Informe Derechos Humanos (CD) Andina

informe sobre derechos humanos Ecuador 2011

UNIVERSIDAD ANDINA SIMN BOLVAR, SEDE ECUADOR PROGRAMA ANDINO DE DERECHOS HUMANOS, PADHToledo N22-80 Apartado postal: 17-12-569 Quito, Ecuador Telfonos: (593 2) 322 8085, 299 3600 Fax: (593 2) 322 8426 www.uasb.edu.ec [email protected]

Programa andino de derechos humanoscomPilador

informe sobre derechos humanos ecuador 2011

Quito, 2012

Informe sobre derechos humanos Ecuador 2011Programa Andino de Derechos HumanosCOMPILADOR

Primera edicin: Universidad Andina Simn Bolvar Quito, marzo de 2012 ISBN: 978-9978-19-492-8 Derechos de autor: 038485 Depsito legal: 004784 Coordinacin editorial: Quinche Ortiz Cubierta: Mosca estudio grfico basada en idea de El Antebrazo Diagramacin: Mosca estudio grfico Impresin: F. R. Ediciones, Rumipamba E1-35 y 10 de agosto Edif. Vanderbilt, piso 1, Ofic. 103, Telfono: 245 8134

Las opiniones expresadas en los artculos que constan en este informe son de responsabilidad de sus autores y, por lo tanto, no representan el punto oficial de la Universidad Andina Simn Bolvar.

ndice

Presentacin / 9 Siempre crticos, Enrique Ayala Mora / 11 I. Los derechos humanos en 2011 / 13 Balance de la situacin de derechos humanos 2011, PADH / 15 Panorama general de los derechos humanos desde la prensa, Gardenia Chvez Nez / 35 II. Situaciones de derechos humanos que marcaron 2011 / 39 Justicia La Funcin Judicial antes y despus del referndum, Julio Csar Trujillo / 41 El desarrollo normativo como garanta de derechos. Balance 2011, Ramiro vila Santamara y Gina Benavides Llerena / 47 La participacin social en el procedimiento legislativo, Silvana Snchez Pinto / 51 Las garantas de los derechos en 2011, Agustn Grijalva / 57 Desde la verdad Cundo las justicias?, Clara Merino Serrano / 61 Seguridad Conflictividad y derechos humanos en Ecuador, Mario Unda Soriano y Silvana Snchez Pinto / 65 El derecho a la seguridad integral en 2011, Francisco Hurtado Caicedo y Gardenia Chvez Nez / 71

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Programa Andino de Derechos Humanos, compilador

La excepcin como regla garantiza los derechos?, Gina Benavides Llerena / 75 Cumplimiento de las recomendaciones del Relator Especial de la ONU sobre ejecuciones extrajudiciales, Carolina Pazmio Corral / 81 Ambiente 2011: la lucha por los derechos de la Pachamama se levanta sobre los hombros de la gente, Mario Melo / 87 Anlisis y perspectivas del ejercicio de derechos colectivos en el Ecuador, Francisco Hurtado Caicedo, CDES / 91 Vigencia y garanta de los derechos en las polticas petroleras en el ao 2011, Alexandra Almeida / 93 Caso Texaco 2011: una sentencia legendaria y una gigante transnacional buscando impunidad, Vanessa Barham y Mara Guadalupe de Heredia / 99 III. Otras situaciones de derechos humanos / 103 Una ley que desarrolle los derechos de la comunicacin, Marco Navas Alvear / 105 La revolucin ciudadana y los trabajadores, Ricardo Buitrn Cisneros y Diego Cano Molestina / 109 Derechos de las personas en movilidad en el ao 2011, Javier Arcentales Illescas / 113 El derecho a la alimentacin en Ecuador desde una perspectiva de derechos humanos, Lina Cahuasqu y Enith Flores / 119 Reconocimiento formal, discriminacin real: los derechos de las mujeres en Ecuador en 2011, Gabriela Bernal Carrera / 123 IV. Balance desde el Estado / 127 Derechos humanos y Defensora del Pueblo de Ecuador, Defensora del Pueblo de Ecuador / 129 Avances hacia la garanta plena de los derechos humanos: una mirada panormica, Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos / 137 V. Principales producciones en 2011 / 139 Reseas de informes Informe sobre criminalizacin a defensores de derechos humanos y de la naturaleza, 2011, CEDHU, Accin Ecolgica e INREDH / 141 Informe sobre la situacin penitenciaria en el Ecuador, CEDHU / 142

Informe sobre derechos humanos, Ecuador 2011

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Informe de la CEDHU al Consejo de Derechos Humanos de la ONU para el examen de seguimiento al Estado ecuatoriano, CEDHU / 143 Anlisis y perspectivas del ejercicio de los derechos colectivos en el Ecuador, CDES / 144 Derecho a la alimentacin en Ecuador, balance del estado alimentario de la poblacin ecuatoriana desde una perspectiva de derechos humanos. Informe 2010, FoodFirst Information and Action Network, FIAN Ecuador / 145 Monitoreo de polticas de distribucin de tierra estatal y el derecho a la alimentacin de posesionarios. Informe 2010, FIAN Ecuador / 146 Explotacin minera en el pramo de Quimsacocha, otra complicidad del Estado ecuatoriano, FIAN Ecuador / 147 Los hijos del Ilal y sus tierras ancestrales, FIAN Ecuador / 148 Los derechos de las mujeres en la mira. Informe anual de los Observatorios de sentencias judiciales y de medios 2010-2011, Corporacin Humanas Ecuador / 149 Reseas de publicaciones Intervencin minera a gran escala en Ecuador y vulneracin de los derechos humanos. Caso Corriente Resources, 2010, CEDHU y FIDH / 150 Criminalizacin de los defensores y defensoras de derechos humanos en el Ecuador 2011, INREDH / 152 Gua popular para la incidencia, 2011, INREDH / 153 Manual popular de comunicacin, 2011, INREDH / 154 Peones en un ajedrez militar, INREDH / 155 Nuevas instituciones de Derecho Constitucional ecuatoriano, tomo II, INREDH / 156 Manual popular de proyectos y gestin local, INREDH / 158 Manual popular de gnero, INREDH / 159 Nuestra agenda intercultural joven, jvenes trabajando para construir sus sueos, SERPAJ y Coalicin Popular de Organizaciones Juveniles / 160 Ecuador: Estado plurinacional y derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales, PIDHDD, Captulo Ecuador / 161 Abandono y olvido para los afectados por la construccin de la represa Daule Peripa, el derecho a la alimentacin, FIAN Ecuador / 162 Refugiados urbanos en Ecuador, estudio sobre los procesos de insercin urbana de la poblacin colombiana refugiada, el caso de Quito y Guayaquil, Colectivo Migracin y Refugio, y FLACSO / 163 Resea de video documental Con mi corazn en Yambo, Mara Fernanda Restrepo / 164

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Reseas de programas de audio Campaa por el derecho a la alimentacin, cuas radiales, FIAN Ecuador / 165 Voces de nuestra Amrica, Pobreza, desastres y derechos humanos Programas radiales, Red Latinoamericana de Radialistas Pro Derechos Humanos y PRODH / 166 Campaa por una vida digna, cuas radiales sobre los efectos de la contaminacin petrolera, INREDH y El Churo Comunicacin / 167 Campaa por una vida digna, minera, INREDH , El Churo Comunicacin / 168 Los autores / 169

Presentacin

El Programa Andino de Derechos Humanos de la Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador (PADH), dando continuidad al desafo asumido desde 2009, de propiciar un espacio anual de reflexin sobre la situacin de la vigencia de los derechos humanos en el pas, presenta el informe correspondiente al ao 2011. Este informe surge nuevamente del esfuerzo conjunto de organizaciones de la sociedad civil y la academia, y en este ao se ve complementado con el aporte de algunas instituciones del Estado, propiciando as un espacio de reflexin plural y de debate sobre la vigencia efectiva de los derechos humanos. El informe mantiene su caracterstica de ser un instrumento que permite, desde el posicionamiento poltico y social, aportar para la defensa de los derechos humanos a travs del monitoreo permanente del cumplimiento de las obligaciones estatales de respetar, proteger, cumplir y hacer cumplir los derechos. Para ello, toma como referente de anlisis el grado de coherencia entre el marco constitucional ecuatoriano, los instrumentos internacionales de proteccin de derechos humanos, las polticas pblicas y el diseo institucional. En la tarea de seguimiento iniciada desde 2009, se ha avanzado en el diseo e implementacin de instrumentos de registro de informacin que contribuyan a la generacin y sistematizacin de datos sobre los cuales se sustenta la reflexin. En ese sentido, se destaca el perfeccionamiento de las bases de seguimiento de prensa, conflictividad, normativa y garantas diseadas el ao 2010, y la construccin de la base de estados de excepcin en 2011 Este proceso ha permitido generar, para este nuevo informe, elementos de anlisis comparativo que fortalecen el sistema de monitoreo y contribuyen al se-

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guimiento de las tendencias encontradas en los aos precedentes, evidenciando as ciclos de evolucin, avance, estancamiento o retroceso. Para este informe, tomando en consideracin el contexto del pas y reiterando la imposibilidad de abarcar el amplio catlogo de derechos contemplados por la Constitucin vigente, se mantienen como ejes de anlisis los derechos de justicia, seguridad y ambiente por ser los que continan planteando los mayores desafos para la vigencia de derechos humanos en Ecuador. Adems, siguiendo la lnea de anlisis de derechos complementarios que tuvieron trascendencia en la dinmica social durante el ao, se contina la reflexin sobre el derecho a la comunicacin y movilidad humana; se retoma el anlisis de los derechos de las mujeres y del derecho al trabajo y se introduce el anlisis del derecho a la alimentacin. Finalmente, se mantiene las reseas de informes temticos realizados por las organizaciones de la sociedad civil, as como sus principales publicaciones y producciones, como un reconocimiento a su trabajo y con la finalidad de apoyar su difusin y apropiacin. El Programa Andino de Derechos Humanos manifiesta su profundo agradecimiento y reconocimiento a todas las personas, organizaciones e instituciones que dedicaron parte de su tiempo a reflexionar y escribir para este informe. Adems, pone a disposicin de los interesados la versin ampliada de este y los dos anteriores informes en la direccin electrnica: http://www.uasb. edu.ec/ padh.php o http://www.repositorio.uasb.edu.ec. Programa Andino de Derechos Humanos Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador Quito, abril de 2012

