
circulación a las familias enviándolos por WhatsApp. La notificación al juzgado, asesoría y
servicio zonal se realizó de modo digital en los tiempos previstos por la normativa. Desde el
Servicio Zonal se señaló que el número de medidas tomadas alcanza a la mitad de las
medidas tomadas en el mismo período del año anterior. No obstante, se advierte para este
período un aumento del número de medidas que cesan en el dictado de la adoptabilidad o
bien con acciones civiles en favor de la familia ampliada. Por lo que desde el organismo se
enfatizó la importancia que desde el Servicio Local se refuerce el trabajo con las familias de
los NNyA mientras dura su institucionalización.
En CABA se tomaron nuevas medidas excepcionales. No obstante, algunos actores indican
que descendieron notablemente en número debido a que no se recibe la misma cantidad
de denuncias de parte de las escuelas ni de las áreas de salud. Ello fue particularmente
notorio en la experiencia de la Guardia Jurídica de Abogados del CDNNyA que solo recibe
consultas y denuncias de parte de otras instituciones. Además, en un principio la Guardia
evitó la toma de medidas ya que en los Hogares no se aceptaban nuevos ingresos. El
procedimiento para la toma de medidas excepcionales previamente existente consistía en
la notificación mediante telefonograma y ello no se modificó sustancialmente.
Eventualmente va la fuerza pública. Concretada la citación a la familia, la entrevista se
realiza en la sede central del organismo. El traslado de la familia a la sede debe ser realizado
por sus propios medios, ya sea transporte público o caminando, y no hay previsiones
generales al respecto -vale de taxi, móvil, etc.- aunque sí se provee el traslado al trabajador
de la Defensoría de requerirlo éste. En algunos casos los entrevistados manifestaron que se
realizaron traslados para las familias. En algunas ocasiones se realizaron entrevistas de
seguimiento en la sede de la Defensoría -cuando la familia carece de medios de
comunicación- y el procedimiento implicaba el pedido de un permiso especial para poder
realizar limpiezas y desinfecciones de la sede.
En Resistencia el ingreso de NNyA en los dispositivos convivenciales se inicia a partir de la
toma de medidas de excepción por parte de la Subsecretaría de Niñez, Adolescencia y
Familia a través de la Dirección de Protección de Derechos y de la Coordinación de
Delegaciones. La Dirección realiza una Resolución donde consta la medida, el fundamento
jurídico y la firma de la Subsecretaría. La medida puede implicar la institucionalización del
NNyA, la permanencia en familia ampliada o en referente comunitario. Generalmente antes
de la medida de excepción se ha tomado una medida de resguardo adoptada por el Equipo
Interdisciplinario, del Departamento de Atención Primaria de Urgencia, quien tomó
contacto directo con la situación en la que el NNyA se encuentra. De acuerdo al tipo de
situación se tomará medida de protección (medida ordinaria) o medida de excepción
(medida extraordinaria). A las 24 o 48hs de esta toma de contacto se realiza una audiencia
donde se convoca al NNyA, al grupo familiar y si correspondiere a allegados, salvo si la
situación fuere por violencia de género, en la que se establece que resultaría inconveniente
la participación conjunta. En todos los casos esta audiencia se formaliza a través del acta de
acuerdo (art. 37) o no acuerdo (art. 39) y se garantiza la escucha del niño. A partir del ASPO,
35
los plazos administrativos se suspendieron y las medidas de resguardo que tenían plazo de
24 a 48hs, terminaron siendo de 90 días. Las audiencias se realizaron mediante plataformas
virtuales ya sea entre las familias y el equipo interdisciplinario, o entre el equipo
interdisciplinario y el poder judicial. La información relativa a la cantidad de medidas
excepcionales tomadas en el período es confusa. Desde el poder judicial se contabilizan
unas 30 medidas, que representan la mitad de aquellas tomadas en tiempos de normalidad.
Dichas medidas de excepción se tomaron en su gran mayoría con referentes familiares, y
en menor medida a ECA. Por otro lado, desde el OA se menciona que se tomaron sólo 3
medidas de excepción, con resolución a través de la institucionalización, y captadas
mediante la Línea 102.
En Gran Rosario, el procedimiento para la toma de medidas excepcionales tuvo
flexibilizaciones durante el ASPO, en un primer momento la guardia articuló con las
autoridades de Niñez y las directoras fueron quienes efectivizaron las medidas, junto al
apoyo de algunos AP de guardia y la policía que en ocasiones realizó las notificaciones a los
padres en las comisarías. En una segunda etapa, la guardia realizó las intervenciones
presenciales en los casos que se consideraron de urgencia. Además, se estableció un circuito
con la Unidad Fiscal Especializada en Delitos Sexuales el Área de Violencia de Género del
Ministerio Público de la Acusación, también con la Fiscalía de Violencia de Género de los
Tribunales Civiles que funciona en Tribunales Provinciales; especialmente en aquellas
situaciones de violencia de género en las que estuvieron involucrados menores de edad. En
estos casos, la policía diligenció la prohibición de acercamiento a través de medios
electrónicos y desde la Dirección se articuló la intervención para realizar la escucha de los
niños y niñas una vez realizada la exclusión del hogar del presunto agresor. Según las
entrevistas, en el organismo de protección hubo un cambio en los criterios para tomar las
medidas excepcionales previamente al ASPO. En este sentido la coordinación de la Guardia
y la Admisión evalúan si es posible viabilizar otras alternativas antes de admitir la medida,
dando cuenta de que se trata de la última de las posibilidades en el abordaje de la
problemática. Esta es la razón por la cual desde la Dirección advierten una reducción en el
número de medidas adoptadas desde diciembre al mes de agosto del corriente año.
Durante el 2019 se registraron 989 medidas, en el lapso desde el 10 de diciembre hasta el
20 de agosto se adoptaron 56 medidas excepcionales. Si bien la demanda a la Dirección se
observa como la habitual, el tipo de articulación y las respuestas a la misma intentaron
involucrar de manera más activa a los organismos e instituciones que realizan las demandas.
Así, realizaron una comunicación más fluida con la coordinación del Servicio Local
abordando las urgencias de situaciones que se venían trabajando con anterioridad al ASPO.
No obstante desde el Servicio Local reforzaron los pedidos de medidas excepcionales y
mostraron preocupación por las objeciones a las mismas por parte de la Dirección de Niñez.
Por tal motivo, solicitaron la mediación de la Defensoría de Niños, Niñas y Adolescentes
dando a conocer las medidas solicitadas y las negativas de las mismas por parte del OA. En
el proceso de toma de medidas nuevas, el organismo de protección destacó la participación
del equipo de Género y Diversidad en la articulación con las Áreas de Género y con la Fiscalía
al abordar problemáticas de violencia de género en las que se ven involucrados NNyA por
los que se solicitaron medidas excepcionales. Además, tanto la Dirección como la
36
Defensoría resaltaron la predisposición del Ministerio Público de la Acusación a disponer
los arrestos preventivos en los casos en los que se presumía que los NNyA o sus madres
eran víctimas de abuso sexual o violencia de género evitando así institucionalizaciones de
NNyA. Las medidas nuevas se tomaron en aquellas situaciones que se evaluaron como
urgentes a través del procedimiento que establece la ley en el artículo 58bis, dejando en un
segundo plano los pedidos de medidas excepcionales que se habían realizado por el
procedimiento habitual a la Admisión institucional del OA. En relación con las nuevas
medidas excepcionales adoptadas, las/os trabajadores identificaron que alrededor del 44%
de las mismas se tomaron en ámbitos familiar y comunitario.
Figura 12. Lugar más frecuente de implementación de medidas excepcionales de protección de derechos (%). n=127
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
Además del lugar de implementación, mediante el cuestionario buscamos conocer los cambios que
tuvieron las medidas excepcionales tomadas en el período respecto de las formas de
implementación en períodos regulares. Esto es, ¿de qué maneras se modificaron las modalidades
de implementación de las medidas excepcionales, ya sea tomadas en el período o bien
precedentemente? Las/os trabajadores identificaron que los mayores obstáculos se dieron en los
procesos de revinculación con las familias de origen, en promedio señalada por el 35% de quienes
respondieron, siendo aún más marcado en las localidades de la provincia de Buenos Aires, donde
más del 45% de quienes respondieron señalaron que esa fue la modificación más importante (Figura
13).
Las restricciones en las posibilidades de comunicación, la falta de acceso a vías virtuales y la
imposibilidad de desplazamiento -no hubo previsiones normativas ni de recursos específicas para
facilitar ese desplazamiento en ninguna localidad- fueron las razones que dieron las y los
entrevistados para la limitación de la relación de niños y niñas bajo medida excepcional con sus
familias de origen. Ello en Gran Rosario se vio agravado por el paro de transporte público que se
extendió por más de 40 días. Al mismo tiempo, los procesos de revinculación que se hallaban ya en
proceso fueron acelerados y en los casos en que fue posible se dio un egreso provisorio, según
alrededor de un quinto de quienes respondieron. Llamativamente, los tiempos de vinculación en
34,1
24,72,4
11,8
27,1
Ciudad de Buenos Aires
45,5
22,7
4,5
27,3
Conurbano Bonaerense
Familia ampliada o entorno comunit ario Hogar convivencial
Programa de acogimiento familiar No se tom aron
Desconozco
25
255
20
25
Gran Rosario
57,8
9,61,2
3,6
27,7
Gran Resistencia
37
los casos de adopción no parecen haber registrado el mismo impacto que las vinculaciones con las
familias de origen, dado que quienes respondieron que tales tiempos se extendieron sólo llegan a
poco más que la mitad que aquellos que respondieron lo mismo respecto de las revinculaciones.
Figura 13. Cambios percibidos respecto de las medidas excepcionales que se habían tomado con anterioridad (%, opción múltiple). n=210
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
2.3 Recursos
En las diferentes localidades en las que se realizó el relevamiento, los gobiernos locales pusieron a
disposición de los/as trabajadores algunos elementos para que pudieran desarrollar sus tareas lo
más eficientemente posible.
Según la información construida a partir de las encuestas, ello involucró tanto provisión de
elementos de seguridad e higiene (59,6%) como reorganización de horarios y frecuencia de trabajo
presencial o remoto (52,5%), la toma de licencias extraordinarias por ser personal con riesgo para
su salud o tener a su cargo pacientes de riesgo o estar al cuidado de NNyA ahora desescolarizados
(38.6%), o bien previsiones para el traslado (28.8%) (Figura 14).
Por otra parte, según se desprende de las entrevistas, en todas las localidades se pusieron kits
sanitarios y en algunos casos material de bioseguridad a disposición de los trabajadores/as, y en
algunos casos se facilitó el préstamo de computadoras y se proveyeron algunos celulares, aunque
ciertamente insuficientes en cantidad. Salvo en CABA, donde no hubo ningún pago extraordinario,
en otras localidades se dispuso el pago de un bono extraordinario para los/as trabajadores/as
(Quilmes, Rosario y Resistencia). En algunos casos, se pagaron horas extras o se utilizó la caja chica
de los organismos para pagar viáticos (tal la situación de CABA), pero esto fue limitado. A nivel
municipal, fundamentalmente en la provincia de Buenos Aires, la situación de los trabajadores se
Se aceleraron los tiempos en las revinculaciones con las
familias de origen
Se aceleraron los tiempos para las vinculaciones en casos
de adopción
Egresaron provisionalmente a niños, niñas o
adolescentes
Se extendieron los tiempos en las revinculaciones con las
familias de origen
Se extendieron los tiempos para las vinculaciones en
casos de adopción
Otras
12,9
8,2
24,7
37,6
20
23,5
27,3
4,5
18,2
45,5
18,2
4,5
20,5
12
18,1
31,3
14,5
19,3
20
5
10
25
25
40
Ciudad de Buenos Aires Conurbano Bonaerense Gran Resistencia Gran Rosario
38
vió más complicada debido a la precariedad de los modos de contratación (en su mayor parte con
contrato de locación de obra) y al hecho que no se han otorgado los aumentos que usualmente se
acuerdan a inicios del año para los municipales.
Dentro de las prestaciones extraordinarias, los testeos rutinarios -parte de los protocolos de
atención- fueron considerados como prestaciones demandadas por los trabajadores. Asimismo, la
propia elaboración de un protocolo unificado fue considerada relevante. El apoyo y la contención
psicológicos frente a una situación que genera temores y angustia, así como el apoyo técnico, fueron
algunos de los apoyos menos comunes entre jurisdicciones.
Figura 14. Recursos a disposición de las trabajadoras y los trabajadores en el lugar de trabajo (%). n=337 y n=210
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
Servicios de traslado
Pago de horas extras o bonos extraordinarios
Provisión de elementos de seguridad e higiene
Licencias extraordinarias para quienes tienen a
su cargo el cuidado de dependientes
Reorganización de los horarios de trabajo
Otras
Suspensión de servicios de atención al público
Provisión de celular, computadora u otros
medios para teletrabajo
En
to
do
s lo
s d
isp
osi
tivo
sO
rgan
ism
os
de
pro
tecc
ión
33,3
0
52,5
38,3
44
10,6
44,7
5,9
11,5
15,6
58,3
22,9
44,8
4,2
33,7
7,2
63,9
36,1
69,4
80,6
61,1
0
45,5
9,1
25
7,8
71,9
39,1
78,1
6,3
60
5
Ciudad de Buenos Aires Conurbano Bonaerense Gran Resistencia Gran Rosario
39
Figura 15. Recursos a disposición de las trabajadoras y los trabajadores en el lugar de trabajo en dispositivos convivenciales (%). n=127
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de
derechos de NNyA durante el COVID-19.
Implementación de medios de asistencia remota
Apoyo técnico o capacitación para las tareas de
cuidado durante la pandemia
Apoyo psicológico extraordinario al personal o
niños, niñas y adolescentes
Protocolos unificados de actuación
Recursos financieros del Plan AUNAR (SENNAF)
Realización de tests de COVID-19 para los/as
trabajadores/as
Dis
po
siti
vo
s co
nviv
en
ciale
s
1,8
16,1
14,3
37,5
0
75
7,7
15,4
15,4
38,5
15,4
15,4
14,3
42,9
35,7
21,4
0
21,4
20,5
54,5
34,1
61,4
47,7
4,5
Ciudad de Buenos Aires Conurbano Bonaerense Gran Resistencia Gran Rosario
40
Capítulo 3. Obstáculos y previsiones para la pos-
pandemia
3.1 Obstáculos y dificultades para desarrollar las intervenciones en el marco del ASPO
En función de dimensionar el impacto de una crisis sanitaria como la actual en la institucionalidad
construida para proteger los derechos de NNyA, interesó ahondar en primer lugar, en las
dificultades y obstáculos que debieron sortear y resolver las/os trabajadores para llevar adelante
sus tareas.
Algunos de esos obstáculos son problemas estructurales del sistema de protección, como lo es la
escasez de recursos tecnológicos, las condiciones de trabajo (especialmente los bajos salarios) y la
falta de personal. Otras problemáticas se derivaron de la situación coyuntural o bien resignificaron
y potenciaron los obstáculos estructurales, incrementándolos. En las entrevistas a informantes clave
hubo un señalamiento recurrente respecto de la falta de recursos de prevención como
termómetros, elementos de higiene y sanitizantes. Esto, a su vez, se constata en el marco de la
precariedad de la infraestructura edilicia, que fue advertida como una barrera recurrente para el
trabajo, y que durante la pandemia se constituyó en un obstáculo para asistir a las dependencias
garantizando el protocolo correspondiente, o realizar los ingresos de NNyA con medidas
excepcionales de protección en condiciones básicas de seguridad. Así, emerge cómo los espacios
físicos de trabajo, lejos de ser un mero dato contextual, se constituyen en un condicionamiento
material de articulaciones, canales de acción y procedimientos institucionales.
Los distintos efectores dispusieron en combinaciones variables y con distintos grados de formalidad
el otorgamiento de licencias y la adopción del teletrabajo. En relación a las licencias, el relevamiento
arrojó que en casi ningún caso se instrumentaron reemplazos y/o contrataciones extraordinarias,
por lo que la demanda de trabajo que, como se advirtió, no sufrió una disminución significativa, se
concentró en menos personal. En este caso también se trata de la profundización de un problema
persistente de los organismos administrativos de promoción y protección que es la falta de personal.
En términos generales, los/as entrevistados/as refirieron una sobrecarga de trabajo, en particular
aquellos/as que continuaron el trabajo territorial. En estos casos, se sumó la dificultad para los
traslados tanto a los lugares de trabajo como a los barrios donde viven las familias. Ello se ve
agravado por la precariedad laboral que afecta de forma estructural a los OA, especialmente a los
equipos de los servicios locales que suelen ser contratados bajo la modalidad de locación de servicio
con salarios que alcanzan a cubrir solo un 50% de la canasta básica total. La falta de contención
institucional apareció así como un gran obstáculo generalizado percibido en medida variable por las
y los trabajadores de casi todas las jurisdicciones.
El obstáculo más mencionado por las/os trabajadores de los OA y de los DC fue la limitada
disponibilidad de dispositivos y recursos tecnológicos para desarrollar sus tareas (58,5%),
41
sobre todo en la Ciudad de Buenos Aires y en menor medida en el Conurbano Bonaerense
(Figura 16). En efecto, en las entrevistas recurrentemente fue señalado como déficit el
hecho de que los/as trabajadores tuvieran que usar sus propios equipos,
fundamentalmente en las Defensorías Zonales de CABA, que tienen un celular por cada
equipo de 3 trabajadores, y también en CABA fue una gran dificultad el hecho de que no se
encontraba digitalizada la información suficiente para la realización de seguimientos, y no
se previeron los permisos para retirar los equipos y/o los legajos a tiempo, etc. Esto último
no aconteció así en PBA, ya que el REUNA permite acceder a los legajos.
Esto fue descripto como una deficiencia estructural acentuada frente a las nuevas
circunstancias. Ligado a esto, en algunos casos se señaló que la insuficiente digitalización
previa del trabajo del OA se tornó en un obstáculo para el trabajo durante la pandemia. Por
otra parte, las circunstancias extraordinarias evidenciaron la falta de claridad y accesibilidad
respecto de las modalidades de contacto y comunicación con los distintos efectores del
sistema, por lo que en una primera etapa se tuvo que trabajar en la organización y
visibilización de dichas vías.
A su vez, la mitad de las/os trabajadores mencionó que no se dispusieron recursos para su
protección, en especial en las áreas que hasta el momento de finalización del trabajo de
campo concentraban las mayores tasas de contagios y mortalidad del COVID-19. En las
entrevistas se mencionó que tanto algunas coordinaciones como las/os trabajadores
tuvieron que comprar los protectores nasobucales, alcohol en gel y lavandina porque las
compras centralizadas demoraron en llegar. Esto se desprende de la extrema
burocratización del proceso de compra centralizada de insumos, y de la convergencia de
cuestiones coyunturales, como la demanda extrema de insumos y su consecuente escasez.
En tercer lugar, resalta la falta de personal (43%) especialmente en Gran Resistencia y
Ciudad de Buenos Aires. En esta última jurisdicción se señaló en 34% de las respuestas que
además faltó personal por contagio directo de COVID-19.
42
Figura 16. Dificultades que tuvieron trabajadoras y trabajadores para el desarrollo de sus tareas (%, opción múltiple). n=337
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
Desde el OA de Quilmes se señaló que, por lo reducido de los espacios, se tuvo que optar por
establecer turnos rotativos y por asistir a la sede solo dos días por semana, afectando la
capacidad de respuesta de los/as trabajadores/as. No obstante, los móviles que posee el OA
se pusieron a disposición de los trabajadores para la realización de las visitas domiciliarias.
