«Igualdad de oportunidades educativas» · «Igualdad de oportunidades educativas» En los...

Ekonomiaz N.º 40 82

«Igualdad de oportunidades educativas»

En los últimos 20 años se ha producido una rápida expansión educativa en España,apoyada en importantes reformas legales y en un fuerte crecimiento del gasto público.Para analizar si se ha logrado la igualdad de oportunidades, este trabajo aborda dospuntos de vista. Por un lado se consideran las políticas de financiación de la enseñanzay, en especial los programas de becas, que definen las "reglas del juego" y condicionanlas posibilidades de acceder a —y completar— un nivel educativo. Por otro lado, seanalizan también los resultados del sistema educativo, como las tasas deescolarización y de graduación de diferentes tipos de colectivos, observándose lapersistencia de importantes desigualdades asociadas al origen socioeconómico ygeográfico de los individuos.

Azken hogei urtean, hezkuntza oso azkar hedatu da Espainian, lege erreformagarrantzitsu batzuek eta gastu publikoaren hazkunde nabarmenak lagunduta. Aukeraberdintasu-na lortu denentz jakiteko, lan honek bi ikuspegi landu ditu. Alde batetik,irakaskuntza finantzatzeko politikak, eta bereziki beken programak, ikertu dira, "jokoarauak" ezartzen baitituzte eta hezkuntza maila batera heltzeko —eta osatzeko— aukerabaldintzatzen baitute. Beste aldetik, hezkuntza sistemaren emaitzak, hala nola hainbatkolektiboren eskolatze eta mailaketa tasak, aztertu dira, pertsonen jatorrisozioekonomikoari eta geografikoari lotuta dauden ezberdintasun handi batzuek irautendutela agerian utziz.

In the last 20 years a rapid education expansion has taken place in Spain, with thesupport of important legal reforms and a strong increase in public spending. This worktackles two points of view in order to analyze whether equality of educational opportunityhas been achieved. On the one hand, policies of education financing are considered,specially grants schemes, which define the "rules of the game" and condition thepossibilities of access to —and completion of— an education level. On the other hand,the results of the education system are also analyzed, such as schooling and graduationrates of different types of students, where the persistence of great inequalities related tothe socioe-conomic and geographic origin of individuáis is observed.


María Jesús San SegundoUniversidad Carlos III de Madrid

1. Introducción2. La igualdad de oportunidades, la expansión educativa y el sector público3. La financiación educativa y la igualdad de oportunidades4. Desigualdades en escolarización5. ConclusionesReferencias bibliográficas

1. INTRODUCCIÓN

El derecho de los individuos de accedera la educación, con independencia de suorigen socioeconómico, raza, sexo o lugarde residencia, es hoy un principiogeneralmente aceptado en casi todos lospaíses. Este reconocimiento se refleja enla Declaración Universal de DerechosHumanos de 1948, así como en laConvención contra la discriminación en laenseñanza de 1960 (Naciones Unidas,1988) . En España, la Constitución de1978 establece en su artículo 27 que"todos tienen derecho a la educación", yleyes posteriores desarrollan estederecho.

Sin embargo, como destaca Oxenham(1994), la igualdad educativa no se haconsiderado tradicionalmente como unbien en sí mismo, sino como un medio

para reducir las desigualdadeseconómicas y sociales. Durante los últimos35 años se han acumulado los estudiosempíricos que certifican un efectosignificativo de las inversiones en capitalhumano de los individuos de unageneración sobre los ingresos laboralesque pueden esperar en el futuro1. A pesarde esta probada rentabilidad de lasinversiones educativas, los mercados decapitales no las financian en generalcuando su única garantía es el capitalhumano. Esta es una de las razonesfundamentales para la intervenciónpública en educación (Stiglitz, 1986 yBarr, 1993). El Estado debe garantizar quelos individuos puedan realizar estasinversiones aunque su renta, o la de su

1 Una revisión de la literatura aparece enPsacharopoulos (1985). Para España, Alba y SanSegundo (1995) y San Segundo (1997) analizan losrendimientos económicos de las inversioneseducativas en los últimos quince años.

Palabras clave: Financiación de la educación, igualdad de oportunidades, expansión educativa sector público.Nº de clasificación JEL: I22, I28, H52



familia, no permita financiarlas.

La noción de igualdad deoportunidades ha ido ganandoimportancia en los análisis modernos depolítica educativa. Para N. Barr (1993) laigualdad de oportunidades significa quecualquier individuo pueda recibir tantaeducación como cualquier otro, conindependencia de características como larenta familiar, la raza o el sexo, porejemplo. En particular, parece importantepara alcanzar este objetivo de equidadque la posibilidad de consumir educaciónno esté condicionada por el origensocioeconómico de los jóvenes.

Aunque estas nociones de equidad sonmuy amplias y generales, suinterpretación práctica suele ser bastanterestrictiva. Implícitamente, se consideraque estas definiciones se refierenbásicamente a los niveles educativos"reglados" (enseñanza infantil, primaria,secundaria y superior), y no se prestamucha atención a la enseñanzacomplementaria (idiomas, arte, música,deportes) que adquieren las familias en elmercado. Al menos parte de lo que hoyentienden muchos países como igualdadde oportunidades está asociado a laexistencia de una educación obligatoria(primaria y secundaria), y a su imparticiónen centros públicos gratuitos que ofrecenestos programas educativos a toda lapoblación con una calidad "similar". Enalgunos casos (por ej. Holanda, Bélgica,España, Italia, Francia, Suecia, Australia)se brinda a los individuos también elderecho de elección de centro (público oprivado) en la enseñanza obligatoria (SanSegundo, 1995). La política de igualdadde oportunidades se completa con

programas de becas (y/o préstamos) queintentan romper la dependencia de lademanda de educación (post-obligatoria)del nivel de renta de la familia. Y labúsqueda de "igualdad de resultados" (almenos en los niveles obligatorios), hallevado a los programas de educacióncompensatoria destinados a los jóvenesen situaciones desfavorables(socioeconómicas, culturales, geográficasu otras)2.

En este trabajo se van a repasarbrevemente algunos aspectos delproblema, prestando atención especial alas políticas de financiación de laenseñanza, y en particular a losprogramas de becas, que constituyen uninstrumento crucial en la lucha contra ladesigualdad.

