HACIENDAS LOCALES - RUA: Principal€¦ · de las Haciendas locales valencianas. Esto último no...

"' CAPITULO XII

HACIENDAS LOCALES

AMPARO NAVARRO FAURE

Catedrática de Derecho Financiero y Tributario Universidad de Alicante

SUMARIO: l. INTRODUCCIÓN. 11. EL CONTEXTO CONSTITUCIONAL DE LAS HACIENDAS LOCALES VA-LENCIANAS. 1. El marco constitucional interno. 2. El marco constitucional comunitario. 111. LAS HACIEN-DAS LOCALES VALENCIANAS EN EL CONTEXTO DE LA LEY DE HACIENDAS LOCALES Y DE LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA. 1. El texto refundido de la ley de haciendas locales. 2. Las leyes de estabilidad presupuestaria. IV. LAS RELACIONES ECONÓMICO FINANCIERAS ENTRE LA GENERALITAT VALENCIANA Y LAS ENTIDADES LOCALES. 1. Los principios de actuación. 1.1. El principio de solidaridad y la autonomía local. 1.2. El principio de control. La cuenta general. 2. La tutela financiera. 2.1. El segui-miento de la legalidad de los actos y acuerdos locales en materia económico-financiera. 2.2. La autorización de endeudamiento de los entes locales de la comunitat valenciana. 2.3. La adopción de actos jurídicos y el seguimiento de la estabilidad presupuestaria. V. EL FONDO DE COOPERACION MUNICIPAL DE LA CO-MUNITAT VALENCIANA.

l. INTRODUCCIÓN

La Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana, (en adelante, LRLCV) dedica el último de sus títulos, el XI, a las Haciendas Locales. Sin embargo, ni todos los preceptos de la citada ley que tienen por objeto la Hacienda local están incluidos en el citado título, ni los dos capítulos en los que se divide, recogen un régimen jurídico general de las Haciendas locales valencianas. Esto último no podía ser de otro modo, ya que la ordenación de las haciendas locales corresponde a una ley estatal, si bien dicha ordenación es completada por el propio poder financiero de las Corporaciones locales reconocido en la Constitución.

Respecto a la primera cuestión, la LRLCV hace referencia en diferentes pre-ceptos al principio de suficiencia financiera, (art. 9.2°b, art. 12.1c), art. 50, art. 71); al deber de contribuir (art. 25); a los estudios y propuestas en materia pre-supuestaria (art. 32); a la potestad tributaria de las entidades locales menores (art. 60); al sistema de recursos de las entidades locales menores (art. 70); a los recursos de las áreas metropolitanas (art. 85); a los recursos que integran la Hacienda de las mancomunidades (art. 1 OS); a la Comisión especial de Cuentas (art. 119); y a los recursos patrimoniales (art. 185).

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De tal manera que desde un punto de vista sistemático todos estos preceptos podrían haber sido incluidos en el título XI relativo a la Hacienda local. No habiendo sido esa la voluntad del legislador, los capítulos que componen el citado título, se refieren únicamente a los principios en los que se deben basar las relaciones jurídico-financieras entre la Generalitat y las entidades locales, con especial énfasis en el principio de tutela financiera, y a la creación del Fondo de cooperación municipal tal como preveía el Estatuto de la Comunitat Valenciana de 2006.

Por lo tanto, la propia denominación del título XI sólo se explica en la medi-da en que los preceptos que contiene hacen referencia a cuestiones de Hacienda Pública, pero no suponen en ningún caso un régimen jurídico completo aplica-ble a la Hacienda Local, regulada básicamente por la CE y por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de S de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley reguladora de Haciendas Locales (en adelante TRLHL).

En mi opinión, para desarrollar ambas cuestiones -los principios de actua-ción y el Fondo de cooperación- se hace imprescindible situar a la Hacienda local en el contexto de la Constitución Española y del Estatuto de la Comunitat Valenciana (LO 1/2006, de 10 de abril, de Reforma de la LO 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de autonomía de la Comunidad Valenciana), así como en el de las Leyes estatales de Hacienda Local, (TRLHL) y de estabilidad presupuestaria (Real D Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (LEP); y real De-creto 1463/2007, de 2 de noviembre por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la ley 18/2001, de estabilidad presupuestaria en su aplicación a las entidades locales (REP), que marcan decisivamente todo el régimen jurídico de las Hacienda Territoriales en España.

H. EL CONTEXTO CONSTITUCIONAL DE LAS HACIENDAS LOCALES VALENCIANAS.

En efecto, antes de que nos adentremos en el análisis de la incidencia de la LRLCV en la Hacienda Local, habrá que situar a esta ley dentro del contexto de las normas y principios constitucionales en los que se mueve la actividad financiera de los Municipios. Sin embargo, la primera cuestión que me gustaría aclarar es que el marco constitucional en el que la Hacienda local se mueve, no es hoy en día sólo el interno, sino también el comunitario, y que por tanto, a los principios constitucionales que rigen la actividad financiera de las Haciendas Locales en la Constitución española, hay que superponer también los estableci-dos por las normas comunitarias. En definitiva, que el marco constitucional de la Hacienda local es actualmente interno y comunitario.

COMENTARIOS A LA LEY 8/2010, DE 23 DE JUNIO, ... 917

l. El marco constitucional interno

La Constitución fija, por una lado, la distribución del poder financiero, esto es, del poder para establecer un sistema de ingresos y gastos; de llevar a cabo, en definitiva, la actividad financiera en un Estado descentralizado como es el caso español. Por otro lado, la Constitución establece los principios comunes que limitarán el ejercicio de ese poder financiero, del establecimiento y regu-lación de esos ingresos y gastos (principios de justicia formal y material del sistema tributario y del gasto público). Además, establece los principios en los que se deben inspirar las relaciones entre los diferentes niveles de la Hacien-da Pública. Si bien me centraré en estos últimos, aplicables particularmente a la Hacienda local, también hemos de recordar que los principios de justicia material de ingresos y gastos son aplicables a los ámbitos de decisión de las Entidades locales, tanto los relativos a la materia tributaria, porque forman parte de los derechos fundamentales, como los de justicia en el gasto público, porque forman parte consustancial del desarrollo de la actividad financiera en un Estado de Derecho.

Pues bien, respecto a los principios constitucionales financieros relativos a la Hacienda Local, lo primero que hay que recordar es que la Constitución no establece expresamente, como sí lo hace para la Hacienda autonómica (art.156.1)799, un principio de autonomía financiera. El artículo 142 del CE sólo establece para estos entes el principio de suficiencia financiera: 'Las Hacien-das Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas, y se nutrirán funda-mentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y las Comu-nidades Autónomas".

La primera cuestión que se planteó, desde las primeras interpretaciones de la Constitución, es si la autonomía financiera es sólo predicable de las CCAA y no de las Entidades locales800• Respecto a esta cuestión, hay actualmente una-nimidad en admitir que la autonomía financiera está vigente para ambas Ha-ciendas territoriales, básicamente por dos razones:

Primero, porque la autonomía financiera no es un principio específicamen-te financiero, sino proyección o corolario lógico de la autonomía política de las Entidades territoriales, y en concreto, de la que para los Municipios establece el artículo 13 7 que proclama que todas las entidades territoriales "gozan de

799 Art. 156.1 "Las CCAA gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejercicio de sus com-petencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los espaiioles ".

800 Vid. CECERRADO MILLÁN,E.: "Las Haciendas Territoriales". Colleció D'Hisenda. Generali-tatValenciana. Valencia, 1991.


auton01nía para la gestión de sus respectivos intereses" y el artículo 140, que ga-rantiza expresamente "la autonomía de los Municipios".

Segundo, porque el reconocimiento de una Hacienda local supone atribuir a un ente público la aptitud para ser titular de derechos y obligaciones de con-tenido económico, o lo que es lo mismo, un ámbito propio de recursos y ne-cesidades públicas, lo que supone que se trata de una Hacienda ordenada, al menos, con criterios mínimos de autonomía financiera.

Ahora bien, en la medida en que la autonomía financiera, o su trasunto, el poder financiero, no es absoluto ni siquiera para el Estado, esta autonomía de la Entidades locales es más limitada, o su poder más relativo, si se compara con el de otras Haciendas territoriales. Es por ello por lo que actualmente se suele contraponer la llamada auton01nía institucional de la Hacienda local a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.

En efecto, esta limitación viene marcada respecto a los ingresos, fundamen-talmente, por el límite formal representado por la ausencia de potestad legisla-tiva, lo que impide a la Hacienda Local establecer, regular o incluso suprimir sus propios tributos, siendo una ley estatal la que debe establecer el marco general de actuación de la Hacienda local en este campo.

Respecto a la proyección de la autonomía financiera en otros ingresos, como el del endeudamiento, o en relación a la actividad presupuestaria, el poder fi-nanciero de los entes locales aparece limitado también, no sólo por el principio de coordinación al que constantemente se hace referencia para justificar la injerencia estatal en las políticas presupuestarias y de deuda pública de los en-tes territoriales, sino por el propio principio de suficiencia que la Constitución garantiza. Si el Estado es finalmente el garante de esta suficiencia, es lógico como dice SOLER ROCH, que marque las reglas de juego; que no otorgue una autonomía ilimitada en esta materia, y que, por lo tanto, fije un régimen jurídi-co de actuación a las Hacienda locales para que dentro de ese ámbito tome sus propias decisiones801 . Del mismo modo que el establecimiento de un sistema de recursos en el TRLHL no es incompatible con la autonomía local, un régimen general de la actividad presupuestaria o de endeudamiento no tiene tampoco por qué ser incompatible con la misma. A mayor abundamiento, la reforma del art. 135 de la Constitución, ha incluido al más alto nivel el principio de estabili-dad presupuestaria, al que todas las Administraciones públicas deben adecuar actuaciones.

