Informe del defensor del ciudadano sobre la privatizacion de Ajemsa 2004

8/3/2019 Informe del defensor del ciudadano sobre la privatizacion de Ajemsa 2004

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ANTE EL DEBATE DE LA SITUACIN ACTUAL DE AJEMSA

INTRODUCCIN

Con fecha 13-2-04 se present en la Oficina del Defensor de laCiudadana, por parte del Presidente del Comit de Empresa de Aguas de

Jerez, un escrito en el que se haca eco de la preocupacin existente en laplantilla ante una posible operacin de venta parcial de dicha empresamunicipal. En el mencionado escrito, al que acompaaba un Informe

remitido tambin a la Alcaldesa y a los Grupos Municipales, se manifiestaque, con base en el apoyo que han recibido a sus propuestas por parte dedistintas organizaciones sociales, polticas y sindicales de la ciudad, supreocupacin est tambin presente en buena parte de la ciudadana todavez que la gestin del ciclo del agua constituye un servicio bsico de primeranecesidad que interesa a todos.

Desde el Comit de Empresa de AJEMSA, se requiere la actuacin delDefensor de la Ciudadana atendiendo a su funcin de mediacin recogida enel Reglamento de Participacin Ciudadana, donde se seala que tiene comoobjetivo encauzar el dilogo entre la ciudadana y la Administracin

Municipal, atendiendo a sus peticiones, reclamaciones y quejas... as como elestudio y el seguimiento de los problemas que vivan estos ante la misma .

Por este motivo, y al objeto de poder complementar los datosaportados en el citado Informe del Comit de Empresa sobre la evolucin ydesarrollo histrico de AJEMSA y sobre los fundamentos y razones contra laprivatizacin total o parcial, solicitamos al Sr. Gerente de AJEMSA con fecha17-2-04 un informe relativo a determinados aspectos relacionados con lasituacin de la empresa, sin que hayamos tenido contestacin (pese a haberreiterado la peticin a travs de la Delegada de Medio Ambiente, a quien fuederivada nuestra solicitud) hasta la fecha de la emisin del presenteinforme.

Dado que pensamos que la posible privatizacin parcial de la empresaha generado preocupacin, no solo en los trabajadores de AJEMSA, sino endiferentes sectores de la ciudadana, en cuanto usuarios de un serviciopblico que afecta a todos, es por lo que pedimos se tengan en cuenta a lahora de adoptar cualquier decisin sobre el futuro de AJEMSA tanto lasdemandas del Comit de Empresa recogidas en su Informe, como lasconsideraciones que planteamos a continuacin:

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1.- EL AGUA Y SU GESTIN ES UN ASUNTO DE INTERS GENERAL

Frente a aquellos enfoques que la sitan como un simple elemento deconsumo, es bien sabido, que el agua es, ante todo, un activo natural,ecolgico, econmico y social y como tal debe ser entendido y gestionado. 1 Desde esta consideracin el agua se concibe como patrimonio de todos,como algo que pertenece, en su ms estricto sentido, a la sociedad.

Por su trascendencia para la vida del hombre, el agua ha sidohistricamente un factor aglutinador, pudiendo afirmarse que forma parte dela esencia misma de los pueblos. Sin embargo, en la actualidad, pese alreconocimiento de su papel estratgico en el discurso poltico y econmico,su consideracin es muy diferente. En el curso del ltimo siglo yprincipalmente en las ltimas dcadas, el agua ha pasado a serexclusivamente un bien econmico que ha de ser regulado por la ley delmercado y, por lo tanto, un bien que se pretenda comn, ha quedado

sometido a la economa2

.De acuerdo con lo anterior, ninguna administracin debe ser ajena a las

disfunciones que esta concepcin puede provocar desde el punto de vistasocial (en relacin con los posibles efectos negativos que puede llegar acausar en los sectores ms desfavorecidos de la sociedad); y ambiental, entanto en cuanto los intereses del capital no tienen por qu coincidir, andentro de la lgica econmica ms estricta, con los de la comunidad. 3 Desdeesta perspectiva, la privatizacin del agua, se presentan en la actualidadcomo un fenmeno muy extendido que avanza de acuerdo a dos vectoresprincipales: el afianzamiento del agua como elemento mercantil y laprivatizacin de la gestin del suministro del agua potable en las ciudades.

Con el Foro Social del Agua , entendemos que sta debe serconsiderada, sobre todo, como un bien de la humanidad, un derechohumano y universal, y no apenas un recurso renovable con valor econmicoque puede ser tratado como una mercanca.

2.- SERVICIOS PBLICOS, PRIVATIZACIN Y DERECHOS DECIUDADANA

Frente a determinados planteamientos que, cada vez con mayorarraigo se estn implantando en las formas de pensar y proceder de lasdiferentes administraciones y que consideran al ciudadano como merocliente o usuario, estimamos que debe abrirse camino la idea de que elciudadano es, ante todo sujeto de derechos 4. Conviene recordar que los1 Aguilera, F. (1995): El agua como activo Social. En: El agua. Mitos, ritos y realidades, pp.359-374. Anthropos.Diputacin provincial de Granada.2 AGUA, MERCANCA O BIEN COMN? H. Rosemberger, R. Germinal, A. Ordiguer, M. Gavald. Alikornio Ediciones.Coleccin Disidencias. Barcelona 20033

Agua y privatizaciones . J.J. Durn Valsero y Maya Khelladi . Cuadernos de Relaciones Laborales, n 13.Universidad Complutense de Madrid. 19984 CARTA EUROPEA DE SALVAGUARDA DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA CIUDAD. St. Denis, 2000

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derechos ciudadanos son derechos-potestades, no derechos otorgados.Desde esas potestades se fundan los servicios pblicos y no al revs.

Con base en esta concepcin, el inters general puede requerir que laAdministracin aparezca como titular de una actividad fundamentalconsistente en proporcionar bienes y servicios a los que los administradostienen derecho. Aunque es indiscutible la potestad de las AdministracionesPblicas que les habilita para crear toda clase de organizaciones, incluidasaqullas que someten su actividad al derecho privado, no es menos ciertoque determinadas privatizaciones pueden producir lo que se ha dado enllamar huida del derecho administrativo tradicional que puede llegar asituar al ciudadano en un medio en el que la defensa de sus derechos eintereses resulta ms complicada 5.

