Privatizacion y Regulacion en ALcap8

Editado porEduardo Lora

Prlogo deFrancis Fukuyama

En la dcada de 1980 Amrica Latina sufri una profunda crisis del Estado que suscit no slo la ola de reformas macroeconmicas y de desregulacin conocida como el Consenso de Washington, sino tambin una gran variedad de reformas institucionales o de segunda generacin. En El estado de las reformas del Estado en Amrica Latina se revisan y evalan los resultados de estas reformas institucionales. Se examinan aqu cuatro campos principales de reforma institucional, a saber: las instituciones polticas y la organizacin del Estado; las instituciones fiscales tales como el presupuesto, los impuestos y las instituciones de descentralizacin; las instituciones pblicas encarga-das de las polticas econmicas sectoriales (financieras, industriales y de infraestructu-ra) y las instituciones del sector social (pensiones, proteccin social y educacin). En cada uno de estos campos los autores resumen los objetivos de las reformas, describen y miden su alcance, evalan los resultados principales e identifican los obstculos de su implementacin, en especial los de naturaleza institucional.

El estado de las reformas del Estado constituye el esfuerzo con mayor xito y rigor hasta la fecha, para que la discusin sobre la reforma de las instituciones pase de los clichs vacos a la accin Es posible reformar el Estado y en este libro se muestra cmo hacerlo.

-Moiss Nam, Editor en jefe, Foreign Policy Magazine, Washington, DC.

Este importante libro proporciona un recuento ilustrativo e informativo de las refor-mas que estn cambiando el paisaje institucional del sector pblico de los pases la-tinoamericanos. Es una mina de oro con informacin sobre muchas de estas reformas y debera ser lectura obligada para las autoridades de gobierno y los acadmicos serios.

-Vito Tanzi, Ex Director, Departamento de Asuntos FiscalesFondo Monetario Internacional, Washington, DC.

El hallazgo ms notable en este libro es el hecho de que se ha llevado a cabo en toda la regin una silenciosa revolucin institucional que ha pasado inadvertida por muchos observadores.

-Francis Fukuyama, Profesor Bernard Schwartz de Economa Poltica Internacional y Director del Programa de Desarrollo Internacional de la

Escuela Paul H. Nitze de Estudios Internacionales Avanzados de Johns Hopkins University, Washington, DC.

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El estado de las reformas

del Estadoen Amrica Latina

ISBN 978-958-8307-14-5

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8Privatizacin y regulacin en Amrica Latina

Alberto Chong y Juan Benavides

Durante la mayor parte del siglo xx, los gobiernos latinoamericanos favorecieron la propiedad estatal y la administracin de empresas en industrias estratgicas, basados en la idea de que fallas en el mercado ameritaban dicha decisin. En general, las empresas de propiedad del Estado se desempearon, y siguen desempendose, en forma deficiente ya que, con pocas excepciones, han demostrado que son despilfarradoras e ineficientes y producen bienes y servicios de baja calidad y alto costo. Protegidas de la competencia, las empresas de propiedad del Estado tenan el mandato implcito o explcito de mantener los precios por debajo del nivel de recuperacin de costos, lo que acarreaba crecientes prdidas financieras, que en algunos casos llegaron a ser equivalentes hasta un 5 o 6% del PIB.

Estas distorsiones condujeron a operaciones de rescate y presiones fiscales excesivas. Para cubrir las prdidas de las empresas de propiedad del Estado fue necesario que los gobiernos financiaran mayores dficits fiscales y aumentaran los ingresos tributarios, redujeran el gasto pblico en otras reas, o ambas cosas. La financiacin de las prdidas de las empresas estatales a travs del sistema bancario estatal aument los costos de intermediacin, redujo el acceso del sector privado al crdito y puso en peligro la viabilidad del sistema financiero en general. Al estar cada vez ms restringidos, los gobiernos quedaron tambin incapacitados para proporcionar capital a dichas empresas estatales, tanto para mantenimiento y reparaciones como para sus necesidades de expansin e inversin. Hacia finales de los aos ochenta, este modelo de funcionamiento econmico haba sufrido un colapso en la mayora de los pases de la regin que lo haban aplicado.

Coincidiendo con lo anterior, a principios de la dcada de los noventa, la teora de incentivos econmicos haba llegado a su apogeo de tal

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forma que la participacin privada lleg a ser vista como particularmente atractiva y, hasta cierto punto, inevitable. En este sentido las regulaciones sobre privatizacin e incentivos se presentaron esencialmente como herramientas para promover ganancias en la eficiencia y mejorar el equilibrio fiscal.

La privatizacin y la regulacin introdujeron fuertes restricciones presupuestarias que forzaron a las empresas estatales a mejorar su desempeo, tanto por la consecuente reduccin de costos y mejora en la calidad de los productos, como en la expansin de capacidad productiva, lo cual, a su vez, se tradujo en un incremento directo en el bienestar de los consumidores. Dicho lo anterior, dos elementos prcticos que han limitado la aplicacin de estrategias privatizadoras han sido la capacidad institucional y las presiones fiscales:

La capacidad institucional y los correspondientes riesgos asociados no han atrado la inversin privada a algunos sectores o pases, lo que se observa con claridad en sectores como el de agua potable y servicios sanitarios, en los que slo el 11% de las conexiones eran privadas en el 2003. El problema es que el riesgo de expropiacin para los socios privados es alto, porque estos servicios tpicamente se perciben como un derecho, lo cual abre espacios polticos que pueden ser aprovechados por intereses creados. En general, los riesgos comerciales y polticos son altos debido al descontento con la liberalizacin y la privatizacin, tal como lo indican recientes encuestas de opinin (como Latinobarmetro). Aunque se han propuesto muchas hiptesis para explicar este descontento, se adelantan aqu dos posibles explicaciones: a) los altos niveles de desigualdad y derechos de propiedad inequitativamente repartidos destruyen la confianza en las instituciones pblicas y en los inversionistas privados; b) el descontento general parece indicar una insatisfaccin recurrente con las autoridades, la cual se refleja en el rechazo por los procesos de privatizacin.

Segundo, las presiones fiscales prevalecieron con frecuencia sobre las consideraciones de eficiencia. Una estrategia comn fue que el Estado garantizara concesiones privadas de monopolios legales u oligopolios (sean regionales, de exclusividad a largo plazo, o ambas) en licitaciones organizadas para maximizar los ingresos del gobierno. Un ejemplo de esta prctica es el caso de los telfonos mviles. Se crearon rentas econmicas para luego ser compartidas entre los operadores privados y el Estado, lo que condujo a ineficiencias tales como prdidas de bienestar a corto plazo directas e indirectas, un desincentivo a la entrada de empresas, y una penetracin ms lenta de nuevas tecnologas).