801 Vid. SOLER ROCH,MaT.: "Estabilidad Presupuestaria y Haciendas Locales". Revista Valen-ciana de Economía y Hacienda. N°2, 2001, pág. 53.


Porque además, en esta relación entre la suficiencia y la autonomía, hay que recordar también, que de las posibles interpretaciones del principio de su-ficiencia (una según la cual una Hacienda es suficiente cuando goza de capa-cidad para conseguir dicha suficiencia en base a recursos propios, más con-cretamente a tributos propios, o la interpretación según la cual la suficiencia sólo se produce cuando la Hacienda en cuestión obtiene los recursos que le son necesarios para atender las necesidades que le son propias, independien-temente de la procedencia de dichos recursos), el Tribunal Constitucional ha adoptado esta segunda interpretación. De tal manera que la suficiencia puede estar garantizada, y de hecho así es, con recursos que proceden de la Hacienda estatal. Por lo tanto, si la suficiencia puede estar garantizada a través del gasto estatal, es lógico pensar que cualquier limitación de este gasto estatal puede tener repercusiones sobre la Hacienda de las entidades locales.

Y en efecto, es una ley estatal (el TRLHL), la que regula con carácter gene-ral no sólo el sistema de financiación de la Hacienda Local, sino también el régimen presupuestario y de deuda pública al que se debe someter la actividad financiera de los entes municipales.

La relativa autonomía de la Hacienda local, y su relación con el principio de suficiencia, ha sido confirmada también por el Tribunal Constitucional en diferentes sentencias802 .

Así la STC 179/1985, de 19 de diciembre, manifestó que en base a la compe-tencia sobre la "Hacienda general y Deuda del Estado" (art. 149.1.14), el Estado puede adoptar medidas sobre la Hacienda local que tengan por finalidad el saneamiento, para hacer posible que un nuevo sistema de financiación (que también es competencia estatal), impida la generación de déficit, que en último término, ha de ser atendido por la Hacienda estatal (en el mismo sentido las SSTC 63/1986, 201/1988, 96/1990). También la STC 237/1992, de 15 de diciem-bre, manifestó expresamente que "esa libertad para establecer el plan de ingresos y gastos, en definitiva, el presupuesto, no se establece constitucionalmente con carácter absoluto".

Finalmente y casi por todas, la STC 135/1992, indicó que los criterios esta-blecidos teniendo en cuenta a las Comunidades Autónomas, son transportables al ámbito de la Administración Local. Y en este sentido, hay que poner de re-lieve que el TC ha consolidado una interpretación conjunta de los principios de Coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13) y de autonomía financiera (art. 156), considerando en bastantes sen-tencias la compatibilidad entre el principio de autonomía financiera y deter-

802 Vid. URÍA FERNÁNDEZ,F.: "Una reflexión acerca de la constitucionalidad de las Leyes de estabilidad Presupuestaria". Cuadernos de derecho Público. N°12, 2001, pág. 118 y ss.


minadas medidas de política presupuestaria y de endeudamiento. Asimismo, también, ha justificado en muchas otras sentencias las medidas que podrían ser dudosas respecto al respeto a la autonomía financiera sobre la base de la com-petencia atribuida al Estado por el art. 149.1.14 respecto a la Hacienda general. Es pertinente recordar a modo de ejemplo:

STC de 2 de febrero de 1984. El TC considera constitucionalmente correc-to las autorizaciones que debe conceder el Estado para la emisión de deuda pública por parte de las CC.AA (art.14 LOFCA), como medios al servicio de la coordinación.

SSTC 63/1986, STC 9611990, STC237/1992 STC17111996 STC103/1997. Con-junto de sentencias que reconocen la posibilidad del Estado de imponer limi-taciones a la capacidad de las CCAA para aumentar las retribuciones de los funcionarios públicos. En este sentido la más reciente STC de 1 de marzo de 2001, el TC ha llegado a decir "que la fijación de techos salariales encuentra su apoyo en la competencia estatal de dirección de la actividad económica general y su establecimiento está encaminado a la consecución de la estabilidad econónúca y la gradual recuperación del equilibrio presupuestario".

Ahora bien, aunque sólo colateralmente estamos tratando aquí el tema, habría que dejar apuntado que esa constante interpretación del principio de coordinación más como un límite a la autonomía financiera de las CC.AA. que como un principio con contenido propio, también se ha relativizado en otras sentencias, al objeto de que el principio de coordinación no pueda dejar vacío de contenido el principio de autonomía (STC 242/1999, de 21 de diciembre o 190/2000, de 13 de julio )803.

Respecto a las competencias de las CC.AA en relación con las Haciendas Locales, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LO 21/2001, de 27 de diciembre, modificada por LO 3/2009, de 18 de diciembre, en adelante LOFCA), en su art. 2.2 obliga a cada Comunidad Autónoma a velar por su propio equilibrio territorial, y por la realización interna del principio de solidaridad, de ahí que sea posible que la Comunidad Autónoma adopte leyes que puedan afectar a la hacienda local. Si bien hay que tener en cuenta, que el Tribunal Constitucional considera, que tratándose de tributos de las corpo-raciones locales, la reserva de ley del art. 133.2 de la CE ha de operar exclusi-vamente respecto al legislador estatal. El título IX de la ley que comentamos, no incide en el ámbito tributario de las Corporaciones locales, sino en la regu-lación de la coordinación de ambas haciendas -la autonómica y la local- y en un Fondo que pretende venir a reforzar el equilibrio territorial. Cuestión

803 Vid. GARCÍA NOVOA,C.: "Fundamento de la Ley de Estabilidad Presupuestaria". PGP n°27/2001, pág. 165.

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distinta será, como veremos, el principio de tutela financiera establecido por la ley valenciana804•

El Estatuto de la Comunitat Valenciana, en el ejercicio de estas competen-cias, ha establecido en el art. 64 el principio de suficiencia respecto a la descen-tralización de competencias a favor de los ayuntamientos. Asimismo en aras de la potenciación de la autonomía local en base al principio de subsidiariedad establece que una ley de las Corts creará el Fondo de Cooperación Municipal de la Comunitat Valenciana con los mismos criterios que el fondo estatal. En este contexto y en el desarrollo del Estatuto de la CV se establecen los preceptos contenidos en el título IX de la LRLCV.

El Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana fue aprobado por la LO 5/1982, de 1 de julio, y ha sido reformado por la LO 1/2006, de 10 de abril. Tras la reforma, se dedica el Título IX del mismo, según establece su rúbrica, a "Economía y Hacienda", siendo esta última, la Hacienda Pública valenciana, la que debe identificarse con la actividad financiera y con el Patrimonio de la Co-munidad Autónoma, y por lo tanto, la que integra el sistema de recursos y de gas-tos públicos de la Hacienda Autonómica. Este es el contextos de financiación de la Comunitat valenciana en el que se integran las Haciendas locales valencianas y al que parece conveniente referirse en la medida en que el Fondo de Cooperación municipal puede aparecer condicionado a su vez por la financiación del Estado a la Comunidad Autónoma.

Como antes he destacado, La financiación valenciana forma parte del llama-do régimen común de financiación autonómica, y la propia Disposición adicio-nal primera del Estatuto establece que el ejercicio de las competencias financie-ras se ajustará a lo que dispone la LOFCA. Asimismo, la referencia a la LOFCA es reiterada en muchos de los artículos del título IX del Estatuto.

El Estatuto reitera también en el artículo 6 7 los principios constitucionales de autonomía, suficiencia y solidaridad y la existencia de un patrimonio y una Hacienda propia.

Con respecto a la autonomía financiera, estará limitada por la Constitución y la LOFCA, por lo que la capacidad normativa, aplicación de los tributos y resolu-ción de reclamaciones, aunque el Estatuto establece que será máxima, es eviden-te como también mantiene, que lo será en los términos de la legislación estatal.

El principio de solidaridad se predica, respecto al interior de la Comunidad, velando por un equilibrio territorial valenciano, y que por lo tanto será respon-sabilidad de la Generalitat, pero al mismo tiempo como un principio que será

804 Sobre la interpretación del TC de las relaciones entre la Hacienda autonómica y la Hacienda local, Vid. STC 31/2010, de 28 de junio.


exigible al Estado en cumplimiento del artículo 138 de la Constitución respecto a todo el territorio nacional.

Por último, el principio de suficiencia exige que la LOFCA garantice los recur-sos necesarios para atender las necesidades de gasto de la Comunitat Valenciana en función de sus competencias, garantizando un nivel mínimo de servicios pú-blicos equiparables al resto del Estado, estableciendo mecanismos de nivelación, atendiendo especialmente a criterios de población. Observó como en las últimas propuestas de reforma de la financiación autonómica se pretende garantizar solo el nivel mínimo en los servicios de educación, sanidad y sociales, mientras que el Estatuto hace referencia a todos los servicios públicos.

La Hacienda de la Comunidad Valenciana está constituida por los siguientes recursos, según el artículo 72 del Estatuto:

a) Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado, legados, donaciones y subvenciones.

b) Los impuestos propios, tasas y contribuciones especiales. e) Los rendimientos de los impuestos cedidos por el Estado. d) Los recargos sobre los impuestos estatales. e) Un porcentaje de participación en la recaudación total del Estado. f) Las asignaciones y subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales

del Estado. g) La emisión de deuda y el recurso al crédito. h) Los ingresos procedentes del Fondo de Compensación Interterritorial. i) El producto de las multas y sanciones en el ámbito de su competencia j) Los ingresos procedentes de Fondos de la Unión Europea k) Cualquier otro tipo de ingresos que se puedan obtener en virtud de leyes.

