INSTITUTO DE FEDERALISMO MIEMBRO DE LA ASOCIACIN INTERNACIONAL DE CENTROS DE ESTUDIOS FEDERALES (I.A.C.F.S.)

Director: Dr. ANTONIO M. HERNNDEZ

ASPECTOS FISCALES Y ECONMICOS DEL FEDERALISMO ARGENTINO

ACADEMIA NACIONAL DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES DE CRDOBACRDOBA - REPBLICA ARGENTINA 2008

Coleccin Federalismo Volumen I

Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba Aspectos fiscales y econmicos del federalismo argentino. - 1a ed. Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba, 2008. 364 p. ; 23x16 cm. ISBN 978-987-1123-49-0 1. Derecho Tributario Argentino. CDD 343 Fecha de catalogacin: 10/09/2008

TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS Copyright 2008, Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba Artigas 74 - 5000 Crdoba (Repblica Argentina) Impreso en Argentina - Printed in Argentina

ACADEMIA NACIONAL DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES DE CRDOBA

AUTORIDADES (Perodo 2007 - 2010) LUIS MOISSET DE ESPANS Presidente JUAN CARLOS PALMERO Vicepresidente

JULIO ALTAMIRA GIGENA Secretario JORGE DE LA RA Tesorero ARMANDO S. ANDRUET (h) Director de Publicaciones

Direccin: Gral. Artigas 74 - 5000 - Crdoba Tel. (0351) 4214929 - FAX 0351-4214929 E-mail:acader@arnet.com.ar Consulte novedades doctrinarias en la Pgina Web: www.acader.unc.edu.ar REPBLICA ARGENTINA

Presidentes Honorarios PEDRO J. FRAS OLSEN A. GHIRARDI

INSTITUTO DE FEDERALISMO Director: Acadmico Dr. Antonio M. Hernndez Director Honorario: Acadmico Dr. Pedro J. Fras Secretario: Dr. Jos Manuel Belisle (h)

INTRODUCCINpor ANTONIO MARA HERNNDEZ *

Con este libro iniciamos una serie de publicaciones que integrarn la nueva Coleccin sobre Federalismo Argentino, destinada al anlisis de sus distintos aspectos. Hemos pensado que es necesario profundizar estas cuestiones e inicialmente consideramos que este proyecto del Instituto de Federalismo debe comprender los siguientes aspectos: 1. Financieros y econmicos; 2. Histricos y polticos; 3. Jurdicos e institucionales, y 4. Culturales y sociales. El objetivo no es otro que avanzar en el conocimiento, difusin, debate y estudio de nuestro federalismo, que es uno de los principios fundamentales de nuestra organizacin poltica y constitucional. Aunque es evidente la interconexin entre los diversos aspectos, consideramos plausible efectuar esta clasificacin, que adems persigue el propsito de alentar una visin interdisciplinaria sobre un fenmeno tan complejo como el del proceso federal de nuestro pas. La razn por la que iniciamos esta Coleccin con el anlisis de los aspectos financieros y econmicos es la urgencia que advertimos para la consideracin del tema, habida cuenta de la necesidad imperiosa de dar cumplimiento al proyecto federal de la Constitucin, comenzando de inmediato con el debate para la sancin de la nueva ley convenio de coparticipacin impositiva, que tuvo que estar vigente al 31 de diciembre de 1996. Esta grosera violacin de la Ley Suprema ha servido para mantener el actual laberinto de la coparticipacin, que ha servido y sirve para profundizar la dependencia poltica, econmica y social de las provincias y municipios con respecto al gobierno nacional. Por ello organizamos y dirigimos un seminario sobre estos aspectos financieros y econmicos del federalismo, que se realiz en la sede de nuestra Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba los dias 30 de Noviembre y 1 de Diciembre de 2006, y que contara con la presencia de distinguidos miembros de nuestro Instituto, provenientes de distintas disciplinas, universidades y ciudades del pas. Asimismo, para acentuar la visin interdisciplinaria hemos invitado a participar a otros especialistas, que no forman parte del Instituto, como es el caso del urbanista Claude della Paolera y del gegrafo Juan Roccatagliata, pero que nos han distinguido con sus trabajos. En cuanto a la estructura del libro, hemos tratado de distinguir, a su vez, los aspectos financieros de los econmicos, comenzando por los primeros y dentro de ellos, por el enfoque constitucional, atento la necesidad de dar cumplimiento a la Ley Suprema. En ese sentido, luego del anlisis de los Aspectos fiscales y econmicos del federalismo argentino que he desarrollado a la luz de la reforma constitucional de 1994, prosiguen los trabajos Unitarismo Fiscal de Pedro J. Fras; El sistema federal fiscal, de Alberto Dalla Va; La distribucin de la renta tributaria federal y el sistema de coparticipacin en la organizacin constitucional argentina, de Pablo Mara Garat; La ruptura del pacto federal en lo fiscal, de Guillermo Barrera Buteler y Aspectos fiscales del federalismo, con especial referencia al poder tributario municipal, de Jos Ral Heredia. Y desde la ciencia econmica, contamos con los siguientes aportes: Nueva mirada a las finanzas federativas argentinas del siglo XXI, de Miguel Angel Asensio; Federalismo fiscal, su deterioro, de Norberto Bertaina y Nueva propuesta de arreglos fiscales interjurisdiccionales para Argentina, de un equipo dirigido por Ernesto Rezk *. En cuanto a los aspectos econmicos del federalismo, se aprecian los siguientes artculos desde la ptica del derecho pblico: Convenios internacionales y tratados de regionalizacin, de Mario R. Midn; Economa y orden jurdico, de Luis Martnez; El Banco Federal, de Eugenio Palazzo y El dominio de los recursos naturales. La titularidad de las provincias y sus consecuencias en materia de hidrocarburos, de Hugo Prieto. Y desde otras disciplinas, observamos estos aportes: Federalizacin del Banco Central de la Repblica Argentina, de Ramn Frediani; Federalismo y poltica territorial en los inicios del tercer milenio, de Juan A.

Roccatagliata y Argentina invertebrada. La ausencia de una poltica nacional de ordenamiento territorial, de Claude F. della Paolera. En mi carcter de director de esta obra, expreso mi ms profundo agradecimiento a los autores de los trabajos y al secretario del Instituto, que han colaborado en este trabajo que con visin interdisciplinaria, intenta contribuir al estudio y debate de aspectos verdaderamente cruciales de nuestro federalismo.

NOTAS Profesor de Derecho Constitucional y de Derecho Pblico Provincial y Municipal en la Universidad Nacional de Crdoba; Miembro de las Academias Nacionales de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba y de Ciencias Morales y Polticas de Buenos Aires; director del Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba; Presidente Honorario de la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional y Miembro del Comit Ejecutivo de la Asociacin Internacional de Derecho Constitucional. Fue convencional constituyente de la Nacin, de la Provincia de Crdoba y de la Ciudad de Crdoba.

LOS ASPECTOS FINANCIEROS Y ECONMICOS DEL FEDERALISMO ARGENTINOpor ANTONIO MARA HERNNDEZ

SUMARIO: I. Introduccin. II. Aspectos financieros. A. Tributos y coparticipacin impositiva. B. El organismo fiscal federal. C. Pautas federales del presupuesto nacional. III. Aspectos econmicos del federalismo. A. El Banco Federal. B. Las regiones para el desarrollo econmico y social. C. Las provincias y los convenios internacionales. D. Las provincias y el dominio originario de los recursos naturales. IV. La realidad de nuestro federalismo y el incumplimiento de la Constitucin Nacional. A. La Ley convenio de coparticipacin impositiva. B. El aumento de las retenciones a las exportaciones. C. El destino del gasto pblico federal. D. La insuficiencia del avance del proceso de integracin regional. E. El no cumplimiento de otras normas referidas a los aspectos econmicos del federalismo. F. Las leyes de financiamiento educativo y nacional de educacin. G. La falta de autonoma plena para la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. V. La necesidad imperiosa de cumplir el proyecto federal de la Constitucin.

I. Introduccin En el anlisis de esta amplia temtica, abordaremos la cuestin a la luz de la reforma constitucional de 1994 en primer trmino. Luego consideraremos lo acontecido con su vigencia hasta la actualidad y finalmente, nos referiremos a la necesidad imperiosa de cumplir el proyecto federal de la Ley Suprema.

II. Aspectos financieros A. Tributos y coparticipacin impositiva La reforma de 1994 al dar jerarqua constitucional a la coparticipacin impositiva 1 bajo estrictas condiciones, tambin aspir a cumplir su objetivo de fortalecer el federalismo, como lo veremos. En primer lugar, la reforma defini con claridad la distribucin de competencias entre el gobierno federal y provincias, tal como lo haban sealado la doctrina y la jurisprudencia. Y as calific a los tributos indirectos externos, como nacionales -en el inc. 1 del art. 75-; a los tributos indirectos internos, con carcter de concurrentes -en el inc. 2, primer prrafo, del art. 75-, y a los tributos directos, como correspondientes slo en forma excepcional al gobierno federal -en el inc. 2, segundo prrafo, del art. 75-. Inmediatamente despus, el inc. 2 del art. 75 prescribi como coparticipables a los tributos indirectos internos y a los directos que en forma excepcional recaude el gobierno nacional, salvo la parte o el total de ellos que tengan asignacin especfica. Esta ltima cuestin fue objeto de intensas negociaciones, ya que fue un sistema comnmente utilizado para detraer fondos de la masa coparticipativa perjudicando a las provincias, y por ello se fijaron especiales condiciones en el inc. 3, como oportunamente se apreciar. Aprovechamos para expresar que tampoco integran la masa coparticipable los tributos que corresponden a las provincias que poseen recursos naturales, v.gr., regalas petroleras, como una derivacin de su propiedad, reconocida en el art. 124 de la Ley Suprema. Seguidamente el inc. 2 dice: Una ley-convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos. Dicha ley-convenio debe cumplir adems las siguientes condiciones segn la Ley Suprema: 1) El Senado es la Cmara de origen. 2) La sancin debe ser con la mayora absoluta de la