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Por el lado positivo, la regin latinoamericana fue pionera en atraer participacin privada para obras de infraestructura, que represent ms o menos la mitad del total de inversiones por US$786.000 millones efectuadas en los pases en desarrollo entre 1990 y 2003.1 Chong y LpezdeSilanes (2005) muestran que, en trminos netos, la privatizacin y otras formas de participacin privada contribuyeron en forma positiva al bienestar. Sin embargo, se aplic la alternativa privada aun en circunstancias en que (vistas en retrospectiva) la competencia o la regulacin independiente tuvieron pocas oportunidades de florecer y dar resultados. El optimismo excesivo y la simplificacin conceptual dieron como resultado un gran nmero de disputas ineficientes y rompimientos de contratos que se agravaron por la inexperiencia tcnica en el diseo de licitaciones en entornos legales, fiscales e institucionales dbiles (ver Guasch, 2004).

La participacin privada en el gasto en infraestructura, una de las reas clave de privatizacin, decay en forma constante despus de 1998 (de US$70.800 millones en 1998 a US$15.700 millones en 2003). Como la inversin pblica fue vctima de los ajustes fiscales en muchos pases,2 la inversin total en infraestructura cay fuertemente, a pesar de los enormes requerimientos de infraestructura. En efecto, se necesitaran unos US$117.000 millones anuales (alrededor del 6% del PIB) en gastos de infraestructura para alcanzar el monto equivalente de activos por trabajador en la Repblica de Corea en 2005.3 Hay tres posibles factores que podran explicar la cada de la inversin privada en infraestructura: a) una disminucin de la actividad econmica; b) menor rentabilidad de los activos pblicos existentes restantes despus de haberse privatizado las mejores empresas de propiedad estatal durante los aos noventa y, c) el pequeo nmero de empresas elegibles para privatizacin, debido a que el sistema judicial no es confiable para hacer respetar los derechos de propiedad de los inversionistas privados.

En las primeras tres secciones del presente captulo se ofrece la base lgica de la privatizacin, incluyendo una descripcin bsica del historial de privatizacin en Amrica Latina y otros lugares, resaltando algunas diferencias muy importantes entre los pases de la regin. En la seccin siguiente se ofrece evidencia emprica del impacto de la privatizacin en las economas latinoamericanas, seguida por otra seccin en la que se

1 Las inversiones en proyectos nuevos representaron el 29% y las concesiones el 17% del valor total de los proyectos de infraestructura por US$374.000 millones en la regin que contaron con participacin privada entre 1990 y 2003. El restante 54% fue generado por privatizaciones.

2 En algunos pases la contraccin de la inversin pblica total en infraestructura ha sido mayor que las mejoras en el saldo fiscal (3,08% y 2,8% del PIB, respectivamente, en Brasil; ver Caldern, Easterly y Servn, 2003).

3 Clculos de los autores a partir de Fay y Morrison (2005).

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discuten los temas de regulacin ms pertinentes para la regin. En la ltima seccin se resume el captulo y se sacan conclusiones.

Razones bsicas para la reforma

Las ventajas de la competencia y regulacin eficaz en relacin con la estrategia de propiedad del Estado estn ya bien establecidas (Kikeri y Nellis, 2004). En la literatura se hace hincapi en dos razones para explicar el deficiente historial de la propiedad estatal. En primer lugar, el control imperfecto y los deficientes incentivos para los gerentes de las empresas de propiedad del Estado se traducen en un desempeo inferior. Las acciones de la empresa promedio de propiedad del Estado no se negocian en el mercado de valores y no existe amenaza de que sea tomada, pues el control est en manos del Estado. La disciplina de los acreedores no juega ningn papel, porque la mayor parte de los prstamos de esas empresas son deuda pblica y las prdidas se cubren tpicamente con subsidios o transferencias fiscales. Adicionalmente, los consejos directivos rara vez implementan buenas prcticas de gobernabilidad corporativa y la rotacin gerencial obedece a fuerzas polticas y no a las del mercado (Vickers y Yarrow, 1998).

La segunda corriente en la literatura hace hincapi en los aspectos de economa poltica de la produccin estatal. Dicha corriente resalta el conflicto de intereses inherente en la direccin de las empresas de propiedad del Estado, donde los gerentes buscan maximizar su capital poltico tomando decisiones ineficientes. Las interferencias polticas en la produccin de las empresas producen empleo excesivo, elecciones deficientes de productos y localizacin e inversiones ineficientes (La Porta y LpezdeSilanes, 1999). Las empresas estatales tienen restricciones presupuestales laxas, lo que les permite implementar prcticas deficientes en vista que los gobiernos no desean sufrir el costo poltico de empresas que entren en quiebra (Sheshinski y LpezCalva, 2003).

La magnitud de la privatizacin en el mundo

Motivados con la evidencia de fracaso de las empresas de propiedad estatal, los gobiernos de ms de 100 pases han emprendido programas de privatizacin desde 1980 (Megginson y Netter, 2001). En todo el mundo, los ingresos anuales de la privatizacin subieron en forma vertiginosa a finales de los aos noventa, llegando a su mximo de ms de US$100.000 millones en 1998 (OCDE, 2001). Lgicamente, los pases industriales han privatizado con menos vigor que las naciones en desarrollo. Entre 1984 y 1996 la participacin de las empresas de propiedad del Estado en

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los pases industriales decay de un mximo de 8,5% a un 5,0% del PIB, mientras que en los pases en desarrollo la produccin de las empresas de propiedad estatal disminuy en forma ms pronunciada, en particular en Amrica Latina (ver el grfico 8.1).

Segn Sheshinski y LpezCalva (2003), entre 1980 y 1997 la actividad de las empresas de propiedad estatal como porcentaje del PIB disminuy de un 11% al 5% en los pases de medianos ingresos y de 15% a 3% en los de bajos ingresos. En los pases en desarrollo se han visto tambin grandes reducciones en el empleo en las empresas de propiedad del Estado. Por su parte, en los pases de medianos ingresos el empleo en esas empresas ha disminuido de un mximo de 13% a un 2% del empleo total y en los de bajos ingresos ha cado, de ms del 20%, a un 9%.

La privatizacin empez lentamente, con slo unas pocas transacciones por ao en la mayor parte de los aos del decenio de 1980. El nmero de transacciones lleg a un mximo a mediados de los aos noventa, disminuyendo despus de 1997. Entre 1990 y 1999, las privatizaciones llegaron a un monto acumulado de alrededor de US$850.000 millones, creciendo desde US$30.000 millones en 1990 a US$145.000 en 1999.

La magnitud de la privatizacin ha variado a travs de las regiones y dentro de ellas. Por ejemplo, en el frica subsahariana, slo unos pocos gobiernos adoptaron abiertamente una estrategia explcita de privatiza

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Fuente: Chong y LpezdeSilanes, 2005.