El Estatuto, en el artículo 73, enumera el listado de tributos cedidos por el Estado, tal como aparece en la LOFCA tras la reforma de 2001, sin hacer refe-rencia a porcentajes de cesión, lo cual es lógico, ya que los mismos pueden va-riar, como de hecho ha sucedido en la última reforma de 2009. Sorprende, sin embargo, que se haga referencia a la cesión del rendimiento de estos tributos, y no a parte de la capacidad normativa sobre los mismos, tal como ya aparece cedido por la LOFCA. Es decir, que en este punto, la LOFCA refleja un mayor nivel de cesión que el Estatuto. Es evidentemente una cuestión meramente for-mal, ya que la remisión constante del Estatuto a la LOFCA otorga obviamente el mismo nivel de cesión. Sin embargo, otros Estatutos, como el Catalán (LO 6/2006,de 19 de julio), el de Andalucía (LO 2/2007, de 19 de marzo) o el de Ara-gón (LO 5/2007, de 20 de abril), han desbordado el marco de la LOFCA, esta-bleciendo la posibilidad de tributos totalmente cedidos en cuanto a capacidad normativa y de recaudación.

No obstante, el Estatuto valenciano, también en previsión de futuras refor-mas, establece que la modificación del artículo que enumera los tributos cedi-


dos se podrá modificar mediante acuerdo del Gobierno de España y el Consell de la Generalitat a través de una ley, sin que se considere reforma del Estatuto.

El Estatuto prevé también la compensación que el Estado debe otorgar a la Comunitat Valenciana en el caso de que una reforma o modificación del siste-ma tributario español implique una supresión de tributos o una variación de los ingresos de la Comunitat Valenciana. Esta misma compensación la tendrá que llevar a cabo la Generalitat cuando establezca tributos sobre hechos impo-nibles sujetos a imposición municipal.

El Estatuto no añade nada más a lo establecido en la LOFCA, remitiendo la regulación de la participación en los impuestos del Estado al acuerdo con el Gobierno y el Parlamento del Estado en los términos de la LOFCA, revisándose este porcentaje en los términos de la Ley. La aplicación de los tributos propios se encomienda al Servicio Tributario valenciano

Por último, resulta importante la creación de una Comisión Mixta en la disposición transitoria primera del Estatuto, integrada por representantes del Estado y la Generalitat de forma paritaria. Entre la funciones de la Comisión Mixta está el establecimiento del alcance y condiciones de la cesión de tributos.

Asimismo, y teniendo en cuenta que en el modelo de financiación actual, los recursos más importante proceden de los tributos cedidos y de la participación en los impuestos del Estado no cedidos, resulta sumamente importante la Dis-posición transitoria segunda del Estatuto. En la misma se establece que, hasta se haya completado el traspaso de los servicios correspondientes a competen-cias de la Comunitat Valenciana, el Estado garantizará la financiación de los servicios transferidos con una cantidad igual al coste del servicio en el momen-to de la transferencia. La Comisión Mixta adoptará un método encaminado a fijar el porcentaje de participación en los ingresos del Estado, teniendo en cuenta los costes directos como los costes indirectos de los servicios, así como los gastos de inversión que correspondan. Asimismo, al fijar las transferencias para inversiones, se tendrá en cuenta la conveniencia de equiparar los niveles de servicios en todo el territorio del Estado805 •

805 Esta disposición transitoria trae su causa también de la reforma de la financiación autonó-mica de 2001. En efecto, el art. 13 de la LOFCA, tras la reforma de la LO 7/2001, contem-pla tres mecanismos para asegurar la suficiencia, ya recogidos en la ley 23/2001, de 27 de diciembre de Presupuestos generales del Estado para 2002: El Fondo de suficiencia, que cubrirá la diferencia entre las necesidades de gasto calculadas para la Comunidad Autónoma y su capacidad fiscal, fijado su montante inicial en la respectiva comisión Mixta; El Fondo Complementario al Fondo de Compensación Interterritorial, a través del cual se puede finan-ciar los gastos corrientes asociados a la inversión financiada con el FCI y Las Asignaciones de nivelación, que garantizan en todo el territorio español el nivel mínimo de los servicios públicos de educación y sanidad.


Tras la reforma de la LOFCA de 2009806, se ha creado un fondo específico a través del cual se instrumenta la participación de las CCAA en los ingresos del Estado, que es el Fondo de suficiencia Global, destinado a cubrir la diferencia entre las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma y la suma de su capacidad tributaria y la transferencia del Fondo de Garantía de servicios Pú-blicos Fundamentales.

Con recursos adicionales del Estado la ley 22/2009 creó también los nuevos Fondos de Convergencia autonónzica: el Fondo de competitividad y el Fondo de cooperación.

El Fondo de competitividad se dotará anualmente en los Presupuestos Gene-rales del Estado con el fin de reforzar la equidad y la eficiencia en la financia-ción de las necesidades de los ciudadanos y reducir las diferencias en la finan-ciación homogénea per capita entre Comunidades Autónomas, incentivando su autonomía y capacidad fiscal y desincentivando la competencia fiscal a la baja. El Fondo de competitividad se repartirá entre las CCAA con financiación per capita ajustada inferior a la media.

El Fondo de cooperación estatal, se dotará también según la ley 22/2009 con recursos adicionales del Estado, con la cantidad que se prevea anualmente en los Presupuestos Generales del Estado, con el objetivo de equilibrar y armoni-zar el desarrollo regional estimulando el crecimiento de la riqueza y la conver-gencia regional en términos de renta.

Por último el Fondo de Garantía de Servicios Públicos fundamentales, es el instrumento con el que el Estado garantiza en todo el territorio español el nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales de su competencia, conside-rándose como tales la educación, la sanidad y los servicios sociales esenciales (art. 15 LOFCA).

En definitiva, el Estatuto es rigurosamente respetuoso con la Constitución y con la LOFCA, pero lo suficientemente abierto como para encajar con cual-quier previsible y futura reforma del sistema de financiación autonómica

El Estatuto no contiene en el título relativo a Economía y Hacienda ninguna referencia a la Hacienda local. Es como hemos visto en el art. 64 y dentro del título general relativo al régimen local donde se prevé la creación por ley del Fondo de cooperación de la Comunitat Valenciana y alguna referencia al prin-cipio de suficiencia.

806 Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comu-nidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifi-can determinadas normas tributarias.


2. El marco constitucional comunitario

El otro principio que se debe incluir en el marco constitucional en el que se debe mover la actividad financiera de todos los entes que integran el sector público, y por lo tanto también la Hacienda local, es el principio comunitario de solidez financiera.

En efecto, la entrada en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria obligó al cumplimiento de al menos cuatro criterios de convergencia: estabilidad en los precios, el respeto a los márgenes normales de fluctuaciones que establece el mecanismo de cambios del Sistema Monetario Europeo, un reflejo de estos criterios en los tipos de interés, y un sector público sin déficit excesivo y con un endeudamiento limitado.

De estos criterios, quiero resaltar el último de ellos, -las limitaciones al en-deudamiento y al déficit-, en la medida en que es un criterio que deja de ser un requisito de una determinada fase, para instaurarse en nuestro Ordenamiento como un principio que debe inspirar la actividad financiera de los entes públi-cos, y que lejos de tener una eficacia programática está sometido a un estricto control en su cumplimiento.

En efecto, la incorporación a nuestro Ordenamiento de los principios re-conocidos en el Derecho de la UE, ha supuesto la adopción de nuevos límites al ejercicio del poder financiero español, ya subordinado al respeto a los prin-cipios contenidos en la Constitución española y a los derivados del Derecho internacional Tributario. Dentro de los principios comunitarios destaca, por su relación con la actividad financiera y por su carácter limitativo del poder finan-ciero de los Estados miembros, el principio de solidez financiera.

Este principio es considerado por el artículo 119 del Tratado de Funcionamien-to de la Unión Europea (TFUE), como principio rector de las acciones de los Esta-dos miembros encaminadas a la consecución de la unión económica y monetaria.

La eficacia de este principio despliega sus efectos sobre el poder financiero de España, como Estado miembro de la Unión Europea, a través de medidas de disciplina presupuestaria y limitaciones al endeudamiento público: exigencias de limitaciones de déficit público excesivo y estabilidad financiera.

Estas limitaciones suponen el respeto por parte de la Hacienda Pública españo-la al marco jurídico establecido en el artículo 126 del TFUE. En nuestra opinión, y como conclusión de la exposición de estas limitaciones, el principio de solidez financiera ha influido en el recurso de la deuda pública de la siguiente manera.

La deuda pública es un recurso cuya característica principal frente a los recursos tributarios es que no tiene carácter coactivo. Esto ha influido en la evolución de la regulación de este recurso en dos sentidos: por un lado, desde el punto de vista legal y doctrinal los límites a la deuda pública han sido siempre de tipo formal, y no se han desarrollado principios jurídico-materiales como


en el caso del tributo. Por otro lado, la interpretación del principio de legali-dad fue perdiendo parte de su contenido para favorecer una instrumentación dinámica de este recurso que, en contraposición a los recursos tributarios, y precisamente por su carácter voluntario, ha de competir con el sector privado en el mercado de capitales.

En este contexto, el principio de solidez financiera aparece como el primer principio material de limitación de la deuda pública, cuyo .fundamento es nece-sario estudiar desde un punto de vista jurídico, en tanto en cuanto puede ser el fruto de otro principio como el de coordinación de las distintas Haciendas de los Estados miembros para crear un marco de estabilidad económica en el que se pueda imponer la unión monetaria.

