Tema 1El sector público como sujeto económico de la Hacienda Pública

1.1 Introducción1.2 Delimitación del sector público 1.3 El sector público en los presupuestos generales 1.4 Principales índices de medida del sector público

A) Índices de tamaño del sector público basados en los gastos públicos B) Índices basados en los ingresos C) Otros índices de medida del sector público

1.5 Comparación internacional

1.1 Introducción

Podemos considerar la definición de Hacienda Pública desde dos perspectivas distintas:

• Del concepto tradicional de ciencia económica, como el estudio de la satisfacción de las ne-cesidades humanas a partir de recursos escasos y de uso alternativo y entender, entonces, que la Hacienda Pública, estudia un subconjunto de esas necesidades, las llamadas necesi-dades colectivas, que, por su propia naturaleza, exigen la intervención del grupo político. Desde este enfoque, la disciplina objeto de análisis, se refiere a un conjunto de actividades, cuyo elemento común es que se realizan fuera del mercado, tanto en la forma con que se ma-nifiestan las preferencias de los sujetos, pues no se hace a través de la demanda de bienes y servicios sino a través del proceso político, como en el modo como se financia la producción de los mismos, que no se realiza a través del desembolso voluntario de un precio sino me-diante el pago coactivo de los impuestos. Este modo de definir la Hacienda Pública tiene al-gunos inconvenientes importantes:

a) En primer lugar, si sólo consideramos como necesidad colectiva aquella que se satisface por procedimientos ajenos al mercado, estamos optando por una visión concreta de las funciones del sector público, propias del enfoque liberal de la acción del Estado. Como tendremos ocasión de señalar más adelante, los modernos sectores públicos han ido asu-miendo funciones que exceden el campo estricto de las necesidades no cubiertas a través del mercado.

b) En segundo término, si definimos como necesidad colectiva, toda aquella que el grupo político decide como tal, con independencia de que se satisfaga a través del merado o no, el criterio de delimitación pierde bastante utilidad, pues entonces, la acción del sector pú-blico, cubre un abanico de posibilidades tan amplio que cualquier actividad desarrollada por el sector público sería objeto de nuestra ciencia, con lo que estamos pasando de un enfoque objetivo a otro claramente subjetivo, y la Hacienda es entonces el estudio del comportamiento de un agente económico concreto.

• Las dificultades señaladas explican una segunda forma de definir el contenido de la Hacien-da Pública. También en este caso se parte del concepto de Economía, como ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de uso alter-nativo. Se distingue, entonces, entre problemas de asignación, distribución, estabilidad y crecimiento y se define, a partir de ellos, a la Hacienda Pública como el estudio de las fun-ciones realizadas por el sector público en cuanto a la resolución de estos cuatro problemas.

Este modo tiene algunas ventajas:

a) La primera: cubre cualquier enfoque que se dé a la acción del grupo político.

b) La segunda: permite el estudio del sector público no sólo como agente económico con un papel activo en la resolución de los problemas, sino también como creador del marco institucional en el que se desenvuelven los sujetos privados.

c) La tercera: conciernen a la tercera al hecho de que no obliga a restringir el campo de la acción pública a los mecanismos coactivos, extraños al mercado, sino que, por el con-trario, permite el análisis de las empresas públicas con los mismos criterios que se aplican en el análisis microeconómico.

1.2 Delimitación del sector público

La Hacienda Pública estudia las actividades realizadas por el sector público en la resolución de los problemas económicos de la sociedad. Esta forma de conceptuar nuestra disciplina remite, al sujeto de estas actividades, establecer algún criterio que permita diferenciarlo del sector privado de la economía.

En principio, podemos adelantar dos alternativas que permita diferenciar el SP de la economía:

• Desde un planteamiento objetivo, consideraríamos al SP como todos aquellos agentes eco-nómicos que realizan su actividad utilizando el principio de coerción y no el de intercambio voluntario.

• Con un enfoque subjetivo, podemos enumerar al conjunto de entidades que componen el SP con independencia de que en sus acciones utilicen o no el poder de imperio. Parece más aceptable el segundo planteamiento.

La moderna organización del sector público y la multiplicidad de objetivos y funciones desempeña-das explican que no exista una única forma de desarrollar sus actividades ni un solo modo de orga-nizarse, de tal manera que el sector público se manifestará unas veces como una dependencia de la Administración, otras como un organismo autónomo y otras como una sociedad anónima.

Una vez aceptado este principio, podemos considerar como integrantes del sector público a los si-guientes sujetos:

• Las Administraciones Públicas (SP administrativo): que incluyen a la Administración Cen-tral del Estado, las Administraciones autonómicas, las Administraciones locales, la Seguri-dad Social y los Organismos autónomos.

• Las empresas públicas no financieras (SP empresarial): En este caso, podemos incluir a todas aquellas unidades de producción cuya propiedad o control sean públicas y vendan sus productos en el mercado. Operan en igualdad de condiciones a los demás operadores econó-micos que operan en ese sector. Se ha producido un fenómeno de ampliación del sector pú-blico administrativo por la lentitud del proceso burocrático colocándolo en una posición des-ventajosa. Huida del derecho administrativo hacia el derecho privado, mercantil, societario... Mercatus es una sociedad limitada con la único accionista es la USAL. Es el sector público de la USAL. Las cuentas del sector publico empresarial no consolidan con cargo a las cuentas públicas.

• Las entidades financieras públicas (SP fundacional): plantean problemas similares a los señalados en el apartado anterior. En algunos casos, no hay dificultad alguna (piénsese en el Banco de España), pero en otros puede ser mucho más discutible (así sucedería por ejemplo

con Argentaría). Se diferencia del empresarial en la forma jurídica que adopta. Una funda-ción no es una sociedad mercantil, y tiene un objetivo social sin animo de lucro.

Las dificultades de atribuir una entidad al sector público se complica aún más cuando, en el contex-to de un proceso de privatización, el sector público se reserva un poder de decisión extraordinario en el caso de que la empresa privatizada adopte estrategias consideradas de interés general.

1.3 El sector público en los presupuestos generales

Una importante fuente estadística para el conocimiento del sector público está formada por los presupuestos generales de los distintos componentes de la Administración.

Problema de la doble contabilización: este término se utiliza en economía para referirse a la prác-tica defectuosa de contar el valor de los bienes de una nación más de una vez. Puesto que los bienes se producen en etapas, a través de canales especializados de producción, muchos productos interme-dios se utilizan para producir un producto final. Si los valores de cada uno de estos bienes interme-dios se suman, sin restar los gastos incurridos durante el proceso de producción, el error de doble contabilización será cometido.