En Lomas de Zamora, esto fue subsanado a partir de poner a disposición de la Dirección de
Niñez las oficinas de la Secretaría de Desarrollo Social del Municipio, lo que trajo aparejado
un estrechamiento de los vínculos interinstitucionales, valorado positivamente por las y los
trabajadores. En contraste, el Servicio Zonal ubicado en este mismo municipio atravesaba
problemas edilicios severos previos al COVID-19 tales como falta de conectividad, pérdidas
de gas y otras fallas estructurales que ponían en riesgo la seguridad de los y las trabajadores,
por lo que se había suspendido la asistencia física a sus puestos de trabajo desde antes de la
declaración del ASPO. Si bien se instrumentó el teletrabajo, desde los equipos profesionales
señalaron que no contar con un espacio físico propio fue un obstáculo frente a situaciones
que requerían de un encuentro presencial con las familias. Los móviles de la Secretaría de
Desarrollo Social se pusieron a disposición de la Dirección de Niñez e incluso de trabajadoras
del Servicio Zonal para poder garantizar las intervenciones.
En La Matanza se señaló que se contaba con un solo móvil que resulta insuficiente. Fue
señalado como un obstáculo para generar políticas sólidas al nivel institucional el hecho de
que la contratación de su personal sea efectivizada mediante becas, esto es, con gran
precariedad.
No se dispuso de recursos suficientes para la protección
de los/as trabajadores
La falta de personal se acentuó por contagios directos
de COVID-19
La falta de personal se acentuó por otros motivos
No se previeron suficientes recursos tecnológicos para
la realización de las tareas
Ninguno de los anteriores
Desconozco
Otras
58,2
34
48,9
66,7
4,3
3,5
11,3
55,2
22,9
33,3
68,8
9,4
3,1
8,3
44,4
11,1
63,9
41,7
5,6
5,6
0
31,3
6,3
31,3
34,4
34,4
7,8
12,5
Ciudad de Buenos Aires Conurbano Bonaerense Gran Resistencia Gran Rosario
43
En la Ciudad de Buenos Aires las y los trabajadores manifestaron sus dudas respecto a la
modalidad de regreso a la presencialidad debido a la enorme restricción de los espacios físicos
en las defensorías, notable factor de limitación de la privacidad y la capacidad de asistencia
por parte de los equipos previamente al ASPO. Se realizaron contrataciones extraordinarias y
reasignación de tareas dentro del Ministerio de Desarrollo o bien el Consejo de Derechos. Las
nuevas contrataciones se realizaron a personal de reciente graduación o con escasa
experiencia. Por otra parte, en relación al teletrabajo, de forma recurrente distintos efectores
señalaron que la desterritorialización del trabajo de los organismos de protección de
derechos se tornó en un obstáculo para garantizar seguimientos de medidas y para el trabajo
con las familias, como también para captar demanda, en tanto no todas las tareas se
adecuaron bien a la virtualización. Tal como se señaló, esto se fue modificando en las distintas
etapas de la pandemia, pero continuaba siendo referido como problemático al momento de
realizar las entrevistas.
En Gran Resistencia, una proporción importante de trabajadores se encuentra contratado
precariamente con becas que no alcanzan a la canasta básica, y que no cuentan con ningún
derecho laboral. A esto, en dicha localidad, se sumó la falta de contención y respaldo
institucional.
Obstáculos para la restitución de derechos
El contexto de la pandemia de COVID-19, como ya dijimos, implicó un aumento de la demanda
vinculada con el derecho a la alimentación y, en general, con el recrudecimiento de la pobreza y las
necesidades materiales. De tal modo, se agudizó también la estructural falta de recursos propios de
los organismos, cuya principal labor suele ser la de distribuidor de recursos y articulador con
programas de otras áreas.
Ahora bien, en el contexto del ASPO, los OA se encontraron con demandas que usualmente no
llegaban directamente a estos organismos, como es el caso de problemas vinculados con la
percepción de la AUH y del IFE de personas con problemas de documentación o a cargo de niños sin
mediar guarda, debido al cierre de las oficinas territoriales de ANSES y RENAPER. También llegó a
los OA una demanda que es usualmente solventada por instituciones ahora colapsadas, como es el
caso de las organizaciones territoriales que permanecieron abiertas, o bien por instituciones como
las escuelas que, al suspender la actividad presencial, no pudieron realizar las tareas cotidianas de
cuidado y contención que habitualmente desarrollan. En este sentido, en algunas localidades –por
ejemplo, La Matanza- fue muy marcado el gran incremento de las demandas ligadas a la insuficiencia
de recursos de todo tipo (habitacionales, alimentarios, pañales, medicamentos), situaciones que
excedieron las posibilidades de los OA y que los obligaron a reorientar parte de sus actividades. A la
vez, la falta de vacantes en dispositivos convivenciales, la interrupción de tratamientos o de
seguimiento territorial, conformaron un contexto en el que primó la sensación generalizada de falta
de adecuados recursos.
44
Figura 17. Dificultades en las intervenciones de restitución de derechos (%, opción múltiple). n=210
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
La falta de vacantes suficientes en Hogares convivenciales, así como la inexistencia de Casas de
Abrigo en algunos municipios bonaerenses, fue un señalamiento recurrente por parte de efectores
del sistema que en el contexto de la pandemia se vio agravado por varias razones. Por un lado, las
dilaciones en la declaración de adoptabilidad por parte del fuero de Familia, que también se asoció
a una retracción generalizada del trabajo del Poder Judicial. A su vez, aun cuando se continuaron
con los procesos de adoptabilidad, como se señaló en el capítulo anterior, estos sufrieron una
interrupción en la etapa inicial lo cual también atentó contra la circulación de NNyA en los Hogares.
Por otra parte, en algunos casos se señaló que se dispuso de insuficientes recursos institucionales
para evitar la toma de medidas excepcionales, presuntamente debido a las dificultades para
sostener el trabajo en territorio que permite la identificación de referentes afectivos y de familia
ampliada del NNyA, pero también debido a la profundización de las limitaciones materiales de las
familias para alojarles. A lo anterior se suman las restricciones en infraestructura de los propios
hogares convivenciales para garantizar el distanciamiento y para disponer espacios adecuados para
el aislamiento ante nuevos ingresos y/o posibles contagios. Fue aquí llamativo en la Ciudad de
Buenos Aires que sólo entre finales de mayo e inicios de junio se logró establecer un protocolo para
los ingresos y disponer un dispositivo específico para la realización de un período pre-ingreso. En tal
sentido, funcionarios y funcionarias entrevistados cuestionaron la invisibilidad de las necesidades
del organismo ante las autoridades de salud locales.
La pandemia reveló también la centralidad de los dispositivos pedagógicos, socioeducativos y
comunitarios para la efectividad de las intervenciones del sistema. En este sentido, el cierre de la
mayoría de estos espacios se tornó en un obstáculo tanto para la detección de situaciones de
vulneración como para las estrategias de abordaje y contención. Efectores de Gran Rosario y de
CABA señalaron que se incrementaron las dificultades para encontrar domicilios y referencias de las
familias, en los casos que eran derivados por otras instituciones o por la línea 102, prolongando el
tiempo de las intervenciones. Esto afectó también la situación de jóvenes con medidas alternativas
a la privación de la libertad dado que tienden a centrarse en su inclusión socioeducativa. En este
Los recursos económicos fueron insuficientes para
satisfacer la demanda de las familias
Los recursos institucionales fueron insuficientes para
evitar la toma de medidas excepcionales
No se contó con vacantes en hogares o casas de abrigo
para implementar temporalmente la medida
No fue posible realizar testeos para niños, niñas o
adolescentes
Otras
67,1
32,9
34,1
10,6
12,9
13,6
22,7
13,6
9,1
4,5
53
38,6
43,4
22,9
6
45
30
30
35
10
Ciudad de Buenos Aires Conurbano Bonaerense Gran Resistencia Gran Rosario
45
sentido, desde el fuero de Responsabilidad Penal Juvenil de Lomas de Zamora se señalaba que las
estrategias de inclusión de jóvenes diseñadas para este año se vieron frustradas por lo que el
acompañamiento, aunque continúa, se ve severamente limitado.
En particular en relación a las escuelas, se señaló que su cierre implicó la desarticulación de uno de
los pocos espacios que sostienen la red comunitaria de los barrios con más precariedad habitacional
y urbana, subsanada en algunos casos por la disposición personal de sus directivos y maestros/as. A
su vez, efectores del OA de distintas localidades reconocieron que las escuelas suelen jugar un rol
central en la captación de la demanda y la identificación de situaciones de vulneración, por lo que
anticipan un incremento exponencial de casos cuando éstas reabran.
Por otra parte, mientras que en un inicio se señaló la insuficiencia de recursos tecnológicos por parte
de los efectores, en todos los casos emergió como un obstáculo la falta de dispositivos y de
conectividad de las propias familias, lo que repercute en la comunicación, en las posibilidades de
revinculación y restitución de derechos, en el acceso a prestaciones extraordinarias y en la
continuidad educativa. En los casos en que se accedía, aún así las video-llamadas presentaron
limitaciones para entrevistar a niños y niñas pequeños y grupos familiares enfrentando situaciones
complejas. Los efectores señalaron que esta modalidad de comunicación carecía de la intimidad y
de la privacidad necesaria para el tipo de trabajo, en relación a los aspectos subjetivos y afectivos
de la intervención, como a la dificultad para comprender integralmente el contexto del emergente.
En cuanto a obstáculos relacionados a efectores particulares del sistema, se señaló de forma
reiterada la falta de flexibilidad y capacidad adaptativa de la ANSES y el Registro Civil para que las
familias pudieran realizar los trámites relacionados a prestaciones como la AUH y el IFE. Por otra
parte, también se constataron dificultades para el acceso a la salud en lo relacionado directamente
con el COVID-19, como el acceso a hisopados y atención médica correspondiente, pero
fundamentalmente en la atención sanitaria no vinculada con COVID-19, en especial en las áreas de
salud mental y de pediatría, las que en Ciudad de Buenos Aires y en el Gran Buenos Aires se
describieron como prácticamente cerradas –en tanto los hospitales se reorientaron para atender la
situación de emergencia sanitaria causada por el COVID-19 casi en exclusivo-, lo cual obstaculizó en
muchos casos las intervenciones y estrategias de acción del OA.
Por último, algunos efectores señalaron que hubo dificultades relacionadas al abordaje y la mirada
de la intervención. En algunos municipios, se señaló una mirada demasiado estrecha por parte de
los equipos de los OA respecto de lo que constituye una vulneración de derechos de NNyA y lo que
implica una intervención integral. También se objetaron resistencias al desarrollo de prácticas
innovadoras y flexibilización de los procesos por parte de ciertos funcionarios judiciales, al tiempo
que se reconoció una mayor adaptación y proximidad de otros. Por otro lado, se señaló como una
barrera para el desarrollo de intervenciones integrales y complejas la falta de articulación entre las
líneas 102 y 137, lo que obstaculiza transversalizar la perspectiva de género y un análisis integrado
de las formas de vulneración de los derechos de NNyA y de los derechos de las mujeres.
Algunos obstáculos y dificultades para la intervención fueron relacionados por los y las entrevistados
con la complejidad de las situaciones a abordar. En términos generales, se advirtió el
empobrecimiento de las familias y sus dificultades para resolver la subsistencia, lo cual en algunos
46
casos dio lugar a mudanzas y traslados y, en términos generales, a una precariedad e inestabilidad
de la vida cotidiana. En relación con esto, algunos efectores señalaron que los recursos económicos
dispuestos fueron insuficientes para satisfacer la demanda de las familias, aunque sí se desplegó la
asistencia alimentaria de forma continuada. También los y las entrevistados refirieron que la gente
estaba angustiada y que fue notorio la necesidad de un espacio de escucha. Por ello, según su
percepción, las familias valoraron mucho las visitas a domicilio que realizaron algunos
trabajadores/as así como las comunicaciones telefónicas que, en ciertos casos, se realizaron
semanalmente de manera sistemática.
A su vez, algunas problemáticas emergieron como singularmente complejas para la intervención.
De forma recurrente, se señaló que las problemáticas de salud mental y consumo problemático de
NNyA y también de madres, padres y adultos/as a cargo del cuidado de NNyA fueron de difícil
abordaje, por un lado, porque recrudecieron durante la pandemia y, por el otro, porque no son
pasibles de ser trabajadas a la distancia y de forma virtual. Distintos efectores señalaron el cierre o
la retracción sustantiva de los dispositivos de atención a la salud mental, como ya se mencionó, y se
señaló también la insuficiencia estructural de profesionales y servicios de psiquiatría infanto-juvenil.
Otra de las situaciones que fue caracterizada como de mayor complejidad fue el abordaje de las
prisiones domiciliarias dispuestas en el marco de la pandemia, en particular en los casos de mujeres
madres privadas de su libertad. En el caso de Gran Rosario, se advirtió que no hubo una suficiente
articulación entre el Poder Judicial y la Secretaría de Asuntos Penales con otros efectores del sistema
para que éstas se instrumentaran de forma respetuosa de las necesidades y los derechos
especialmente de mujeres jóvenes con hijos e hijas pequeños. En contraste, desde el OA de Lomas
de Zamora se señaló un buen trabajo de articulación con el Patronato de Liberados de la provincia
de Buenos Aires.
Efectores de Gran Resistencia advirtieron en particular como situaciones más complejas, por un lado
el incremento del embarazo infantil y adolescente, frente a lo cual se está trabajando en un
protocolo de ruta crítica y, por el otro, la discriminación sistemática a pueblos indígenas, que tiene
como algunas de sus expresiones la naturalización de la violencia policial contra jóvenes indígenas,
la violación de niñas indígenas por parte de blancos y criollos nominada como “chineo” y la violencia
simbólica que obstruye su acceso a derechos y su acceso a la justicia.
3.2 Implicaciones para la reformulación del sistema de protección
En línea con el objetivo de identificar posibles rutas de acción, nuevas estrategias, propuestas de
adecuación o transformación, y/o prácticas innovadoras, solicitamos a las/os trabajadores que
identifiquen prácticas novedosas y nuevas articulaciones interinstitucionales.
Las posibilidades abiertas por el teletrabajo y la virtualización de tareas fueron visualizadas como
positivas, tanto porque permitieron el trabajo colaborativo y mejoraron el uso del tiempo, como
porque permitieron mejorar la percepción de cercanía con NNyA y sus familias, observar
características y aspectos de la vida cotidiana que de otra manera no eran advertidos, y generar
47
estrategias de acompañamiento a equipos y NNyA alojados en dispositivos cuya cotidianeidad
resultaba extraña para los equipos de supervisión y monitoreo.
En segundo lugar, la virtualización del trabajo interinstitucional mejoró en muchos casos las
posibilidades de articulación con actores menos accesibles antes, aumentando la frecuencia de las
reuniones interactorales y aumentando la variedad de actores institucionales en ellas. También se
destacó la posibilidad de dotar de mayor eficiencia a las dimensiones burocráticas de la tarea, al
aumentar la cantidad de trámites realizables de manera electrónica. Esto fue acompañado de una
flexibilización de los procedimientos, en su dimensión temporal, pero sobre todo en sus
requerimientos formales y burocráticos. Si bien en algunos casos se señaló como déficit la
complicación de rubricar acuerdos entre los diferentes actores involucrados, también se señaló una
mayor accesibilidad y proximidad de los efectores (Figura 18).
Casi el 60% de las y los trabajadores identificaron como relevante la adaptación de registros y
modalidades de seguimiento al entorno virtual. Ello se registró en particular en las localidades de la
provincia de Buenos Aires, pero en todas las jurisdicciones se verificó este salto a la producción de
registros e información mediante medios colaborativos virtuales y la adecuación de las entrevistas
con NNyA a la modalidad remota. De hecho, las/os entrevistados señalaron cómo diseñaron
estrategias para sortear o capitalizar positivamente para la intervención la falta de intimidad de
NNyA, así como viabilizaron estrategias que permitieran realizar supervisiones a los dispositivos
convivenciales. Por ejemplo, las instancias de coordinación y supervisión de hogares de la Ciudad de
Buenos Aires destacaron la innovación no sólo en la supervisión y acompañamiento a los equipos,
sino también la creatividad en el desarrollo de formas de acompañamiento a la sociabilidad de NNyA
alojados.
En casi la mitad de los casos (44.8%) se consignaron nuevas articulaciones (en especial en las
localidades del conurbano bonaerense) –que sobre todo se vinculan con la mediación territorial- y la
flexibilización de los procedimientos (43%), ya sea que se permitieron audiencias, entrevistas y
supervisiones remotas, la incorporación de procedimientos de validación (firma electrónica), el
egreso provisional de NNyA a los hogares de las/os trabajadores de tal institución, el reingreso de
adolescentes que habían huido de dispositivos convivenciales, etc. Un 38% de las/os trabajadores
señaló que se ampliaron los criterios de intervención, especialmente en las localidades del conurbano
bonaerense y un 33% indicó que se dieron intervenciones de manera conjunta con organizaciones
territoriales (también en particular en el conurbano).
En sólo un 15% de los casos se mencionó un aumento de la cercanía de los equipos con familias y
NNyA. No obstante, muchas veces las y los entrevistados señalaban como un cambio relevante la
percepción de cercanía y conocimiento que les brindaba la realización de las entrevistas de
seguimiento con NNyA mediante video-llamada, o bien la presencia de las y los trabajadores en las
llamadas entre NNyA alojados en dispositivos convivenciales y sus familias. En efecto “ver” las
dinámicas familiares y los contextos habitacionales y la intimidad de NNyA les aportaba una
perspectiva que, de otro modo, no hubieran tenido.
48
Figura 18. Prácticas realizadas en los meses transcurridos (%, opción múltiple). n=337
* registros propios del organismo, Google Docs, otros.
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
Los y las agentes entrevistados señalaron también que se estrecharon los vínculos con
organizaciones territoriales y redes comunitarias, de modo de comenzar a incorporarlas en la
intervención, ya sea para establecer o recuperar la comunicación con las familias como también
para ofrecer respuestas más integrales de fortalecimiento y de apoyo en la crianza y cuidado de los
y las hijos. En muchos casos, fueron las organizaciones territoriales las que sostuvieron espacios de
contención y de asistencia directa a las familias, lo cual puso en evidencia la centralidad de su trabajo
en la promoción y protección de derechos de NNyA. Estas articulaciones tuvieron distintos grados
de formalidad, y se dieron sobre todo en el GBA (Figura 19).
Figura 19. Existencia de coordinación de respuestas con actores territoriales, organizaciones barriales, y otros actores con los que antes no se trabajaba (%). n=337
Nuevas articulaciones
Intervenciones conjuntas con organizaciones
territoriales
Ampliación de los criterios de intervención
Flexibilización de procedimientos
Mayor uso de tecnologías para registro y seguimiento
de casos e información*
Aumento de cercanía con las familias y niños, niñas y
adolescentes
Implementación de formas de acompañamiento y
asistencia remota a NNyA o a sus familias
Otras
34,8
28,4
30,5
32,6
53,2
15,6
56,7
7,8
65,6
58,3
47,9
59,4
75
17,7
65,6
5,2
44,4
16,7
41,7
38,9
36,1
19,4
55,6
0
35,9
15,6
39,1
43,8
54,7
6,3
39,1
0
Ciudad de Buenos Aires Conurbano Bonaerense Gran Resistencia Gran Rosario
30,5
58,2
11,3
Ciudad de Buenos Aires
34,3
54,3
11,4
Conurbano Bonaerense
Sí No Ns/Nc
34,4
51,6
14,1
Gran Rosario
49,544,3
6,2
Gran Resistencia
49
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
Propuestas de transformación
Una primera propuesta de transformación señalada transversalmente por los efectores está ligada
a continuar con las comunicaciones virtuales como un canal posible de diálogo interinstitucional.
