Impuesto Predial: Herramienta de Financiamiento para el ... como... · propiedad (predial) Impuesto...

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1 El impuesto predial: financiamiento urbano, regulación del mercado del suelo, instrumento para la equidad [email protected] Impuesto Predial: Herramienta de Financiamiento para el Desarrollo de las Ciudades Quito 21-22 noviembre, 2016 Marcela Román Forastelli

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1

El impuesto predial: financiamiento

urbano, regulación del mercado del suelo,

instrumento para la equidad

[email protected]

Impuesto Predial: Herramienta de Financiamiento

para el Desarrollo de las Ciudades

Quito

21-22 noviembre, 2016Marcela Román Forastelli

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Contenido

• Determinantes de precios y funcionamiento del

mercado de suelo.

• La formación de la renta del suelo y el concepto

de plusvalías.

• Los impuestos en estructuras de mercados no

competitivos: el impuesto predial.

• Funciones fiscales y extra-fiscales de la

tributación inmobiliaria.

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El mercado del suelo

Determinantes de la formación de precios

y renta en sentido económico

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Comprendiendo la naturaleza del precio

• Si el suelo no es reproducible…

• …no tiene costo de producción…

• ¿quién y cómo se determina su precio?

• …tirón que ejerce la competencia entre sus demandantes

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Demanda Derivada – naturaleza residual

• La demanda por suelo es derivada de la

demanda por vivienda.

• Nadie demanda suelo – la demanda es por el

uso que se puede dar al suelo (actual o futuro).

• Uso (posible/esperado) determina el precio del

suelo.

• Porque el precio de la vivienda es alto – el

precio del suelo es alto – no al revés!

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Formado en el residuo

Demanda por vivienda

Valor de venta del edificio (viviendas)

costos de edificación

costos de adm., marketing, financieros

Impuestos, cesiones, costos de urb., etc.

Ganancia ‘normal’

Precio del terreno

42

=

15 = 100 – (42+17+16+10)

17

16

10

15

100

-

85

+

+

+

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Renta residual del suelo

• Aquella que el propietario exige para sí al usuario del suelo, sin agregar un valor equivalente a la economía.

• El precio del suelo no es más que una expresión capitalizada de la renta del suelo.

• La renta que determinará el precio no será la del uso actual sino la del uso potencial.

Los terrenos vacantes de una ciudad, no se venden al precio que se deriva de la renta del uso actual pues esta sería cero, sino al que se deriva de la renta del uso que potencialmente tendrá a futuro; incluso si son varios los usos futuros, el precio de venta será aquel que suele denominarse el máximo y mejor uso o el más elevado y mejor uso.

Fuente: Morales Schechinger (2007).

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Factores de generación y apropiación de renta

BA C D

Ao

Bo Co Do

Inversiones públicas

Cambios en la normativa urbana

Acciones del conjunto de la sociedad

Componentes del valor del suelo urbano

A+B+C+D“Esfuerzo” del

propietario

Valorización apropiada por el propietario anterior“Esfuerzo” del propietario anterior

Incrementos generales del valor del suelo

Incrementos ajenos a las acciones del propietario

Fuente: Adaptado de Furtado, Fernanda (2004).

5 10 1515 20

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El concepto recuperación de plusvalías

• La movilización de parte (o de la totalidad) de

aquellos incrementos del valor de la tierra

atribuibles a los esfuerzos de la comunidad para

convertirlos en recaudación pública por la vía

fiscal (impuestos, tasas, contribuciones y otras

formas) o, más directamente, en mejoramientos

“in situ” en beneficio de los ocupantes o de la

comunidad en general.

Smolka, 2003.

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Dos objetivos para la recuperación de

plusvalías

1. Uno de financiamiento del desarrollo urbano, consistente en participar, como Estado, en la generación y apropiación de plusvalías en conjunto con los privados (propietarios, promotores).

2. Uno redistributivo, consistente en devolver a la comunidad las plusvalías generadas por su acción (su esfuerzo expresado en el accionar del gobierno).

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La recuperación de plusvalías es...