Al representar la igualdad deoportunidades una noción de equidad"ex-ante", se pueden emitir juicios sobresi un nivel educativo, sus reglas deadmisión de alumnos, sus normas definanciación (tasas y becas) dan igualdadde oportunidades de acceso (y aún deéxito) en ese nivel educativo. Sinembargo, aquí se van a analizar tambiéndatos sobre "resultados" como las tasasde escolarización, y de graduación, dediversos colectivos. Este análisis decomportamientos de los individuos, másque de normas de acceso y financiación,plantea problemas de interpretación, yaque es posible argumentar que el sistemaeducativo ofrece igualdad deoportunidades, pero las preferencias delos individuos (bajo condiciones deinformación perfecta) les llevan a tomar

2 El título quinto de la LOGSE (Ley de OrdenaciónGeneral del Sistema Educativo de 1990) se ocupa"De la compensación de las desigualdades en laeducación".

María Jesús San Segundo


decisiones diferentes acerca de susinversiones en capital humano (Barr,1993). Sin embargo, a pesar de esaindeterminación, parece indiscutible que elexamen de las característicassocioeconómicas de los estudiantes y delos jóvenes que abandonan el sistemaeducativo sigue siendo una cuestión degran interés en el análisis de lasdesigualdades sociales que se producenen una economía. En particular, diversosestudios han puesto de relieve laimportancia de las inversiones educativasen la movilidad social intergeneracional(Stokey, 1996, Patrinos, 1995 y Lam ySchoeni, 1993, por ejemplo).

La organización de este trabajo es lasiguiente. En la próxima sección sediscute brevemente la evolución históricade la noción de igualdad deoportunidades. La sección tres analizaalgunas características de la política definanciación de la enseñanza que limitanel logro de la igualdad de oportunidadesen España. En la sección cuatro sepresentan datos referentes adesigualdades educativas asociadas alorigen socioeconómico o geográfico delos individuos. En la última sección seresumen las principales conclusiones.

2. LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES,LA EXPANSIÓN EDUCATIVA Y ELSECTOR PÚBLICO

La igualdad de oportunidadeseducativas se ha convertido en un objetivodestacado de la política social en fechasrecientes. La reducción de lasdesigualdades es una meta de lossistemas educativos en la segunda mitaddel siglo XX. Sin embargo, la noción deigualdad de oportunidades se ha idodesarrollando y evolucionando con la

expansión educativa que tiene lugar desdeel siglo XIX. La extensión de la educaciónpública, la consolidación de la enseñanzaobligatoria y los movimientos de derechosciviles son tres factores con un impactodestacado en las políticas de igualdadeducativa (Coleman, 1968).

Con la revolución industrial y eldesarrollo de la economía de mercado, laeducación pública, abierta a niños detodas las clases sociales, comenzó atomar relevancia en el siglo XIX,especialmente en los Estados Unidos.Con la excepción de los indios y losnegros del sur, toda la población seintegra en la escuela pública, con uncurriculum común. En el Reino Unido, porel contrario, se mantiene un sistema másestratificado, con un sector privado muyfuerte que proporciona educación a lasclases sociales más acomodadas.Asimismo, se desarrollan varios curriculaque condicionan desde edadestempranas las futuras oportunidadeslaborales de los jóvenes.

Muchas de estas tensiones entreenseñanza pública y enseñanza privada,y entre un curriculum común o programasdiversificados se han mantenido hastanuestros días. Un análisis de los sistemaseducativos de los países de la OCDEpermite destacar hoy las siguientesregularidades y divergencias:

1) En los niveles primario y secundario,la enseñanza pública es claramentemayoritaria en todos los países con laexcepción de Bélgica y Holanda. En almenos 14 países, los centros públicosconcentran más del 90% de la matrículatotal en 1992 (San Segundo, 1996b). Enuna posición intermedia, con un



sector privado de cierta importancia, quereúne entre el 20 y el 35% del alumnado,se encuentran Australia, España yFrancia. Cabe concluir que la extensión dela enseñanza primaria y secundaria atoda la población se ha producido, en lospaíses desarrollados, con la expansióndel sector público.

2) Además, en los países europeos y enAustralia, la mayoría de los centrosprivados son sostenidos con fondospúblicos. Así, en España, cerca del 90%de las plazas escolares en la educaciónobligatoria están concertadas(subvencionadas) en aplicación delsistema de financiación de la enseñanzaestablecido en la LODE en 19853. Por elcontrario, Estados Unidos ha mantenidotradicionalmente una política que excluyela financiación pública a los centrosprivados, especialmente a los de carácterreligioso.

3) La existencia de una educaciónobligatoria amplia, que abarca laenseñanza primaria y buena parte delnivel secundario apenas es un hechocontrovertido, a pesar de constituir laforma extrema de intervención pública4. ElEstado, con actitud paternalista, obliga atodos los jóvenes a adquirir una cantidadimportante de educación.

3 La Ley Orgánica del Derecho a la Educación(LODE) desarrolla el compromiso constitucional de laenseñanza obligatoria, y fija las condiciones (gasto,órganos de gobierno, criterios de admisión) que deben cumplir todos los centros financiados con fondospúblicos (San Segundo, 1995).

4 En 1966, todas las naciones firmantes del PactoInternacional sobre Derechos Económicos, Socialesy Culturales se comprometen a establecer unaenseñanza primaria obligatoria y gratuita para todala población (Naciones Unidas, 1988).

Así, la educación obligatoria seextiende hasta los 15 o 16 años en lamayoría de los países de la OCDE, yalcanza a los 18 años en el caso deEstados Unidos, Alemania, Bélgica yHolanda. Sin embargo, los datos realesde matrícula ponen de manifiesto que unaparte de la población no alcanza estosobjetivos.

4) La diversificación del curriculum.Tradicionalmente, sólo los países delBenelux y los del centro de Europa(Alemania, Austria y Suiza), junto conIrlanda, han mantenido programasdiversificados entre los que los alumnosdeben elegir a edad temprana. En el restode los países europeos, así como enEstados Unidos, la enseñanza secundariase organiza en torno a un curriculumcomún. Las reformas que han tenidolugar en los últimos años (en España,Portugal, Holanda y Bélgica) tienden aconsolidar los programas generales, y aposponer la elección entre una formaciónacadémica y una de carácter profesionalhasta los 16 años o edades posteriores.

