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Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas (ISSN 2386-3056) - Nº3 (2017)

ESTUDIOS Y COMENTARIOS

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IMPUGNACIÓN ADMINISTRATIVA DE LAS CALIFICACIONES ACADÉMICAS EN LA UNIVERSIDAD DE VIGO

ADMINISTRATIVE IMPUGNATION OF THE MARKS AT THE

UNIVERSITY OF VIGO

Diego Coimbra Rebolledo Graduado en Derecho

Facultad de Derecho. Universidade de Vigo [email protected]

RESUMEN: El presente estudio tiene por objeto analizar el sistema general de recursos administrativos vigente en su aplicación al ámbito concreto de la impugnación de las calificaciones académicas en la Universidad de Vigo, conjuntamente con los que esta administración establece en su propia normativa. Asimismo, se realiza un examen sobre la adecuación al ordenamiento jurídico de estos últimos y de la propia norma que los contiene, de acuerdo con los principios de jerarquía y publicidad normativa; seguridad jurídica; y tutela judicial efectiva. PALABRAS CLAVE: Recursos administrativos, calificaciones académicas, Universidad pública, Universidad de Vigo, publicidad normativa. ABSTRACT: The present study aims to analyse the current general system of administrative appeals on his application to the specific scope of the contestation of marks in Universidad de Vigo, as well as the appeals this management establishes in their own regulations will be also analysed. Additionally, an examination about the adaptation to the legal system of those last-mentioned and to the regulation that includes them will be done, according to the principles of hierarchy of legal provisions; publicity of the legal enactments; certainty that the rule of Law will prevail; and the effective protection of the Judges and the Courts. KEYWORDS: Administrative appeals, academic marks, public university, Vigo University, publicity of the legal enactments.



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SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS. ASPECTOS GENERALES.- 1. ORIGEN.- 2. DEFINICIÓN.- 3. FUNCIONES.- II. LA IMPUGNACIÓN ADMINISTRATIVA DE LAS CALIFICACIONES ACADÉMICAS EN LA UNIVERSIDAD PÚBLICA.- 1. LA CALIFICACIÓN ACADÉMICA COMO ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE RECURSO.- 2. EL ESTUDIANTE Y LA UNIVERSIDAD COMO SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO DE RECURSO.- 3. EL PROCEDIMIENTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO.- 4. LA TIPOLOGÍA GENERAL DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS.- III. LA IMPUGNACIÓN ADMINISTRATIVA DE LAS CALIFICACIONES ACADÉMICAS EN LA UNIVERSIDAD DE VIGO. EL REGLAMENTO DE ESTUDIANTES.- 1. EL REGLAMENTO DE ESTUDIANTES DE LA UNIVERSIDAD DE VIGO.- 2. EL ARTÍCULO 18 DEL REGLAMENTO: LOS TRES PROCEDIMIENTOS ESPECÍFICOS EN MATERIA DE IMPUGNACIÓN DE CALIFICACIONES.- IV. LA ADECUACIÓN DEL REGLAMENTO AL ORDENAMIENTO JURÍDICO.- 1. LAS TRES POSIBLES ILEGALIDADES DEL ARTÍCULO 18.- 1.1. Introducción: el principio de jerarquía normativa. La nulidad y su atemporalidad.- 1.2. La interpretación conforme.- 1.3. Las posibles excepciones tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015.- 2. LAS NUEVAS PRUEBAS OBJETO DE EVALUACIÓN.- 2.1. El Real Decreto 1393/2007.- 2.2. Las pruebas orales y la defensa de los trabajos de fin de titulación.- 3. PUBLICACIÓN.- 3.1. Vigencia de la norma.- 3.2. Divulgación.- 4. RECAPITULACIÓN Y PROPUESTAS DE MEJORA I. INTRODUCCIÓN: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS. ASPECTOS GENERALES

“La esfera jurídica de derechos de los ciudadanos frente a la actuación de las Administraciones Públicas se encuentra protegida a través de una serie de instrumentos [...] de carácter reactivo, entre los que destaca el sistema de recursos administrativos”1. Esta institución jurídica constituye una de principales herramientas para el control de la efectiva realización del derecho a una calificación justa2 de los estudiantes, uno de los derechos que posiblemente más nos interese salvaguardar a los mismos. En el ámbito concreto de la Universidad de Vigo, además, contamos con una suerte de recursos administrativos específicamente previstos para ser interpuestos ante los actos de calificación académicos. No obstante, éstos podrían hallarse aquejados de toda una serie de posibles vicios de ilegalidad, a mayores de resultar prácticamente desconocidos por los estudiantes adscritos a esta institución.

1 Exposición de motivos de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. 2 Derecho inserto, según RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, X, en lo que él llama “derecho fundamental a la buena Administración pública” (RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, X., El ciudadano y el poder público, Reus, Madrid, 2012, pág.158); además de proclamarse como tal por el art. 11 del Reglamento de estudiantes de la Universidad de Vigo (en adelante REUV).



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Por ello, y con la esperanza de un cambio a mejor, invito a todo miembro de la comunidad universitaria de Vigo a la lectura del presente artículo3. 1. ORIGEN El primer sistema de recursos administrativos como tal llega a nuestro ordenamiento jurídico de la mano de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, norma de trascendencia internacional4, cuyo buen funcionamiento la mantuvo en vigor hasta el nacimiento de la derogada Ley 30/19925. Desde entonces, este sistema de jurisdicción administrativa, como lo ha llamado LINDE PANIAGUA6, convive con la jurisdicción contencioso-administrativa. Añade este autor, que esta circunstancia sólo se justifica por motivos históricos; sin embargo, en mi opinión, y como se expondrá de inmediato, el sistema de recursos administrativos posee un papel en nuestro ordenamiento y unas características propias que difieren claramente de las del recurso contencioso-administrativo, y de tal manera justifican su existencia. 2. DEFINICIÓN Según E. GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, T. R.7; los recursos administrativos “son actos jurídicos del administrado por los que éste impugna otros anteriores de la Administración que estima contrarios a Derecho”, al pedir el interesado a la propia Administración “la revocación o reforma de un acto suyo […] en base a un título jurídico específico”8. Esta figura debe distinguirse de los restantes actos del administrado que presentan ciertas similitudes (quejas, peticiones y reclamaciones), pero cuya finalidad difiere en

3 Cuyo texto tiene origen en mi TFG: “Recursos administrativos e impugnación de las calificaciones en la Universidad de Vigo”, tutorizado por BUSTILLO BOLADO, R. O. 4 Resultando transcrita de un modo prácticamente literal a diversos Estados iberoamericanos y siendo influencia directa para la elaboración de intentos codificadores posteriores de Estados europeos. (Según GARCÍA DE ENTERRÍA, E., en «Introducción», (Dirs. LEGUINA VILLA, J.; SÁNCHEZ MORÓN, M.), La Nueva Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, 1ª ed., Tecnos, Madrid, 1993, pág. 11). 5 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. 6 LINDE PANIAGUA, E., Procedimientos, actos y recursos administrativos: cuestiones prácticas, 7ª ed., Colex, Madrid, 2014, pág. 235. 7 GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo II, 13ª ed., Civitas, Madrid, 2013, pág. 100. 8 GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo II, (…) op. cit., pág. 536.



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gran medida, siendo la de los recursos administrativos la impugnación de actos o disposiciones preexistentes que se estimen contrarias a Derecho9. 3. FUNCIONES Asentada la finalidad objetiva del recurso administrativo, estimo oportuno estudiar su finalidad subjetiva: la función que cumple en el ordenamiento jurídico y que le constituye como una figura pragmática y autónoma frente al recurso contencioso-administrativo. Así, distinguimos: a) La función garantista.

a. Para el administrado: supone la oportunidad de impugnar las resoluciones administrativas con las que no se encuentre conforme ante la misma Administración emanante.

b. Para la Administración: i. Supone una posibilidad de conocer del conflicto antes de que se sustancie la

vía judicial, pudiendo en consecuencia evitarla10. ii. Permite pronunciarse a los órganos superiores jerárquicos11, lo cual implica

una mayor representatividad de la voluntad de la Administración que dicta el acto a la hora de interpretar cómo se debe aplicar al caso concreto el interés general determinado por la ley.

b) La constitución de una alternativa más rápida, económica y conciliadora que la vía judicial. Aun no siendo auténticamente equiparables, a efectos prácticos puede resultar un método alternativo de solución de conflictos12 entre el administrado y la Administración, que supone tanto una menor onerosidad, al no requerir postulación; como una mayor celeridad, teniendo en cuenta tanto sus breves plazos como el relativo colapso del que es víctima la Administración de Justicia (sendas cuestiones

9 La finalidad de las quejas es la corrección en el curso de un procedimiento de determinados defectos de tramitación. Las peticiones, por su parte, buscan la producción de un acto nuevo; y las reclamaciones son un sustitutivo del trámite de audiencias para casos determinados. En cuanto a este último, si bien la distinción doctrinal resulta clara, el término de “reclamaciones” suele emplearse en la legislación en sentidos muy distintos; lo cual (en mi opinión), como técnica legislativa deja bastante que desear, pues al vaciar al término de contenido técnico, obstaculiza su delimitación como institución jurídica, lo que finalmente puede inducir a confusión y ser poco deseable en términos de seguridad jurídica. 10 En este aspecto, algunos autores consideran la vía administrativa como una carga para el administrado cuando la interposición del recurso es requisito para acudir a la vía judicial (PARADA VÁZQUEZ, J.R., Derecho Administrativo II. Régimen jurídico de la actividad administrativa, 21ª, ed., Open, Madrid, 2014, pág. 538; y GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo II, (…) op. cit., pág. 539; entre otros), especialmente si se tiene en cuenta que los efectos del acto cuestionado no serán suspendidos en esta vía salvo acuerdo expreso del órgano ante el que se sustancia. 11 Esta circunstancia sólo se da actualmente en el recurso de alzada, por sustanciarse los otros dos que actualmente se prevén en la LPAC ante el mismo órgano que emitió el acto impugnado. 12 Sobre esta cuestión, se recomienda la lectura de BUSTILLO BOLADO, R. O.; “Derecho Administrativo español y solución extrajudicial de conflictos: entre el (razonablemente hermoso) mito y la (menos edificante de lo deseable) realidad”, Las prestaciones patrimoniales públicas no tributarias y la resolución extrajudicial de conflictos (Coord. LÓPEZ RAMÓN, F.), INAP, Madrid, 2015.



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de especial relevancia en el ámbito de la impugnación de las calificaciones académicas, dada la necesidad de presteza de la situación y la general falta de recursos económicos del recurrente paradigmático: el estudiante)13.