totalidad de los miembros de cada Cmara. 3) No puede ser modificada unilateralmente. 4) Tampoco puede ser reglamentada. 5) Debe ser aprobada por las provincias. 6) La distribucin entre la Nacin, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, y entre stas, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto. 7) Estos criterios deben ser: la equidad, la solidaridad y la prioridad para lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La incorporacin del instituto de la ley-convenio a la Constitucin es, para nosotros, una trascendental reforma destinada a afianzar el federalismo de concertacin, en uno de los captulos ms conflictivos de la historia argentina: la relacin financiera entre Nacin y provincias. La Ley Fundamental, en un notable avance, obliga a la concertacin: 1) En primer lugar, del Presidente y de los Gobernadores, y tambin del Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, pues no se puede soslayar su participacin, tanto en el debate sobre la distribucin primaria, como luego en la distribucin secundaria, -como expresamente lo menciona el inc. 2 del art. 75-, para formular la base de acuerdos sobre la coparticipacin. 2) En segundo lugar, el proyecto de ley-convenio debe recibir aprobacin por mayora calificada, especficamente mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara, lo que obliga entonces a un alto grado de consenso entre los representantes del pueblo y de las provincias, pues el funcionamiento legislativo indica las dificultades para alcanzar dicho qurum agravado. 3) En tercer lugar, para culminar este trabajoso trmite de la ley-convenio, signada por el consenso y la concertacin, debe lograrse la aprobacin por parte de cada una de las legislaturas provinciales. Estos especiales requisitos intentan revertir, por un lado, las simples adhesiones que las provincias deban prestar a la legislacin que impona casi siempre el gobierno central frente a la dependencia de las provincias y, por otro lado, fijar un rgimen definitivo con reglas claras, que permita un desarrollo equilibrado de la federacin, en lugar de la arbitrariedad que ha signado la relacin Nacin-provincias. La Constitucin ha prescrito la integracin de la masa coparticipable con los impuestos indirectos internos y los directos que correspondan a la Nacin en forma excepcional, segn el inc. 2 del art. 75; pero ha admitido la posibilidad de detraccin de una parte o de la totalidad de ellos mediante asignaciones especficas. Sin embargo, como por esta va se afect la participacin provincial -en casos como la creacin del Fondo Transitorio para financiar desequilibrios fiscales provinciales (ley 23.562), o el impuesto sobre intereses y ajustes de los depsitos a plazo fijo en beneficio de determinadas provincias (ley 23.658)-, el inc. 3 del art. 75 ha establecido requisitos especiales para ellas. En efecto, se ordena que las leyes que establezcan o modifiquen asignaciones especficas de recursos coparticipables tengan tiempo determinado y que sean sancionadas por un quorum especial de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara. Reiteramos que este ltimo requisito es muy importante como garanta para las provincias, ya que no es fcil alcanzar dicho quorum en la tarea legislativa, sin un alto grado de consenso. La reforma ha impuesto criterios de reparto, tanto para la distribucin primaria como para la secundaria. Con relacin a la distribucin primaria, o sea, entre la Nacin por un lado y las provincias y la Ciudad de Buenos Aires por el otro, debemos sealar: a) lo vinculado a asignaciones especficas, recientemente analizadas, y b) la relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto, como dice el inc. 2 del art. 75, en una frase que se correlaciona con un prrafo posterior de la misma norma que expresa: No habr transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires, en su caso. Resaltamos la trascendencia de este criterio, ya que una de las herramientas del gobierno federal para lesionar el federalismo y los derechos provinciales fue imponer transferencias de competencias, servicios o funciones a

las provincias o a la Ciudad de Buenos Aires, con lo que centraliz recursos y federaliz los dficits. Lamentablemente ya sabemos que tampoco se cumpli la disposicin transitoria sexta de la Reforma, que indic como plazo para la sancin de la ley-convenio de coparticipacin antes de la finalizacin del ao 1996, pero sealamos que este criterio ser determinante para el momento de la discusin sobre la distribucin primaria, pues muchos servicios han pasado a la rbita provincial e incluso a la municipal, en un proceso de descentralizacin que juzgamos fundamental para el futuro del pas, y que, en consecuencia, requerir un aumento del porcentaje correspondiente a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires y despus al resto de los municipios. La disposicin transitoria que acabamos de mencionar, tambin insiste en el concepto a que nos referimos, pues prescribe que la distribucin de competencias, servicios y funciones vigentes a la sancin de esta reforma, no podr modificarse sin la aprobacin de la provincia interesada; y asimismo agrega: tampoco podr modificarse en desmedro de las provincias la distribucin de recursos vigente a la sancin de esta reforma y en ambos casos hasta el dictado del mencionado rgimen de coparticipacin. La presente clusula no afecta los reclamos administrativos y judiciales en trmite originados por diferencias por distribucin de competencias, servicios, funciones o recursos entre la Nacin y las provincias. Los criterios de reparto para la distribucin secundaria, o sea, entre las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, deben ser, segn la norma constitucional que estamos estudiando: a) objetivos: es decir, claramente determinados, razonables y exentos de parcialidad; b) equitativos: o sea, con justicia en el caso concreto, v.gr., a mayor capacidad contributiva o poblacional sera equitativa una mayor participacin; c) solidarios: con ayuda mutua entre las provincias, v.gr., con redistribucin que beneficie a las ms rezagadas; y d) prioritarios para el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional: de tal manera que estos propsitos -vinculados a los del art. 75, inc. 19, que aspira a ser la nueva clusula del progreso, con especial nfasis en el desarrollo humano-, obligan a un gran esfuerzo para corregir los desequilibrios, desigualdades e injusticias de la sociedad argentina. Ya veremos que estos mismos criterios deben informar la Ley de Presupuesto, como lo indica el inc. 8 del art. 75, y las iniciativas sobre crecimiento armnico de la Nacin, poblamiento de su territorio y polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones, segn lo prescribe el inc. 19 del art. 75. Para nosotros es de fundamental importancia que se establezca un nuevo sistema de coparticipacin sobre estas bases, expresivas de los principios de la solidaridad y lealtad federales, que son esenciales para las federaciones. Es que aun las ms ricas y desarrolladas no dejan de presentar asimetras, como se observa en los Estados Unidos o en Canad. Acaso son similares los ndices econmicos y sociales que se aprecian en California o Alabama o en Alberta o Nueva Escocia? 2. Por ello, para nosotros tambin aqu han sido acertados los criterios del constituyente y sobre ellos debe avanzarse para producir un desarrollo ms justo, equilibrado e integrado del pas. Es que no debe olvidarse la distancia que separa al distrito ms rico, o sea la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, de los ms pobres, como Santiago del Estero y Formosa., lo que refleja la magnitud de nuestros desafos y problemas. Se impone en consecuencia la necesidad de una verdadera poltica de Estado que persiga la superacin de los gravsimos desequilibrios que se observan entre los distritos provinciales, mediante un sistema de igualacin como el canadiense, que contemple el accionar autnticamente federal del gobierno nacional y la solidaridad entre las provincias, sobre la base de los mandatos constitucionales que estamos analizando. No obstante la claridad y altura de los objetivos perseguidos por el constituyente, se han difundido en estos aos algunas propuestas que no slo desconocan la letra y espritu de la Ley Suprema en esta materia, sino que pretendan volver al sistema anterior de completa separacin de fuentes, con el indisimulado propsito de ahondar las diferencias existentes entre las

provincias y centralizar an ms el pas 3. La ley-convenio de coparticipacin impositiva no fue sancionada en los plazos fijados, con lo que se verific una nueva violacin a la Constitucin. Ms all de la sentida protesta que efectuamos por esta demora -como hombres de derecho y convencionales constituyentes que trabajamos firmemente en defensa del federalismo-, alentamos la pronta sancin de este trascendental instrumento de la ley convenio. Estamos convencidos de que este es uno de los debates ms importantes, en el que habr que utilizar al mximo la inteligencia, la imaginacin, la prudencia y la solidaridad, para resolver el laberinto de la coparticipacin, que es una base fundamental para desarrollar el proyecto federal rumbo al siglo XXI. En este sentido, resulta imprescindible poner el nfasis en la distribucin primaria, pues se han producido muchas modificaciones sobre las competencias, servicios y funciones entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires. A ello hay que sumar el delicado problema de las transferencias intergubernamentales, la crisis en el sistema previsional, la futura regionalizacin, la profundizacin de los procesos de integracin y de descentralizacin y el deterioro de la situacin econmico-social, con altos ndices de desocupacin, marginalidad social y pobreza. Un mayor reconocimiento de la participacin de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires -que necesariamente debe repercutir despus en la coparticipacin a los municipios-, har relativamente ms sencilla la discusin posterior de la distribucin secundaria, donde se advierten las disputas entre las provincias grandes y las chicas, adems de la incorporacin de la Ciudad de Buenos Aires. Estudios interdisciplinarios deben fundamentar la decisin poltica que finalmente establezca la ley convenio, que, respetando los criterios constitucionales, afirme la solucin estructural y gradual de los problemas, mediante un sistema integral, justo y perdurable. Debe ejercitarse en esta materia una verdadera poltica arquitectnica, que supere antagonismos partidarios, fortalezca las relaciones interjurisdiccionales y posibilite un desarrollo equilibrado del pas

B. El organismo fiscal federal La reforma constitucional, en el inc. 2 del art.75, dispuso: Un organismo fiscal federal tendr a su cargo el control y fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido en este inciso, segn lo determine la ley, la que deber asegurar la representacin de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composicin. Esta fue otra trascendente decisin del constituyente, que elev a la mxima jerarqua normativa, un organismo con las funciones que actualmente desempea la Comisin Federal de Impuestos, cuya creacin se debi a la ley 20.221, con posterior ratificacin en la vigente ley 23.548. Sus funciones sern de interpretacin de la ley de coparticipacin; de ejecucin de la misma; de asesoramiento de los fiscos adheridos y de tribunal administrativo para decidir si los gravmenes locales se oponen al rgimen de coparticipacin. Sus resoluciones podrn ser recurridas ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Lamentablemente tampoco se cumpli el plazo fijado por la disposicin transitoria sexta para la reglamentacin de este rgano, coincidente con el de la ley convenio. Insistimos en la necesidad de cambiar sustancialmente el actual proceso posconstituyente de la histrica reforma de 1994.