Esto ha demostrado ser productivo para garantizar la presencia de mayor cantidad de efectores en
las audiencias, por ejemplo, como también para concretar instancias de intercambio en que se
puedan idear intervenciones de forma conjunta e integrando más perspectivas. Esta posibilidad
también se contempla para la comunicación con las familias, sobre todo cuando el traslado
representara una dificultad para éstas, y con NNyA alojados/as en dispositivos convivenciales o
penales, considerando las limitaciones ya señaladas en apartados previos de este informe. En
sintonía con este primer punto, distintos efectores proponen la digitalización completa de
expedientes y trámites, tanto por la agilización de los procedimientos que implica como por razones
ecológicas.
Por otra parte, aun cuando se advierte mayor interinstitucionalidad, persiste –como se ha señalado-
la demanda de involucrar a más efectores en la toma de decisiones relativas a la estrategia de
intervención. Esto fue enunciado principalmente desde organizaciones territoriales, desde las
escuelas y los hogares convivenciales. A su vez, en relación a la interinstitucionalidad, desde las
áreas de Niñez de distintas localidades se expresó la necesidad de que otras áreas de gobierno se
impliquen en las políticas de infancia y que se transversalice el enfoque de derechos de NNyA en la
agenda política local.
De forma casi unánime emergió la necesidad de instrumentar mejoras salariales, en las
contrataciones y en las condiciones de trabajo en los OA. Por otra parte, también fue señalada la
necesidad de mayor formación y capacitación para los equipos de los OA y un mayor control de los
procesos.
En Lomas de Zamora el intercambio cotidiano y la disposición de recursos y estrategias propias de
otras áreas de la Secretaría de Desarrollo Social fueron señalados como provechosos y como una
forma de trabajo a continuar en la pospandemia. Esto fue posibilitado en gran medida por el
respaldo y la jerarquía que la Secretaría le otorgó a la Dirección de Niñez.
En el municipio de Rosario se reconoció la necesidad de reforzar los equipos profesionales de los
Centros de Convivencia Barrial (CCB) y del Servicio Local con el objetivo de reordenar los procesos
de trabajo y dotar de mayor fluidez a la comunicación entre los efectores territoriales y el Servicio
Local y así mejorar la capacidad de respuestas a las demandas; mientras que en el OA provincial, se
remarcó la necesidad de modificar el perfil burocrático de los procesos de las medidas recuperando
el acompañamiento de las familias e intervenciones que sean efectivas en mejorar la calidad de vida
de chicos y chicas.
En el caso de Quilmes, se está diseñando una reestructuración de los equipos de restitución de
derechos que realizan el seguimiento de los casos, de modo que pasen de 11 a 5, con el fin de
50
unificar criterios al interior, establecer un único equipo por zona y mejorar las articulaciones con los
efectores locales. A su vez, se está pensando incorporar la atención telefónica en la etapa de
admisión a los fines de reducir los tiempos de espera entre la recepción de la denuncia y la
entrevista presencial. Por último, se prevé una reorganización de los horarios, en vistas a los bajos
salarios de los trabajadores de los SL, considerando la posibilidad de que reduzcan su jornada
laboral de 6 a 4 horas, o que mantengan las 6 horas pero alternando con dos días semanales de
teletrabajo. Los profesionales del OA de Quilmes demandaron la creación de una Carrera
Profesional del área de Niñez, análoga a la existente en el área de Salud, que funcione con concursos
y categorizaciones.
Desde los Servicios Zonales del AMBA se proponen mesas técnicas que permitan la injerencia de los
equipos profesionales en el fortalecimiento de la política provincial.
En la CABA se evidenció como una problemática preexistente la escasez de personal y la
heterogeneidad en los niveles salariales de los y las trabajadores según la modalidad de
contratación que posean. Asimismo, se señalaron como importantes déficits la falta de capacitación
adecuada para el personal del OA y la inexistencia de protocolos de actuación que ordenen la tarea
y las vinculaciones interinstitucionales.
Prácticas innovadoras relevantes
Si bien el conjunto de las estrategias sintetizadas en el punto 3.2.a fueron referidas positivamente
por parte de los efectores, hay algunas prácticas que por su relevancia o por su carácter innovador
se distinguieron especialmente:
En relación a la incorporación de medios digitales:
● La digitalización de la mesa de entradas del OA en Quilmes, como también la articulación con el
área de Legal y Técnica para lo referido al ingreso y egreso de trámites judiciales.
● Desde el fuero de Familia de Lomas de Zamora, se destacó el trabajo articulado con la oficina de
notificaciones que cuenta con presencia territorial y que favoreció que se agilizaran los
procedimientos.
● En distintas localidades, se destacó la comunicación por correo electrónico o por video-llamada
con adolescentes institucionalizados/as, referido por parte del SL de La Matanza, como también
por parte de funcionarios judiciales y del Ministerio Público de Lomas de Zamora.
● A nivel de las prácticas de justicia penal juvenil, la accesibilidad remota de las actuaciones
judiciales por parte de los funcionarios que realizan el seguimiento de los casos fue
considerado relevante y permite la celeridad en las intervenciones.
● En Chaco se hizo una plataforma virtual para recepción de situaciones de violencia de género
y se produjeron estadísticas al respecto.
● En relación a la participación juvenil, también desde La Matanza se destacó el grado de
participación en los distintos conversatorios de jóvenes y espacios virtuales organizados
desde el Consejo Local.
En relación a las articulaciones interinstitucionales:
51
● El programa Envión (y para el caso de La Matanza su conjunción con el programa Podes, enfocado
en inclusión educativa) emergió como un recurso clave, por su anclaje territorial, para el
acompañamiento y seguimiento de la medida de protección de los adolescentes en algunas
localidades de GBA.
● Otra práctica innovadora, instrumentada frente a las dificultades para articular entre los OA y el
área de Educación, fue la organización de una reunión conjunta entre la modalidad Psicología
Comunitaria y Pedagogía Social de la Dirección General de Educación y Cultura del gobierno de
PBA, con el objetivo de revisar conjuntamente un listado de casos que presentan carácter de
urgencia para la intervención.
● En Rosario la interacción entre las áreas de niñez, de género y de salud mental, permitieron la
restricción de las medidas a las situaciones excepcionales a la vez que contribuyeron a establecer
formas de acompañamiento a las situaciones críticas en territorio.
3.3 Valoraciones
Finalmente, se solicitó a las y los trabajadores que planteen una evaluación personal del desempeño
de su lugar de trabajo en el período del ASPO.
Considerados en conjunto tanto OA como DC, el 60% de los trabajadores consideró que el
desempeño de su organismo o institución fue bueno o muy bueno. La mayoría de las
autoevaluaciones más positivas se dan en Rosario, donde las respuestas “Muy Bueno” y “Bueno”
alcanzan casi los mismos valores. Asimismo, la localidad con mayor proporción de autoevaluaciones
“Muy Malo” es la Ciudad de Buenos Aires (Figura 20).
Figura 20. Consideración de desempeño del organismo o institución durante el período (%). n=337
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
Ahora bien, al observar las valoraciones de desempeño desagregadas no sólo por jurisdicción sino
también por tipo de institución, podemos observar que en el caso de los DC se da una llamativa
polaridad: las valoraciones positivas más altas se concentran en los dispositivos convivenciales, así
como también las valoraciones más negativas (Figura 21).
12,2
29,5
37,3
14,5
6,5
Ciudad de Buenos Aires
18,9
52,6
20
7,4
1,1
Conurbano Bonaerense
Muy bueno Bueno Regular Malo Muy malo
37,5
42,2
9,4
7,8
3,1
Gran Rosario
8,6
57,1
31,4
2,9
Gran Resistencia
52
Por su parte, en los OA, predominan las valoraciones “Bueno” y “Regular”, y la valoración “Muy
Malo” se da solo en la Ciudad de Buenos Aires que, en promedio, es la localidad que obtiene los
peores puntajes: 21% del total de respuestas que evalúan como Malo o Muy Malo el desempeño
general de los OA y DC, contra un 8,5% de Conurbano bonaerense, 10,9% de Gran Rosario y un 2,9%
de Gran Resistencia (Figura 21).
Figura 21. Consideración de desempeño del organismo o institución durante el período por tipo de dispositivo (%). n=337
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA durante
el COVID-19.
Vale la pena señalar que en la mayoría de las buenas valoraciones del desempeño predomina la
valoración de los esfuerzos de las/os trabajadores ante el contexto difícil provocado por la pandemia
y ante la falta de recursos y previsiones adecuados. Así, predominan expresiones tales como: “Bueno
porque a pesar de los sueldos precarios de todo el personal que somos contratados y en estos últimos
tiempos son de dos meses ya pronto a vencer el colectivo de trabajadores de niñez Quilmes pone
esfuerzo y el cuerpo a esta pandemia”, “A pesar de las dificultades del ASPO y la falta de recursos
todos los equipos trabajaron de manera remota y garantizaron presencia en territorio cuando la
situación lo ameritaba”, “A pesar de la precariedad laboral y la falta de recursos, se sigue trabajando
para revertir las situaciones de vulneración de derechos”.
Por su parte, aquellas respuestas que evalúan como “regular”, “malo” o “muy malo” el desempeño
del organismo o dispositivo se centran en las condiciones laborales inadecuadas o precarias, los
déficits marcados en las coordinaciones o conducciones, la falta de recursos de protección para las
y los trabajadores –tanto materiales como organizacionales-, la falta de capacitación, y una
Organismos de protección
Dispositivos convivenciales
10,7
33,3
36,9
15,5
3,6
Ciudad de Buenos Aires
15,9
56,1
20,7
7,3
Conurbano Bonaerense
15
45
20
20
Gran Rosario
66,7
33,3
Gran Resistencia
14,6
23,6
38,2
12,7
10,9
Ciudad de Buenos Aires
38,5
30,8
15,4
7,77,7
Conurbano Bonaerense
Muy bueno Bueno Regular Malo Muy malo
47,7
40,9
4,52,3 4,5
Gran Rosario
21,4
42,9
28,6
7,1
Gran Resistencia
53
percepción bastante generalizada de destrato y desconsideración institucional enfocada en las y los
trabajadores. Así, la reducción de personal, la reasignación de las y los trabajadores a nuevas
funciones sin acompañamiento y capacitación, la ausencia de previsiones para el cuidado de
dependientes de las y los trabajadores, la incertidumbre provocada por protocolos cambiantes o
poco claros o por información insuficiente y a destiempo, las conducciones ponderadas como poco
flexibles, con poca capacidad de planificación o con las que se presentan conflictos, y una sensación
generalizada de falta de diálogo, exposición, agotamiento y maltrato, conforman el tono general de
las respuestas. Esto es, podemos organizar las valoraciones en una gran mayoría vinculada con la
condición de las y los trabajadores y, en segundo lugar y en menor medida, tópicos vinculados con
la organización de la tarea (disponibilidad de recursos, conducciones competentes, criterios y
procedimientos, articulación con suficientes instituciones, etc.).
Faltó acompañamiento a los profesionales, no otorgaron las herramientas necesarias para llevar
adelante las intervenciones. Muchas exigencias poco respaldo institucional.
Porque la presión a los ET fue mayor sin otorgar ningún tipo de elementos, no se respetan los
horarios, no se facilitó en nada las intervenciones ni se crearon espacio de reflexión ante la nueva
realidad para reformular las intervenciones.
Trabajo esencial, precarizado, y sin insumos para cuidado de COVID-19.
Salían protocolos tarde, poco entendibles... la información bajaba en resolución de abogados.
Entregaban dos bolsas de comida para 1200 intervenciones y que elijamos a que familia dársela.
Nunca se organizó la idea de exigir computadoras y accesibilidad a internet para les pibis. La falta
de recurso de hogares histórica, exigía sostener situaciones con familias que no podían cuidar y
mientras tanto otras familias no tenían acceso a sus hijos por falta personal en hogares o que no
cuentan con internet en los hogares, entonces tampoco vinculaban vía telefónica. En cuanto a los
espacios terapéuticos todos suspendidos para les pibis, lo mismo con programas que laburaban el
derecho al juego o esparcimiento fueron suspendidos como tales... sabiendo que en clases medias
estas últimas podían ser sostenidas vía zoom, video-llamadas. Digo, asistencia terapéutica o por
ejemplo clases de guitarra o danza o cualquier otro taller. Se evidencia un corte de clase social.
Muy Malo:
● Mi respuesta tiene que ver con el organismo de protección en su conjunto, en este periodo y en el
previo al COVID-19. Los equipos de profesionales tienen sueldos precarizados y están exigidos al
máximo por organismo externos (juzgados civiles, AGT etc.) y por las propias autoridades del
CDNNYA, la demanda de intervenciones es absolutamente desproporcionada en cuanto a la cantidad
de profesionales que hay para abordarlas, las faltas de políticas públicas impiden la restitución de los
derechos, la infraestructura es deficitaria, las herramientas escasas, y todo ello conlleva a frustración
y descontento entre los equipos de trabajo. Por otra parte, hay falta de articulación entre las
diferentes direcciones que conforman el organismo.
● Porque han procurado tapar agujeros, nunca realizar un trabajo serio con la gente. Al haber faltante
de recursos humanos, en mi caso me han re asignado a otro sector dentro de mi dirección. No solo
ha aumentado mi exposición sanitaria, sino que ha generado un gran desgaste en mi salud mental al
estar trabajando cuerpo a cuerpo con las familias sin contar muchas veces con los recursos ni la
54
capacitación suficiente (esto último porque yo hace años me dedico a temas muy particulares de XXX5
y al solicitarme en otro sector tuve que ponerme a hacer acompañamientos a familias en hoteles y
paradores). Asimismo, señalar que todas aquellas afecciones en nuestra salud mental (estrés;
cansancio, impotencia, angustia etc.) ha sido totalmente invisibilizado por las autoridades, utilizando
a los trabajadores como objetos que debemos responder a las necesidades laborales sin ningún tipo
de atravesamiento. En nuestro sector no han contratado más personal, pese a que han renunciado
compañeras y otras tantas están de licencia. Las personas sin hijos y que no somos del grupo de riesgo
NO podemos hacer todo el trabajo que hay que hacer.
Regulares:
● Por la falta de conocimiento de las instituciones, organizaciones sociales, etc. que están trabajando y
como para mejorar articulaciones. Falta de flexibilidad de nuestras autoridades para pensar otros
modos de trabajo. Así como multiplicar el trabajo cuando se redujo el personal, desestimar e ignorar
del burnout que genera la tarea y más en este contexto.
● La falta de presupuesto asignado al organismo y la consiguiente ausencia de capacitación y
profesionalismo, producto de la desjerarquización de las tareas de los trabajadores impide un
desarrollo adecuado
● Desde la actual gerencia a la que pertenezco (XXX) no se dan respuesta concreta a la falta de vacante
en hogares convivenciales, tardan muchísimo en responder cuestiones que son claves para nuestra
labor y a la hora de dirigirse al personal son irrespetuosos, no brindan los recursos necesarios para
trabajar y no hay comunicación fluida la cual es sumamente necesaria en este contexto. Desde mi
área en particular mi coordinadora elaboró un sistema de trabajo remoto que nos funciona de
manera excelente, pero nada tiene que ver con la dirección a la que pertenezco todo surgió de mi
coordinación
● Faltó previsión en el cambio de condiciones para el cumplimiento de la función. Poca participación
en el diseño e implementación de los protocolos y dispositivos de atención a familias en los
programas detectar, lugares de aislamiento y hospitales. Cero posicionamiento respecto del derecho
de adolescentes para contar con acompañamientos en controles obstétricos y momento del parto.
● Debería haberse articulado desde la DGNyA con instancias como ANSES para facilitar el acceso a
recursos para familias donde hay niñxs con derechos vulnerados. Dentro mismo del Ministerio de
Desarrollo Humano y Hábitat fue difícil la articulación. El contacto con las Defensorías Zonales del
CDNNYA también fue muy irregular dependiendo de los equipos, en algunos casos se convirtió en un
obstáculo importante para continuar la intervención. Debería haber articulación a nivel de la
Coordinación General del Programa (al menos).
● No hay ninguna articulación con Salud. No se ofrecieron capacitaciones específicas para conocer
criterios y procedimientos en caso de sospecha de caso positivo en las familias con las que
trabajamos. Ni articulación para el acompañamiento de familias que entraban en aislamiento por
caso confirmado. No se establecieron respuestas articuladas ni integrales para la necesidad de
asistencia alimentaria. No se estableció canal alguno de articulación con Educación. La articulación
con las escuelas (clave para los NNyA con les que trabajamos) dependió de si teníamos o podíamos
conseguir celulares de docentes o directivos.
5 Se omite el dato para evitar que sea posible identificar a quien respondió.
55
● Aumento la demanda de situaciones en las que se requería mi intervención. La complejidad de
responder a esas demandas en el contexto dentro de casa al mismo tiempo que debía ocuparme de
las cuestiones domésticas (hijos sin escuela ni otro adulto responsable de su cuidado).
● Falta de claridad en la dirección de las intervenciones en este contexto, vinculada a desconocimiento
por parte de nuevas autoridades. Poca o inexistente capacidad para desarrollar nuevos recursos
desde la coordinación, cansancio de les trabajadores. Situaciones que estallan ante la falta de las
redes de sostén territorial, y escasez o ausencia de nuevas estrategias que las reemplacen. Tres
equipos para toda la ciudad, exceso de trabajo.
● La mayor dificultad para el tránsito de los jóvenes es la falta de contactos con sus vínculos afectivos.
La institución no pudo garantizar en un comienzo la comunicación fluida por falta de tecnología
generando malestar. Hoy está garantizado, pero carece de organización para que sea equitativo para
el conjunto de los jóvenes. En cuanto a los trabajadores, la medida adoptada en cuanto al cuidado de
la salud de los trabajadores que por cercanía de los propios jóvenes fueron impulsadas desde los
propios trabajadores e impuestas como medidas gremiales para que se cumplan. Hoy a más de cuatro
meses de pandemia, con un mes de circulación comunitaria y altos niveles de contagio,
institucionalmente no se tiene planteado un plan de contingencia en caso de que se tenga que aislar
a un grupo de trabajadores.
● Falta de protocolos de cuidados hacia los trabajadores, de elementos esenciales de higiene y
protección, y falta de organización.
Las personas que valoraron como “Muy bueno” el desempeño de su lugar de trabajo señalaron la
continuidad de la labor, la respuesta a las demandas presentadas, la existencia o desarrollo de
procedimientos organizacionales virtuosos y, en algunos casos, ponderaciones positivas sobre las
transformaciones derivadas de las innovaciones en la tarea:
● Ante la emergencia sanitaria se promovieron circuitos de intervención más efectivos con respuestas
urgentes. Es extraño, pero habiendo mayor cantidad de trabajo (muchísimo más) los medios digitales
(especialmente la entrevistas a partir de video-llamadas) permitieron un acercamiento con las
familias y los niños y una inmediatez en el conocimiento, como así también con profesionales de otros
organismos, facilitando la resolución de los problemas que surgieron de modo mucho más inmediato
y exitoso que durante la presencialidad de los encuentros, que claramente implicaban una muy
grande pérdida de tiempo para todos, incluidas las familias.
● Desde la coordinación y el equipo continuamente se repiensan las estrategias a implementar para
mejorar las intervenciones y el acompañamiento de lxs jóvenes con lxs que trabajamos y sus familias.