Grfico 8.1 Actividad econmica de empresas de propiedad del Estado

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cin, y por ende el aparato estatal todava representa ms del 15% del PIB en la regin.4 Asia es otra regin con grandes variaciones; varios pases asiticos no han buscado con consistencia estrategias de privatizacin. China, por ejemplo, ha seguido un proceso de privatizacin ad hoc por ms de dos dcadas y slo recientemente se ha comprometido a privatizar todas las empresas estatales, salvo las ms grandes. En India, donde la privatizacin no ha figurado de manera prominente hasta ahora, se calcula que el 43% del capital en acciones del pas es todava de propiedad del Estado. Aun despus de la crisis asitica de 1997, cuando los fondos de capital privados y los potenciales inversionistas esperaban grandes ventas de empresas estatales a bajos precios, muchos gobiernos de la regin todava se aferraban a sus activos en sectores como el de la energa, las telecomunicaciones, el transporte y la banca (The Economist, 2001).

En contraste, tanto las economas en transicin como las economas latinoamericanas han estado muy activas en sus respectivos esfuerzos privatizadores. Para facilitar su trnsito a economas de mercado, la mayor parte de esos pases lanzaron programas masivos de privatizacin, que dieron como resultado drsticas reducciones de propiedad estatal. Sin embargo, estos programas han demostrado ser impopulares y en ocasiones han generado acusaciones de corrupcin, retrasos deliberados en la implementacin de reformas de gobierno corporativo y no han permitido una proteccin adecuada para los nuevos inversionistas minoritarios. Aun contra el teln de fondo de masivas transformaciones econmicas en las economas en transicin, el historial de privatizacin de Amrica Latina es notable. En los aos noventa, Amrica Latina represent el 55% de los ingresos totales por privatizacin del mundo en desarrollo (ver el grfico 8.2).

Sin embargo, no obstante ser la regin ms activa en la dcada de 1990, Amrica Latina ha detenido virtualmente su proceso de privatizacin en aos recientes.

El mpetu de la privatizacin se ha desvanecido tambin en otras regiones, quedando los gobiernos todava en propiedad de muchos negocios. De hecho, las empresas de propiedad estatal an representan ms del 20% de la inversin y alrededor de un 5% del empleo formal en el mundo (Kikeri, 1999). Si se mide en forma apropiada, los gobier

4 Sin embargo, por la investigacin reciente sabemos que el esfuerzo de privatizacin en frica puede haberse subestimado en gran medida. Bennell (1997) argumenta que la mayora de los artculos que tratan sobre la privatizacin en frica se han basado en muestras de baja calidad o desactualizadas. Utilizando una encuesta exhaustiva de transacciones de privatizacin, que abarca 16 aos (198095) e incluye ms de 2.000 privatizaciones, l concluye que los programas de privatizacin africanos son mayores de lo que se crea previamente y que han aumentado en forma sustancial durante los aos noventa.

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nos pueden poseer o controlar ms de lo que aparece a primera vista. La propiedad oficial de los bancos proporciona un claro ejemplo y los datos para finales de los aos noventa indican que despus de terminados los programas de privatizacin bancaria en muchos pases, el promedio mundial de propiedad oficial de los 10 bancos principales era todava de 42%, y del 39% si se excluyen los anteriores o actuales pases socialistas (La Porta, LpezdeSilanes y Shleifer, 2002).

Estos datos sugieren que, aunque la privatizacin ha disminuido la propiedad oficial, no la ha reducido a niveles insignificantes. Inclusive puede no ser factible privatizar totalmente: las alternativas puramente privada o puramente pblica son los extremos de un rango de elecciones que debe contemplarse en la vida real, en especial cuando los proyectos son de gran rentabilidad pero la fuerza de la ley es ineficaz. Entonces la privatizacin se derrota a s misma porque los activos de los inversionistas privados probablemente sean expropiados y los riesgos de expropiacin son particularmente grandes donde los fondos pblicos son en extremo escasos: a mayor rentabilidad de un activo privatizado, mayor ser la tentacin de un gobierno de tomar sus ganancias.

Pueden ser necesarios esquemas de propiedad y herramientas gerenciales (variedades del enfoque de asociacin pblicoprivada) que representen segundos o terceros ptimos si se reconoce que las restricciones institucionales no pueden eliminarse en el futuro cercano. Benavides y

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Vives (2005) ofrecen una taxonoma de estructuras financieras basadas en la rentabilidad de los proyectos y en las condiciones locales resumidas en dos factores: la credibilidad del espacio fiscal y el imperio de la ley. Adems proponen: a) arreglos de beneficios compartidos entre gobiernos e inversionistas privados si un tercer partido no puede hacer valer los derechos de propiedad (por ejemplo, concesiones de vas de peaje); b) uso de asociaciones clsicas pblicoprivadas cuando se pueda materializar la compensacin fiscal de valor por dinero, y c) movilizacin de recursos no monetarios (por ejemplo, derechos de tierras o participacin comunitaria) cuando el espacio fiscal sea insuficiente, pero el proyecto sea econmicamente promisorio aunque no rentable.

Una mirada ms cercana a la magnitud de la privatizacin en Amrica Latina

Aun cuando no se dispone de una cuenta precisa, se estima que se han vendido decenas de miles de empresas pblicas en todo el mundo. Las principales privatizaciones han ocurrido en el sector infraestructura, principalmente telecomunicaciones y energa, seguidas por el sector primario, incluyendo petrleo, minera, agricultura y silvicultura. Es importante destacar que telecomunicaciones representan alrededor del 36% de todos los ingresos provenientes de privatizacin entre 1990 y 2000, siendo tambin importantes el sector de energa (16%) y el financiero (15%). En conjunto las empresas de servicios pblicos (telecomunicaciones, energa y petrleo y gas) representan un 62% de todos los ingresos, en tanto que las industrias reguladas, como las telecomunicaciones, energa e instituciones financieras, representan un 67% de los mismos. Ms aun, si se utiliza una definicin ms amplia del sector infraestructura, que incluya a las empresas de petrleo y gas, el alcance sera del 68% de los ingresos. Es claro que los gobiernos han vendido principalmente activos bsicos de infraestructura industrial y financiera en sus programas de privatizacin (Megginson, 2005).

En general, puede decirse que Amrica Latina acogi la privatizacin. Es de notar en forma especial el programa de Chile, tanto por haber sido el primero de Amrica Latina como por la privatizacin de Telfonos de Chile, en la que se tuvo una gran participacin de Recibos de Depsitos Norteamericanos (ADRs) dirigidos a inversionistas de Estados Unidos, que abri el camino para que los pases en desarrollo entraran directamente en los mercados de capital internacionales. El programa de Mxico fue de vasto alcance y de un xito notable en la reduccin del papel del Estado en la que previamente haba sido considerada como una economa intervencionista. La Porta y LpezdeSilanes (1999) sealan que en

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1982 las empresas mexicanas de propiedad estatal producan el 14% del PIB, reciban transferencias y subsidios netos equivalentes al 12,7% del mismo y representaban el 38% de las inversiones de capital fijo. Para junio de 1992 el gobierno haba privatizado 361 de las 1.200 empresas de propiedad del Estado y prcticamente haba eliminado los subsidios dirigidos a las empresas estatales (Megginson, 2005). Si bien es cierto que otros pases latinoamericanos tambin ejecutaron grandes programas de privatizacin, el programa de mayor importancia en la regin es el que se llev a cabo en Brasil, dados el tamao de su economa y de su programa de privatizacin, como tambin el hecho de que el gobierno de Cardoso estuvo en capacidad de vender varias empresas de propiedad estatal muy grandes, como Celebras en 1998 (Megginson, 2005).