Por su naturaleza el uso o consumo de servicios pblicos slo puede serun hecho colectivo, social. Esta es la razn por la que nos interesan a todos y

cada uno a nivel individual, pero tambin a toda la ciudadana consideradaen su conjunto, porque los servicios pblicos son patrimonio de todos,incluidas las generaciones venideras. El patrimonio colectivo, junto con lapropia ciudad y su entorno, ms preciado.

Como tales servicios pblicos, las administraciones que velan por suprovisin deben garantizar su universalidad y su acceso en condiciones deigualdad para todos los ciudadanos. Si bien es cierto que en su produccindeben considerarse criterios econmicos, estos han de estar subordinados,en todo caso, a los de carcter social y, en el caso concreto del agua tambina criterios ecolgicos. Por estas razonesla gestin de los servicios pblicos no es una mera cuestin tcnica nieconmica. La proximidad o la separacin de sus beneficiarios indican lamedida real en que son ejercidos los derechos ciudadanos. Una ciudadanaactiva exige modalidades diversas de participacin de los ciudadanos y lostrabajadores en la gestin de los servicios pblicos. Y una administracincercana, que vele por los intereses de todos, dispondr de ms elementos decontrol y de garantas a travs de una gestin pblica de los serviciospblicos.

An salvando la potestad de las administraciones pblicas paraprivatizar, aunque slo sea parcialmente, la gestin de los servicios pblicos,debe recordarse que en todos los casos de utilizacin por la Administracindel Derecho privado (...) existe un ltimo ncleo de carcter pblico que

puede y debe separarse, para su ms correcto tratamiento, del bloque delacto del negocio privado en el que aparece mezclado 6.

Las quiebras de grandes corporaciones privadas tanto en EstadosUnidos como en nuestro propio pas, por distintos motivos, exige que cuandola gestin de un servicio pblico puede llegar a descansar sobre empresas de5Ver al respecto lo recogido en el informe Servicios Pblicos privatizados y defensa de los derechosciudadanos , (Madrid, 2002) elaborado por los comisionados parlamentarios (Defensores del Pueblo) de las distintas

Comunidades Autnomas6 Garca de Enterra, E y Fernndez Rodrguez, T.R., en Curso de Derecho Administrativo , Vol. I, 9 edc., Edt. Civitas,Madrid 1999, pg. 58

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capital privado, deben reforzarse las tcnicas de tutela y control. Esto, si nose quiere que los nuevos y brillantes ejecutores de las polticas pblicasprovoquen sorpresas desagradables y, lo que es ms grave, terminen porocasionar una fractura en los derechos de la ciudadana 7.

Como garanta de estos derechos, junto a la cuestin de laintransferibilidad de las potestades, que acta como garanta previa, lacuestin que ms nos preocupa es la relativa a la sujecin a determinadosprincipios del derecho que, en todo caso, es preciso respetar a la hora deprestar los servicios pblicos. Y es que una cosa es que se privatice total oparcialmente un servicio y otra -muy diferente- que estos intermediariospuedan obviar principios -por lo dems, la mayora de ellos constitucionales-que constituyen los pilares de la manera como debe actuar el sector pblicoen sus relaciones con los administrados y que estn en la esencia misma delconcepto de servicio pblico. 8

De esta forma, los procesos de privatizacin, siquiera parcial, de losservicios pblicos, en ningn caso pueden suponer una prdida de lasgarantas para los consumidores y usuario (la ciudadana en general en elcaso del agua), en cuyo beneficio, se supone, que se adoptan tales medidas.Para ello, le corresponde a los poderes pblicos velar por los principios desolidaridad y cohesin social, y garantizar el acceso y disfrute en condicionesde igualdad para todas las personas a determinados servicios esenciales parala comunidad, cuestin est que puede llegar a ponerse en peligro con laprivatizacin de determinados servicios. En todo caso, la evidentetrascendencia pblica y general de servicios que, como la gestin del ciclodel agua, tiene para la ciudadana, obliga a que la administracin pblicaextreme y potencie el control sobre los mismos.

3. - ALGUNAS CUESTIONES PREVIAS PARA LA REFLEXIN

Ante la trascendencia de la decisin a adoptar se hace necesariovalorar las posibles consecuencias y considerar cuantos argumentos puedanplantearse desde los diferentes sectores de la ciudad. En este sentido resultaimprescindible despejar las dudas e incertidumbres que pesan sobre buenaparte de la ciudadana.3.1.- La posible privatizacin parcial de AJEMSA y sus motivos

Dado que nadie discute el carcter estratgico del agua en lassociedades modernas y su condicin de servicio pblico bsico yfundamental, es razonable que la cuestin sobre la posible privatizacinparcial de la gestin de una empresa como AJEMSA, sea un factor depreocupacin en la ciudad, que exija a nuestros gobernantes informar con

7 Servicios pblicos privatizados y defensa de los derechos de los ciudadanos. Carlos Girn Caro . Asesorde rea del Defensor del Pueblo Andaluz. Octubre 2002.8

Tales principios, entre otros, son los de igualdad, objetividad, vinculacin con los intereses generales, seguridad jurdica, legalidad, eficacia, participacin, universalidad, responsabilidad, participacin (arts. 9, aptdos 1 y 3; 103.1;106.2; 158.2 del Texto Constitucional).

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claridad sobre los posibles motivos que pueden llevar a adoptar una medidade estas caractersticas.

Segn las manifestaciones de diferentes miembros del actual Equipo deGobierno recogidas por la prensa local en los ltimos meses, las razones defondo para una hipottica privatizacin de AJEMSA estaran ms en lasituacin econmica del Ayuntamiento que en las necesidades reales de lapropia empresa 9. Estos argumentos que, en ltima instancia, vienen acoincidir con lo expuesto en el Informe del Comit de Empresa en el sentidode que AJEMSA ha sido gestionada razonablemente bien, no pueden utilizarsede manera determinante para su privatizacin parcial, de modo que laposible venta de acciones de AJEMSA, estara motivada, casi exclusivamente,por la necesidad de obtener recursos econmicos externos de la manera msrpida y, a juicio del Comit de Empresa, tambin de la forma ms sencilla.