Siempre crticos

Enrique Ayala Mora

La tarea de defender y promover los derechos humanos no es neutra ni agradable. Siempre implica un enfrentamiento con el poder y la autoridad. Por ello, este informe, lejos de ser asptico, es forzosamente polmico y siempre crtico. Es responsabilidad del Programa Andino de Derechos Humanos de la Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador (PADH), pero est abierto a la participacin amplia de quienes desean ofrecer una visin o un balance sobre alguna situacin ocurrida en el ao. Un tema central y la recoleccin de varios elementos de informacin estn a cargo del PADH. Pero se nutre de aportes de personas que en forma voluntaria expresan sus puntos de vista. Es producto de la contribucin y la opinin de muchas personas, colectivos e instituciones. Nunca debe esperarse que un informe sobre derechos humanos tenga posturas imparciales. Siempre debe estar parcializado con los que son vctimas de violacin de esos derechos, o estn en riesgo de serlo. Tampoco puede pedirse que sea favorable a los gobiernos, ya que su tarea es denunciar las violaciones que desde el poder del Estado se cometen. Desde luego que se debe registrar cuando hay avances o hechos positivos que los gobiernos pueden exhibir en este campo, pero siempre el nfasis debe ser crtico y destacar lo que no se ha hecho o se ha hecho mal. El informe debe ser visto con esta perspectiva y no como un intento de censurar al gobierno o de apuntalar a la oposicin poltica. Personalmente, creo que el gobierno actual tiene varios puntos a favor en la promocin de los derechos humanos y as lo he destacado, inclusive en anteriores ediciones de este informe. No vivimos en el Ecuador una dictadura, como afirman algunos agoreros, sin querer recordar que son herederos de Arroyo del Ro y Febres Cordero. Pero

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s hay rasgos de autoritarismo preocupantes, sobre todo eso de considerar que dirigentes de movimientos sociales son terroristas. Se cumple con el pas y con los propios postulados gubernamentales cuando se destaca esta y otras facetas negativas que ponen en riesgo la vigencia plena de los derechos. Como rector universitario, auspicio este documento, que no puede ser sino crtico. As lo he hecho, convencido de que an sus censuras o denuncias ayudan a que se logre una vigencia plena de los derechos de las personas. Soy consciente de que, a veces, escriben sobre derechos humanos gentes sin visin equilibrada y de conjunto. Hay posturas etnocentristas que creen que se violan derechos cuando no se aceptan demandas corporativistas y destructivas de la unidad nacional. Hay tambin actitudes que pretenden imponer polticas sobre temas ambientales ingenuas, cuando no de mala fe, que con el inmovilismo, en la prctica favorecen a las grandes empresas depredadoras. Pero no dudo que es preferible que esas opiniones se oigan, a que sean silenciadas en nombre del equilibrio y hasta del sentido comn. Todo ello nos compromete con un genuino y amplio debate sobre temas complejos. El que en el Ecuador no haya un rgimen que atropella en forma sistemtica los derechos humanos es algo que debe reconocerse; pero eso no significa que no se vean violaciones que s se cometen y que tienden a volverse permanentes, sobre todo en las relaciones con el movimiento social y en el respeto a la libertad de expresin. Al contrario, hay que denunciarlas como garanta de que no se perpeten. Si este informe logra algo de eso, habr cumplido con su objetivo. Este es un esfuerzo de un pequeo grupo universitario y de muchos voluntarios. Gracias a todos ellos. Espero que el resultado que este informe pueda tener sea su mejor recompensa.

I Los derechos humanos en 2011

Balance de la situacin de derechos humanos 2011PADH

La aprobacin de la Constitucin de 2008 determin la necesidad de un proceso profundo de adecuacin normativa, institucional y de polticas pblicas para avanzar en la construccin del Estado constitucional de derechos y justicia. En el informe 2009, se evidenci que existieron normas, polticas, prcticas institucionales y procesos que se apartaron de la Constitucin garantista, lo que plante el desafo de retomar el mandato constitucional, a fin de concretizar la justicia social y para construir un nuevo modelo de desarrollo que sintetice las nociones del buen vivir y los derechos de la naturaleza. El informe 2010 devel que este desafo no fue asumido y que, por el contrario, present serios lmites por un inadecuado procesamiento de los conflictos y su repercusin en derechos humanos; la comprobacin de restricciones en el procedimiento legislativo y su dficit democrtico; las debilidades en el ejercicio de acceso a la justicia y a contar con un recurso eficaz y efectivo; y las deficiencias en las polticas pblicas por el limitado accionar de la institucionalidad estatal y una incipiente incorporacin del enfoque de derechos. Sobre la base de estos lmites y los desafos que ellos plantearon, pasamos a continuacin a mirar cul fue la tendencia del proceso de adecuacin constitucional y la vigencia de los derechos en 2011.

1.

Persistencia del manejo inadecuado de la conflictividad

La conflictividad en el pas se ha incrementado, si se la compara con las cifras de 2010. En este ao se han producido 280 conflictos, y en el ao pasado 268.

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De los 280 conflictos de 2011, 37% estn relacionados con los derechos de libertad; 24% con los derechos del buen vivir; el 18% con los derechos de participacin; el 13% con los derechos de proteccin; el 5% con los derechos de los pueblos, y el 3% con los derechos de los grupos de atencin prioritaria. Persiste el inadecuado manejo de la conflictividad expresado en lo ideolgico, poltico, econmico, organizativo; a travs de un gran despliegue meditico. El Gobierno dio apertura para el dilogo con los gremios empresariales, mientras cerr las posibilidades de dialogar con el movimiento indgena, con los trabajadores y con periodistas; dando ms bien paso a procesos de criminalizacin de la protesta social y de la opinin pblica (de ciertos sectores). La Defensora del Pueblo de Ecuador (DPE) se pronunci cuestionando la poltica de criminalizacin de la protesta social.1

2.

Produccin legislativa limitada y prctica democrtica deficitaria

Durante 2011, la Asamblea Nacional expidi 16 leyes (7 menos que en 2010). De estas, el 37,5% se relacionaron con los derechos del buen vivir (educacin, salud y economa solidaria); 31,3% con proteccin (seguridad jurdica y defensa); 25% con libertades (propiedad horizontal y tributos), y el 6,3% con participacin (consulta previa y revocatoria de mandato). Se mantuvo el dficit de legislacin sobre derechos de la naturaleza y de comunidades, pueblos y nacionalidades; sigue pendiente la adopcin de leyes de comunicacin, agua y cultura; proyectos de ley con trascendencia en derechos humanos no fueron calificados ni aprobados como: derechos colectivos del pueblo afrodescendiente; prevencin de la tortura; derechos de las mujeres; juventud; reparacin a las vctimas de violaciones a los derechos humanos, y compatibilizacin entre la justicia ordinaria y la justicia indgena. En general, la produccin legislativa de 2011 fue baja: hubo 1,6 leyes aprobadas por mes; si se compara con el nmero total de asamblestas, se determina que cada uno de ellos elabor un 0,1% de leyes en el ao. Los 141 proyectos de ley que se presentaron respondieron a la iniciativa de 61 asamblestas, esto evidencia que la mitad de los miembros de la Asamblea Nacional, no gener ni siquiera un proyecto al ao. El 87,5% de las leyes aprobadas respondi a la iniciativa del partido de gobierno y solo se aprob un proyecto proveniente de la iniciativa ciudadana. La Asamblea Nacional continu con una prctica democrtica deficitaria, al no garantizar de manera efectiva el derecho a la participacin social en el


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procedimiento legislativo; lo anterior se expres de varias maneras: se us preferentemente el sitio web de la Asamblea Nacional para la difusin de los proyectos de ley; no se viabiliz mecanismos para garantizar la participacin directa y la rendicin de cuentas; no se cre espacios de deliberacin sobre el contenido de los proyectos de ley ni se vigil la adecuacin constitucional de los proyectos a los estndares del corpus iuris de los derechos humanos. Preocupa el tratamiento que tuvo el proyecto de reforma a la Ley de Seguridad Pblica y del Estado sobre la facultad de emplear a las Fuerzas Armadas para acciones de orden pblico interno. La sociedad civil se pronunci sobre la inconstitucionalidad del proyecto, pero las objeciones fueron desestimadas. Estas prcticas develan la necesidad de una regulacin que determine un procedimiento uniforme de las comisiones con respecto a las observaciones y aportes que la sociedad civil hace a los proyectos de ley; los mecanismos especficos para su procesamiento, sistematizacin, anlisis y estudio. De esta manera, el legislador estar obligado a motivar responsablemente sus decisiones de incorporar o no las observaciones formuladas. As se podr garantizar el derecho a la participacin social en el procedimiento legislativo.

3.

Lmites en la actuacin de la justicia

El derecho a la justicia enfrent obstculos por el clima de tensin y presin poltica. El Presidente de la Repblica promovi un proceso de enmienda constitucional y consulta popular que fue avalado por la Corte Constitucional y obtuvo el respaldo popular. Las reformas introducidas alteraron el diseo constitucional de la Funcin Judicial; le restaron independencia, limitando as su calidad de garante de los derechos y contrapeso en el poder del Estado. Bajo este marco de falta de independencia judicial, continu la utilizacin de la justicia penal como un mecanismo de criminalizacin de la protesta social y de la opinin: 204 lderes defensores de los derechos humanos y de la naturaleza en su mayora indgenas fueron enjuiciados por sabotaje y terrorismo;2 se registraron 10 casos de persecucin y criminalizacin contra 48 dirigentes sindicales;3 y 20 procesamientos a periodistas.4 En un juicio iniciado a ttulo personal por el presidente Correa, un editorialista y directivos de un medio de comunicacin impreso fueron condenados al pago de una indemnizacin econmica sin precedentes en el pas, por el delito de injurias graves y calumniosas contra el Presidente.