C. Pautas federales del presupuesto nacional La otra gran materia donde la reforma constitucional introdujo lineamientos de federalismo financiero es el presupuesto nacional. En efecto, el inc. 8 del art. 75 indica que dicho instrumento debe ser fijado por el Congreso, conforme a las pautas establecidas en el tercer prrafo del inc. 2 de este artculo. Recordemos que ellas son la relacin directa a las competencias, servicios y funciones de la Nacin, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, contemplando criterios objetivos de reparto, los cuales hemos analizado anteriormente. Adems hay que resaltar que el inc. 8 dice que el presupuesto general de gastos y clculo de recursos debe efectuarse en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones pblicas, lo que para nosotros implica una definicin constitucional que relaciona a la importante ley con la planificacin, pues no se puede dar otro sentido a las palabras programa y plan que utiliza la Ley Suprema. A su vez, el presupuesto es considerado por la doctrina clsica del derecho financiero como un instrumento de gobierno, de administracin y de planificacin. En consecuencia, tanto para el gasto pblico como para el clculo de recursos previstos por el presupuesto, debe existir como base un programa de gobierno y de inversiones pblicas que tambin respete las pautas constitucionales: objetivas, equitativas, solidarias y prioritarias para el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. Este inciso que comentamos, contiene una poltica constitucional que vincula al presupuesto con temas esenciales del proyecto federal: la regionalizacin, la integracin, la descentralizacin y el fortalecimiento de las autonomas provinciales, de la ciudad de Buenos Aires y municipales. Mucho va a costar hacer realidad los elevados propsitos de esta norma, por la magnitud de los cambios que deben operarse, que demandan gran voluntad, inteligencia y consenso poltico. La modificacin del formidable proceso de concentracin operado en nuestro pas resulta imprescindible para la efectiva vigencia del federalismo, en el cual las cuestiones fiscales son de especial trascendencia. Bien deca Friedrich, que el federalismo ms que un estereotipo era un proceso de dicha estirpe, y que en consecuencia haba que analizar cada una de las realidades estatales, sin efectuar generalizaciones 4. Es tan rica la norma constitucional analizada, que seala rumbos de notable significacin para el futuro, como la descentralizacin, que es la reforma del Estado del maana. En este sentido, tanto la ley convenio de coparticipacin como el presupuesto, debern establecer criterios precisos para las trasferencias de competencias, servicios y funciones de la Nacin a las provincias en un proceso que requerir reasignaciones de recursos y concertacin con los respectivos rdenes gubernamentales, para el debido respeto de las autonomas provinciales, de la Ciudad de Buenos Aires y, posteriormente, de las municipales 5.

III. Aspectos econmicos del federalismo A. El Banco Federal El inc. 6 del art. 75 de la Constitucin Nacional prescribe que corresponde al Congreso: establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir moneda, as como otros bancos nacionales. En el seno de la Convencin de 1994, hizo uso de la palabra en nombre de la Comisin de Redaccin, el convencional Juan Carlos Maqueda. quien explicit que el sentido de la reforma era adecuar el actual Banco Central, en su denominacin y concepcin, al Estado federal, citando como ejemplos las instituciones similares de los Estados Unidos, Suiza y Alemania 6.

Compartimos la interpretacin que efecta de esta norma Humberto Quiroga Lavi: El carcter federal que ahora le impone la Constitucin al banco encargado de la emisin de la moneda, no es slo una cuestin de nombre, sino que define la poltica constitucional en el sentido de que las provincias debern intervenir en el gobierno de dicha institucin. Ser el Congreso, por ley, quien defina dicha intervencin, para lo cual puede servir de modelo la organizacin federativa de la Reserva Federal en los Estados Unidos. Adems el autor seala como segunda apreciacin, que dicho banco tiene por misin principal emitir moneda, con dos consecuencias: el carcter monoplico de dicha atribucin y la competencia de fijar la poltica monetaria en todo el pas 7. El inciso hace mencin a otros bancos nacionales, en referencia a los actuales de la Nacin, Hipotecario y de Desarrollo. Por la importancia que tiene la cuestin monetaria y bancaria en la poltica econmica, fcil resulta colegir el alto objetivo de esta norma en derredor de la profundizacin del federalismo. Tampoco se ha podido consagrar aqu por parte del Congreso, la pertinente legislacin reglamentaria, que se vincula incuestionablemente con los aspectos econmicos del federalismo.

B. Las regiones para el desarrollo econmico y social El art. 124 de la Ley Suprema dispone, en su primera parte: Las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines. En cuanto a los antecedentes de la norma, slo nos detendremos en los vinculados a la Asamblea Constituyente de 1994. En nuestro proyecto de reforma constitucional propusimos la creacin de regiones y en los fundamentos expresamos al respecto: La regionalizacin es un instrumento apto para el desarrollo econmico y social de importantes sectores de nuestro territorio. En tal sentido, el proyecto prev la posibilidad de crear regiones en un marco de coordinacin y consenso, evitando la imposicin, desde escritorios de tecncratas, de estructuras carentes de sustento real. Ms adelante, al intervenir en el debate sobre el despacho de la Comisin de Redaccin, dijimos: El artculo 106 bis que se postula comporta la clusula federal, como sostiene Pedro J. Fras, y tiene tres aspectos muy claros. En primer lugar, una regionalizacin para el desarrollo econmico y social. Esto significar que, ms all de la existencia de rganos para el cumplimiento de sus fines, no se podr afectar ni las autonomas provinciales ni las autonomas municipales. Naturalmente, tendr que ponerse nfasis en el desarrollo de las economas regionales para asegurar una Argentina que no siga siendo un desierto, como deca Alberdi, con algunas pequeas islas de desarrollo econmico, sino que exista la posibilidad de un desarrollo equilibrado de la Argentina 8. El nfasis debe ser puesto en la coordinacin interjurisdiccional entre los diversos rdenes de gobierno y en el ejercicio de las facultades concurrentes o compartidas, a los fines de la promocin del desarrollo econmico y social. Se trata de crear unidades funcionales -dijo Castorina de Tarquini 9-, que den respuesta a emprendimientos que por su complejidad exceden las posibilidades de las provincias y que no son atendidos debidamente por la Nacin. De estos criterios de flexibilidad, funcionalidad y coordinacin interjurisdiccional que deben utilizarse en nuestro concepto para la creacin de las regiones, llegamos a estas conclusiones: a) Adems de las provincias, pueden intervenir los otros rdenes gubernamentales: el federal, la ciudad de Buenos Aires y los municipios. Incluso bajo esta figura -piensa Badeni 10- pueden integrarse otros entes nacionales o extranjeros, constituyndose una figura interjurisdiccional, cuyo rgimen jurdico quedar fijado en el acto de creacin. b) Una provincia puede formar parte de ms de una regin, si as lo requiere su desarrollo. c) No debe existir necesariamente un solo mapa regional en la Argentina. d) La descentralizacin del gobierno federal no debe unirse en forma imprescindible con la regionalizacin de las

provincias. e) La conformacin de regiones responde a diversos aspectos histricos, geogrficos, econmicos, sociales, culturales y polticos y reclama una visin y estudios interdisciplinarios. f) La regionalizacin del pas para la integracin y el desarrollo econmico y social, tambin supone una interrelacin con la integracin supranacional y la provincial, que exigir la promocin de las relaciones intermunicipales. g) La regionalizacin, como instrumento del proyecto federal, requerir de una concertacin interjurisdiccional con eficaz gestin tcnica y alta calidad en la direccin poltica. h) Este proceso importar una profunda reforma y modernizacin de los distintos rdenes estatales. i) Tambin se impone una planificacin estratgica, flexible, moderna, democrtica y con la participacin de las fuerzas del mercado. En cuanto al conocimiento del Congreso Nacional el art. 124 de la Constitucin exige que tanto la creacin de regiones como la celebracin de convenios internacionales, sean efectuados con conocimiento del Congreso Nacional. El constituyente de 1994 impuso, para estos casos, el mismo requisito ordenado por el anterior art. 107 para los tratados domsticos entre las provincias. O sea que se ratific aquel apartamiento del precedente norteamericano, que dispona el consentimiento del Congreso (art. I, secc. 10, clusula 3) y nuevamente se insisti slo con el conocimiento. El objetivo no ha sido otro que favorecer an ms la autonoma de las provincias, ya que el consentimiento o la aprobacin hubiesen implicado una marcada dependencia del Congreso. De todas maneras el requisito del conocimiento apunta a la mejor articulacin y control de las competencias e intereses federales y provinciales. Horacio Daniel Piombo, profesor de La Plata 11 sostiene que el Congreso podra desaprobar el acuerdo regional, aunque no sea necesaria su aprobacin expresa. Nosotros creemos que en la instancia hipottica de que el Congreso considere que el acuerdo interprovincial vulnera los principios constitucionales, habra dos posibles soluciones: una jurdica, con la eventual participacin de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, y otra poltica, la intervencin federal, como remedio extremo para asegurar la supremaca del orden constitucional federal. Pero un pronunciamiento negativo del Congreso no dejara sin efecto al acuerdo, como si fuera el caso de la desaprobacin.

C. Las provincias y los convenios internacionales En el debate en la Convencin Nacional Constituyente de 1994, al referirnos al despacho de la Comisin de Redaccin, dijimos sobre esta norma del art. 124 -que denominamos clusula federal-, y respecto a esta cuestin: ... En segundo lugar, este artculo propuesto contiene la idea de las gestiones y convenios internacionales. Esto se relaciona con las facultades que no se pueden desconocer a las provincias como estados de la federacin. Cmo vamos a impedir que las provincias puedan hacer gestiones y convenios internacionales, promover las exportaciones, fomentar el turismo, buscar inversiones y celebrar crditos si existe el conocimiento del Congreso Federal? Las provincias, en virtud de sus autonomas, resguardando lo que son las atribuciones delegadas al gobierno nacional, sin afectar la poltica exterior de la Nacin, podrn llevar adelante estas materias 12. La reforma ha consignado la potestad de las provincias de celebrar convenios internacionales, utilizando un trmino distinto del existente antes en la Constitucin, que al referirse a los acuerdos expresaba la palabra tratados, en los arts. 27, 31, 67, inc. 19 (ahora 75, inc. 22), 86, inc. 14 (ahora 99, inc. 11), y 100 (ahora 116), cuando se realizaban con las potencias extranjeras u organizaciones internacionales por parte del gobierno federal, y tratados parciales, en los arts. 107 (ahora 125) y 108 (ahora 126), cuando se trataba de pactos interprovinciales. Para nosotros -conforme las opiniones de Pedro J. Fras y Horacio D. Piombo 13- los constituyentes usaron esta denominacin para indicar un alcance ms limitado de los acuerdos internacionales que pueden celebrar las provincias, en comparacin a los tratados

internacionales del gobierno federal, en ejercicio de las facultades delegadas en relaciones exteriores. La reforma ampli las potestades provinciales sobre la gestin internacional, sobre la base de los antecedentes y experiencias anteriores, y con clara conciencia del rumbo autonomista que debe afirmarse en pos del fortalecimiento del federalismo en un mundo integrado y competitivo; pero con la prudencia suficiente que indica la pertenencia a una federacin -no una confederacin-, donde las facultades en poltica exterior corresponden al gobierno nacional. Ello explica los lmites impuestos en la materia a las provincias, en la norma que comentamos. En primer lugar, consideramos con Badeni y Quiroga Lavi 14 que en virtud de la prohibicin del art. 126 de la Constitucin de celebrar tratados parciales de carcter poltico, las provincias tampoco pueden realizar convenios internacionales de esa naturaleza, porque se afectara el ejercicio de la poltica exterior delegada al gobierno nacional. En consecuencia, concordamos con Sags en que los convenios provincial-internacionales no deben exceder en su contenido las competencias provinciales (razn por la que solamente pueden operar en los temas propios de las provincias, o en los que poseen facultades concurrentes con la Nacin) y adems tienen que respetar el derecho federal (constitucional e infraconstitucional) existente, previo y posterior al convenio provincial-internacional 15. En cuanto al anlisis de los otros lmites, tambin por razones de brevedad, nos remitimos a nuestra obra citada sobre federalismo. Estamos convencidos de la irreversibilidad de este proceso de integracin supranacional, que requerir del ejercicio de relaciones interjurisdiccionales que importarn la reforma de los Estados, la modernizacin institucional y la elevacin de la cultura poltica y jurdica.