En resumen, cabe concluir que en lospaíses desarrollados la enseñanzaprimaria y secundaria está extendida a lapráctica totalidad de la población, y seimparte mayoritariamente en centrospúblicos, en los que predominan losprogramas comprensivos. La política deigualdad de oportunidades se apoya enestas características del sistemaeducativo, y se complementa con losprogramas de becas y la educacióncompensatoria.

Históricamente, ha habido tendencia aconsiderar que la financiación pública,mayoritaria, garantiza la igualdad de



recursos y de calidad de los centros. Estesupuesto comenzó a cuestionarseseriamente en Estados Unidos en los años 60y 70, y hoy es objeto de debate en casi todoslos países6. Así, el interés por evaluar lacalidad de los distintos centros educativosha crecido de manera notable en los últimosquince años (OCDE, 1993).

Puede considerarse que el punto departida de este debate público sobre lacalidad educativa y sus determinantescoincide con la publicación del famoso informeColeman (1966) sobre "Igualdad deOportunidades Educativas". Se trata de unestudio encargado en Estados Unidos a unequipo de investigadores dirigido por elprofesor de sociología James Coleman, de laUniversidad de Chicago, a raíz de la Ley deDerechos Civiles de 1964.El informe Coleman analiza los desequilibriosexistentes en inputs y outputs educativos dediferentes centros y grupos de estudiantesen Estados Unidos. Sus conclusionestuvieron una gran resonancia en los debateseducativos, y pusieron énfasis en laimportancia del origen socioeconómico delos alumnos, así como en las característicasde sus compañeros de estudios (los llamados"peer-group effects"), sobre el rendimientoacadémico obtenido.

Estos resultados también tuvieron ungran impacto sobre la política de ruptura dela segregación racial de las escuelas.

5 En los años setenta, los Tribunales Supremos devarios estados norteamericanos dictaron sentenciasque requerían la reducción drástica de lasdisparidades en gasto por alumno entre los distritosescolares.

En apoyo de la sentencia del TribunalSupremo en el caso Brown, que puso fin en1954 a la doctrina del "Separados peroIguales"6, se interpretó que las conclusionesdel informe Coleman impulsaban lasescuelas integradas en las que alumnosblancos y negros comparten las aulas.

Por otro lado, tanto el estudio de Colemancomo numerosos trabajos posteriores(Hanushek, 1986) no encuentran unaevidencia clara de que el gasto por alumno oel ratio alumnos-profesor afecte alrendimiento académico de los estudiantes.Estas conclusiones "negativas" se han vistomitigadas en los últimos años por trabajosque han demostrado el impacto de estasvariables (gasto y profesores) sobre losingresos laborales de los individuos (Card yKrueger, 1992 y 1996). La calidad de loscentros sí importa, y una política de igualdadde oportunidades tiene que preocuparse delos recursos disponibles por las distintasescuelas del sistema educativo.

En España no se dispone de informaciónsistemática y detallada acerca de la situaciónde los distintos centros de enseñanza, o desus niveles de gasto, aunque en los añosnoventa se ha iniciado la evaluación de laeducación primaria y secundaria, a partir

6 En 1896, el Tribunal Supremo de Estados Unidosdeclaró constitucional las escuelas "separadas peroiguales". Estudiantes de diferentes razas podían serasignados a escuelas distintas, que tuvieraninstalaciones y recursos similares. En 1954, por elcontrario, dictaminó que las escuelas segregadasimpedían que los niños miembros de las minoríasraciales lograran la igualdad de oportunidadeseducativas.



de muestras representativas deestudiantes y centros7. Con regularidad,únicamente se dispone de datosreferentes al gasto de las diferentesComunidades Autónomas concompetencias. Estas cifras ponen demanifiesto que las diferencias regionalesen gasto por alumno pueden ser notables,incluso en la enseñanza obligatoria(véase el Cuadro nº 1). Si en 1985 ladivergencia entre el gasto máximo(Canarias) y el mínimo (Cataluña) alcanzaun 40%, en 1995 la dispersión derecursos entre Navarra (309.000 ptas) yAndalucía (169.000 ptas) se sitúa en el80%. En 1985 el gasto máximocorresponde a Canarias, en todos losniveles educativos. En 1995 esa posicióndestacada la ocupa Navarra, seguida porel País Vasco (en EGB) y por Canarias(en Medias y Universidad). Se observaque el proceso de asunción decompetencias parece arrastrar unaumento en el gasto educativo ya que elterritorio MEC ha pasado a situarse en1995 entre las administraciones de menorgasto8. Sólo Andalucía tiene un gastoinferior en todos los niveles educativos. Enla enseñanza básica, la zona MEC ocupala séptima posición, entre las ochoadministraciones consideradas. EnEnseñanzas Medias le corresponde el

7 En los últimos años se ha publicado: "Evaluaciónde la Enseñanza Primaria", INCE, MEC, 1997; yrecientemente se ha completado la evaluación de laenseñanza secundaria. Estas evaluaciones noafectan a toda la población, y sólo se publican losresultados agregados.

8 Las diferencias en gasto entre las regionespueden deberse a diversos factores, como el tamañodel sector privado (más barato que el público), elporcentaje de centros concertados(subvencionados), el sueldo del profesorado, elcoste del bilingüismo, o la dispersión geográfica delos estudiantes y el tamaño de los centros(economías de escala). Véase San Segundo (1996b).

puesto sexto, y el quinto, enUniversidades.

Parece evidente que las diferencias engasto reflejadas en el Cuadro nº 1 tienenuna magnitud apreciable y merecen seranalizadas en detalle, en particular lasreferidas a la enseñanza obligatoria.Dejando aparte las consecuencias que deese análisis se puedan derivar sobre lapolítica de financiación de las distintasadministraciones, los datos sugieren laconveniencia de estudiar, y publicar, losniveles de gasto de los distintos centros.Se trata de la información relevante tantopara las decisiones de las familias, comopara el análisis de la eficiencia de lasescuelas sostenidas con fondos públicos,y para la evaluación sobre el alcance de laigualdad de oportunidades en nuestrosistema educativo.