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En materia de justicia constitucional, las grandes tendencias registradas en el ao 2011 sobre la utilizacin de las garantas jurisdiccionales registraron continuidades y pocos cambios; lo que da cuenta de la persistencia de lmites para concretar el derecho a un recurso efectivo y eficaz para la restitucin y reparacin de los derechos. Los derechos de proteccin entre ellos, el debido proceso y las garantas para la privacin de la libertad fueron los que se reclamaron con mayor frecuencia al interponer acciones de proteccin y hbeas corpus. La mayora de demandantes de acciones de proteccin, provienen del sector pblico, particularmente de la Polica Nacional. Tanto el Defensor del Pueblo como las organizaciones de derechos humanos y sociales mantienen una tasa baja de activacin de garantas constitucionales. Se mantuvo la tendencia judicial restrictiva para la aceptacin de acciones proteccin detectada en 2010, pues nueve de cada diez acciones de proteccin interpuestas fueron negadas por la administracin de justicia. Al contrario, ocho de cada diez acciones de hbeas corpus fueron aceptadas. Adems, el nmero de hbeas corpus registr un aumento de 247 causas en relacin con 2010, lo que devela una preocupante incidencia de la detencin ilegal y arbitraria. En este ao se emitieron fallos judiciales importantes para la proteccin de derechos: la sentencia condenatoria contra la empresa Chevron Texaco, dentro del juicio por dao ambiental; y la aceptacin de la accin de proteccin interpuesta contra el Gobierno Provincial de Loja, para la proteccin de los derechos del ro Vilcabamba. Sin embargo, se registran todava lmites para su cumplimiento efectivo. El control formal y material de actos, normas y polticas a cargo de la Corte Constitucional dio paso a cuestionamientos por su falta de independencia. Una muestra de los lmites de esta instancia fundamental para la configuracin del Estado constitucional de derechos fueron los dictmenes de constitucionalidad sobre: la enmienda y la consulta popular solicitada por el Presidente de la Repblica; el del Decreto Ejecutivo 1780 sobre la entrega de la educacin a comunidades religiosas, y los relativos a los estados de excepcin dictados en el ao. Una de las dimensiones y retos ms importantes que tuvo la justicia en 2011 fue concretar los derechos: a saber, a la justicia y a la reparacin en los casos de la Comisin de la Verdad. Sin embargo, despus de ms de un ao de la entrega de los casos a la Fiscala General del Estado, ninguno de los crmenes de lesa humanidad documentados pas de la verdad a la justicia. La unidad especial creada para investigar estos casos no avanz ms all de la fase de indagacin previa. Se evidenci un acceso desigual a la justicia de las vctimas en relacin con los presuntos


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autores; revictimizacin durante el trmite, y la exigencia de pruebas difciles de obtener cuando han pasado casi tres dcadas desde que se produjeron los crmenes.

4.

Los derechos colectivos y de la naturaleza en inminente riesgo

El modelo econmico de acumulacin capitalista de extraccin de recursos naturales impulsado por el gobierno avanz en su consolidacin durante este ao y determin efectos violatorios de los derechos de los pueblos y nacionalidades indgenas en cuyos territorios ancestrales estn ubicados estos recursos naturales. Los derechos colectivos y de la naturaleza se vieron seriamente amenazados por: la adopcin del Plan Nacional del Desarrollo del Sector Minero 2011; las nuevas rondas de licitacin petrolera en bloques que afectarn directamente a territorios de los pueblos en aislamiento voluntario y a territorios ancestrales indgenas; la proyeccin de negociacin de campos maduros sin reparar los pasivos ambientales; la renegociacin de bloques de explotacin petrolera que se han extendido a reas protegidas; y el anuncio de que se iniciara la explotacin del bloque 31, que est dentro del Parque Nacional Yasun en un 80%. Se dict sentencia de primera instancia en el caso contra la empresa petrolera Chevron Texaco, condenndola a pagar una indemnizacin por 8.640 millones de dlares; sin embargo, dicha sentencia no se ejecut porque la empresa entabl varias acciones legales en Ecuador y en Estados Unidos. Frente a la poltica extractivista de recursos naturales petroleros y mineros, los pueblos indgenas y campesinos llevaron adelante procesos de defensa y resistencia que tuvieron como respuesta la criminalizacin de los dirigentes sociales y la represin a comunidades en las que los grupos afectados fueron mujeres, nios y personas adultas mayores.

5.

La seguridad integral deteriorada

2011 fue un ao crtico para el derecho humano a la seguridad integral. La distancia entre el mandato constitucional y la reforma normativa tendi a agrandarse, en medio de hechos preocupantes que enfrent la poblacin: el incremento de delitos con afectaciones diferenciadas por zonas y tipo de conflicto; aumento de muertes violentas como los feminicidios, la muerte de un lder social en el marco

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de un conflicto de tierras,5 las causadas por accidentes de trnsito, suicidios, entre otras; el incremento de la conflictividad y su resolucin de forma inadecuada, y un mnimo cumplimiento de las recomendaciones efectuadas al Estado ecuatoriano por el Relator Especial de ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias de Naciones Unidas (Relator Especial). Por otra parte, la declaratoria de las cuatro zonas estratgicas relacionadas a mega proyectos econmicos evidencia varios puntos crticos como la no aplicacin de la consulta ambiental, ni de la consulta previa libre e informada y otros mecanismos previstos en la Constitucin. Preocupa el uso de las Fuerzas Armadas para la implementacin de los proyectos. Se suma la afectacin a la seguridad laboral con medidas normativas y de poltica pblica que implicaron que al menos 3.500 funcionarios y funcionarias pblicas perdieran su fuente de trabajo. La aplicacin de medidas de seguridad, dadas en un contexto de una inadecuada utilizacin de los estados de excepcin, contina marcada por la primaca de la seguridad del Estado y no de las personas. La vulneracin de las distintas dimensiones del derecho humano a la seguridad integral, con el propsito de implantar el modelo econmico, va configurando un cuadro de afectacin a mecanismos democrticos de procesamiento de conflictos que dan paso a una naturalizacin de mecanismos represivos con participacin de las Fuerzas Armadas en aspectos de seguridad interna.

6.

Persiste la insuficiencia en las polticas pblicas sobre derechos humanos

La produccin de informacin y el acceso a ella son piezas clave para una adecuada formulacin de polticas pblicas; para evaluar si estas polticas responden al cumplimiento de derechos se requiere que la informacin sea oportuna, completa y adecuada. Sin embargo, el procesamiento oportuno de la informacin contina siendo un dficit en el pas. As, el Sistema de Informacin para la Gobernabilidad (SIGOB), hasta finales del mes de enero de 2012, no present datos correspondientes a 2011; tampoco en el informe de rendicin de cuentas presentado por la SENPLADES se encuentra informacin detallada sobre el cumplimiento de derechos humanos en 2011.


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El PADH realiz peticiones de informacin a 14 entidades pblicas; de las cuales, el 78% respondieron y el 21% no lo hicieron (ver cuadro 3). Con respecto a la calidad de la informacin, el 64% de las instituciones entreg informacin parcial, el 14% informacin completa y del 21% no se obtuvo informacin (ver grfico 1). Adems, el PADH formul una invitacin a las instituciones estatales con competencia directa en la promocin y proteccin de Derechos Humanos, como la Defensora del Pueblo, el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos, y los Ministerios Coordinadores de Seguridad Externa e Interna y de Inclusin y Desarrollo Social, para que participen en la elaboracin del presente informe, mediante la presentacin de un artculo de balance sobre la situacin de derechos humanos en el pas, resaltando el grado de cumplimiento de los derechos, a partir de las obligaciones estatales y los estndares que constituyen el marco nacional e internacional de proteccin. Igual invitacin se hizo a Alexis Ponce, considerando su experiencia de trabajo previo en el campo de Derechos Humanos. De las cinco invitaciones formuladas, nicamente la Defensora del Pueblo y el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos enviaron sus artculos decuadro 1 defensora del Pueblo actuaciones por tipo de accin y perodos de informes agosto 2009-julio 2011Tipo de actuacin Resoluciones de la Direccin Nacional de Proteccin Resoluciones defensoriales a nivel de 13 provincias Garantas jurisdiccionales interpuestas Recursos de revisin suscritos por el Defensor Investigaciones defensoriales Medidas de cumplimiento obligatorio Vigilancia del debido proceso Total agosto 2009julio 2010 7 233 116 13 agosto 2010julio 2011

75* 36** 223** 4** 128** 466***

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* Incluyen en garantas jurisdiccionales, aunque no lo son: seguimiento a sentencias, reclamos, peticiones y Amicus; estas acciones suman 28; efectivamente seran 41 garantas. ** 21 resueltos y 15 pendientes. Fuente: Defensora del Pueblo: Informes agosto 2009-julio 2010 y agosto 2010-julio 2011. Elaboracin: Gardenia Chvez, PADH, 2012.

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balance; un resumen ejecutivo de los mismos se incorpora en la Seccin IV de este informe. Realizando una evaluacin de la informacin proporcionada, tenemos que: la DPE no presenta un informe anual que d cuenta del cumplimiento de los derechos humanos en el pas, su informe es de gestin (agosto de 2010-julio de 2011); adems, registra inconsistencias en sumas y porcentajes. En lneas generales, se puede apreciar la relacin entre las acciones desarrolladas que se expresa en el cuadro 1. Se observa, que si bien hay un incremento de 193 actuaciones respecto del informe precedente, hay una disminucin de 75 garantas interpuestas; esto es, 65% menos que lo sealado en el anterior informe. Las garantas referidas en el Informe de la DPE, segn los bloques constitucionales de derechos, reiteran la tendencia de que los derechos involucrados corresponden principalmente a libertades y buen vivir. Para este perodo la novedad son las garantas interpuestas por derechos de proteccin (9,5%).cuadro 2 Garantas jurisdiccionales por bloques constitucionales de derechos y perodos de informes agosto 2009-julio 2011Garantas por bloques constitucionales de derechos Libertades Buen Vivir Derechos de proteccin Grupos de atencin prioritaria Naturaleza agosto 2009julio 2010 49,1% 48,3% 0,9% 0,9% agosto 2010julio 2011 59,5% 29,7% 9,5% 1,4%

Fuente: Defensora del Pueblo: Informes agosto 2009-julio 2010 y agosto 2010-julio 2011. Elaboracin: Gardenia Chvez, PADH, 2012.

Las garantas interpuestas demandan principalmente a la Polica Nacional y a los tribunales y cortes de justicia. La DPE, segn el informe mencionado, absolvi 36.325 consultas de la ciudadana a nivel nacional; recibi 20.262 peticiones de proteccin de derechos, y resolvi 4.921 casos; se encuentran en trmite 6.812 peticiones; tambin realiz 106 acciones en el exterior. Reporta 61 visitas a 19 centros de rehabilitacin social en 18 provincias. De 4.990 instituciones que se encuentran en el catastro elaborado por el Ministerio de Relaciones Laborales, la DPE ha receptado 781 informes, lo que representa el 15,7% del total. Respecto a entidades del sector pblico, se de-