II. LA IMPUGNACIÓN ADMINISTRATIVA DE LAS CALIFICACIONES ACADÉMICAS EN LA UNIVERSIDAD PÚBLICA

1. LA CALIFICACIÓN ACADÉMICA COMO ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE RECURSO

El conjunto de recursos administrativos vigentes tiene por objeto las resoluciones y los actos de trámite cualificados14, debiendo materializarse ambos necesariamente en un acto administrativo, definido por GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, T. R.15 como “la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria”. A su vez, por resolución debemos entender, según GALLEGO ANABITARTE y MENÉNDEZ REXACH,16 todo acto que ponga fin al procedimiento decidiendo sobre el fondo de las cuestiones planteadas; mientras que por actos de trámite cualificados la doctrina17 se refiere a aquéllos no resolutorios en los que concurra alguna de las circunstancias señaladas en el art. 112.118 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas (en adelante LPAC). Esto implica la aplicabilidad del sistema general de recursos administrativos ante todo acto de calificación académica por parte de una Universidad pública, dado el carácter de resolución administrativa de éstos. Dicha naturaleza ha sido confirmada tanto por la jurisprudencia19, como por diversos órganos de asesoramiento jurídico de las

13 Prueba de ello es que resulte prácticamente imposible encontrar jurisprudencia alguna al respecto. 14 Art. 112.1 LPAC. 15 GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo I, 16ª ed., Civitas, Madrid, 2013, pág. 591. 16 GALLEGO ANABITARTE, A.; MENÉNDEZ REXACH, A., Acto y Procedimiento administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2001, pág. 30. 17 Entre otros: BOCANEGRA SIERRA, R., Lecciones sobre el acto administrativo, 4ª ed., Civitas, Madrid, 2012, págs. 62-63. 18 a) Que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, b) Que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, c) Que produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. 19 Poniendo por ejemplo la reciente STS 79/2017, de 10 de febrero (ROJ: STS 438/2017), que en su F.J. 1º ha dispuesto que la configuración jurídica de la resolución por la que se declara que un alumno ha superado una prueba de evaluación de conocimientos es la de acto administrativo finalizador del procedimiento; comenzando éste en la matriculación en la asignatura, y concluyendo con su reflejo en el



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Universidades españolas, de entre las que pondremos como ejemplo la Oficina del Defensor Universitario de la Universidad Complutense de Madrid20. De la misma aseveración de la naturaleza del acto de calificación se deriva la sumisión de éste a la regulación legal del acto administrativo. En este sentido, llama la atención, entre otros, la ausencia de la inclusión, como inciso final en los textos en los que deben ser notificados o publicados estos actos por la Universidad, de lo que la doctrina denomina pie de recurso21. Éste, preceptivo para la eficacia de la publicación y/o notificación de la resolución, se constituye como la indicación de si se pone fin o no a la vía administrativa; de los recursos que ante la resolución proceden y del ante qué órgano y en qué plazo hubieran de interponerse. No obstante, al menos en la Universidad de Vigo22, no es posible encontrar vestigio alguno de los mismos; desprendiéndose como consecuencia que el plazo para interponer los recursos estudiados en el presente artículo no comience hasta que “el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda” (art. 40.3 LPAC). Cabría además preguntarnos qué efectos despliega dicho acto administrativo en la esfera jurídica del estudiante universitario. Para responder esta cuestión, presta interés la ya manejada Recomendación de 7 de febrero de 2013 de la Oficina del Defensor del Universitario23, pues dictamina que “el acto de calificación de un examen es un acto de reconocimiento de derechos subjetivos, que puede ser favorable o desfavorable para el alumno interesado, y su situación académica y administrativa varía ostensiblemente si la calificación es de aprobado o, por el contrario, de suspenso”. De tal manera, a la vista de las situaciones jurídicas del administrado24, puede concluirse que:

acta. Esto tiene consecuencias que trascienden de lo estrictamente administrativo. Como ejemplo, esta misma sentencia viene a confirmar (entre otros extremos) la condena de la Audiencia Provincial de Granada por prevaricación administrativa a un profesor universitario que había aprobado a una estudiante sin haber realizado ninguna prueba de evaluación. La defensa alegaba, entre otros argumentos, que “la nota de un examen no reviste el carácter de resolución de carácter decisorio dictada en asunto administrativo y, consecuentemente, no concurre el elemento objetivo del tipo penal por el que ha sido condenado” (F.J. 1º de la STS), planteamiento que es desautorizado con rotundidad por la Audiencia Provincial y por el Alto Tribunal (F.J. 2º de la STS). 20 Entre otros documentos, encontramos referencia a esta calificación jurídica en su Recomendación sobre la corrección de las actas de 7 de febrero de 2013 , donde explica que “el acto de calificación de un alumno es un acto administrativo, emanado de la Universidad en ejercicio de sus competencias educativas, y sometido a derecho público” (https://www.ucm.es/data/cont/docs/3-2013-06-14-Rectificacion%20de%20actas.%20Febrero%202013.pdf, página 1; a 15/05/2017); o en su Informe de 23 de marzo de 2015 , cuando dice que: “la calificación de un examen es un acto administrativo sometido a la posibilidad de su impugnación”, pues se trata de “una competencia administrativa que se ejerce por el profesorado por desconcentración de funciones de la Universidad” (https://www.ucm.es/data/cont/docs/3-2015-03-25-Informe%20385.pdf, página 6; a 15/05/2017). 21 Por mandato de los arts. 40 y 45 LPAC. 22 En adelante Uvigo. 23 Página 2. 24 En seguimiento de GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo I, (…) op. cit., págs.107-112.

https://www.ucm.es/data/cont/docs/3-2013-06-14-Rectificacion%20de%20actas.%20Febrero%202013.pdf

https://www.ucm.es/data/cont/docs/3-2013-06-14-Rectificacion%20de%20actas.%20Febrero%202013.pdf

https://www.ucm.es/data/cont/docs/3-2015-03-25-Informe%20385.pdf

https://www.ucm.es/data/cont/docs/3-2015-03-25-Informe%20385.pdf



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a) La calificación de aprobado supone la creación o ampliación de una situación jurídica favorable25, dado que hace nacer en la esfera jurídica del administrado un derecho hasta entonces inexistente, o bien elimina limitaciones que venían afectando a su extensión o a su desenvolvimiento.

b) La calificación de suspenso, por su parte, debería ser jurídicamente calificada a todos los efectos como un acto de gravamen, en tanto en cuanto supone una negativa ante la pretensión del administrado de mejora de su situación de derecho.

2. EL ESTUDIANTE Y LA UNIVERSIDAD COMO SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO DE RECURSO

Como sujetos intervinientes en el procedimiento de recurso encontraremos siempre al recurrente por un lado y a la Administración por el otro. Al primero de estos, que no podrá ser jamás ninguno de los órganos de la Administración recurrida26, se le exigen los mismos requisitos para formar parte del procedimiento de recurso que para hacerlo en el procedimiento general27. Estaremos hablando a efectos del presente estudio en general del estudiante universitario, que halla su definición legal en el art. 1.3 del Real Decreto 1791/2010, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto del estudiante universitario28. Así, “se entiende como estudiante toda persona que curse enseñanzas oficiales en alguno de los tres ciclos universitarios, enseñanzas de formación continua u otros estudios ofrecidos por las universidades”. Esta norma, dictada en amparo y desarrollo del art. 46.5 LOU29, viene a completar el régimen jurídico del estudiante universitario mediante una mayor concreción de los derechos que la LOU le reconoce30. En este sentido, presenta especial interés a efectos del presente estudio el contenido en su art. 7.1.h) pues proclama como derecho común a todos los estudiantes universitarios “el derecho a una evaluación objetiva”.

25 Concepción del acto administrativo como título (GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo I, (…) op. cit., pág. 107). 26 Por razón de una “inexistencia de intereses propios diferenciados, pues los que el organismo público asume corresponden en realidad al ente matriz que lo ha creado y que lo maneja y dirige como instrumento suyo en orden a la mejor satisfacción de aquellos intereses” (GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo II, (…) op. cit., pág. 550). 27 A saber: capacidad jurídica y de obrar, representación y legitimación. Estarán legitimados los interesados (art. 112.1 LPAC), siendo indiferente que hubieren participado (o no) en el procedimiento que dio paso a la resolución impugnada. 28 En adelante EEU. 29 El art. 46 regula los derechos del estudiante que deberá asegurarle la Universidad, así como los deberes a cumplir ante ésta. 30 Además a crear y poner en marcha del Consejo de Estudiantes Universitario del Estado (como se desprende tanto de su exposición de motivos como de su art. 1.1), institución que establece un canal directo de representación para todos los estudiantes ante el escenario institucional y que nos permite debatir las políticas de modernización del sistema universitario español.



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La Administración, como contraparte, será en toda impugnación de calificaciones académicas universitarias la Universidad31, entidad de Derecho público que le permitirá al estudiante, si cumple los requisitos legalmente establecidos, la obtención del título oficial correspondiente a la enseñanza cursada32. La calidad de sujeto de derecho se le reconoce a las Universidades en los arts. 1.1 y 3.1 de la LOU, al reconocer la personalidad jurídica pública de estas instituciones. Su inherente configuración como personas no naturales implica que sus funciones y potestades deban ejercerse por personas físicas que ostenten la titularidad de los correspondientes cargos públicos. En sus actuaciones ante los estudiantes, y concretamente en lo que nos interesa (la imposición de las calificaciones) merece especial interés la figura del profesor33, que con la emisión de estos actos administrativos materializa la voluntad última de la Administración Universitaria. La Universidad que está siendo cuestionada y la que resolverá el recurso será la misma, identidad de sujeto característica de todo recurso administrativo34. Esto puede producir la sensación de que se está invistiendo a la Administración como juez y como parte de una misma controversia, lo cual es contrario a los principios generales del Derecho. No obstante, algunos autores35 niegan esta primera percepción basándose en dos afirmaciones: a) Que en virtud del principio fundamental para el ejercicio de la función

jurisdiccional: nemo iudex in causa sua36, la Administración no puede ser de ninguna manera considerada como juez, por mucho que se pueda llegar a asemejar su estructura a la de un procedimiento judicial.

b) Que “la función de la Administración no es la de decir el Derecho, sino la de dar pronta y eficaz satisfacción a los intereses generales que tiene confiados”37; siendo

31 Si bien es cierto que las Universidades Públicas ya no se califican como Administraciones en las Leyes 39/2015 y 40/2015, esto es sólo a efectos de aplicar con carácter preferente a tales leyes la normativa específica universitaria. Así lo demuestra, entre otros, el hecho de que en normas de publicación posterior a éstas sigan contemplándose como Administraciones (como por ejemplo, en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público). 32 Para más información, se recomienda consultar el Título VI de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades. 33 Así lo confirma el F.J. 1º de la STS 79/2017: “el profesor […] fija el nivel de adquisición de conocimientos, con destino al expediente del alumno”. Su régimen jurídico se encuentra fundamentalmente regulado en el Título IX de la LOU y su art. 33.2. En el ámbito concreto de la Uvigo, en el Capítulo II, Título III, de sus Estatutos. 34 El órgano concreto ante el que deberá interponerse y el competente para su resolución vendrán determinados por la clase de recurso interpuesto, como ya veremos. 35 GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo I, (…) op. cit., pág. 537. 36 Nadie puede ser juez en sus propios asuntos. 37 GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo I, (…) op. cit., p. 538. Esta cuestión cierra además el debate sobre la prescindibilidad de la vía administrativa por un posible solapamiento con la judicial.