Diferentes estudios plantean como, en general, el poltico municipal

tiene en cuenta, bsicamente, variables del momento presente a la hora decalcular qu beneficios esperados obtiene con la privatizacin total o parcialde una empresa municipal. No suele considerar, por el contrario,predicciones sobre valores futuros de tales variables. De esta manera, la tasade preferencia por el presente del poltico local es muy elevada, hasta elpunto que la legislatura suele ser el horizonte de futuro. En este sentido elpoltico slo introduce medidas privatizadoras si obtiene beneficios a cortoplazo. 10

Por esta razn, si la privatizacin parcial de una empresa como AJEMSAno est motivada en la mejora de la eficiencia y obedece fundamentalmentea motivos ligados a la disponibilidad de nuevos recursos econmicos, esobligacin del poltico pensar tambin en el medio plazo no hipotecando ydeterminando con las medidas de hoy, las condiciones de maana.

3.2.- AJEMSA ha atravesado momentos crticos... y ha podidosuperarlos.

A lo largo de su historia, AJEMSA ha atravesado por momentos difcilesen los que se ha llegado a plantear su privatizacin 11 . Sin embargo, lavoluntad poltica de las diferentes Corporaciones Municipales, la estrechacolaboracin de gestores, tcnicos y trabajadores y el apoyo de laciudadana, consiguieron superar esas situaciones crticas. Este ha sidotambin el camino recorrido en otras muchas ciudades, si bien con diferenteresultado.

9 En declaraciones de la delegada de Recursos, Economa y Hacienda a D. De Jerez (11-02-04) se seala al respectoque la situacin de dficit del ayuntamiento que requiere medidas estructurales.10 Factores determinantes de la privatizacin del servicio de aguas: un seguimiento del periodo democrtico. AMiralles. Universidad de Barcelona. 2003.

11 Ver al respecto lo recogido en el Informe del Comit de Empresa de AJEMSA. (2004)5


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En el inicio de la democracia y durante la dcada de los ochenta, elpunto de inters de los servicios locales se centraba, bsicamente, en lareduccin de las graves deficiencias que las instalaciones ligadas a la gestindel ciclo del agua venan sufriendo. La cuestin sobre gestin eficiente yprivatizacin fue dejada en segundo plano frente a la urgencia de garantizarun suministro adecuado a la totalidad de la ciudadana. El dilema produccinpblica-privatizacin no formaba parte importante de la agenda polticamunicipal y en Jerez, pese a las dificultades econmicas motivadas por lasaltas necesidades de inversin en unas instalaciones descapitalizadas, as como por la cierta escasez de fondos pblicos para acometerlas, se resisti ala tentacin de aplicar medidas privatizadoras.

En la dcada de los noventa se experimenta un aumento creciente delinters del poltico por la forma de gestin del servicio y por otrosmecanismos de mejora de la eficiencia. Este cambio obedece en parte a almayor grado de cualificacin de los gestores pblicos junto a la transmisin

de experiencias innovadoras. El dilema sobre la forma de produccincomienza a figurar en la agenda poltica. Sin embargo en muchas ciudades,como en Jerez, comienzan a proliferar formas nuevas de mejora de eficienciainterna alternativas a las medidas de privatizacin, que slo pueden seradoptadas por municipios que, como el nuestro, disponen de alta poblacin yde tcnicos municipales cualificados.

Es cierto que la combinacin de una alta deuda acumulada y unabrusca reduccin de los ingresos locales ha llegado a generar en algunosmunicipios una sensacin de urgencia en conseguir reducir costes deproduccin de servicios, an a pesar de perder control pblico sobre lagestin. El hecho de que entre las medidas efectivas de ganancia deeficiencia, la privatizacin de servicios sea la ms rpida en implementarse,ha llevado a muchas ciudades a decisiones precipitadas que, a en el medio ylargo plazo, hipotecan a las generaciones futuras. 12

3.3.- Es necesario realizar estudios previos antes de adoptar cualquier decisin.

Tal y como reclama el Comit de Empresa y se solicita desde distintossectores polticos, sindicales y sociales de la ciudad, una decisin de este tipodebe tomarse de forma reflexiva. Como paso previo a la adopcin decualquier medida, han de acometerse estudios tcnicos, que analicen conrigor el estado del servicio, su coste econmico, sus problemas ynecesidades reales, as como las ventajas e inconvenientes de las distintasmodalidades de gestin posibles para mejorar AJEMSA. La ausencia de dichosestudios, privar a nuestros representantes polticos (quienes en ltima

12 Factores determinantes de la privatizacin del servicio de aguas: un seguimiento del periododemocrtico . A Miralles. Universidad de Barcelona. En este estudio, en el que se analiza una muestra de 133municipios catalanes durante las seis legislaturas desde los inicios de la democracia hasta la fecha, se constatatambin como la combinacin de alto endeudamiento y restriccin de ingresos aumenta la probabilidad deprivatizacin.

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instancia tiene la ltima palabra sobre esta cuestin), a los gestores ytrabajadores de AJEMSA y a la ciudadana en general de un instrumentoimprescindible a la hora de la toma de decisiones. En caso contrario, stas nose podrn fundamentar sobre la base de razonamientos de carcter tcnico,econmico o social que incidan en lo estructural, sino en funcin de otrasrazones ajenas en ltima instancia a la propia empresa.

La ausencia de este tipo de estudios, influir no slo en la primeradecisin a adoptar, es decir, el modelo de gestin, sino tambin y muyespecialmente en la calidad de los acuerdos de carcter tcnico, econmico yde mejora de la calidad del servicio que pudieran plantearse en adelante,ante la falta de un referente ntido sobre el que proyectar las expectativas ypropuestas de mejora. La definicin clara de las deficiencias actuales delservicio (caso de existir) y las actuaciones necesarias para su superacin,deberan constituir un elemento previo sin el cul no deberan adoptarsedecisiones. La posibilidad de que una de las conclusiones de este estudio

previo, sea la de que AJEMSA, con las mejoras que sean precisas, puedecontinuar en su actual estatus, es un motivo de suficiente peso para noprecipitarse en la toma de decisiones y llevar a cabo un proceso de reflexin,que no puede estar marcado por las prisas.

3.4. -El servicio que actualmente presta AJEMSA es bien valorado por la ciudadana.