3. LA FINANCIACIÓN EDUCATIVA Y LAIGUALDAD DE OPORTUNIDADES

La igualdad de oportunidades de accesoa la educación está claramentecondicionada por el sistema de financiaciónque se establece, que suele diferir según elnivel educativo del que se trate. Así, enEspaña la enseñanza obligatoria esgratuita tanto en centros públicos como encentros privados concertados que aceptanlas normas fijadas en la LODE en 1985.Las enseñanzas medias, y la educacióninfantil, son gratuitas en centros públicos.Por último, la educación superior estáfuertemente subvencionada en lasuniversidades públicas. Y en todos losniveles no obligatorios se aplica unprograma de becas, que no ha sidotransferido a las Comunidades Autónomas(con la excepción del País Vasco).



A continuación se destacan algunosproblemas que plantea la política definanciación, especialmente losprogramas de becas y ayudas, para ellogro de la igualdad de oportunidadeseducativas.

a) La necesidad de un programa debecas para la educación obligatoria

La Constitución española establece lagratuidad de la enseñanza obligatoria, queha sido desarrollada en la LODE en 1985. Elcompromiso de gratuidad elimina el costedirecto de estudiar, mientras que laprohibición legal de acceso al mercado detrabajo anula el coste de oportunidadhasta los 16 años. Pero, en nuestro paísse mantienen otros costes (libros, material,transporte, comedor) que no son cubiertoscon fondos públicos para la mayoría de lapoblación.

Únicamente algunas ComunidadesAutónomas establecen programas debecas que cubren estos gastos para losalumnos de menor nivel socioeconómico;por ejemplo, la Comunidad Valencianaconcede en 1996 ayudas para libros porun importe de 10.000 pesetas. El ConsejoEscolar del Estado viene recomendandoque se generalice esta política a todo elpaís para reducir los costes educativos delas familias de menor nivel de renta.

b) La reforma de las becas en enseñanzas medias

En la enseñanza secundariapost-obligatoria se produce, como en lainfantil, la gratuidad en los centrospúblicos, pero no generalmente en losprivados.

Al coincidir este nivel educativo, deBachillerato o de Formación Profesional,con edades en las que es posible el

acceso al mercado de trabajo, hay quetener en cuenta el coste de oportunidadde continuar estudiando. Así, porejemplo, según la Encuesta dePresupuestos Familiares de 1990 losingresos medios de un joven menor de 25años con título de EGB ascienden a 703mil pesetas. De acuerdo a la Encuesta dePoblación Activa de 1990 (2º trimestre) laprobabilidad de desempleo para el grupode edad 16-19, con estudios primarios omedios, es igual al 36 o 37 %. Enconsecuencia, cabe estimar que losingresos esperados por un joven quedebe decidir si va a continuar sus estudiosa los 16 o 17 años, se elevan a 450.000pesetas. Esta cifra nos da una estimacióndel coste de oportunidad de realizar unaño de educación secundariapost-obligatoria, en lugar de incorporarsea tiempo completo al mercado de trabajo.

Los programas de becas intentan cubrirtanto los costes de libros y transporte, comoeste coste de oportunidad para los jóvenesde menores ingresos. Sin embargo, lacuantía de las ayudas no cumplen aún eseobjetivo, ya que en 1990, por ejemplo, laayuda compensatoria se fija entre120.000 y 200.000 pesetas, cantidadesque se encuentran por debajo del 50% delcoste de oportunidad estimadoanteriormente.

En el Cuadro nº 2 se puede comprobarcómo ha crecido el gasto en becas. Si en1983 se destinan escasamente 7.000millones a becas, en 1996 se superan los90.000 millones de pesetas. La política deayudas a estudiantes ha seguido unatendencia claramente expansiva en laúltima década, buscando reducir la"desigualdad de oportunidades de lapoblación española ante la enseñanza",que se constataba al promulgar



Cuadro n.° 2. Becas y ayudas

EN BACHILLERATO1982-83 1986-87 1990-91 1995-96

Becarios 68.235 212.746 251.619 338.095Gasto en Becas (mili) 2.722,6 6.415,4 9.751,1 14.700,1% Becarios 6,1 16,4 15,8 19,2Beca media (miles) 39,9 30,1 38,7 43,5Miles ptas 1983 39,9 21,7 22,1 19,7

EN FP-I1982-83 1986-87 1990-91 1995-96

Becarios 24.595* 69.766 102.634 59.210Gasto en Becas (mill) 1.036,1* 1.884,7 3.711,4 2.930,6% Becarios - 16,1 21,5 17,9Beca media (miles) 42,1* 27,0 36,2 49,0Miles ptas 1983 42,1 19,5 20,6 22,2

EN FP-II1982-83 1986-87 1990-91 1995-96

Becarios 24.595* 69.180 81.668 107.304Gasto en Becas (mill) 1.036,1* 3.184,8 6.999,4 11.667,7% Becarios - 23,0 21,5 24,2Beca media (miles) 42,1* 46,0 85,7 108,7Miles ptas 1983 42,1 33,2 48,8 49,2

BECAS UNIVERSITARIAS1982-83 1986-87 1990-91 1995-96

Becarios 68.200 151.564 213.765 284.200Gasto en Becas (mill) 3.049,1 18.472,8 35.858,1 62.974% Becarios 9,8 18,6 20,9 18,6Beca media (miles) 44,7 55,9 167,7 221,6Miles ptas 1983 44,7 40,3 95,6 100,4

(*) Becarios de FP (sin especificar nivel).Fuente: Ministerio de Educación y Elaboración propia.

el decreto de Becas de 1983 (R.D.2298/1983).

En Bachillerato, se ha pasado de un 6%de becarios en 1983 a más de un 19% dealumnos con beca en 1996. Sin embargo,la cuantía media de las becas no hacrecido en pesetas constantes. Así, laayuda media supone únicamente 43.500pesetas en 1996, y sólo un 9 o 10% de losbecarios reciben ayuda compensatoria.

En el primer nivel de FormaciónProfesional (FP-I), el porcentaje debecarios apenas ha crecido en los últimos10 años, y se sitúa en un 18% de losalumnos en 1996, que reciben 49.000pesetas como media.