D. Las provincias y el dominio originario de los recursos naturales Tambin el art. 124 reconoci a las provincias el dominio originario de los recursos naturales. En el debate en general en la Convencin Nacional Constituyente expusimos al tratarse el dictamen de la Comisin de Redaccin: Finalmente, se indica que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Esto significa reafirmar los principios de los arts. 3, 13 y 104 de la Constitucin nacional. Se trata de una unin indestructible de estados indestructibles, como lo dijo el juez Chase en una famosa causa sancionada por la Corte Suprema de Justicia norteamericana. Entendemos que las provincias tienen el dominio de todo su territorio: suelo, subsuelo, espacio areo y sobre el litoral martimo. Por supuesto que tambin creemos que el dominio se hace extensivo a todos los recursos renovables o no. Oportunamente habr que seguir los lineamientos de Fras, de Bidart Campos, de Cano y del Consejo de Consolidacin de la Democracia que, con respecto al mar, establecieron que una cosa es el dominio y que deben existir formas de jurisdiccin concurrente para una explotacin racional de los recursos entre gobierno federal y provincias, a travs de empresas federales que naturalmente logren el mejor aprovechamiento posible 16. El agudo proceso de centralizacin que sufri el pas, tuvo como uno de sus aspectos ms negativos, el avance del gobierno nacional sobre el dominio de los recursos naturales de las provincias. Ese desapoderamiento se fue afirmando en leyes del Congreso y en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, que bajo nuestro punto de vista presentaban la tacha de inconstitucionalidad, pues si bien el texto de 1853/1860 no defina expresamente la cuestin, deban aplicarse los principios federales de los arts. 1, 3, 13 y 104. Incluso llegamos durante la corta vigencia de la reforma de 1949- al reconocimiento del dominio nacional segn el art. 40, que constitucionalizaba el despojo. Por eso esta asignacin a las provincias del dominio originario de los recursos naturales, efectuada por la Convencin de Santa Fe y Paran de 1994, debe observarse como una contundente expresin del fortalecimiento del federalismo argentino, que fue una de las grandes ideas-fuerza de la reforma.

Aclaramos adems que para nosotros, por la reforma constitucional ya producida, la legislacin centralista ha perdido sus efectos, por una elemental aplicacin de la gradacin normativa, determinada por el art. 31 de la Ley Suprema de la Nacin. Luego de la Reforma, estimamos que se han operado cambios sustanciales en esta materia, con respecto a los puntos antes controvertidos como el mar, hidrocarburos, minerales, los recursos hdricos y la energa, y que no slo alcanzan al dominio, sino tambin a la jurisdiccin. Un ejemplo notable en este ltimo aspecto, es la modificacin efectuada en el art. 75, inc. 30, que deja a salvo el ejercicio de los poderes de polica y de imposicin de provincias y municipios en los establecimientos de utilidad nacional, siempre que no interfieran su especfica finalidad y que reviste especial trascendencia para el futuro del federalismo. La ltima parte de la norma que comentamos hace referencia al territorio, y ello tambin se vincula con la extensin del dominio de los recursos naturales por las provincias. As lo dijimos en la Convencin Constituyente, en nombre de la Comisin de Redaccin, en el debate en particular de la norma: Cuando nos referimos al alcance de lo que corresponde a las provincias en cuanto al dominio de los recursos naturales existentes en su territorio, la Comisin interpreta que el territorio comprende tanto el suelo, como el subsuelo, el espacio areo y el litoral martimo. Por supuesto, tambin son de dominio de las provincias los recursos renovables o no 17. Esta clara definicin constitucional sobre el dominio de los recursos naturales por las provincias en sus respectivos territorios, ha significado un cambio trascendental para afirmar el federalismo econmico, pero todava no ha podido efectivizarse por la inaccin legislativa y la falta de una adecuada jurisprudencia 18. Asimismo consideramos que para la exploracin, explotacin y aprovechamiento de los recursos naturales, con un concepto de desarrollo sustentable, se abre un campo amplsimo para el federalismo de concertacin, mediante la utilizacin de las relaciones y entes interjurisdiccionales. Esta modernizacin institucional ser el requisito indispensable para afrontar el gran desafo que supone transformarnos en un pas desarrollado, integrado y equilibrado. No desconocemos que este proceso demanda una elevacin de nuestra cultura poltica, para poder superar al individualismo exacerbado, las tendencias corporativas y la imposibilidad -que muchas veces padecimos- de proyectar y ejecutar polticas arquitectnicas frente a los problemas estructurales de la sociedad y el Estado argentinos.

IV. La realidad de nuestro federalismo y el incumplimiento de la Constitucin Nacional A lo largo de la historia argentina hemos padecido un profundo proceso de centralizacin, que ha producido una notoria discordancia entre la constitucin normativa y la realidad vigente. Ello obliga a la consideracin del federalismo en su faz sociolgica o realista, que apunta a la observacin de la real vigencia de las normas constitucionales. Al incumplimiento del proyecto federal de la Constitucin han concurrido una multiplicidad de razones, que Fras ha sintetizado en: a) el avance del gobierno federal sin adecuada resistencia de las provincias (como en materia tributaria o de las intervenciones federales), b) el desarrollo de las virtualidades centralizadoras de la propia Constitucin (como por las facultades legislativas del Congreso o la clusula comercial) y c) la infraestructura de concentracin socioeconmica en el rea metropolitana de Buenos Aires en desmedro del interior y del equilibrio del pas 19. Sobre las violaciones a la Ley Suprema, reiteramos los siguientes conceptos contenidos en un artculo que titulramos El fracaso del proyecto centralista 20: Los recientes informes de fines del ao 2002 sobre Desarrollo Humano de las Naciones Unidas y del Instituto de

Investigaciones de la Bolsa de Comercio de Crdoba han coincidido en su diagnstico sobre los graves problemas de desigualdad, injusticia, inequidad y desintegracin, ocasionados entre otras causas, por la extrema centralizacin del pas. Baste observar para ello los ndices de desarrollo humano contenidos en el primero de los Informes, que en el caso de Formosa como punto ms bajo alcanzan a 0,156 y que en el caso de la Ciudad de Buenos Aires como punto ms alto, llegan a 0,867, o sea casi 6 veces ms, como demostracin de las diferencias en relacin al territorio. Se han confirmado los peligros y males que desde el siglo XIX sealaron, entre otros, Alberdi en sus Bases al oponerse a la capitalizacin de Buenos Aires, Sarmiento en Argirpolis y Alem en su famosa profeca del 80 en el debate sobre la federalizacin de la Ciudad de Buenos Aires. Ya en el siglo XX, Martnez Estrada nos habl de la cabeza de Goliath y ms recientemente Flix Luna en su libro Buenos Aires y el pas, sostuvo que este es un problema estructural no resuelto que atraviesa toda nuestra historia. Este fenmeno notable de concentracin que alcanzara todos los rdenes de la vida social argentina en relacin a su capital y que se repite en casi todas las provincias, ha sido similar al producido en otros pases latinoamericanos, que desafortunadamente no han podido evitar este rasgo comn a las sociedades subdesarrolladas, que presentan un inadecuado ordenamiento territorial, con marcadas asimetras. El proceso de centralizacin del pas en torno al rea metropolitana de Buenos Aires, donde en menos del 1% del territorio se asienta casi el 35 % de la poblacin, se complementa con la circunstancia de que casi el 80 % de la produccin argentina se origina en un radio que apenas excede los 500 kms. a partir de dicha rea. Para nosotros resulta claro que el federalismo como forma de Estado consagrada en la Constitucin Nacional de 1853 y 1860, fue una decisin correcta para solucionar los graves problemas polticos, econmicos y sociales de un pas tan extenso, que necesitaba de una efectiva descentralizacin del poder. Pero tambin pudo observarse que la dificultosa vigencia de la Constitucin se hizo particularmente evidente en este aspecto, ya que en la realidad se fue imponiendo un proyecto unitarizante, de centralizacin del poder en el Gobierno llamado Federal, asentado en el puerto de Buenos Aires, que fue avanzando sobre el diseo constitucional y las autonomas provinciales, as como tampoco se respetaban las autonomas municipales. Este proceso negativo no pudo ser impedido ni siquiera por la reforma constitucional de 1994, que tuvo como una de sus ideas fuerza la profundizacin de la descentralizacin del poder. Observamos que en tiempos recientes se ha profundizado el proyecto centralista, que afecta los principios federales, como se observa en los siguientes temas:

A. La Ley convenio de coparticipacin impositiva En primer lugar, sealamos el intento de aprobacin por parte del Poder Ejecutivo de la Nacin durante el ao 2004 de un Acuerdo para la creacin del Sistema de Coordinacin de Relaciones Fiscales Intergubernamentales, que segn su art. 1 se conformara por: 1. Un nuevo rgimen de Coparticipacin Federal. 2. La adopcin de principios de Responsabilidad Fiscal y 3. Un Consejo de Coordinacin Fiscal y Financiero. En cuanto a la coparticipacin se prescriba en el art. 2 un nuevo rgimen a partir del 1 de enero de 2005 que constar de un rgimen general y de dos regmenes especiales, segn el art. 10 del convenio. Luego la norma estableca, en cuanto a las asignaciones especficas, que se crear la destinada al Fondo de Equidad Social, prevista en los arts. 6 y 7 y que se mantendrn las que figuran en el Anexo 1 del Acuerdo. Sobre dicho Fondo, el art. 6 previ su formacin en base a lo proveniente del incremento de la recaudacin de impuestos de la masa coparticipable, con un lmite anual de 2.400 millones

de pesos y el art. 7 indic que ste tendra como destino disminuir las asimetras econmicas y sociales de las provincias del noroeste y noreste por una parte y por la otra, morigerar la deuda social respecto a la poblacin que habita los grandes aglomerados urbanos. Este artculo finalmente orden que estos recursos seran administrados a travs de un comit integrado por los Ministerios de Economa y Produccin, Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios y Desarrollo Social de la Nacin y por aquellas provincias que representen a las distintas zonas geogrficas del pas y coordinado por la Jefatura de Gabinete de Ministros. En cuanto a la distribucin primaria de la masa coparticipable, el art. 4 dispuso que sera la correspondiente a ese ao 2004, de acuerdo a la legislacin vigente y mediante aplicacin de los respectivos coeficientes. Por otra parte, el gobierno federal deba ceder de su participacin en la distribucin primaria de 2004 la parte correspondiente a la Provincia de Tierra del Fuego y para el caso de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, se incluira en la participacin del gobierno nacional en la distribucin primaria. Por el art. 5 se mantena el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias, integrado por el 10% de la parte correspondiente al gobierno federal y destinado a atender situaciones de emergencia y/o desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales, segn asignacin del Ministerio del Interior. Respecto de la distribucin secundaria, tambin se prescriba por el art. 8 del Acuerdo que se deba alcanzar el nivel de transferencias efectuadas durante el ao 2004, en base a los coeficientes de la ley 23.548, con las modificaciones operadas posteriormente. Asimismo se ordenaba que una vez superado dicho lmite, los excedentes se distribuiran en un 90% segn los coeficientes de la ley precedentemente fijada con algunas modificaciones y el 10% conforme a coeficientes que tengan en cuenta indicadores de eficiencia. Finalmente, en relacin a la coparticipacin, el art. 17 haca referencia al Consejo Federal de Coordinacin Fiscal y Financiero, en cuyo mbito funcionar el Organismo Fiscal Federal, en el marco de lo establecido por el inc. 2 del art. 75 de la Constitucin Nacional. Los otros artculos se referan principalmente al tema de la responsabilidad fiscal y por tanto exceden este anlisis, aunque tambin para nosotros incurran en inconstitucionalidad por no respetar adecuadamente las autonomas provinciales. De la comparacin de este Acuerdo con la Constitucin Nacional en esta materia, surge de manera evidente que ste no se adecuaba a las precisas bases establecidas por la Ley Suprema. En primer lugar, porque no era una ley convenio. Y en segundo lugar, porque no estaban fijados especficamente los criterios objetivos de reparto sealados en las bases constitucionales de la coparticipacin. Por otra parte, esta iniciativa slo buscaba consolidar la situacin actual, que beneficia al gobierno federal en perjuicio de las provincias y municipios, al mantenerse prcticamente los mismos criterios en cuanto a la masa coparticipable, distribucin primaria y secundaria y asignaciones especficas vigentes al 2004. En este ltimo aspecto debemos destacar que la modificacin del sistema de la ley 23.548, sancionada en 1988 en la presidencia de Alfonsn, fue comenzada durante el gobierno del presidente Menem y su ministro Cavallo -a travs de decretos de necesidad y urgencia en no pocas oportunidades- y con los pactos fiscales, con el objetivo de disminuir el porcentaje que se haba reconocido a las provincias, lo que fue continuado por los sucesivos gobiernos nacionales. Es ms, en esta materia se ha venido aplicando la misma poltica centralista y en la negociacin con las provincias han seguido interviniendo casi los mismos funcionarios del Ministerio de Economa desde aquella poca de comienzos de la dcada de los 90 hasta la actualidad. La prueba concluyente de ello es que este Acuerdo, adems, pretenda introducir un nuevo Fondo para aumentar la discrecionalidad poltica del gobierno central. Por ello consideramos acertada la actitud de los gobernadores de Crdoba, Buenos Aires, Santa Fe, Corrientes, Neuqun y La Pampa, que formularon serias objeciones al proyecto de Acuerdo del gobierno nacional. Este rechazo al Acuerdo sin embargo no impidi la continuidad del inconstitucional e injusto esquema actual, ya que se ha detenido el propsito de sancionar un nuevo rgimen de coparticipacin acorde a los principios constitucionales.

En consecuencia, actualmente se ha exacerbado el avance centralista del gobierno federal sobre los recursos tributarios de las provincias y municipios, acentundose la dependencia econmica, poltica y social de estos rdenes gubernamentales. En efecto, a las detracciones efectuadas a la distribucin primaria mediante el expediente de las asignaciones especficas, que comenzara en el gobierno del Dr. Menem 21, se ha sumado el impuesto al cheque y especialmente, las retenciones a las exportaciones de soja, maz y trigo. De tal manera que la garanta fijada para las provincias por el art. 7 de la ley 23.548, de la percepcin de un 34% como mnimo de la recaudacin tributaria nacional, incluyendo tanto los impuestos coparticipables como los que no lo son, tambin ha sido violada, con enormes perjuicios para los otros rdenes gubernamentales 22. Creemos esencial la constitucin de un Foro o Conferencia Nacional de Gobernadores -como existe en otras federaciones como la mexicana o norteamericana-, a los fines consolidar las relaciones interjurisdiccionales y lograr una interlocucin ms equilibrada de las provincias frente al poder hegemnico del gobierno central. Como se comprender, es absolutamente impostergable sancionar la ley convenio de coparticipacin, para terminar con la violacin de la Constitucin, que ha fijado un plazo ya largamente vencido y porque ello es imprescindible para cambiar la deprimente realidad de nuestro federalismo. Para salir del laberinto actual de la coparticipacin debemos seguir nuestro hilo de Ariadna que no es otra cosa que respetar los mandatos de la Ley Suprema. Hay que fijar una masa coparticipable que no sea disminuida por la elevada cantidad de asignaciones especficas hoy vigentes, que debern ser derogadas en su mayora o en totalidad. Luego hay que fijar la distribucin primaria y secundaria en base a los criterios constitucionales. En este sentido, resulta decisivo poner el nfasis en las modificaciones sobre las competencias, servicios y funciones entre la Nacin, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires. Un mayor reconocimiento de la participacin de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires -que necesariamente debe repercutir despus en la coparticipacin a los municipios-, har relativamente ms sencilla la discusin posterior sobre la distribucin secundaria donde se advierten las disputas entre las provincias ms grandes y desarrolladas y las ms pequeas y atrasadas. En este aspecto, lo que he denominado el triunfo del proyecto centralista ha dado como resultado un pas de enormes diferencias y desequilibrios, segn los ndices de desarrollo humano, de producto bruto o de ingreso per cpita, que es menester modificar. Los criterios de solidaridad exigidos por la Constitucin deben respetarse, como lo hacen otras federaciones como la canadiense, la australiana o la alemana, que son notables ejemplos para considerar. Debe comenzar ahora mismo este debate complejo y decisivo, segn las bases constitucionales establecidas 23. Para ello es imprescindible el ejercicio de una verdadera poltica arquitectnica que supere antagonismos partidarios, fortalezca relaciones interjurisdiccionales y posibilite un desarrollo equilibrado del pas conforme al proyecto federal de la Ley Suprema.

B. El aumento de las retenciones a las exportaciones El pas se conmovi por el aumento de las retenciones a las exportaciones dispuesto por el gobierno, que origin una fuerte reaccin de los productores y entidades del campo. Sobre tan importante cuestin, estimamos necesario realizar las siguientes consideraciones desde un enfoque jurdico e institucional. En ese sentido, sostenemos que la medida es inconstitucional por las siguientes razones: 1. Se instrument por medio de una simple Resolucin del 10 de marzo pasado del ministro de Economa de la Nacin, en lugar de una ley sancionada por el Congreso, como lo requiere la Constitucin en los arts. 1, 4, 17, 75 y concordantes. Se ha violado un principio esencial en las democracias constitucionales que es el de que no hay tributo sin ley, que hunde sus races hasta la Carta Magna inglesa de 1215 y que ha sido

establecido en las respectivas leyes supremas. El principio prescribe que siempre es indispensable una deliberacin democrtica de los representantes del pueblo, para establecer los tributos, mediante una ley, ya que tambin se sabe que el poder de imponer envuelve el poder de destruir. Y por eso el principio de legalidad en la tributacin ha sido consagrado en las normas constitucionales de los estados democrticos. Este principio bsico viene siendo desconocido en nuestro pas por distintos medios: el dictado de decretos de necesidad y urgencia o de decretos delegados, basados a su vez, en inconstitucionales delegaciones efectuadas por el Congreso, que no puede delegar en manera alguna este tipo de competencias que son consustanciales a su rol institucional y a la divisin de los poderes. Vale la pena recordar que nuestra Constitucin prohbe expresamente en el art. 99 inc. 3 el dictado de decretos de necesidad y urgencia en materia tributaria, y lo propio ocurre para los decretos delegados, en una elemental interpretacin sistemtica y orgnica. Por otra parte, la legislacin de emergencia no debe estar por encima de la Ley Suprema, como principio bsico de teora constitucional. Por si esto fuera poco, la degradacin institucional es tal, que en base a los decretos antes mencionados, se dictan simples resoluciones por parte de los ministros, secretarios de Estado, autoridades del Banco Central, etc., que en forma palmaria exhiben hasta dnde se ha avanzado por el Poder Ejecutivo y sus funcionarios por sobre las competencias legislativas del Congreso. 2. Este aumento de las retenciones a las exportaciones, particularmente en el caso de la soja que se eleva a ms del 44%, son adems inconstitucionales por violacin del derecho de propiedad de los productores, por cuanto existe confiscatioredad, conforme jurisprudencia pacfica de nuestra Corte Suprema de Justicia, que seala un lmite del 33 %. 3. Esta Resolucin pone de relieve el desconocimiento del sistema republicano prescripto en los arts. 1 y concordantes de la Constitucin Nacional. La divisin y equilibrio de los poderes, como principio fundamental del sistema republicano, fue expuesto por pensadores de la jerarqua de Locke, Montesquieu y Madison y luego adoptado en las leyes supremas de las democracias constitucionales. Desafortunadamente, en nuestro pas y en otros de Amrica Latina, se ha afectado este equilibrio de los poderes por el fenmeno del hiperpresidencialismo, caracterizado por el avance del Poder Ejecutivo sin los debidos controles del Congreso ni del Poder Judicial y en particular, de la Corte Suprema de Justicia. Fue Carlos S. Nino quien estudi en profundidad esta deformacin del sistema republicano y democrtico argentino y por nuestra parte, hemos sealado adems, las lesiones producidas por las emergencias al orden constitucional as como las deficiencias de la cultura constitucional y de la legalidad que padecemos. 4. Tambin se ha producido una honda lesin a nuestra forma federal de Estado, consagrada en los arts. 1, 5, 6, 121, 122, 123, 124 y concordantes de la Constitucin Nacional. En efecto, al tratarse de impuestos de aduana que slo corresponden al gobierno federal, no integran la masa coparticipable, de la cual puedan participar posteriormente tanto las provincias, como la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y los gobiernos locales. En el caso de la provincia de Crdoba, este aumento significa un aporte aproximado al tesoro nacional de 2.540 millones de pesos, de los que nada corresponden al erario provincial. Pinsese que el art. 124 de la Ley Suprema reconoci la propiedad de los recursos naturales de las provincias y sent las bases de la coparticipacin impositiva y del gasto pblico federal en los arts. 75 incs. 2 y 8, entre otros aspectos tendientes a fortalecer nuestro federalismo y la descentralizacin del poder. Por eso esta medida es centralista y profundiza la dependencia poltica y econmica de las provincias. Consideramos que ha sido manifiestamente insuficiente la reaccin de los gobernadores de las provincias ms afectadas, que se han limitado a reclamar mayores obras pblicas en sus respectivos Estados. En particular, esta medida ha afectado especialmente a la Regin Centro y la ausencia de una oposicin frrea a esta decisin centralista nos confirma el punto de vista sobre el proceso de inflexin que estamos sufriendo, ya que no se est defendiendo ni por los gobernadores y por los legisladores los derechos de la regin, pese a la posibilidad de ejercer