Asimismo, el principio de solidez financiera aplicado al déficit público, su-pone una limitación importantísima del poder financiero de los Estados miem-bros. El déficit público, como fenómeno que se puede producir en el desarrollo de la actividad financiera de cualquier ente con personalidad jurídico-pública, consiste en una determinada combinación de los recursos públicos. El défi-cit no es sólo un efecto automático de una determinada coyuntura económica sino también una decisión política, y hasta ahora jurídicamente posible, de no financiar la totalidad de los gastos públicos a través de los recursos tributarios o patrimoniales. Las normas comunitarias que contiene el régimen jurídico del déficit público excesivo suponen también por tanto un límite jurídico, a las decisiones de gasto público y de recursos con qué financiarlo. En este sentido, el principio de estabilidad presupuestaria puede considerarse el desarrollo de un principio ya existente en nuestro ordenamiento como es el principio comu-nitario de solidez financiera.

Estas mismas reflexiones son aplicables al poder presupuestario. El Pre-supuesto reglamenta la relación entre los poderes del Estado para un periodo determinado y acerca de la materia jurídico-financiera, y es propio del Derecho constitucional analizar las relaciones que, con carácter permanente, establece el ordenamiento jurídico entre los poderes básicos.

Ninguna de las normas relativas al principio de solidez financiera hace referen-cia al principio de equilibrio presupuestario, salvo que por fin concluyamos que un presupuesto está desequilibrado cuando el recurso al endeudamiento supera una detem1inada proporción. En efecto, el principio de equilibrio presupuestario siempre ha aparecido como un principio !imitador del gasto público. Esto es, la reflexión financiera nunca ha sido: puesto que hay necesidades que cubrir utilice-mos los recursos, sino, habida cuenta de cuáles son los recursos ordinarios limite-mos el gasto y por lo tanto, no tendremos que acudir al endeudamiento.

Y si esta es la filosofía que subyace en el citado principio, no podemos dejar de concluir que es manifestación del mismo las normas comunitarias a las que hemos hecho referencia. En efecto, según el artículo 126 del TFUE los Estados miembros evitará déficit públicos excesivos.

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A pesar del término "evitará" que aparece en el artículo 126, se trata de una auténtica limitación. El apartado 2 del artículo 126 establece que la Comisión supervisará la observancia de la disciplina presupuestaria atendiendo a dos cri-terios: si la proporción entre el déficit público previsto o real y el Producto In-terior Bruto sobrepasa un valor de referencia. Se admite la superación del valor de referencia cuando la proporción descienda continuadamente y se aproxime al valor de referencia, o cuando en el caso del déficit público se sobrepase sólo excepcional y temporalmente (déficit coyuntural).

Los valores de referencia según el protocolo 12 sobre el procedimiento apli-cable en caso de déficit excesivo, serán -3 por 100 en lo referente a la propor-ción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto a precios de mercado; -60 por 100 en lo referente a la proporción entre la Deuda Pública y el producto interior bruto a precios de mercado. El contenido de este marco normativo se concreta en los siguientes puntos: Prohibición del déficit que su-pere el 3 por 100 del PIB.; Prohibición del endeudamiento neto superior al60 por 100 del PIB. Prohibición de la financiación del déficit acudiendo a Bancos centrales o a mecanismos privilegiados de colocación de la deuda pública. Pro-hibición de la llamada asistencia financiera mutua.

El déficit no es sólo un efecto automático de una determinada coyuntura económica, sino también una decisión política, y hasta ahora jurídicamente posible, y sólo limitada formalmente, de no financiar la totalidad de los gastos públicos a través de los recursos tributarios o patrimoniales. Las normas comu-nitarias que contienen el régimen jurídico del déficit público excesivo suponen también, por tanto, un límite jurídico similar al que produciría el principio de equilibrio presupuestario, respecto a las decisiones sobre el gasto público y sobre los recursos con qué financiarlo

Si un Estado miembro no cumple con estos criterios se inicia el procedi-miento regulado en los apartados 3 a 6 del artículo 126 del TFUE.

El procedimiento se inicia con un informe de la Comisión sobre el incum-plimiento de los criterios que determinan el déficit público excesivo. Este in-forme también se puede elaborar en el caso de que exista riesgo de déficit. Será preceptivo un Dictamen del Comité Monetario a que se refiere el art. 126.4 del TFUE. El Consejo será el que decida, sobre la base de las recomendaciones de la Comisión y las observaciones que formule el Estado miembro, si existe défi-cit público excesivo.

Si se decide que existe déficit público excesivo, el Consejo dirigirá al Estado miembro Recomendaciones. El Consejo hará públicas estas recomendaciones si no se han seguido por el Estado. De persistir en el incumplimiento de las recomendaciones, el Consejo podrá formular una Advertencia, que de ser in-cumplida podrá dar lugar a las sanciones establecidas en el apartado 1 O del artículo 126.


El Reglamento 1466/97, con objeto de reforzar la supervisión de las situacio-nes presupuestarias y de coordinación de las políticas económicas, estableció las normas sobre la presentación, contenido y examen de los programas de estabilidad y convergencia de los Estados miembros.

El Reglamento 146 7/97 modificó el procedimiento de déficit excesivo a los efectos de acelerarlo y simplificarlo, estableciendo un plazo de tres meses para que el Consejo decida la declaración de déficit excesivo desde la notificación de los Estados miembros. La recomendación dirigida por el Consejo, fijará un plazo de cuatro meses para que el Estado miembro adopte medidas efectivas. Si no se adoptan estas medidas, la formulación de advertencias se adoptará en el plazo de un mes. La decisión de imponer sanciones se adoptará en el plazo de dos meses. El citado Reglamento también contiene el régimen de las sanciones, que consis-ten en depósitos o multas de las previstas en el apartado 10 del artículo 126.

Estas limitaciones, ya provocaron a nivel estatal modificaciones legislativas, fundamentalmente a través de la ley 1111996, de 27 de diciembre de Medidas de Disciplina presupuestaria, y la obligación del Estado español de la elaboración de Planes de Estabilidad y Convergencia, que más tarde cristalizaron en las leyes de estabilidad presupuestaria, ampliamente superadas por las consecuen-cias de la crisis económica y financiera de los últimos años.

El último capítulo en la justificación del principio de estabilidad presupues-taria ha sido su plasmación en nuestro Texto constitucional, a través de la re-forma del artículo 135, en el que se establece que Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria.

Esto significa que el principio de estabilidad se convierte en constitucional y por lo tanto de obligado cumplimiento para todas las Administraciones públi-cas, sin que una ley posterior pueda suprimir el citado principio

El apartado segundo del citado artículo establece además que El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros.

Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.

Pero lo que me interesa resaltar respecto a este marco general, es que el ám-bito subjetivo de aplicación incluye también a las Hacienda territoriales. Esto es, no se trata sólo de que el Estado sea el responsable y, por lo tanto, deba de adoptar medidas de Derecho interno para que este régimen jurídico se cumpla, sino que estos reglamentos, directamente aplicables, incluyen en sus definicio-nes de sector publico a efectos de los límites al endeudamiento: a "las institucio-nes u organisnws c01nunitarios, los Gobiernos Centrales, las autoridades regio-nales o locales, las demás autoridades públicas y denzás organismos de Derecho público o empresas públicas de los Estado miembros", y asimismo ha definido el


concepto de "público", a efectos de las nociones de déficit y superávit, como los pertenecientes al sector administraciones públicas, que comprende la Adminis-tración central, las Administraciones regionales locales y las Administraciones de la Seguridad Social.

Por lo tanto, estos principios son directamente limitativos del poder finan-ciero de la Hacienda autonómica y de la Hacienda local. En mi opinión, como ya dije en otra ocasión, el principio de solidez financiera aparece en nuestro or-denamiento como el primer principio material de limitación de la deuda públi-ca, y por lo tanto, del poder financiero, en cuanto a las decisiones de combina-ción de los recursos a la hora de financiar el gasto público, que hasta entonces sólo aparecían limitados por los principios de justicia material del sistema tri-butario y por un principio formal de legalidad en materia de endeudamiento807•

En efecto, el déficit público, como fenómeno que se puede producir en el desarrollo de la actividad financiera de cualquier ente con personalidad jurí-dico-pública, consiste en una determinada combinación de los recursos públi-cos. El déficit no es sólo un efecto automático de una determinada coyuntura económica, sino también una decisión política, y hasta ahora jurídicamente posible, de no financiar la totalidad de los gastos públicos a través de los recur-sos tributarios o patrimoniales. Las normas comunitarias que contienen el ré-gimen jurídico del déficit público excesivo, suponen también un límite jurídico a las decisiones sobre gasto público y sobre los recursos con que financiarlo, tal como se recoge ahora también en el art. 135 de la CE.

Es por tanto en este contexto cómo se explican también los principios de tutela financiera y de saneamiento que se contienen en la LRLCV

III. LAS HACIENDAS LOCALES VALENCIANAS EN EL MARCO DE LA LEY DE HACIENDAS LOCALES Y DE LAS

LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

l. El texto refundido de la ley de haciendas locales

Como hemos desarrollado en los epígrafes anteriores, la Hacienda Local tiene reconocida autonomía financiera y por lo tanto todas las manifestaciones de la misma: poder tributario, poder presupuestario y de gasto público. El art. 133.2

807 NAVARRO FAURE, A.: "Los límites al poder financiero español derivados del proceso de la Unión Monetaria: las exigencias del principio de solidez financiera". En "La introducción de la Moneda Única Europea en España". Dirección del Servicio Jurídico del Estado. Madrid, 1999, pág. 185 y SS


de la CE establece que "Las Co1nunidades autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes".

La manifestación del poder financiero de las Corporaciones locales es más li-mitada que la de las Comunidades autónomas. Así cuando el artículo 133.2 habla de "establecer tributos", con respecto a las Corporaciones locales, no debe enten-derse en el sentido de "crear" tributos, ya que éstos sólo pueden ser creados por ley y las Corporaciones locales no tienen potestad legislativa. Las Corporaciones locales lo que pueden hacer es poner en vigor, dotar de aplicación efectiva a tra-vés de sus Ordenanzas, y gestionar los impuestos ya creados por una Ley estatal.