A pesar de toda la actividad de la regin, es importante destacar ciertas diferencias entre pases en la magnitud de la privatizacin. Por ejemplo, pases como Ecuador, Nicaragua y Uruguay, realizaron pocas privatizaciones en los aos noventa, mientras otros como Argentina, Bolivia, Guyana, Panam y Per obtuvieron ingresos por privatizacin de ms de 10% del PIB (ver el grfico 8.3). La diferencia en la magnitud de la privatizacin entre los pases de la regin y la gran cantidad de activos en manos del Estado resaltan la importancia de entender el historial de la privatizacin para as aplicar las lecciones aprendidas a los futuros programas.

En Amrica Latina el 75% de los ingresos de privatizacin ha provenido de servicios pblicos y de infraestructura, 11% del sector financiero y el resto de petrleo, gas y manufacturas. Con las privatizaciones de industrias manufactureras se obtuvo alrededor del 16% de los ingresos totales de los pases en desarrollo entre 1990 y 1999, de los cuales, en trminos regionales, Amrica Latina represent una gran proporcin de la actividad de privatizacin, en especial en trminos de ingresos. Argentina, Brasil, Bolivia, Chile y Mxico vendieron empresas pequeas y medianas en un principio, pero expandieron sus programas con rapidez incluyendo grandes empresas de infraestructura y energa; las mayores contribuciones en los ltimos aos provinieron de la venta de empresas de infraestructura y energa en Argentina, Brasil y Mxico. Es interesante que la privatizacin de empresas manufactureras en Amrica Latina no fuera importante, salvo por algunas viejas industrias consideradas estratgicas, como acero, aluminio y otras (Florio, Carrera y Checchi, 2004). En el grfico 8.4 se presentan los ingresos mundiales provenientes de privatizaciones por sectores y en el grfico 8.5 las participaciones de los ingresos en el tiempo.

El proceso de privatizacin en Amrica Latina difiere marcadamente del de otras regiones, como Europa oriental y frica, y esto subraya el hecho de que los determinantes de la privatizacin en cada regin son

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Fuente: Chong y LpezdeSilanes, 2005a.Nota: Clculos efectuados utilizando dlares constantes de 1999.

Grfico 8.3 Privatizacin en Amrica Latina, 19902000

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Grfico 8.4 Ingresos mundiales de privatizacin por sectores, 19902000

Fuente: Megginson, 2005.

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diferentes. La privatizacin dentro de la regin latinoamericana fue diferente en forma muy importante en sus distintos pases, reforzando el hecho que los factores econmicos no fueron los nicos, y quizs ni siquiera los ms importantes, que determinaron las elecciones de polticas de privatizacin. Como sealan Florio, Carrera y Checchi (2004) la mayor parte de los pases latinoamericanos privatizaron las telecomunicaciones, electricidad, gas y, en menor grado, servicios de agua potable y sanitarios, pero la privatizacin de ferrocarriles, aerolneas, aeropuertos y autopistas fue menos extensa.

La privatizacin de los sectores financiero y productivo no fue tan importante porque la participacin privada siempre estuvo presente en esos sectores. Sin embargo, la mayora de pases decidieron retener por lo menos un banco pblico y la mayora tambin retuvo el control de empresas relacionadas con recursos naturales, como las de petrleo, gas y cobre. Por ejemplo, aunque Brasil busc un programa relativamente grande de privatizacin, mantuvo la participacin estatal en la electricidad, el sector financiero y el petrleo (Chong y LpezdeSilanes, 2005). En forma semejante, mientras la mayora de los pases de la regin privatiz las empresas de telecomunicaciones, Colombia, Costa Rica y Uruguay no lo hicieron (Chong y LpezdeSilanes, 2005; Lora, 2001; Pombo y Ramrez, 2005). En Per no se incluyeron el transporte, los servicios de saneamiento bsico y una gran proporcin de agricultura y petrleo (Torero, 2005). Aun Chile retuvo empresas pblicas en sectores clave, a saber, cobre, petrleo, bancos, servicios postales, ferrocarriles y puertos (Fischer y Serra, 2002). Argenti

Grfico 8.5 Composicin sectorial de los ingresos mundiales de privatizacin, 19902000.

Fuente: Birdsall y Nellis, 2002.

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na se destaca por no retener empresas importantes para el Estado con la salvedad de algunos bancos nacionales y provinciales y algunas empresas provinciales de saneamiento bsico (Galiano y otros, 2005). En contraste, Uruguay fue el pas que menos privatiz en la regin y, de hecho, fue el nico que no privatiz la electricidad, el petrleo ni las telecomunicaciones, y en el que las privatizaciones se decidieron explcitamente por voto democrtico. Ningn otro pas ha mostrado esta participacin popular en el debate de la privatizacin (Florio, 2004).

La secuencia de privatizacin fue distinta en los pases de la regin. Bolivia, Chile, Mxico y Nicaragua privatizaron primero las empresas de propiedad estatal de los sectores competitivos, como manufactura y finanzas, y posteriormente los monopolios y empresas de servicios pblicos. Argentina, Brasil, Colombia y Per vendieron ambos tipos de empresas simultneamente. En Argentina y Bolivia se mantuvo la estructura monopolista de algunos sectores, con el fin de maximizar ingresos, inclusive en sectores como el de telecomunicaciones en el que la tecnologa permita mayor competencia (Florio, 2004). Los gobiernos utilizaron distintos mtodos para vender las empresas de propiedad del Estado al sector privado, como ventas totales a travs de opciones internacionales abiertas, ofertas pblicas de acciones, contratos de concesin, transferencia directa y otros. La intensidad de uso de cada estrategia fue diferente en los distintos pases; por ejemplo, Argentina, Chile, Mxico y Per emplearon ventas directas, pero en Bolivia se utilizaron los esquemas de capitalizacin con mayor frecuencia. Los contratos de concesin se utilizaron principalmente en los servicios de saneamiento bsico, infraestructura de transporte y exploracin y produccin de petrleo (Florio, 2004).

Como argumenta Megginson (2005), las anteriores diferencias simplemente resaltan el hecho que la decisin sobre qu sectores y empresas pblicas deben privatizarse es un tema de controversia, especialmente si se parte de un esquema poltico donde divergen los medios para alcanzar objetivos especficos (Boycko, Shleifer y Vishny, 1996). Un gobierno con fuerte oposicin para privatizar tpicamente considera que debe actuar con rapidez negociando adecuadamente con los representantes clave de grupos de poder importantes, ya sean las cabezas del partido opositor, los burcratas dentro de los ministerios o los trabajadores y gerentes de las mismas empresas estatales. En teora, la eleccin de qu sectores privatizar debe ser sencilla. Algunos sectores como ventas minoristas o industria ligera que operan en mercados competitivos son relativamente fciles de vender, en tanto otros, en particular la industria pesada y activos de infraestructura, presentan mayor dificultad y demandan una mayor preparacin (Megginson, 2005).