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ban obtener 3.029 informes, pero solo 203 instituciones enviaron el suyo, lo que significa que tan solo el 6,7% han cumplido con esta obligacin. En su artculo de balance, la DPE enfatiza en las demandas por derechos de consumidores y usuarios, de pueblos indgenas afectados por el proceso extractivista de recursos naturales, y para la verificacin del debido proceso (por desconfianza en el sistema judicial). En la promocin de derechos refiere actividades de educacin, promocin, informes temticos y monitoreo de la informacin pblica, sin precisar datos. Adems se observa que las cifras no coinciden con las expuestas en su informe de gestin (ver artculo Derechos humanos y Defensora del Pueblo de Ecuador, seccin IV). La Fiscala General del Estado6 seal que, de los 121 casos de la Comisin de la Verdad, 99 estn en indagacin previa, dos se han desestimado (no se conoce las razones) y 20 estn en estudio. El total de personas protegidas en el Sistema de proteccin de vctimas y testigos, entre noviembre de 2010 y septiembre de 2011, fue de 3.617 personas. De estas, 2.315 fueron vctimas, 405 testigos, 37 coprocesados, 17 fiscales, tres jueces, 64 personas no nacionales, otras personas y familiares 1.198. Las medidas de proteccin otorgadas fueron: proteccin policial comunitaria, 5.471; auditoras de seguridad, 19.496; proteccin policial permanente, 1.090; proteccin no judicial, 664. El nmero de personas excluidas del sistema de proteccin fue 1.200. El Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos se limit a sealar que ha cumplido con el 100% de atencin en los casos sin brindar ningn detalle de la misma. Y evidenci una falta de claridad sobre sus competencias y dispersin en la coordinacin interinstitucional, como se evidencia de la siguiente respuesta textual:Si bien es cierto, esta Cartera de Estado tiene la competencia de coordinar las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, en los temas relativos a informes y relatoras trabajamos de acuerdo a la solicitud y participacin directa del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integracin, pues esta es la institucin del Estado encargada de manejar la poltica internacional dentro del Estado ecuatoriano. Por otro lado, es el Ministerio de Relaciones Exteriores, la entidad encargada para aplicar un determinado informe o relatora, por ejemplo, el Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia sera el encargado de implementar el Comit de los Derechos del Nio.7

Este ministerio, en su artculo de balance, resalta que est impulsando polticas pblicas y la transversalizacin efectiva de los derechos humanos en la gestin de lo pblico; profundas transformaciones en el Sistema de Rehabilitacin so-

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cial; la reduccin de la pobreza mediante datos macroeconmicos, y generacin de polticas en materia de libertad de cultos. Pero no establece con datos relevantes el grado de cumplimiento de los derechos. El Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integracin no dio una respuesta institucional, sino que se limit a enviar un oficio,8 desde una de sus dependencias sealando que no todos los temas requeridos son de competencia de la Direccin a su cargo por lo que haban solicitado a otras unidades que respondieran; adems recomend hacer consultas a otras entidades como el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos. La Corte Constitucional, mximo organismo de control constitucional, se limit a proporcionar el nmero de acciones ingresadas y omiti las efectivamente despachadas.9 Durante 2011 ingresaron 1.387 acciones: 1 de interpretacin constitucional; 46 de inconstitucionalidad; 5 de inconstitucionalidad por omisin; 2 por inconstitucionalidad por omisin de actos administrativos; 9 conflictos de dirimencia de competencia; 2 de consulta popular; 10 de estados de excepcin; 29 de tratados internacionales; 43 de constitucionalidad de norma; 62 acciones por incumplimiento; 1.137 acciones extraordinarias de proteccin; 40 medidas cautelares, y 1 accin extraordinaria de proteccin de justicia indgena. Como se puede observar, las instancias del Estado no rinden cuentas anuales del cumplimiento de sus actuaciones desde una perspectiva de cumplimiento de derechos y menos an dan a conocer un informe global de la situacin del cumplimiento de los derechos humanos en el pas. Son preocupantes las declaraciones del actual gobierno cuestionanando la legitimidad del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y, frente a ello, proponiendo la creacin de un nuevo sistema internacional. Sin duda, todo sistema de proteccin de derechos, sea nacional o internacional, tiene lmites; la Comisin y Corte Interamericana de Derechos Humanos no son la excepcin; pero no es la solucin contraponer otro sistema, pues, la creacin de un sistema internacional de derechos humanos debe cumplir al menos los siguientes criterios: prioridad en la defensa de derechos de las personas por sobre la soberana de los Estados; tener claridad en roles y funciones y que estos no se contrapongan a competencias de otros sistemas (evitar paralelismo), que deben ser complementarios; la participacin de los Estados en un sistema no puede implicar afectacin a otro, su responsabilidad es fortalecer todos los sistemas; que respondan a procesos de consultas nacionales e internacionales, con amplia participacin de la poblacin; entre otros. A la postre, estas declaraciones pueden generar conflictividad internacional y el debilitamiento del sistema internacional de proteccin de derechos humanos.


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Adems, la concepcin de derechos en la que se sustenta la poltica de gobierno expresa este dficit: 1. contrapone los principios y derechos de igualdad con los de libertad; 2. jerarquiza entre derechos ms y menos importantes: salud, educacin..., en contraste con libertad de expresin; 3. distorsiona la concepcin de sujetos de derechos humanos y enfrenta a las personas en su exigibilidad (ejemplo, los excluidos de antes frente a grupos mediticos). Concepcin e instrumentalizacin de derechos que fractura la integralidad de estos y fragmentan a la persona humana.

7.

Cifras relevantes del ao

Acceso a la informacincuadro 3 respuestas institucionales ante peticiones de informacinNo. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Instituciones envan informacin Asamblea Nacional Consejo Judicatura de Transicin Corte Constitucional Corte Nacional de Justicia Defensa Pblica Defensora del Pueblo Fiscala General del Estado Ministerio de Ambiente Ministerio de Defensa Ministerio de Justicia, DH y Cultos Ministerio de Relaciones Exteriores Ministerio del Interior Polica Judicial Procuradura General del Estado Responde S S S S No S S No S S S No S S Tipo de informacin Completa Parcial Parcial Parcial Ninguna Parcial Completa Ninguna Parcial Parcial Parcial Ninguna Parcial Parcial

Fuente: Peticiones (14) de informacin solicitadas por el PADH y respuestas institucionales (11). Elaboracin: Gardenia Chvez, PADH, 2012.

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Grfico 1 Tipo de respuesta de entidades pblicas ante peticiones de informacinNi ng u na 2 1% Com plet a 14 %

Pa rcia l 64 %

Fuente: Peticiones de informacin solicitadas por el PADH (14) y respuestas institucionales (11). Elaboracin: Gardenia Chvez, PADH, 2012.

Situacin de derechos por bloques constitucionalesGrfico 2 afectacin de derechos por bloques constitucionales de derechos y por aos seguimiento de prensa2010 120 % 100 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0% Grup. At. Priori. Proteccin Pueblos y nacionalidades Naturaleza Libertades Buen vivir20,5% 12,0% 12,8% 10,5% 6,8% 6,2% 7,9% 3,8% 3,3% 1,9% 96,2% 91,4% 91,4% 72,4%

2011

Fuente: Bases de prensa 2010 y 2011, PADH. Elaboracin: Gardenia Chvez, PADH, 2012.

Participacin


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cuadro 4 derechos vulnerados por bloques constitucionales de derechos seguimiento de Prensa 2011% Derechos vulnerados Vida (36,7%) Vida digna (6,7%) Vida libre de violencia (36,7%) Seguridad Respeto Derechos de nios, nias y adolescentes Seguridad jurdica Derechos de pueblos indgenas A participar A ser Consultados Debido proceso Derechos de pueblos afrodescendientes Derechos de pueblos y nacionalidades en general A fiscalizar Derechos de personas en situacin de movilidad agosto 2010julio 2011 Derechos de libertad

79,8

73,8 54,8 54,8 53,5 49,0 37,5 31,3 25,6 23,5 23,5 18,8 16,1

Derechos del buen vivir Derechos de la naturaleza Derechos de grupos de atencin prioritaria Derechos de proteccin Derechos de pueblos y nacionalidades Derechos de participacin Derechos de participacin Derechos de proteccin Derechos de pueblos y nacionalidades Derechos de pueblos y nacionalidades Derechos de proteccin Derechos de grupos de atencin prioritaria

Nota: El porcentaje se establece respecto del total de cada bloque. Los dems derechos obtienen porcentajes menores al 15%. Fuente: Base de prensa 2011, PADH. Elaboracin: Gardenia Chvez, PADH, 2012.

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Grfico 3 conflictividad y derechos humanos, 2011Bue n viv ir 24% Pr o t ecci n 1 3% Gru pos d e at e ncin pri orit a ria 2%

Pu e blos 5% Lib er tad 38% Pa r ticip a cin 18%

Fuente: Mario Unda y revisin de prensa, enero a agosto 2011. Elaboracin: Silvana Snchez, PADH, 2012.

Grfico 4 Tipo de delitos 2010-20112010 25.000 2011

21.048

20.000

15.981

15.00011.810 10.580

10.000

5.0002.627 2.345

4.874 4.905

5.993 5.845 4.880 5.111

612

648

0Robo a personas Robo a local comercial Robo de automviles Robo de motocicletas Homicidios / asesinatos Robo a domicilios Asalto en carreteras

Fuente: SIGOB, http://cmi.sigob.gob.ec/. Elaboracin: Gardenia Chvez, PADH, 2012.


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Produccin normativaGrfico 5 normas aprobadas por tipo de iniciativa, 2010-20112010 2011

Procuradura

Ejec./Legis./Fiscala

Legislativo

Fuente: Base Desarrollo Normativo 2011, PADH, Asamblea Nacional del Ecuador, 2011. Elaborado por: Gina Benavides, PADH, 2012.

Grfico 6 normas aprobadas y repercusin por bloques de derechos, 2010-20112010 2011

Participacin

Atencin prioritaria

Naturaleza

Proteccin

Libertades

Fuente: Base Desarrollo Normativo 2011, PADH, Asamblea Nacional del Ecuador, 2011. Elaboracin: Gina Benavides, PADH, 2012.

Reg. desarrollo/ Org. territorial

Buen vivir

Pueblos, nacionalidades

Ejec./Legis./ciudadana

Ejec./Legis.

Ejecutivo

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Ejercicio de garantas constitucionalesGrfico 7 Garantas jurisdiccionales 2010-2011 Totales por ao20101246 1299

2011

639 392 102 89 13 3 64 118 21 12

Hbeas data

Fuente: Funcin Judicial, Direccin Provincial de Pichincha. Consulta: causas por materia, enero-octubre de 2010 y enero-octubre de 2011. Elaboracin: Sonnia Prez y Alex Valle, 2012.

Grfico 8 accin de proteccin por bloques de derechos, 2010-20112010 2011

D. grupos de aten. prior.

D. de participacin

D. de la naturaleza

D. civiles/libertades

D. de proteccin

D. del Buen vivir

D. de pueblos y comunidades

Fuente: Funcin Judicial, Direccin Provincial de Pichincha. Consulta: causas por materia, enero-octubre de 2010 y enero-octubre de 2012. Elaboracin: Sonnia Prez y Alex Valle, 2012

Otros

A. acceso informacin

Accin de proteccin

A. extraord. de protec.

Medidas cautelares

Hbeas corpus

Informe sobre derechos humanos, Ecuador 2011 Grfico 9 hbeas corpus por causas de solicitud, 2010-20112010 2011

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Deportacin

Accidentes de trnsito

Condiciones carcelarias

Delitos

Otros

Fuente: Funcin Judicial, Direccin Provincial de Pichincha. Consulta: causas por materia, enero-octubre de 2010 y enero-octubre de 2011. Elaboracin: Sonnia Prez y Gina Benavides, 2012

Estados de excepcinGrfico 10 estados de excepcin, por perodos de gobierno, 1979-2011

Mahuad

No especificado

Alimentos

Bucaram

Febres Cordero

Durn Balln

Hurtado

Fuente: PADH, base estados de excepcin; Lexis, Sistema integrado de legislacin ecuatoriana (SILEC), 1979-2006; SIGOB, Decretos Ejecutivos 2007-2011. Elaboracin: Gina Benavides, PADH, 2012.