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siempre posible el acudir posterior o alternativamente a la vía judicial, para que ésta sí realice el preceptivo examen de legalidad de la actuación administrativa.

No contradiciendo lo expuesto, no podemos obviar (en mi opinión) las implicaciones prácticas que se derivan de esta situación en lo que se refiere al alcance de la utilidad del recurso, cuando la Administración se vea representada para la ocasión por la misma persona física que hubiere decidido la primera vez sobre el objeto de la controversia38. 3. EL PROCEDIMIENTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO El iter del recurso administrativo comienza con la interposición del mismo, que da lugar a un “procedimiento distinto e independiente del que fue seguido para elaborar el acto recurrido, pero, al igual que éste, de carácter administrativo, sujeto por ello a las mismas normas e inspirado en los mismos principios”39. Esto se materializa mediante la dirección al órgano competente y dentro del plazo establecido, de un escrito que contenga los mismos elementos que toda solicitud de iniciación del procedimiento administrativo común40. A estas mismas normas comunes se remite también la regulación de su tramitación41. Entretanto no recaiga la resolución, el acto recurrido proseguirá produciendo efectos de no disponerse la suspensión ad hoc, por no operar ésta de forma automática42. La competencia para acordarla recae en el órgano resolutor, pudiendo hacerlo de oficio o a petición del recurrente43; pero para ello, la Ley impone dos requisitos alternativos44: a) Que de no acordarse la suspensión, pudiesen derivarse perjuicios de difícil o

imposible reparación. b) Que el recurso se funde en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho

previstas en la Ley.

38 Sobre el modo de invertir esta problemática realiza una interesante reflexión el Prof. BUSTILLO BOLADO, R. O. en BUSTILLO BOLADO, R. O., “Derecho Administrativo español y solución extrajudicial (…)” op. cit, págs. 254 a 257; en la que apela a una mayor sujeción al concepto de objetividad por parte de quienes en la lectura del art. 103 CE deben servir al interés general tutelado por la ley. 39 GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo II, (…) op. cit., pág. 547. 40 Identificación personal del recurrente, acto recurrido y el motivo de su impugnación, lugar, fecha, firma, domicilio a efecto de notificaciones y órgano al que se dirige (LINDE PANIAGUA, E., Procedimientos, actos (...) op. cit., p. 243). No obstante, el mismo autor matiza que rige un espíritu fundamentalmente antiformalista, cabiendo la subsanación de prácticamente cualquier defecto de forma. 41 Con adición de una serie de limitaciones a la hora de introducir nuevos elementos en el procedimiento previstos en el art. 118 LPAC. 42 Art. 117.1 LPAC. 43 Art. 117.2 LPAC. 44 En todo caso, y pese a no darse ninguno de los dos supuestos, la suspensión se tendrá por tácitamente acordada de no haber resuelto la Administración en el plazo de un mes la solicitud de la misma, en virtud del 117.3 LPAC.



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Dicha suspensión, en el ámbito que estudiamos, puede tener relevancia (por ejemplo) a la hora de no dejar sin efecto una calificación de aprobado que hubiere sido impugnada; a efectos de mantener la consideración de la asignatura como superada para realizar la matrícula en el año académico venidero, o para solicitar la expedición del título oficial correspondiente. Al fin, la resolución es el acto que consume el procedimiento de recurso. Ésta puede ser expresa o presunta. a) De ser expresa (art. 119 LPAC), como cabe esperar del acto de calificación

académica; la Administración deberá pronunciarse sobre toda cuestión, tanto de forma como de fondo, que plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados; debiendo oírse a los interesados previamente y prohibiendo la reformatio in peius45 (lo que se traduce en la imposibilidad de bajar la nota al estudiante en vía de recurso). Este modo de terminación puede suponer bien la inadmisión del recurso, bien su estimación (total o parcial), o bien su completa desestimación.

b) La resolución presunta supone la estimación del recurso por silencio administrativo46. Ésta, en vía de recurso, sólo puede darse por la concurrencia del doble silencio administrativo, (que se produce cuando la resolución recurrida hubiese sido igualmente adoptada por silencio administrativo47), dado que el silencio administrativo es desestimatorio por defecto en vía de recurso. Por tanto, si por la razón que fuese un profesor hubiese dejado sin calificación a alguno de los alumnos matriculados en su asignatura en el plazo previsto para resolver48, habría que entender que le correspondería a ésta la calificación de suspenso; que de ser recurrido y darse de nuevo el paradójico caso de no recibir respuesta, se convertiría en aprobado49.

45 Figura que implica la imposibilidad de agravar la posición jurídica del recurrente como consecuencia del procedimiento de recurso. Se recoge actualmente en el art. 119.3 LPAC, siguiendo la estela de la jurisprudencia del TC con respecto del art. 24 CE. (STC 143/1988, de 12 de julio, por ejemplificar). Como curiosidad, decir que algunas normas especiales han venido a contradecir el espíritu de este precepto, pero no es el supuesto de la impugnación de las calificaciones en la Universidad de Vigo. 46 El silencio administrativo es el transcurso del plazo de resolución sin haberse acordado ésta. Decimos que supone la estimación del recurso y no otra cosa, porque no existe resolución en los supuestos de silencio administrativo negativo, conforme al art. 24.2 LPCA. 47 Art. 24.1. Párrafo III LPAC. 48 En el supuesto de la Universidad de Vigo, dicho plazo podría deducirse implícito en el art. 17 REUV, en tanto en cuanto obliga a la “exposición” de las calificaciones provisionales “obtenidas por los estudiantes […] antes de que transcurra el plazo de 30 treinta días después de la realización del examen y, en cualquier caso, siete días antes de la realización de otro examen de la materia”. Advertir, de todos modos; que la obligación de resolver de la Universidad (encarnada en este caso por el profesor) no se extingue por el incumplimiento de dicho plazo, como se desprende del art. 24.3 LPAC. 49 La concreta calificación que debería corresponderle habría de ajustarse a las pretensiones que del escrito de interposición del recurso se desprendan.



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4. LA TIPOLOGÍA GENERAL DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Aunque como posteriormente veremos, el REUV prevea una serie de recursos administrativos específicos contra las calificaciones académicas impuestas en el seno de la Uvigo, ello no obsta la aplicación del régimen general de recursos administrativos que prevé la LPAC, pues si bien el art. 112.2 LPAC prevé la posibilidad de que estos sean reemplazados en supuestos o ámbitos sectoriales determinados cuando la especificidad de la materia así lo justifique, no se ha pronunciado sobre esta cuestión el Reglamento50, y lo que es más importante: dicha facultad sustitutiva se encuentra reservada a la ley por mandato del mismo precepto.

Estos recursos generales se dividen en ordinarios51 y extraordinarios, siendo los primeros el de alzada y el potestativo de reposición, y exclusivamente el segundo el extraordinario de revisión. El recurso de alzada permite al órgano superior jerárquico de aquél que dictó la resolución recurrida corregir la actuación del inferior, poniendo así fin a la vía administrativa52; y sustituyendo el órgano resolutor del recurso al anterior “in loco et in ius”53. Su objeto es, por tanto, toda resolución administrativa que no ponga fin a la vía administrativa (como es el supuesto de las calificaciones académicas impuestas por el profesorado), así como los actos de trámite cualificados que mencionamos en el apartado pertinente. Un acto pone fin a la vía administrativa en los supuestos del art. 114 LPAC, o como bien resume PARADA VÁZQUEZ54: “cuando no hay un superior jerárquico al que recurrir” (cuestión de organización administrativa que se concreta en el supuesto de la Uvigo en el art. 24 de sus Estatutos). La interposición de éste podrá realizarse en el plazo de 1 mes si el acto fuera expreso55, e indistintamente ante el órgano que dictó el acto recurrido; o ante el competente para resolver el recurso56. La resolución deberá dictarse en el plazo de 3 meses57. El órgano de resolución será el inmediatamente superior según la escala jerárquica de la Administración en que se integre58.

50 Lo cual opino que resultaría conveniente en pos de una mejor y más clara sistematización y clarificación de los derechos que asisten a los estudiantes. 51 Se los denomina ordinarios por no requerir la concurrencia de causas tasadas para su interposición. 52 Y por tanto cabiendo recurso contencioso-administrativo contra el acto administrativo que ponga fin al procedimiento del recurso. (Art. 114.1.a) LPAC). Añadir además que resultará indiferente que el órgano resolutor no encarne la cúspide jerárquica de la Administración en la que se integre. 53 GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo II, (…) op. cit., pág. 560. 54 PARADA VÁZQUEZ, J.R., Derecho Administrativo II (…) op. cit., pág. 540. 55 Art. 122.1 LPAC. 56 De hacerse ante el primero, éste deberá remitir el escrito con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente al segundo en el plazo de 10 días (art. 121.2 LPAC). 57 Art. 122.2 LPAC. 58 Art. 121.1 LPAC.



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Por su parte, el recurso potestativo de reposición, caracterizado por su naturaleza facultativa, tiene por objeto la misma clase de resoluciones que el de alzada, con la antonimia de que éstas sí deben poner fin a la vía administrativa. Ahora bien, por imperativo legal debemos excluir las mismas resoluciones de los recursos de alzada, pues si bien ponen fin a la vía administrativa, el art. 122.3 LPAC indica que “contra la resolución del recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión”. Dado que se trata de impugnación de actos que ya han puesto fin a la vía administrativa, el órgano ante el que se interpondrá el recurso y el que lo resolverá (ambas cuestiones en el plazo de un mes)59, será aquél que dictó la resolución recurrida60. Implica por tanto esta figura lo que me atrevería a llamar una “petición a la Administración de reconsideración de sus propios actos”, en pos de evitar la vía judicial judicial, que se muestra así como indeseable61.

Esquema de elaboración propia. Por último, el recurso extraordinario de revisión, que se interpone y resuelve por el mismo órgano que hubiere expedido el acto objeto de recurso; supone una alternativa excepcional a la vía judicial para aquellos casos en que los actos administrativos hubieren devengado firmes, pero concurriesen en ellos alguno de los supuestos tasados en el art. 125 LPAC62: a) El haber “incurrido en error de hecho”. Ej: una confusión por la que se le termina

imponiendo a un estudiante la calificación de otro con el que comparte nombre y apellidos.

b) El “que aparezcan documentos de valor esencial […] para la resolución del asunto que evidencien el error de la resolución recurrida”, como podría ser parte de un examen escrito objeto de evaluación que se hubiese traspapelado.

c) “Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme”. Ej: falso testimonio que hubiese

59 Arts. 124.1 y .2 LPAC. 60 Art. 123.1 LPAC. 61 “Dada la sustancial identidad de los regímenes de los recursos de alzada y reposición, la solución más lógica sería refundirlos en un solo recurso administrativo ordinario [...] de carácter facultativo” (GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo II, (…) op. cit., pág. 562). 62 Se trata de casos en los que el legislador entiende que la inatacabilidad de un acto firme (como consecuencia del principio de seguridad jurídica) debe ceder para impedir la permanencia en el tiempo de determinadas situaciones injustas. El plazo para la interposición dependerá de los motivos alegados.