● Existió siempre respuesta a la demanda, se priorizó la atención aunque no era nuestra incumbencia
para garantizar y descartar vulneración de derechos; continuamos visitas domiciliarias; se activaron
denuncias penales y protocolos inmediatos por ASI, vinculaciones entre hermanos, reclamos de
cuotas alimentarias, etc. Subsecretaria de mujer, niñez, adolescencia y discapacidad.
Conclusiones y recomendaciones
La sistematización realizada ha permitido documentar una serie de situaciones que si bien no son
nuevas adquirieron mayor luz en el contexto del Aislamiento y Distanciamiento Social Preventivo y
56
Obligatorio. La situación de emergencia sanitaria ha obligado a reformular rutinas y modos de
interacción. Si ello por un lado ha agravado problemas preexistentes, en otros casos ha posibilitado
visibilizar situaciones que se encontraban invisibilizadas y así, reorientar recursos y acciones.
Asimismo, la crítica situación socio-económica obligó a reordenar las prioridades de intervención y
en algunos casos permitió componer estrategias novedosas de articulación o de inserción en el
territorio.
En primer lugar, vale destacar la flexibilidad y capacidad de reacción demostrada por los gobiernos
de las distintas jurisdicciones. En especial, las que apuntaron a fortalecer a los dispositivos
convivenciales –como el caso de la Tarjeta Aunar instrumentada desde la SENAF con apoyo de
UNICEF-, como aquellas de sostén a la resolución de las intervenciones territoriales. Instrumentos
de gestión como los adelantos presupuestarios, los paneles centralizados de control y las mesas de
emergencia territorial, cuando pudieron implementarse, también mostraron su relevancia. Su
implementación dependió de capacidades estatales, recursos y una adecuada capacidad para
establecer consensos y acuerdos de trabajo entre los distintos niveles institucionales y
jurisdiccionales y entre las distintas instituciones.
Por el contrario, es necesario señalar que las jurisdicciones pioneras en la institucionalización del
enfoque de derechos, dotadas de una abigarrada burocracia con complejas y por veces
superpuestas competencias, largas tradiciones institucionales y, por consiguiente, tensiones de
diversa índole, aparecen como las jurisdicciones con más limitaciones para responder con
plasticidad y rapidez a situaciones fortuitas y complejas. Las instituciones colegiadas y de contralor
–como los Consejos de Derechos- encuentran obstáculos al desarrollo de capacidades de
coordinación y gobierno del sistema. Ello limita la facultad de establecer lineamientos transversales
y también hace que se reduzca la posibilidad de instrumentar medidas de control y de exigibilidad
al poder ejecutivo, o bien que redunda en que estas sean infructuosas y de limitado impacto.
Así en algunas jurisdicciones la dificultad para gestionar los conflictos por vías institucionales -
mediante consensos, estrategias de gestión y formas de diálogo plural- genera como salida de
preferencia la judicialización de los conflictos y la escalada de la conflictividad. Esto es, frente a la
ausencia de mecanismos sistemáticos de consenso y las tensiones entre cuadros medios, jefaturas
y coordinaciones y trabajadores, provocadas por estilos de gestión unilaterales o poco afectos al
diálogo, los actores tanto judicializan los conflictos como transforman múltiples dimensiones de la
práctica en un conflicto de orden político, antes que abordarlo como un problema de gestión. De
esta forma, la propia dinámica del conflicto termina polarizando las diferentes posturas y
convirtiendo a las diferencias de criterio sobre las prácticas cotidianas, en obstáculos insalvables.
La judicialización de los conflictos institucionales, visible fundamentalmente en la CABA, conduce a
que otras instituciones, tales como el Ministerio Público de la Defensa y la Asesoría General Tutelar
del Poder Judicial de la CABA avancen en competencias de otros organismos. No obstante, esas
acciones son muy poco fructíferas en relación con la capacidad de exigibilidad concreta al poder
ejecutivo. Asimismo, las dificultades en la construcción de sistemas de información y la limitada
cultura institucional de rendición de cuentas, hace que los procesos de auditabilidad
interinstitucional, centrales a la división de poderes, tiendan a no ser respetados. El desgaste del
acceso a la justicia (en tanto las disposiciones judiciales terminan siendo meramente simbólicas) y
57
la restricción o infructuosidad de los contralores del poder legislativo aparecen como una dimensión
compleja a considerar.
A continuación, se enumeran las distintas situaciones que la pandemia visibilizó, organizadas en
diferentes dimensiones:
a) La arquitectura institucional del sistema de protección
Los organismos de protección tienen escasa autonomía, limitadas competencias y carecen de
recursos propios con la excepción de los necesarios para la toma de medidas excepcionales, único
recurso que tienen posibilidad de proveer a otros organismos. En general, esto excede al contexto
de pandemia y se vincula con una dinámica derivada de la forma que adoptó la corresponsabilidad
y la territorialización sin adecuada provisión de recursos y capacidades de gobierno
interinstitucional (propias de la arquitectura institucional del sistema). De esta forma, desde un
principio, la corresponsabilidad adoptó la forma del derivacionismo y ello condujo a la saturación
del sistema, y a su identificación por parte de las otras instituciones como un organismo ineficaz o
débil en su capacidad de respuesta.
La planificación de los organismos es fácilmente afectada por decisiones externas tales como la
disponibilidad de recursos y el flujo de la demanda. La administración de la demanda es crucial para
muchas jurisdicciones, lo que implica en general la limitación de hecho de las competencias a los
casos de mayor gravedad o bien el funcionamiento limitado a ser una suerte de instancia de
segundo nivel y de recepción de derivación. La desarticulación entre áreas y la escasa visibilidad de
los dispositivos de niñez lleva a restringir la mirada y a que la intervención se limite prácticamente
a la adopción de medidas excepcionales.
Así, los protocolos de actuación tentativos fueron instituidos recién a dos o tres meses de iniciada
la pandemia, y fueron notorias las dificultades que experimentaron los organismos para continuar
trabajando con las familias de los NNyA con las que ya se encontraban interviniendo, debido a que
tales intervenciones suelen ser mediatizadas por otros actores territoriales, que se vieron obligados
a cerrar sus puertas durante la pandemia, y también por la insuficiencia de prestaciones y recursos
que posibiliten la conectividad de las familias que residen en asentamientos o en villas.
Ha sido notoria la ausencia de planificación para contingencias. En efecto, si la situación de
emergencia sanitaria y social ha tomado por sorpresa a todas las instituciones y organismos
estatales y no estatales, la reorganización de la tarea fue mucho más dificultosa para aquellos que
no contaban con una planificación previa ni directivas claras. La situación específica de inicio de
nuevas gestiones políticas en muchos organismos provinciales, también incidió negativamente, en
tanto al poco tiempo de haber asumido comenzó la situación de emergencia sanitaria.
58
Recomendaciones
Realizar procesos integrales de planificación con enfoque de derechos, metas objetivas y
procesos de monitoreo y evaluación, con participación de actores interinstitucionales en
instancias de validación.
Realizar evaluaciones de proceso que permitan identificar los obstáculos y los cuellos de
botella de la gestión, implementando acciones interinstitucionales de mitigación y
corrección.
Establecer un panel de control y planes de contingencia a niveles locales con participación
interactoral.
b) La falta de capacidades de coordinación y relacionamiento de los organismos de protección.
Los organismos de protección de derechos han quedado restringidos a la intervención en
situaciones graves y no son vistos como instancias a las que recurrir por parte de otros efectores ni
tampoco por parte de los NNyA o de las familias.
Carecen de recursos propios y sus intervenciones tienden a ser especializadas y de segundo nivel,
por lo cual tienden a ser obviados por los demás actores en territorio, los cuales sólo recurren a los
organismos de protección de derechos frente a situaciones de violencia y malos tratos que
requieren la remoción de los y las NNyA del hogar familiar. En algunos casos, fue evidente la
desconfianza por parte de actores territoriales respecto de la modalidad de intervención de los
organismos.
Los OA, en tanto instancias coordinadoras del sistema de protección integral, no logran así
configurarse ni como entidades que aborden integralmente las vulneraciones o violaciones de
derechos de NNyA mediante coordinación de redes densas y fluidas ni como organismos con
posibilidad de abordar por sus propios medios la compleja agenda de niñez en todos los niveles de
atención.
A su vez, los organismos no lograron coordinaciones centralizadas, sistemáticas y eficaces con las
áreas de salud. Esto fue notorio en la demora en el establecimiento de un protocolo de actuación
para los dispositivos convivenciales -en algunas jurisdicciones tal demora implicó un par de meses-
como en general la discontinuidad de los tratamientos en salud mental -continuidad que sólo se dio
en el ámbito privado- y la ausencia de previsiones para la asistencia pediátrica de NNyA alojados en
dispositivos convivenciales.
También ha sido evidente la falta de articulación con educación. Las escuelas aparecen retratadas,
desde la perspectiva de los organismos de protección, como derivadoras de casos, pero en muy
contadas ocasiones se implementa un trabajo conjunto para abordar situaciones de vulneración de
derechos económicos y sociales que tengan las familias o para diseñar estrategias innovadoras que
permitan a los NNyA permanecer escolarizados. En efecto, fue llamativo advertir que en ningún caso
59
la falta de conectividad para sostener la escolaridad haya sido indicado como un motivo de
preocupación, consulta o de intervención por parte de los organismos administrativos durante el
ASPO.
Se señaló como una barrera para el desarrollo de intervenciones integrales la falta de articulación
entre las líneas 102 y 137.
La relevancia de las redes de relaciones y la capacidad de gestión de las y los trabajadores de
atención directa habla así de organismos con limitadas capacidades de planificación y organización,
que dependen grandemente del trabajo artesanal y del esfuerzo y compromiso individual de los/as
trabajadores/as. Ello los dota de flexibilidad, pero en situaciones como la presente, donde se
requieren marcos de acción, paneles de control y toma de decisiones centralizadas, aparece como
un déficit notable. A la vez, redunda en falta de confianza de las y los trabajadores, problemas de
comunicación interna y externa, y contribuye al aumento de la conflictividad.
Recomendaciones
Iniciar procesos de diálogo interactorales e interjurisdiccionales para orientar las reformas
necesarias del sistema de protección.
Priorizar el trabajo territorial de los OA y fortalecer la vinculación con las organizaciones
sociales y comunitarias.
Repensar la arquitectura y diseño institucional del Sistema de Protección de Derechos para
generar acciones que incluyan sistemáticamente a educación y salud como parte de éste.
c) La información suficiente, accesible y oportuna
Tanto desde los organismos de protección como del sistema penal juvenil, las dificultades de diálogo
y seguimiento con las familias de NNyA se vinculan en numerosas circunstancias con la falta o un
error de registro de los datos de contacto. Por supuesto, también la precariedad de la situación de
las propias familias es un elemento que contribuye a esa inaccesibilidad, pero muchos entrevistados
señalaron que los datos no se habían consignado o se habían tomado de manera incorrecta en el
primer contacto de las familias con el sistema de protección, obstáculo que ante la suspensión de la
atención territorial resultaba más evidente y prácticamente insalvable.
Asimismo, se evidenció que la información de contacto de los organismos circula por redes
personales antes que por vías accesibles tales como redes sociales y páginas web transformando a
los organismos de protección en virtuales segundos niveles de atención, orientados a la demanda
institucional especializada antes que a la demanda espontánea de las familias.
Las intervenciones -cantidad de medidas de protección de derechos, cantidad de apoyos materiales
dispensados, ya sea alimentos o de otro tipo, etc.- tomadas en el período no constituyen un dato
accesible de manera sincrónica por los distintos agentes. Las actuaciones de los distintos agentes
60
que intervienen en la protección de derechos no está en todos los casos disponible digitalmente, ni
está actualizada en repositorios digitales.
Hay jurisdicciones que, frente a pedidos de informes para la realización de seguimientos y auditorías
específicos, optan por demorar u omitir la respuesta a los organismos de contralor. Este es el caso
especialmente de la CABA, donde se multiplican amparos y pedidos formales de informes desde el
poder judicial y el poder legislativo que no tienen respuesta por parte del ejecutivo, aumentando la
conflictividad interinstitucional.
Recomendaciones
Es necesario que las culturas institucionales y las capacidades organizacionales prioricen la
necesidad de planificar y monitorear las acciones y se visualice en este contexto la necesidad de
producir información de calidad y a tiempo, y maximizar la transparencia.
Capacitar al personal en herramientas de gestión de información.
Incorporar la información a los procesos de monitoreo y mejoramiento internos.
Aumentar o implementar mecanismos periódicos de rendición de cuentas y garantizar el
cumplimiento de los pedidos de información pública.
Aumentar las capacidades legales de contralor y auditoría e implementar mecanismos
sancionatorios efectivos frente al incumplimiento de la rendición de cuentas prevista.
d) Los estados locales con limitados recursos y capacidades suelen ser los mismos en los que la población es más pobre y presenta más vulnerabilidades.
Ello plantea mayores tensiones a las y los trabajadores, a la vez que ofrece menos posibilidades de
intervención. En tales casos, la frecuente rotación de personal es la norma y esto origina una
notable disminución de personal capacitado y formado que capitalice experiencias previas. Esta
situación se revela mucho más preocupante en relación con los y las trabajadores de los dispositivos
en los que se alojan los NNyA.
Recomendaciones
En el marco del COFENAF, propiciar mecanismos de redistribución presupuestaria y apoyo
al desarrollo de capacidades.
Trabajar sostenidamente para colocar en la agenda pública la necesidad de incrementar el
presupuesto para niñez.
61
e) Los problemas de provisión de recursos para el trabajo de protección integral.
La falta de recursos diversificados para el trabajo de fortalecimiento y apoyo con las familias de los
NNyA constituye un problema de larga data. Ello se visibilizó aún más con el ASPO, ya que en varias
jurisdicciones fue referido que se decidieron medidas excepcionales en relación con familias con las
que ya se venía trabajando en tanto la situación de pandemia limitó aún más las posibilidades. La
falta de recursos y de programas específicos para evitar la toma de medidas excepcionales ha sido
señalado en todas las jurisdicciones.
Además, es notoria la falta de acciones sostenidas o de líneas programáticas sostenidas y específicas
destinadas a lograr la revinculación con su familia de los NNyA objeto de una medida excepcional.
Ello se vislumbra de manera más nítida en relación con los NNyA institucionalizados en dispositivos
convivenciales en la medida en que el trabajo de revinculación con su familia queda librado
centralmente a las posibilidades y voluntad de los equipos técnicos de tales dispositivos, y los OA,
apremiados por otras urgencias, difícilmente desarrollen un trabajo sostenido en pos de ese
objetivo. Esto es, las y los trabajadores que tienen a su cargo la tarea de revinculación para que el
NNyA egrese a su familia de origen o familia ampliada, carecen de recursos específicos para
acompañar esta tarea con acciones que no se limiten a la supervisión y monitoreo de conductas.
Ello explica también la distancia con las familias, que no hallan en los OA autoridades de apoyo a
sus dificultades para desplegar cuidados suficientes hacia NNyA, y por el contrario, visualizan a los
OA como oficiantes de control y formas de castigo.
Recomendaciones
Mejorar las capacidades para el trabajo en promoción de derechos mediante el diseño de
programas de apoyo y sostén a la crianza que impulsen estrategias novedosas, flexibles y
no redunden en intervenciones individualizantes y descontextualizadas.
Mejorar las funciones de “puerta de entrada” del sistema de protección, garantizando
posibilidades de gestión de vacantes, recursos y acceso a políticas públicas.
Identificar experiencias efectivas y sostenibles de trabajo con la familia ampliada y los
entornos comunitarios de los NNyA de manera de fortalecerlas y replicarlas.
f) Las condiciones de trabajo
Las condiciones salariales y las formas de contratación constituyen un problema en todas las
jurisdicciones abordadas, aunque algunas destacan por la mayor proporción de contrataciones
precarias. Los bajos salarios son un obstáculo central en la tarea de fortalecimiento del Sistema de
Protección Integral de Derechos. La heterogeneidad y la asimetría en el nivel de ingresos que tienen
los trabajadores de los organismos administrativos y judiciales constituye un serio problema que
repercute en la disponibilidad y compromiso con la tarea, así como en las posibilidades de
dedicación.
62
Las políticas de cuidado hacia los y las trabajadores también constituyen un área de vacancia en
todas las jurisdicciones. La percepción de disrespeto y desprotección se vio acrecentada en la
situación de pandemia y en algunas jurisdicciones ello se sumó a la inexistencia de directivas claras
y oportunas tendientes a organizar la tarea. En algunas jurisdicciones más que en otras esta
situación fue un catalizador para demandas previas e irresueltas en tanto muchas de esas
problemáticas se agudizaron.
Todo ello genera climas laborales bastante hostiles, en los que los y las trabajadores no se sienten
valorados ni motivados para llevar adelante una tarea que requiere evitar la rutinización y la falta
de empatía a fin de comprender y abordar de manera integral situaciones complejas de vulneración
de derechos. Asimismo, la alta conflictividad que se manifiesta en los organismos de protección de
algunas jurisdicciones ha llevado a trabajadores y trabajadoras a transitar la vía judicial en búsqueda
de respuestas cuando las actitudes de las autoridades políticas han agudizado las disputas.
Esta situación se revela crítica en los dispositivos penales y convivenciales en tanto la falta de
personal produce nuevas y variadas vulneraciones de derechos de los NNyA que se encuentran
alojados. Y esto en el contexto de pandemia se torna sumamente preocupante dado que los NNyA
no han podido realizar ninguna salida recreativa durante el transcurso de varios meses.
Recomendaciones
Implementar la carrera profesional con concursos públicos, escalafones, procesos de
capacitación permanente y estabilidad laboral, con competencias diferenciadas entre
puestos de gestión y de asistencia, e ingresos salariales acordes a la complejidad de las
tareas desarrolladas.
Implementar procesos de certificación de calidad de gestión intra institucional con enfoque
de derechos, con evaluaciones periódicas por parte de las y los trabajadores y funcionarios.
Mejorar o implementar procesos de apoyo técnico y psicosocial a las y los trabajadores y
profesionales. Desarrollar procesos de supervisión institucional interdisciplinaria.
Implementar los servicios de cuidado infantil y revisar los sistemas de licencias para las y los
trabajadores.
Proveer dispositivos tecnológicos y medios de comunicación remota a los/as
trabajadores/as. Acondicionar las sedes físicas de los OA a efectos de retomar actividades
presenciales.