Gutirrez

Arteaga

Alarcn

Palacio

Rolds

Noboa

Correa

Borja

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Grfico 11 estados de excepcin por motivo de declaratoria, 2011Bro te de v ir us de r a bia silve st r e 5% In to xica ci n c on be bid as a lco h lica s 5% A men a za de t su n am i 1 1% E fect o s in subo r din a ci n A sa mblea Na ci onal 3 7%

Po sib le col ap so S ist ema de Sa lu d 2 6%

Ne utra liz aci n min era ileg a l 1 1%

A ng u st ian t e sit u a cin de Fun cin Ju dic ial 5%

Fuente: PADH, base estados de excepcin; SIGOB, decretos ejecutivos, 2011. Elaboracin: Gina Benavides, PADH, 2012.

Conclusin y recomendacin generalEn 2011, el proceso de adecuacin normativa, institucional y de polticas pblicas al nuevo marco constitucional, fue limitado y registr situaciones preocupantes para el ejercicio de derechos. Los bloques de derechos constitucionales ms afectados fueron los de libertad, buen vivir y proteccin. Frente a ello es urgente y necesario retomar acciones efectivas que den cuenta de la concordancia y coherencia con el mandado constitucional, a fin de garantizar el ejercicio material de los derechos, superando la mera proclamacin formal y evitando su restriccin prctica. De manera especial, dicha adecuacin integral es imperiosa en el campo de la seguridad, justicia y ambiente; pues los datos expuestos en este informe develan que la seguridad no esta siendo garantizada, que las garantas constitucionales no cumplen con su funcin de restauracin de los derechos, y que el ambiente esta en riesgo por el modelo extractivo y los modelos de consumo, afectando los derechos humanos y de la naturaleza. En seguridad urge que esta sea entendida e implementada en forma integral. En justicia, el proceso de reforma judicial en marcha, debe priorizar el funcionamiento de las garantas jurisdiccionales, la justicia penal restaurativa y la jus-


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ticia constitucional. En ambiente, se requiere un anlisis profundo del conjunto de la sociedad, de las consecuencias humanas y ambientales del modelo extractivista. Finalmente, se reitera la importancia de generar espacios de dilogo y deliberacin, entre todos los actores, para la bsqueda de soluciones que garanticen el contenido material de la Constitucin.

Notas1. Alejandra Crdenas y otros, Los escenarios de la criminalizacin a defensores de derechos humanos y de la naturaleza en Ecuador: desafos para un Estado Constitucional de Derechos, Defensora del Pueblo del Ecuador, Quito, 2011, p. 53, en http://bit.ly/InformeCriminalizacion DPE. Confederacin Nacional de Organizaciones Indgenas del Ecuador, CONAIE pide proteccin a CIDH, Quito, 28 de octubre de 2011, en http://www.conaie.org/component/content/article/2-secundarias/453-conaie-pide-proteccion-a-la-cidh. Internacional de Servicios Pblicos, (ISP) y Diego Cano, Informe de persecucin y criminalizacin de la lucha laboral en el Ecuador, del perodo 2007-2011, citado en este informe por Diego Cano y Ricardo Buitrn, en La Revolucin Ciudadana y los trabajadores. Ivonne Guzmn, C. Botero pregunta si la honra es para todos los ecuatorianos, en El Comercio, Quito, 26 de octubre de 2011, en http://www.elcomercio.com/politica/Procurador-hablar-juicios-prensa-CIDH_0_578942300.html. Marlon Lozano Yuln, dirigente de la organizacin Unin Tierra y Vida, ocurrida el 20 de julio de 2011 en Guayaquil. Oficio 10458 FGE-DAGP, de 15 de noviembre de 2011, suscrito por Marco Navas Arboleda, Director de Actuacin y Gestin de la Fiscala General del Estado. Oficio 08718, de 28 de octubre de 2011, suscrito por Mara del Carmen Jcome, subsecretaria de Derechos Humanos y Cultos del Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos. Oficio MRECI-DDHAS-2011-0501-O, de 7 de diciembre de 2011, suscrito por Mara Elena Moreira, directora de Derechos Humanos y Asuntos Sociales del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio e Integracin. Oficio 3900-CC-SG-2011, de 31 de octubre de 2011, suscrito por el Dr. Jaime Pozo Chamorro, Secretario General de la Corte Constitucional del Ecuador.

2.

3.

4.

5. 6. 7. 8.

9.

Panorama general de los derechos humanos desde la prensaGardenia Chvez Nez

En el informe sobre derechos humanos Ecuador 2010, a partir de la revisin de prensa, el PADH ubic varios aspectos generales de la situacin de los derechos humanos en el pas; entre ellos, que las noticias en su mayora referan hechos sin establecer las implicaciones en derechos humanos, aunque ocasionalmente y en ciertos casos estos fueron sealados. Fue trabajo del PADH establecer este vnculo en su anlisis; los resultados indicaron que 29,6% eran acciones de promocin de derechos, el 54,7% eran sobre restricciones y 11% sobre anulacin de derechos; esto es, ms de las dos terceras partes se referan a vulneracin de derechos. A partir de esta tendencia, el PADH consider que la revisin de prensa para 2011 se deba centrar en ubicar los hechos que afectaran el cumplimiento de derechos humanos. El resultado sum 821 hechos violatorios referidos por diversos peridicos de alcance nacional,10 tanto en versin impresa como virtual. Manteniendo la lgica del anterior reporte, los registros fueron clasificados segn el bloque constitucional de derechos. De la informacin obtenida y estableciendo una comparacin entre los aos 2010 y 2011, se encuentra que, en este ltimo ao, los hechos registrados se incrementaron 18,5 puntos a nivel local y disminuyeron en lo nacional, mientras que en lo regional e internacional las variaciones son menores. En los hechos locales, se evidencia un incremento para el sector rural, as: en 2010, el porcentaje fue 11,5% y para 2011 subi a 19%; tambin hay un incremento en el porcentaje para ambos sectores (urbano-rural) de 4 puntos, pues fue 21,4% en 2010 y 24% en 2011; de hecho, el porcentaje que disminuy corresponde a los hechos urbanos.

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Tomando en cuenta que en 2011 los porcentajes son exclusivamente de hechos que inciden negativamente en el cumplimiento de derechos, preocupa el incremento porcentual en el sector rural, pues alerta acerca de que las problemticas se estn agudizando, especialmente, en el campo. Las provincias ms afectadas continan siendo Guayas y Pichincha; ambas representan el 66,8% de las violaciones y respecto al 70,4% de 2010, significa una disminucin del 3,6%. Llama la atencin que otras provincias con menores porcentajes presentan aumentos significantes, especialmente Loja, Sucumbos, Imbabura y El Oro. Es necesario considerar que en 2010, se incluyen datos de prensa sobre promocin y vulneracin de derechos; mientras que los de 2011 se refieren solo a vulneraciones de derechos, por lo que la variacin para 2011 seguramente ser mayor. Respecto a la relacin de los hechos y los bloques constitucionales de derechos, la tendencia se mantiene en que los dos porcentajes mayores son para los derechos del buen vivir y de libertades, aunque se cambie el orden entre estos. Tambin se mantiene la distancia porcentual con los dems bloques. Llama la atencin el aumento en ms de 8,5 puntos en el bloque de derechos de grupos de atencin prioritaria, nuevamente esto es preocupante en tanto el aumento es de casos que afectan derechos. (ver artculo Balance de la situacin de derechos humanos 2011, grfico 2). De manera especfica, tomando en cuenta el tipo de derecho de cada bloque antes referido, durante 2011 los derechos ms vulnerados fueron la vida y seguridad de las personas; los grupos de poblacin ms afectados son nios, nias, adolescentes, pueblos indgenas y personas en situacin de movilidad. La afectacin a la naturaleza tambin es crtica. (ver artculo Balance de la situacin de derechos humanos 2011, cuadro 4). Sin soslayar que la responsabilidad mxima en el cumplimiento de los derechos la tiene el Estado, se especifica la responsabilidad directa que tienen diversos actores en la vulneracin de derechos en 2011. De los datos expuestos, llama la atencin que el 39% de casos sean causados por particulares, lo que muestra los niveles de conflictividad y violencia entre la poblacin; y ms an, que exista un 23% de actos causados por agentes fuera de la ley; esto es, grupos de delincuencia organizada de diversos tipos, mientras que en 2010 fue el 15,5%. En cuando al nivel de afectacin de derechos humanos, hay un incremento sustancial del porcentaje de anulacin de derechos que pas de 15,2% en 2010 a 30% en 2011.


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En sntesis y en relacin a 2010, en 2011 se puede evidenciar lo siguiente: Incremento de 18,5 puntos en la vulneracin de derechos en lo local. Incremento de 7,5 puntos en la vulneracin de derechos en el sector rural. Se mantiene la tendencia de Guayas y Pichincha como las provincias ms afectadas, ambas representan el 67% del total. Preocupa el incremento de violencia en: Esmeraldas, Azuay, Imbabura, El Oro, Santo Domingo de los Tschilas, Santa Elena, Loja y Sucumbos; estas provincias presentan incrementos entre 2,2 y 3,7 veces ms que lo presentado en 2010. Se mantiene la fuerte tendencia de 2010 que los bloques constitucionales de derechos ms afectados son: buen vivir y libertades. Aunque hay cambios porcentuales, la distancia entre estos dos bloques y el resto de bloques de derechos constitucionales es en promedio de 65 puntos (ver artculo Balance de la situacin de derechos humanos 2011, cuadro 4). Incremento de 8,5 puntos en la vulneracin de derechos de grupos de atencin prioritaria. El 49% de vulneracin de derechos del bloque pueblos y nacionalidades, es a pueblos indgenas. Los derechos ms afectados son la vida (80%) y seguridad (74%). Los grupos ms afectados fueron nios, nias, adolescentes, pueblos indgenas y personas en situacin de movilidad. Estadsticamente, no sobresale la vulneracin de derechos a las mujeres, pero cualitativamente la prensa refiere del incremento de la violencia intrafamiliar, feminicidios y embarazo adolescente.

Notas1. Se revisaron: El Comercio, El Telgrafo, Hoy y El Universo. El perodo de revisin fue de noviembre 2010 a octubre 2011. La informacin fue ingresada en una base de datos por Gabriela Paredes.