El anlisis de los indicadores que miden la calidad y eficiencia delservicio de la gestin del ciclo del agua, como por ejemplo, su coste, lasuficiencia y calidad del agua suministrada, el porcentaje de poblacinservida, las mejoras en la prestacin del servicio, la extensin del mismo abarriadas rurales y ncleos alejados del casco urbano, el nmero dereclamaciones por parte de los usuarios..., no avalan la tesis de un serviciodeficiente, sino de todo lo contrario. El Certificado de Calidad (ISO) concedidoa Aguas de Jerez en 1999 y revalidado en base a mayores y nuevasexigencias en 2002 (ISO 9001), apuntan claramente en esta direccin.

Dado que los argumentos para la privatizacin parcial no parecenapoyarse en las deficiencias del servicio que se presta (mejorable en todocaso, claro est), ser preciso, an con mayor motivo, elaborar un estudioprevio de posibles alternativas sobre como abordar las actuales dificultadeseconmicas de la empresa, antes de adoptar una decisin que hipoteque,probablemente de manera irreversible, el modelo de gestin de AJEMSA parael futuro.

3.5. -Es necesario estudiar posibles alternativas a la privatizacin.

De acuerdo con lo anterior, deben agotarse las posibilidades desolucionar los problemas actuales a travs de frmulas alternativas de

gestin en el marco su condicin de empresa municipal. El establecimientode un Plan Estratgico o la creacin de una Mesa Tcnica, tal y como se7


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propone desde distintos sectores, que analice el estado actual de la empresay determine los problemas ms importantes a solucionar, deben serposibilidades a evaluar antes de adoptar otras soluciones de privatizacinparcial.

En todo caso, la valoracin de otras alternativas ser un elemento degran utilidad para establecer con mayor rigor el rgimen econmico de lafutura situacin de la empresa, sea esta la que fuere.

3.6. -El sistema pblico de gestin sigue siendo un sistema vlido

El sistema de gestin bajo la forma de empresa municipal, puede noconstituir la solucin ideal, pero ello no significa que su alternativa sea laprivatizacin parcial de la gestin. Existen diversas opciones cuya idoneidades necesario analizar en cada caso. No obstante, conviene recordar que en la

actualidad, segn datos de la Asociacin Espaola de Abastecimiento ySaneamiento (AEAS), al 45% de la poblacin espaola se le suministra agua atravs de entidades que tienen definido su rgimen jurdico como sociedadpblica, al 36% a travs de sociedades privadas, al 11% a travs deempresas mixtas, el 7% a travs de las propias corporaciones y el 1%restante a travs de otros sistemas de gestin. 13

De acuerdo con estos datos, los modelos de gestin pblicos sonmayoritarios en el panorama espaol y la experiencia est demostrando que,en general, estos modelos pueden resultar altamente eficaces y eficientes, alconservar como ningn otro las ventajas que otorga el mbito de lo pblicoen este tipo de servicios y que bsicamente pueden resumirse en:

-Mxima capacidad de intervencin en la toma de decisiones y controldel servicio

-Mayor flexibilidad ante las nuevas exigencias de calidad-Mayor eficacia en las polticas de ahorro (gestin de la demanda)-Menor coste del agua (si se gestiona eficientemente). Convienesealar en este sentido, que AJEMSA est por debajo en cuanto aprecio, prdidas y consumo de la media de Andaluca y del pas.-Mayor posibilidad de participacin de los ciudadanos en su gestin, encuanto que est sujeta al control pblico.-Los recursos generados se pueden destinar a mejorar lasinfraestructuras y el servicio, como estatutariamente recoge AJEMSA.

El hecho de que empresas punteras del sector sean magnficosejemplos de Servicios Pblicos de Aguas, valorados muy positivamente por laciudadana, debera llevarnos a reflexionar sobre el mantenimiento deAJEMSA en este grupo que, con independencia de los partidos polticos queejercen el gobierno local, mantiene la presencia de Empresas Municipales deAguas en ciudades como Palma de Mallorca (PP), Las Palmas (PP), Sevilla(PSOE-IU), Crdoba (IU), Gijn (PSOE-IU). De la misma manera, son empresas

13 Observatorio Espaol de Privatizaciones . EURL-Universidad Complutense de Madrid. 20038


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pblicas el Consorcio de Aguas del Gran Bilbao (PNV-EA), el ServicioMunicipal de Aguas de Zaragoza (PSOE) o el Canal de Isabel II, Madrid (PP)

La Empresa Municipal es tambin el modelo de gestin mayoritario enlas capitales andaluzas que, como en el caso de Jerez y al margen del signopoltico de sus gobiernos, han optado por la gestin pblica. 14

3.7.- La mayor eficacia de la gestin privada o mixta, frente a la pblica, es discutible, pero poco demostrable en la prctica.

La experiencia indica que las empresas y servicios pblicos del Agua,cuando son bien gestionados, igualan o superan en eficiencia a las empresasprivadas. En este sentido, segn diferentes estudios, la causa de lasprivatizaciones en el sector obedece en muchas ocasiones a la presin queest realizando el sector privado para captar un negocio, el del agua, capaz

de generar enormes beneficios.Lo que no suele mencionarse por parte de los sectores que apuestan

por medidas privatizadoras son los problemas derivados de lasprivatizaciones, empezando por la tendencia del sector privado del agua aformar grandes empresas multiservicios, que afectan a los usuarios amedio y largo plazo disminuyendo progresivamente la competencia. Esteproceso se manifiesta tanto en Espaa como en el resto del mundo dado quecinco grandes empresas multinacionales controlan el 90% de la facturaciny dos de ellas, Vivendi Water y Suez-Lyonnaise, facturan casi los dos terciosdel recibo mundial del agua. En Espaa dos grandes grupos empresarialesAGBAR y FCC (AQUALIA) a travs de sus diferentes filiales controlan el 80%del negocio privado de la gestin del agua. El poder de estos dos grandesgrupos y su capacidad de presin ante las instituciones (mxime teniendo encuenta que estas empresas participan ya en la gestin de otros serviciosmunicipales, caso de los transportes pblicos o la recogida de residuosslidos, con importantes dbitos por parte de los municipios) hace quecualquier privatizacin parcial, an contando con una importanteparticipacin pblica, sea un riesgo a medio y largo plazo. 15.