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indicado que el estudiante copió en la realización de la prueba de evaluación objeto de calificación63.

d) “Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia firme”, Ej: un profesor es condenado mediante sentencia firme por prevaricación al demostrarse que, como represalia, había suspendido al único estudiante de la Junta de Facultad que no apoyó su candidatura al Decanato.

Esquema de elaboración propia. III. LA IMPUGNACIÓN ADMINISTRATIVA DE LAS CALIFICACIONES ACADÉMICAS EN LA UNIVERSIDAD DE VIGO. EL REGLAMENTO DE ESTUDIANTES.

1. EL REGLAMENTO DE ESTUDIANTES DE LA UNIVERSIDAD DE VIGO

A los recursos legalmente reconocidos por la LPAC, debemos añadir en el ámbito de impugnación de las calificaciones académicas en la Uvigo los recursos contenidos en su normativa interna. Y es que más allá de la capacidad autoorganizativa que se materializa en la elaboración de sus propios Estatutos, la LOU reconoce a las universidades a lo largo de su articulado otras competencias que requieren del ejercicio de la potestad reglamentaria para su realización, entre las que se encuentra en el art. 46.2: “el establecimiento de las normas que regulen los derechos y deberes de los estudiantes, así como los mecanismos para su garantía” (siendo muy fácil pensar que uno de los principales contenidos que a todo estudiante le interese ver plasmado en la normativa sea el de obtener una calificación justa, así como la posibilidad de impugnar las que valore injustas64).

La norma que en habilitación del 46.2 LOU dicta la Universidad de Vigo no es otra que el Reglamento de estudiantes de la Universidad de Vigo65, aprobado por el Claustro de la misma en sesión del día 3 de abril de 2001; y cuya existencia fundamenta en gran medida la propia de este texto.

63 Un supuesto muy poco probable, casi de laboratorio, pero plausible al fin y al cabo. 64 Lo que se constituye como un derecho garantía de otro. 65 Aunque su brevísimo encabezado, que tomaremos como una exposición de motivos, indica que se dicta para cumplir el mandato de la entonces disposición transitoria décimo sexta de sus Estatutos (versión del año 1993) y los acuerdos del Claustro.



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2. EL ARTÍCULO 18 DEL REGLAMENTO: LOS TRES PROCEDIMIENTOS ESPECÍFICOS EN MATERIA DE IMPUGNACIÓN DE CALIFICACIONES

El artículo 18 (si bien no peca de breve) conforma la totalidad del articulado del REUV en materia de recursos contra la imposición de las calificaciones. Éste señala hasta tres procedimientos específicos ligados secuencialmente. El primero de ellos, comienza exigiendo como requisito previo el haber “comentado la corrección de las pruebas de evaluación con el profesor responsable”, en clara alusión al contenido del art. 17 de la misma norma, esto es: el llamado “derecho de revisión”66. Este precepto viene a reproducir el derecho ya recogido en los Estatutos67 de poder observar y comentar con el profesor la calificación provisional tras su publicación y antes de que ésta se convierta en definitiva68. Habiendo cumplido esta diligencia, se ofrece al alumno la posibilidad de “solicitar” el recurso en el plazo de 15 días desde la publicación de las calificaciones finales ante “el centro”, que entendemos será la escuela o facultad69 en que se imparte la asignatura a la que corresponde la calificación impugnada. Esta inconcreción del sujeto de interposición resulta cuanto menos confusa, teniendo en cuenta que no estamos ante un órgano (como es común en el ámbito de los recursos de nuestro ordenamiento), sino ante unidades académicas en las que se integran varios de éstos70.

La mencionada solicitud deberá ser remitida al Consejo de Departamento71 encargado de la docencia de la asignatura cuya calificación se impugna, órgano colegiado que decidirá por mayoría simple72 sobre la conveniencia de designar un tribunal compuesto por tres profesores73 de la misma área u otras afines, para que confirme o modifique la

66 Derecho que desde este punto de vista se convierte en una carga procesal. 67 Concretamente en su art. 101.2. 68 Podríamos decir de alguna manera que estamos ante un plazo de alegaciones informales del procedimiento administrativo común. 69 El art. 18 LSUG define las escuelas y facultades como los centros “encargados de la organización de las enseñanzas y los procesos académicos, administrativos y de gestión conducentes a la obtención de títulos de grado”. 70 La Junta de Centro, el/la Decana/o, etc. En este sentido, y atendiendo a la redacción del artículo, da la sensación de querer éste mostrarse intencionadamente ambiguo para relegar su concreción a las normas de organización y funcionamiento de cada facultad o escuela en particular. 71 La LOU lo define en su art. 19 como el órgano de gobierno del correspondiente departamento. En el mismo precepto ordena su composición, cuestión que desarrollan los Estatutos de la Universidad de Vigo (en adelante EUV) en su art. 45, realizando el 46 una enumeración de las competencias del órgano; entre las que de manera anecdótica diremos que no se encuentra ninguna que encaje con la función que cumple en este procedimiento. Los departamentos, a su vez, se definen en el art. 9 de la LOU. 72 Votación en la que la norma obliga a abstenerse a los profesores cuestionados por la impugnación. 73 No pudiendo ser ninguno de ellos, por imperativo del mismo artículo, ninguno de los profesores cuestionados en la impugnación.



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calificación. Esto es, respectivamente: desestime o estime el recurso74 y, en el caso de estimarlo, mejore la calificación impugnada75. Dicha conveniencia, entiendo, puede interpretarse de al menos dos maneras diferentes: a) Como la mera comprobación de la concurrencia de los requisitos formales y

procedimentales mínimos exigibles (una admisión a trámite). b) Como una decisión tomada en atención a los motivos alegados y a la necesidad de

revisar el contenido de la valoración realizada por el profesor de la actuación del alumno en el examen, en tanto en cuanto el recurso podría suscitarse con ocasión de cuestiones que harían esta intervención innecesaria76; pudiendo resolver la cuestión en este caso directamente el Consejo de Departamento.

Esquema de elaboración propia.

En cualquier caso, de ser la resolución desfavorable, el REUV prevé como segundo procedimiento la posibilidad de deducir recurso de alzada ante el rector de la Universidad en el plazo de 15 días; previsión contraria a la LPAC y a los EUV, dado que:

1) El plazo mínimo que establece la Ley desde 199977 (y hoy en día en el art. 122.1 LPAC) para la interposición del recurso de alzada es de un mes.

2) El 121.2 LPAC establece como órgano de interposición aquél que dictó el acto recurrido o el competente para resolverlo, no siendo el rector ninguno de los dos, dado que el art. 24.2 EUV indica que el órgano ante el que debería interponerse el

74 La confirmación se traduce en desestimación del recurso porque supone la prevalencia del acto impugnado, mientras que la modificación, sensu contrario, implica su revocación y el nacimiento de uno nuevo. 75 Dado que como hemos visto en su momento, está prohibida la reformatio in peius en vía de recurso. 76 Ejemplo de ello podría suponer la total vulneración de los criterios de evaluación que se hubieren preestablecido en el programa de la materia que exige el art. 9 del Reglamento. 77 Cuando la Ley 4/1999 modifica la LRJ-PAC, cambiando la denominación de recurso ordinario por la de alzada.



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recurso de alzada (al provenir el acto de un órgano colegiado) es el Consejo de Gobierno.

Añadidamente, prosigue la redacción describiendo un extraño procedimiento ajeno al que la Ley regula, y de tal manera indica que ante la recepción del mencionado “recurso de alzada”, el rector optará entre resolverlo él mismo o trasladar el expediente al Tribunal de Garantías78. Al respecto, no queda claro si de dicho Tribunal se espera que resuelva el recurso de alzada79 o si, por el contrario, se produciría una desestimación tácita del recurso pendiente, y se iniciaría el procedimiento que la norma prevé como última baza del interesado80.

Esquema de elaboración propia.

Así, finalmente, ante la resolución negativa de este segundo procedimiento, el art. 18 del REUV prevé un último recurso ante el Tribunal de Garantías, para los supuestos en los que concurran en alguno de los profesores “algunha das causas de recusación ás que se refiren os artigos 20 e 28 da Lei de procedemento administrativo”81. Según el artículo, de darse estas circunstancias, el Tribunal recogería toda la información que necesitase del departamento implicado y, promovería la convocatoria de un “tribunal de exame doutra universidade”. De todos modos, esto, entiendo, viene de nuevo a vulnerar la LPAC, que en su art. 122.3 preceptúa que “contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión”, lo que quiere decir que, una vez desestimado el recurso de alzada toda pretensión de impugnación por parte del interesado debe canalizarse a través de la vía judicial.

78 Institución característica de la Uvigo que se regula en los arts. 143 a 147 de sus Estatutos, así como en su reglamento correspondiente, aprobado en fecha, lugar y por órgano que no constan en la versión publicada en la web institucional de la Universidad. La misma circunstancia se da con respecto de su publicación y entrada en vigor. 79 En todo caso, tampoco sería el órgano competente para hacerlo, si atendemos a la LPAC y los EUV. 80 El que por vía interpretativa pueda resolverse de una u otra manera esta dificultad, no puede ser óbice para criticar la deficiente técnica normativa con la que ha sido redactado el precepto. 81 El art. 28 de la LRJ-PAC se corresponde con el actual art. 23 de la Ley 40/2015, y tasa las causas de abstención de las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones Públicas. En el art. 20, por su parte, no consta nada parecido a ninguna causa de recusación, por lo que creemos que el REUV quería referirse al art. 29 de la misma Ley (el actual 24 de la Ley 40/2015), precepto que señala que los motivos de recusación serán los mismos que los de abstención.



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Esquema de elaboración propia. IV. LA ADECUACIÓN DEL REGLAMENTO AL ORDENAMIENTO JURÍDICO

1. LAS TRES POSIBLES ILEGALIDADES DEL ARTÍCULO 18

Como se ha puesto de manifiesto, los procedimientos previstos en el art. 18 REUV están dotados de una complejidad (a mi parecer) impropia de su finalidad y destinatarios. Pero más allá de ello, esta norma parece contradecir la legalidad vigente (y a la vigente en el año 200182, cuando se aprobó y según él entró en vigor83) en al menos tres ocasiones: 1) Establece un plazo de interposición a lo que él llama recurso de alzada menor que

el previsto en la LPAC. 2) Señala un órgano competente para la interposición y resolución de dicho recurso

que no se adecúa ni a la LPAC ni a los propios Estatutos de la Universidad. 3) Prevé la posibilidad de interponer un recurso posterior a la alzada distinto al

extraordinario de revisión.