Ej.: 1000 + 500 + 250 = 1750 no es el PIB

Todas las partidas del gasto de una Administración Pública las distribuimos en tres grandes bloques:

– Operaciones corrientes: se agotan en un ejercicio Operaciones no financieras

– Operaciones de capital: duran mas de un ejercicio

– Operaciones financieras: la operación financiera se define como todo intercambio no simultá-neo de capitales financieros pactado entre dos agentes de acuerdo con un criterio financiero de va-loración. Dicho intercambio se realiza en forma de prestación y de contraprestación. Ambos con-juntos de capitales (prestación y contraprestación) deberán ser financieramente equivalentes y esto implica que la suma financiera de los capitales de la prestación (S) debe ser igual a la suma financie-ra de los capitales de la contraprestación (S´).

Los gastos financieros no son operaciones financieras

Gastos financieros: aquellos en los que incurre un sujeto económico para la obtención, uso o devolución de capitales financieros puestos a su disposición por

terceras personas.

GASTOS

Operaciones corrientes – Capítulo I Gastos de personal (sueldos y salarios)– Capítulo II Compras de bienes y servicios (a las empresas) – Capítulo III Gastos financieros (intereses de la deuda)– Capítulo IV Transferencias corrientes (a las familias y a las empresas para la

adquisición de bienes y servicios)– Capítulo V Fondo de contingencia (gastos cuya financiación no estuviera pre-

vistas en los PGE)

Operaciones de capital – Capítulo VI Inversiones reales (gastos de inversión realizados directamente por

el Sector Público) – Capítulo VII Transferencias de capital (pagos a las empresas privadas para que

lleven a cabo proyectos de inversión)

Operaciones financieras – Capítulo VIII Var. Activos financieros (gastos destinados a la adquisición de

acciones, obligaciones...) – Capítulo IX Var. Pasivos financieros (desembolsos destinados a amortizar títu-

los previamente emitidos por el SP)

INGRESOS

Operaciones corrientes – Capítulo I Impuestos directos – Capítulo II Impuestos indirectos – Capítulo III Tasas y otros ingresos

– Capítulo IV Transferencias corrientes (fondos obtenidos por el SP por trans- ferencias de otros agentes económicos).

– Capítulo V Ingresos patrimoniales (ingresos procedentes del patrimonio pú- blico, ej. Dividendos recibidos de acciones, alquileres)

Operaciones de capital – Capítulo VI Enajenación de inversiones (venta de propiedades públicas) – Capítulo VII Transferencias de capital (transferencias recibidas para llevar a ca-

bo proyectos de inversión, ej. Fondos de UE)

Operaciones financieras – Capítulo VIII Var. Activos financieros (ingresos por venta de activos financieros,

ej. Privatización de empresas públicas) – Capítulo IX Var. Pasivos financieros (fondos recibidos por emisión de deuda

pública)

A esta distribución por capítulos se le denomina “clasificación económica”, que en el caso de los gastos públicos, puede resumirse en dos grandes apartados:

• Consumo público que incluiría los capítulos 1 a 5 de los gastos.• La inversión pública, que estaría constituida por los capítulos 6 y 7 de los gastos.

¿Qué es la carga recurrente? Es la relación existente entre el consumo público y de inversión pú-blica generados por un proyecto político.

Por otro lado, tenemos la “clasificación orgánica” del Gasto Público, que refleja la distribución del gasto entre los distintos componentes del SP o departamentos ministeriales.

CLASIFICACIÓN ORGÁNICA del Gasto Público

• Casa Real

• Las Cortes Generales

• El Tribunal Constitucional

• El CGPJ

• Presidencia del Gobierno

• Los distintos ministerios

También existe una “clasificación funcional” del Gasto Público. Esta clasificación distribuye el gasto de acuerdo con la naturaleza de las actividades realizadas por el sector público y así se diferencian en cuatro apartados:

CLASIFICACIÓN FUNCIONAL del Gasto Público

• Actividades generales: corresponden a los llamados bienes públicos puros e incluyen los servicios de carácter general (Administración de Justicia, Defensa, Protección Civil, etc.)

• Actividades sociales: incluyen los denominados bienes preferentes (educación, sani-dad...) y los gastos de distribución de rentas (Programas de la Seguridad Social, presta-ciones sociales como el seguro de desempleo...)

• Actividades económicas: reflejan los gastos de inversión pública así como los destina-dos a la regulación de los mercados.

• Otras actividades: recogen las transferencias entre distintas administraciones y los pa-gos de intereses de la deuda pública.

1.4 Principales índices de medida del sector público

Podemos clasificar en tres grandes grupos, dependiendo de que se empleen los gastos, los ingresos o bien otros estimadores de la actividad del sector público.

a) Índices del tamaño del sector público basados en los gastos públicos

Diferenciamos entre índices agregados y desagregados.

Agregados: nos dan una imagen global del tamaño del sector público, pues nos señalan cuál es la importancia de este agente económico en el conjunto del actividad del país. Por ello comparan el gasto total con un agregado macroeconómico como el Producto Interior Bruto o la Renta Nacional. El más interesante es:

GT · 100

PIB

GT → indica el gasto total del sector público, entendido como el gasto to-tal no financiero, por lo tanto, excluye la adquisición de activos fi-nancieros y la amortización de pasivos financieros.

PIB → es el producto interior bruto

Desagregados: permiten matizar esa imagen general entrando en el detalle de lo que lleva a cabo del sector público, por eso toman como referencia el Gasto Total y analizan su com-posición. Podemos hacer uso bien de la clasificación económica o de la funcional y tomando como base los gastos totales.

• Clasificación económica → usando esta, sabremos de cada 100 euros que gasta el Estado, cuanto dedica a consumo (Gc) y cuanto a inversión (Ip), lo que resulta esencial para comprobar si contribuye o no al crecimiento económico. En ese ca-so tendremos:

Gc (Caps. I – V) · 100 Gt (Caps. I – VIII)

Ip (Caps. VI – VII) · 100 Gt (Caps. VI – VII)

• Clasificación funcional → podemos comprobar qué parte de los gastos públicos se dedican a cada una de las actividades (generales, sociales, económicas y otras) que lleva a cabo la Administración. Los índices serían:

G. general · 100 G. total (Caps. I – VII)

G. social · 100 G. total (Caps. I – VII)

G. económicos · 100 G. total (Caps. I – VII)

G. otros · 100 G. total (Caps. I – VII)

b) Índices basados en los ingresos

Hay índices agregados y desagregados también, en el mismo sentido que se ha indicado para los in-gresos.

Podemos citar la presión fiscal, que se define como el total de impuestos, (aunque es mejor definir-lo como tributos) dividido por el productor interior bruto.

T. totales · 100

PIB

Los impuestos no son tasas, por eso para englobar ambas, es mejor hablar de tributos.