En el sector del abastecimiento urbano es donde la tendenciaprivatizadora parece ms acusada y donde las grandes empresas suelenpactar condiciones con las propias administraciones, que son prcticamenteimposibles de cumplir por otras de menor dimensin. En un primer momento,estas condiciones parecen ir en contra de los propios intereses empresariales(como puede ser la existencia de un canon inicial elevado...), pero, a la larga,

14 Salvo los ayuntamientos de Jan (SERAGUA) Y Almera (SOGESUR), gestionadas por empresas privadas conConcesiones Administrativas, en el resto de las capitales andaluzas la gestin del agua recae en Empresaspblicas Municipales: Sevilla (EMASESA), Cdiz (Aguas Cdiz, S.A.), Crdoba (EMACSA), Mlaga (EMASA) y Huelva(EMAHSA). En el caso de Granada (EMASAGRA), se trata de una Empresa Mixta .15

Observatorio Espaol de Privatizaciones . Observatorio de los Servicios Pblicos. Caso de Alcal de Henares .EURL-Universidad Complutense de Madrid. 2003. Datos facilitados por la Asociacin Espaola de Abastecimiento ySaneamiento. (AEAS 2000)

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el ciudadano es el perjudicado y el que acaba soportando lasconsecuencias 16.

De acuerdo con el Observatorio Espaol de Privatizaciones otrosproblemas observados en las empresas privatizadas, son:

-Mayores dificultades para hacer efectivo el control de laAdministracin sobre el funcionamiento real del servicio 17.-Incremento de las tarifas.-Empeoramiento de las condiciones laborales de los trabajadores del

servicio privatizado.-Mayor indefensin de los usuarios ante reclamaciones.-Mayores dificultades de participacin ciudadana en el control de la

calidad del servicio prestado.-Incremento de los beneficios del empresario, a travs de diversasprcticas no bien reguladas en los contratos de concesin o de

privatizacin parcial (subcontratacin de trabajos a empresas delmismo grupo o compras de bienes de equipo a precios superiores almercado, etc.)-Establecimiento de una base tarifaria con las suficientes garantaspara que la operacin sea rentable econmicamente. Esto se traduceen el incremento para el ciudadano del precio pagado por la utilizacindel servicio, a veces de manera ms que relevante. 18

Algunos efectos no deseados observados tambin en diferentesciudades donde se ha privatizado en todo o en parte la gestin del serviciode agua, son cuestiones como: tendencia a reducir los costes de produccincon las mnimas inversiones en mantenimiento; escasa conciencia de ahorrode agua, en tanto en cuanto supone una prdida en la cuenta de resultadosde la empresa y posible prdida en los niveles de calidad del aguasuministrada, por la caresta de los mecanismos peridicos de control.

3.8.- Es cuestionable que la privatizacin parcial dar un serviciomejor, ms rentable y econmico.

Los estudios de costes que se han realizado en empresas pblicas deAgua bien gestionadas muestran una realidad diferente: estas empresas soniguales de eficientes desde el punto de vista econmico y ms eficientesdesde el punto de vista ecolgico y social. En el caso de Jerez, sera necesariorealizar un riguroso estudio econmico-financiero de la actividad de AJEMSA,

16 Los casos concretos en que se tiene conocimiento de una evaluacin del proceso privatizador son concluyentes.Khelladi (1999) cita dos pases en los que las experiencias no han sido nada satisfactorias, por motivos diferentes.En el caso de EEUU, las privatizaciones han ocasionado una cada en picado de las salubridad del agua potable enmuchas ciudades, debido a los costes que para las empresas representan el cumplimiento de la normativaestablecida al efecto. En el caso de Gran Bretaa, las privatizaciones realizadas entre 1990 y 1994 significaron unaumento inmediato del 55% del precio del agua. (Recogido en Agua y privatizaciones....)17 Ver al respecto lo recogido en el informe Servicios Pblicos privatizados y defensa de los derechosciudadanos , (Madrid, 2002) elaborado por los comisionados parlamentarios (Defensores del Pueblo) de las distintasComunidades Autnomas.18 Agua y privatizaciones . J.J. Durn Valsero y M. Khelladi . Cuadernos de Relaciones Laborales, n 13. UniversidadComplutense de Madrid. 1998.

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para poder evaluar su eficacia y eficiencia actual. Este estudio segn lainformacin de que disponemos no se ha realizado hasta el momento.

Con frecuencia, la adopcin de medidas privatizadoras en la gestin delagua constituye un problema adicional ms que una solucin, y suelen traercomo consecuencia el incremento del precio del agua urbana, con lasconsiguientes repercusiones negativas en las rentas ms bajas. De la mismamanera, estas medidas suelen traer de la mano una prdida de controlpblico y de la participacin directa e indirecta de los ciudadanos en unsector clave como el del abastecimiento urbano 19.

Otro aspecto a tener en cuenta es la repercusin que tendr laimplantacin de la Directiva Marco del Agua, traspuesta a la legislacinespaola a travs de la Ley de Acompaamiento de los PresupuestosGenerales del Estado para el ao actual (2004). Esta Directiva establece elprincipio de recuperacin de los costes de los servicios relacionados con el

agua, incluidos los costes medioambientales, lo que deja entrever que,cuando este precepto se aplique, la tarifa del agua deber reflejar todos loscostes derivados del servicio, eliminndose cualquier tipo de subvencinprocedente de las entidades pblicas. El desarrollo de esta Directiva est enla actualidad, en proceso de elaboracin en la Unin Europea, pero haymuchas voces que apuntan a que existe una presin importante dentro de laComisin Europea para que dicho precepto se aplique en un breve plazo, ensu acepcin ms radical. La incidencia de una medida de este tipo, debetambin ser contemplada en el debate que nos ocupa.

3.9.- La privatizacin parcial puede ser un proceso irreversible

La complejidad y el nivel de desarrollo de una empresa como AJEMSA,as como el volumen econmico que puede ponerse en juego en el procesode venta parcial de acciones que se disee determina muy seriamentecualquier decisin. Por ello, una vez introducidas las medidas deprivatizacin, puede que ya no haya marcha atrs posible o que esta seademasiado costosa. La remunicipalizacin o el rescate tiene unos costesde implementacin demasiado elevados y no es realista amn de resultarpoco creble- contemplar que en un futuro pueda desandarse el caminoopuesto.