II Situaciones de derechos humanos que marcaron 2011

La Funcin Judicial antes y despus del referndumJulio Csar Trujillo

Justicia

En la Constitucin de Montecristi se confi la funcin de administrar justicia a una institucin que reuna lo esencial de un verdadero poder del Estado, independiente de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Asegurada esta independencia, a la Funcin Judicial se la constituy en garante de los derechos constitucionalmente reconocidos; que, en resumen, son los enunciados en la propia Constitucin y en los instrumentos internacionales, lo mismo que los de creacin judicial cuando una persona, grupo de personas, comunidades, pueblos y nacionalidades soliciten del juez un derecho que, no estando enunciado en esos cuerpos normativos, fuera, sin embargo, necesario para salvaguardar la dignidad de los demandantes y/o necesario para su pleno desenvolvimiento, atentas las circunstancias del hecho en que ellos se encuentren. A tal punto se confi en esta independencia del Poder Judicial que no solo tiene competencia para resolver los conflictos entre particulares y entre estos y los poderes pblicos, sino que se le atribuy competencia para tutelar los derechos constitucionales de los actos de los poderes pblicos que los violaran o amenazaran violarlos mediante el conocimiento y resolucin de las garantas jurisdiccionales, si bien en este caso sujeto al control subsidiario de la Corte Constitucional, y la confianza se extendi hasta encargarle del control inmediato de la constitucionalidad de todo el ordenamiento jurdico del pas, bajo la decisin suprema de la misma Corte cuando de declarar la inconstitucionalidad de una norma se tratara. El Presidente de la Repblica propuso, bajo el nombre de enmiendas constitucionales, modificaciones que, en realidad, eran realmente reformas y cambios que requeran, por tanto, de procedimientos diferentes, ms complejos y formales del que efectivamente se sigui, con el aval de la Corte Constitucional que se

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dio maas para atender los deseos del Presidente y no el respeto a las normas constitucionales que rigen o, mejor dicho, deberan regir estas materias.

El Poder Judicial previsto originalmente en la ConstitucinEn efecto, la Constitucin de Montecristi organiz la Funcin Judicial con jueces de instancia, de apelacin y de casacin, previo concurso de mritos y de oposicin, con veedura e impugnacin ciudadana; este proceso de seleccin deba ser dirigido por el Consejo de la Judicatura que, adems, deba llevar a efecto su evaluacin, ascenso y sanciones. El Consejo de la Judicatura, por su parte, deba estar integrado por nueve vocales principales y nueve suplentes seleccionados por el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social, a travs de comisiones ciudadanas de seleccin encargadas del concurso de oposicin y mritos, con postulacin, veedura y derecho de impugnacin ciudadana. Estas comisiones deban estar integradas por delegados de las otras funciones del Estado e igual nmero de representantes de las organizaciones sociales, designados por sorteo. Los jueces que, luego de este proceso complicado y largo, hubiesen merecido la designacin quedaban sujetos a la Ley de Carrera Judicial administrada por el Consejo de la Judicatura, que deba, tambin, organizar y gestionar las escuelas de formacin y capacitacin de los jueces. De este modo, designados los jueces y garantizada su estabilidad bien merecan la confianza como garantes de los derechos constitucionalmente garantizados que, como hemos visto, son los comunes a todos los pueblos civilizados de la tierra. Para nuestra desgracia, este proyecto fue truncado por las reformas y cambios que, mediante referndum y con el nombre de enmiendas, se introdujeron en la Constitucin; que, en definitiva, sustituyeron al Consejo de la Judicatura antes muy remotamente vinculado a los poderes polticos del Estado, ahora altamente dependiente de ellos y de los resultados electorales.

Las reformas y cambios del referndumRepito que con el nombre de enmiendas, el Presidente de la Repblica con el respaldo de una estrecha ventaja de la voluntad popular expresada en la con-


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sulta de mayo de 2011, introdujo reformas y cambios que transformaron al rgano encargado de administrar justicia en una institucin sometida, aunque solapadamente, a los Poderes Legislativo y Ejecutivo que dependen de las veleidosas mayoras electorales. La comprensin de estas reformas necesita que sean analizadas desde la perspectiva del rgimen transitorio y desde la del rgimen permanente, puesto que unas son las normas para aquel y otras para este.

El rgimen transitorioLas normas para el rgimen transitorio comienzan por destituir al Consejo de la Judicatura que haba sido designado por la Asamblea Constituyente de Montecristi, y, en su reemplazo, constituye el Consejo de la Judicatura de Transicin, integrado por tres ecuatorianos, designados uno por la Asamblea Nacional, otro por el Presidente de la Repblica y un tercero por el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social. La contradiccin de este rgano con el diseado en Montecristi es evidente, y, con indiferencia de las intenciones de quienes concibieron la reforma, ponen al Consejo de la Judicatura en manos de las que se quiso liberarlo originalmente en la Constitucin. Este rgano, tanto o ms subordinado a los poderes polticos que el Congreso de antao, es el que, en el plazo de 18 meses, deber dirigir los procesos de seleccin de los jueces y dems servidores de la Funcin Judicial, organizar y gestionar las escuelas de formacin y capacitacin judicial, administrar la carrera y la profesionalizacin judicial, amn de ejercer las otras facultades que para el Consejo de la Judicatura permanente contempla el Cdigo Orgnico de la Funcin Judicial. En definitiva, sin entrar al examen de la independencia ni de la calidad del trabajo del Consejo de la Judicatura de Transicin, lo que s es indiscutible es el nexo en s mismo peligroso del rgano nico de gobierno, administracin, vigilancia y disciplina de la Funcin Judicial que es lo mismo que decir jueces, cortes y tribunales con los polticos, cuyo actos deben juzgar as cuando resuelven los contenciosos en los que son partes los miembros de estos rganos como personas, como cuando actan en ejercicio del poder del que estn investidos, y an ms cuando juzguen los actos institucionales de quienes, a la postre, dependen.

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El rgimen permanenteAunque el rgimen de transicin es incuestionablemente una regresin al pasado que en Montecristi se quiso remontar, el rgimen definitivo que se impuso en el referndum de 2011; es, adems de regresivo, incoherente con varias otras normas constitucionales y con los principios del Estado constitucional de derechos y justicia. Desde la Constitucin de 1998, hay una norma a la que se ha reconocido suma importancia para erradicar la corrupcin e impunidad; es la que prohbe ocupar cargos en los organismos de control y regulacin a los funcionarios o funcionarias de instituciones y rganos que se encuentren sometidos a su control y/o regulacin. En virtud de las reformas constitucionales aprobadas en el referndum, el Consejo de la Judicatura que ha de constituirse para el futuro y de manera definitiva debe estar integrado ya no por nueve vocales como prevea la Constitucin antes de las reformas, sino por cinco vocales; uno de los cuales y con la funcin de Presidente ser el Presidente de la Corte Nacional de Justicia. El Presidente de la Corte Nacional de Justicia, personal e institucionalmente est bajo el control y regulacin del Consejo de la Judicatura, sin contar los conflictos que pueden surgir con el Fiscal General y el Defensor Pblico General, que por pertenecer a la Funcin Judicial podrn ser considerados entre los sometidos al control y regulacin del Consejo de la Judicatura, como ya de hecho ocurri hace muy poco tiempo. Esta integracin del Consejo de la Judicatura no solo que estara en conflicto con lo prescrito en el art. 232 de la Constitucin de la Repblica, sino que repugna a los ms elementales principios de justicia y moral pblica que proscriben que una persona o institucin sea, a la vez, autoridad con poder para controlar y regular su comportamiento y autoridad sujeto a su propio control y regulacin. Admito que la antinomia entre el art. 232 de la Constitucin y la integracin del Consejo de la Judicatura aprobada en el referndum puede ser resuelta con el argumento jurdicamente vlido de que esta integracin es una excepcin a la regla general del art. 232, pero habr argumento en la conciencia de una mujer u hombre probos ante el conflicto de intereses entre rgano de control y rgano controlado? Pero, he dicho ms arriba que la Constitucin de Montecristi constituy a la Funcin Judicial en garante principal de los derechos y garantas constitucionales y en contralor de primera instancia de la constitucionalidad del ordenamiento


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jurdico, y para que cumpla a cabalidad tan augusta funcin, dise un poder totalmente independiente de los poderes pblicos que podan violarlos. El representante de la Asamblea Nacional podr mantener indiferencia ante los jueces, tribunales o cortes que planteen la inconstitucionalidad de las leyes expedidas por la Asamblea Nacional a la que representa en el Consejo del Judicatura?, y, lo que es ms improbable, podr el representante del Presidente o Presidenta de la Repblica calificar favorablemente a los jueces, tribunales o cortes que declaren la invalidez de los actos del Ejecutivo por violatorios de los derechos humanos? Es posible que los partidarios de las reformas constitucionales, aprobadas como enmiendas, respondan afirmativamente a las preguntas que dejo planteadas, y a lo mejor tengan razn si es que ellos fueran esos funcionarios o funcionarias; pero las instituciones tiene que ser concebidas y organizadas en razn de los hombres y mujeres comunes y no de los excepcionales dechados de virtud y talento, por ser partidarios del Gobierno. La Corte Constitucional opin muy positivamente sobre el hecho de que se cambiara la composicin del Consejo de la Judicatura y se conservara tanto sus funciones como las de la Funcin Judicial; para m, en cambio, en esto est el peligro para los derechos y garantas constitucionales porque si quienes pueden violarlos son parte del rgano del control de los jueces, tribunales y cortes que deben jugar a los eventuales violadores, los habitantes del Ecuador tenemos derecho a dudar del miedo de estos juzgadores respecto de sus controladores. La constitucionalidad del referndum y de la consulta popular fue ampliamente debatida en la campaa que antecedi a las votaciones; desde la perspectiva del Derecho positivo, este asunto est resuelto por el dictamen de la Corte Constitucional; pero desde el punto de vista cientfico, sigue pendiente. Por ahora, basta sealarlo. Igualmente, por ahora, me limito a recordar que los otros temas resueltos en el referndum y consulta significan una regresin en materia de derechos y garantas; que violaron la Constitucin en cuanto al procedimiento, lo mismo que en su contenido.