Un segundo índice agregado basado en los ingresos es el esfuerzo fiscal, o índice de Frank, que se define como la presión fiscal, dividida por la renta per cápita o el producto interior bruto per cápita.

Tributos PIB Tributos · Población PIB PIB² Población

El esfuerzo fiscal o índice de Frank: se define como la presión fiscal, dividida por PIB o Renta per cápita. La idea fundamental que subyace a este índice es que no es lo mismo una presión fiscal del 30% dependiendo de cuál sea la renta per cápita del país. Así pagar un 30% de impuestos puede ser muy poco si el nivel de renta per cápita es muy elevado, y ser mucho si los ingresos medios de las familias son más limitados. El principal inconveniente de este índice se desprende de la fórmula que lo define, pues comprobamos fácilmente que si aumenta la población del país, el índice crece, aunque no hayan subido los impuestos, y que, por otra parte, si la economía muestra un proceso de crecimiento, medido por PIB, el índice disminuye muy acusadamente, al estar elevada al cuadrado esta magnitud.

Por último, la carga fiscal que se define como:

Tributos – V

RN – M

V → indica el valor de los bienes y servicios suministrados por el sector público M → el mínimo de subsistencia RN → la renta nacional

Posiblemente, se trate del índice más adecuado para medir el esfuerzo de la población en materia tributaria, pues a los pagos realizados se descuenta el valor de lo recibido por el sector público en forma de servicio, y al mismo tiempo, el denominador no considera toda la renta percibida por la población sino sólo aquella de que se puede disponer, una vez cubiertos los mínimos para la sub-sistencia. No resulta fácil estimar los valores M o V.

En cuanto a los índices desagregados, se pueden desagregar de dos maneras:

• 1) Podemos distinguir entre impuestos directos e indirectos y definir entonces:

T directos · 100 T totales

T indirectos · 100 T totales

• 2) Podemos diferenciar entre distintos grupos de renta. En este sentido, parece especial-mente adecuado el cálculo de la carga fiscal para cada grupo de contribuyentes. De este modo, definimos:

Ti – Vi CFi = · 100 Ri – Mi

El subíndice señala que nos estamos refiriendo al i-ésimo grupo de renta o de contribuyentes.

c) Otros índices de medida del sector público

En otros, podemos distinguir:

• 1) Los que miden el equilibrio de las cuentas del SP:

Ahorro bruto · 100 PIB

Estos miden la importancia del déficit (o superávit) público en términos del PIB

Capacidad (+) o Necesidad ( – ) de financiación · 100 PIB

Deuda acumulada Este refleja el endeudamiento total del SP, como porcentaje del PIB: · 100

PIB

• 2) Los que tratan de obtener cuál es la participación del SP en la producción total de la eco-nomía:

Este señala la participación de la pro- VAB sp ducción del SP en el conjunto de los · 100 servicios producidos por el país VAB sector terciario

Indica el porcentaje de la mano de obra Empleo sp del país ocupado por el sector público · 100en un momento tiempo determinado Empleo total

Este índice refleja si el SP está Empleo generado sector público actuando como motor directo en · 100 la creación de empleo del país Empleos creados

1.5 Comparación internacional

• 1) La importancia cuantitativa del gasto público en proporción al PIB. La mayoría de los es-tados europeos destinan al gasto público más del 45% de los bienes y servicios produci-dos.

• 2) Los ingresos públicos ordinarios, sobre el total de la renta generada. De cada 100€ gana-dos, 40 o 50 se destinan al pago de diversos tributos.

• 3) En España, el gasto público y los ingresos ordinarios en el PIB están por debajo de otras economías. Aunque hay quien defiende que la presión fiscal en España puede ser incrementada hasta la media europea, existen dos posiciones complementarias que lo contradicen.

– nuestro país presenta un índice superior de esfuerzo tributario al detectado en otros países

– a presión fiscal ha aumentado a un ritmo muy superior al resto de los países, causando un crecimiento rápido de efectos negativos.

• 4) Situación de déficit o superávit de las cuentas públicas de los distintos países miembros de la Unión

– los datos de 2007 indican que aunque muchos países de la Unión Europea están liquida-dos sus presupuestos con déficit, éste se va reduciendo; dentro de ellos se puede hacer notar el caso de España que cierra sus cuentas en superávit.

– paralelamente, se ha apreciado desde entonces una paulatina disminución de la deuda acumulada.

Tema 2 Los objetivos económicos del sector público

2.1 Introducción2.2 Asignación de recursos 2.3 Distribución de la renta 2.4 Estabilidad económica 2.5 Crecimiento económico 2.6 ¿Hay un tamaño óptimo para el sector público? 2.7 Conclusión: proposiciones normativas y positivas en la Hacienda Pública

2.1 Introducción

¿Cuál es el papel del Estado en las economías? ¿Qué hace el SP y qué debería hacer?

Esta última cuestión se responde de dos formas:

– Desde quienes defienden una limitación de la actividad del Estado (enfoque liberal)

– Y los que proponen un mantenimiento de las funciones del SP (enfoque intervencionista)

Desde una visión intervencionista ¿qué debe hacer el SP en una economía? ¿Cuáles deben ser sus funciones? Se trata de una cuestión esencialmente normativa, pero tiene un fundamento positivo. Dicho en otros términos, a partir de un análisis sobre cuál es el funcionamiento de una economía de mercado y a qué resultados llega la actuación de los agentes económicos, se plantea el papel que se reserva el Estado:

– Economía positiva: pretende describir la realidad, hace referencia a lo que es, a un hecho que se ha producido y que es posible demostrar que existe como tal.

– Economía normativa: pretende ofrecer posibles cambios a esa realidad, hace referencia al debe ser. Está más fácilmente relacionada con las creencias personales y los juicios de valor, con un mayor componente subjetivo.

Funcionamiento Papel que debe cumplir el de la economía sector público

Positivo Normativo

Así, si entendemos que la acción individual (expresada en el mercado) es capaz de solucionar los diferentes problemas económicos, llegaremos a la conclusión de que el SP debe tener un papel res-tringido en la economía de un país (visión liberal). Si, por el contrario, el análisis positivo sugiere que el mercado no resuelve adecuadamente algunos problemas de la economía, entonces deberemos aceptar que el Estado adquiera un mayor protagonismo, como garante del interés general (visión in-tervencionista).

Tanto en la visión liberal como en la intervencionista parte de que el SP no tiene finalidades pro-pias, sino que actúa guiado tan sólo por el deseo de alcanzar el bien común.

¿Cuáles deben ser las funciones del sector público? es conveniente partir de la clasificación de los problemas económicos de carácter real:

• Los llamados problemas de asignación de recursos (se ocupan de qué bienes deben producir y cómo hacerlo).

• Los problemas de distribución (analizan para quién se fabrican los bienes, o, lo que es igual, cómo repartir el conjunto de los bienes y servicios producidos).