Por este motivo, y por lo que demuestran las experiencias de tantasciudades, la irreversibilidad de las medidas privatizadoras 20 aconseja alpoltico extrema prudencia a la hora de introducirlas, exigiendo adems en suadopcin la obligacin de pensar en las generaciones futuras quienes, enltima instancia, son las beneficiarias del patrimonio municipal que tantoesfuerzo ha costado conseguir a todos los jerezanos.19 Agua y privatizaciones . Juan Jos Durn Valsero y Maya Khelladi . Cuadernos de Relaciones Laborales, n 13.Universidad Complutense de Madrid. 199820 Factores determinantes de la privatizacin del servicio de aguas: un seguimiento del periodo democrtico. A

Miralles. Universidad de Barcelona. 2003. En el presente estudio,de las 133 ciudades y municipios catalanesestudiados, en los ltimos 25 aos. tan slo el caso de Tarragona, con una Concesin Administrativa a 25 aos,contempla la remunicipalizacin del servicio de aguas una vez privatizados.

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3.10.- Para tomar decisiones sobre el futuro de AJEMSA, es precisoun amplio consenso.

La decisin de privatizar parcialmente un Servicio Pblico como lagestin del ciclo del agua, tiene tanta importancia para la ciudadana en lamedida que afecta a todos, que slo sera razonable tomarla con un amplioconsenso social. Por esta razn, y habida cuenta de que una propuesta deesta naturaleza no figuraba en el programa de ninguna de las fuerzaspolticas que concurrieron a las pasadas elecciones municipales, seraconveniente y deseable la apertura de un debate pblico donde se posibilitela participacin de entidades ciudadanas, empresarios y sindicatos, sectoresprofesionales y tcnicos, y ciudadana en general, con el fin de que ladecisin que se adopte tenga un amplio respaldo social. Conviene no olvidaraunque sea obvio, que la ciudadana constituye la fuente primera de

legitimidad de los poderes pblicos.En el polo opuesto a este planteamiento, y an desde la innegable

validez que supone la adopcin de cualquier medida por una mayora delPleno Municipal, se situara una decisin que desoyera la voz que pudieranexpresar amplios sectores de la sociedad jerezana en cuyo beneficio,conviene no olvidarlo, es por lo que en ltima instancia se adopta cualquiermedida.

Una iniciativa institucional desde la Corporacin, en la lnea de abrir unamplio debate pblico, supondr un instrumento de dilogo entre todas laspartes implicadas, evitando as la necesidad de que desde diferentessectores se pueda recurrir a otras instancias. Conviene recordar, cmo losprocesos de privatizacin o de creacin de empresas mixtas ms cercanos enel tiempo, han provocado una estimable reaccin popular. En el caso deZaragoza una fuerte contestacin ciudadana ha llevado al abandono delproceso privatizador. En Alcal de Henares, donde el Ayuntamiento pretenderealizar una Concesin Administrativa por veinticinco aos a una empresaprivada, se han constituido en estos ltimos meses una PlataformaCiudadana y una Mesa del Agua que integra a la gran mayora de partidos,organizaciones y colectivos de la ciudad, desde donde se estn planteandoposiciones opuestas al hecho de que los servicios pblicos sean convertidosen mercanca y a que su objetivo prioritario sea el de la obtencin de unbeneficio econmico privado 21.

En el caso de Jerez, deseamos y esperamos que, con la prudencia ysentido comn, se trabaje desde el dilogo y que, tal y como hanmanifestado la Alcaldesa y la Delegada de Recursos, Economa y Hacienda,lo que haya que decidir se har con el mximo consenso 22.

21 Plataforma en defensa de los Servicios Pblicos de la comunidad de Madrid. 200422 Diario de Jerez, 11-02-04

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3.11.- Hay muchas preguntas que necesitan respuestas previas a laadopcin de cualquier decisin.

Aunque el Comit de Empresa de AJEMSA ha planteado en su informealgunas cuestiones preocupantes, la ciudadana en general necesitarespuestas a muchas preguntas que pueden llegar a sembrar incertidumbreya que no debe olvidarse que de manera directa, las decisiones que seadopten van a afectar a todos los jerezanos. Entre otras, sera necesario que,si se contempla el escenario de la privatizacin parcial, se haga un ejerciciode transparencia y se d respuesta a cuestiones tales como:

-Qu inversiones son imprescindibles a corto o medio plazo para labuena marcha de AJEMSA? Son stas abordables desde la actual situacinfinanciera de la empresa? Qu implicaciones negativas se derivaran delmantenimiento de la actual situacin de AJEMSA en lo relativo a la calidad delos servicios, sus costes y al mantenimiento del empleo?

-Qu pasar con los actuales puestos de trabajo de AJEMSA y los delas empresas a las que tiene subcontratados determinados servicios? Cmoinfluir el proceso de privatizacin parcial en estas empresas? Se perderempleo? Se ha calculado la incidencia de una medida de este tipo en elempleo indirecto que se genera en la ciudad? Se ha valorado si parte de lagestin y de los servicios subcontratados podran recaer en empresasajenas a la ciudad?

-Subir el recibo del agua como consecuencia de una posibleprivatizacin parcial?. La empresa que participe, se asegurar el beneficiopor tarifa o por compensacin del Ayuntamiento, como sucede en otrasciudades? Si el primer objetivo de cualquier empresa es la maximizacin debeneficios, cmo se conciliara esto con la mejora de la calidad de losservicios prestados, sin el incremento de las tarifas? Podrn anteponerse losintereses particulares de la empresa a los intereses colectivos, regidos porobjetivos no slo de carcter econmico sino tambin sociales yambientales?

-AJEMSA tiene establecido estatutariamente que sus posibles beneficiosdeben aplicarse en inversiones para la mejora del servicio a los ciudadanos.En que medida podra verse alterada esta circunstancia de llevarse a cabouna privatizacin parcial?

- Cmo se conciliar la lgica econmica de obtener los mximosbeneficios (incrementando las ventas) con la poltica de ahorro de AJEMSA,respaldada por los ciudadanos? Cmo se garantizara una gestin sostenibledel recurso, al entraren clara contradiccin la lgica econmica de losbeneficios empresariales con la conservacin de todas las funciones socio-ambientales que realiza el agua?