una fuerte presin en el Congreso, si se formase un bloque regional. Creemos que el Congreso, el Poder Judicial y las provincias deben ejercer de inmediato sus atribuciones constitucionales en esta materia y que adems, no debe demorarse ms el debate sobre la ley convenio de coparticipacin impositiva, para dar cumplimiento al proyecto federal de Constitucin. En este sentido, debemos poner de relieve que ha sido sumamente auspicioso el rechazo efectuado por el Senado de la Nacin al proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo y aprobado por la Cmara de Diputados, que pretenda la ratificacin de la Resolucin 125, en su art. 1 y lo que era todava peor, la convalidacin del art. 755 y concordantes del Cdigo Aduanero (dictado en 1981 cuando no rega el Estado de derecho), que haba establecido una delegacin en favor del Poder Ejecutivo para fijar las alcuotas de los derechos aduaneros, en su art. 2. Lamentablemente, la actual presidenta de la Nacin, desconociendo el claro mandato del Congreso, ha insistido en sostener sus competencias al respecto, en otra clara muestra de nuestro hiperpresidencialismo 24.

C. El destino del gasto pblico federal. Consideramos que no se viene dando cumplimiento al inc. 8 del art. 75 que establece que el presupuesto general de gastos de la Nacin debe fijarse anualmente conforme a las pautas establecidas en el tercer prrafo del inciso 2 de este artculo, o sea las referidas a la ley de coparticipacin impositiva, en cuanto a objetividad, equidad y solidaridad. En consecuencia, no se modifica la situacin actual de asfixiante centralizacin que impide un desarrollo armnico del pas 25.

D. La insuficiencia del avance del proceso de integracin regional Estimamos que aunque el mapa regional se encuentra casi formalizado con las regiones ya constituidas del Gran Norte Argentino, Patagonia, Nuevo Cuyo y Centro -faltando slo la integracin de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autnoma-, no se aprecia un avance de dicho proceso. Las graves situaciones institucionales, econmicas y sociales atravesadas sumadas a la ausencia de una poltica arquitectnica seguramente han influido en ello. Slo se advierte ltimamente una cierta actividad destacable en la Regin Centro. Urge la modificacin del ordenamiento territorial con proyectos estratgicos como los corredores biocenicos, que implican la realizacin de importantes obras de infraestructura como la terminacin de la autopista Crdoba-Rosario y la consolidacin de los pasos de la Cordillera de los Andes, de conformidad al acuerdo celebrado por el Mercosur con Chile.

E. El no cumplimiento de otras normas referidas a los aspectos econmicos del federalismo En este sentido mencionamos lo vinculado a la falta de creacin del Banco Federal, al mantenimiento de la legislacin centralizante que no se adecua al principio de la propiedad de los recursos naturales por parte de las provincias y al insuficiente ejercicio de las nuevas competencias en materia de convenios internacionales que faciliten la integracin supranacional, con la participacin de provincias y municipios.

F. Las leyes de financiamiento educativo y nacional de educacin Estas leyes sancionadas por el Congreso, tambin han significado otra lesin al federalismo, ya que por la primera se dispone por parte del gobierno federal de los fondos de

coparticipacin que corresponden a las provincias. Y en cuanto a la nueva Ley Nacional de Educacin, tambin la reputamos inconstitucional ya que no respeta las pautas federales de la organizacin de la educacin. No es casualidad que en vez de Ley Federal de Educacin, ahora la norma se titule Ley Nacional, lo que ya indica la centralizacin operada en la materia.

G. La falta de autonoma plena para la Ciudad Autnoma de Buenos Aires Tampoco puede faltar en este somero anlisis de los problemas de nuestro federalismo, lo acontecido con el art. 129 de la Constitucin Nacional, que reconociera la autonoma plena para la Ciudad de Buenos Aires, en uno de los avances ms ostensibles de la reforma constitucional de 1994. Sabido es que el Congreso de la Nacin sancion las leyes 24.588 y 24.620, que violaron la letra y espritu de la citada norma suprema, restringiendo la autonoma de la Ciudad, al impedirse una polica y administracin de justicia plenas. Recientemente hemos comentado esta situacin 26, que afecta particularmente a nuestra forma de Estado y a las provincias argentinas, ya que siguen contribuyendo al tesoro nacional que se hace cargo del servicio de polica y de la justicia nacional (civil, penal, comercial y laboral) de la ciudad ms rica del pas. Para nosotros emerge con claridad el incumplimiento de la Constitucin en cuanto a nuestra forma federal de Estado, de la misma manera que se observa en relacin a nuestra forma de gobierno republicana, y en particular, por el fenmeno del hiperpresidencialismo. La decadencia de nuestro Estado de derecho comporta la violacin de los principios de la repblica federal.

V. La necesidad imperiosa de cumplir el proyecto federal de la Constitucin Hemos vinculado este proceso de incumplimiento de la Ley Suprema a la anomia que padecemos, como sealara Carlos Nino en su libro titulado Un pas al margen de la ley y que anticipara Juan Agustn Garca en su obra La Ciudad Indiana al comienzo del siglo pasado, al sostener que los argentinos tenamos un verdadero desprecio por la ley. Por nuestra parte, cuando presidimos la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional realizamos una Encuesta de Cultura Constitucional, que arroj como sntesis que nuestra sociedad era anmica 27. Por ello, se incumpli el proyecto federal de la Constitucin y se consolid el proyecto unitarizante, que como hemos observado, ha fracasado a juzgar por sus resultados disvaliosos. Con el restablecimiento de la democracia a partir de 1983 avanz el ejercicio de las autonomas provinciales y municipales y se moderniz el derecho pblico a travs de las reformas de las constituciones provinciales, de la sancin de cartas orgnicas municipales y finalmente de la reforma de la Constitucin Nacional. All est la mayor fortaleza del proceso federal argentino. En particular, la reforma constitucional de 1994 acentu la descentralizacin del poder al profundizar los principios federales, reconocer la autonoma municipal y otorgar un status especial a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Asimismo estn sentadas las bases para impulsar el desarrollo de nuevos roles de regiones, provincias y municipios en los procesos de integracin tanto nacional como supranacional, en el contexto del mundo globalizado en el que estamos insertos. Las debilidades residen en nuestra falta de calidad institucional ya que no cumplimos el proyecto federal de la Constitucin. No podemos superar la ostensible dependencia econmica, financiera, poltica y social de las provincias con respecto al gobierno federal. No se advierte inters por parte de las autoridades responsables en comenzar a debatir proyectos como el de la coparticipacin impositiva, ya que la arbitrariedad actual, que importa un gigantesco desapoderamiento de recursos provinciales y municipales por parte del gobierno federal, es la base de su podero poltico para sujetar y alinear a los gobernadores e intendentes, sean o no del partido del gobierno.

En definitiva, los problemas de la coyuntura poltica nos impiden la consideracin de un problema tan delicado como el de nuestro sistema republicano y federal y en particular, el de las modificaciones que hay que producir para cumplir el gran proyecto federal de la Ley Suprema. Sostenemos entonces que esto es lo que hay que corregir, abandonando el centralismo, en lugar de confundirse con la idea de modificar el federalismo, que ha sido bien definido en el texto constitucional pero incumplido, como otros aspectos de nuestra Carta Fundamental. En consecuencia, tenemos la necesidad imperiosa de cambiar para elevar nuestra cultura poltica y jurdica y respetar y asegurar la fuerza normativa de la Constitucin y de su proyecto federal. Frente a la profunda decadencia de nuestro Estado no resta otra actitud que recordar La lucha por el derecho, que nos ense Von Ihering, y con esa conviccin, proponemos el comienzo inmediato del debate sobre el tema crucial de la ley de coparticipacin impositiva, para lo cual este Instituto de Federalismo ofrece su colaboracin, a partir de esta obra colectiva de carcter interdisciplinario.