El mayor crecimiento del gasto se haproducido en FP-II, donde se hamultiplicado al menos por 11 en el períodoconsiderado. El porcentaje de becarios



alcanza el 24% en 1996, y el importe delas ayudas es más elevado que en otrasenseñanzas, situándose en una media de109.000 pesetas aproximadamente. Estacantidad se debe a que al menos un 25%de los becarios en este nivel obtienenayuda compensatoria.

En resumen, cabe destacar que en elconjunto de las Enseñanzas Medias, con2,5 millones de alumnos, el número deperceptores de ayudas supera el mediomillón, con lo que el porcentaje debecarios se sitúa en torno al 20%. Lasayudas medias más elevadascorresponden a los alumnos de FP-II, ylas más reducidas a los de BUP y COU.Este hecho refleja el carácterredistribuidor del programa, ya que, comomedia, el alumnado de FormaciónProfesional tiene un origensocioeconómico más desfavorecido. Sinembargo, a pesar del esfuerzo realizadoen los últimos años, hay que concluir queel programa de becas tiene un impactolimitado, tanto por la población cubierta(20%) como por la cuantía de las ayudas.Especialmente reducido es el porcentajede alumnos que reciben ayudacompensatoria diseñada para cubrir elcoste de oportunidad de estudiar para lasfamilias más necesitadas.

Si se analizan los determinantes de ladecisión de continuar estudiando a los 16y 17 años, se pone de manifiesto que elorigen socioeconómico familiar(educación de los padres, situaciónprofesional, número de hermanos) sigueejerciendo en 1996 una influencia notable(Petrongolo y San Segundo, 1998). Enparte por razones económicas y en partepor condicionantes culturales, las clases

sociales más privilegiadas siguen estandosobrerepresentadas en la educaciónpost-obligatoria. Es posible que unapolítica de becas más generosapermitiera mejorar esta situación, aunquetambién es necesario prestar másatención a los factores que determinan elfracaso escolar de algunos jóvenes en laenseñanza básica.

Los problemas académicos tambiénlimitan el acceso al programa de becas delos jóvenes con renta reducida. Así, cabedestacar que aproximadamente un 26 o27% de las solicitudes de ayudas sondenegadas en Enseñanzas Medias. Elporcentaje de solicitudes rechazadas porcriterios académicos ha ido creciendo enlos últimos años. En 1995, en torno a unatercera parte de las denegaciones enbachillerato y un 45% en FormaciónProfesional se basan en razonesacadémicas9.

La combinación de los criterioseconómicos y académicos en laconcesión de becas se considerahabitualmente que permite ponderarobjetivos de equidad con objetivos deeficiencia, al incentivar el esfuerzo ypremiar el rendimiento académico. Sinembargo, hay que recordar que no seconsigue la igualdad de oportunidadespara completar la enseñanza secundaria,ya que la permanencia en el sistemaeducativo para los becarios con bajosresultados académicos se hace másdifícil que para los estudiantes nonecesitados de ayuda financiera.

Como resultado de estas deficienciasen nuestra política de becas, así como por

9 Información recogida en el "Informe sobre elestado y situación del sistema educativo", querealiza anualmente el Consejo Escolar del Estado.



problemas de fracaso escolar, y porcondicionantes culturales, un porcentajeaún apreciable de nuestra poblaciónabandona el sistema educativo entre los16 y los 18 años. Así, en 1995,únicamente el 83% de los jóvenes de 16años están escolarizados en España,mientras que la media de la UniónEuropea se sitúa en el 91%. Nuestrodéficit en escolarización secundaria estodavía notable, ya que la mayoría de lospaíses de la UE superan el 90% departicipación educativa a los 16 años, eincluso 5 de ellos sobrepasan el 95%.Únicamente Grecia y Portugal se sitúanpor debajo de España entre los 13 paísesque aportan información para 1995(OCDE, 1997).

c) La política de tasas universitarias

En la enseñanza universitaria no seproduce la gratuidad en los centrospúblicos, aunque las tasas académicasmantienen una cuantía limitada y en 1995sólo representan un 18% de los ingresosde las universidades, al igual que ocurríaen 1989. Durante esos 17 años, lafinanciación mediante tasas harepresentado entre el 15 y el 20% delpresupuesto total de las instituciones(Camino y San Segundo, 1997).

Aproximadamente un 25% de losalumnos no paga tasas ya que sonbecarios (del programa general, de lasComunidades Autónomas, o de laspropias universidades), o hijos de familianumerosa, beneficiarios de matrículas dehonor o hijos de funcionarios deuniversidades.

En los debates de política educativa, confrecuencia se argumenta que la gratuidadde la enseñanza superior es crucial para ellogro de la igualdad de oportunidades para

los jóvenes, al otorgar independencia de losingresos familiares y permitir que sesuperen las imperfecciones de losmercados de capitales. Así, por ejemplo elPacto Internacional de DerechosEconómico y Sociales de 1966 (NacionesUnidas, 1988) recomienda "la implantaciónprogresiva de la enseñanza (superior)gratuita".

Sin embargo, en la literatura económicaexisten abundantes argumentos a favor deuna educación superior que no sea gratuitapara el usuario, ya que él es el principalbeneficiario de esta inversión educativa10.No hay evidencia clara de unos beneficiossociales de la educación superior quejustifiquen una subvención al 100% en estenivel educativo al que accede menos del50% de la población en todos los países.La solución más justa y eficiente parecepasar por el establecimiento de precios,que puedan ser financiados con préstamoscon devolución condicionada en la renta (opréstamos-renta en la terminología deBlaug y Moreno (1984)). Estos préstamosdeben ser devueltos por los estudiantesúnicamente cuando sus ingresos superenun cierto nivel (por ej. la renta media delpaís en el caso de Australia). En esemomento se devuelve un porcentaje de losingresos anuales (por ejemplo, el 4%)hasta cancelar la deuda. Si se cae ensituación de desempleo o de ingresos muyreducidos no hay que devolver nada. Estemecanismo de financiación permite elacceso a la educación superior de toda lapoblación (equidad) y elimina los

10 En España, a pesar de duplicarse durante laúltima década el número de universitarios en lapoblación activa, no han disminuido los diferencialesde ingresos a su favor. Si en 1981 un licenciadouniversitario obtiene como media unos ingresossuperiores en un 45% a los de un bachiller, en 1991este diferencial crece al 52%. (San Segundo, 1996).



problemas de aversión al riesgo de lospréstamos tradicionales. En este caso, elconjunto de la sociedad asume el riesgode la inversión en capital humano de cadageneración, eliminando el riesgo individual.Además, si se vincula la devolución a lascotizaciones sociales, se minimizan losproblemas de "riesgo moral", ya que losindividuos tienen pocos incentivos paraescapar al control de la seguridad social(Barr, 1989).