Aunque es cierto que la Sra. Alcaldesa ya ha manifestado que slo se

tomar una decisin en firme si se garantiza el empleo, las tarifas y el

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servicio 23, sera conveniente ofrecer a la ciudadana respuestas a lasincertidumbres y recelos que el simple planteamiento de un proceso de estanaturaleza despierta.4.- ALGUNOS ASPECTOS LEGALES A TENER EN CUENTA

Junto a los argumentos y consideraciones expuestos hasta ahora, antela posible privatizacin parcial de AJEMSA creemos tambin convenienteanalizar ciertos aspectos legales que deben tenerse en cuenta en esteproceso administrativo:

Como es sabido, AJEMSA (Aguas de Jerez, Empresa Municipal S.A.)constituye una forma de gestin directa de un servicio pblico municipal atravs de una sociedad mercantil de capital ntegramente municipal 24. Eneste sentido, a tenor del Art 2 de sus normas estatutarias, la citada empresaasume la gestin de los servicios pblicos municipales de abastecimientodomiciliario de agua potable, alcantarillado, tratamiento de aguas residuales

(saneamiento); recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos slidosurbanos; as como aquellas actividades que en materia de proteccin delmedio ambiente correspondan al Municipio y el Ayuntamiento, en cada caso,le asigne.

Partimos de la base de que los Ayuntamientos, en virtud de su potestadde autoorganizacin, pueden gestionar los servicios pblicos locales porcualquiera de las modalidades que se prevn en el Art 85 LRBRL, a saber,gestin directa por la propia Entidad Local o bien gestin indirecta a travsde una persona o entidad que asume la gestin del servicio bajo el control dela Administracin, salvo los servicios pblicos que impliquen ejercicio deautoridad que deben de prestarse mediante gestin directa.

Se entiende por gestin directa la que realizan las Corporaciones Localespor s mismas o mediante organismos exclusivamente dependientes de ellas.Por tanto, esta gestin puede adoptar alguna de las siguientes formas (Art85.2.A LRBRL):

a) Gestin por la propia entidad local (con rgano especial deadministracin - un Consejo de Administracin y un Gerente-; o sinrgano especial: puede designarse un Administrador aunque sinfacultades resolutorias);

b) Organismo Autnomo Local;c) Entidad pblica empresarial local.d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca ntegramente

a la Entidad Local o a un ente pblico de la misma; En esta formasocietaria el Pleno asume las funciones de Junta General de laSociedad.

23 Manifestaciones de la alcaldesa recogidas por Informacin Jerez 12-12-0324 (Art 85.2.A letra d) de la Ley Reguladora de Bases del Rgimen Local, modificada recientemente por la Ley57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local, en adelante LRBRL, y Art 67.3del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, en adelante RSCL).

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Por su parte, la gestin indirecta adopta alguna de las formas previstaspara el contrato de gestin de servicios pblicos del artculo 156 del textorefundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas, aprobadopor Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (Art 85.2.B LRBRL).

Conviene recordar que con frecuencia las Administraciones Pblicasutilizan esta forma de gestin directa de un servicio municipal ( a travs deempresa publica) e indirecta (empresa de economa mixta) para eludir losestrictos controles administrativos y financieros a los que est sujeta laactuacin municipal. Es la conocida y llamada huida del derechoAdministrativo hacia el derecho privado en aras de una pretendida (aunqueno siempre constatada) eficacia en la gestin.

Uno de los principales inconvenientes de orden jurdico para efectuar latransmisin o venta de acciones de esta Sociedad municipal se encuentra enel tenor del Artculo 6 de los estatutos sociales de AJEMSA que dispone que:

El capital social de AJEMSA se fija en quinientos millones de pesetasrepresentado por quinientas acciones nominativas de un milln de

pesetas cada una, numeradas correlativamente del 1 al 500, ambasinclusive. Las acciones, totalmente desembolsadas, sern de exclusiva

propiedad del Ayuntamiento, no pudiendo ser transferidas. Sin que seintegre en el capital social, el Excmo. Ayuntamiento otorga a estaSociedad la concesin administrativa del uso y explotacin de todos losbienes e instalaciones de dominio pblico local, afectos a los servicios

pblicos de alcantarillado y depuracin de aguas residuales(saneamiento), con carcter retribuido, y con el contenido que seespecifica en los Pliegos de condiciones jurdicas y econmico-administrativas reguladores de dicha concesin.

Esta disposicin estatutaria viene impuesta por mandato del Art 89.2 delRSCL que obliga al Ayuntamiento, al adoptar esta forma de gestin, a serpropietario exclusivo del capital de la empresa municipal y a no transferirlo nidestinarlo a otras finalidades que las previstas para la transformacin yextincin de las municipalizaciones. Por lo tanto, en principio, las acciones deAJEMSA son intransferibles.

No obstante, para salvar este inconveniente de orden legal, seranecesario previamente modificar la forma de gestin del servicio, es decir, elcambio de gestin directa a travs de empresa pblica municipal a gestinindirecta mediante empresa de economa mixta, tramitando elcorrespondiente expediente administrativo, que facilitara la conversin departe de las acciones intransferibles en transferibles y su puesta en elmercado,. Sin embargo, este procedimiento no se menciona expresamenteen el Art 104 del RSCL y 104 Texto Refundido (TRRL) que regula losprocedimientos de constitucin de empresas Mixtas. En consecuencia nosencontramos ante una falta de previsin legal.

En cualquier caso, la venta de acciones del capital social de AJEMSAconllevara un cambio en la forma de gestin del servicio que en cuanto tal15


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exige, en primer lugar, un acuerdo del Pleno de la Corporacin aprobando elcambio de gestin directa a indirecta (Art 22.2 letra f LRBRL), mediante elvoto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de laCorporacin, es decir, 14 votos a favor de los 27 concejales que forman laCorporacin (Art 47.3. letra f LRBRL) y, en segundo lugar, la consiguientemodificacin estatutaria por acuerdo de la Junta General (que representa alPleno Municipal) con el mismo qurum especial sealado anteriormente.

En definitiva, el procedimiento de constitucin de esta Sociedad deeconoma mixta precisara de un expediente administrativo, previo yseparado de las actuaciones mercantiles posteriores, de forma que suanulacin producira la nulidad de dichas actuaciones. Expediente quedeber formalizarse con todas las exigencias o garantas del artculo 97 del

Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia deRgimen Local, a saber:

a) Acuerdo inicial de la Corporacin, previa designacin de una Comisinde estudio compuesta por miembros de la misma y por personaltcnico.

b) Redaccin por dicha Comisin de una Memoria relativa a los aspectossocial, jurdico, tcnico y financiero de la actividad econmica de quese trate (.....). Asimismo deber acompaarse un proyecto de preciosdel servicio (....).

c) Exposicin Pblica de la Memoria despus de ser tomada enconsideracin por la Corporacin, y por un plazo no inferior a treintadas naturales, durante los cuales podrn formularse observaciones losparticulares y Entidades, y

d) Aprobacin del proyecto por el Pleno de la Entidad Local.