NotasPara un anlisis de la coparticipacin impositiva en nuestro pas antes de la reforma constitucional de 1994, vase nuestro libro Federalismo, autonoma municipal y Ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994, Buenos Aires, Depalma, 1997, pgs. 47/54. All se puede observar la evolucin ocurrida desde la dcada de los 30 y en particular, los avances producidos en los ltimos aos por el gobierno federal sobre los recursos provinciales, pese a lo establecido en el sistema de coparticipacin vigente de la ley 23.548 y aun en la propia reforma constitucional de 1994. Tambin se puede observar en esta obra el debate realizado por la Convencin Constituyente en cuanto al federalismo y en general, sobre la descentralizacin del poder en nuestro pas. 2 Resulta muy ilustrativo analizar el caso de la federacin canadiense donde las provincias pobres (Nova Scotia, New Brunswick, P.E.I. y Newfoundland) reciben ms fondos del gobierno federal que las provincias ricas (British Columbia, Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario y Qubec, en aplicacin de un sistema de igualacin (equalization system) que es un programa puramente federal. Asimismo existen distintos impuestos en las provincias, adems de producirse una clara transferencia de recursos de las provincias ms ricas: Alberta y Ontario, a las restantes. Vase al respecto el trabajo de Michael BUTLER, titulado Federal-Provincial Fiscal relations in Canada, preparado para el Forum of Federations, en el Seminario Internacional sobre Federalismo, realizado en Pilar, provincia de Buenos Aires, el 2 y 3 de octubre de 2003, con la participacin del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Vase tambin la conocida obra de Ronald L. WATTS, The spending power in federal systems: a comparative study, Institute of Intergovernmental Relations, Queens University, Kingston, Ontario, Canad, 1999. 3 En definitiva, el objetivo de estos sectores ha sido el de impedir que efectivamente se cumpla con el mandato constitucional que establece la coparticipacin. Incluso se ha llegado a sostener desde una visin economicista que existen provincias y municipios inviables. Como otra de las paradojas argentinas, mientras el mundo desarrollado avanza en la descentralizacin, en nuestro pas hay sectores de enorme poder poltico y econmico que persiguen lo contrario, pese al mandato constitucional. 4 En la Convencin Nacional Constituyente de 1994 expresamos al respecto: Qu ha pasado con la participacin en el gasto por niveles de gobierno? Voy a utilizar cifras de 1988. En un importante estudio sobre federalismo fiscal realizado por la Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas bajo la direccin de Artana y Lpez Murphy, se dice con claridad que en este ao la Nacin participaba en el gasto con el 42 %; las provincias con el 47 % y los municipios con el 11 %. Pero cuando se analiza la participacin de los recursos por niveles de gobierno nos encontramos con que la Nacin tiene el 74 % de los recursos, las provincias slo el 20 %, y los municipios el 6 %. Esto significa que no existe el principio de correspondencia fiscal; que no existe correspondencia entre gastos y recursos. Esto tiene que ser necesariamente corregido porque sta es la expresin ms cabal de lo que significa la dependencia de las provincias y de los municipios con respecto al Tesoro federal. Veamos tambin lo que ha pasado en la redistribucin regional en la Argentina. As llegaremos a la conclusin -y no citar cifras de ese estudio para no detenerme- de que se careci de cualquier fundamento econmico en esta materia, y por eso la Argentina no ha avanzado en un desarrollo integrado de la Repblica. Lo mismo se puede decir de las trasferencias del gobierno nacional a las provincias en la dcada del 80" (Reforma constitucional de 1994-Labor del convencional constituyente Antonio Mara Hernndez (h), Imprenta del Congreso de la Nacin, Buenos Aires, 1995). 5 En este sentido, constituye un estudio destacable en la materia el mencionado trabajo de ARTANA y LPEZ MURPHY, Hacia un nuevo ordenamiento fiscal de la Argentina, de 1993, ya que efecta una propuesta sobre descentralizacin, luego de una investigacin comparativa con otras federaciones. Tambin debemos sealar los aportes del licenciado Orlando Bracelli, que luego de demostrar que la conduccin econmica del gobierno nacional de Menem y Cavallo centralizara el pas, utilizando como variable de ajuste las finanzas provinciales y que en los presupuestos nacionales existen mnimas referencias a la localizacin territorial del gasto pblico, plantea una1

reforma del Estado sobre la base de la descentralizacin, con especial referencia a la relacin Nacin-provincias y provincias-municipios. El investigador mendocino pone nfasis -con criterio que compartimos- en la imperiosa necesidad de capacitar y modernizar todos los niveles de la administracin pblica, para enfrentar estos desafos del futuro argentino. Bracelli fue ministro de Hacienda de la provincia de Mendoza y presidente del Consejo Federal de Inversiones, y present los trabajos Metodologa no convencional para el tratamiento de la relacin Nacinprovincias y provincias-municipios, Aspectos metodolgicos para el anlisis de las polticas fiscales provinciales, perodo 1983/1994 y La poltica fiscal, la asignacin de recursos pblicos y el presupuesto nacional, correspondientes a las Jornadas de Finanzas Pblicas de 1994, 1995 y 1996, respectivamente, de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Crdoba. Hemos opinado sobre estas cuestiones en relacin a los gobiernos locales en nuestro libro Derecho municipal, Buenos Aires, Depalma, 1997, t. I, al cual remitimos en razn de brevedad. 6 Ver el Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente de 1994, t. IV, pgs. 3819 y ss.. 7 Humberto QUIROGA LAVI, Constitucin de la Nacin Argentina comentada, Buenos Aires, Zavala, 1996, pg. 358 y ss. Tambin mencionamos que en nuestro proyecto de reforma constitucional presentado en la Convencin postulamos la creacin de dicho Banco Federal. 8 Antonio Mara HERNNDEZ (H), Reforma constitucional de 1994. Labor del cit., pgs. 34, 42 y 71. Para la interpretacin de esta norma constitucional nos remitimos a nuestra obra Federalismo, autonoma municipal y Ciudad de Buenos Aires, cit., cap. II. 9 Dardo PREZ GUILHOU Y OTROS, Derecho constitucional de la reforma de 1994, t. II, pg. 373. 10 Gregorio BADENI, Reforma constitucional e instituciones polticas, Buenos Aires, Ad-Hoc, 1994, pg. 436. 11 Horacio Daniel PIOMBO, Teora general y derecho de los tratados interjurisdiccionales internos, Buenos Aires, Depalma, 1994, cap. 10. 12 Antonio Mara HERNNDEZ (H), Reforma constitucional de 1994. Labor del cit., p. 71. 13 Sostiene Fras que es correcto el uso de la expresin convenios y no tratados, que quedan reservados a la Nacin (El federalismo en la reforma constitucional, E.D., t. 158, p. 1126). Piombo sostiene que aun cuando la doctrina iusinternacionalista emplea con similar alcance las palabras convenio, pacto y tratado para referirse a los acuerdos entre Estados soberanos, la voz tratados siempre exterioriza lo conceptualmente ms genrico y comprensivo. [. . .] En el siglo actual la palabra tratado sugiere un acuerdo ms formal o de mayor importancia o jerarqua (Teora general y derecho de los tratados interjurisdiccionales internos, Buenos Aires, Depalma, 1994, pgs. 140/141). 14 Gregorio BADENI, ob. cit., p. 438; Humberto QUIROGA LAVI, Curso de derecho constitucional, Buenos Aires, Depalma, 1985, pg. 168. 15 Nstor P. SAGS, Los tratados internacionales en la reforma constitucional argentina de 1994, en L.L. del 11 de marzo de 1994. 16 Antonio Mara HERNNDEZ (H), Reforma constitucional de 1994. Labor del cit., pg. 71. 17 Diario de Sesiones de la Convencin Nacional Constituyente, Santa Fe-Paran, 1994, t. IV, p. 3864. Uno de los temas ms importantes es el del mar, donde ya no pueden quedar dudas sobre dominio de las provincias costeras, tal como lo venan sealando antes de la reforma Fras, Bidart Campos, Diez y Marienhoff, entre otros autores. El Congreso tambin deber modificar el alcance de la jurisdiccin provincial en el mar as como avanzar en frmulas asociativas con la Nacin, para la explotacin de los recursos inmensos de la zona econmica exclusiva que se extiende hasta las 200 millas. 18 En este ltimo aspecto, no podemos dejar de sealar el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el caso Total, en 2003, donde no se reconoci dicho alcance del territorio de la provincia de Tierra del Fuego para poder percibir tributos sobre las explotaciones petrolferas que realiza la empresa en el mar. As se ha observado nuevamente una jurisprudencia vacilante de nuestro ms alto tribunal en el cumplimiento de su funcin de garantizar los principios del federalismo. 19 Pedro J. FRAS Y OTROS, Derecho pblico provincial, Buenos Aires, Depalma, 1985, pg. 389. 20 Publicado en el diario La Nacin, de la Ciudad de Buenos Aires, el 8 de enero de 2003. 21 Y que hemos descripto en nuestro libro Federalismo, autonoma municipal ya citado, en el Cap. II, al analizar el tema de la coparticipacin impositiva, con una estimacin de los enormes montos detrados a las provincias y por consiguiente a los municipios. 22 El economista Salvador Treber, en un artculo periodstico titulado Supina ignorancia o mala fe? publicado en La Voz del Interior, de Crdoba, del 7 de marzo de 2008, indica que a las provincias les hubiera correspondido durante el perodo 2003-2006 28.000 millones de pesos ms. Y con respecto a este ao en curso, la consultora Economa & Regiones ha sostenido que las provincias sacrificarn 5.500 millones de pesos ms a favor de la Nacin, ya que aunque reciban mayor cantidad de fondos por transferencias automticas, su participacin en el reparto de los tributos nacionales caer al 31,5 %, el nivel ms bajo desde 2003 (Informe publicado en Nueva Rioja digital, La Rioja, Argentina, 1 de febrero de 2008). El director de dicha consultora, Rogelio Frigerio (h) ha sealado que el supervit fiscal del gobierno central ha continuado por el aumento de las retenciones a las exportaciones, mientras que el dficit financiero de algunas provincias seguir creciendo, encabezado por Buenos Aires y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. El periodista Juan Turello, de La Voz del Interior, ha indicado que las retenciones por las ventas de soja alcanzan a un 35% y las de maz a un 25 %, que quedan en las arcas del gobierno federal, y que