• Los problemas de estabilidad económica (se refieren a los desequilibrios básicos de la eco-nomía del país: el paro, la inflación, el saldo de la balanza de pagos, o el de las cuentas del sector público…).

• Los problemas de crecimiento (atañen a la cuestión de cómo aumentar, a lo largo del tiempo, el total de los bienes disponibles para satisfacer las necesidades de la población).

4.2 Asignación de recursos

Desde un planteamiento liberal, la de asignación de recursos tienen una solución simple: dejar que la acción individual se exprese libremente en el mercado. Los ciudadanos expresan sus preferencias demandando los distintos productos y las empresas hacen patente sus posibilidades ofreciendo los bienes a distintos precios. De este modo, la demanda y la oferta expresan los deseos de los indivi-duos y el mercado determina la cantidad y el precio que corresponde a cada bien o servicio.

Equilibrio en el mercado de un producto

Precio D O

Pe E

Qe Cantidad

El gráfico indica cómo el mercado resuelve el primer problema: el de asignación, pues determina qué bienes (cantidad) y a qué precio deben fabricarse. Pero además los resuelve de una forma efi-ciente, llamado óptimo de Pareto.

La curva de oferta representa el Coste Marginal de producir el bien analizado, mientras que la demanda indica lo que el consumidor están dispuestos a pagar por ese producto. De esta forma, en equilibrio se garantiza que: P = Cmg y, por tanto, que lo que el ciudadano quiere gastarse coincide exactamente, con lo que cuesta producir el bien, en la última unidad que suministra el empresario (Costes marginales: son los gastos generados por la última unidad de bien o servicio producida).

Asimismo, la actuación privada resuelve el problema de cómo fabricar los distintos bienes y servi-cios. El empresario, buscando su propio interés individual, elegirá aquella combinación de los re-cursos (Tierra, Capital y Trabajo) que le resulten más rentables, a partir de la productividad de cada factor de producción, los precios de estos recursos, y el precio del bien o servicio que él mismo ofrece.

Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignación, es obvio que el SP tiene un papel "muy limitado en esta materia”. Su acción debe reducirse a suministrar aquellos bienes y servicios para los cuales no puede existir un mercado.

Esta afirmación obliga a plantear ¿qué condiciones deben darse para que el mecanismo de mercado funcione?, y en tal sentido, deben citarse dos requisitos independientes:

• Rivalidad en el consumo: significa que ningún ciudadano puede disfrutar de un bien o servi-cio cuando otro lo está utilizando (ej., si yo uso un jersey, ninguna otra persona puede usarlo al mismo tiempo). Pero hay productos en los que el consumo no es rival, ej., si yo asisto a un concierto de música, disfruto del espectáculo al mismo tiempo que otras persona.

• Posibilidad de exclusión: Quiere decir que hay algún modo de excluir del consumo a aquellas personas que no paguen un precio por el producto. Son los Bienes privados puros, alimentos, ropa…Bienes de no exclusión son los bienes mixtos como una calle congestionada, o bienes públicos puros como la defensa nacional, justicia, seguridad ciudadana.

Estas dos condiciones son independientes y, de hecho, podemos hacer una clasificación de los bie-nes de acuerdo con ambos rasgos:

Características Exclusión No exclusión Consumo rival Bienes privados puros:

alimentos, ropa... Bienes mixtos: calle descongestionada

Consumo no rivalBienes mixtos: autopista de peaje, repre-sentación teatral...

Bienes públicos puros: defensa nacional, justicia, seguridad ciudadana...

Desde una perspectiva liberal, el único papel que debe cumplir el Estado es el de proveer a la socie-dad de los bienes públicos puros. Como éstos son una cantidad relativamente pequeña en el conjun-to de toda la producción del país, su función es muy limitada, y de ahí que se le denomine Estado mínimo, y, como no se puede cobrar un precio, el SP deberá financiar estas producciones a través de los impuestos.

El planteamiento intervencionista amplía considerablemente el campo de la acción del SP en los problemas de asignación de recursos más allá de la provisión de estos bienes públicos puros. El Es-tado debe intervenir en todos aquellos casos en que el mercado no produce los resultados óptimos que predican los partidarios del enfoque liberal. ¿Cuándo se da esta circunstancia? ¿En qué casos el mercado no genera resultados eficientes? La respuesta a estas cuestiones constituye lo que denomi-namos teoría de los fallos del mercado, que podemos resumir en los siguientes:

• Mercados de competencia imperfecta: cuando el mercado es un monopolio, no podemos garantizar que se dé la condición de P = CMg, pues el empresario elige aquella cantidad donde se da la igualdad CMg = IMg, (Coste Marginal igual a Ingreso Marginal) una cifra inferior y un precio superior al generado por un mercado de competencia perfecta.

• Presencia de efectos externos (externalidades): el empresario o el consumidor sólo tienen en cuenta los costes y los beneficios individuales, pero no los posibles efectos que su activi-dad produce sobre terceros. De esta forma, ni la demanda refleja todos los beneficios para la sociedad, ni la oferta todos los costes.

• Información asimétrica: el análisis de los mercados de competencia perfecta supone que los vendedores y los compradores disponen de la misma información en cuanto al precio y a la calidad del producto. En la realidad, el vendedor suele tener mayor conocimiento que el comprador y ello puede llevar, no ya a un mal funcionamiento del mercado, sino, incluso a su misma desaparición.

• Bienes preferentes y prohibidos: son aquellas situaciones en las que la sociedad valora de forma positiva o negativa los resultados que alcanza la libre acción individual. En estos ca-sos, la sociedad determina que el mercado produce una cantidad insuficiente de productos o, lo que es igual, que su precio es demasiado alto y no todos los ciudadanos pueden acceder a ellos (vivienda, educación, cultura...), de modo que se encarga al poder público complemen-tar la oferta privada o subvencionar la adquisición. En otros (los prohibidos), la producción de determinados bienes es considerada como un mal para el conjunto de la ciudadanos y se prohíbe la producción de los bienes o servicios correspondientes (drogas, o las limitaciones establecidas sobre algunas líneas telefónicas).

4.3 Distribución de la renta

Desde un enfoque liberal, Bates Clark, considera que la regla de distribución adoptada por el mer-cado no solo es eficiente sino que además justa. Nos dice que en condiciones de mercado se emplea la regla de igualdad entre la retribución obtenida y el valor del producto marginal, de este modo, en el caso del factor trabajo tendríamos que:

W = Px PMgN

El salario (W), es igual a la productividad del trabajador (PMgN) multiplicada por el precio del producto (Px).

Cuanto mayor sea la productividad del individuo o el precio de lo que fabrica, mayor será la remu-neración que percibirá, de modo que cada uno recibirá en proporción a lo que aportamos a la socie-dad.