63
Índice de figuras
Figura 4. Cantidad total y distribución geográfica de respondentes por tipo de organismo y sector
(n y %). n=337
Figura 5. Cantidad total y distribución geográfica de participantes de entrevistas semiestructuradas
por tipo de institución (n y %). n=114
Figura 3. Iniciativas Y Medidas De Los Organismos Del Estado Relativas A Derechos De Niños, Niñas
Y Adolescentes
Figura 4. Modalidad de teletrabajo por tipo de dispositivo y localidad (%). n=337
Figura 6. Situaciones y necesidades de NNyA institucionalizados que pudieron ser atendidas (%,
opción múltiple). n=127
Figura 8. Casos positivos de COVID-19 entre NNyA, trabajadoras y trabajadores (%). n=127
Figura 9. Temas sobre los que se recibieron consultas o pedidos de intervención (%, opción
múltiple). n=210
Figura 10. Principales acciones desarrolladas ante las demandas (%, opción múltiple). n=210
Figura 11. Existencia de situaciones que no pudieron ser atendidas (%). n=210
Figura 12. Lugar más frecuente de implementación de medidas excepcionales de protección de
derechos (%). n=127
Figura 13. Cambios percibidos respecto de las medidas excepcionales que se habían tomado con
anterioridad (%, opción múltiple). n=210
Figura 14. Recursos a disposición de las trabajadoras y los trabajadores en el lugar de trabajo (%).
n=337 y n=210
Figura 15. Recursos a disposición de las trabajadoras y los trabajadores en el lugar de trabajo en
dispositivos convivenciales (%). n=127
Figura 16. Dificultades que tuvieron trabajadoras y trabajadores para el desarrollo de sus tareas (%,
opción múltiple). n=337
Figura 17. Dificultades en las intervenciones de restitución de derechos (%, opción múltiple). n=210
Figura 18. Prácticas realizadas en los meses transcurridos (%, opción múltiple). n=337
Figura 19. Existencia de coordinación de respuestas con actores territoriales, organizaciones
barriales, y otros actores con los que antes no se trabajaba (%). n=337
64
Figura 20. Consideración de desempeño del organismo o institución durante el período (%). n=337
Figura 21. Consideración de desempeño del organismo o institución durante el período por tipo de
dispositivo (%). n=337
FIGURAS EN ANEXO
Cambios en la dinámica institucional durante el ASPO (%, opción múltiple). n=337 y n=210
Recursos puestos a disposición de las familias de NNyA residentes en dispositivos convivenciales
(%, opción múltiple). n=127
Cambios en la dinámica institucional en dispositivos convivenciales durante el ASPO (%, opción
múltiple). n=127
Situaciones y necesidades de NNyA institucionalizados que pudieron ser atendidas (%, opción
múltiple). n=127
Otras actividades que se vieron dificultadas y fueron consideradas como importantes (%, pregunta
abierta recodificada). n=127
Canales por los que ingresaron los pedidos (%, opción múltiple). n=210
65
Referencias
ANSES: Administración Nacional de la Seguridad Social
ASI: Abuso Sexual Infantil
ASPO: Aislamiento social, preventivo y obligatorio
ATE: Asociación Trabajadores del Estado
CABA: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
CAT: Centro de Atención Transitoria
CAD: Centro de Admisión
CDNNYA: Consejo de Derechos de niños, niñas y adolescentes
CREU: Centro de Recepción, Evaluación y Ubicación
DC: Dispositivos convivenciales
DGNyA: Dirección General de Niñez y adolescencia
DISPO: Distanciamiento social, preventivo y obligatorio
ET: Equipos territoriales
NNyA: Niños, niñas y adolescentes
OA: Organismos administrativos
PBA: Provincia de Buenos Aires
SL: Servicio Local
SZ: Servicio Zonal
TOM: Tribunal Oral de Menores
66
Anexos Informe de Localidad
Ciudad de Buenos Aires Organismo Dependen
cia institucion
al
Nro. trabajadores/a
s
Modalidad contratación
Protocolo para M.E.
Situación de emergencia
Defensorías Zonales (20)
CDNNyA 250 Planta Permanente y Transitoria
Sí Teletrabajo con entrevistas presenciales excepcionales. Realizaron también reuniones remotas con equipos de áreas de salud y de hogares
Línea 102 CDNNyA 24 21 planta y 3 contratos
S/D
Guardia Jurídica de Abogados
CDNNyA 40 Planta permanente y transitoria. Contratos
Plan de contingencia. Reducida presencia en oficina. Teletrabajo.
Centro de Atención Transitoria (4)
CDNNyA S/D Planta permanente Contratos
Dirección de Responsabilidad Penal Juvenil
- CAD - Institutos San
Martín, Belgrano y Agote
- PAIAS
CDNNyA 400 40
Planta permanente y transitoria
Plan de contingencia
Dirección de Niñez Ministerio de Desarrollo Social y Hábitat
1390 Mixta Reorganización de la tarea en turnos quincenales de 12 horas diarias. Contratación de personal para reemplazo de licencias excepcionales primero mediante resolución y luego mediante convenio con OSC (96 operadores de la Asociación Civil Integración). Fueron mutando las formas de organización del personal desde guardias diarias y jornadas de alta rotación hasta un sistema de rotaciones quincenales y un sistema de “cortafuegos”, con al menos dos equipos consolidados para cada quincena. A la vez, se fueron estableciendo distintas aproximaciones al aislamiento de chicos y chicas contagiados, así como distintos protocolos de ingreso a los hogares, hasta llegar al proceso de un espacio de ingreso destinado a la primera quincena con hisopado, y luego el ingreso al hogar.
67
Los hogares conveniados establecieron más rápidamente una organización por quincenas e implementaron servicios de traslado para el personal. Por su parte, en algunos hogares conveniados el personal retiró a los niños llevándolos al hogar particular.
Dispositivos convivenciales
Tipo Nombre Edades Nro de NNyA Cant de trabajadores
Hogares Propios
Curapaligüe
800
234 Vallecito Del Valle
Casa de Coca
Avelino
Eva Duarte Adolescentes madres
30
Refugio Tita Adolescentes madres
30
Casa Puerto Comunidad Terapéutica
30
Hogares Conveniados
36
Programa de
Acogimiento Familiar
10
Principales obstáculos / emergentes críticos
Los hogares convivenciales fueron muy afectados en la tarea. Destaca una confusión y un cambio de estrategia desde el 20 de marzo, que recién se estableció como un protocolo más claro a partir de julio.
El 50% de las y los trabajadores (aproximadamente) tomó licencia o está realizando teletrabajo. Además en el período aumentaron las licencias psiquiátricas y en algunos casos, trabajadores que se negaron a asistir a los lugares de trabajo en los momentos de aumento de contagio.
Algunos entrevistados destacaron como problema el aumento de la tercerización de áreas como maestranza, acompañante terapéutico y acompañante hospitalario. Se dio la contratación precaria de un centenar de reemplazos para los hogares convivenciales, consistente en jóvenes de aproximadamente 19/20 años, con contrataciones por hora y en turnos de trabajo de 15 días corridos a 12 horas por día.
Falta de disponibilidad de vacantes en hogares convivenciales y suspensión de tratamiento de salud mental para los NNyA alojados en dispositivos.
68
Suspensión de audiencias y de juicios orales para los/as adolescentes infractores o presuntos infractores alojados en dispositivos penales.
No hay protocolos de actuación en todo el Consejo, ni en las Defensorías Zonales ni en la Guardia Jurídica de Abogados. Esto es señalado como un verdadero problema por los agentes entrevistados (arbitrariedad, hago lo que me parece, pero también me cuestionan por lo que le parece a otro, decía una de las coordinadoras de DZ entrevistada). También en la Guardia de Abogados se enfatizaba lo dificultoso de esta carencia, porque al no existir circuitos de intervención redunda en una falta de articulación o en una mala articulación (“ya era compleja y la pandemia lo vino a complejizar más. No tenés circuitos de intervención. Esa desprolijidad en un contexto desprolijo como el que te impone la pandemia, es mucho más complicado”).
La relación entre Dirección de Niñez y Consejo de Derechos está en un momento crítico. La Dirección de Niñez tuvo desde diciembre a abril tres cambios de gestión, y desde el punto de vista de los actores, el CDNNyA excede sus competencias y, a la vez, no realiza las tareas de contralor necesarias. Por ejemplo, el CDNNyA creó un programa de Acogimiento de competencia y objetivos similares al programa de la Dirección de Niñez.
La conflictividad con el poder judicial se expresa en la pérdida de especificidad de las incumbencias. La Comisión de Seguimiento de la AGT comenzó a apoyar a los hogares gestionando de manera directa recursos en lugar de intermediar entre los hogares y el poder ejecutivo, de modo que perdió capacidad de auditoría y supervisión.
Los obstáculos para el desarrollo de la tarea que fueron señalados especialmente por los/as trabajadores fueron la falta de insumos tecnológicos para desarrollar el teletrabajo de manera adecuada. La mayor parte de los trabajadores/as debieron hacer uso de sus celulares y computadoras personales. La falta de conectividad también fue señalada como un problema.
La vinculación y el seguimiento de las familias con las que se venía trabajando antes del ASPO se encontró seriamente dificultado. Principalmente porque las familias no disponían de medios para contactarse con los equipos técnicos de las defensorías.
Prácticas destacables / innovaciones / aspectos valorados positivamente
Algunos de los/as agentes de las Defensorías zonales entrevistados/as marcaron que un efecto positivo del ASPO ha sido el de fortalecer a los equipos técnicos y permitirles conocer mejor la realidad de las familias con las que trabajan. Por otro lado, el uso de medios tecnológicos tanto para las reuniones internas de equipos técnicos y con las autoridades del CDNNyA como con agentes de otros organismos fue una práctica señalada como altamente positiva.
En el ámbito judicial, la digitalización y virtualización fue destacada como una práctica muy positiva. Desde el punto de vista de los delegados tutelares de los Juzgados Nacionales de Menores, la posibilidad de acceder remotamente a los legajos completos, y la realización de seguimientos remotos de los niños y jóvenes con medidas penales fue positivo. En los juzgados de familia, también se observó una valoración positiva de la digitalización en tanto favorece la celeridad en la tramitación de los expedientes y la agilización de la comunicación entre los diferentes organismos que toman parte en el proceso. Ello también fue mencionado por los/as agentes de las Defensorías Zonales que vieron agilizadas algunas comunicaciones y acciones.
Desde la Coordinación de Supervisión y Monitoreo de Hogares en conjunto con el área de capacitación se creó un sitio web con actividades lúdicas, recreativas, culturales, y otras herramientas fáciles para hacer juegos en el hogar, que se actualiza dos veces por semana. A la
69
vez, se compartieron actividades de los hogares y se organizaron campeonatos de TikTok y de Masterchef.
También desde la Coordinación de Supervisión y Monitoreo de Hogares se trabajó el derecho a la participación de NNyA considerando que podían ser actores de la prevención y el cuidado. A la vez, se trabajó de manera específica para acompañar en los dos casos de contagio masivo en un hogar.
Desde el actor gremial, sostuvieron como novedosa y positiva la conformación –a instancias del Poder Judicial de CABA como consecuencia de la medida cautelar presentada por ATE- de una Mesa de Articulación y Seguimiento conformada por las diferentes instituciones del Sistema y con representación de los/as trabajadores para realizar un seguimiento de las políticas de niñez.
Implicancias para la pos-pandemia
Sostener la digitalización de expedientes, trámites y comunicaciones virtuales como una opción, especialmente entre efectores, y con las familias, siempre y cuando resulte en un facilitador para ellas, cuando el traslado resulte un obstáculo.
Desarrollar acciones de capacitación para todo el personal del CDNNyA.
Mejora en las condiciones salariales y en la equiparación de ingresos de todo el personal del CDNNyA
Diseñar e implementar protocolos de actuación del CDNNyA para ordenar la tarea y fijar circuitos de intervención.
Desarrollar acciones para el fortalecimiento de las familias de origen de los NNyA que eviten la adopción de medidas de protección excepcional de derechos.
Fortalecer a las Defensorías Zonales, particularmente a las de zona Sur de la Ciudad.
Desarrollar, desde el OA, mecanismos de exigibilidad de derechos y reducir las acciones orientadas al abordaje del caso por caso que conduce a la sobreintervención.
70
La Matanza Organismo Dependencia
institucional Nro.
trabajadores/as Modalidad
contratación Protocolo para M.E.
Situación de emergencia Comentarios
Servicio Zonal
Organismo Provincial de
Niñez
Dispone de un total de 24 trabajadores, de los cuales 18 trabajan para el Zonal (1 TS, 8 abogados, 7 administrativos y 2 coordinadores) y 6 realizan tareas en el marco del Servicio Local (3 TS, 2 abogadas y 1 psicóloga).
Trabajadores de planta y personal
contratado.
- Durante el primer mes del ASPO las oficinas permanecieron cerradas y la atención se realizó a través del teléfono de guardia y del correo electrónico para la articulación con justicia, el Servicio Local, el Consejo de Derechos de CABA y los distintos organismos que intervienen en las situaciones de los niños. Un mes después de iniciado el aislamiento se abrieron las oficinas con una guardia de dos o tres personas por día, acorde al espacio disponible. Esta guardia es rotativa, de modo que los trabajadores concurren una vez por semana a la sede y los otros días trabajan desde sus domicilios
El Servicio Zonal fue convocado para
supervisar el traslado de niños desde
hogares convivenciales (ubicados
fuera del municipio) hacia centros de
aislamiento, pero su acompañamiento
se produjo solo durante el traslado, no
así durante la permanencia de los
niños en el Centro.
Servicio Local
Cuenta con una oficina central y tres sedes
(Una en San Justo, otra en Laferrere y otra en
González Catán). Está compuesto además por los
programas específicos creados para atender la demanda que llega al Servicio Local: ASI, PROPICIAR, AHIJAR y Familias Afectivas de
Sostén.
Secretaría de Desarrollo
Social
100 Hay pocos trabajadores de planta transitoria, aquellos con más antigüedad. La mayor parte del equipo tiene contratos de locación de servicios (monotributo)
Sí Desde un primer momento Se centralizó la atención de la demanda a través de dos líneas telefónicas recepcionadas por el equipo IOSE de (equipo de ingreso, orientación, seguimiento y emergencia) además del mail institucional. Este equipo selecciona las situaciones que requieren intervención inmediata para que comiencen a ser abordadas por los equipos de sede. Se realizó el seguimiento de las situaciones más urgentes a través de llamadas telefónicas y video-llamadas. También se realizaron visitas domiciliarias y entrevistas en sede en caso de considerarse necesario.
Tanto desde el S.L. como desde salud
la articulación se percibe como
compleja dada la importante demanda
que afrontan ambos efectores durante
el aislamiento. Desde la perspectiva
del Servicio Local el ASPO agudizó las
tensiones en torno al requerimiento
desde Salud de garantizar un
acompañante para aquellos niños que
debieron permanecer en el hospital o
en un centro de aislamiento. Otro
obstáculo importante fue no disponer
de atención de salud mental,
especialmente de dispositivos de
atención grupal.
Asimismo, durante el ASPO, y
favorecido por el cambio de gestión a
nivel provincial, se retomaron
71
reuniones de articulación entre el S.L.,
el programa Podés y educación.
Programa Envión-Podes
Está conformado por 18 equipos territoriales trabajando en 18 sedes, 10 subsedes y en 30 espacios descentralizados con una población directa de 5000 adolescentes y jóvenes.
Secretaría de Desarrollo
Social
El Podés (programa de educación municipal que tiene como objetivo la inclusión educativa de adolescentes y jóvenes) y el programa provincial Envión fueron unificados en un solo equipo.
El equipo en su totalidad (equipo de coordinación, técnicos y administrativos) son 150. El programa cuenta además con 300 operadores en formación, jóvenes que reciben una beca de $ 5.000
En su mayor parte se trata de personal contratado, algunos integrantes del equipo de coordinación con más antigüedad son personal de planta transitoria.
- Fueron suspendidas todas las
actividades presenciales, con
excepción de aquellas sedes donde
funcionaban espacios alimentarios
como el almuerzo que se
continúan garantizando a través de
viandas. El contacto con los
adolescentes y jóvenes se sostiene
de forma telefónica o por distintas
redes sociales y en casos
excepcionales (situaciones de
violencia o ASI) se acercan a las
familias o al territorio.
El programa es considerado como el componente territorial de sistema de protección municipal. Desde el programa se ha acompañado en el territorio al personal de salud del Plan Detectar.
Consejo Municipal del Niño y el Joven Está conformado por 300 organizaciones sociales que trabajan con niñez en el territorio. Es un espacio de participación, que desde sus inicios se propone incidir en las políticas de niñez, y que se organiza en tres categorías: organizaciones vinculadas a la promoción (apoyos escolares, merenderos, comedores, centros de jóvenes, sociedades de fomento), jardines comunitarios y por
Secretaría de Desarrollo
Social
Equipo técnico compuesto por
10 profesionales
Trabajadores/as de planta + Personal
contratado
- El acompañamiento del equipo técnico a las organizaciones se continúo realizando a través del contacto telefónico y se retomaron asambleas mensuales de modo virtual.
El Consejo Municipal es considerado el tercer componente, junto al Servicio Local y el programa Envión-Podés, del sistema de protección municipal
72
último hogares y centros de día
Dispositivos convivenciales y penales:
Dispositivos penales No existen dispositivos penales para menores de 18 años en el distrito.
Dispositivos convivenciales propios (nivel provincial) El distrito no cuenta con Hogares propios de gestión provincial, tampoco dispone en su territorio de Casa de Abrigo, lo cual constituye un reclamo de larga data hacia el organismo provincial.
Dispositivos convivenciales propios (nivel municipal) Durante el relevamiento desde el Servicio Local se gestionaron acuerdos con SENAF para crear vacantes transitorias en familias y organizaciones locales, que funcionen como espacios transicionales para situaciones que pueden resolverse en pocos días.
Dispositivos convivenciales Conveniados El organismo provincial tiene convenio con 4 Hogares de Atención
Especializados en grupo de hermanos, niños en situación de calle, bebes y adolescentes victimas de ASI; con 8 Hogares Convivenciales, 3 Programas de Familias Solidarias y 2 Programas de Familias Solidarias Especializadas. En total disponen de 208 plazas, las cuales representan aproximadamente el 60% de niños del territorio institucionalizados, el resto se encuentran en dispositivos
ubicados fuera del territorio. Si bien no se dispone de información exacta sobre el número de trabajadores de los hogares del territorio, desde el Servicio Zonal estiman que la cantidad debe ser mayor a los 130 trabajadores con contrato, entre cuidadores, equipos técnicos y directivos; considerando además un número similar de trabajadores ad honorem, dado que todas las instituciones los requieren para sostenerse en el tiempo.
73
Principales obstáculos / emergentes críticos
Ausencia de otros actores institucionales (escuela, dispositivos de salud mental, programa Envión) en territorio que dificultan plantear estrategias de contención de la familia de origen de los/as niños/as por fuera de la medida excepcional.
Pujas interinstitucionales OA – Poder Judicial. Dificultad de trazar estrategias conjuntas.
Dificultades en las articulaciones con salud (debido a la saturación del sistema)
Desde salud se visualiza al S.L. abocado exclusivamente a la urgencia.
Importante incremento en la cantidad y gravedad de las situaciones recepcionadas, principalmente debido a la suspensión de clases y la ausencia de control o de apuntalamiento en el cuidado de los niños/as. Sensación de que muchas situaciones controladas por la escuela, sin ella “detonan”. Pérdida del espacio cotidiano de contacto con los NNyA.
Percepción generalizada por parte de los distintos acotres de un aumento de situaciones de violencia. El poder judicial, al ser tanta la demanda, optó por adoptar medidas cautelares automáticamente y después seguir la evaluación.
Se agudizó la falta de disponibilidad de vacantes en hogares convivenciales debido a la suspensión de ingresos en el marco del aislamiento.
Falta de espacio adecuado y de personal frente al aumento de la demanda impide dar respuestas.
Precariedad del modo de contratación como un obstáculo para generar una política institucionalmente sólida.
Falta provisión de leche maternizada (en el caso de los hogares con bebés y programas de familias solidarias se ha cubierto con la caja chica del organismo provincial).
Las limitaciones en el traslado (el Servicio Local cuenta con un solo móvil) es otro aspecto que se ha agudizado en este contexto.
La falta de conectividad de las familias aparece como un obstáculo para la comunicación con las familias, con las dificultades que esto conlleva para poder llevar adelante diagnósticos de situación y acompañamientos.
Las video llamadas presentan importantes limitaciones para llevar adelante entrevistas con niños pequeños y grupos familiares frente a situaciones complejas.