por dicho concepto, la Provincia de Crdoba ceder unos 2.350 millones de pesos de la campaa 2007/8, de los que no percibe nada, segn datos aportados por el economista Juan Manuel Garzn. La nota tambin refiere que Garzn ha considerado el monto de las retenciones en relacin a los departamentos de la provincia, resultando que en base a la poblacin respectiva, quienes ms aportan per cpita son los habitantes de Ro Seco y Tulumba, con un promedio de 3.950 dlares. Posteriormente se efecta una comparacin entre los servicios que reciben dichos habitantes con los de Puerto Madero, en la Ciudad de Buenos Aires, que es la zona ms rica del pas, resultando que el agua, gas natural y electricidad es all mucho ms barata, en razn de los subsidios que se pagan en el rea metropolitana, en detrimento del interior y en violacin de los principios constitucionales del federalismo, agregamos nosotros (Ver Ro Seco y Tulumba no son Puerto Madero, La Voz del Interior, Economa, pg. 9 A del domingo 9 de marzo de 2008). 23 Para contribuir a este demorado y fundamental debate, el Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba, ha editado este libro, con los aportes de economistas, juristas y de otras disciplinas. 24 Luego del rechazo efectuado por el Senado de la Resolucin 125, que estableciera las retenciones mviles sobre productos del campo, con fecha 10 de marzo de 2008 y que originara una de los ms grandes y extensos conflictos a partir del restablecimiento de la democracia en 1983, la Presidenta firm el decreto 1076 donde sostuvo que el Congreso no haba resuelto la cuestin y que en consecuencia, ella deba hacerlo en base a sus atribuciones presidenciales, para lo cual orden al ministro de Economa limitar la Resolucin 125. Al respecto insistimos en que nuevamente se viol la Constitucin por las siguientes razones: a) El Congreso, mediante el rechazo completo del Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo, solucion la cuestin, en aplicacin del art. 81 de Ley Suprema, que impide la consideracin de dicho proyecto durante las sesiones de este ao; b) En consecuencia dicha Resolucin 125 qued derogada, ya que el Senado rechaz el Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo, aprobado en la Cmara de Diputados, que pretenda la ratificacin de dicha Resolucin en su art. 1 y adems la convalidacin del art. 755 y concordantes del Cdigo Aduanero (dictado en 1981 sin vigencia del Estado de derecho), donde se haba delegado la fijacin de tributos en materia de derechos aduaneros a favor del Poder Ejecutivo, en su art. 2 (vase adems Susana CAYUSO, La Resolucin 125, el Decreto 1076/2008 y el juego de poderes. Efectos de la intervencin del Congreso de la Nacin, L.L. Doctrina, 23 de julio de 2008, pg. 1); c) No existe duda alguna que slo el Congreso puede sancionar normas tributarias, conforme los arts. 4, 9, 17, 75 inc. 1 y concordantes de la Constitucin Nacional, por lo que resulta groseramente inconstitucional tanto este decreto 1076 como las resoluciones dictadas por el ministro de Economa en relacin a ello; d) Jams puede existir constitucionalidad para cualquier delegacin efectuada por el Congreso en materia tributaria, conforme el art. 76 de la Ley Suprema, que se suma a los otros artculos antes citados; e) Se ha tratado en definitiva, de otra expresin ms de hiperpresidencialismo, que desconoce los principios constitucionales de la repblica federal. 25 Vase el artculo Sin respeto por el federalismo, que publicramos en el diario La Nacin, de la Ciudad de Buenos Aires, con fecha 18 de diciembre de 2006. 26 En el artculo titulado La Ciudad de Buenos Aires y su autonoma plena, publicado en el diario La Nacin, de la Ciudad de Buenos Aires, con fecha 25 de mayo de 2007. 27 Vase Antonio Mara HERNNDEZ, Daniel ZOVATTO y Manuel MORA Y ARAUJO, Encuesta de cultura constitucional. Argentina: una sociedad anmica, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2005.

UNITARISMO FISCALpor PEDRO J. FRAS *

Contrariado, cambio el ttulo de federalismo fiscal, por unitarismo porque es la realidad que vivimos. Y debo decir con dolor que la Constitucin no se cumple, ya que la reforma de 1994 fij 1996 como el ltimo ao en que deba modificarse la ley de coparticipacin impositiva federal. Esta ley favorece al gobierno nacional. El supervit de la billetera presidencial se integra con los derechos de aduana, que es impuesto federal no coparticipable, pero tambin con IVA y Ganancias que son provinciales pero coparticipables. Como al Estado nacional le conviene la distribucin dispuesta por la ley actual, la violacin constitucional contina. Pero cmo se explica que los gobernadores no hayan reaccionado, apoyndose en la Constitucin vigente? Porque se subordinan al presidente, pues necesitan su ayuda para cubrir dficit y no la tendran si se atreven a exigir una negociacin que reconozco difcil. De la Sota, ex gobernador de Crdoba alent, en algn momento, la actualizacin de la coparticipacin, pero no tuvo el eco debido. El actual gobernador Schiaretti se distanci con justicia del gobierno nacional en el conflicto del gobierno y el campo, pero ahora el Tesoro nacional le niega los fondos debidos por el dficit de la Caja de Jubilaciones de la provincia. Esta concentracin de poder en el Ejecutivo nacional est prohibida por la Constitucin y el sentido comn. Por qu ocurre? Se busca la gobernabilidad, que es ms difcil que antes. Pero la gobernabilidadd ya no depende en Occidente del carisma del gobernante, sino de la interaccin entre rganos pblicos y privados. Slo la concertacin permite instalar polticas de Estado, que son las que se siguen en gobiernos sucesivos, aunque sean de distinto signo poltico. Y las provincias? Conservan la autonoma administrativa, pero no la poltica, que les permite protagonizar el presente y el futuro.NOTAS ** Miembro de nmero; Presidente honorario de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Crdoba.

EL SISTEMA FEDERAL FISCALpor ALBERTO RICARDO DALLA VA *

SUMARIO: El federalismo argentino. La reforma constitucional de 1994. Poderes concurrentes. Tratados interprovinciales. Convenios internacionales que pueden celebrar las provincias. Consideraciones finales.

El federalismo argentino La forma de Estado federal declarada en el art. 1 C.N., responde a una relacin poderterritorio referida a la manera en que la capacidad de gobierno y de coaccin del Estado se distribuye en la geografa nacional por intermedio de una asignacin definida de competencias. As como en materia de derechos y libertades pblicas el principio ordenador se encuentra en la ltima parte del art. 19; en el mbito orgnico de la asignacin de competencias territoriales se encuentra en el art. 121 (ex 104) que, adoptando como modelo la enmienda X de la Constitucin de los Estados Unidos, dispone que las provincias conservan todos los poderes que no han delegado expresamente en el gobierno federal. La referencia a la Constitucin estadounidense tiene relevancia porque sirve para explicar siguiendo su proceso histrico- que el sistema federal no siempre supone un proceso de descentralizacin territorial. En el caso de los Estados Unidos se trat, por el contrario, de un proceso de centralizacin de funciones y competencias desde los Estados preexistentes en los pactos de unin perpetua y los artculos de la confederacin hacia un Estado federal. En el campo tributario, la organizacin del federalismo norteamericano se bas en un sistema de separacin de fuentes tributarias con fuertes facultades por parte de los Estados que fueron muy celosos de resignar poderes a la Unin. Nuestro pas adopt el federalismo en un contexto histrico diferente y ms bien como una frmula superadora de los antagonismos y luchas feroces entre unitarios y federales, siendo que los integrantes de este ltimo bando no eran propiamente federalistas en el sentido del modelo norteamericano, sino independentistas que propugnaban una confederacin de estados soberanos cuyo fundamento principal era la oposicin a Buenos Aires. El conflicto civil del siglo pasado puede tambin ser descrito como el enfrentamiento entre un modelo de valores tradicionales enfrentado a una propuesta de progreso ilustrado de connotaciones asamblestas. Con razn se ha dicho que el Pacto Federal de 1831 no reflej exactamente un modelo confederal, toda vez que el lenguaje o la denominacin de Provincias no representaba la idea de estados soberanos que, en realidad se haban unido en derredor del liderazgo ejercido por Juan Manuel de Rosas quien detentaba el encargo de las Relaciones Exteriores por delegacin de los gobernadores de las provincias al gobernador de la provincia de Buenos Aires. En materia fiscal, las ordenanzas de Aduanas sancionadas por el gobierno de Rosas constituan, junto a los emprstitos, la columna vertebral del precario orden financiero confederal 1. Despus de Caseros se adopt la frmula federal propuesta por Echeverra y por Alberdi como transaccin entre las tendencias en pugna. Fue desde el inicio un federalismo concentrado, hecho a la medida de Justo Jos de Urquiza como Jefe Supremo de la Nacin. El Congreso se reservaba la facultad de revisar las constituciones provinciales y de promover el juicio poltico a los gobernadores, medidas que fueron anuladas en la reforma de 1860 agregndose algunos elementos de mayor autonoma provincial como consecuencia de las concesiones realizadas a la provincia de Buenos Aires con motivo de su incorporacin a la Nacin unificada. La comparacin con el modelo federal de los Estados Unidos sirve para demostrar que, ms all de la forma de Estado adoptada (confederacin, federacin o modelo unitario), dentro de cada una de ellas pueden existir diferencias de grado hacia una mayor o menor concentracin o

centralizacin de funciones. En ese sentido, el federalismo de la Argentina y el federalismo de los Estados Unidos se diferencian por sus distintos niveles o grados de descentralizacin. Algunas de esas diferencias se encuentran, por ejemplo, en la facultad de legislar sobre el derecho comn o de fondo que all compete a los Estados en tanto que en nuestro pas es una atribucin del Congreso (art. 75 inc. 12) y en la facultad que tiene el Congreso de intervenir una o ms provincias para asegurar la paz interior (art. 6 C.N.). El federalismo argentino es un federalismo centralizado desde sus inicios y que fue adquiriendo un carcter cada vez ms centralista con el transcurso del tiempo y el desarrollo de los acontecimientos histricos y polticos; algunos rasgos de nuestro sistema institucional contribuyeron a que ello ocurriera, como el carcter hegemnico de nuestro modelo presidencialista, el carcter nacional de los principales partidos polticos y el frecuente recurrir a las medidas de emergencia como el Estado de sitio y la antes mencionada intervencin federal, rasgos a los que contribuyeron -an ms- las reiteradas emergencias en lo econmico social. Todos estos rasgos confluyen para que se haya afirmado que nuestro sistema conforma en realidad un unitarismo solapado 2. A la enunciacin del prrafo anterior deberamos agregar las consecuencias negativas de las frecuentes interrupciones constitucionales por golpes de Estado y gobiernos de facto que recurrieron a estilos de gobiernos centralizados con una directa dependencia de las provincias al poder central en estructuras de carcter jerrquico. El sistema federal fiscal se fue centralizando tambin con el correr de esos acontecimientos y pas de ser un efecto a convertirse en una de las principales causas de nuestras tendencias cada vez ms centralistas. Los denominados sistemas de coparticipacin federal han ocupado un papel protagnico en esta historia del federalismo argentino. En rigor de verdad, la vigencia plena del federalismo dependi de la existencia de determinadas y ocasionales circu