Durante los años noventa este esquemase ha aplicado en Australia y en NuevaZelanda para pasar de la gratuidad atasas que cubren el 22% del gasto. Se hanestablecido tasas de aproximadamente$2.000, frente a los $500 a $800 en España.En este período ha crecido la demanda deestudios superiores, a pesar de laimplantación de estos precios elevados(Harding, 1995). Asimismo, se estáutilizando este tipo de préstamos parafinanciar las ayudas a los estudiantes enAustralia, Nueva Zelanda, Suecia yEstados Unidos.

La elevación de las tasas académicas(por encima de $1.600 en el próximo curso)y su financiación mediante préstamos condevolución condicionada en la renta, hasido propuesta para el Reino Unido inclusopor la Conferencia de Rectores (CVCP,1996), como medio para resolver losproblemas de financiación universitaria. En elcaso de Holanda, algunos expertostambién defienden la utilización de estemodelo para financiar unas tasas que en1995 ya eran las más elevadas delcontinente, situándose cerca de los$2.000, y creciendo un 10% anualmente(Oosterbeek, 1998).

En el caso español, numerosos estudioscoinciden en la necesidad de elevar elgasto en educación superior, pasando del

1,1% del PIB actual, al 1,5% querepresenta la media de la OCDE11. Con esenuevo nivel de gasto, si se mantiene, o seeleva, el porcentaje financiado mediantetasas, se obtiene como resultado unaumento en la cuantía de los preciospúblicos que haría muy deseable laaplicación de un programa de préstamoscon devolución condicionada en la renta.Esta política permitiría el aumento de lafinanciación de las universidades, elevandosu calidad y garantizando la equidad en elacceso a la enseñanza superior(Montserrat, Mora y San Segundo, 1997).

d) Becas y préstamos para estudiantesuniversitarios

En España, la política de tasasmoderadas se complementa con unapolítica de becas, cuyo presupuesto se hamultiplicado por 20 entre 1983 y 1996,superando los 60 mil millones de pesetas.En un período en el que el número dealumnos se ha duplicado, el porcentaje debecarios ha pasado del 10 al 19%. Almismo tiempo, la cuantía media de lasbecas ha crecido de manera significativa,desde 45 mil pesetas en 1983 a 222 milpesetas en 1996 (véase el Cuadro n2 2).

Sin embargo, la mayoría de las ayudastienen un importe bastante reducido. Así, en1994 el 24% de los becarios universitariosobtienen únicamente la exención de tasasde matrícula. El resto recibe además ayudapara la compra de libros (24.000 ptas). El29% obtiene asimismo ayuda por

11El informe del Consejo de Universidades (1995)contiene este objetivo de crecimiento del gastohasta el 1,5% del PIB en el año 2005. EnMontserrat, Mora y San Segundo (1997) se muestraque el déficit español en gasto por alumno es aúnmás elevado: $4.000 en España frente a $8.000 demedia en la OCDE, o $6.000 en Francia, porejemplo.



residencia fuera del domicilio familiar(255.000 ptas). Otro 23% de los becariosrecibe ayudas por desplazamiento (entre17.000 y 95.000 pesetas). Por último, un12% del total tiene derecho a ayudacompensatoria (de 249.000 ptas), comoconsecuencia de un nivel de renta familiarper cápita reducido.

Aunque los datos del Ministerio deEducación indican que aproximadamente lamitad de las solicitudes de becadenegadas incumplen los criterioseconómicos, y que los becarios demenores niveles de renta per capitareciben como media las ayudas máselevadas, la información parcial quecontienen las Encuestas de PresupuestosFamiliares plantea algunas dudas alrespecto. Es posible que el fraude fiscal, yla combinación de criterios académicos yeconómicos, den como resultado unsistema de becas universitarias nosiempre progresivo12.

Así, en el Cuadro ns 3 se recoge ladistribución de los becarios universitarios pordecilas de renta, así como el porcentaje deestudiantes que reciben ayudas. Seobserva que entre 1981 y 1991 se reducemucho la "regresividad" de la política debecas, ya que disminuye la participaciónde las decilas más altas en el gasto enbecas, y aumenta la presencia de lasdecilas más bajas13. Sin embargo, siguesiendo llamativo que únicamente el 41% de

12 Sin embargo, en San Segundo (1997c) semuestra que el programa general de becas tiene unmayor impacto (% de becarios) en las regiones demenor renta como Extremadura, Castilla-La Manchay Andalucía, que en la media del país.

13 Pérez Esparrells (1996) analiza los efectosdistributivos de las becas y de otros componentesdel gasto público en educación superior.

los alumnos de la última decila seanbecarios, bajando este porcentaje al 26%en la segunda decila de ingresos. Cabesuponer que el incumplimiento de losrequisitos académicos lleva a muchos delos estudiantes en estos tramos de renta aperder su beca. Para resolver estosproblemas pueden considerarse reformasde los programas de becas que reduzcan oeliminen el peso de los criteriosacadémicos en la concesión de este tipo deayudas, con el objetivo de dar unaoportunidad igual a personas de diferentecondición socioeconómica. Para estimularla eficiencia de las universidades y elesfuerzo académico de los estudiantes,una reforma de este tipo debería iracompañada de la aprobación y aplicaciónde normas de permanencia estrictas, queobliguen a todos los estudiantes a tiempocompleto, becarios o no. Hay objetivos delsistema universitario cuyo logro no sepuede confiar únicamente, nipreferentemente, a las políticas definanciación, y la mejora de los resultadosacadémicos es uno de estos objetivos quedeben ser incentivados medianteformación del profesorado, desarrollo de laevaluación docente, seguimiento de losplanes de estudio, y normas depermanencia.