1.1. Introducción: el principio de jerarquía normativa. La nulidad y su atemporalidad

Las principales consecuencias jurídicas de que un reglamento contradiga lo dispuesto en una norma de rango superior se derivan del principio de jerarquía normativa84, cuyo contenido a estos efectos puede resumirse acudiendo al art. 47.2 LPAC: “serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior”85.

82 Encarnada en lo que nos interesa en la Ley 30/1992. 83 Cuestión que discutiremos más adelante. 84 Su aparición, según SANTAMARÍA PASTOR es un hecho bastante tardío en nuestro sistema normativo, dándose en 1957 con la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (SANTAMARÍA PASTOR, J.A., Fundamentos de Derecho Administrativo I, Editorial Ceura, Madrid, 1988, págs. 315-316), hallándose actualmente constitucionalizado en el art. 9.3 de la Carta Magna, y habiendo sido abundantemente reproducido a posteriori en nuestra legislación (arts. 6 LOPJ, 39.1 LOTC, 1.2 Cc, o 23.3 de la Ley del Gobierno; entre otros). 85 Ésta es la principal de las que SANTAMARÍA PASTOR denomina consecuencias negativas de la aplicación del principio de jerarquía (SANTAMARÍA PASTOR, J.A., Fundamentos de Derecho (…) págs. 316-317).



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El vicio de nulidad se traduce en la total inaplicación86 de las disposiciones afectadas por éste, no llegando jamás a formar parte del ordenamiento jurídico87. Dicha atemporalidad, indiscutida por la generalidad de la doctrina88, se desprende entre otras de la redacción de la LJCA; pues señala en todo momento89 que la labor del Juez ante un reglamento ilegal es declarar su nulidad, lo cual implica que la nulidad preexiste, y que por tanto la actividad jurisdiccional se limita a constatar su existencia, y no a su establecimiento. En definitiva, toda previsión reglamentaria (como las tres que hemos visto) que conculque el principio de jerarquía normativa, se tendrá como inexistente, debiendo aplicarse supletoriamente lo legalmente dispuesto. Por tanto, no es posible interponer el recurso ante el Tribunal de Garantías tras la resolución de la alzada, que a su vez se deberá ajustar a las previsiones de la LPAC, debiendo resolver el recurso el Consejo de Gobierno, y gozando el interesado de un plazo de 1 mes para la interposición del recurso.

1.2. La interpretación conforme

No obstante, en busca de una posible reversión de esta situación indeseada, sea plantea la posibilidad de considerar el para estos tres puntos del precepto una interpretación que resultase conforme a la legalidad. Esta idea sólo resultaría relevante si entendiésemos, como hacen algunos autores90, que el REUV tiene naturaleza de reglamento autónomo, ya que como hemos dicho en el correspondiente apartado, éstos siempre deben leerse de aquella manera en que se puedan amoldar a las normas de rango superior a ellas, para así poder preservar su vigencia; mientras que los reglamentos ejecutivos deberán seguir estrictamente el espíritu y la finalidad de la ley habilitante que les sirve de fundamento, so pena de ilegalidad91.

86 Art. 6 LJCA. 87 Al menos en lo que atinge a los reglamentos ilegales por razón de su contenido. Al respecto de la nulidad por vicios en su procedimiento de elaboración y su posible subsanabilidad, se recomienda la lectura de FERNÁNDEZ SALMERÓN, M., El control jurisdiccional de los reglamentos, 1ª ed., Atelier, Barcelona, 2002, págs. 221-337; y MUÑOZ MACHADO, S., Tratado de derecho administrativo y derecho público general. Tomo VII, 4ª ed., Agencia estatal del Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2015, págs. 317-319. 88 Citaremos a modo de ejemplo a GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo I, (…) op. cit., págs. 250 y 252: “lo que el ordenamiento jurídico establece para los reglamentos ilegales es la sanción máxima de nulidad radical, que los hace inicial y perpetuamente ineficaces”, situación “no sanable o convalidable por circunstancia alguna”; y a SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho administrativo. Parte general, 2ª ed., Tecnos, Madrid, 2006, pág. 212: “la nulidad de pleno derecho no se convalida ni subsana por el paso del tiempo, sino que es permanente o definitiva”. 89 Exposición de motivos y arts. 27.2 y 31.1, entre otros. 90 MUÑOZ MACHADO, S., entre otros, pues declara que toda la normativa interna universitaria comparte la naturaleza de sus estatutos (MUÑOZ MACHADO, S., Tratado de derecho administrativo y (…) op. cit., pág. 178). 91 F.J. 4º de la STC 55/1989, de 23 de febrero.



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Pues bien, pese a que en mi opinión estemos ante un reglamento ejecutivo (dado que si bien los Estatutos son autónomos porque el 2.2.a) LOU los prevé como una de las manifestaciones de la autonomía universitaria, no lo es así el REUV, dictado en desarrollo del 24.2 LOU y (como él mismo confiesa) de los propios Estatutos), he decidido igualmente desarrollar esta hipótesis por razón de respeto a las opiniones contrarias. Para ello, entiendo como único planteamiento viable para este fin el concebir que el “recurso de alzada” previsto en el REUV, aunque homónimo, se trata en realidad de un recurso diferente y alternativo al previsto en la LPAC92 (lo cual por otro lado explicaría sus múltiples particularidades). Desde este punto de vista, y aun coincidiendo en su denominación, “el recurso de alzada” del REUV no desplazaría la posibilidad de interponer el recurso administrativo general regulado en los arts. 121 a 122 LPAC, sino que simplemente se constituiría como una segunda opción con el mismo nombre.

Esta (en mi opinión forzada) lectura subsanaría la ilegalidad relativa al plazo de 15 días de interposición frente al dispuesto legalmente, así como la cuestión relativa al órgano de interposición y resolución. Sin embargo, y aún manteniéndose como recurso independiente, la última ilegalidad señalada (designar como órgano competente para resolver al rector) seguiría siendo contraria a los EUV, no cabiendo con respecto de estos interpretación conforme alguna, por ser muy claros los términos de su art. 24.2. Independientemente de ello, me reitero en mi creencia que esta interpretación no tiene cabida, en atención a la naturaleza de la norma; y que igualmente no es deseable, dada la manifiesta finalidad del legislador desde 1958 de reducir al mínimo los cauces administrativos que separan el acto de gravamen de su posibilidad de control judicial.

1.3. Las posibles excepciones tras la entrada en vigor de la Ley 39/2015

La sanción de nulidad, como ya sabemos, no es subsanable por el transcurso del tiempo, ni siquiera en el caso de que desapareciese del ordenamiento el motivo de su constitución. No obstante, considero de interés exponer las diferencias de la tesitura actual con la que se derivaría del supuesto de que la Universidad aprobase y publicase en este momento exactamente el mismo texto. A estos efectos, presentan especial interés dos preceptos de la actual LPAC sin parangón en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJ-PAC), ya que se trata de la norma que en su momento determinó la nulidad de estas ilegalidades, y por tanto, según la interpretación que de ellos se extraiga, podría suponer una diferencia sustancial. Con esto en mente, procedemos a su examen.

En primer lugar, el art. 1.2 LPAC, en su inciso segundo, señala que “reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a

92 Pudiendo haber tomado su nombre de la tradición legislativa previa a la Ley de procedimiento administrativo de 1958 de llamar así a todo recurso que suponía dirigirse a una instancia superior (y siendo esta indeseable costumbre precisamente una de las prácticas que pretendía erradicar esta norma).



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los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar”.

Esto podría en principio subsanar tanto la cuestión relativa al órgano competente para la interposición y resolución del “recurso de alzada”, como la del plazo para la interposición del mismo93. Sin embargo, considero que dicha previsión legal no ha de ser entendida de manera que permita a la potestad reglamentaria una total libertad para alterar las garantías mínimas reconocidas por la ley, sino como la posibilidad de establecer especialidades procedimentales que se muevan dentro de los márgenes que ésta contemple; no pudiendo la Administración, haciendo uso de su potestad reglamentaria, ignorar las garantías legales mínimas previstas a favor del administrado94. Añadidamente, con respecto del órgano de interposición, debemos decir que de todas maneras seguiría siendo contrario al art. 24.2 de los Estatutos, norma reglamentaria de rango superior al REUV95.

Mayor estudio y reflexión requiere el contenido del art. 2.2.c) de la Ley 39/2015, introductor de una novedad que ha alimentado muchas de las críticas a la redacción del texto legislativo, dado el impacto que podría tener una de las posibles lecturas de esta norma (y la errónea, en mi opinión) al indicar que “las Universidades públicas se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley”. Los dos sentidos en que podemos entender esta declaración son: a) Que el REUV podría contradecir la ley sin conculcar el principio de jerarquía

normativa96, dado que posee una habilitación para ello proveniente de la misma; constituyéndose así como la normativa específica de aplicación preferente en esta materia.

b) Que dicha normativa específica debe tener rango de ley para resultar de aplicación preferente.

Salvando lo que la jurisprudencia pueda asentar (o la práctica pueda imponer), he de decantarme a título personal, al menos provisionalmente, por la segunda opción. El principal fundamento de mi convicción se sustenta en la finalidad que persigue el art. 149.1.18ª de la Constitución al atribuir en exclusiva al Estado la regulación relativa al procedimiento administrativo común. Sentado por la STC 50/1999, de 6 de abril, y en palabras de GAMERO CASADO97, ésta no es otra que “promover un mínimo común

93 No así la cuestión relativa a la cabida de un recurso posterior a la alzada. 94 Como es el supuesto de contar en todo caso el interesado con el plazo de un mes para interponer el recurso de alzada. Un ejemplo donde se podría establecer reglamentariamente una especialidad en cuanto al plazo sin vulnerar esta idea sería el supuesto del art. 21.2 LPAC (plazo para resolver), con el límite de 6 meses. 95 Declarándose además el REUV dictando al amparo de los EUV. 96 No así a los propios Estatutos, que sí son normativa específica y como vimos, jerárquicamente superiores al REUV. 97 GAMERO CASADO, E., “La estructura de la legislación sobre procedimiento administrativo común y régimen jurídico básico del sector público y sus criterios de aplicación”, Tratado de procedimiento



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denominador de requisitos y garantías exigibles a todas las Administraciones públicas a fin de garantizar el tratamiento uniforme de los ciudadanos ante ellas”, de tal manera que éstos puedan conocerlas y defender mejor sus derechos, añade HUERGO LORA98.