El planteamiento intervencionista en esta cuestión tiene una multiplicidad de orígenes.

• Algunos analistas parten de una noción de justicia (según la cual lo justo es percibir de acuer-do con lo que se aporta), otras escuelas defienden que debemos percibir de acuerdo con nues-tras necesidades.

• La posición defendida por Bates Clark, éste se olvida de cuál es el reparto inicial de los recur-sos y de cómo esa distribución inicial condiciona la presunta justicia o no del resultado final. Así como de aquellos casos en que las personas no disponen de recurso alguno, pues su edad o circunstancias les impiden participar en los procesos productivos.

• Un tercer argumento pone de manifiesto la existencia de efectos externos positivos derivados de la igualdad en la distribución, pues se afirma que la estabilidad social o la supervivencia misma de un sistema político, sea éste el que sea, no puede garantizarse en aquellas circuns-tancias en las que una parte importante de la sociedad vive en condiciones de pobreza extre-ma.

• Una redistribución en favor de los más desfavorecidos puede conducir a un aumento de la producción, y renta, de modo que, al final, todos saldrían ganando (Este argumento es de Kaldor). De acuerdo con su hipótesis, si quitamos 100 u.m. de renta a los más ricos → su consumo se reducirá más bien poco, supongamos 50 u.m. En cambio, al dárselas a los pobres su consumo → aumentará bastante más, por ejemplo en 90 u.m. De esta manera, el consumo total del país habrá aumentado en 40 u.m. (90-50), y esto obligará a los empresarios a aumentar la producción, con lo cual crecerá la renta. Así se iniciará el proceso multiplicador que puede acabar con un aumento final en la renta nacional de 200 u.m., más que suficiente para compensar a los ricos de las 100 u.m. que se les quitó inicialmente.

4.4 Estabilidad económica

Desde una visión liberal ante los problemas de estabilidad económica parten de la creencia: en las virtudes del mercado para resolver los problemas económicos.

Así, si existe paro será porque no se deja que funcione libremente el mercado de trabajo (si dejamos que el salario fluctúe libremente se garantizará que la demanda de trabajo sea igual a la oferta; de tal forma que no habrá ningún desempleado). Si la economía está, entonces, en el pleno empleo, la RN coincidirá con el nivel de RN de pleno empleo, sin que un aumento de precios pueda hacer crecer el total de bienes y servicios producidos.

De esta manera, las políticas fiscales o monetarias de los distintos gobiernos son incapaces de au-mentar el nivel de renta o el empleo y el Estado hará bien en abstenerse de adoptar estas decisiones con tal finalidad.

La política monetaria, puede afectar sustancialmente al nivel de precios del país:

Ms ⋅ V = P ⋅ Y

Esta ecuación adquiere mayor significación cuando la velocidad de circulación del dinero (V) es constante y la renta nacional (Y) también. Así, al incrementarse la oferta monetaria (Ms), la única posibilidad de ajuste es un aumento en el nivel de precios (P).

El monetarismo dinámico se define como:

m = p + gY

Donde m es la tasa de crecimiento en la cantidad de dinero, p es la tasa de inflación y gY el creci-miento en el nivel de renta.

En cuanto a los desequilibrios de las cuentas del sector público, el planteamiento liberal excluye la posibilidad de esta cuestión, pues se ha afirmado, con exactitud que el equilibrio presupuestario era la regla de oro de la Hacienda Clásica, que aplicaba al sector público las mismas normas de com-portamiento de un agente económico privado. El endeudamiento del Estado sólo se justifica cuando se utiliza para financiar aquellas inversiones públicas lo suficientemente rentables como para gene-rar ingresos con los que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada.

La balanza de pagos también presentará una situación de equilibrio si dejamos que el tipo de cam-bio de las monedas se fije libremente en los mercados de divisas.

Funcionamiento del mercado de divisas

Tipo de Dd Od cambio

E

TC0 A B Déficit exterior

Divisas

En este gráfico, la demanda de divisas representa a los distintos grupos que desean adquirir moneda extranjera y está compuesta, por tanto, por los importadores, por quienes desean viajar al exterior o por las personas que están interesados en comprar títulos extranjeros. Todos ellos acuden al merca-do de divisas para comprar esas monedas que les permiten, después, adquirir los bienes, servicios o títulos en los que están interesados. Naturalmente, su deseo de comprar estas cosas dependerá de variables tales como el precio que tengan, los ingresos de que dispongan estos ciudadanos, el interés que ofrezcan esos títulos y, por supuesto, del precio de las monedas extranjeras en pesetas, es decir, del tipo de cambio.

Así pues, cuanto mayor es el precio de la moneda extranjera, más caro será para los ciudadanos es-pañoles adquirir divisas y comprar en el exterior (la demanda de divisas presenta la tradicional for-ma descendente).

Los oferentes de divisas, por el contrario, son los exportadores españoles, que han recibido moneda extranjera a cambio de sus productos, y las empresas (o el propio sector público) que han vendido títulos en el exterior. La oferta de divisa presenta una forma creciente (cuanto mayor sea el tipo de cambio, más rentable será vender en el exterior nuestros bienes, servicios o títulos). De nuevo aquí debe tenerse en cuenta que variables tales como el precio de los productos españoles, el interés de los títulos o los ingresos de los ciudadanos extranjeros modificarán la oferta de divisas, es decir son sus parámetros.

En la situación inicial presentada en el gráfico, nos encontramos ante un desequilibrio del sector ex-terior, que se manifiesta porque la demanda de divisas (nuestras importaciones, compras de títulos extranjeros, etc.) es mayor que la oferta (exportaciones, ventas de títulos, etc) . La solución que nos sugiere el gráfico es obvia. Bastaría dejar que el tipo de cambio se elevase hasta llegar al punto de equilibrio, y si dejamos que el mercado funcione libremente, esta devaluación se producirá automá-ticamente.

Desde un enfoque intervencionista consideran que el SP tiene un papel mucho mayor en estos te-mas. El origen de esta conclusión se encuentra en las teorías defendidas por Keynes (desconfiaba de la capacidad del mercado para resolver los grandes problemas de estabilidad económica).

¿Cómo lo interpreta Keynes? Afirma que no es cierto que una disminución del salario conduzca al pleno empleo (lo contrario de la visión liberal). El nivel de empleo aparece determinado por la de-manda efectiva de bienes y servicios, y una reducción de los salarios tan sólo rebajará los ingresos de los trabajadores, con lo que estos consumirán menos, los empresarios reducirán la producción y se acabará creando un mayor paro.

Si el pleno empleo no está garantizado, tampoco puede afirmarse ya que la inflación sea un fenóme-no monetario, pues no es cierto que el nivel de renta sea constante y tampoco tiene sentido defender el presupuesto equilibrado como regla básica de funcionamiento del sector público.