De tal forma que corresponde a una Ley estatal establecer el sistema de tri-butos locales y a las Corporaciones el desarrollo y aplicación de dicho sistema en cada Entidad, a través de la potestad de ordenanza (normativa del mismo grado que la potestad reglamentaria) y de las potestades administrativas de gestión tributaria.

La normativa vigente en materia de Haciendas locales se contiene en el TRL-HL al que ya hemos hecho referencia, en la que la competencia estatal queda reducida a la regulación básica, la de la estructura presupuestaria, el control externo a través del Tribunal de Cuentas y la autorización de determinadas operaciones de crédito.

De esta ley, y para entender la complementariedad que en el régimen jurídi-co de la Hacienda local introduce la LRLCV, quiero destacar, la participación en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas que establece el TRLHL como recurso de las Haciendas locales, y el régimen de estabilidad presupuestaria y de prohibición de déficit inicial que siempre ha caracterizado a la hacienda local.

Respecto a los recursos, es importante destacar, que la participación de los Municipios en los tributos del Estado se articula a través del Fondo comple-mentario de financiación establecido en el art. 118 del TRLHL para los mu-nicipios que sean capital de provincia o de comunidad autónoma o de pobla-ción superior a 75.000 habitantes (municipios del art. 111 del TRLHL), y en el art.122 para los restantes. A partir de la reforma del TRLHL de 2004, a los municipios regulados en el art. 111, se les ha cedido también una participación en la recaudación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) e Impuestos especiales, en la parte no cedida a las Comunidades autónomas.

La Hacienda de los municipios estará constituida además según el artículo 2 de la citada ley por los siguientes recursos:

• Los ingresos procedentes de su patrimonio y demás de derecho privado. • Los Tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e

impuestos y los recargos exigibles sobre los impuestos de las Comunida-des autónomas o de otras entidades locales.


• La participación en los tributos del Estado y de las Comunidades autóno-mas.

• Las subvenciones. • Los percibidos en concepto de precios públicos. • El producto de las operaciones de crédito. • El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias. • Las demás prestaciones de Derecho público.

A estos recursos se une ahora el Fondo de cooperación que analizaremos más adelante y que requiere como primer análisis determinar en qué tipo de recurso encaja su regulación.

Asimismo el TRLHL regula, además de cada uno de estos recursos, el ré-gimen presupuestario y de control de la actividad financiera de las Haciendas locales, cuya rigidez presupuestaria, puede poner en cuestión la necesidad de las normas de desarrollo de la tutela financiera establecida por la LRLCV.

Respecto al marco presupuestario y de endeudamiento fijado por el TRLHL; el primer principio que cabe recordar es el de estabilidad presupuestaria al que hace referencia el art. 165. Hay que destacar que para la Hacienda Local, el principio de estabilidad presupuestaria no fue una novedad, ya que era el único nivel de hacienda pública en el que se contemplaba el principio de equilibrio presupuestario. Eri efecto, el art. 165.4 establece que: "Cada uno de los presu-puestos que se ilitegran en el Presupuesto General deberá aprobarse sin déficit inicial". Precisamente ésta era la única manifestación positivizada en nuestro ordenamiento del principio de equilibrio presupuestario antes de las leyes de estabilidad presupuestaria.

En comparación con el principio de estabilidad presupuestaria fijado en la LEP, hay que manifestar que éste último, por un lado, no prohíbe los déficit, aunque se supone que en el ámbito local seguirán operando ambos límites, y por otro lado, se exige no sólo en la aprobación inicial de los presupuestos, sino también en la ejecución y liquidación del mismo.

Todo el régimen presupuestario establecido en el TRLHL, también estaba inspirado en el mantenimiento de esta nivelación inicial. En efecto, en com-paración con el régimen presupuestario estatal destaca, por ejemplo, la regu-lación de los créditos ampliables. Así, en el régimen fijado por la Ley General Presupuestaria para el Estado antes de la reforma de 2003 los créditos amplia-bles podían derivar de la efectiva recaudación de determinados derechos, o del reconocimiento de obligaciones legales específicas del ejercicio. Sin embargo, en el caso de la Hacienda Local (art. 39 de la LHL y art. 149 RD 500/1990, de 20 de abril) ya sólo era posible ampliar un crédito en función de recursos expre-samente afectados.

También en el caso de generación automática de créditos (art. 181 TRLHL y 43 y 44 RD 500/1990) se establecían requisitos específicos de comprobación de la financiación del crédito. Lo mismo cabe decir del régimen d los créditos ex-


traordinarios o suplementos de crédito (art. 177 TRLHL, art. 39 RD 500/1990) en el que se exige una indicación concreta y específica de la cobertura. El régi-men estatal exigía antes sólo una indicación genérica, que sin embargo ahora se contiene en el Fondo de contingencia presupuestaria. El TRLHL exige una cobertura de estos mayores créditos con recursos específicos: remanentes líqui-dos de tesorería, nuevos o mayores ingresos efectivamente recaudados sobre los totales previstos, anulación de otros créditos, y excepcionalmente, cuando se trate de nuevos o mayores gastos que expresamente sean declarados nece-sarios y urgentes, recursos procedentes de operaciones de crédito. Pero en este último caso, con la limitación de que no superen el 5% de los recursos por operaciones corrientes; que la carga financiera no supere el 25%; y que las operaciones queden canceladas antes de que se proceda a la renovación de la Corporación que las concierte.

Es destacable también en este contexto de estabilidad, el artículo 193, que prevé las actuaciones que hay que realizar en el caso de liquidación del pre-supuesto con Remanente de Tesorería negativo. En este caso, se obliga al Ple-no a la reducción de gastos del nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido, o al concierto de operaciones de crédito con entidades financieras (limitación del tipo de deuda para financiar el déficit) (art. 49.4). Si no se adop-tan estas medidas, la ley obliga asimismo a aprobar el Presupuesto del ejercicio siguiente con un superávit inicial de cuantía no inferior al repetido déficit.

Todo el régimen jurídico de la Hacienda local siempre fue más rígido que el establecido para el Estado, trasluciendo la preocupación por evitar en la me-dida de lo posible la desnivelación del equilibrio inicial. Fueron importantes también las limitaciones establecidas para las operaciones de crédito por la ley 50/1998, de 30 de diciembre; ley 55/1999, de 29 de diciembre y ley 14/2000, de 29 de diciembre, que reformaron como seguidamente vamos a ver ciertos preceptos de la LHL.

De estas modificaciones hay que destacar, fundamentalmente, la del artícu-lo 53 del TRLHL que introdujo el concepto de ahorro negativo en la liquidación de los presupuestos de la Entidad Local, como circunstancia determinante para exigir la autorización del Ministerio de Hacienda para concertar operaciones de crédito a largo plazo808 • Además el precepto exige de la Corporación la apro-bación de un plan de saneamiento financiero a realizar en un plazo no superior a tres años, que contenga las medidas para llevar a cero el ahorro negativo, y

808 art. 53.1. ( ... )"A estos efectos se entenderá por ahorro neto de las Entidades Locales y sus or-ganismos autónomos de carácter administrativo la diferencia entre los derechos liquidados por los capítulos uno a cinco, ambos inclusive, del estado de ingresos, y de las obligaciones recono-cidas por los capftulos uno, dos y cuatro del estado de gastos, minorada en el importe de una anualidad teórica de amortización de la operación proyectada y de cada uno de los préstamos y empréstitos propios y avalados a terceros pendientes de reembolso".


que deberá ser presentado junto con la solicitud de autorización. Las Corpo-raciones de más de 200.000 habitante pueden optar por sustituir estas autori-zaciones por la presentación de un escenario de Consolidación Presupuestaria, en donde se establezca el límite máximo de déficit y de endeudamiento en un plazo de tres años, que deberá asimismo ser aprobado por el Ministerio. A estas limitaciones se superponen también, la necesidad de autorización cuando el volumen total del capital vivo de las operaciones de crédito supere el 110% de los ingresos corrientes.

Finalmente, la ley 14/2000, introdujo en el art. 55 del TRLHL, como ins-trumento de control técnico, el mantenimiento en la Secretaría de Estado de Hacienda de una Central de riesgos, con información procedente del sistema financiero, canalizada a través del Banco de Crédito Local.

Todo este régimen, lo mantiene implícitamente vigente la LEP, cuya dis-posición adicional única se limita, a modificar los artículos 53.7 y 165.1 del TRLHL. El primero de los preceptos citados se modifica a los solos efectos de establecer el cumplimiento de la estabilidad por parte de la Entidad local, como criterio preferente a tener en cuenta para otorgar la autorización de las ope-raciones de deuda. Por su parte, el artículo 165 que regula el contenido de los presupuestos contendrá ahora un recordatorio del cumplimiento del principio de estabilidad, superpuesto entonces al principio de equilibrio que el mismo precepto sigue recogiendo.