Prácticas destacables / innovaciones / aspectos valorados positivamente
Desde los distintos efectores existe consenso en torno a la utilidad de la videoconferencia para abordar cuestiones institucionales, sostener reuniones de equipo y con otros efectores y evitar desplazamiento en territorios tan amplios como la provincia de Buenos Aires y el municipio de La Matanza.
La implementación de encuentros a través de plataformas digitales durante el ASPO posibilitó incluso una mayor participación de los distintos actores en las Mesas Territoriales, así como avanzar en reuniones de articulación entre el S.L. y educación.
Valoracion positiva de la articulacion con organizaciones territoriales, incluso se optimizó la articulacion puntual con dispositivos de salud de primer nivel.
Si bien limitado a un sector de la población, se advierte como positivo el grado de participación de adolescentes y jóvenes en los distintos espacios virtuales que se fueron generando, como los conversatorios de jóvenes organizados desde el Consejo Local.
Algunas estrategias eficaces que surgieron durante el ASPO fue la vinculación por correo electrónico con adolescentes institucionalizadas, entre quienes se instaló este medio como un modo de acceso directo a las técnicas del AHIJAR.
Contar con un programa que tiene como objetivo acompañar los procesos de adopción (AHIJAR) permitió una articulación efectiva con el poder judicial ante el aumento
74
temporal de sentencias de adoptabilidad durante el primer momento del ASPO, así como asumir la participacion por parte del equipo en la selección de familias adoptantes.
Desde Salud y Educación se valoraron positivamente espacios previos de articulación con el S.L. que permiteron acuerdos de importancia en este contexto (por ejemplo las “medidas de permanencia” en el ambito hospitalario y los acuerdos acerca de que situaciones ameritan la intervención del organismo administrativo y los términos en los que se entiende la corresponsabilidad desde salud)
La presencia en el territorio, a partir del acompañamiento de las organizaciones que estan llevando distintos proyectos en el distrito, aparece como una de las propuestas del organismo provicial; en el mismo sentido desde el Servicio Local apuntan a profundizar el trabajo territorial y de articulación que se viene realizando.
La necesidad de adecuar los recursos humanos a la cantidad de población y demanda, así como de mejorar la calidad de las condiciones laborales y la capacitación de los efectores aparece de modo coincidente en la perspectiva del organismo local, de salud y educación.
Desde el S.L. advierten además que no se trata de ampliar el organismo en función de aumentar la capacidad de recepcionar y entrevistar sino de contar con proyectos de fortalecimiento familiar, que posibiliten la presencia de más operadores en territorio, con capacidad de poder trabajar con otros efectores en pos de fortalecer a las familias.
75
Lomas de Zamora
Organismo Dependencia institucional
Nro. trabajadores/
as
Modalidad contratación
Protocolo para M.E.
Situación de emergencia
Equipo de Coordinación
de Niñez
Dirección de Niñez – Sec. municipal de
Desarrollo
Social
Directora (1) + equipo técnico (2 abogadas y 1 trabajadora
social)
Trabajadores/as de planta +
Personal contratado
Sí (notificación a progenitores,
audiencias artículo 12
escucha NNyA).
Concentraron el trabajo relativo a la toma y seguimiento de medidas, articulación con otros efectores y el trabajo en
territorio cuando la situación lo requirió. Concentración en atención de la a situaciones graves de violencia y abuso
sexual. Buena articulación con otras áreas de la Secretaría de Desarrollo Social y con las Comisarías de la Mujer del distrito. Articulaciones con efectores de educación y
organizaciones territoriales menos frecuentes y efectivas. Aunque se destaca la participación en el Consejo Local.
Equipo de Guardia
Dirección de Niñez – Sec. municipal de
Desarrollo
Social
1 abogado, 1 psicóloga y 1
técnica en minoridad
Trabajadores/as de planta +
Personal contratado
Sí A cargo de recepcionar toda la demanda durante el ASPO. Principales dificultades ligadas a la posibilidad de comprender la
situación de las familias y la perspectiva del NNyA a través de video-llamada.
Grupo Por Ellos
Dirección de Niñez – Sec. municipal de
Desarrollo Social
2 psicólogos/as
Trabajadores/as de planta +
Personal
contratado
- Virtualizado durante COVID-19, mediante grupo de WhatsApp. Participan 17 madres/padres.
Servicio Local Dirección de Niñez – Sec.
municipal de Desarrollo
Social
11 sedes descentralizad
as – equipo técnico de 1 abogado/a, 1 trabajador/a
social y 1 psicólogo/a por sede + personal
administrativo
Personal contratado -
Monotributo
Sí Las sedes se encuentran cerradas. En primera etapa de ASPO, los/as trabajadores/as fueron licenciados/as, como forma de
protegerles de la exposición, pero también en vistas de la precariedad laboral. Luego, retomaron tareas.
Dirección de Programas
Asistenciales
Sec. municipal de
Desarrollo Social
- - - -
Servicio Zonal (Lomas de
Zamora, Lanús y Avellaneda)
Organismo provincial de
la Niñez y Adolescenci
a
Coordinador (1) + equipo
técnico (10) + personal
administrativo (4)
Trabajadores/as de planta +
Personal contratado
Cerrado por problemas edilicios graves previos al COVID-19. Falta de directivas claras desde la coordinación. De forma discrecional,
algunas trabajadoras continuaron el trabajo territorial, acompañando e incluso supliendo al organismo municipal.
Buena relación con efectores de educación y salud, aunque construida sobre vínculos personales, antes que
interinstitucionales. La demanda se recepcionó a través del mail.
76
DISPOSITIVOS CONVIVENCIALES Y CENTROS DE DÍA CONVENIADOS / Capacidad
Convivencial CASA DE ABRIGO OFICIAL
CASA DE ABRIGO LOMAS DE
ZAMORA 16
Convi/
Especializado
HOGAR CONVIVENCIAL DE
ATENCION ESPECIALIZADA HOGAR TORCACITAS 12
Convivencial FAMILIA SOLIDARIA
FAMILIAS HOGARES DE
BELEN - LOMAS DE ZAMORA 28
Convivencial FAMILIA SOLIDARIA
FAMILIA SOLIDARIA
FUNDACION AINELEN 15
Convivencial HOGAR CONVIVENCIAL
HOGAR LEOPOLDO
PEREYRA 35
Convivencial HOGAR CONVIVENCIAL
PEQUEÑO HOGAR CASA DE
BELEN 12
Convivencial HOGAR CONVIVENCIAL
HOGAR TAMBIEN SON
NUESTROS 20
Convivencial HOGAR CONVIVENCIAL CASA GUADALUPE 12
Tercer/ Com.
Ter. COMUNIDAD TERAPEUTICA EL PALOMAR 30
Principales obstáculos / emergentes críticos
Falta de digitalización previa del trabajo del OA y uso restringido del REUNA dificultaron seguimiento de medidas.
Limitados recursos tecnológicos para continuar con las tareas en modalidad teletrabajo y edilicios para trabajo presencial garantizando protocolo.
Dificultad para realizar seguimientos sin trabajo territorial, agravado por la creciente movilidad de las familias por la precarización de la vida cotidiana.
Falta de recursos tecnológicos y conectividad de NNyA y sus familias para realizar seguimientos, como también para garantizar continuidad educativa y acceso a prestaciones como AUH e IFE.
Insuficientes recursos económicos para asistir y hacer frente al empobrecimiento de las familias.
Limitación de las comunicaciones virtuales para garantizar la escucha de NNyA. No obstante lo cual, se señalan estrategias creativas para sortearla.
Frente al cierre de sedes descentralizadas, se produjo un embudo en la Guardia para la recepción de demandas. Conjugado a la centralización de la carga de trabajo en el equipo de coordinación, se redujo la capacidad de respuesta. Concentración de las intervenciones en situaciones de emergencia y de mayor gravedad, relacionadas a violencia y abuso sexual, que a su vez parecen haberse incrementado durante la cuarentena.
Agravamiento de problemáticas de salud mental, adicciones y autolesiones en adolescentes. Retracción y/o cierre de dispositivos de salud mental y de inclusión socio-educativa, que
resultaban herramientas claves para la intervención y abordaje de situaciones.
Escasa receptividad y adecuación de prácticas y procedimientos administrativos de ANSES y Registro Civil (AUH, IFE, etc.).
Insuficiente respuesta del área de salud para garantizar hisopados y atención médica, tanto en dispositivos convivenciales y penales como en los domicilios de las familias, ocasionando que en muchos casos se trasladaran a hospitales de CABA.
Retracción de los servicios de pediatría de las unidades sanitarias.
Los actores territoriales, ya sean organizaciones comunitarias o las propias escuelas valoraron a la relación con el OA como poco efectiva, sea por no compartir criterios de intervención, por no tener respuesta o por no superar la lógica de la “derivación”, en lugar de avanzar en estrategias coordinadas interinstitucionales.
Algunos efectores visualizaron al SL como desbordado y estrictamente abocado a la emergencia, a pesar de la presencia y compromiso del equipo de coordinación de niñez; frente a lo cual avanzaron en intervenciones sin articular; por ejemplo, desde juzgados de familia se realizó
77
comunicación y seguimiento de familias con M.E.; desde el SZ se realizó trabajo territorial y se solicitaron medidas cautelares; desde hogares se comunicaron directamente con PJ o SZ; y desde escuelas, se articuló con la Subsecretaría de Educación, con organizaciones territoriales y con el SZ.
Comunicación tardía de protocolos para dispositivos convivenciales y penales por parte del organismo provincial y falta de adecuación respecto de las características de los espacios y de las dinámicas de trabajo.
Egresos inconsultos de NNyA de hogares con trabajadores/as, padrinos, madrinas y voluntarios/as como medida de protección ante falta de claridad y respuesta del organismo provincial. Luego, fue revertido.
Dificultades para sostener aislamiento de NNyA en dispositivos convivenciales. Retracción del trabajo de la fiscalías; demoras en las causas de abuso sexual hacia NNyA por
dificultades para realizar Cámara Gesell.
Heterogeneidad por parte de los juzgados para adaptarse a la virtualidad y flexibilizar procedimientos.
Prácticas destacables / innovaciones / aspectos valorados positivamente
Se reforzó la interinstitucionalidad y la corresponsabilidad. Desde el área de Niñez del Municipio se destaca la profundización de las articulaciones con otras áreas de Desarrollo Social, posibilitado centralmente por el respaldo del Ejecutivo local. También se avanzó en la incorporación de organizaciones sociales en las intervenciones.
Se valora la asistencia alimentaria dispuesta y sostenida por el municipio durante toda la cuarentena.
Flexibilización y aceleración de los tiempos de los procedimientos judiciales relativos a la adopción.
Articulaciones efectivas y valoradas con los CAJ, en particular ante las dificultades con ANSES y Registro Civil.
Creación de los Equipos Focales Territoriales Educativos de Emergencia por parte del gobierno de PBA, que mostraron ser centrales para el trabajo de la revinculación y continuidad educativa y, en general, la comunicación con las familias.
Planificación de reunión conjunta entre la modalidad Pedagogía social y psicología comunitaria de Educación de PBA con los/as coordinadores/as de SL, con listados de situaciones urgentes que requieren medidas, frente a las persistentes dificultades para la articulación.
Comunicación virtual como herramienta para desarrollar intervenciones conjuntas e integradas; posibilitó participación de mayor cantidad de efectores en las audiencias y comunicación más fluida y cotidiana con los hogares convivenciales. En particular, se registra que permitió una mayor proximidad por parte del Poder Judicial.
Avances en la accesibilidad de los efectores del sistema hacia la población, especialmente en lo relativo a las vías de contacto y comunicación.
Digitalización de expedientes y trámites, remarcado especialmente desde el PJ.
Creatividad para sostener comunicación y escucha de NNyA: video-llamadas programadas y espontáneas; coordinación de entrevistas presenciales con protocolo; entrega de cuadernos para que jóvenes puedan escribir y comunicarse con trabajadores y sus familias (dispositivos penales).
Reuniones informativas (en el marco de entrega del SAE) y realización de videos instructivos sobre IFE por parte de escuelas para las familias de la comunidad.
Realización de encuentros de mediación por video-llamada a cargo del área de mediación y justicia restaurativa del fuero de RPJ. El desarrollo del encuentro se mantuvo confidencial y se grabó solo el acuerdo para luego subirlo al SIMP.
78
Implicancias para la pos-pandemia
Sostener la digitalización de expedientes, trámites y comunicaciones virtuales como una opción, especialmente entre efectores, y con las familias, siempre y cuando resulte en un facilitador para ellas, cuando el traslado resulte un obstáculo.
Profundizar la accesibilidad y visibilidad de los efectores del sistema y de sus funciones respectivas.
Demanda de mayor formación de los equipos profesionales de los SL y de transformaciones estructurales en las condiciones de trabajo.
Necesidad de profundizar el trabajo articulado con organizaciones territoriales y las escuelas, quienes mantienen relaciones cotidianas con los/as NNyA y sus familias y, en general, durante la pandemia ofrecieron distintas formas de contención y asistencia directa.
Demanda de parte de hogares convivenciales relativa a ser incorporados en el diseño de estrategias de abordaje y toma de decisiones.
Demanda de parte de Defensoría General de mayor articulación y comunicación con SL y Dirección de Niñez.
Trabajar en la articulación con efectores que son clave para el sistema, como ANSES y el sector de salud –muy especialmente, de salud mental-, que resultó deficiente y problemática durante la pandemia.
Mayor involucramiento de efectores en el Consejo Local (tanto por parte de Secretarías del Municipio, como del PJ).
Afianzar mecanismos de supervisión, control y exigibilidad de los procedimientos.
79
Quilmes Organismo Depend
encia instituci
onal
Nro. trabajadores/as
Modalidad contratación
Protocolo para M.E.
Situación de emergencia
El Servicio Zonal de
promoción y protección de
derechos (Quilmes,
Berazategui y Florencio Varela)
Organismo
Provincial de
Niñez y Adolesc
encia
Al momento de la realización de trabajo de campo el Servicio Zonal no contaba con coordinación a cargo del equipo. Estaba integrado por 5 profesionales, 14 operadores y administrativos. El equipo abocado a Quilmes se integra
de dos personas
Planta permanente
Durante el ASPO, el servicio zonal no trabajó en sede debido a que las características edilicias del espacio no brindan las condiciones de salubridad necesarias para una guardia mínima. No obstante, se mantienen una guardia telefónica las 24 hs., que si bien atiende consultas de instituciones también ha estado recibiendo algunos
llamados de grupos familiares. El Servicio zonal trabajó con los hogares adecuando los protocolos y
acompañando cada situación.
Subsecretaría de Política integral de
Promoción y Protección de derechos de
NNyA
De este organismo dependen:
La Dirección de Restitución de derechos (con sus 11
equipos) y la Dirección de
Promoción de derechos (con una batería de
programas provinciales tales como Programas
provinciales: Operadores de
Calle, Crianza Sin
Violencia, Centro de Día
y Autonomía
Joven)
Secretaría de
Niñez y Desarrollo Social
113 personas: -97 profesionales /operadores /talleristas -16 administrativos / limpieza/choferes
Existen tres modalidades de contratación: i. planta permanente, ii. planta transitoria con contratos que se renuevan cada dos meses (y que en el presente se han extendido hasta diciembre).
Estas dos modalidades son dominantes y caracterizan la situación de 70
trabajadores. iii. Finalmente existen profesionales (operadores de calle y talleristas) contratados como monotributistas en el marco de programas de la Dirección de
promoción de derechos, financiados por el Organismo provincial. Estos son
27 casos. Al asumir la actual gestión la situación laboral de los equipos técnicos de la Dirección de restitución de derechos era
compleja, ya que existían trabajadores en condición de monotributistas e
incluso algunos casos de trabajadores que
El procedimiento típico a seguir está establecido por la Guía de procedimientos del Organismo provincial y estipula los siguientes pasos: - la escucha al niño
- la citación a los padres para notificarlos de la medida de abrigo
tomada. -la notificación al juzgado, asesoría y servicio zonal. En el marco del ASPO estos pasos se cumplieron de modo presencial, salvo en algunos
casos en donde la entrevista con adolescentes puedo darse de
modo telemático.
Durante la emergencia, la intendenta de Quilmes declaró la Subsecretaría servicio esencial. En este marco la Dirección de restitución de derechos continuó recibiendo la demanda a través de sus dispositivos habituales de guardia diurna y nocturna. A su vez, el dispositivo de
admisión destinado a la demanda espontánea permaneció abierto, aunque acotando la
modalidad de atención a dos veces por semana. Además, el organismo implementó un mail institucional y asignó a una persona para recibir, responder, orientar y canalizar con agilidad las situaciones comunicadas a
través de este medio. En cuanto al seguimiento de casos y acompañamiento de los NNyA y familias bajo
medidas integrales y excepcionales, los equipos de restitución de derechos (11 en total, integrados por 3 profesionales cada uno) combinaron teletrabajo y presencialidad en pequeños grupos. En general el trabajo en el territorio fue
suspendido salvo situaciones puntuales que quedaron a criterio de las y los trabajadores. Ante estos
casos contaron con móviles para desplazarse y con
80
estaban sin cobrar. Ambas situaciones fueron regularizadas a través del pase a planta transitoria.
elementos de protección. Al igual que los desplazamientos al territorio, las citas a las familias en sede fueron restringidas generalmente a los casos de medidas
excepcionales. Por su parte los programas de la Dirección de Promoción de derechos, combinaron
también la modalidad mixta de teletrabajo y trabajo en territorio, salvo el programa operadores de calle que
continuó con esta última modalidad. En relación a la gestión de la emergencia alimentaria, además de los 100 puntos solidarios de distribución de bolsones de alimentos a cargo de organizaciones sociales dispuestos por el
municipio, desde la Subsecretaría, se entregaron 200 módulos alimentarios por semana;
número que superó ampliamente los 30 módulos que habitualmente se entregan en el marco de
medidas de protección de derechos integrales y excepcionales. En tal sentido es importante destacar que la asistencia
de: Alimentos, colchones, frazadas, etc. es una práctica habitual en el marco del sostenimiento de
estrategias de protección de derechos. En el municipio de Quilmes se pusieron en marcha cuatro Centros de
aislamiento cuya duración en el tiempo ha sido diferente. Uno de estos dispositivos se implementó a raíz del brote de barrio de
Villa Azul en las instalaciones de un jardín maternal. Se destinó a mamás y bebés lactantes y
contó con 12 camas y 4 cunas. El espacio fue coordinado conjuntamente por la Subsecretaría de
Política integral de Promoción y Protección de derechos de NNyA y la Secretaría de Salud. Finalmente cabe una mención relacionada a la participación de la
Subsecretaría en relación al Comité de Crisis creado
para gestionar el aislamiento de Villa Azul. Si
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DISPOSITIVOS CONVIVENCIALES
Nombre Edades Cantidad de niños
Hogar convicencial bajo convenio
con el organismo provincial
Núcleo el Dorado de la Red de Hogares Madre Teresa de Calcuta (administrado
por Caritas Quilmes y Fundación Jorge Novak)
Adolescentes varones 8
Hogar convicencial bajo convenio con el organismo provincial
Hogar Niños Quilmes (depende de la Iglesia Cristina Evangélica)
Niños/as de 3 a 10 años 20
Principales obstáculos / emergentes críticos
Cierre de organismos como ANSES Y RENAPER. Un problema importante se presentó en relación al cobro de la AUH debido al cierre de ANSES durante largos meses y a que a su vez, la SENNAF interrumpió sus acciones en el territorio. En efecto, salvo cuando se trata de medidas de abrigo o guardas, es este organismo quien se ocupa de citar a las familias y se encarga de corroborar las firmas y presentar la documentación ante el ANSES. En cuanto al RENAPER, estuvo cerrado durante el primer mes imposibilitando las inscripciones de nuevos nacimientos.