Adems, deber observarse las prescripciones contenidas en losartculos 103 al 108 del citado Texto Refundido.

Junto a lo anterior, conviene subrayar que a tenor de lo dispuesto en elartculo 104.3 TRRL, las Entidades Locales estn obligadas, en el momentode la fundacin de empresas de economa mixta, a no limitar su intervencina la aportacin econmica, sino que deben tener garantizado, a travs de losestatutos sociales, su intervencin en la direccin de la Sociedad. En otraspalabras, el Ayuntamiento debe intervenir como accionariado gestor, nobasta ser un mero accionariado patrimonial.

Por esta razn, en el supuesto de enajenacin parcial de acciones deAJEMSA, sera recomendable y deseable llevar a cabo un reforzamiento de lastcnicas de tutela y control municipal. De la misma manera, tambin serarecomendable establecer un amplio sistema de garantas, a travs de lasllamadas Cartas de Servicios cuya regulacin viene establecida por el Real

Decreto 1259/1999) en la que el ciudadano pueda conocer que clase deservicio puede demandar y cuales son los compromisos de calidad del16


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servicio, adems de ofrecer informacin en las mismas sobre vas dereclamacin, infracciones, sanciones, obligaciones de la empresasuministradora, etc. Es decir, se tratara de evitar que el ciudadano sientaque el Ayuntamiento deja a los jerezanos en una situacin de incertidumbrerespecto a un servicio pblico tan bsico como el agua.

En otro orden de cosas, nadie puede dudar que AJEMSA es unaempresa eficazmente gestionada, que no soporta una carga de personalexcesiva, que dispone de los ltimos avances tcnicos e informticos y quecuenta con un personal altamente cualificado, as como con modernasinfraestructuras (tanto de saneamiento como de distribucinydepuracin), que han sido renovadas durante los ltimos quince aos conayuda de fondos europeos. Por lo tanto, esta Empresa municipal no presentaninguna carga pesada para tener que provisionar en balance grandes obrasde infraestructuras necesarias.

Todas estas evidencias nos llevan a pensar que, la difcil situacineconmica que atraviesa una empresa de estas caractersticas, obedece acausas exgenas, sin relacin aparente con la gestin de la propiaempresa que ha estado durante aos generando beneficios que, incluso,podan haber sido mayores, de haber incrementado las tarifas, decisin estaque no fue adoptada en beneficio de la ciudadana.

En definitiva, estimamos que el origen de esta crtica situacin provienepor un lado, del gran endeudamiento que supuso en su da el tener quepagar al Ayuntamiento las redes de abastecimiento y saneamiento de agua,as como las correspondientes concesiones administrativas para suexplotacin, pero fundamentalmente de la prdida de autonoma econmica-financiera, al implantar el Ayuntamiento como accionista nico sus criterioscontables de consolidacin de los estados financieros de todo su holding deempresas y, en especial, el principio de caja nica. Es decir, todos losingresos de esta empresa se ingresan y se contabilizan en la caja y en lacontabilidad municipal, de la que nicamente salen partidas de gastosconcretas que mensualmente la empresa municipal le reclama para pagosperidicos y preferentes (gastos de personal, Seguridad Social, intereses deprstamos bancarios, etc.). Con esta metodologa el Ayuntamiento consigue,slo en la medida de lo posible y aparentemente, nivelar y compensar lagestin de otras empresas municipales estructuralmente deficitarias.

En este sentido, desde la Oficina del Defensor del Ciudadanoestimamos que, entre otras propuestas y como una posible alternativa avalorar por la Administracin municipal, debera tenerse en cuenta laposibilidad de devolver a esta empresa municipal su autonoma de gestineconmica-financiera y de tesorera, previa realizacin de un Estudio deViabilidad o Plan Estratgico a medio plazo a convenir con las Entidadesacreedoras. En definitiva, un Plan de Saneamiento autnomo y desvinculadodel propio Ayuntamiento.

5.- SUGERENCIAS

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Ante lo expuesto, y de acuerdo con las funciones que el Reglamento deParticipacin Ciudadana atribuye al Defensor del Ciudadano en orden aencauzar el dilogo entre la ciudadana y la Administracin Municipal,atendiendo las peticiones, reclamaciones y quejas de la ciudadana y lasorganizaciones sociales de Jerez trasladamos a la Alcaldesa-Presidenta yal Gerente de AJEMSA, las siguientes sugerencias:

- Como paso previo para cualquier decisin sobre el futuro deAJEMSA, es preciso realizar los estudios tcnicos necesariospara conocer con rigor, y a todos los niveles, la situacinactual de la empresa y sus perspectivas de futuro.

- En este sentido, deben agotarse las posibilidades desolucionar los problemas actuales valorando frmulasalternativas de gestin, en el marco de su condicin deempresa municipal, toda vez que la privatizacin parcial

puede conducir a una situacin de difcil reversibilidad.- Una de las posibles alternativas a valorar sera la de

devolver a esta empresa municipal su autonoma de gestineconmica-financiera y de tesorera, previa realizacin de unEstudio de Viabilidad o Plan Estratgico a medio plazo. Endefinitiva, un Plan de Saneamiento autnomo y desvinculadodel propio Ayuntamiento.

- Para tomar decisiones sobre el futuro de AJEMSA esnecesario el ms amplio consenso posible, poniendo enmarcha para ello los mecanismos oportunos de dilogo contodos los sectores implicados. En este sentido, losargumentos y preocupaciones recogidos en el Informe delComit de Empresa de AJEMSA deben tomarse enconsideracin y valorarse como referente a la hora deadoptar cualquier decisin de futuro.

Trasladamos para su conocimiento al Comit de Empresa de AJEMSA, elcontenido de este informe y de las sugerencias planteadas a la Alcalda-Presidencia y al Gerente de AJEMSA.

Fdo.: Agustn GarcaLzaro Defensor de laCiudadana

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Informe del defensor del ciudadano sobre la privatizacion de Ajemsa 2004

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