En efecto, el Estado deberá modificar el nivel de gasto, de transferencias o de impuestos, de acuer-do con la situación económica del país, y, así, si se trata de luchar contra el desempleo, deberá llevar a cabo políticas fiscales expansivas, aunque ello conlleve un déficit en las cuentas públicas; si, por el contrario, el problema más acuciante es el de la inflación, la recomendación será una política fis-cal restrictiva, que reduzca la demanda agregada y haga bajar los precios, pues éstos no vienen de-terminados por la cantidad de dinero del país.

En cuanto a los desequilibrios de la balanza de pagos, los tipos de cambio flexibles no son la única solución, pues el Estado tiene capacidad para alterar el nivel de renta, los precios o el tipo de interés que ofrecen los títulos y, en esa medida, modifica los parámetros de la oferta y demanda de divisas.

Cambios en el equilibrio en el mercado de divisas

Tipo de cambio Dd Od

Dd' Od '

A E B

Divisas

La situación inicial del mercado de divisas (Dd y Od) presenta un déficit marcado por la distancia AB. Si el gobierno lleva a cabo una política monetaria restrictiva originará una elevacion de los ti-pos de interés, una reducción en la tasa de inflación y una caída en el nivel de renta. Las tres varia-bles afectan al sector exterior, de acuerdo con el siguiente esquema:

–Y : reducción de importaciones y de la demanda de divisas –p : reducción de importaciones y de la demanda de divisas, aumento de las exportaciones y de la oferta de divisas– r : entrada de dinero caliente y aumento de la oferta de divisas, los ciudadanos del país no adquieren títulos extranjeros, se reduce la demanda de divisas

El conjunto de efectos es indiscutible; la demanda de divisas disminuye, se desplaza hacia la iz-quierda, mientras la oferta de divisas aumenta, se desplaza hacia la derecha, y, en ambos casos, de-bido a una modificación en los distintos parámetros (renta, precios y tipos de interés). Como conse-cuencia, el tipo de cambio inicial se convierte en el de equilibrio, pues las nuevas oferta y demanda de divisas se cruzan en ese valor.

En definitiva, las políticas fiscales y monetarias que disponen los gobiernos son capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando éste funcione con tipo de cambio rígido, tal como su-cede en un buen número de países occidentales.

4.5 Crecimiento económico

Los problemas de crecimiento económico son aquellos que hacen referencia a las posibilidades de aumentar la producción de bienes y servicios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de producción depende de la cantidad de recursos de que dispone el país, parece lógico centrar los temas de cre-cimiento en el examen de las causas que explican un aumento en los recursos.

Los recursos se resumen en tres factores fundamentales: la tierra (L), el trabajo (N) y el equipo ca-pital (K). El factor que más interés ha despertado ha sido el capital. Se define la Inversión como el incremento en el equipo capital de una economía (de ahí que el estudio de los problemas de creci-miento esté unido al análisis de los procesos de ahorro e inversión).

¿Qué respuesta se da desde una perspectiva liberal a los problemas de crecimiento económico?

El mercado es capaz de solventar esta cuestión:

• Basta con aceptar que los ciudadanos ofrecen sus ahorros en los mercados financieros; y,

• que las empresas demandan tales fondos para financiar sus proyectos de inversión.

Es lógico suponer que cuanto mayor sea el tipo de interés que se ofrece, mayor la disponibilidad a ahorrar de los ciudadanos.

Y que cuanto más alto sea el tipo de interés, menos proyectos de inversión llevarán a cabo los em-presarios, pues si, por ejemplo, se debe pagar un 10% por tomar dinero prestado, se exigirá una rentabilidad del proyecto de inversión superior a esa cifra para realizarlo.

El mercado financiero y la determinación del volumen de ahorro e inversión

r D(I) O(A)

E

AE = IE Ahorro, Inversión

En el gráfico se representan la demanda de fondos por los empresarios (para invertir) y la oferta de esos fondos (procedentes del ahorro de los consumidores). El libre funcionamiento del mercado es-tablece un valor de equilibrio para el tipo de interés y para el volumen de ahorro e inversión que produce el país. Ese nivel de inversión es lo que explica el ritmo de crecimiento económico.

La actividad del sector público resulta contraproducente en este proceso, pues, al cobrar impuestos, reduce la renta disponible de los ciudadanos y por tanto, su ahorro.

Los defensores de la intervención del sector público ponen de manifiesto que el papel del Estado no es tan negativo.

• Se afirma que el efecto total sobre el crecimiento económico es indeterminado, pues, con los impuestos, el sector público lleva a cabo gastos de infraestructura que colaboran, decisiva-mente, en el desarrollo del país.

• Se considera que la libre acción privada, tiende a perpetuar e incluso acentuar los desequili-brios territoriales (con zonas cada vez más deprimidas) frente a otras que sufren los efectos de una creciente congestión.

• Se afirma que los procesos de reindustrialización exigen un papel directo del Estado con el objetivo de hacer mínimos los costes del proceso de ajuste.

• Se defiende que el crecimiento económico en la actualidad depende de las innovaciones tec-nológicas y del desarrollo técnico, aspectos en los que la intervención del sector público es de-cisiva.

Enfoque liberal Enfoque intervencionista

Asignación de recursos

Bienes públicos puros

Bienes públicos purosFallos del mercado: - competencia imperfecta - externalidades - información asimétrica - bienes preferentes/prohibidos

Distribución de la renta

El mercado distribuye la renta de un modo justo, pues asigna a cada per-sona en función de lo que produce (Bates Clark)

- Criterios alternativos - Reparto inicial de recursos - Ausencia de recursos - Supervivencia sistema político - La redistribución permite el creci- miento (Kaldor)

Estabilidad económica

Ausencia de papel para las políticas macroeconómicas: - paro: flexibilidad de los salarios- inflación: fenómeno monetario - déficit público: regla del presupues-to equilibrado - déficit exterior: libre fluctuación del tipo de cambio

Papel decisivo del sector público en la estabilidad económica: - paro: causado por la ausencia de de-manda efectiva. La reducción de los salarios no lo soluciona. Políticas fis-cal y monetaria expansivas. - inflación: no es un simple problema monetario. Políticas restrictivas. Polí-tica de rentas. Política de reformas de los sectores productivos. - déficit público: abandono de la nor-ma del presupuesto equilibrado. De-fensa del déficit/superávit de acuerdo con las circunstancias.

- déficit exterior: uso de tipos de cambio rígidos y políticas de estabili-zación interna para resolver los desequilibrios del exterior.

Crecimiento y desarrollo

El mercado determina la acumulación óptima de equipo capital, a través de la oferta de fondos de financiación (ahorro) y de la demanda de tales fondos (inversión).