La dificultad de privatizacin puede valorarse con base en caractersticas observables de los sectores, como se muestra en el cuadro 8.1.

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Basado en esta informacin, Bornstein (1999) argumenta que el comercio minorista, los servicios al consumidor y las industrias de vivienda, operan en sectores que ya son parcialmente privados y se requiere relativamente poca inversin en capital complementario para que los activos estatales sean competitivos. La privatizacin de estos sectores debe ser atractiva y estar relativamente libre de controversia. Cuando se pasa hacia la parte inferior del cuadro 8.1, se ve que en esos sectores las empresas presentan a los gobiernos mayor dificultad para su venta rpida. La industria ligera puede requerir inversiones sustanciales y quizs inversin extranjera directa para que sea viable econmicamente. La industria pesada tambin requiere inversiones y puede calificarse como estratgica y dejarse fuera de los planes de privatizacin (Meggison, 2005). Ejemplos incluyen el cobre en Chile, la energa en Brasil, el petrleo en Per y otros. Los sectores bancario, de telecomunicaciones y electricidad se enfrentan con retos similares a la industria pesada, con la complicacin adicional que en estos casos es tambin importante tener apoyo de instituciones reguladoras para poder funcionar adecuadamente. La secuencia de privatizacin en electricidad difiere segn el nivel existente de propiedad pblica (municipal, estatal o nacional), la clase predominante de tecnologa de generacin de energa pblica y la manera en que se definen y transfieren los subsidios. En Guatemala y Nicaragua, plantas hidroelctricas pblicas para las que ya se han recuperado los costos (costos hundidos con costos de operacin muy bajos) se utilizan para subsidiar el consumo de energa de la mayor parte de la poblacin, lo cual convierte a la generacin de energa en un candidato improbable para la privatizacin, pues los sistemas fiscales de estos pases no tienen capacidad de soportar transferencias directas a los clientes. Sin embargo, en estos dos pases se privatiz rpidamente a las empresas distribuidoras de energa porque formaban anteriormente parte de una sola empresa distribuidora de propiedad del Estado con cobertura nacional. No obstante, en Colombia, las grandes plantas hidroelctricas posedas por el gobierno central estuvieron entre los primeros activos en ser privatizados (por presiones fiscales) mientras la privatizacin ha sido lenta en el negocio de la distribucin porque muchas de las empresas estn controladas por gobiernos subnacionales con poco inters en perder control.

Historial de privatizacin

En general la evidencia emprica muestra que la privatizacin conduce no slo a mayor rentabilidad, sino tambin a mayor crecimiento de la produccin, a mayores beneficios fiscales y a mejoras de calidad y acceso para los pobres. En telecomunicaciones y electricidad, la participacin

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privada cambi la naturaleza de la prestacin de servicios. A principios de 1990, slo el 3% de los clientes de telfonos y electricidad eran servidos por empresas privadas; en 2003, la proporcin pas a ser del 86% y el 60% en telecomunicaciones y electricidad, respectivamente. Las telecomunicaciones privadas fueron un xito al aumentar rpidamente la cobertura, reducir precios e introducir nuevos servicios. Similarmente, en otros sectores de infraestructura, se observ lo siguiente:

En electricidad se materializaron ganancias en eficiencia, aunque distribuidas en forma desigual. Los clientes gozan de una oferta ms segura pero las empresas gozan de una participacin mayor aun de los beneficios totales. Esto sucede porque las grandes empresas de distribucin y transmisin de electricidad tienen mejores habilidades de negociacin que las nuevas instituciones reguladoras, y los pequeos mercados de generacin han facilitado a las empresas gozar de altos mrgenes de precios.

Agua potable y saneamiento bsico siguen resistindose a la participacin privada. Como se mencion, slo el 11% de las conexiones eran privadas en 2003. El riesgo de expropiacin de estos servicios es alto para los socios privados, porque se perciben como un derecho y un punto de fcil negociacin en poltica local.

Los resultados en proyectos de transporte son ambiguos. La participacin privada se limit a segmentos de redes de vas primarias y algunos puertos y aeropuertos.

Existen ejemplos de fracaso, pero una abrumadora evidencia sugiere que no son argumento para detener la privatizacin; estos fracasos pueden entenderse dentro de un marco de economa poltica. Las races del fracaso pueden rastrearse hasta la participacin sustancial del Estado en procesos opacos; diseo de contratos no concordante con restricciones institucionales especficas; cambios en la regulacin inadecuados e insuficiente desregulacin y reforma de autoridad corporativa, que incrementa el costo del capital y limita la restructuracin de la empresa en un entorno competitivo.

En un reciente esfuerzo de investigacin, Chong y LpezdeSilanes (2005)5 muestran que hubo ganancias sustanciales en rentabilidad despus de la privatizacin, medidas segn las relaciones de utilidad neta a ventas y utilidad operativa a ventas (ver el grfico 8.6). Para los pases de su muestra, la mediana de la relacin utilidad neta a ventas aument 14 puntos porcentuales y la de utilidad operativa a ventas en 12. Las mayores

5 Los pases incluidos en el estudio son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Per y Mxico.

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ganancias estuvieron en Per y Argentina, en donde los cambios en la mediana llegaron a unos 20 puntos porcentuales en cada relacin. Brasil present las menores ganancias, entre 2 y 5 puntos porcentuales, dependiendo de la relacin. A diferencia de sus contrapartes en otros pases, en Colombia, Costa Rica y Uruguay algunas de las grandes empresas de propiedad estatal eran rentables antes de la privatizacin. Por ejemplo, los niveles colombianos de rentabilidad relativa se explican en parte por la protectora poltica industrial implementada por el gobierno durante los aos ochenta que, en el caso de las telecomunicaciones, dio como resultado un monopolio pblico en las llamadas a larga distancia.

La principal razn de las ganancias en rentabilidad fue la mejor eficiencia operativa producto de la privatizacin. Los costos por unidad cayeron considerablemente siendo la mediana de la cada equivalente al 16% para los pases con datos disponibles (ver el grfico 8.7). Las relaciones de ventas a activos muestran una tendencia semejante en cuatro de cinco pases. La mediana del aumento en esa relacin es 26%, y Per es el nico pas con una disminucin, de ms o menos un 20%, en la relacin de ventas a activos porque las empresas de propiedad del Estado privatizadas emprendieron grandes inversiones que sobrepasaron los aumentos de produccin. Por ltimo, el impacto en la relacin de ventas a empleo es dramtico, con una mediana de ganancias en este indicador de casi 70%. Chile y Mxico muestran los resultados ms impresionantes: sus relaciones de ventas a empleados se duplicaron. El anlisis hasta el momento sugiere que las ganancias en rentabilidad de las empresas pri

Grfico 8.6 Cambios en la rentabilidad despus de la privatizacin


Argentina Per0

Increm

ento

enpu

ntos

porcentuales

25

20

15

10

5

Bolivia Brasil Chile Mxico

Relacin utilidad neta a ventas

Relacin utilidad operativa a ventas

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vatizadas resultan principalmente de ganancias en eficiencia y no de otros factores relacionados (despidos, por ejemplo). La mayora de los pases presenta recortes drsticos en empleo y stocks de capital razonablemente consistentes. Quizs el hallazgo de mayor impacto es que el producto de las empresas estatales privatizadas aument en forma dramtica, a pesar del decreciente empleo y las modestas inversiones. Las mayores ganancias estuvieron en Mxico y Colombia, en los que el producto mediano subi 68% y 59%, respectivamente. El pas de menor aumento en el producto fue Brasil, donde las ventas reales aumentaron el 17%.