2. Las leyes de estabilidad presupuestaria

Las leyes de estabilidad presupuestaria809 introdujeron en nuestro Ordena-miento jurídico los principios de solidez financiera y de contención del déficit público a los que anteriormente me he referido, y ello a través de nuevos prin-cipios jurídicos presupuestarios tendentes al equilibrio y a la contención del gasto público, como a medidas de saneamiento en los casos en que el déficit público sobrepasara los límites establecidos en un Acuerdo de estabilidad, que previamente el Gobierno ha de presentar a las Cortes. Desde luego los acon-tecimientos posteriores provocados por la crisis financiera ponen bastante en cuestión la efectividad de aquellas leyes, pero desde luego es necesario recordar

809 La introducción e nuestro Ordenamiento del régimen jurídico de la estabilidad presupues-taria se llevó a cabo a través de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de estabilidad presupuestaria, reformada posteriormente por la Ley 15/2006, de 26 de mayo, actualmente refundidas en el Real Decreto Legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley general de Estabilidad presupuestaria. El ámbito de aplicación de estas leyes es la Hacienda estatal y la Hacienda Local. Para su introducción en el ámbito de las CCAA era preciso una Ley orgánica, la cual se concretó en la LO 5/2001, de 13 de diciem-bre, complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, reformada también por la L03/2006, de 26 de mayo.


su vigencia, su aplicación a todos los ámbitos de las haciendas Territoriales, y su relación con los principios de actuación a los que hace referencia la LRLCV.

Y a este respecto hay que destacar lo que superpone al régimen del TRLHL la Ley de estabilidad presupuestaria, desarrollada para la Hacienda local a tra-vés del Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el re-glamento de desarrollo de la ley de estabilidad presupuestaria en su aplicación a las entidades locales (REP)

Una de las novedades de la Ley fue la introducción del principio de estabili-dad presupuestaria. La estabilidad presupuestaria es un concepto más amplio que el de equilibrio establecido en el TRLHL, ya que temporalmente afecta no sólo a la aprobación inicial del Presupuesto, sino también a la fase de ejecu-ción, y además referido a un escenario plurianual. Desde el punto de vista de su ámbito objetivo, el equilibrio o el superávit con el que se identifica la estabili-dad se establece en relación con el Sistema Europeo de Cuentas.

Ambos conceptos en relación con el déficit, hacen referencia al llamado dé-ficit económico, en el que se comparan los gastos con los ingresos llamados co-rrientes. Es decir, que los gastos, restados lo que se destinan a la amortización de la deuda preexistente, son superiores a los ingresos ordinarios. Es decir, que un presupuesto estará desequilibrado cuando haya que acudir a nuevas emisio-nes de deuda por encima de la cjue se amortiza el propio año.

Ahora bien, tanto el concepto de déficit en relación a la estabilidad presu-puestaria como el concepto de ahorro neto negativo, son conceptos de déficit menos rígidos que el concepto de déficit clásico, que consideraba que un pre-supuesto estaba desequilibrado cuando los ingresos ordinarios no eran sufi-cientes para financiar los gastos públicos. Esto es, el recurso a la deuda pública bruta. El concepto de déficit que implícitamente y por remisión contiene la LEP es respecto a una determinada cuantía del endeudamiento.

Esta situación es la que provocará como ya sucedía, que se requiera la au-torización del Ministerio para contraer crédito, así como que sea criterio pre-ferente en la concesión de esta autorización el cumplimiento del objetivo de estabilidad fijado por el Estado.

Por otro lado, el principio de estabilidad no es tan rígido como el principio de equilibrio presupuestario clásico, ya que admite los llamados déficit coyun-turales en un régimen presupuestario de eliminación del déficit estructural.

Otro principio introducido por las leyes de estabilidad es el principio de plurianualidad en la elaboración de los presupuestos del sector público. Este principio será compatible con el principio de anualidad presupuestaria que rige en los presupuestos locales, que aparecerá vinculado ahora por el objetivo de estabilidad fijado por las Cortes Generales referido a tres ejercicios. Esta plu-rianualidad ya estaba presente también en los escenarios de consolidación pre-


supuestaria al que podían optar las Entidades locales de población superior a 200.000 habitantes y en los planes de saneamiento local.

En realidad, la forma de entender esta compatibilidad se encuentra en la introducción de un procedimiento presupuestario previo a la elaboración anual de los Presupuestos Generales del Estado, cual es el de la fijación del objetivo de la estabilidad y el Acuerdo sobre el mismo al que tienen que llegar el Gobier-no y las Cortes. La aprobación y ejecución del Presupuesto es anual, pero su elaboración, aprobación y ejecución se encuentran limitadas por un Acuerdo que tiene carácter plurianual810•

Un elemento nuevo que introdujo la LEP en el régimen presupuestario de la entidad local fue el objetivo de estabilidad de alcance plurianual integrado en el Programa de estabilidad. En el caso de la Hacienda Local, el objetivo de estabilidad lo fija el Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda y previo informe de la Comisión nacional de Administración Local. Este objetivo para las entidades locales se incluye en el acuerdo del Consejo de ministros que se remite a la Cortes generales para su debate y aprobación.

Este objetivo será el que deban cumplir las respectivas Entidades Locales en sus correspondientes presupuestos. Adviértase que el objetivo de estabilidad no se fija para la Hacienda Local, como ocurre en el caso del Estado, conjuntamente con un límite anual de gasto, aunque no es difícil deducir que por las consecuen-cias de su incumplimiento, las Corporaciones locales, con el sistema actual de fi-nanciación, normalmente lo lograrán a través de contención en el gasto público.

Hay que tener en cuenta también en la interpretación del artículo 8.1 de la LEP que el objetivo de estabilidad es plurianual, pero de aprobación anual. Es decir, todos los años se fija para los tres años siguientes un objetivo de estabilidad al que se debe adecuar la elaboración del presupuesto anual. Esto quiere decir, en mi opinión que el acuerdo se proyecta a los tres ejercicios siguientes pero con carácter provisional en la medida en que será objeto de revisión todos los años.

El objetivo de estabilidad se fija conjuntamente con el del Estado y las Co-munidades Autónomas, si bien puede ser distinto para las diferentes haciendas territoriales, será único en cada uno de los niveles. Esto es, habrá un objetivo de estabilidad para el Estado, otro para las Comunidades Autónomas y otro para las Corporaciones locales. El objetivo de estabilidad será distinto al equilibrio en la fase de aprobación del presupuesto, en la medida en que contemple un determinado porcentaje de superávit.

810 Art. 8.1 TRLEP. "En el primer cuatrimestre de cada aíio, el Gobierno, a propuesta conjunta de los Ministerios de Economía y Hacienda, y previo infonne del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión nacional de administración Local en cuanto al ámbito de las mismas, fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes, tanto para el conjunto del sector público, como para cada uno de los grupos de agentes comprendidos en el artículo 2.1 de esta Ley".


Para las entidades locales, el artículo 6 del REP establece que antes de su aprobación por el Gobierno, la Comisión Nacional de Administración Local (CNAL) informará, en el plazo máximo de quince días a partir de la propuesta del Ministerio de Economía y Hacienda, el objetivo de estabilidad presupuestaria referido a los tres ejercicios siguientes para el conjunto del sector público local.

El objetivo de estabilidad se identificará, con carácter general, con una si-tuación de equilibrio o de superávit computado en términos de capacidad de financiación. El TRLEP distingue dos tipos de entidades locales a efectos del objetivo de estabilidad: capitales de provincia son población> 75.000 h. (muni-cipios del art. 111 del TRLHL) que la CNAL fije cada año, en las que el objetivo de estabilidad atenderá al ciclo económico; y el resto de entidades locales, en el que el objetivo de estabilidad como situación de equilibrio o de superávit no atiende al ciclo económico sino al objetivo de estabilidad estricto.

El objetivo de estabilidad se entiende con carácter general, para el Estado, las CCAA y las grandes entidades locales como la situación de equilibrio o su-perávit a lo largo del ciclo económico. Y por lo tanto la posibilidad de presentar déficit asociado al ciclo económico en aquellos ejercicios en que se prevea un crecimiento inferior a la tasa de variación del PIE nacional y se presente una memoria plurianual que garantice la estabilidad a lo largo del ciclo. El Consejo de Ministros fijará (previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera y de la CNAL) para 3 años (con posibilidad de modificación en circunstancias excepcionales) la tasa de variación del PIB nacional real que determinará el umbral de crecimiento económico por debajo del cual los sujetos podrán pre-sentar déficit o deberán presentar superávit.

También se admite déficit asociado a gastos de inversión cuando se destine a programas destinados a actuaciones productivas o destinadas a 1 + D+ i. con las siguientes limitaciones cuantitativas:

Para el Estado, 0,20% PIB Para las CCAA, 0,25% PIB Para las grandes Entidades Locales 0,05 PIB

Los programas de inversión deben ser autorizados por el Ministerio aten-diendo a la mejora de la productividad y al nivel de endeudamiento. El progra-ma de inversión debe ser financiado al menos en un 30% de ahorro bruto de la Administración proponente.

El principio de transparencia se concreta en la información suficiente sobre el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria. Parece que la LEP de 2001 se conformaba con la copia de la liquidación de sus presupuestos que debe remitir la Corporación a la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma recogida en el artículo 174.5 del TRLHL; y en la información que le debe suministrar la Central de información de riesgos del art. 55. Sin embargo, el reglamento de desarrollo de la LEP para las entidades locales ha profundizado


ampliamente en este deber de información (Título IV) como en la regulación del objeto y fuentes de información de la Central de infonnación de riesgos de las Entidades locales (Título V).

Asimismo, el TRLEP tras la reforma de 2006 exige Información trimestral, para las Entidades Locales del art. 19.1, de la liquidación del Presupuesto de ingresos y gastos y balance de entidades públicas empresariales. Información anual e Información no periódica respecto todas las unidades dependientes de la Entidad Local incluidas en el ámbito de aplicación de la ley811 .

Respecto al incumplimiento del objetivo de estabilidad, la ley no prohíbe el déficit, sino que regula sus consecuencias. En efecto, exige la elaboración de un plan económico-financiero a medio plazo para su corrección y un plan de sa-neamiento en el caso de entidades empresariales. De las medidas contenidas en este plan dependerá la autorización para realizar operaciones de crédito. Esta norma será la especificación que para la Hacienda local establece con carácter general el art. 7 de la ley, que exige en las situaciones excepcionales de déficit la justificación de sus causas y la formulación de un plan económico financiero. Entiendo que en las situaciones en las que haya que elaborar este plan de sa-neamiento, éste absorverá a los establecidos en el artículo 54 del TRLHL.