El desarrollo normativo como garanta de derechos. Balance 2011Ramiro vila Santamara y Gina Benavides Llerena

Las normas jurdicas no deben ser un impedimento u obstculo para la realizacin de derechos fundamentales, sino ms bien una de las formas de promover su respeto y ejercicio. La Constitucin de la Repblica del Ecuador concibe al desarrollo normativo como una garanta de los derechos y determina un amplio campo para su ejercicio cuando seala todo rgano con potestad normativa debe adecuar formal y materialmente, las leyes y dems normas jurdicas a los derechos previstos en la Constitucin y los instrumentos internacionales de derechos humanos.1 De esta forma, el desarrollo normativo con distintos alcances lo hacen todas las funciones del Estado. Este desarrollo es cotidiano, permanente y complejo. El seguimiento de toda la produccin normativa es casi imposible realizar y por ello nos restringiremos a las normas de carcter general expedidas por la Asamblea Nacional. Para ello, se analizan: 1. aspectos generales del desarrollo parlamentario; 2. la iniciativa legislativa; 3. comentarios generales. El anlisis es descriptivo, no aborda las causas, ni explica las motivaciones polticas, y hace un abordaje crtico desde los derechos fundamentales. Su principal fuente es la informacin proporcionada y generada por la Asamblea Nacional del Ecuador.2 1. La Asamblea Nacional, en el perodo entre enero y diciembre de 2011, expidi 16 leyes; lo que significa un promedio de 1,6 leyes por mes. Si se toma en cuenta que entre enero de 2009 y diciembre de 2011 la Asamblea Nacional aprob 69 normas, la produccin de 2011 apenas representa el 23,18%. Adems, si dividimos elNota del compilador: El presente estudio fue financiado por el Fondo de Investigaciones de la Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador.

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nmero de leyes aprobadas por el nmero de asamblestas, resulta que cada asamblesta elabor un 0,1% de leyes en un ao. En cuanto a la extensin y la profundidad de las normas, estas varan considerablemente, lo que debe ser tomado en cuenta para dimensionar la labor legislativa. De las 16 leyes, 4 son derogatorias, 5 son reformas de leyes y 7 son leyes nuevas (5 orgnicas y 1 ordinaria). Las leyes derogatorias tienen 2 artculos cada una, en total son 8 artculos, y las leyes nuevas, en promedio, tienen 95 artculos. En general, la produccin legislativa puede considerarse baja. De las 16 leyes, todas tienen relacin con los derechos. Si apreciamos los derechos regulados en funcin de la clasificacin constitucional, constatamos que 6 se relacionan con el derecho al buen vivir (37,50%); 5 con los derechos de proteccin (31,25%); 4 con el derecho a la libertad (25%); 1 con el derecho a la participacin (6,25%). Si enumeramos los derechos regulados son apenas 11 (salud, educacin, seguridad social, libertad de empresa, produccin, propiedad, debido proceso, revocatoria de mandato, consulta popular, seguridad jurdica y vida) de los muchos derechos reconocidos en la Constitucin de Montecristi. (ver artculo Balance de la situacin de derechos humanos 2011, grfico 6). Estas categorizaciones de las leyes por derechos no significan, necesariamente, que la Asamblea Nacional se inspir en los derechos como debera suceder en un Estado de derechos para elaborar la legislacin ni tampoco que sean consistentes con el contenido de los mismos establecidos en la Constitucin y en los instrumentos internacionales de derechos humanos. En algunas leyes, como es el caso de la ley relacionada con la educacin intercultural, efectivamente, se desarrolla el derecho a la educacin; pero pueden existir normas, dentro de este cuerpo normativo, que puedan ser cuestionadas constitucionalmente; como por ejemplo, la obligacin que tienen los estudiantes de fundamentar debidamente sus opiniones (art. 8, lit. g de la ley), que sugiere que no existe el derecho a la opinin si no est fundamentada. 2. La iniciativa legislativa puede ser un indicador de la democracia participativa, en el sentido de mostrar si existe pluralidad en las propuestas sometidas al parlamento o si existe una tendencia dominante, que sera el reflejo tpico de un sistema presidencialista fuerte. Efectivamente, de las 16 leyes aprobadas, 8 fueron tratadas por iniciativa presidencial (50%), 6 por iniciativas del legislativo y 2 por iniciativas mixtas (ejecutivo, legislativo y ciudadana) (ver artculo Balance de la situacin de derechos humanos 2011, grfico 5). De las normas que tuvieron iniciativa legislativa, 6 tuvieron relacin directa con el Movimiento Pas (37,5%). Si sumamos las iniciativas del ejecutivo con las del bloque gobiernista, tenemos que 87,5% de las leyes aprobadas tienen relacin con las propuestas gubernamentales. Esto nos puede indicar tres hiptesis: la una, que solo el gobierno est impulsando el desarrollo norma-


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tivo; la otra, que las iniciativas no gubernamentales no tienen posibilidad de ser desarrolladas; finalmente, que la oposicin no tiene iniciativa para contribuir al desarrollo normativo del pas. Apenas dos leyes de las aprobadas no tienen relacin con la bancada legislativa afn al gobierno (una de ellas fue de una asamblesta ex miembro de Alianza Pas). Un hecho que llama la atencin es la baja iniciativa de la ciudadana; entre 2009 y 2011, este sector ha presentado apenas 3 proyectos de ley, y tan solo uno de ellos fue aprobado en 2011, pese a que fue presentado en 2009. En cuanto al gnero en las leyes aprobadas, apenas 3 mujeres son proponentes (19%) y el resto son hombres (81%); 40 de los proyectos presentados en el ao, corresponden a mujeres (28,37%), pero de ellos apenas 4 (10%) fueron aprobados por la Asamblea; una mujer es la asamblesta con el mayor nmero de propuestas formuladas en 2011, sin embargo, tan solo 1 de sus 7 proyectos fue aprobado, lo que nos da un indicio de que la Asamblea es un espacio patriarcal. En relacin a derechos humanos, de las 141 propuestas, aproximadamente 35 (24,82%) tienen implicaciones en esta rea; sin embargo, aunque en su mayora fueron calificadas, no avanzaron en el trmite. Por otro lado, la iniciativa normativa permite valorar el trabajo efectivo de la Asamblea. En el ao 2011, se presentaron 141 proyectos de ley, de los cuales 85 (60,27%) fueron calificados por el Consejo de Administracin Legislativa (CAL); 29 (20,57%) no calificaron, y 27 (19,15%) permanecieron sin calificacin. Lo que da cuenta de que casi el 40% de la iniciativa legislativa es de baja calidad e improductiva. Adems, si se toma en cuenta que para el proceso de aprobacin de 2011 se retomaron 20 proyectos presentados en aos anteriores (12 de 2009 y 8 de 2010), se determina que la Asamblea en 2011 cubri apenas 10,5% de la iniciativa calificada del ao (85) y 15,23% de la iniciativa acumulada (105). Un hecho preocupante es que los 141 proyectos presentados en 2011 corresponden a la iniciativa de 61 de los 124 asamblestas en funciones; lo que evidencia que 63 asamblestas, es decir ms de la mitad de los miembros de la Asamblea Nacional, no presentaron ni siquiera un proyecto en el ao. 3. La produccin normativa de 2011, si se toma en cuenta el perodo 20092011, ha disminuido en contenido sustancial. La gran mayora de la produccin normativa es derogatoria o reformatoria. Sin embargo, hay algunas pocas leyes en las que efectivamente hay un esfuerzo enorme de adecuacin normativa con los postulados de la Constitucin, como la ley sobre donacin y transplante de rganos y la ley sobre educacin intercultural. Si uno compara el programa legislativo en funcin de la parte dogmtica de la Constitucin, la Asamblea Nacional sin duda alguna est en deuda con el Ecuador. An estn pendiente tres leyes que, segn mandato constitucional, de-

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bieron haber sido aprobadas despus del primer ao de expedida la Carta Magna: Ley de Comunicacin, Ley de Aguas y Ley de Cultura. En materia de derechos de grupos especficos, preocupa que el nico proyecto de ley presentado para promover los derechos colectivos del pueblo afrodescendiente no fue calificado, pese a que la ONU declar a 2011 como el ao de este grupo de poblacin; el proyecto presentado para viabilizar el mecanismo nacional de prevencin de la tortura, tampoco fue calificado; la propuesta de igualdad de hombres y mujeres, que determina el funcionamiento de la institucionalidad de gnero, presentada el ao pasado, de igual forma, no fue calificada. El proyecto contra el discrimen, acoso y violencia poltica en funcin del gnero no avanz en el trmite. El proyecto de jubilacin de la mujer fue sometido a un amplio debate y no se lo aprob por inviabilidad econmica. De igual forma, aunque se presentaron proyectos para la proteccin de adultos mayores, niez y adolescencia, juventud, personas con capacidades especiales o enfermedades peligrosas, no avanzaron en su trmite. Los nicos proyectos sobre derechos de la naturaleza que fueron presentados (biodiversidad, proteccin del manglar, proteccin del cndor ecuatoriano) tampoco fueron aprobados. Adems, durante este ao quedaron pendientes de aprobacin: el proyecto de reparacin a las vctimas de graves violaciones a los derechos humanos y delitos de lesa humanidad incluidos en el informe de la Comisin de la Verdad, presentado por la DPE; el proyecto de ley de repeticin; as como el proyecto de compatibilizacin y coordinacin entre la justicia ordinaria y la justicia indgena, presentados en 2010. Conviene seguir recordando que las garantas normativas son muy importantes para los derechos porque pueden facilitar su ejercicio o entorpecerlo, al establecer mandatos, prohibiciones o permisiones. Sin embargo, estas garantas se complementan con las de polticas pblicas y las jurisdiccionales. Cuando el sistema legislativo falla, la competencia constitucional de los jueces tiene que ser ejercida para corregir, ampliar o eliminar los defectos legislativos en los casos concretos o, al tratase de la Corte Constitucional, en los casos que deban ser generalizables.

Notas1. 2. Constitucin de la Repblica del Ecuador, Ttulo III, Garantas Constitucionales, Captulo primero, Garantas normativas, art. 84. PADH, Base de Desarrollo Normativo 2009-2011, Quito, Universidad Andina Simn Bolvar, 2011. Esta base de datos se construy con las siguientes fuentes: Oficio SAN-2011-1246, de 16 de diciembre de 2011, suscrito por Andrs Segovia, Secretario General de la Asamblea Nacional del Ecuador, en respuesta a peticin de informacin del Programa Andino de Derechos Humanos, y Asamblea Nacional, http://www.asambleanacional.gov.ec /tramite-de-las-leyes.html.

La participacin social en el procedimiento legislativoSilvana Snchez Pinto

El art. 84 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador de 2008 establece, como garanta normativa, la obligacin de la Asamblea Nacional y de todo rgano con potestad normativa de adecuar formal y materialmente las leyes y dems normas jurdicas a los derechos previstos en la Constitucin y los tratados internacionales y los que sean necesarios para garantizar la dignidad del ser humano o de las comunidades, pueblos y nacionalidades. Finalmente seala que en ningn caso [...] las leyes [...] atentarn contra los derechos que reconoce la Constitucin. De manera complementaria a la garanta normativa, con la finalidad de hacer realidad esta adecuacin, en la misma Constitucin se ha previsto una garanta extrainstitucional o social;1 como garanta social indirecta; esto es, la participacin social en el procedimiento legislativo, la cual est prevista en el segundo inciso del art. 137 de la Constitucin: Las ciudadanas y los ciudadanos que tengan inters en la aprobacin del proyecto de ley, o que consideren que sus derechos puedan ser afectados por su expedicin podrn acudir ante la comisin y exponer sus argumentos. Esta garanta de participacin en el proceso legislativo es una verdadera audiencia pblica previa a la adopcin de normas por parte de los parlamentos, que permite que las personas y grupos sociales hagan sentir su voz en el proceso de construccin del Derecho,2 y tiene especial relevancia para la supervisin de la observancia por parte de los rganos polticos del contenido esencial de los deNota del compilador: El presente estudio fue financiado por el Fondo de Investigaciones de la Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador.