El reto para los gobiernos: la regulacin

Sin duda, un reto clave para los gobiernos es el desarrollo de un marco regulador apropiado despus de la privatizacin, sobre todo para proveer de servicios bsicos a la poblacin ms pobre. Con base en la evidencia, un elemento comn en muchos ejemplos de privatizacin fallida es la regulacin inadecuada, que lleva a niveles de competencia por debajo del ptimo y permite a los productores apropiarse de rentas que no son compartidas con los consumidores. Aunque la posicin clsica de los crticos es argumentar en contra de la privatizacin adicional, la amplia evidencia emprica muestra que la privatizacin puede realizarse correctamente y producir ganancias sociales.

Dos instancias prominentes demandan un anlisis cuidadoso de la regulacin en el contexto de un proceso privatizador: los monopolios naturales y oligopolios, y las industrias en las que el gobierno tiene un

0

Cam

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Costo por unidadRelacin de ventas a activosVentas por empleado

PerBolivia Brasil Chile Mxico

Grfico 8.7 Eficiencia operativa despus de la privatizacin


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porcentaje alto de la propiedad de los activos, aun en el caso en el que ninguna firma individual tiene poder para controlar el mercado. La necesidad de una regulacin efectiva se debe comprender en el contexto del proceso posprivatizacin necesario para evitar abusos producto de una desregulacin sin contrapesos que podra poner en riesgos el bienestar social, en particular al permitir ganancias extraordinarias a expensas de los consumidores (Allen y Gale, 1999; Yarrow, 1986). En otras palabras, la competencia y la regulacin deben considerarse cuidadosamente como parte del proceso de privatizacin. En este sentido, Winston (1993) argumenta que con regulacin adecuada es posible producir mejoras en eficiencia que beneficien a consumidores y productores. La regulacin de sectores oligoplicos se complica por la debilidad de la autoridad reguladora. En dichos sectores, se necesita complementar el esfuerzo regulador con nuevas reglas y requerimientos de divulgacin, para mejorar la supervisin y reducir el abuso del poder de mercado.

Una regulacin efectiva complementa a la privatizacin de dos maneras. Primero, la competencia elimina a las empresas menos eficientes; el proceso puede tomar mucho tiempo, o no funcionar del todo, si la regulacin inhibe la entrada de nuevas empresas o hace que la salida sea muy costosa. Wallsten (2002) efectu un anlisis economtrico de los efectos de la privatizacin y regulacin de las telecomunicaciones en un panel de 30 pases en Amrica Latina y frica; sus resultados muestran que la competencia de operadores mviles y la privatizacin combinadas con la existencia de un regulador separado se asocian de forma significativa con aumentos en la eficiencia laboral, el nmero de lneas fijas per cpita y la capacidad de conexin. Una interpretacin de sus resultados sugiere que la privatizacin de industrias oligoplicas sin reforma reguladora concurrente, no necesariamente mejora el bienestar. Chong y Galdo (de prxima publicacin) muestran tambin que los pases en los que exista una agencia reguladora antes de la privatizacin, obtuvieron precios de privatizacin ms altos en la industria de telecomunicaciones.

Segundo, un entorno regulador adecuado complementa la privatizacin elevando el costo de la intervencin poltica. Aunque un monopolio ineficiente despilfarre sus ingresos sin poner en peligro su existencia, una empresa ineficiente en una industria competitiva tendra que recibir un subsidio para mantenerse a flote. La introduccin de la competencia obliga a los polticos a pagar a las empresas directamente por acciones motivadas polticamente mientras que previamente los costos de estas medidas los absorba una empresa de propiedad estatal que no tena que preocuparse por su desempeo en el mercado. Colombia y Mxico ofrecen buenos ejemplos de polticas reguladoras adecuadas que, cuando acompaan a la privatizacin, pueden usarse como niveladoras para transformar el panorama econmico y reducir la interferencia poltica en la economa. A

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principios de los aos noventa, Colombia inici un programa de apertura econmica a travs de la promocin de la competencia y la desregulacin. Como explican Pombo y Ramrez (2005), se concibi la privatizacin como instrumento para la desregulacin econmica y la promocin de la competencia. Una dcada antes Mxico empez a transformar su economa anteriormente cerrada y caracterizada por controles de capital, regulacin de precios, restricciones a la inversin extranjera directa, aranceles altos, cuotas de importacin y un gran sector pblico de propiedad del Estado. Como en Colombia, la privatizacin a la par con la desregulacin jug un papel clave en el esfuerzo para restructurar la economa y ayudar a las empresas de propiedad estatal privatizadas a ponerse a la altura de sus equivalentes privadas.

La regulacin adecuada puede imponerse en tres momentos distintos: antes de la privatizacin, durante ella y despus de haberse vendido la empresa. En la literatura tcnica sobre el tema se hace nfasis en la importancia de contar con regulacin eficiente en una etapa temprana. La regulacin antes de la privatizacin de la industria puede acelerar el proceso privatizador y ayudar a las empresas a venderse a mayores precios si reduce el riesgo regulador, como argumentan Bortolotti, Fantini y Siniscalco (2001) para el sector de la electricidad. Wallsten (2002) encuentra que los pases que establecieron una autoridad reguladora separada para el sector de telecomunicaciones antes de la privatizacin, no slo se beneficiaron de mayor inversin y penetracin sino que tambin ganaron con la disposicin de los inversionistas a pagar mayor cantidad por las empresas. Sin embargo, no es fcil establecer regulacin efectiva antes de la privatizacin, al menos por tres razones: primera, es probable que cambios al rgimen regulador antes de la privatizacin causen disminucin en los beneficios de las empresas de propiedad estatal, lo que implica mayor necesidad financiera para el gobierno. Segunda, sin la presin de la privatizacin inminente, la voluntad poltica de verdadera reforma reguladora puede no materializarse. Por ltimo, los gobiernos con poca experiencia en privatizacin encuentran difcil realizar reformas reguladoras efectivas antes de la privatizacin.