Teniendo esto presente, estimo que el art. 2.2.c) estaría contradiciendo el fin último de la norma constitucional si permitiera con su habilitación que cada una de las cincuenta universidades públicas que hay en España regulase de manera independiente estas cuestiones99, y consecuentemente; opino que la interpretación más afín a la Constitución es aquella que entiende la remisión del art. 2.2.c) LPAC bajo el criterio de especialidad normativa, técnica caracterizada por resolver las contradicciones normativas o antinomias100 mediante la prevalencia de la ley especial ante la general (siendo la primera aquélla que crea excepciones respecto de lo dispuesto en la segunda)101. De la misma creencia, aun por otros motivos son los profesores Carlos AMOEDO-SOUTO y Eduardo GAMERO CASADO:

Así, el primero de estos102 extrae del hecho de que el 2.2.c) utilice la expresión “normativa específica” en lugar de “normativa propia”, la conclusión de que la relación de preferencia que establece el legislador no implica la remisión de la regulación de la materia a los Estatutos o normativa infraestatutaria de cada universidad, sino que establece una relación de especialidad entre grupos normativos, preservando la jerarquía normativa al resultar como destinatarios de esta habilitación tanto el legislador básico universitario como los legisladores autonómicos en materia universitaria y sólo en

administrativo común y régimen jurídico básico del sector público (Coords. GAMERO CASADO, E.; FERNÁNDEZ RAMOS, S.; VALERO TORRIJOS, J.), Tirant lo Blanch, Valencia, 2017 pág. 165. 98 HUERGO LORA, A., “Las leyes 39 y 40/2015. Su ámbito de aplicación y la regulación de los actos administrativos”, EL CRONISTA del Estado Social y Democrático de Derecho, nº 63, Iustel, 2016, pág. 7. 99 Así lo cree también HUERGO LORA, que establece una interesante analogía al respecto: “puede ser contrario al art. 149.1.18ª CE que el legislador estatal rompa la unidad del procedimiento administrativo común, al habilitar a entes como las Universidades […] para introducir peculiaridades sin ningún tipo de límite o criterio de orientación. Del mismo modo que las reservas de ley establecidas en la Constitución se vulneran no sólo cuando se aprueba un reglamento que regula una materia reservada a la ley, sino también cuando una ley contiene una habilitación genérica e indeterminada en favor del reglamento, el mandato de tratamiento común de los ciudadanos ante las Administraciones Públicas se vulnera cuando la ley que debe establecerlo renuncia a hacerlo, declarándose a sí misma meramente supletoria frente al ordenamiento aplicable a determinados entes” (HUERGO LORA, A., “Las leyes 39 y (…)” op. cit., pág. 8. 100 Relación entre una o más normas que, según BOBBIO, tengan contenido incompatible, pertenezcan al mismo ordenamiento jurídico y tengan el mismo ámbito de validez (BOBBIO, N., Teoría general del derecho, Editorial Temis, 5ª ed., Madrid, 2016, pág. 177). 101 Como sería en este caso la (a día de hoy inexistente) legislación específica en materia de recursos administrativos exclusivamente aplicables al ámbito universitario, frente al régimen general de la LPAC, y no pudiendo por tanto el REUV acogerse a esta excepción. 102 AMOEDO-SOUTO, C.A., “El impacto de las leyes 39 y 40/2015 en las Universidades Públicas: contenido, hipótesis y retos de futuro», Revista Española de Derecho Administrativo, (REDA) nº 182, 2017, pág. 298.



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último lugar, las propias Universidades103. Por tanto, entiende que “no se produce una generalizada deslegalización de estas materias, sino una remisión a un bloque normativo, el universitario”104. GAMERO CASADO105, por su parte, apunta de una manera muy similar al realizar una interpretación del adjetivo “común” (como apellido del procedimiento administrativo), muy cercana al concepto de norma general en contraposición a la especial106. Así, retrotrae el concepto a su origen como ius commune, norma que trasciende de otros ordenamientos jurídicos subordinados de menor amplitud geográfica, especialmente los vinculados por relaciones de carácter territorial107; y de tal manera determina que “el Estado no se encuentra vinculado por su propia legislación común”108, pudiendo derogarla o desplazarla109 mediante otras disposiciones con rango de ley110, constituyendo lo que el autor denomina procedimientos comunes especiales. 2. LAS NUEVAS PRUEBAS OBJETO DE EVALUACIÓN

2.1 El Real Decreto 1393/2007

Prosiguiendo el examen de la adecuación del Reglamento a nuestro ordenamiento, se presenta como necesario el hacer expresa mención al Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales111. Esta regulación viene a revolucionar el sistema de evaluación hasta

103 Hablaríamos por tanto de la LOU, sus reglamentos de desarrollo y otras leyes estatales dictadas al amparo de otros títulos competenciales que contengan regulaciones sobre universidades específicas en materia de procedimiento; Estatutos de autonomía y leyes autonómicas que han incluido y ejercido títulos competenciales de desarrollo de la normativa estatal en el ámbito de la educación superior (como la LSUG); y los Estatutos de la Universidad y el resto de normas que pueda aprobar la Universidad a través de sus propios órganos de gobierno, en desarrollo de toda la normativa anterior y al amparo de su potestad de su autoorganización y normación, como por ejemplo el REUV. 104 En consecuencia, indica que el concepto de supletoriedad que usa el art. 2.2.c) es “el proclamado por el Tribunal Constitucional a partir de los años noventa”: “la supletoriedad como cláusula de ordenación entre ordenamientos, de modo que la norma supletoria […] sólo se aplicará por el operador jurídico cuando la laguna observada en el derecho universitario, como derecho especial, no sea capaz de colmarse mediante la interpretación sistemática de ese mismo ordenamiento” (AMOEDO-SOUTO, C.A., “El impacto de las leyes 39 y 40/2015 en las Universidades (…)” op. cit., págs. 299-300). 105 GAMERO CASADO, E., “La estructura de la legislación (…)” op. cit., págs. 168 y ss. 106 No siendo el primero que ha realizado esta asociación, poniendo a título ejemplificativo a DE CASTRO Y BRAVO, que contrapuso en su obra el derecho común y el especial, describiendo al primero como el “conjunto de las disposiciones destinadas a reglamentar la vida social considerada en su totalidad”, y al segundo como “aquel que contiene normas sólo sobre una institución o una serie de relaciones determinadas” (DE CASTRO Y BRAVO, F., Derecho Civil de España. Tomo I, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1955, pág. 111). 107 GAMERO CASADO, E., “La estructura de la legislación (…)” op. cit., pág. 171. 108 GAMERO CASADO, E., “La estructura de la legislación (…)” op. cit., pág. 169. 109 Convirtiéndola en supletoria, como prevé el art. 2.2.c). 110 Lo que así hace la propia Ley con el PAC en su Disp. Adic.1ª, con respecto de las materias tributaria; de Seguridad Social y Desempleo; y de extranjería y asilo; entre otras. 111 Norma encargada de dar el último empujón al ordenamiento jurídico interno español para la adaptación a lo que popularmente se conoce como el plan Bolonia (el proceso de construcción del



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entonces conocido, introduciendo como objeto de la misma nuevas cuestiones y aumentando en gran medida la valoración de otras preexistentes en detrimento del concepto de examen. Esto implica la obsolescencia de la terminología contenida en el art. 18 de nuestro Reglamento de estudiantes, y hace por un nuevo motivo conveniente su reforma, en tanto en cuanto la duda que genera sobre su aplicabilidad a otros métodos de evaluación resulta contraria al principio de seguridad jurídica constitucionalidado en el art. 9.3 CE. Gran ejemplo de ello es la creación de una asignatura común a todas las titulaciones de grado del sistema universitario español que este Real Decreto impone en su art. 12.3112: el Trabajo de Fin de Grado (cuestión idénticamente predicable con respecto de los títulos de máster y el TFM, por mandato del art. 15.3 de la misma norma; o de la tesis doctoral, a la luz del art. 21).

2.2. Las pruebas orales y la defensa de los trabajos de fin de titulación

El ejercicio necesario para superar la asignatura de TFG o TFM (o para aprobar la tesis doctoral) se compone de la elaboración de un escrito homónimo seguido de su defensa pública, suponiendo ambas cuestiones un porcentaje de la calificación final de la materia113. Dicha defensa consiste en una exposición del contenido del trabajo ante un tribunal evaluador, que a su finalización podrá realizar cuestiones sobre el mismo a su autor. Pues bien, a título personal, entiendo que dicha actuación (y en el mismo sentido toda prueba objeto de evaluación oral), en la medida en que es objeto de calificación (y por tanto es revisable en vía de recurso administrativo) debería ser grabada en sonido y/o imagen, lo que actualmente no es lo habitual114.

Consciente de que es una cuestión controvertida, y que tanto sectores de la

jurisprudencia115 como algunos de los servicios jurídicos y defensores universitarios de Universidades Públicas116 entienden que para este tipo de pruebas de evaluación la grabación es recomendable, pero no necesaria (aunque estos últimos en realidad se limiten en gran parte a señalar lo que la normativa interna de la Universidad impone); debo pronunciarme a nivel particular en el sentido contrario, pues entiendo que esta decisión, en caso de impugnación, no tiene fácil encaje con la tutela judicial efectiva reconocida en el art. 24 CE; al impedir que quien deba conocer del recurso pueda revisar de forma detallada y fidedigna la actuación del estudiante y, consecuentemente, que se pueda supervisar el correcto ejercicio por parte del profesorado de su función

Espacio Europeo de Educación Superior, iniciado en 1999 con la Declaración de Bolonia con fecha límite prevista para 2010). 112 Y que dicho sea de paso, implicó el nacimiento del presente estudio. 113 Aun con diferentes criterios en cada uno de las titulaciones en las que se inserte. 114 Ponemos por ejemplo el acuerdo de la Comisión Permanente de la Facultad de Derecho de la Universidad de Vigo, en sesión de 20 de abril de 2017; tomado con el único voto en contra de la representante del alumnado. 115 Por ejemplo: STSJ de Andalucía (ROJ: STSJ AND 972/2005) en cuyo F.J. 6º no entiende que el derecho a revisión por sí mismo exija la grabación del examen oral. 116 Verbigracia, el Informe anual de 2013 del defensor universitario de la Universidad de Granada, en su página 18 (http://www.ugr.es/~defensor/memoria2013.pdf, a 15/05/2017).

http://www.ugr.es/%7Edefensor/memoria2013.pdf



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evaluadora sobre esta actuación de la manera más efectiva posible117. Por ende, considero que las Universidades Públicas en general, y la de Vigo en particular, deberían exigir normativamente y permitir materialmente que las actuaciones orales objeto de calificación sean grabadas, tanto para gozar de una mayor transparencia de sus actuaciones como para la consecución de una mejor garantía de los derechos de los estudiantes. 3. PUBLICACIÓN

3.1. Vigencia de la norma

En sesión de 3 de abril de 2001, el Claustro de la Universidad aprueba el el Reglamento de estudiantes de la Universidad de Vigo. Pese a ello, desconocemos el momento y el lugar de su publicación, cuya posible inexistencia implicaría que la norma no formase parte del ordenamiento jurídico todavía, dado que aunque su inciso final declare que entrará en vigor al día siguiente de su aprobación118, ninguna norma puede hacer esto antes de su publicación119. Así lo impone el art. 9.3 CE, que garantiza, entre otros principios, la publicidad de las normas. En la fecha de aprobación del REUV, esta garantía constitucional se concretaba, en lo que a los reglamentos administrativos se refiere, en el art. 52.1 de la LRJ-PAC; que indicaba que “para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el Diario oficial que corresponda”120. Pues bien, tras una exhaustiva búsqueda sin éxito tanto en el BOE como en el DOGA y el BOPPO, podemos concluir que el REUV no cumple con los requisitos de publicidad exigidos con carácter general a los reglamentos administrativos por la legislación de procedimiento administrativo común121.