• Justificada en lo ético y en lo teórico

– Ético: ganancias inmerecidas

– Teórico: conveniencia de internalizar las

externalidades (eficiencia y equidad)

• Avalada en la experiencia y en una diversidad de

instrumentos: Impact fees (EEUU), Reajuste de

suelo e impuestos de valorización (Asia), CV (1921)

y PP (1991) (Colombia), Operaciones Interligadas

(Brasil), y licitación de OOPP (Chile)

• Importante hoy para financiar el desarrollo urbano

(pocos recursos fiscales).

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¿Cómo usar las rentas que genera

el mercado de suelo para financiar

el desarrollo urbano?

•Valor del suelo

•Incrementos del valor del suelo

•Costos del desarrollo de obras

Predial

Predial

Predial

Ins

trum

en

tos d

e

rec

up

era

ció

n d

e

Plu

sva

lías

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Valor del suelo

• Arrendamiento

público

(concesión)

Canon

• Impuesto a la

propiedad

(predial)

Impuesto

El suelo es del Estado y éste le alquilar por

períodos finitos y con fin específico de uso a

los privados.

Varias modalidades, desde todo el territorio

(Hong Kong) a zonas especiales (Puertos,

zonas costeras, bases militares)

El suelo es privado, pero el derecho de uso

es del Estado.

Puede tener fin recaudatorio exclusivo o

también redistributivo.

Varias modalidades: definición de la base

imponible, diseño de la alícuota,

administración, destino del gasto.www.lincolninst.edu

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Incrementos del valor del suelo

Instrumento Ejemplos de uso

Betterment Gran Bretaña. El incremento en el valor del suelo

originado por el desarrollo urbano

Plafond Légal de Densité Francia. La autorización de aprovechamientos

superiores a la norma mínima.

Bonos de Densidad Nueva York. Bonos de densidad y zonificación

inclusiva

Transferencias de potencial

constructivo

México. recursos para restauración y mejoramiento

de inmuebles del Centro Histórico

Programas interligados Boston, Brasil. Pago por m2 adicional a una norma.

Se usa para preservar y crear vivienda social

Reajustes de Suelo /

Reparcelación / Planes Parciales

Japón, España, Colombia. Reorganización total de

usos. Dueños originales son socios del Estado o son

compensados.

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Costos del desarrollo

• Contribución por

Mejoras (Special

Assessment).

• Obligaciones del

Planeamiento

(Development

Fees).

• Principio del beneficio.

• Función: recuperar para el sector

público los beneficios

diferenciales que, en forma de

aumento del valor de las

propiedades, se derivan de la

construcción de una obra pública.

• Nexo racional y proporcionalidad

entre la tasa de la contribución y

el gasto por construcción.

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Un contexto cultural…

• Donde prevalece un

derecho a la libre

disposición sin

obligaciones, con

baja carga fiscal y

consentimiento a

vender cuando y al

uso que se quiera.

• La renta que genera

especular con la

escasez del suelo es

tan grande como lo

permita el balance de

derechos y

obligaciones que tenga

el propietario sobre el

objeto de la propiedad.

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El balance depende de ….

• La manera como derechos y obligaciones se

encuentran expresados en las leyes.

• Las contradicciones entre ellas.

• La práctica jurídica tanto a través de

aplicaciones administrativas como de las

interpretaciones judiciales.

• La tolerancia al incumplimiento.

• La institucionalización de mecanismos que

regularicen lo tolerado.

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Un mercado, varias transacciones…..

Lo que se intercambia en el mercado de suelo no

es el objeto específico sino …

… el conjunto de derechos y obligaciones

en torno al objeto.

Una transacción, dos bienes…

… la renta + costo de la localización.

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Las condiciones del intercambio

• Si la ley y su práctica minimizan las obligaciones, el

deseo del adquirente aumentará y estará dispuesto a

pagar más por un predio sin obligaciones.

• La ganancia del vendedor aumentará no sólo porque el

precio aumente, sino por que se reducen los gastos en

que las obligaciones podrían hacerlo incurrir.

• La brecha entre precio y costo de la propiedad

aumentará.

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¿Quién se deja las rentas del suelo?

• Estas rentas son esencialmente para beneficio

de los propietarios.

• La ciudad las recupera sólo en la medida en que

puede hacer exigible el pago, en efectivo o en

especie, por el privilegio que le da al propietario

de que se beneficie con las rentas creadas por

la ciudad.