La regulacin en el momento de la privatizacin resuelve los dos primeros problemas y reduce riesgos. La evidencia muestra que mientras haya un marco regulador adecuado durante la privatizacin, o antes de ella, tanto los consumidores como el gobierno se benefician del proceso. La falta de capacidades reguladoras en el momento de la privatizacin, junto con el deseo de maximizar el precio en el momento de la venta, ha llevado a varios gobiernos a posponer una regulacin completa y clara. Intentar establecer un marco regulador adecuado despus de la privatizacin puede ser difcil desde una perspectiva de economa poltica. Dado que la agencia encargada de hacer cumplir y regular

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los contratos es a menudo la misma entidad o una subordinada que realiz la privatizacin, puede haber incentivos para que no se cumplan cabalmente los contratos. Chong y Snchez (2003) documentan que para un amplio nmero de concesiones en proyectos de infraestructura, el sector privado tuvo la capacidad de negociar y mantener una regulacin protectora despus de la privatizacin debido a la amenaza de quiebra, retiro o desercin de futuros compromisos de inversin, todos los cuales afectan la reputacin y credibilidad de los polticos involucrados en la privatizacin. De acuerdo con la evidencia hallada en Guasch (2001), en los ltimos 15 aos los contratos de concesin en los pases en desarrollo han llevado a menudo a renegociaciones. En Amrica Latina y el Caribe, el 40% de todos los contratos de concesin se renegociaron unos 2,2 aos despus de haberse firmado. Engel, Fischer y Galetovic (de prxima aparicin) argumentan que las negociaciones oportunistas de concesiones son comunes debido al enfoque utilizado de privatice ahora y regule despus. Los costos excesivos en las concesiones y reglas confusas sobre las contingencias les ofrecen a los propietarios privados la oportunidad de aprovechar y extraer rentas econmicas del gobierno. Por ltimo, tratar de alterar en forma sustancial el marco regulador despus de la venta tambin puede ser difcil porque se crean nuevos opositores contra la regulacin en el momento de la privatizacin. A los accionistas y gerentes de las empresas de propiedad estatal privatizadas se unen los trabajadores y aun los consumidores, quienes se podran beneficiar del statu quo de las regulaciones protectoras de las empresas.

Mediante la utilizacin de una encuesta reciente del Banco Mundial (Wallsten y otros, 2004) sobre diversos aspectos regulatorios en los sectores de telecomunicaciones y electricidad, se construye aqu un ndice general de reforma reguladora para Amrica Latina como un intento de medir la magnitud de los esfuerzos reguladores en la posprivatizacin en la regin. En particular, se centra en leyes recientes y decisiones reguladoras en ambos sectores. A cada pregunta de cada categora se le asigna un valor de 1 cuando la respuesta es consistente con el avance regulador, y un valor de 0 de otro modo. En el anexo 8A se presenta el cuestionario. Por ejemplo, para la pregunta ha sancionado completamente el Parlamento leyes marco para el sector de las telecomunicaciones? se asigna un valor de 1 si la respuesta del encuestado es s, ya que refleja una caracterstica asociada tpicamente con un nivel superior de regulacin. La encuesta contiene 22 preguntas para empresas de telecomunicaciones y 24 para proveedores de electricidad, divididas en tres amplias categoras, y se resumen en un ndice agregado que es la suma simple de los valores 1 asignados a cada pregunta. En los grficos 8.8 y 8.9 se presentan los resultados comparativos para las telecomunicaciones y la electricidad, respectivamente. El ndice muestra hasta qu grado los pases fueron

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diligentes en el establecimiento de conjuntos formales de reglas y procedimientos para implementar regulaciones despus de la privatizacin.

20181614121086420

Guatemala

ndice de regulacin de telecomunicaciones(escala de 0 a 20)

BelicePanamChile

El SalvadorHondurasMxicoEcuadorBolivia

VenezuelaCosta RicaColombiaArgentina

PerBrasil

Repblica DominicanaJamaica

Barbados

2520151050

Ecuador

ndice de regulacin de electricidad(escala de 0 a 25)

ChileEl SalvadorNicaragua

MxicoColombia

Repblica DominicanaPanam

Costa RicaArgentina

Fuente: Wallsten y otros, 2004.Nota: un ndice mayor indica una mejor calidad del esquema regulatorio del pas. Ver anexo 8A.

Grfico 8.8 ndice de regulacin en el sector de telecomunicaciones

Fuente: Wallsten y otros, 2004.Nota: un ndice mayor indica una mejor calidad del esquema regulatorio del pas. Ver anexo 8A.

Grfico 8.9 ndice de regulacin en el sector elctrico

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En el sector telecomunicaciones, la varianza entre el valor mximo del ndice (Barbados) y el mnimo (Guatemala) es alta. En general, las reformas en el sector elctrico no han procedido con tanta rapidez como las reformas en el de telecomunicaciones, razn por la cual se cubre un menor nmero de pases en el grfico 8.9 que en el 8.8. Argentina presenta el nivel ms alto de activismo de emisin de reglamentaciones cuando se usa este ndice general, y Ecuador ocupa el ltimo lugar. Por construccin, el ndice no mide el desempeo regulador, y su impacto en la calidad del resultado debe examinarse caso por caso. Por ejemplo, Jamaica presenta un alto ndice de regulacin en telecomunicaciones, pero existi conjuntamente durante mucho tiempo un monopolio obligatorio protegido. En 2005, en Argentina funcionaban todava reglas formales en la regulacin de la electricidad que fueron muy alabadas internacionalmente antes de la crisis macroeconmica de 2002, pero medidas posteriores de poltica y atajos en su aplicacin (a los precios, recuperacin de costos, creacin de empresas pblicas con discrecin para intervenir en el mercado y nombramientos polticos de los reguladores) las han hecho ineficaces.

La efectividad de la regulacin no puede valorarse aisladamente y las regulaciones deben verse como un componente de la frontera institucional de posibilidades. Otros componentes pueden incluir organismos antimonopolio, tribunales, el poder ejecutivo, los niveles nacional y local de gobierno, y el ministerio del sector en el caso de los servicios pblicos. Pases con fuertes regmenes presidenciales son con frecuencia renuentes a otorgar independencia real a un organismo regulador. Adems, el organismo est sujeto a reducir la independencia de facto en pases en los que los polticos tienen espacio para interferir con decisiones para limitar la autoridad del sistema judicial. Adicionalmente, en los pases ms pequeos y ms pobres, la privatizacin de un activo puede constituir el evento individual ms importante en los negocios del pas en varios aos, creando el terreno para una estrecha pero indeseable relacin bilateral entre el poder ejecutivo y las empresas. En dichos contextos las decisiones del ejecutivo pueden anular las competencias de otras instituciones del sector, forzando a la regulacin fuera de la funcin que deba ejercer. En sectores como los de agua potable y saneamiento bsico, que pueden abarcar cientos de empresas aisladas y heterogneas en el nivel subnacional y en pases en los que el problema clave es una insuficiencia de cobertura, se requiere ms de un regulador centralizado para lograr resultados sectoriales adecuados. La calidad de la regulacin depender en gran parte de las decisiones de las autoridades sectoriales y locales. La coordinacin de la regulacin ser importante, en particular con referencia al crecimiento de nuevas agencias de regulacin independientes y semiindependientes en todos los sectores en la regin, que aumentaron de 43 en 1979 a 134 en 2002 (Jordana y LeviFaur, 2005).