No obstante, una correcta publicación podría haberse realizado a partir de 4 de julio de 2013 conforme a las exigencias específicamente acordadas en nuestra legislación autonómica actual para los reglamentos de las Universidades del sistema universitario de Galicia, fecha en la que se inserta en nuestro ordenamiento la norma que contiene estas directrices: la LSUG. Dichas previsiones se concentran en su Disposición

117 Partícipe de la misma opinión es, por ejemplo, LOMBA MAURANDI, J.; como así lo demuestra en su Recomendación sobre la realización de exámenes orales de fecha de 17 de mayo de 2010, de la Universidad de Murcia. (https://www.um.es/c/document_library/get_file?uuid=e68fd737-5ca7-456e-9c38-725c71a3e76e&groupId=192381, a 15/05/2017). 118 Circunstancia que se reitera en todas las normas aprobadas por la Universidad de Vigo que he tenido ocasión de manejar. 119 La razón por la que hasta ahora hemos tomado de referencia esta fecha para examinar la normativa vigente en su supuesto momento de entrada en vigor, ha sido en vista a reservar su examen a este momento. 120 En similares términos se pronuncia la nueva LPAC en su art. 131: “los reglamentos y disposiciones administrativas habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos”. 121 Situación en la que se encuentran, salvo error u omisión mía, todos los demás reglamentos aprobados por la Universidad.

https://www.um.es/c/document_library/get_file?uuid=e68fd737-5ca7-456e-9c38-725c71a3e76e&groupId=192381

https://www.um.es/c/document_library/get_file?uuid=e68fd737-5ca7-456e-9c38-725c71a3e76e&groupId=192381



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Adicional 2ª, que en su párrafo primero asienta que “todas las normas internas de las universidades públicas habrán de publicarse en el Diario Oficial de Galicia o en tablones oficiales virtuales, a tal efecto dispuestos por las propias universidades”. Sería todavía por tanto posible que el REUV se hubiese publicado en el tablón oficial virtual, cuyo concepto (no de una manera excesivamente clara) se expone en el apartado siguiente del mismo artículo: “en la página principal de la web de cada universidad existirá un enlace con su tablón oficial virtual. Este tablón virtual consistirá en un directorio en que se encuentren, debidamente sistematizados para facilitar su manejo, sus estatutos y todas sus normas internas vigentes”. Distinguimos por tanto dos mandatos: 1) La existencia de un tablón oficial. Lo más cercano a lo legalmente definido122

consiste en un directorio en el que se puede encontrar gran parte de la normativa interna de la Universidad, pero no toda123.

2) Que dicho tablón sea directamente accesible desde la página web principal de la Universidad124. En este sentido, la dirección electrónica que más se asemeja a lo exigido se encuentra a tres clics sucesivos desde la página principal (no resultando a mayores demasiado intuitivo el camino a seguir). Por tanto debemos certificar como conculcado también este método de publicación125.

En estrecha conexión con todo esto, considero conveniente señalar que la única versión que se puede encontrar del REUV en el mencionado directorio de normativa interna se trata de un texto inserto en la fuente de la página126, resultando por tanto para el interesado imposible hacerse con una copia inalterable del mismo127. Esto crea una peligrosa situación de inseguridad sobre que el texto que actualmente consta en la web sea el originalmente aprobado por la Universidad (de hecho, es posible encontrar una versión del Reglamento en las webs de varios centros pertenecientes a la Universidad128

122 Concretamente en: http://www.uvigo.gal/uvigo_gl/organizacion/informacion/normativa/index.html (15/05/2017). 123 Se podría criticar a mayores que dicha web siquiera cuenta con los requisitos mínimos de fiabilidad como para ser considerada la sede electrónica de la Universidad, (a efectos del art. 38 de la Ley 40/2015) sino que se trata de un mero portal de internet, y por tanto la información ahí contenida no gozaría de la firma de autenticidad suficiente como para considerarse la existencia del mencionado tablón oficial virtual. 124 http://www.uvigo.gal/ 125 Podría elucubrarse a mayores la posibilidad de que la publicación en un diario oficial (o en el “tablón virtual” del que habla la legislación universitaria gallega haya pretendido ser sustituida por la publicación en un “tablón oficial físico”. No obstante, presente la legalidad aplicable, dicha opción no habría sido suficiente para suplir el preceptivo principio de publicidad de las normas. 126 Al igual que toda la normativa que a la que se puede acceder a través del señalado enlace, con excepción de los Estatutos de la Universidad (lo cual podría tener relación con que sea ésta la única norma de la Uvigo que ha sido debidamente publicada en el Boletín Oficial correspondiente). 127 Siendo equivalente esta circunstancia en derecho privado a que una de las partes no pueda poseer una copia del contrato que regula la relación jurídica entre ambas. 128 Concretamente, a 15/05/2017, en la facultad de ciencias económicas y empresariales de la Uvigo: http://fccee.uvigo.es/files/regulamento_de_estudiantes-1.pdf, y en la web de la facultad de ciencias del mar:

http://www.uvigo.gal/uvigo_gl/organizacion/informacion/normativa/index.html

http://www.uvigo.gal/

http://fccee.uvigo.es/files/regulamento_de_estudiantes-1.pdf



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que sí se encuentra en formato de documento disponible y que difiere ligeramente del que se puede encontrar en la web oficial129). Resulta contrario, además, al principio de reutilización de la información contenido en el 2.g) de la Ley de Galicia 1/2016, de 18 de enero, de transparencia y buen gobierno130 (en adelante LGTBG) y desarrollado en su art. 21, que obliga a la Universidad a contener la información en formatos abiertos para que la ciudadanía pueda aprovechar para sus actividades los documentos y datos publicados, así como para facilitar su difusión.

Podría por último plantearse, en un forzado intento de justificación de la suficiencia de tal forma de publicación, la aplicación mutatis mutandi de lo dispuesto al respecto de los Colegios profesionales en el F.J. 5º de la STC 219/1989, de 21 de diciembre131. Señala éste que “carece de relieve la circunstancia de que […] las Normas Deontológicas [...] no hayan sido objeto de publicación en el BOE o en el diario oficial de algún otro ente territorial, pues esta omisión, que en el ámbito de las relaciones de sujeción general impediría la aplicación de cualquier norma sancionadora, no puede valorarse, en el orden específico del Colegio profesional, ni siquiera como indicio de inseguridad jurídica con relación a los propios colegiados”. No cerrando la opción, se me antoja sin embargo poco probable su aplicación analógica a nuestro supuesto, teniendo en cuenta tanto la actual existencia de una norma específica tan clara como la Disp. Adic. 2ª de la LSUG, como la ya comentada poca fiabilidad del único texto accesible (además del escaso conocimiento de su misma existencia por parte de sus destinatarios, como comentaremos seguidamente); de lo que se deriva, en definitiva, que las posibilidades de tener por vigente nuestro Reglamento de estudiantes son más bien escasas132.

3.2. Divulgación

http://facultadeccdomar.webs.uvigo.es/index.php/es/dropbox/documentos-normativa/99-regulamento-de-estudiantes/file. 129 Así, mientras que el documento subido a las webs de las facultades tiene como encabezado “Regulamento de estudiantes”, la versión del portal web de la Universidad tiene por título “Regulamento de estudantes”, lo que nos indica que probablemente el texto de formato disponible sea anterior, y que se aprovechó la posibilidad de corregir el error lingüístico en su transposición. 130 Que resulta aplicable a la Universidad de Vigo en virtud de su art. 3.1.b). 131 La posibilidad de que la cuestión relativa a la publicación del REUV fuese resuelta analógicamente a la recién expuesta, encuentra su principal fundamento en que la Universidad también mantiene con sus estudiantes una relación de sujeción especial (“construcción jurídica que fundamenta un debilitamiento […] de los derechos de los ciudadanos, o de los sistemas institucionalmente previstos para su garantía, como consecuencia de una relación cualificada con los poderes públicos, […] que, a su vez, puede venir acompañada del reconocimiento de algunos derechos especiales en favor del ciudadano afectado por una tal situación” –LASAGABASTER HERRARTE, I., Las relaciones de sujeción especial, Civitas, Madrid, 1994, pág. 17). 132 En este sentido, MUÑOZ MACHADO ha tenido la ocasión de comentar que la correcta publicación de los reglamentos es una circunstancia que “ha sido atendida deficientemente en muchas universidades” y que “sin embargo, paulatinamente han empezado a utilizar los medios de publicación oficial de las CCAA y del Estado, en lugar de limitarse a la publicación en medios propios” (MUÑOZ MACHADO, S., Tratado de derecho administrativo y (…) op. cit., pág. 179).

http://facultadeccdomar.webs.uvigo.es/index.php/es/dropbox/documentos-normativa/99-regulamento-de-estudiantes/file

http://facultadeccdomar.webs.uvigo.es/index.php/es/dropbox/documentos-normativa/99-regulamento-de-estudiantes/file



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El fundamento del principio de publicidad de las normas no es otro que permitir a sus destinatarios el conocimiento de su contenido, garantizando así el postulado de la seguridad jurídica. Consecuentemente, y como cierre, he decidido realizar un breve ejercicio crítico que trasciende de cuestiones de estricta adecuación a nuestro sistema normativo (aun sin abandonar el enfoque jurídico) para examinar el éxito de la ejecución de este fin último de la publicidad normativa: ¿tiene el estudiante de la Uvigo conciencia de la existencia y el funcionamiento del sistema de impugnación de las calificaciones que ofrece el REUV? 133.

Para la consecución de una respuesta a esta pregunta, se elaboró y realizó en su momento una encuesta al efecto, cuyo resultado ha sido en gran medida negativo134. Por esta razón, estimo la conveniencia de que la Universidad realice una labor de publicidad activa, en pos de que el conjunto del estudiantado tenga conocimiento de la normativa que le afecta de manera más directa, a efectos de asegurar su eficacia práctica

La convicción sobre el beneficio que suscitaría este cambio, así como su conveniencia para la consecución de una mayor adecuación al principio de seguridad jurídica, cuenta además con el respaldo normativo de hasta cuatro normas jurídicas diferentes: 1) El art. 7.1.g) del EEU, que establece a favor del estudiante universitario el derecho

a ser informado de las normas de la universidad sobre la evaluación y el procedimiento de revisión de calificaciones, conjuntamente con el art. 12.a), que señala que para la plena efectividad de los derechos recogidos en el precepto anteriormente expuesto, las universidades informarán a los estudiantes sobre los mismos y les facilitarán su ejercicio.

2) Parecidas son las previsiones de la LOU, cuando su art. 46.2.h) expresa que los estudiantes tendrán “derecho a la garantía de sus derechos”, frase de dicción redundante, que (entiendo) no puede tener mejor concreción que el que los destinatarios de estos derechos conozcan su existencia.