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• Complementar el impuesto predial.

• Financiar la nueva urbanización.

• Regular los usos del suelo urbano.

• Controlar la especulación… y entonces, el funcionamiento del mercado de suelo.

El concepto recuperación de plusvalías

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El impuesto predial

Efectos sobre el mercado de suelo

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Efecto del impuesto al suelo

Q

$

-excedente del

consumidor

-excedente del

productor

A0

P0

0

C

O

D

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Efecto del impuesto: mercados competitivos

Q

$Aumenta el precio,

se reduce la

cantidad y:

-se reduce el

excedente del

consumidor

-se reduce el

excedente del

productor

A0

P0

P1

P2

0 A1

www.lincolninst.edu

OI

O

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Q

$ En el nuevo punto de

equilbrio:

Una parte de los

excedentes se

traslada a la hacienda

pública: recaudación.

(OA1) * (P1 – P2)

A0

P0

P1

P2

0 A1

Efecto del impuesto: mercados competitivos

OOI

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Q

$ En el nuevo punto de

equilbrio:

Una parte de los

excedentes se

traslada a la hacienda

pública: recaudación.

Un parte de los

excedentes la pierde

consumidores y

productores.

A0

P0

P1

P2

0 A1

Pérdida

de peso

muerto

Efecto del impuesto: mercados competitivos

O

OI

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Efecto del impuesto al suelo

KM

$

¿Qué le pasa

al precio?

A0

P0

P1

O

???

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• Los agentes económicos

toman decisiones de

localización: elección de

lugares donde asentar sus

actividades.

• Esas elecciones se realizan

mediante un proceso de

optimización de recursos

territoriales escasos entre

usos alternativos

(minimizando los costos de

movilidad y transporte).

• La renta del suelo está

asociada con ese valor que

los agentes le atribuyen a

cada localización en el

territorio.

• En economía se define como

renta: la remuneración que

un factor de producción

recibe, por encima de sus

costo de producción (+ que

ganancia empresaria).

• Dos condiciones simultáneas

para que se genere una renta

(economía):

– O: expresa el efecto de

escasez del recurso

(tendencialmente

inelástica).

– D: expresa la capacidad y

disponibilidad de pago

por encima del costo de

producción.

La renta del suelo urbano

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Efecto del impuesto al suelo

KM

$

Reduce el

precio!!!

A0

P0

P1

O

Una parte de la renta del suelo (plusvalor)

se traslada a la hacienda pública:

recaudación

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Efecto del impuesto al suelo

KM

$

Reduce el

precio!!!

A0

P0

P1

O

Una parte del excedente del consumidor

se la apropia el Estado

Otra parte se la

continua

apropiando el

oferente del suelo

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Volvamos al residuo

Demanda por vivienda

Valor de venta del edificio (viviendas)

costos de edificación

costos de adm., marketing, financieros

Impuestos, cesiones, costos de urb., etc.

Ganancia ‘normal’

Precio del terreno

42

=

15 = 100 – (42+17+16+10)

17

16

10

15

100

-

85

+

+

+

Si suben los costos, bajan los precios!!!

12

13

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Intervenciones públicas

Con obras:

• Extensión de infraestructura

urbana

• Provisión nuevos

equipamientos • Otras obras

como relleno sanitario

Con normas:

• Densificar • Cambio de uso

• Incorporación de suelo rural

Con cargas:

• Tributarias: predial, CEM, etc.

• Urbanísticas: cesiones,

afectaciones, etc.

Acciones privadas

Con incorporación inmobiliaria

(K):

• Gran promotor genera

externalidades internalizables

(un barrio cerrado con lujosas

amenidades, un mall)

Con buena fortuna:

• Una celebridad llega a vivir en

la vecindad

Con más internalización de

externalidades:

• Empresa amplia sus

instalaciones (+ empleo…)

• Se aprovecha del prestigio de

otras actividades (turismo)

Qué puede provocar un cambio del precio

de un lote urbano?

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El impuesto predialCaracterización del impuesto predial

• Responsabilidades tributarias

• Hecho generador

• Base tributaria (base imponible)

• Tasa o alícuota

• Inmuebles rurales

• Inmunidades, exenciones y concesiones

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• Tamaño de la

población.

• Nivel de ingresos.