En relación a la interpretación del artículo 22 de la LEP, se planteó si el Plan económico financiero, es necesario elaborarlo cuando no se ha cumplido el ob-jetivo de estabilidad o sólo cuando el presupuesto es deficitario. De tal manera que si el presupuesto está equilibrado aunque no se haya cumplido el objetivo de estabilidad, no requeriría elaborar el Plan812 ,

En mi opinión, será necesario elaborar el plan económico-financiero siem-pre que no se cumpla el objetivo de estabilidad. En primer lugar, y en fase de aprobación, porque el presupuesto tiene que seguir estando aprobado sin déficit inicial, en equilibrio. La LEP no ha derogado el principio de equilibrio presupuestario, que sigue contemplado en el TRLHL. Por lo tanto, en la fase de aprobación sólo cabe la elaboración del plan cuando no se cumple el objetivo de estabilidad. En la fase de liquidación, también el incumplimiento del obje-tivo de estabilidad, que se supone cumplido en la fase de aprobación, será el que determine la elaboración del plan. Porque además, en definitiva, lo que el

811

812

Contenido de la información anual: Presupuesto general de previsión de ingresos y gastos. Liquidación del presupuesto de ingresos y gasto;.Clasificación funcional del gasto; Obliga-ciones reconocidas frente a terceros, vencidas, líquidas, exigibles y no satisfechas, no impu-tadas al presupuesto; Avales otorgados. Estado de cuentas de tesorería; Estado de la deuda; Detalle de operaciones sobre activos financieros, con especial referencia a las aportaciones financieras a sociedades mercantiles y Entidades públicas.;Cuentas anuales del resto de en-tidades públicas empresariales. ÁLVAREZ MARTÍNEZ, J.:"Estabilidad presupuestaria y Corporaciones Locales". Tributos Lo-cales n°l5, 2002


artículo 22 LEP pretende es que el objetivo de estabilidad se cumpla tanto en la fase de aprobación como en la de liquidación, existiendo las mínimas divergen-cias posibles, entre la aprobación de un presupuesto y su ejecución.

El cumplimiento del objetivo de estabilidad o del plan económico-financiero se tendrá en cuenta para la autorización que debe conceder el Ministerio de las operaciones de crédito reguladas en el artículo 54. Esto es, en aquellos casos, ya comentados en los que se requiera autorización para concertar operaciones de deuda, se tendrá en cuenta el objetivo de estabilidad, lo cual quiere decir, en mi opinión, que el incumplimiento del objetivo, sobre todo si éste fija un porcenta-je de superávit, no determina automáticamente la denegación de la operación, sino que tal cumplimiento será uno de los motivos que permitirán al Estado motivar la autorización o denegación.

Respecto a las autorizaciones de crédito, el TRLEP distingue también según la clase de Entidades locales: Los grandes municipios (art. 111 del TRLHL) si tienen aprobado plan económico-financiero, deben someter a autorización las operaciones de crédito a largo plazo o todas las operaciones de crédito si no tienen plan o éste no fue aprobado Para el resto de Entidades locales que incumplan el objetivo, requerirán autorización para operaciones de crédito a largo plazo en los supuestos del art. 53.1 y 53.2 TRLHL. Deben ser objeto de autorización en todo caso las operaciones del art. 53.5 TRLHL.

Al cumplimiento del objetivo de estabilidad se equipara el plan económico-financiero que permita la desaparición en tres ejercicios de la situación de des-equilibrio.

Una sanción específica se establece en el artículo 11, ya que las consecuen-cias financieras que se deriven del incumplimiento de los reglamentos comu-nitarios en materia de limitación del déficit, y que ya vimos anteriormente, serán asumidas en la parte que corresponda por las entidades a las que tal incumplimiento sea debido. Esta cuestión obviamente tendrá que ser objeto de desarrollo, para establecer tanto el procedimiento como la distribución de estas consecuencias. Pero en cualquier caso, requiere, como requisito previo, que el Estado español haya sido sancionado, porque de otra manera no existirían consecuencias financieras asumibles por otros entes.

IV. LAS RELACIONES ECONÓMICO FINANCIERAS ENTRE LA GENERALITAT VALENCIANA Y LAS ENTIDADES

LOCALES

El capítulo I del Título XI de la LRLCV, contiene tres artículos en los que bajo la rúbrica de "Relaciones económico financieras" se hace referencia a diver-sas cuestiones tales como los principios en los que se deben basar las relaciones


económico financieras, principio de solidaridad y de respeto a la autonomía lo-cal, el establecimiento de determinadas obligaciones, y el desarrollo del princi-pio de tutela financiera, que sólo se entienden en la medida en que conocemos el régimen jurídico al que hemos hecho referencia en los epígrafes anteriores.

l. Principios de actuación

1.1. Principio de solidaridad y autonomía local

Los artículos 142 y 156.1 de la CE contiene los principios constitucionales aplicables al ámbito de las Haciendas Territoriales: el principio de auton01nía financiera; principio de suficiencia financiera; coordinación con la Hacienda es-tatal y solidaridad. Tanto el principio de autonomía como el de solidaridad no son específicamente financieros sino aplicación en este ámbito de los estableci-dos en los artículos 137 y 138 de la Constitución.

Como he explicado en el primer epígrafe de este trabajo, la autonomía fi-nanciera se predica sólo de las CCAA mientras que la suficiencia es el principio que se garantiza en la CE a la Hacienda Local. Sin embargo, esta distinción ha sido ampliamente rebasada por la doctrina y por la jurisprudencia del Tribu-nal Constitucional, que ha defendido la autonomía financiera de las Hacien-das locales como consecuencia lógica de la autonomía institucional. Asimismo, desde un punto de vista financiero se considera que el principio de autonomía puede coadyuvar a la suficiencia financiera en la medida de que ésta depende en gran parte del uso que hagan las Corporaciones Locales de su capacidad para gobernar sus propias Haciendas.

·El estatuto de Autonomía de la CV también alude a la autonomía institucio-nal en los arts. 63.1 y 64 cuando establece que las Entidades locales comprendi-das en el territorio de la Comunitat Valenciana administran con autonomía los asuntos propios, y que les Corts impulsarán la autonomía local, pudiendo de-legar la ejecución de las funciones y competencias en aquellos Ayuntamientos

. y entes locales supramunicipales que, por sus medios, puedan asumirlas, ase-gurando la debida coordinación y eficacia en la prestación de los servicios813 •

Sin embargo, en el art.198 de la LRLCV lo que se establece es que las rela-ciones económico financieras se basarán en el principio de solidaridad y res-

813 Sobre la financiación autonómica en el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana, vid.:LOZANO SERRANO,C.:"La Hacienda autonómica en la Constitución y en el Estatuto de autonomía Valenciana". En PITA GRANDAL,A.Ma (Dir); ANEIROS PEREIRA,J (Coord.) "La financiación autonómica en los Estatutos de Autonomía". Marcial Pons. Madrid/Barcelona/ Buenos Aires, 2008; NAVARRO FAURE,A.: "La financiación autonómica en el Estatuto de Autonomía de la Comunitat Valenciana". Boletín Oficial Colegio de Doctores y Licenciados en Filosofia y Letras y en Ciencias de Alicante n°5. Alicante, 2008.


peto a la autonomía local. Es evidente que el respeto a la autonomía local no deriva de esta ley, ni siquiera del Estatuto sino de la propia CE, pero parece que se refuerza en el citado precepto como límite a la injerencia que en la misma pueda tener el principio de solidaridad, que pretenda promover un desarrollo equilibrado y sostenible en todo el territorio valenciano.

En efecto, el principio de solidaridad en materia financiera, se incluye por la CE sólo como principio ordenador de las Haciendas de las Comunidades Autónomas. Ello ha hecho pensar que el principio de solidaridad puede tener en realidad dos funciones: uno, como principio delimitador de la autonomía financiera y por lo tanto como contrapunto a la dialéctica entre un sistema de separación o de unión en la financiación de las CCAA; y otro ámbito de actua-ción, como principio redistributivo que inspire la creación y aplicación de nor-mas e instrumentos que pretendan corregir los desequilibrios interregionales.

En realidad ambas funciones han sido destacadas por el TC: la primera de ellas, en las primeras sentencias (STS25/1981, de 15 de julio), en las que desta-có que el derecho a la autonomía de las CCAA lleva como corolario la solidari-dad entre todas ellas; pero también ha destacado su carácter de equilibro, (STC 11/1986), cuando recuerda que la solidaridad obliga al Estado a la adopción de medidas que aseguren la redistribución de riqueza entre las distintas Comunida-des Autónomas y la igualdad en los niveles de provisión de los servicios públicos esenciales o básicos. Asimismo, en diferentes sentencias (183/1988; 250/1988) el TC ha establecido que el principio de solidaridad se proyecta no sólo en las rela-ciones entre el Estado y las CCAA, sino que éstas deben velar en sus respectivos ámbitos territoriales por la realización interna del principio de solidaridad. Más recientemente en la STC 31/2010, de 28 de junio, en relación con el Estatuto de Cataluña, el Tribunal establece que "el art. 138.2 CE cuando proclama que las di-ferencias entre los Estatutos de Autonomía "no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales" no está imponiendo una homogeneidad abso-luta en dichos ámbitos, pues ello iría contra el criterio del apartado 1 del mismo artículo, que configura al principio de solidaridad como instrumento para alcan-zar un "equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del terri-torio español". Por tanto, lo que la Constitución prohibe son las diferencias que carezcan de justificación objetiva y razonable, conllevando beneficios que otras Comunidades Autónomas, en las mismas circunstancias, no podrían obtener".