3) De manera más directa se pronuncia el art. 104.1, letra j) de la LSUG, que otorga a los estudiantes el derecho a “recibir información sobre cuáles son sus derechos

133 No debemos olvidar que, al fin y al cabo, estamos hablando del que (en mi opinión) resulta ser uno de los derechos más importantes del estudiante universitario y la mayor garantía de todos ellos, en tanto en cuanto supone la posibilidad de impugnar las decisiones que la Universidad le impone y que afectan directamente a su esfera de derechos. 134 En general, el conjunto del estudiantado participante del cuestionario demuestra saber algo sobre la existencia de las vías de recurso, negando en todo caso que dichas nociones se deba a la acción de la Universidad. De los 133 estudiantes de la Uvigo encuestados, sólo 25 aseguran conocer la existencia del REUV. Por otro lado, hasta 20 de los participantes afirman conocer las opciones para discutir jurídicamente el contenido de sus calificaciones una vez agotado el procedimiento de revisión previsto en el art. 17 REUV. Sin embargo, solamente 8 de esas 20 personas logró cumplimentar correctamente la pregunta abierta incluida en el cuestonario de comentar vaga y superficialmente en qué consistía este derecho. A su vez, comentar por último que de estos 8 estudiantes, tan solo 3 afirman haber recibido ayuda de la Universidad para la adquisición de estos conocimientos. Por si fuesen de interés, los resultados íntegros de la encuesta se encuentran disponibles en el siguiente enlace: https://docs.google.com/spreadsheets/d/16PCeqTFYawUegpQB6vFcMSIFuTeUfTOgXGH9jtWHRzs/edit?usp=sharing

https://docs.google.com/spreadsheets/d/16PCeqTFYawUegpQB6vFcMSIFuTeUfTOgXGH9jtWHRzs/edit?usp=sharing

https://docs.google.com/spreadsheets/d/16PCeqTFYawUegpQB6vFcMSIFuTeUfTOgXGH9jtWHRzs/edit?usp=sharing



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como personas miembros de la comunidad universitaria y de los mecanismos existentes para su tutela”.

4) Favorable a esta visión es también, finalmente, los arts. 8 y 20 de la LGTBG; que impone a la Universidad la obligación de facilitar información sobre los procedimientos a disposición de la ciudadanía que fuesen de su interés.

Por último, y en la misma línea de búsqueda de una mejor difusión del Reglamento, observo digna de mención la imposibilidad de encontrar, en ninguno de los tres lugares en los que se ha publicitado la norma, una versión de la misma en lengua castellana135. Si bien no podemos hablar inequívocamente de una auténtica obligación legal de la publicación de esta norma en ambas lenguas (dado que aunque estemos ante idiomas cooficiales136 en la Comunidad Autónoma, y el mismo TC137 ha sentenciado como irrelevante a estos efectos su concepción como lengua propia138; no existe actualmente ninguna norma que especifique este deber139), sí lo consideramos conveniente a efectos de una mayor facilidad de comprensión y asimilación de su contenido por los distintos destinatarios de la norma, en tanto en cuanto es posible que por razón de su procedencia140 desconozcan el idioma que a los gallegos nos es propio. Esta percepción es además acorde al principio de no discriminación lingüística contenido en el art. 2.f) de la LGTBG (en cuyo ámbito subjetivo de aplicación sí encajan de forma expresa las Universidades, de acuerdo con su art. 3.1.b), que implica que las Universidades deberán arbitrar los medios necesarios para poner a disposición de la ciudadanía la información pública en la lengua que la ciudadanía elija.

4. RECAPITULACIÓN Y PROPUESTAS DE MEJORA

De todo lo expuesto en referencia a la adecuación del Reglamento de estudiantes se pueden apreciar toda una serie de problemas de legalidad y/o cuestiones que considero

135 Las dos versiones son prácticamente idénticas y se encuentran íntegramente redactadas en gallego, salvando algunas erratas ya comentadas. 136 Art. 3 CE y 5.2 del Estatuto de Autonomía. 137 Por analogía del F.J. 14º de la STC 31/2010, de 28 de junio, que se refiere al mismo supuesto en la Comunidad Autónoma de Cataluña. 138 Art. 5.1 del Estatuto de Autonomía y 1 de la LNL. De la misma manera se prevé para la Uvigo en el art. 4.1. de sus Estatutos, y se desarrolla en el “Regulamento do uso da lingua galega”, aprobado por el Consejo de Gobierno de la Universidad el 2 de marzo de 2015, cuya publicación y entrada en vigor, una vez más, no nos consta. 139 Si bien el art. 5 de la Ley de Galicia 3/1983, de 15 de junio, de normalización lingüística; exhorta a que las leyes de Galicia, los Decretos legislativos, las disposiciones normativas y las resoluciones oficiales de la Administración Pública gallega se publiquen tanto en gallego como en castellano; no encontramos referencia expresa a la normativa aprobada por la Uvigo, en tanto en cuanto las Universidades no son ni Administraciones autonómicas, ni entidades públicas dependiente de la Comunidad Autónoma (sí vinculadas, pero no dependientes) ni entidades locales. 140 De otra Comunidad Autónoma o incluso de otro Estado, cuestión de especial relevancia, dado el especial interés por fomentar la movilidad estudiantil que presenta el nuevo marco universitario europeo, como veremos a continuación.



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susceptibles de mejora. De tal manera, y como cierre, procuraré enumerarlos y ofrecer indicaciones de cómo podrían subsanarse.

Primero: vicios de ilegalidad en el art. 18 REUV. La regulación reglamentaria de los procedimientos específicos de impugnación de las calificaciones en la Uvigo, además de resultar injustificadamente compleja y de contener múltiples inconcreciones que deberán ser provisionalmente resueltas por la vía interpretativa, incurre en los siguientes vicios de ilegalidad: a) Imposición de un plazo de 15 días para la interposición del recurso de alzada, frente

al mes reconocido por la Ley. b) Señalamiento del Rector como órgano para la interposición y resolución del recurso

de alzada, cuando, conforme al art. 24.2 EUV el órgano competente debiera ser el Consello de Goberno141.

c) Previsión de recursos posteriores a la resolución del de alzada, en contra del mandato del art. 122.3 LPAC. Para subsanar las dos primeras ilegalidades, sería necesario reformar la norma, bien:

a) Remitiendo la configuración del recurso de alzada a la regulación legal vigente. b) Eliminando el recurso de alzada de las previsiones del reglamento, declarando que la resolución del primer recurso específico por el correspondiente Consejo de Departamento pone fin a la vía administrativa, al amparo del art. 114.1.g) LPAC.

En cuanto a la tercera ilegalidad señalada, por su parte, requeriría una de las dos siguientes opciones:

a) La supresión del procedimiento de recurso ante el Tribunal de Garantías. b) La posibilidad de acudir a él ante cualquier resolución que no ponga fin a la vía administrativa, dependiendo de cómo se configurase el nuevo sistema de recursos específicos.

Segundo: el acotamiento incompleto de las actuaciones objeto de evaluación recurribles. Los mencionados recursos del art. 18 REUV sólo prevén como posible objeto de evaluación impugnable el examen, delimitación que resulta incompleta, por no abarcar toda una serie de cuestiones valorables a efectos de calificación académica tras la entrada en vigor del RD 1393/2007; entre los que se pone como ejemplo el TFG y el TFM, asignaturas comunes a todo título de grado y de máster de las Universidades españolas, respectivamente.

Tercero: la pendiente publicación y entrada en vigor del REUV (y de la gran mayoría

de la normativa interna de la Universidad de Vigo). Las señaladas normas (por los motivos expuestos en este trabajo), entiendo que no han entrado en vigor todavía142,

141 Esta cuestión podría verse enderezada con ocasión de la reforma de los Estatutos de la Universidad, que me consta se está llevando a cabo en estos momentos. 142 29/06/2017.



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pese a su correcta aprobación y a la disposición final común a todas ellas: “el presente reglamento entrará en vigor al día siguiente de su aprobación por el Claustro universitario”. Dado que: a) Las aprobadas con anterioridad al 4 de julio de 2013, no cumplen el que entonces

era el requisito general de publicidad de las disposiciones reglamentarias: la publicación en el diario oficial correspondiente (art. 52.1 de la LRJ-PAC).

b) Tampoco cumplen con posterioridad a dicha fecha (ni las aprobadas antes ni las aprobadas después) las previsiones específicamente previstas para la normativa interna de las Universidades del sistema universitario de Galicia, concentradas en la Disp. Adic. 2ª LSUG, y concretadas en:

i. La publicación en el DOGA, o ii. La publicación en el tablón oficial virtual de la Universidad.

Esta situación se presenta especialmente problemática, pues la cantidad de normas que abarca la situación es bastante amplia; y por ello considero urgente la correcta publicación de todas ellas, aprovechando la ocasión para subsanar las ilegalidades; realizar las adaptaciones recién señaladas; e incluso publicar la norma en las dos lenguas oficiales de la Comunidad Autónoma, en pos de un mejor encaje con el también comentado principio de no discriminación lingüística. Su correcta publicación solucionaría también la mencionada posible conculcación del principio de reutilización de la información por la actual situación del texto del REUV en la web de la Universidad.

Cuarto: falta de publicidad efectiva. Ha sido constatado que gran parte de la

comunidad universitaria no conoce el contenido ni la misma existencia del REUV ni de los mecanismos de impugnación de las calificaciones que contiene, lo cual es claramente indeseable y debe animar a la Universidad de Vigo a realizar cambios en su funcionamiento o tareas de publicidad activa para revertir la situación. Personalmente realizo tres sugerencias que supondrían un coste personal y material prácticamente nulo: a) Enviar una copia del documento que contenga el texto del Reglamento o un enlace

directo a donde se encuentre al correo electrónico que la propia Universidad facilita a los recién matriculados.

b) A la hora de publicar el acto administrativo por el que se impone la calificación definitiva143, añadir al cuerpo de su texto el preceptivo pie de recurso (cuestión que al no estar realizándose actualmente está cometiendo un incumplimiento per se).

c) Cumplir el mandato de la Disp. Adic. 2ª LSUG de crear el tablón oficial virtual propio de la Universidad de Vigo, para mejorar así la accesibilidad a sus normas; e insertar enlaces directos a dicho tablón en las webs oficiales de cada uno de sus Centros, en búsqueda de una mayor visibilización.

Quinto: falta de grabación de los exámenes orales y las defensas de los trabajos académicos obligatorios. Cuestión que atañe a la posibilidad de recurrir la calificación que a estas actuaciones se les imponga, en tanto en cuanto no permite a quien deba resolver el recurso (administrativo o judicial) conocer de la manera más fidedigna

143 Lo que se conoce como “acta”.



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posible (de toda o de una parte importante) del ejercicio evaluado, y por tanto podría resultar contrario a la tutela judicial efectiva constitucionalizada en el art. 24 CE.

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