• Desarrollo

socioeconómico.

• Organización y el nivel

de desarrollo

institucional.

• Nivel de

descentralización fiscal.

• Convenios de

coparticipación

tributaria.

• Sistema de

transferencias

intergubernamentales.

Distintos factores afectan la recaudación

Locales Nacionales

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Responsabilidades tributarias

• En ALC la división de responsabilidades tributarias no

siempre es clara o consistente y hay diferencias

marcadas entre los sistemas de gobiernos federal y

unitario.

• Brasil y México, los gobiernos subnacionales tienen un

control considerable.

• La responsabilidad también varía de acuerdo a la

definición geográfica de la base gravable (U/R). En

Brasil, Ecuador y Venezuela el impuesto sobre zonas

rurales es nacional.

• En Colombia las funciones catastrales y de imposición

tributaria están centralizadas, pero las ciudades grandes

pueden asumirla (Bogotá, Medellín).

• En Costa Rica y Bolivia el gobierno central ejerce

supervisión fiscal sobre las municipalidades (equidad).

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Base imponible

• En la mayoría de los países el gobierno nacional define la base

gravable del impuesto sobre la propiedad.

• Incluye tanto el valor del suelo como de los edificios.

• Unas pocas jurisdicciones se desvían de este patrón, como

Mexicali, México, donde la base gravable es solamente el valor del

suelo. Los estados de Zacatecas y Estado de México en México,

como también algunas jurisdicciones de la Argentina, usan sistemas

que se basan en la superficie.

• La mayoría de los países no exige que se use el valor de mercado

para las valuaciones. La legislación tributaria usa comúnmente

términos ambiguos, como tasación o valor fiscal, valor catastral,

avalúo oficial, avalúo fiscal, avalúo catastral o valor tributario.

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Tasas o alícuotas: competencias

variadas

• Los gobiernos centrales de Brasil y Venezuela fijan las

tasas del impuesto sobre la propiedad rural.

• Brasil, Venezuela y Uruguay permiten a las

municipalidades fijar las tasas del impuesto sobre la

propiedad urbana.

• El gobierno nacional fija las tasas del impuesto sobre la

propiedad en Bolivia, Chile, Costa Rica, la República

Dominicana, Guatemala, Nicaragua, Paraguay y Perú.

• En Colombia, Ecuador y Honduras, las municipalidades

pueden fijar las tasas del impuesto sobre la propiedad

dentro de una escala fijada por el gobierno nacional.

• En Argentina, las tasas del impuesto sobre la propiedad

se fijan a nivel provincial.

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Tasas o alícuotas: diseño tributario

• Costa Rica, la República Dominicana, Nicaragua y Paraguay

aplican una tasa fija en todo el país.

• La ley nacional en Colombia exige que las tasas del impuesto

sobre la propiedad sean selectivas y progresivas, y que

tengan en cuenta el estado socioeconómico de los

contribuyentes, el uso del suelo urbano y la fecha de la última

actualización catastral, entre otros factores.

• El uso de la propiedad es uno de los criterios más comunes

para aplicar tasas tributarias selectivas en América Latina. En

Chile y muchas jurisdicciones de Argentina y Brasil, las tasas

tributarias son más altas en suelos desocupados y no

desarrollados.

• Bolivia, Chile, Guatemala, Perú y muchas municipalidades de

Brasil establecen tasas progresivas, por rangos de valor del

bien.

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• Los registros catastrales

con varias deficiencias:

exclusión de las

propiedades informales;

falta de conexión con el

registro de bienes

inmuebles; y omisión de

datos relevantes

• No obstante, se ha

progresado mucho en la

región en los últimos 20

años (Erba, D., 2006,

2007, 2008).

Catastro: con deficiencias, pero cambiando

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• Dos formas

complementarias de

valuación en América

Latina: autodeclaración

y valuaciones masivas.

• Aunque algunas

jurisdicciones retienen

todavía el método

tradicional de

inspección directa por

medio de tasadores o

valuadores.

• Colombia, Guatemala,

Honduras, México,

Perú y Venezuela usan

la autodeclaración, si

bien no en forma

exclusiva.

• El promedio del ciclo

de valuación es de 6

años (83 municipios)…

algunos llegan a 25.