Los problemas edilicios y la falta espacio físico de diversos organismos del sistema de protección obligaron a los equipos tener que establecer un sistema de turnos, y asistir a la sede solo dos días por semana incidiendo claramente en la capacidad de respuesta, como ha sido el caso de la Dirección de Restitución de derechos de la Subsecretaría Política integral de Promoción y Protección de derechos de NNyA. Del mismo modo, los problemas edilicios también se manifestaron aún con mayor gravedad en la modalidad de trabajo del Servicio Zonal, el cual directamente interrumpió el trabajo presencial.
Sobrecarga de trabajo en algunos equipos de la Subsecretaría, fundamentalmente de las guardias debido la restricción de los horarios del dispositivo de admisión y del cierre de los espacios que los equipos de restitución de derechos despliegan nivel territorial (en iglesias, centros comunitarios, etc.) tanto para recepcionar nuevos casos como para realizar los seguimientos.
bien el organismo no fue parte integrante del dispositivo, en la práctica sus autoridades estuvieron presentes a diario para acompañar las situaciones de NNYA y familias que se
iban presentando.
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Sobrecarga de las tareas de algunos profesionales y operadores ante las licencias presentadas por compañeros considerados población de riesgo y frente la falta de nuevas contrataciones para suplir tales ausencias: esto se observó tanto en algunos equipos de la Subsecretaría de Política integral de Promoción y Protección de derechos de NNyA como en dispositivos convivenciales (en uno de los hogares las cuidadoras, que cobran por hora de trabajo, fueron quienes suplantaron a las compañeras que debieron licenciarse, debiendo realizar jornadas laborales de 48hs.
Falta de provisión de insumos tecnológicos para garantizar el teletrabajo, lo cual en la mayoría de los casos se subsanó a través del uso teléfonos y computadores personales.
Dificultad de realizar seguimientos de las familias y de los NNyA con medidas de protección, pues más allá de la valoración positiva que existe respecto del uso herramientas tecnológicas tanto de parte de los OA como de los juzgados y hogares, se advierte no sólo la falta de recursos tecnológicos de las familias para poder hacer efectivos los seguimientos sino también la importancia de los vínculos cara a cara y del trabajo en territorio para poder coordinar acciones con otros efectores del sistema.
Falta de recursos tecnológicos y conectividad de la población en general para garantizar tanto la continuidad educativa de los NNyA como el acceso a la IFE. Respecto de esto último se señaló desde las organizaciones que los operativos del ANSES no alcanzaron a amplios sectores de la población y también que existieron trabas burocráticas en el marco de estos últimos.
Agudización de las problemáticas de salud mental en adolescentes debido a la situación de aislamiento y a la falta de soportes que actúan en su contención como la escuela, y las actividades culturales y recreativas. A ello se suma la dificultad de sostener un espacio terapéutico a distancia, a través de una video-llamada, cuando no todos los chicos cuentan con un teléfono y datos. Ahora bien, las falencias en relación a la atención de la problemática sin duda exceden al ASPO y se vinculan con la falta de psiquiatras infanto-juveniles en los hospitales de la región y con la ausencia de espacios terapéuticos alternativos en los centros de salud que, desde una mirada comunitaria, resulten convocantes para los chicos.
Falta de recursos tecnológicos y conectividad en los dispositivos convienciales para garantizar la continuidad educativa, falta de insumos de sanitización y recursos pedagógicos (hojas, cartuchos, juegos, pizarrones, etc) subsanado de modo desigual en virtud de la posibilidad o no de acceso a la tarjeta AUNAR.
Heterogeneidad de prácticas vinculadas con los procesos de revinculación con familia ampliada y vinculación con pretensos adoptantes relacionadas con la diversidad de posicionamientos adoptados por los juzgados y los hogares. Mientras que algunos hogares avanzaron en estas prácticas presentando ante los juzgados protocolos para garantizar estos encuentros, otros no lo hicieron. Lo mismo puede decirse de los juzgados: no todos habilitaron la continuidad de estas prácticas.
Dificultades de articulación entre las agencias estatales y la falta de acuerdos interinstitucionales más allá de los arreglos que puedan establecerse entre profesionales puntuales de cada área.
Variabilidad preexistente respecto del desarrollo de redes territoriales al interior de los equipos de la Dirección de Restitución de derechos del OAL se vio reflejada en las posibilidades de continuar con seguimientos efectivos en el marco de las medidas.
Diferencias de criterios entre los equipos de seguimiento de la Dirección de restitución de derechos y el Servicio Zonal vinculadas en relación a la adopción de medidas excepcionales y las declaraciones de adoptabiliad, y entre los primeros y los efectores de salud y educación en relación a la forma en la que se realizan los seguimientos de las medidas adoptadas.
Prácticas destacables / innovaciones / aspectos valorados positivamente
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La Subsecretaría de Política integral de Promoción y Protección de derechos de NNyA ha digitalizado la mesa de entrada y establecido articulaciones novedosas con el área de Legal y técnica en todo lo referido al ingreso y egreso de trámites judiciales (medidas de abrigo, oficios). Estas innovaciones han permitido agilizar las respuestas dadas desde la institución a los distintos efectores y que ha sido su vez bien valorada por parte del Poder judicial y el Ministerio Público.
Fortalecimiento de las articulaciones territoriales preexistentes, particularmente con salud, educación y organizaciones comunitarias, las cuales resultaron un gran apoyo para materializar el seguimiento de las medidas de protección a cargo de la Subsecretaría de Política integral de Promoción y Protección de derechos de NNyA.
Fortalecimiento de las articulaciones entre esta última y la secretaría de salud (lo cual se traduce en la agilización de mecanismos destinados a conseguir turnos médicos y psicológicos, hisopados), las áreas de vivienda y seguridad (especialmente con las comisarías en relación a la digitalización de las denuncias que a partir del ASPO se envían por wassap y no en papel).
Creación por parte de la Subsecretaría de Salud mental de un dispositivo novedoso, ESAMEC: Equipo de Salud Mental Comunitaria Móvil, que si bien surgió a partir de la experiencia de Villa Azul, ha continuado trabajando y articulado el acompañamiento de algunas situaciones de adolescentes bajo intervención de la Subsecretaría de Política integral de Promoción y Protección de derechos de NNyA.
Implicancias para la pos-pandemia
La experiencia del ASPO ha evidenciado la necesidad de trabajar corresponsablemente y con un anclaje territorial. Ello ha llevado a repensar la organización interna de los equipos técnicos de la Dirección de restitución de derechos con el fin de unificar criterios y mejorar las relaciones con las instituciones y organizaciones de cada barrio.
A su vez, dado que la modalidad de atención telefónica ha resultado positiva en términos de agilización de los procedimientos, además de la instancia presencial, el equipo de admisión contará con una línea de atención telefónica que permitirá evitar tiempos de espera entre el momento en el que la institución recibe la denuncia por parte de una institución y la entrevista presencial.
La experiencia desarrollada durante estos meses ha puesto de manifiesto la posibilidad de alternar teletrabajo y trabajo presencial y en la Subsecretaría se están discutiendo posibles adecuaciones en tal sentido. Reconociendo los bajos salarios y las modalidades precarias de contratación de los trabajadores, se debaten al menos dos propuestas para mejorar tal situación al interior de la Dirección de restitución de derechos: i. reducir el trabajo a 4 horas desdoblando los turnos. ii. mantener el horario de 6 horas, pero combinar con teletrabajo: 3 días en sede y 2 en el domicilio.
Los profesionales de la Subsecretaría, organizados en un colectivo de trabajadores, además de proponer mejoras respecto de su situación económica, abogan por el reconocimiento de la tarea realizada a través de la implementación de una suerte de carrera de niñez (como en salud), con concursos y diversas categorías.
La necesidad de retribuir el trabajo de los profesionales de los OAL dignamente ha sido reconocido por el conjunto de los actores entrevistados, de las áreas de salud, educación y justicia, quienes más allá de las críticas que efectúan respecto del organismo advierten la necesidad imperiosa de garantizar salarios dignos y formación continua, como modo de evitar la rotación de personal y la atención de calidad.
Por su parte, los trabajadores del Servicio Zonal dependiente del OA bregan por la construcción de mesas técnicas al interior del Organismo provincial destinadas a fortalecer la política provincial de niñez y apuntan a que en estos espacios puedan participar las distintas áreas del organismo (programas, hogares, SZ). A su vez, plantean la necesidad de repensar y discutir el
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lugar de los SZ y su lugar en el diseño de la política pública en niñez a nivel territorial sobre el territorio.
Desde otras áreas como salud y educación se hizo referencia a la necesidad de unificar criterios de intervención junto con la Subsecretaría Política integral de Promoción y Protección de derechos de NNyA.
85
Resistencia
Organismo Dependencia institucional
Nro. trabajadores/as Modalidad
contratación Protocolo para
M.E. Situación de emergencia
Dirección de Protección de Derechos de NNyA
Subsecretaría de Niñez, Adolescencia y
Familia
700/650 en total 200/300 en internación
500 becados (precarización laboral
estratificada) El resto del personal
está en planta permanente y mínimamente contratados.
Si (Ley 2086 C) La población se trabajadores/as se redujo en principio a un 10% de trabajadores en actividad.
En general, estuvieron activos dos departamentos Atención Primaria de Urgencia –solo Línea 102- y
Espacio convivencial alternativo.
Departamento Atención Primaria de Urgencias
Dirección de Protección de
Derechos de NNyA
Línea 102: 2 Operadores telefónicos por turno (12 en
total) Operadores territoriales
El equipo técnico está compuesto por 20 Trabajos social, 7
Abogados y 3 psicólogos.
*** ***
La línea 102 se organizó junto a los operadores telefónicos para la atención de la urgencia. El personal de la Línea se redujo en un 50%.
En casos de urgencia se realizó la atención directo.
Se suspendió la recepción de denuncias en sede. En general la atención se realizó por modalidad de teletrabajo. En tiempo de pandemia el equipo en sede era 1 trabajadora social, 1 psicóloga, 1 abogado y 1 operador. Desde este departamento, se garantizó la movilidad del recurso humano de la Línea 102 y de
los ECAs en el momento en que se redujo el transporte público.
Departamentos de Espacio convivencial
alternativo
Dirección de Protección de
Derechos de NNyA
En general son 30/35
trabajadores/as por ECA. Son 12 ECA de los cuales 10 son para
NNyA y 2 para grupos familiares. Se especifica en la tabla
subsiguiente.
Se especifica en la tabla subsiguiente.
Si La población de trabajadores se reducto a 1/3 en actividad.
En tiempos de pandemia las crisis por problemas de salud mental se cronificaron ya que
estaban resentidos los recursos de salud.
Departamento de seguimiento Niñez
Dirección de
Protección de Derechos de NNyA
28 en total. *** Si
Durante la pandemia, no hubo atención solo a través de teletrabajo en casos de urgencia. Departamento de
Seguimiento Adolescente
Dirección de Protección de
Derechos de NNyA
16 trabajadoras sociales, 1 abogado y 1 abogada y 1 psicóloga. Los operadores no son profesionales y en total son 4.
***
Si. En los
dispositivos penales según el código procesal
penal. En situación civil por la Ley
2086 C
86
Dispositivos convivenciales y penales
Población de NNyA y trabajadores por condiciones de trabajo.
Lugar Nombre Niños/as y Adolescentes institucionalizados
Condiciones de trabajo
Edades Género Cant Planta
Perm
Becados Otros Total
Res
iste
ncia
E.C.A N° 1 0 a 7 Ambos sexos
29 25 25 ** 50
E.C.A N°2 7 a 13 Masculino 15 21 30 ** 51
E.C.A N°3 7 a 13 Femenino 25 12 28 ** 40
E.C.A N°5 “Sueño de
luz”
14 a 18 Femenino 29 25 27 1 (contrato) 53
E.C.A N°6 “Construyend
o futuro”
14 a 18 Masculino 16 13 29 1 (contrato) 43
San Javier 8 a 15 Masculino 11 SIN DATOS
Santa Teresita
8 a 15 Femenino 11 ** 1 Resto hay un acuerdo
con la iglesia
*
Villa Ángela E.C.A N°4 0 a 14 Masculino 11 1 1 Personal becadas
dependiente del
municipio de Villa Ángela.
*
Charata Niños de Jesús
0 a 14/15
Masculino 23 SIN DATOS
Puerto Pirón
Alborada Sin dato Sin datos 6 ** 7 ** *
Fuente: Tabla realizada a partir de los datos aportados por la referente de ECAs. Referencias: (**) sin datos aportados, (*) total no disponible.
Dispositivo penal
Resistencia
Centro Socio Educativo Aldea Tres Horquetas
16 a 18 años Masculino 3
Programa de Libertad Vigilada.
13 a 18 años Ambos sexos 200 varones 3 mujeres
Principales obstáculos / emergentes críticos
En cuanto a medidas excepcionales y controles de legalidad, se advierte una falta de congruencia entre lo manifestado por el poder judicial y el OA. Desde este último se ha manifestado haber tomado 3 medidas de excepción y desde el poder judicial se afirmó haber realizado 30 controles de legalidad.
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Los problemas relacionados con la salud mental de adolescentes han sido centrales. Por un lado, se han agudizado las situaciones de consumo problemático en la comunidad y por otro lado, se han dado situaciones de crisis dentro de dispositivos convivenciales.
La precarización laboral estratificada y de larga data, es una gran preocupación tanto de los propios trabajadores y trabajadoras, como de los funcionarios públicos. La contención sociolaboral y el incremento de mejoras económicas y laborales de los empleados del OA es una situación que precisa urgente resolución.
La naturalización del hostigamiento y violencia policial con adolescentes y jóvenes pobres y “originarios”, es notoria y de larga data. Esta situación se complejiza aún más en el contexto actual. Sin asistencia legal y a merced de autoridad policial, esta población se ve más expuesta que nunca.
Problemáticas psicosociales emergentes y estructurales relacionadas con NNyA como embarazo en la adolescencia, embarazo producto abuso sexual en menores de 15 años, consumo problemático, suicidio en adolescentes y jóvenes, han continuado y se han profundizado en el marco de la pandemia.
Desde las instituciones de salud, educación, organizaciones territoriales, entre otros; manifiestan tener escasa vinculación con el organismo administrativo. De tal manera, que si pueden lo evitan. Resulta prioritario desburocratizar e incorporar las demás instituciones al sistema de protección así como la urgente necesidad de aceitar los circuitos de consulta entre las líneas 102 y 137, capacitar a operadores/as del sistema en perspectiva de género y gestar mesas interdisciplinarias para el trabajo de sus equipos técnicos.
En cuanto al recurso humano calificado, existe escasez del personal de salud y salud mental en el servicio especializado para la atención de situaciones de NNyA así como en los dispositivos convivenciales.
En cuanto al consumo problemático: desde las organizaciones territoriales expresan que sería necesario contar con una institución que atienda especificamente situaciones de consumo problemático en adolescentes. Tambien manifestaron que esta difícil situación coloca a los dirigentes barriales en riesgo frente a una problemática de alta complejidad, como lo es el tema del tráfico de estufacientes.
La práctica del “chineo” ha sido numerosas veces referidas en el marco de las entrevistas con las organizaciones sociales refiere a una práctica difundida: el acoso de niñas indígenas pequeñas por parte de criollos. A esta práctica se suman los altos índices de embarazos en caso de menores de 15 años. Se trata de situaciones que merecen ser visibilizadas en pos de generar acciones en materia de prevención, protección y restitución de derechos.
Prácticas destacables / innovaciones / aspectos valorados positivamente
Es importante destacar la creación plataforma de contingencia víctimo-asistencial creada a través del Decreto 449/20. Es necesario avanzar en primer lugar, en gestar mecanismos de articulación al interior de la provincia del Chaco para la captación y resolución de casos y en segundo lugar, la articulación entre línea 102 y línea 137 ya que funcionan de manera fragmentada y desarticuladamente.
En cuanto al egreso de dispositivos, desde la Dirección de Protección se informa que aquellos niños, niñas y adolescentes que se encontraban “a punto de egresar o con vinculación favorable, se realizó vinculación domiciliaria”. La vinculación domiciliaria era precipitación de
88
la medida de egreso, con algunas constataciones especiales como realización de un acta institucional, llamadas telefónicas cada 15 o 20 días a la familia, se hacía una visita domiciliaria donde entrevistaba al adulto y al niño/as.
La problemática del suicidio ha sido otra de las problemáticas que los referentes de diferentes áreas han mencionado. Si bien existe articulación institucional (constitución de mesa intercultural e intersectorial) y acciones concretas para la prevención de este tipo de situaciones (creación de una radio), se hace preciso trabajar en las causas de este fenómeno a partir de la visibilización por medio de un trabajo mesa de articulación institucional y equipos técnicos. Asimismo, resultaría de importancia trasversalizar el trabajo en las causas de tal fenómeno, en los distintos ámbitos del Estado.
Implicancias para la pos-pandemia
Generar bases para legitimar los circuitos administrativos virtualizados y digitalizados intrapoderes y entre los poderes judiciales y ejecutivo.
Retomar los seguimientos a través de un relevamiento de casos anteriores a la pandemia actuales a través de un plan de atención y reaseguro de la situación NNyA, suspendidos en las primeras fases.
En cuanto al funcionamiento del registro civil y los trámites necesarios respecto del estado civil, resulta necesario retomar la actividad con especial énfasis en la situación de las poblaciones vulnerables y acceso a programas de asistencia social por tiempo de pandemia
Desde el Estado Municipal, resulta necesario conformar equipos interdisciplinarios contenidos en la Ordenanza N° 11907 inexistentes desde la fecha de inicio de la regulación. A su vez, las tareas de promoción realizadas anteriores de la pandemia, sería importante retomarlas con énfasis, ya podría representar mecanismos de viabilización de la palabra de los NNyA.
Gestar esfuerzos de articulación entre Provincia y Municipio en relación a la situación de NNyA en Resistencias, así como la contención comunitaria y social de la población de barrios con mayor vulnerabilidad.
En razón de la articulación desde los sectores consultados han manifestado la dificultad de articular con educación y la necesidad de gestar mesas de trabajo entre Ministerios de Salud, Educación, Desarrollo Social, Seguridad y Género y Derechos Humanos. Dichas mesas de trabajos deberían tener la función de articulación y ejecución operativa de demandas.
En cuanto al recurso humano calificado, existe escasez del personal de salud y salud mental en el servicio especializado para la atención de situaciones de NNyA así como en los dispositivos convivenciales.
Desde el Programa de Salud Integral en la Adolescencia se está trabajando en un protocolo de ruta crítica para embarazo en adolecente con foco menores de 15 años. Según la referente: “uno de los indicadores que más pesan es embarazo adolecente donde tenemos unos de la tasa más alta de fecundidad dentro del territorio nacional después de Formosa, abecés esta Formosa, Misiones y nosotros [Chaco]”. Asi como trabajar en capacitación para gestar maternidades seguras y formación profesional ante situaciones de interrupción legal del embarazo en el caso de tercer trimestre de edad gestacional.
Retomar la educación de adultos (Nivel primario, secundario, etc.) ya que la educación formal se convirtió en una acción transformadora, pudiendo multiplicarse como acción institucional, según lo manifestados desde las organizaciones territoriales
89
Rosario Organismos Dependencias
Composición Cantidad de Trabajadores/as. contratación.
Existencia de protocolos de ME
Emergencia
Ministerio de Desarrollo Social. Provincia de Santa Fe.