Por otro lado, la comparación de lasituación internacional en este campo,indica que en la Unión Europea convivenpolíticas de becas muy diversas, que secombinan en casi todos los países conpréstamos a estudiantes universitarios. Enel Reino Unido, Holanda y los paísesnórdicos, al menos el 75% de los alumnosreciben ayuda financiera. En el extremoopuesto se sitúan los paísesmediterráneos: Francia (18%), Portugal(15%), Italia (2%) y Grecia (7%) conporcentajes de becarios incluso inferiores alde España (19%).



Cuadro n.° 3. Becarios universitarios según decilas de renta

Decilas de Distribución de becarios (%) Tasa deRenta familiar coberturaper cápita

1981 1991(% becarios)

1991Primera (min) 1,99 4,30 40,9Segunda 6,60 6,59 25,8Tercera 6,66 8,85 28,8Cuarta 11,62 12,63 29,3Quinta 9,64 11,25 20,2Sexta 10,75 10,38 13,0Séptima 11,92 19,33 25,0Octava 13,08 14,47 20,7Novena 13,43 10,35 12,6Décima (max) 14,31 1,85 2,0

Fuente: Pérez Esparrells (1996), utilizando datos de las Encuestas de Presupuestos Familiares.

La situación de nuestro país esespecialmente desfavorable si secomparan las cuantías medias de lasbecas. Así, en 1996 la ayuda mediasupone aproximadamente $115 al mes enEspaña, frente a $210 en Francia yHolanda; $300 a $350 en Finlandia,Dinamarca, Reino Unido, Austria yAlemania; y $450 en Suecia. Paraalcanzar estas cifras, la mayoría de lospaíses combinan las becas conprogramas de préstamos garantizadospor el Estado. En los próximos años seránecesario incrementar el número y lacuantía de las ayudas financieras quepermitan elegir centro de estudio, yromper el sistema de distritos cerrados, sise desea mejorar la eficiencia y laequidad del sistema universitario español.

Los sistemas de financiación de lospaíses desarrollados se hacen muycomplejos al combinar tasas, becas,

préstamos de diversos tipo y trabajosubvencionado en campus. Sin embargo,esta gama de medidas permite ganar enflexibilidad y en la posibilidad deincentivar la eficiencia y la equidad,dirigiéndose a diferentes colectivos deestudiantes con necesidades diversas.Un sistema universitario que atiende en1997 a más de un millón y medio deestudiantes, probablemente requiere unapolítica de ayudas a estudiantes másvariada y compleja que la utilizada hace20 años cuando las universidadesacogían únicamente a 600.000 alumnos.A partir de la experiencia acumulada enmás de 50 países (Albrecht y Ziderman,1992), se puede diseñar un programa depréstamos de carácter experimental quefavorezca la movilidad estudiantil eincentive el rendimiento académico, almismo tiempo que amplia la cobertura dela política de ayudas a estudiantes (SanSegundo, 1997c).



4. DESIGUALDADES ENESCOLARIZACIÓN

En esta sección se van a analizaralgunos "resultados" del sistemaeducativo. Se calculan tasas deescolarización y tasas de graduación dediversos colectivos, para investigar sipersisten las desigualdades educativasasociadas a factores como el origensocioeconómico, o el lugar de residencia.Si hay igualdad de oportunidades ningunade estas variables debería condicionar lasituación de los individuos en el sistemaeducativo.

a) El stock de capital humano de lasprovincias españolas

La capacidad productiva de una zonaeconómica viene condicionada por sustock de capital humano. Indicadoresbásicos de ese stock son los que reflejanel nivel educativo de la población en edadde trabajar. En el Cuadro n2 4 se presentauno de esos indicadores, que mide elporcentaje de la población de 20 a 24años que no tiene el título de GraduadoEscolar en 1991.

Un objetivo mínimo del sistemaeducativo sería que todos los individuoscompleten con éxito la escolarizaciónobligatoria (que se extendía hasta los 14años en los años ochenta)14. Sin embargo,en el cuadro se comprueba que el 20% delos jóvenes no había alcanzado eseobjetivo en 1991. Este porcentaje se va

14 Con el objetivo de dar una cualificaciónprofesional a los jóvenes que no cumplen losobjetivos de la enseñanza obligatoria, se handiseñado los programas de garantía social. En 1996estos programas atienden a más de 7.000 alumnosen territorio MEC.

reduciendo en los últimos años, y ya en1996 se limita al 8% de la población de 18años (San Segundo, 1998).

Pero, el Cuadro nº 4 pone de manifiestodesigualdades adicionales. Al comparar lasituación de las 50 provincias españolas setiene que en Cádiz, el 35% de los jóvenes nohan alcanzado el graduado escolar, frente asolamente un 10% de la población joven deGuipúzcoa. Cabe destacar que las 12provincias con peores resultadoseducativos pertenecen a regiones del sur(Andalucía, Canarias, Extremadura yCastilla-La Mancha), mientras que las 12provincias mejor situadas corresponden altriángulo del norte peninsular comprendidoentre Madrid, Asturias y Aragón. Esimportante señalar que el nivel de renta noexplica bien estas diferencias ya quealgunas provincias destacadas del nortepertenecen a regiones objetivo-1 (entre lasmenos desarrolladas de la Unión Europea),mientras que ninguna de las provincias"ricas" del Mediterráneo (en Cataluña oBaleares) aparecen en los puestos decabeza.