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rechos y de las obligaciones de no discriminacin, no regresividad y progresividad.3 Esta garanta permitira concretar lo que Hanna Arendt defina por participacin: quiere decir tener el sentimiento de estar, y ms precisamente, tener derecho a tener derechos4 y que Claude Lefort complementa como el sentimiento de los ciudadanos de estar involucrados en el juego poltico, de ser tomados en cuenta en el debate poltico y no el sentimiento de tener que esperar pasivamente las medidas favorables a su destino.5 Sin embargo, este derecho pese a estar formalmente vigente tampoco ha sido respetado ni cumplido por parte de la Asamblea Nacional; es as como la participacin social en el trmite de las leyes ha sido reducida a una mnima expresin, cuando no completamente desconocida, lo que ha determinado que los aportes sociales, tendientes a exigir la adecuacin material de los proyectos de ley a la Constitucin, no sean reconocidos. Esto ha sucedido en los casos de la Ley de Minera, la Ley Orgnica del Servicio Pblico, el proyecto de ley de recursos hdricos, el proyecto de ley de comunicacin, entre otros. Aqu se analiza estrictamente el procedimiento adoptado por las comisiones especializadas de la Asamblea para tratar las observaciones presentadas por la sociedad civil en los siguientes proyectos de ley, en materia de derechos humanos:

Proyecto de ley reformatoria a la ley de seguridad pblica y del Estado6El proyecto de ley reformatoria propone que, en el lit. b del art. 11, se agregue como tercer inciso, el siguiente texto:Las Fuerzas Armadas intervendrn, por disposicin del Presidente y conforme a las condiciones establecidas en la presente ley, en la proteccin interna y el mantenimiento y control del orden pblico, cuando por circunstancias de evidente necesidad, se haga indispensable su contingente para la prevencin, control y restriccin del delito.

As como la inclusin del art. 23, del siguiente art. innumerado:Art. ... Empleo de las Fuerzas Armadas para la prevencin, control, y restriccin del delito. Los ministros del ramo mediante acuerdo inter ministerial, podrn disponer que las Fuerzas Armadas intervengan en acciones destinadas a la proteccin interna y mantenimiento y control del orden pblico, que incluye con-


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trol de armas, inteligencia antidelictiva, operativos preventivos y dems operativos para el control del delito.

En el informe de la comisin para el primer debate, se hace constar la sistematizacin de las observaciones realizadas por los asamblestas y la ciudadana.7 En la matriz de observaciones se recogen los aportes de Fredy Rivera y de Daniel Pontn quienes coinciden en que los roles y campos de accin de la polica y las Fuerzas Armadas estn claramente definidos en la Constitucin y la ley. Sin embargo, estas observaciones, pese a su pertinencia en lo relativo a salvaguardar la supremaca de la Constitucin, no son consideradas en la versin final del proyecto de ley, presentado por la comisin para el segundo debate del pleno; es as como en la exposicin de motivos se seala: si bien el empleo de las Fuerzas Armadas tiene como misin fundamental la defensa externa del pas, las circunstancias [en que las capacidades de la Polica Nacional puedan verse sobrepasadas] hacen imperativo que la autoridad disponga de la prerrogativa del uso subsidiario de estas fuerzas para hacer frente a emergencias en el orden pblico. Y en el artculo innumerado que se propone agregar a continuacin del art. 23, se mantiene la propuesta de reforma legal para la intervencin subsidiaria de Fuerzas Armadas, se seala textualmente:Art. ... Empleo subsidiario de las Fuerzas Armadas: las Fuerzas Armadas, sin descuidar su misin fundamental de defensa externa, intervendrn por disposicin de la Presidenta o Presidente de la Repblica en la proteccin interna, el mantenimiento y control del orden pblico y seguridad ciudadana, cuando por circunstancias de evidente necesidad, o de inminente alteracin del orden pblico, se haga indispensable su contingente. Para tal propsito el Presidente o Presidenta de la Repblica requerir de la asesora y recomendacin del Consejo de Seguridad Pblica y del Estado.

En el informe de la comisin para segundo debate del proyecto de ley, emitido el 30 de marzo de 2011, no se hace mencin a ninguna observacin adicional de la sociedad civil. Actualmente, el proyecto de ley que es contrario al contenido material de la Constitucin, se mantiene.

Proyecto de ley sobre enfermedades catastrficas8En este proyecto de ley, varios asamblestas9 presentaron observaciones. En las formuladas por Pedro de la Cruz,10 se incorporaron las observaciones de la

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Asociacin de Apoyo a Pacientes Reumticos (APARE); en las observaciones presentadas por Leonardo Viteri, se recogieron los criterios de profesionales de la salud con especialidades en gentica y endocrinologa.11 Las observaciones de APARE y de uno de los mdicos representantes de la sociedad civil relativas a agregar las enfermedades autoinmunes como otras enfermedades raras o hurfanas, no se recogieron de manera textual en el texto de la ley reformatoria que finalmente se expidi, si bien se comprenderan incorporadas en la definicin de enfermedad catastrfica, prevista en el art. 4 de dicha ley. La observacin de que se agreguen las patologas por malformaciones congnitas y sndromes genticos propiamente dichos, son recogidas en el ltimo inciso del art. 4 de la ley reformatoria en mencin. En el acta de la sesin 42 de la Comisin (18 de mayo de 2011), se hace constar que se recibe en comisin general a representantes de diversas organizaciones que trabajan con personas con enfermedades raras o hurfanas. Consta en el acta, el resumen de las exposiciones de Elicer Quishpe, Presidente de la Fundacin de personas con enfermedades con depsito lisosomal, quien explic los sntomas de estas enfermedades, y las de Nancy Ramos, vicepresidenta de la Fundacin hemoflica ecuatoriana, quien solicit una normativa legal que articule el diagnstico y el tratamiento de estas enfermedades. Se hace constar en el acta que varios representantes de enfermedades consideradas hurfanas solicitan articular los programas de atencin y ayudas econmicas, y que existan medicamentos a bajo costo. La comisin general que recibe las observaciones de la sociedad civil dura nicamente media hora. De estas observaciones, se admiten las que propusieron una normativa sobre diagnstico y tratamiento, y la relativa a la asistencia mdica. Los integrantes de la comisin no proceden a analizar ni a debatir sobre las exposiciones de los representantes de la sociedad civil, se pasa directamente a tratar la resolucin de calificacin del proyecto de ley. Si bien en este caso no se dio paso a una verdadera deliberacin sobre los aportes sociales, se puede evidenciar que el contenido material de la ley orgnica reformatoria a la Ley orgnica de salud12 permite garantizar la validez sustancial del derecho a la salud de las personas que adolecen de enfermedades catastrficas, raras o hurfanas, a travs del sistema nacional de salud; para lo cual se establecen obligaciones claras y concretas13 y se establece que el Ministerio de Finanzas realice la reclasificacin presupuestaria, a fin de que el Ministerio de Salud Pblica cuente con fondos para cumplir sus obligaciones.14


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ConclusionesDel anlisis de estos dos casos, se evidencia que el derecho a la participacin social en el procedimiento legislativo tiene una efectividad todava limitada. Esta situacin se deriva de varios factores: primero, se privilegia la difusin de los proyectos de ley a travs del sitio web de Asamblea;15 segundo, no se cumple lo dispuesto en el art. 157 de la Ley Orgnica de la Funcin Legislativa (LOFL),16 en lo relativo a que las comisiones generen foros de consulta, mesas itinerantes a diversos lugares del territorio nacional, ni el art. 24 del Reglamento de la LOFL respecto a la obligacin de promover el acercamiento, la participacin e interrelacin de la sociedad civil con los asamblestas e informar a la ciudadana sobre lo realizado;17 y tercero, que no se han creado las condiciones objetivas que propicien el ejercicio de este derecho a travs de la generacin de espacios verdaderamente democrticos en donde la deliberacin permita la adopcin de decisiones sobre el contenido de los proyectos, respetando su adecuacin a la Constitucin y a los estndares del corpus iuris de los derechos humanos. Se pone de manifiesto que el procedimiento adoptado en las dos comisiones es distinto, y esto porque no est reglado en su integralidad el procedimiento que las comisiones de la Asamblea Nacional deben dar a las observaciones y aportes de la sociedad civil; los mecanismos especficos para su procesamiento, sistematizacin, anlisis y estudio y no se establece la obligatoriedad de que el asamblesta motive debidamente sus decisiones de incorporar o no las observaciones sociales, lo que da paso a un ejercicio discrecional. Solo la efectividad del derecho a la participacin social en el procedimiento legislativo, como garanta extrainstitucional social permitir, a su vez, la efectividad de la garanta normativa del art. 84 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador.

Notas1. Las garantas extrainstitucionales o sociales son aquellos instrumentos de tutela o de defensa de los derechos que [...] dependen fundamentalmente de la actuacin de sus propios titulares [...] consisten en el ejercicio de derechos [...] de participacin dirigidos a reclamar la satisfaccin de aquellas necesidades e intereses bsicos tutelados por los derechos. Gerardo Pisarello, Los derechos sociales y sus garantas: por una reconstruccin democrtica, participativa y multinivel, en Los derechos sociales y sus garantas, elementos para una reconstruccin, Madrid, Trotta, 2007, p. 123. Ibid., p. 124.

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Ibid. Hanna Arendt, citada por Claude Lefort en La representacin no agota la democracia, en Mario R. dos Santos, coordinador, Qu queda de la representacin poltica?, Caracas, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, CLACSO, Nueva Sociedad, 1992, p. 140. Ibid., p. 140. Mediante oficio de 11 de enero de 2012, suscrito por la autora, ingresado con trmite 91472, de 12 de enero de 2012, se solicit al Presidente de la Comisin Especializada Permanente de soberana, integracin, relaciones internacionales y seguridad integral de la Asamblea Nacional, el acceso a la informacin relativa a las observaciones formuladas al proyecto de ley y a las actas de sesiones de debate sobre el mismo, informacin que fue revisada en la mencionada comisin. Dichos aportes fueron de Fredy Rivera, coordinador del Programa de Relaciones Internacionales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACS

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