Prácticas de valuación

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Eficiencia en la recaudación

• La recaudación del impuesto sobre la propiedad en

América Latina es frecuentemente ineficiente.

• Los datos de la década del 2000 indican que sólo el

67% de los impuestos fue realmente recaudado.

• Sólo el 25% de las jurisdicciones analizadas recaudaron

más del 80% de las facturas de cobro.

• Los administradores tributarios tienden a atribuir estos

resultados deslucidos a una "cultura de no pagar", si

bien una mejor explicación sería "cultura de no cobrar".

• La determinación del impuesto y su cobranza no son actividades

integradas, generosas amnistías y reducciones alientan la evasión

de impuestos, poder judicial es indulgente, Los errores catastrales o

grandes intervalos entre actualizaciones….www.lincolninst.edu

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La determinación legal del impuesto

Componente Descripción

Base impositiva

(imponible)

¿Cómo determinar el valor fiscal?

-> base gravable… ¿qué incluye?

¿Qué tan cerca del valor del mercado?

Tarifa / tasa / alícuota Nivel: x / 1.000 o x %

Tipo: ¿Uniforme o escalonada?.. Por valor o por

usos.

Sobre tasas: terrenos vacantes, usos peligrosos

Tasa efectiva: % del impuesto anual representa del

valor de mercado

Descuentos Por valor (los bajos)

Por pronto pago

Exenciones Por usos: bienes públicos, o de interés público

Por tipo contribuyentes: jubilados, organismos

internacionales

Temas críticos para este curso

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El impuesto predialMás allá del fin recaudatorio

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Votando con los pies

(Efecto Tibeout)

La decisión de localización

depende:

• Servicios urbanos.

• Carga fiscal.

• Valor del suelo oculto

dentro del P vivienda.

Socio silencioso

(Joan Youngman)

El P vivienda tiene 2 componentes:

• P efectivamente pagado al propietario original.

• Impuesto al suelo de pago periódico (cobras las ganancias de sus decisiones e inversiones).

Instrumento privilegiado para financiar

servicios urbanos

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• La regulación puede exigir al propietario que cumpla

con la responsabilidad de dotar de servicios cuando

vende suelo (más silenciosa).

• El pago de cuotas por la introducción de servicios

que de alguna manera caen dentro de la vía fiscal

(menos silencioso).

• Compra de tierra anticipada, antes de que se surjan

los hechos generadores de la plusvalía (pero solo si

compra según el uso corriente).

Otras vías + y - silenciosas…

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• Un impuesto alto

sanciona la

especulación, hace caro

retener tierra vacante o

en usos “inferiores”.

• El impuesto sirve para

atemperar las

expectativas.

• Un proyecto de

regeneración urbana

-> mayor recaudación

del predial en el futuro.

• El municipio puede

financiar las obras

porque sabe de una

renta segura para

recuperar su inversión.

-> riesgo segregación.

Instrumento para la regulación y control

urbano

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Estimular o disuadir conductas

Uso Objetivo

Sanción fiscal a la reserva de

plusvalía

Pagar por el privilegio de retener suelo útil,

indemnizar a la ciudad por desperdiciarla.

Cumplir con el socio silencioso, aún si

desaprovecha sus ganancias.

Reducción de expectativas

desmesuradas

Aceptar hoy el precio mayor precio que puedan

pagar los usos que actualmente demandan

espacio.

Aumento de la oferta de suelo En el corto plazo, se pone suelo vacante a

competir por los que necesitan valores de uso

hoy.

Mejora de la información del

mercado

Un impuesto eficiente, no solo requiere una

alícuota efectiva alta, también buen catastro con

predios y valores actualizados. Eso lo puede

financiar el impuesto predial.

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Reflexiones finales

Función fiscal y extra-fiscal

Mucho potencial, poco uso

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¿Por qué debe saber el gestor urbano sobre

el funcionamiento del mercado de suelo?

• Conocer bien el funcionamiento del mercado de tierra urbano puede ayudar a evitar muchas equivocaciones y sorpresas.

• También puede revelar la existencia de muchas oportunidades (¿perdidas?) de generar recursos públicos y regular los usos del suelo hacia una ciudad más eficiente, equitativa y sostenible.

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¡Gracias!

Marcela Román Forastelli

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