Hay que concluir que lasdesigualdades educativas por regionesson importantes, y no vienen explicadasúnicamente por diferencias de nivel derenta, sino que se ven afectadas porfactores socioculturales y por la ofertaeducativa existente en las distintas zonasgeográficas.

b) El acceso a la enseñanza superior yel origen socioeconómico familiar

Tras dos décadas de fuerte expansiónuniversitaria, con la creación de 17universidades públicas desde 1981, y ladiseminación de centros universitarios enlas 50 provincias españolas, así como el



Cuadro n.° 4. Porcentaje de población de 20 a 24 años que no hacompletado el Graduado Escolar en 1991

Las 12 provincias con menor stock Las 12 provincias con mayor stockde capital humano de capita humano

50- Cádiz 35,26 1- Guipúzcoa 10,3249- Almería 32,60 2- Soria 12,4448- Sevilla 29,82 3- Madrid 12,6647- Huelva 29,50 4- Vizcaya 13,0046- Las Palmas 29,25 5- Navarra 13,1745- Toledo 29,17 6- Segovia 13,4344- Córdoba 28,88 7- Álava 13,7543- Badajoz 28,71 8- Huesca 13,8442- Jaén 27,78 9- Asturias 13,9441- Albacete 27,63 10- Zaragoza 14,0140- Tenerife 27,47 11- Burgos 14,6939- Cáceres 27,26 12- León 16,38 ESPAÑA 20,53 ESPAÑA 20,53

Fuente: Censo de Población de 1991 y Elaboración propia.

mantenimiento de una política de tasas"moderada", y la duplicación del porcentajede becarios, cabe preguntarse si se haalcanzado la igualdad de oportunidadesde acceso a la enseñanza superior enEspaña.

Los datos disponibles demuestran queel crecimiento de la escolarización hareducido notablemente las desigualdadessociales, pero no se ha logrado laigualdad de oportunidades. Así, si en1987 únicamente el 6% de los jóvenes de19 a 23 cuyo padre es analfabeto o sinestudios acude a la universidad, en 1996este porcentaje ha crecido hasta el 12%15.Pero, entre los hijos con padre de

15 Se observa que en 1996 casi medio millón dejóvenes tienen un padre analfabeto o sin estudios,mientras que en torno a 330 mil provienen de familiascon padre titulado superior. El grupo más numerosoes el constituido por los hijos de padre con estudiosprimarios (1,7 millones), que tiene una probabilidaddel 27% de acudir a la universidad.

estudios superiores, esta tasa se eleva al72% (Cuadro nº 5). Las diferencias entrelos jóvenes con distinto origensocioeconómico son aún muy notables.

Cabe destacar que los datos delCuadro n2 4 también ponen de manifiestoque la igualdad de oportunidades no sepuede alcanzar solamente a través de unapolítica de financiación universitaria. Elproblema fundamental sigue siendo quelos alumnos de origen socioeconómicomás modesto terminen los estudiossecundarios, ya que en 1996 sólo un 26%lo hacen, frente a un 89% de los hijos deuniversitarios. Hay que concluir que ellogro de la igualdad de oportunidades nodepende tanto en la actualidad de laspolíticas de tasas y becas universitarias(sin duda importantes), como de la mejoradel éxito académico de los alumnos enlos niveles primario y secundario.



5. CONCLUSIONES

En los últimos 20 años, se ha producidouna rápida expansión educativa en España,apoyada en importantes reformas legales yen un fuerte crecimiento del gasto público:del 1,8% del PIB en 1975 al 4,8% en 1995.Para analizar si se ha logrado la igualdad deoportunidades, nuestro análisis aborda dospuntos de vista. Por un lado, se consideranlas normas de financiación y, en especial,las becas, que definen las "reglas del juego"y condicionan las posibilidades de accedera (y completar) un nivel educativo. Por otrolado, se observan los resultados del sistemaeducativo: las tasas de escolarización y degraduación de diferentes tipos de alumnos.

a) Política de financiación

En términos generales, la evolución delsistema educativo parece favorecer laigualdad de oportunidades. Así, se haextendido la enseñanza gratuita, porexpansión del sector público, y porsubvención del sector privado. Asimismo,los programas de becas han aumentado sucobertura de manera notable, hasta llegar al20% de los estudiantes de enseñanzasmedias y universitarias. Sin embargo, unanálisis detallado de la política definanciación permite detectar lapersistencia de desigualdades notables.

Los programas de becas tienen unimpacto limitado, por el porcentaje depoblación cubierta y, sobre todo, por elimporte de las ayudas. En enseñanzasmedias, cabe destacar la cuantía reducidade las becas compensatorias que norepresentan ni el 50% del coste deoportunidad de estudiar. En la educaciónsuperior hay que añadir un problemaadicional, ya que las ayudas por

cambio de residencia son escasas, y nofavorecen la movilidad geográfica de losestudiantes que incentivaría la competenciaentre las universidades.

En todos los casos, la combinación decriterios académicos y económicos en laconcesión de las ayudas parece plantearproblemas para el logro de la igualdad deoportunidades entre los estudiantes condiferente nivel de renta familiar.

b) Desigualdades educativas

Un análisis de la evidencia empíricaexistente pone de manifiesto que enEspaña persisten importantesdesigualdades educativas asociadas a lazona de residencia, así como el origensocioeconómico familiar. En particular, laeducación de los padres parece afectar demanera apreciable la demanda deeducación de los hijos.

Para el Reino Unido, Barr (1993)documenta cómo el acceso a la formaciónestá relacionado (tanto en cantidad comoen calidad) con la clase social a la quepertenecen los alumnos, y concluye que esdifícil no interpretar esta evidenciaempírica como signo de que no se haalcanzado la igualdad de oportunidades. Lamisma conclusión parece inevitable en elcaso español, ya que resulta pocoplausible atribuir las notablesdesigualdades observadas a diferencias enlas preferencias de los individuos. En 1996,sólo un 12% de los jóvenes cuyos padrescarecen de estudios, acceden a launiversidad, mientras la probabilidad deque el hijo de un titulado superior acceda ala universidad es el 72%. Parece imposibleconcluir que se ha alcanzado la igualdadde oportunidades.



Para avanzar en el logro de eseobjetivo, serían convenientes reformas enlas políticas de financiación que facilitenel acceso a la educación superior de losjóvenes de menores niveles de renta. Sinembargo, los datos analizados ponen demanifiesto que programas de becas ypréstamos no pueden resolver totalmenteel problema ya que la principal fuente dedesigualdad se encuentra en los niveleseducativos previos. Es preciso, por tanto,prestar atención a los factores que

condicionan el éxito y el fracaso de losalumnos en los niveles primario ysecundario, si se quiere alcanzar unaverdadera igualdad de oportunidadeseducativas. Parece conveniente avanzaren la evaluación de todos los centroseducativos (en recursos y resultados),para poder diseñar políticas que mejorenla calidad de la enseñanza, y para ofrecera los padres un derecho de elección decentro que pueda estar basado eninformación relevante.



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