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Conclusiones

La privatizacin en Amrica Latina empez ms temprano, se difundi ms y con mayor rapidez que en cualquier otra parte del mundo en desarrollo. En la dcada de 1990, los ingresos acumulados provenientes de la privatizacin en 18 pases latinoamericanos alcanzaron el 6% del PIB. De 1990 a 2001, la inversin privada slo en infraestructura lleg a US$361.000 millones. Se vendieron ms empresas y de mayor tamao en la regin y se obtuvieron ms ingresos que en casi cualquier otra regin del mundo. Sin embargo, la privatizacin no ocurri por igual a lo largo de la regin y son muy grandes las diferencias entre pases. Los sectores privatizados y el potencial de mayor privatizacin dependen del pas y parecen no estar vinculados a variables puramente econmicas, sino a la capacidad institucional y a la fuerza de la ley. Aun as, el historial general de las privatizaciones es positivo y contrasta con la idea corriente de que la privatizacin es negativa para las sociedades.

De hecho, la opinin pblica y los diseadores de polticas en Amrica Latina y otras regiones se han vuelto en contra de la privatizacin. Los estudios que se revisaron en el presente captulo no niegan que haya habido fracasos, pero s demuestran que aquellos no constituyen la norma. La mayora de instancias de fracasos se pueden explicar por dos factores. En primer lugar, los procesos opacos con intensa participacin del Estado abren las puertas a la corrupcin y al comportamiento oportunista. En segundo lugar, un deficiente diseo de contratos y captura reguladora se asocian con una falta de regulacin adecuada.

En general, un enfoque de economa poltica explica por qu es difcil efectuar cambios en la regulacin despus de la privatizacin y por qu las empresas privatizadas pueden renegociar sus contratos favorablemente. El perfeccionamiento de nuevos marcos reguladores puede tomar tiempo considerable y requerir soluciones transitorias de corto plazo para evitar el regreso a los errores del estatismo e impulsar la iniciativa privada. Las polticas en pro del crecimiento vinculadas con mejoras en el clima de los negocios y la capacidad institucional harn cada vez ms factible la opcin privada a largo plazo, siempre que se acepte el cabal respeto a los derechos de propiedad de los inversionistas.

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1. Telecomunicaciones

Legislacin sobre telecomunicaciones

Ha sancionado completamente el Parlamento leyes marco para el sector de las telecomunicaciones? 0 No 1 S

Prohbe la ley explcitamente a los operadores la emisin de licencias que les permita ofrecer ms de un servicio de telecomunicaciones? 0 No 1 S

Es obligatoria la contabilidad separada para los servicios? 0 No 1 S

Organismos reguladores

Ha empezado a funcionar un organismo regulador separado del servicio y del ministerio de comunicaciones? 0 No 1 S

Puede el regulador principal obligar a emitir informacin financiera y de desempeo? 0 No 1 S

Est disponible pblicamente la informacin financiera y de desempeo? 0 No 1 S

Al organismo regulador lo encabeza una sola persona o un grupo de personas (por ejemplo, una junta reguladora)? 0 Una 1 Grupo

Se nombra al jefe por un perodo fijo? 0 No 1 S

Puede el ejecutivo despedir a discrecin al regulador? 0 No 1 S

Puede ser despedido el regulador por conflicto de intereses? 0 No 1 S

Puede ser despedido el regulador por incompetencia? 0 No 1 S

Puede ser despedido el regulador por corrupcin? 0 No 1 S

Pueden los consumidores participar en los procedimientos reguladores? 0 No 1 S

Pueden los competidores participar en los procedimientos reguladores? 0 No 1 S

Se han creado cuerpos reguladores regionales? 0 No 1 S

Decisiones reguladoras

Estn abiertas al pblico en la prctica las reuniones sobre regulacin? 0 Ninguna 1 Todas

Se requiere por ley que estn abiertas al pblico las reuniones sobre regulacin? 0 No 1 S

Estn disponibles pblicamente las decisiones reguladoras? 0 No 1 S

Publica el regulador las decisiones en la prctica? 0 No 1 S

Obliga la ley al regulador a publicar las decisiones? 0 No 1 S

Anexo 8A: Cuestionario de ndice de regulacin

(Contina en la pgina siguiente)

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Publica el regulador explicaciones de las decisiones en la prctica? 0 No 1 S

Obliga la ley al regulador a publicar las explicaciones de las decisiones? 0 No 1 S

2. Electricidad

Legislacin sobre electricidad

Ha sancionado el Parlamento leyes marco dirigidas a reformar el sector elctrico? 0 No 1 S

Prohbe la ley explcitamente a los operadores la propiedad conjunta de servicios de electricidad (como generacin, transmisin, distribucin y menoreo o suministro)? 0 No 1 S

Permite la ley la entrada de nueva propiedad privada de energa? 0 No 1 S

Organismos reguladores

Ha empezado a funcionar un organismo regulador separado del servicio y del ministerio? 0 No 1 S

Al organismo regulador lo encabeza una sola persona o un grupo de personas (por ejemplo, una junta reguladora)? 0 Una 1 Grupo

Se nombra al jefe por un perodo fijo? 0 No 1 S

Razones para despedir al jefe o a los comisionados: conflicto de inters. 0 No 1 S

Razones para despedir al jefe o a los comisionados: incompetencia. 0 No 1 S

Razones para despedir al jefe o a los comisionados: corrupcin. 0 No 1 S

Estn disponibles pblicamente los lineamientos de polticas? 0 No 1 S

Puede el ministro o el presidente dar instrucciones verbales al regulador? 0 No 1 S

Se han creado organismos reguladores regionales? 0 No 1 S

Proceso y decisiones reguladoras

Puede la agencia obligar a las empresas de servicio a emitir informacin financiera y de desempeo? 0 No 1 S

Es auditada por un regulador la informacin financiera y de desempeo? 0 No 1 S

Hace disponible pblicamente el regulador la informacin financiera y de desempeo? 0 No 1 S

Existe un proceso de consultas antes de las decisiones del regulador? 0 No 1 S

(Continuacin cuadro anexo 8A)

(Contina en la pgina siguiente)

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Tienen derecho grupos de consumidores a participar en los procesos reguladores? 0 No 1 S

Estn abiertas al pblico en la prctica las reuniones sobre regulacin? 0 Ninguna 1 Todas

Se requiere por ley que estn abiertas al pblico las reuniones sobre regulacin? 0 No 1 S

Estn disponibles pblicamente las decisiones reguladoras? 0 No 1 S

Obliga la ley al regulador a publicar las decisiones? 0 No 1 S

Publica el regulador las decisiones en la prctica? 0 No 1 S

Obliga la ley al regulador a publicar las explicaciones de las decisiones? 0 No 1 S

Publica el regulador explicaciones de las decisiones en la prctica? 0 No 1 S

Fuente: Wallsten y otros, 2004.

(Continuacin cuadro anexo 8A)

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