En las relaciones entre el Estado y las CCAA, la dicotomía entre autonomía y solidaridad ha estado presente en todas las reformas del sistema de financiación autonómica.

La Constitución estableció un régimen general de financiación para todas las Comunidades Autónomas con la excepción de los territorios históricos del País Vasco y Navarra, respecto de los cuales se mantuvo el régimen de concierto o convenio. El régimen general regulado en la Ley Orgánica de Financiación Auto-nómica (LOFCA) se calificó como un sistema mixto en el que, preponderando los


elementos del sistema de unión, se introdujo dosis de separación814• No obstante, la evolución posterior en el desarrollo del sistema de financiación autonómico, con las reformas de la LOFCA de 1996, 2001, y 2009 han puesto de manifiesto una tendencia a aumentar las competencias de las CCAA en materia tributaria y por lo tanto a aumentar los rasgos del sistema de separación.

El desarrollo del sistema común de financiación se reservaba por la Constitu-ción a una Ley Orgánica, y ésta fue la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) En efecto, la LOFCA ha regulado el régimen general de financiación previsto en los artículos 157 y 158 de la Constitución y a él se han adaptado también la generalidad de los Estatutos y entre ellos el de la Comunitat Valenciana.

En cuanto al sistema de ingresos, la propia LOFCA, en sus disposiciones adi-cionales primera y segunda y al amparo de la disposición adicional primera de la Constitución, reconoce que el régimen se excepciona en los casos de los Territorios Históricos que constituyen la Comunidad Autónoma del País Vasco y el Territorio Histórico de Navarra en los que ha de aplicarse el régimen especial de Concierto o Convenio815• Así pues, en nuestro Ordenamiento jurídico, hay dos regímenes de

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El art.157 de la CE establece que: "1. Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por: Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre los impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado. Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. Transferencias de un fondo de compensación territorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos del Estado. Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de Derecho privado. El producto de las operaciones de crédito. 2. Las Comunidades Autónomas no podrán, en ningún caso, adoptar medidas tributarias so-bre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios". Este régimen especial tuvo su origen en las leyes de 21 de julio de 1876 y 10 de enero de 1877, que sometieron estos territorios forales al sistema tributario del Estado con arreglo a una fórmula paccionada que mantuvo su vigencia hasta que el Decreto-Ley de 23 de junio de 1937 suprimió el régimen de Concierto económico con las Diputaciones forales de Guipúzcoa y Vizcaya, se mantuvo así para las de Álava y Navarra. La Disposición adicional 1 a de la Consti-tución española establece que "La Constitución ampara y respeta los Derechos históricos de los territorios forales". La actualización de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, "en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía", y partiendo de este reconocimiento constitu-cional se han regulado el Concierto económico del Estado con la Comunidad Autónoma del País Vasco y el Convenio Económico del Estado con la Comunidad Foral de Navarra. Este sistema, que es similar en Navarra y en el País Vasco, consiste en que, a través de una disposición normativa del Estado y por medio de conversaciones previas entre represen-tantes de la Administración central y de los territorios afectados, se fija la cantidad global o "cupo" con que cada uno de los territorios históricos contribuyen al sostenimiento de las cargas generales del Estado. Las distintas Diputaciones tiene facultades tanto normativas como de gestión en relación con los tributos concertados de normativa autónoma.


financiación, con diferentes manifestaciones por tanto del poder tributario de las Comunidades autónomas respectivas. El sistema de financiación de la Comunitat Valenciana se integra en el llamado régimen general o sistema LOFCA.

En el sistema diseñado por la LOFCA, calificado como un sistema mixto pero con fuertes dosis de unión, ya que los principales impuestos del sistema tributario (Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, Impuesto sobre Sociedades e Impuesto sobre el Valor Añadido) no se cedían a las Comunidades Autónomas, y respecto de los cedidos (Impuesto sobre el Patrimonio, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones e Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados) sólo se cedía el importe recaudado, se objetó la poca autonomía tributaria otorgada a las Comunidades Autónomas, ya que la capacidad de crear tributos propios era muy residual al estar vetado por la Ley (art.6.2) la creación de tributos sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado. Por lo tanto, el sistema diseñado por la LOFCA en 1980 era un sistema de financiación muy dependiente del Estado, lo que limitaba la autonomía, aunque contenía, en opinión de otros, unas mayores dosis de solidaridad, al poder ser el reparto de los recursos hasta inversamente proporcional a lo apor-tado por las distintas CCAA a los Presupuestos Generales del Estado.

La primera reforma de la LOFCA se llevó a cabo en 1996. En el debate que precedió a la citada reforma se destacaban como problemas planteados por el sistema diseñado en la LOFCA, los tres siguientes:

- La falta de corresponsabilidad del sistema. Esto es, poca autonomía en el ingreso que no se correspondía con la amplia autonomía en materia de gasto.

- La falta de mecanismos aptos para asegurar el principio de solidaridad. - La falta de control y coordinación del endeudamiento.

A corregir en mayor o menor medida cada uno de estos problemas se han destinado las reformas de la financiación autonómica, la reforma de 1996, la de 2001, y la de 2009 plasmada esta última en la LO 7/2001, de 27 de diciembre de modificación de la LOFCA, y en la ley 22/2009, de 28 de diciembre. Com-plemento de estas reformas es la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria, cuyo objetivo fue establecer un límite al endeudamiento de las Comunidades autónomas, a través de la fijación de un objetivo de estabilidad que sólo pueden conseguir aumentando sus ingresos tributarios o reduciendo el gasto.

Esto es, ante la denunciada falta de corresponsabilidad fiscal, en realidad se han acometido dos reformas, aunque parezca que ambas son independientes. Efectivamente, por un lado se ha aumentado el peso de los ingresos tributarios de las Comunidades Autónomas directamente vinculados a los impuestos paga-dos por los ciudadanos residentes en el territorio de la Comunidad Autónoma, no tanto a través de un sistema impositivo propio como de un sistema que hoy podemos llamar compartido, al haberse cedido gran parte de los impuestos del sistema estatal. Por otro lado, se limita la posibilidad de financiar gastos a tra-


vés del recurso al endeudamiento. Estos es, las Comunidades autónomas tienen limitada su posibilidad de gastar básicamente a sus posibilidades de obtener ingresos tributarios con el nuevo sistema.

En efecto, las reformas acometidas con posterioridad han acentuado los ras-gos del sistema de separación, al ceder parte de la recaudación y de la capaci-dad normativa de los tributos más importantes del sistema y gran capacidad normativa y de gestión respecto a los tributos que ya estaban cedidos.

En el caso de las relaciones entre la Hacienda Local y la autonómica, las re-laciones entre los principio de autonomía y solidaridad no se pueden plantear en estos términos. Primero, porque no es una ley de la Comunidad Autónoma la que diseña la financiación de las Haciendas locales de su territorio, planteándo-se en ella un posible conflicto entre autonomía y solidaridad y segundo, porque el principio de solidaridad desde un punto de vista redistributivo sólo pude sig-nificar que en el reparto de fondos públicos de la Hacienda de la Comunitat a la de las haciendas locales se atenderá a aquel principio en el sentido de que sean beneficiarias de tales fondos los que presenten un menor nivel de suficiencia.

Por ello el principio de solidaridad lo que significa es que en la distribución por parte de la Comunitat valenciana a la Haciendas locales de fondos proce-dentes de la primera se atenderá al principio de solidaridad en el sentido de redistribución y de nivelación, para promover según establece la propia LRLCV "un desarrollo equilibrado y sostenible en todo el territorio valenciano".

1.2. Principio de control. La cuenta general

El art. 198.2 dentro de los principios de actuación recuerda el principio de control de la Sindicatura de Comptes sobre la actividad financiera local y la obligación de éstas de presentar la cuenta general a la Sindicatura de Comptes.

La Cuenta General, al igual que ocurre con la hacienda estatal y la hacienda autonómica tiene como objeto poner de manifiesto a través de los documentos en los que se compone, la situación económica, financiera y patrimonial de la entidad local, los resultados económico-patrimoniales del ejercicio y la ejecu-ción y liquidación de los presupuestos.

El control de la Sindicatura de Comptes, se superpone al control que por mandato constitucional desarrolla el Tribunal de Cuentas sobre todo el sector público. Asimismo hay que tener en cuenta que el control financiero de las en-tidades locales es más amplio que el que se deriva de la Cuenta general que es un control externo y a posteriori. En efecto, el control interno se desarrolla por la Intervención de la Entidad, bajo la forma de Intervención (art.214TRLHL), en forma de auditoría (art.220 TRLHL) y control de eficacia (art.221 TRLHL).

El control externo se lleva a cabo por el Pleno y por el Tribunal de Cuen-tas que recibe informe sobre la Cuenta General, aprobada por el Pleno previo


informe de la Comisión especial de la entidad y exposición al público. A este control se superpone el de la Sindicatura de Comptes. ·

La STC 187/1988, de 17 de octubre ha declarado que al configurarse el Tri-bunal de Cuentas como "supremo órganos fiscalizador", no se excluye que exis-tan órganos fiscalizadores autonómicos con similar carácter. La competencia del Tribunal de Cuentas sobre el sector público autonómico y local tampoco impide que los órganos autonómicos puedan fiscalizar uno y otro ámbito.

El art. 208 del TRLHL, establece la obligación de que las entidades locales, a la terminación del ejercicio presupuestario, formarán la Cuenta general que p

HACIENDAS LOCALES - RUA: Principal€¦ · de las Haciendas locales valencianas. Esto último no...

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