Secretaría de los Derechos de la Niñez, Adolescencia y Familia. Subsecretaría de Niñez, adolescencia y Flia. Dirección pcial de Niñez Rosario.
Dirección pcial de Niñez. Directora. Programas de apoyo: *Programa de Acogimiento Familiar. *Programa de Acompañantes Personalizados. *Programa de Procesos adoptivos. *Programa de Autonomía Progresiva. *Programa de Monitoreo y Fortalecimiento de Centros Residenciales
Estrategias de Abordaje e Intervención:
*Guardia 24hs *Admisión espontánea e Institucional *Equipos Técnicos Interdisciplinarios: (7 equipos de 3 profesionales) *Equipo de Género y Diversidad: 3 profesionales
Total Santa Fe: 1600 trabajadores y trabajadoras planta. 700 (contratado/as precarizado/as). (Se dispusieron las licencias por personal de riesgo)
Existe protocolo de medida excepcional.
Primera etapa, se sostuvo la atención exclusivamente a través de la guardia telefónica de 24hs. La Admisión, los Equipos Técnicos Profesionales y los Programas de Apoyo quedaron a disposición como soporte de la guardia y realizaron sus actividades a través de teletrabajo. Se tomaron sólo urgencias: situaciones de violencia, abuso sexual y crisis subjetivas. Riesgo territorial de adolescentes. Reducción de medidas excepcionales. Durante el 2019 se registraron 989 MPE, en 2020 hasta agosto. 56 MPE. Segunda etapa, con presencia parcial en el organismo alternando el teletrabajo. Acondicionamiento de la infraestructura a las recomendaciones de Salud. Articulación destacada con Fiscalías del Ministerio Público de la Acusación y Tribunales Provinciales. Se destacó la articulación con Salud y con Servicio Local. Medidas nuevas se tomaron en familia ampliada y en centros residenciales. Quedaban alojados por 15 días preventivamente. Seguimiento de ETIS a través de medios virtuales.
Subsec. de
Prevención de la
Salud y Trab. Ed.
Dir. Prov. de Salud y
Trayectorias
Educativas.
Dirección Provincial de Salud y Trayectorias Educativas.
Director y 6 profesionales
Protocolo COVID-19 Específico para Centros Residenciales. Articulación con Salud Mental y Educación. Asistencia a Centros Residenciales y Capacitación a través de virtualización para Acompañantes Personalizados.
90
Dirección Provincial
de Justicia Penal
Juvenil. Sede
Rosario.
Subsecretaria de
Asuntos Penales.
Ministerio de
Gobierno, Justicia,
Derechos Humanos
y Diversidad.
Sede Rosario. *Programa de Medidas Socioeducativas de Servicios Comunitarios. *Programa Libertad Asistida. *Programa de Privación de la Libertad en institutos semi-abiertos (Instituto Venado Tuerto e Instituto Alvear). *Centro Especializado de Responsabilidad Penal Juvenil Rosario (CERP) Capacidad: 40 adolescentes. Programa de Medidas Socioeducativas de Servicios Comunitarios
Total Santa Fe: 300 trabajadores y trabajadoras planta. 30 (contratado/as) Sede Rosario: 200 Trabajadores/as Planta. 20 (contratado/as) (Se dispusieron las licencias por personal de riesgo)
Suspensión de las actividades de los programas y el cierre de los institutos semi-abiertos. Trabajadores/as realizaron seguimiento por teletrabajo. Se acordó con los Juzgados Menores el egreso de adolescentes con problemáticas de salud del CERP. Hubo nuevos ingresos y egresos durante el ASPO. Suspensión de los tratamientos de salud y las trayectorias educativas. Suspenden visitas de familias, contacto con las mismas por llamadas telefónicas. Buena relación con Salud por el abordaje de urgencias y disposición de protocolos específicos para el CERP. Suspensión de talleres y reducción del personal de Acompañamiento Juvenil. Sostuvieron los actos procesarles con el Juzgado a través de video-llamadas.
Dir. Gral. de
Infancias y Familia.
Subsec. de
Desarrollo H
Secr. de Desarrollo
Humano y Hábitat.
Mun. de Rosario.
Servicio Local de
Niñez de Rosario.
Dirección Gral. de Infancias: *Propuestas Socioeducativas en los CCB6. (33) *Programa de Desarrollo Infantil (32): Estimulación y Juego de menores de dos años. *Supervisión de 207 Jardines de Infantes y Maternales que no dependen del Sistema Educativo Formal.
Trabajadores/as de planta y contratados. (Se dispusieron las licencias por personal de riesgo)
Primera etapa. Municipio no dispuso como esenciales a trabajadores/as de la Secretaría, situación que fue revertida en el mes de abril a través de la resolución Nº 49. Suspensión de las actividades grupales en CCB y del Programa de Desarrollo Infantil. Refuerzo alimentario a las familias de los CCB. Segunda etapa presencia en las instituciones por “grupos burbujas”. Diversidad en las modalidades de los CCB, articulación heterogénea con Salud. Articulación con Área de Adultos Mayores y Programa Rosario Cuida a los Barrios. Abordaje de problemáticas de desalojo por violencia barrial de mujeres jóvenes con niños niñas pequeño/as.
Servicio Local de Niñez *Admisión (3 profesionales) *Equipos territoriales (3 equipos de 3 profesionales)
12 Trabajadores/as. Planta, 3 coord. de gestión, 1 coord. gral. Se dispusieron las licencias por personal de riesgo)
Existe protocolo de admisión de las situaciones y protocolo para solicitud de medida excepcional.
Primera etapa. Suspensión de las actividades e ingresos a la admisión. Imposibilidad de acceder a legajos por el sistema informático. Abordaje de situaciones ya conocidas que se complejizaron a partir del ASPO. Recepción a través de las coordinadoras quienes realizaron articulaciones con Salud, Educación y Dirección de Niñez. Los equipos sostuvieron seguimiento de medidas integrales a través de comunicaciones telefónicas y video-llamadas. Se realizaron visitas domiciliarias. Diferencias con Dirección de Niñez por MPE solicitadas y no admitidas. Pedido de mediación a la Defensoría de Niñez. Segunda etapa trabajo presencial por “grupos burbujas”.
6 Los Centros de Conviviencia Barrial son espacios en los que se promueven actividades para niños, niñas, jóvenes y adultos mayores. Se encuentran ubicados en los barrios más vulnerables de la ciudad https://www.rosario.gov.ar/web/gobierno/desarrollo-social/centros-de-convivencia-barrial-ccb
91
Centros Residenciales de la Dirección Provincial de Niñez de Rosario (Centro-Sur)
Cantidad de instituciones con convenio de Rosario: 17.
Cantidad de instituciones con convenio de localidades del centro-sur provincial: 23.
Cantidad de instituciones oficiales y de gestión mixta: 9.
Total de instituciones de alojamiento del centro-sur de la provincia de Santa Fe: 49.
Dispositivos u organización territorial para afrontar la coyuntura
Comités de Emergencia: el COE recursos humanos, COE insumos y suministros, COE logística, COE movilidad, COE Salud, COE de Asistencia Social. En cada Comité participan autoridades y trabajadores y trabajadoras de las diferentes Secretarías. A su vez, los comités son coordinados por un Consejo de Gestión del Riesgo que preside el intendente.
las mesas intersectoriales de los barrios siguieron activas a través de las redes sociales (whatsapp, grupos de facebook)
Los organismos de protección de derechos no participaron en forma directa de la organización de territorial para afrontar la coyuntura, ni de los Centros de Aislamiento. Desde la Dirección General de Infancias y Familias de la Municipalidad de Rosario participaron en el COE de Asistencia social para propiciar los refuerzos alimentarios de los Centros de Convivencia Barrial.
Principales obstáculos / emergentes críticos
Desconcierto y desorganización en las instituciones al no contar con la información sobre los teléfonos disponibles o modalidades de contacto de responsables de área al cerrar las instituciones.
Impacto del paro de trasporte público (setenta y cinco días) en la necesidad de disponer de movilidades para cubrir los servicios esenciales. Dificultades para la concurrencia de adultos a las entrevistas y sostener visitas de familiares y/o revinculaciones.
Dificultades para acceder a la palabra del niño y la niña con mayor intimidad, pues el uso de soportes informáticos tanto en los espacios domésticos como en los centros residenciales o penales se encuentran mediados por los adultos o las adultas. En este sentido descontextualización del marco del juzgado para el caso de los adolescentes sujetos de investigación penal.
Falta de conectividad en Centros Residenciales y Penales para garantizar la continuidad educativa.
La ausencia de las escuelas, los centros comunitarios, CCB, incrementaron las dificultades para encontrar domicilios, referencias de familias, etc, prolongando el tiempo de las intervenciones.
Situaciones de violencia barrial que no pudieron ser abordadas por ausencia de acompañamiento institucional en los territorios.
Complicaciones para la búsqueda de adolescentes que dejaron los centros residenciales por su voluntad.
Discontinuidad en los tratamientos de salud, especialmente de los vinculados con consumos problemático de niños, niñas y adolescentes y/o sus responsables.
Interrupción del programa Nueva Oportunidad y falta de claridad sobre su continuidad como programa Santa Fe Más.
Los movimientos sociales, los actores de salud, el actor gremial, la Defensoría Provincial, el Poder Judicial y los propios trabajadores de los organismos resaltaron como obstáculo la ausencia de trabajo territorial de los organismos de protección. Falta de comunicación en los tiempos oportunos con los organismos.
ANSES y RENAPER: inaccesibilidad de la AUH y el IFE. Suspensión de atención, incapacidad adaptativa y luego turnos insuficientes.
92
La ausencia de propuestas de servicios en los barrios (centros de día, espacios de juego, escuelas, CCB, centros comunitarios, tratamientos de salud) constituyeron un obstáculo para generar “inclusiones” para hacer efectivas las medidas de protección integral.
Percepción de desolación por parte de los equipos de salud como únicos referentes territoriales para el abordaje de problemáticas con las familias.
Desacuerdos entre Servicio Local y Dirección de Niñez sobre la pertinencia de la toma de medidas excepcionales.
Prácticas destacables / innovaciones / aspectos valorados positivamente
Reconversión de las prestaciones de servicios en los movimientos sociales para paliar las necesidades alimentarias de las familias. Buena articulación con el Banco de Alimentos de Rosario con las organizaciones sociales consolidadas.
Centralidad de los Centros de Salud como lugares de mayor receptividad de las familias por los vínculos comunitarios construidos durante los treinta años de políticas de Atención Primaria en los barrios.
Las y los entrevistados tuvieron alguna participación en la difusión, el asesoramiento, la intervención para generar condiciones de acceso a la inscripción del Ingreso Familiar de Emergencia y/o el Programa Potenciar Trabajo.
Hubo predisposición y solidaridad entre las instituciones para viabilizar y encontrar respuestas a las contingencias que se fueron desplegando durante la pandemia. Mayor articulación inducida por las dificultades.
Una estrategia que se valoró positivamente fue la digitalización de los trámites judiciales en los casos de violencia de género y la intervención del Ministerio Público de la Acusación.
Utilización de los soportes informático para las reuniones de profesionales, de esta manera se facilitó la participación de actores desde diferentes localizaciones y así se favoreció la construcción de consensos para las intervenciones. Así como para la comunicación con familias, niños, niñas y adolescentes, principalmente en aquello/as alojados en centros residenciales y penales.
Implicancias para la pos-pandemia
Desde Dirección de Niñez se piensa en la reconfiguración de la relación entre el Servicio Local, la Admisión y la Guardia de Niñez. Demanda hacia el Servicio Local para que disponga de una guardia de 24hs.
Profundizar la articulación con otras reparticiones que consideran deben tomar también las problemáticas de infancia como la Dirección de Salud Mental del Ministerio de Salud y la Dirección de Seguridad Comunitaria.
Reconfiguración del rol de los ETIS hacia un trabajo con alcance más territorial conociendo las realidades de las familias en su contexto. Se remarcó la necesidad de modificar el perfil burocrático de los procesos de las medidas recuperando el acompañamiento de las familias y las intervenciones que hagan mella en pos de mejorar la calidad de vida de chicos y chicas.
La Dirección General de Infancias Municipal reconoció la necesidad de reforzar los equipos profesionales de los CCB y del Servicio Local con el objetivo de reordenar los procesos de trabajo y dotar de mayor fluidez en la comunicación entre los efectores territoriales y el Servicio Local. De la misma forma, reconoció que la Dirección de Niñez debería ampliar sus competencias e involucrarse en otros temas además de la toma de las medidas excepcionales.
Desde los organismos de protección hicieron hincapié en la necesidad de agendar y trasversalizar ciertos temas en otros Ministerios para poder dar visibilidad a las necesidades de la niñez.
93
Desde los trabajadores advirtieron la necesidad de dotar de mayores recursos a los programas y construir respuestas colectivas y barriales a las problemáticas de las familias que sirvan de soporte para la crianza.
Los actores gremiales, movimientos sociales, salud, Defensoría reconocieron como estrategias necesarias de adecuación y trasformación la presencia territorial y una lógica más horizontal y menos penalizate hacia las familias.
Los trabajadores y trabajadoras de los organismos junto al actor gremial puntualizaron las magras retribuciones salariales, las contrataciones informales y las deficiencias en las condiciones de trabajo que deberían revertirse a los fines de propiciar la estabilidad y mayor conformidad por parte del personal.
Necesidad de reconocimientos entre los equipos, propuesta recurrente de los sectores de salud, Defensoría, trabajadores de los organismos de protección, radica en la necesidad de capacitación y formación en servicio entre los diferentes actores que abordan las mismas problemáticas. Se precisó la necesidad de deconstruir y reconstruir problemas para diseñar respuestas consensuadas que se plasmen en los procesos de trabajo y en recursos acordes a las dificultades abordadas.
Necesidad de la sanción de la nueva ley de Responsabilidad Penal Juvenil.
Capitalización de los aprendizajes de años anteriores, desde salud y movimientos sociales resaltaron la experiencia del programa Nueva Oportunidad para jóvenes como una propuesta que posibilitó trascender la respuesta estandarizada de la capacitación laboral y propiciar trayectorias inéditas en los y las jóvenes de los barrios.
94
ANEXO GRÁFICOS
Cambios en la dinámica institucional durante el ASPO (%, opción múltiple). n=337 y n=210
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA
durante el COVID-19.
Aumentaron las articulaciones con otras
instituciones como salud, educación, poder
judicial
Se restringieron las articulaciones con otras
instituciones como salud, educación, poder
judicial
Aumentaron las intervenciones conjuntas con
organizaciones barriales / territoriales
Se incorporaron recursos (transferencias
monetarias, alimentos, etc.) para apoyar
económicamente a las familias
Otras
Se flexibilizaron los protocolos de intervención
Se crearon nuevos circuitos para poder concretar
las medidas de protección de derechos
Se tomaron medidas excepcionales de protección
de derechosOrg
an
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os
de p
rote
cció
n
En
to
do
s lo
s d
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osi
tivo
s
27
22
17,7
24,1
3,6
27,1
51,8
52,9
63,5
9,4
49
26
0
43,4
62,7
55,4
38,9
11,1
16,7
16,7
0
31,8
54,5
27,3
34,4
26,6
10,9
14,1
4,5
45
40
65
Ciudad de Buenos Aires Conurbano Bonaerense Gran Resistencia Gran Rosario
95
Recursos puestos a disposición de las familias de NNyA residentes en dispositivos convivenciales (%, opción múltiple). n=127
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA
durante el COVID-19.
Cambios en la dinámica institucional en dispositivos convivenciales durante el ASPO (%, opción múltiple). n=127
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA
durante el COVID-19.
Distribución de alimentos
Distribución de kits sanitarios y/o elementos de limpieza
Elementos para el aislamiento de personas contagiadas
Asistencia especial a personas víctimas de violencia de
género
Dispositivos o servicios tecnológicos para comunicarse
con niños, niñas y adolescentes institucionalizados
Servicios de traslado para visitar a los niños, niñas y
adolescentes institucionalizados
Otros
21,4
14,3
7,1
0
17,9
5,4
5,4
46,2
0
0
7,7
38,5
0
0
0
21,4
0
0
28,6
21,4
7,1
20,5
4,5
2,3
4,5
25
4,5
2,3
Ciudad de Buenos Aires Conurbano Bonaerense Gran Resistencia Gran Rosario
Los OA realizaron seguimientos y controles de la
situación de niños, niñas y adolescentes
institucionalizados
El Poder Judicial realizó seguimientos y controles
de la situación de NNyA institucionalizados
Se aceleraron los tiempos para las vinculaciones
en casos de adopción
Egresaron provisionalmente niños, niñas o
adolescentes
Hubo derivaciones de niños, niñas o
adolescentes a otros dispositivos convivenciales
o penales
Dis
po
siti
vo
s co
nviv
en
ciale
s
28,6
17,9
3,6
26,8
37,5
38,5
46,2
23,1
15,4
7,7
42,9
35,7
21,4
50
0
45,5
15,9
11,4
20,5
13,6
Ciudad de Buenos Aires Conurbano Bonaerense Gran Resistencia Gran Rosario
96
Situaciones y necesidades de NNyA institucionalizados que pudieron ser atendidas (%, opción múltiple). n=127
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA
durante el COVID-19.
Otras actividades que se vieron dificultadas y fueron consideradas como importantes (%, pregunta abierta recodificada). n=127
Uso de tecnología por parte de las y los chicos
(celulares, computadoras, servicio de internet)
Higiene y prevención
Continuidad educativa
Derecho a la salud
Comunicación o contacto con las familias de origen
Continuidad de los procesos de revinculación
Continuidad de los procesos de vinculación con las
familias pretensas adoptantes
Continuidad de los procesos de egreso
Realización de audiencias en la justicia
Contacto con abogados defensores
Realización de tests de COVID-19
76,8
76,8
66,1
57,1
83,9
35,7
12,5
39,3
23,2
42,9
73,2
61,5
61,5
84,6
61,5
69,2
30,8
46,2
46,2
53,8
61,5
15,4
57,1
78,6
64,3
71,4
64,3
57,1
50
57,1
57,1
57,1
42,9
68,2
86,4
88,6
63,6
31,8
15,9
45,5
25
34,1
13,6
Ciudad de Buenos Aires Conurbano Bonaerense Gran Resistencia Gran Rosario
Escolarización
Consultas médicas
Salidas y actividades recreativas y extra escolares
Tratamientos de salud mental y acompañamientos
terapéuticos
Encuentros presenciales con familias
Procesos para la inserción laboral
10,7
10,7
23,2
12,5
10,7
3,6
23,1
7,7
23,1
15,4
0
0
21,4
7,1
7,1
7,1
0
0
4,5
13,6
15,9
4,5
2,3
4,5
Ciudad de Buenos Aires Conurbano Bonaerense Gran Resistencia Gran Rosario
97
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA
durante el COVID-19.
Canales por los que ingresaron los pedidos (%, opción múltiple). n=210
Fuente: elaboración propia en base a Relevamiento de estrategias institucionales de protección de derechos de NNyA
durante el COVID-19.
Correo electrónico o formulario online del organismo
Facebook o Instagram
Línea telefónica 102, 137, 144, etc.
Teléfono personal o whatsapp
Presencial en la oficina
Guardia
Derivación interinstitucional
Contacto directo o comunitario
Canales propio de las intervenciones
48,2
3,5
41,2
28,4
12,9
40
62,4
7,1
5,9
71,1
13,3
42,2
42,2
63,9
83,1
4,8
2,4
4,5
0
86,4
40,9
40,9
27,3
0
9,1
55
0
30
20
65
65
5
0
Ciudad de Buenos Aires Conurbano Bonaerense Gran Resistencia Gran Rosario