El sector público puede acelerar el crecimiento económico, si los fondos obtenidos a través de impuestos se de-dican a gastos de infraestructura. Además existen motivos adicionales para la intervención pública: - equilibrio territorial (Myrdal) - política industrial - desarrollo técnico

Tema 4 El presupuesto

4.1 El concepto de presupuesto4.2 El ciclo presupuestario - La fase de elaboración - La fase de discusión y aprobación - La fase de ejecución - La fase de control 4.3 Los principios presupuestarios clásicos - Los principios políticos - Los principios contables - Los principios económicos 4.4 La crisis de los principios presupuestarios clásicos 4.5 Las leyes de estabilidad presupuestaria: un cambio de orientación 4.6 Recapitulación: ¿mayor control o mayor eficacia?

4.1 El concepto de presupuesto

El Diccionario de la RAE define el término “presupuesto” como “Cómputo anticipado del coste de una obra o de los gastos y rentas de una corporación”. Esta noción de presupuesto indica claramente que el elemento fundamental de la definición es la idea de anticipación o provisión, tanto en lo que se refiere a los gastos por realizar, como a los ingresos que se obtendrán para cubrirlos.

Si queremos ajustar el concepto para el caso del sector público, debemos incorporar, al menos tres ideas fundamentales:

• La forma jurídica que adopta. Los presupuestos del sector público adoptan una forma jurídica concreta.

→ En el caso de los PGE, deben aprobarse mediante ley, en los de las Comunidades Autóno-mas por ley de sus respectivas asambleas legislativas, en los entes locales por acuerdos del Pleno de las corporaciones, y en el caso de las universidades, a su Consejo Social. En todos hay una clara voluntad de que los representantes electos participen en el proceso de decisión, debido a las implicaciones económicas y al hecho de que los ingresos públicos se obtienen de una forma coactiva, la sociedad debe estar presente a la hora de decidir su cuantía, distribución y asignación a los gastos correspondientes. Esta exigencia se refuer-za con el hecho de que la ejecución del presupuesto de un ente público está sometida a un procedimiento de control específico, que no es comparable con el existente en el caso de las actividades privadas.

• Las implicaciones económicas que genera el presupuesto del sector público.

→ El SP es el principal agente económico de nuestro país. De ahí, que las decisiones que adopta tengan un efecto muy importante sobre el resto de los agentes sociales, ya sean empresas o economías domésticas. Con ello, obvio, los ingresos del SP afectan a la renta disponible de los ciudadanos y a sus planes de consumo o ahorro, o que los gastos de in-fraestructura condicionen la actividad de sectores completos de la economía del país, sino también que las decisiones del SP se convierten en pauta de comportamiento para otros agentes económicos. Así, cuando se procede a una congelación de los sueldos de

los funcionarios, se está presentando una línea de conducta a los empresarios en su nego-ciación con los trabajadores.

• Las consecuencias políticas que produce el rechazo de los presupuestos.

→ El presupuesto de un ente público establece la línea programática de la acción económica del sector público o de uno de sus componentes y, en tales circunstancias, la no aproba-ción de sus previsiones debe entenderse como una pérdida de confianza por parte del ór-gano colegiado de máxima representatividad en los gestores del ejecutivo, y tal retirada de la confianza debería ser suficiente para que los gestores del ejecutivo presenten la di-misión.

• Combinando estos elementos, podemos definir el Presupuesto como:

→ resumen sistemático, confeccionado en períodos regulares de tiempo y aprobado por el órgano colegiado competente, en el que se establecen las previsiones de gastos e ingresos por parte de un elemento integrante del SP, con la finalidad de atender a su plan de actua-ción económica, de tal modo que su aceptación significa una renovación de la confianza en los gestores de ese componente del sector público.

– Los presupuestos pueden ser de dos tipos:

•Limitativo: se aplica al sector público administrativo. Para las entidades sujetas a presupuesto limitativo las autorizaciones de gastos/ingresos actúan como techo máximo:→ Gastos: presupuesto limitativo → Ingresos financieros: presupuesto limitativo → Ingresos no financieros: presupuesto estimativo

•Estimativo o no limitativo: se aplica al sector público empresarial y fundacional. El presupuesto tiene caracteres semejantes a los del ámbito privado: son simples previsiones.

– Régimen jurídico constitucional: Título VII, Economía y Hacienda. Arts. 134-135. – Leyes ordinarias, pero especiales:

• Especialidades subjetivas: arts. 134.1 y 134.5 CE • Especialidades objetivas: arts. 134.2 y 134.7 CE • Especialidades procedimentales: arts. 134.6 CE• Especialidades temporales: arts. 134.2, 134.3 y 134.4 CE

– Iniciativa del Gobierno

• Las Leyes de PGE no pueden nacer de la iniciativa de las Cámaras (no caben proposicio-nes de ley de presupuestos).

• Art. 134.1 CE:

“Corresponde al Gobierno la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobación.”

• Art. 134.5 CE:

“Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, sólo el Gobierno podrá presentar pro-yectos de Ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos co-rrespondientes al mismo ejercicio presupuestario.”

– Límites al contenido de las leyes de presupuestos

• Contenido necesario: – Incluirá la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal, así como el im-

porte de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado (art. 134.2 CE).

– Se acomodará a los límites cuantitativos de déficit y de deuda establecidos en el art. 135 CE (estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera).

• Contenido posible: – modificación de tributos existentes cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea

(art. 134.7 CE) • Contenido prohibido:

– creación de tributos (art. 134.7 CE).

– Doctrina del TC

• Jurisprudencia del TC: la ley de PGE es una ley en sentido material (y no sólo formal) y puede regular legítimamente materias adicionales si: → Guardan relación directa con los ingresos y gastos que integran el Presupuesto y son complemento de los criterios de la política económica de la que ese Presupuesto es el instrumento; → Son complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno.

• STC 76/1992 obliga a tramitar «leyes de acompañamiento».

4.2 El ciclo presupuestario

Se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el protagonismo corres-ponde a cada uno de los poderes del Estado, siguiendo la tradicional división de poderes, propia de los regímenes liberales democráticos. De esta forma, diferenciamos las siguientes fases:

– La fase de elaboración

La iniciativa parte del Gobierno, quien atribuye la responsabilidad de la confección del anteproyec-to de ley de Presupuestos al Ministerio de Economía y Hacienda. En cuanto al proceso de elabora-ción, elementos fundamentales:

→ Las previsiones económicas durante el año de vigencia de los presupuestos. Estas estimacio-nes se recogen en un cuadro macroeconómico que refleja: el nivel de renta, empleo, tasa de inflación y tipos de interés. La recaudación de impuestos depende de la actividad económica y que determinados gastos públicos, como las prestaciones por desempleo, el sueldo del per-sonal al servicio de las AAPP o el pago de intereses de la deuda, están íntimamente relacio-nadas con las variables macroeconómicas citadas.

→ Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios, que tienen que establecer un orden de prioridades, pues casi siempre exceden de las posibilidades de los ingresos públicos. En este proceso juegan un papel clave las técnicas de evaluación de proyectos.

→ Las estimaciones de ingresos, que dependen de la evolución económica general y, también, de las decisiones adoptadas en lo que se refiere a los tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos, teniendo en cuenta, además, que las pérdidas de recaudación causadas por estas deducciones deben consignarse en el Presupuesto.

Una vez elaborado el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprueba su remisión a las Cortes generales, como Proyecto de Ley, tres meses antes de que expire la vigencia del presupuesto del año anterior, es decir, se remite al Parlamento a finales del mes de septiembre. Al texto del proyecto de ley se debe adjuntar una serie de documentos, entre los que destacan.

• Las previsiones económicas en las que se fundamentan las estimaciones de ingresos y gastos públicos.

• El denominado Proyecto de Ley de Acompañamiento de los Presupuestos en el que se incorpora las modificaciones normativas en materia de ingresos y gastos.

– Fase de discusión y aprobación

El funcionamiento de los sistemas democráticos, especialmente a partir del final de la II Guerra Mundial, pone de manifiesto algunos rasgos que condicionan el papel que hoy cumple el poder le-gislativo en el proceso presupuestario. A saber:

→ la preponderancia que hoy ostenta el poder ejecutivo en todo el proceso político de la elaboración de los PGE; y,

→ la actitud de los miembros del Parlamento ante el proyecto de ley de Presupuestos, pues de estar muy preocupados por el excesivo gasto público, y por los impuestos necesarios para fi-nanciarlos, se ha pasado a convertirse en un foro donde se exigen gastos cada vez mayores, dada la rentabilidad electoral de tales decisiones.

Jurídicamente, las restricciones a la capacidad de decisión de los parlamentos aparecen consagradas en dos tipos de limitaciones en el proceso de tramitación de este tipo de leyes:

→ La limitación del derecho de enmienda parlamentaria: según el art. 134.6 de la CE toda pro-posición o enmienda que suponga un incremento de los gastos o una reducción de los ingre-sos requiere la aceptación del Gobierno, para ser tramitada.

→ La prórroga automática del presupuesto, aparece reflejada en el art. 134.4 de la CE, tiene una lógica evidente pues no puede paralizarse la actividad financiera del Estado mientras se a-prueba la Ley de Presupuestos.

Resulta muy discutible que estas dos instituciones jurídicas tengan, en la práctica, el calado que se les ha atribuido. En el caso de la limitación del derecho de enmienda, es más relevante la cuestión de si el grupo político que sustenta al gobierno dispone o no de mayoría absoluta. Si tiene mayoría absoluta no hace falta usar la facultad del ejecutivo. Si no tiene la mayoría absoluta, los grupos

políticos que contribuyan a la estabilidad del ejecutivo negociarán las enmiendas necesarias para darle su confianza.

En cuanto a la prórroga del presupuesto por rechazo del Parlamento, implica una retirada implícita de la confianza en el ejecutivo y que debería abocar a la convocatoria de nuevas elecciones generales.

– La fase de ejecución

Una vez que la ley de presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento, se puede proceder a su apli-cación. De ahí que la ejecución presupuestaria no sea más que la actividad de la Administración di-rigida a la realización de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto.

¿Cuál es el grado de compromiso del ejecutivo con las disposiciones de esta norma jurídica? En lo que se refiere a los gastos debe entenderse que el Parlamento autoriza un nivel máximo de gasto pú-blico. Ello supone que no hay ningún impedimento para que el ejecutivo lleve a cabo un gasto infe-rior al que le autorizó el legislativo y que, por otra parte, existan procedimientos para corregir la ci-fra de gasto autorizada por el Parlamento, cuando las previsiones fueron inexactas, en cuyo caso se habla de créditos suplementarios, o cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el que no se había hecho previsión ninguna y, en este supuesto, se denominan créditos extraordinarios. En la me-dida en que se produce un aumento de gasto por encima de lo autorizado inicialmente, se debe apro-bar mediante ley.

En cuanto a la vinculación del ejecutivo con la previsión de los ingresos debemos distinguir entre los ingresos ordinarios (fundamentalmente, pero no sólo, los de carácter tributario) y los extraor-dinarios (constituidos en su mayor parte por las emisiones de deuda pública). En el caso de los ingresos ordinarios, el presupuesto señala una estimación de los ingresos por percibir a través de es-ta vía, pero pueden producirse errores de estimación que generen una cifra inferior o superior a la prevista.

En cuanto a los ingresos extraordinarios el Parlamento marca un límite máximo de endeudamiento para el ejecutivo y, lógicamente, no sucede nada si no se llega a ese nivel máximo; pero superarlo, exige autorización del legislativo a través de proyecto de ley.

Los condicionamientos de la actuación del ejecutivo en cuanto a esta fase del ciclo presupuestario se ha modificado con motivo de la aprobación de las leyes de estabilidad presupuestaria en el año 2001.

– La fase de control

En esta última fase del proceso presupuestario, podemos distinguir dos tipos de instituciones con finalidades diversas: control interno y control externo parlamentario.

• El control interno de la propia Administración, tiene por finalidad garantizar que no haya despilfarros en la gestión de los fondos públicos. Al margen de que cada dependencia minis-terial o cada sección de la Administración lleven a cabo las comprobaciones pertinentes so-bre el cumplimiento de objetivos, productividad, realización de actividades…, existe un con-trol desarrollado por órganos de la propia Administración, pero externos al centro de gasto concreto. Así la, Intervención General de la Administración del Estado fiscaliza todos los

expedientes de la Administración de los que se deriven derechos y obligaciones con conteni-do económico. De este modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la ejecu-ción del presupuesto: si hay un registro exacto de las cuantías, si se ha seguido el procedi-miento adecuado, etc.

• El control externo parlamentario trata de comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones presupuestarias, es decir, si el ejecutivo se ha movido dentro de los límites que le autorizó el Parlamento. Esta tarea es extraordinariamente compleja, de ahí que las Cortes Generales deleguen esta función en un órgano especializado el Tribunal de Cuentas regulado en el art. 136 CE donde establece que esta institución:

→ Es el órgano supremo fiscalizador de las cuestas y gestión económica del SP.

→ TCu depende de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de éstas.

→ Su misión es comprobar las cuentas del Estado.

→ Debe remitir a las Cortes un informe anual (comunica las infracciones o responsabili-dades en las que haya incurrido, en su caso).

→ Sus miembros gozan de los mismos atributos de independencia e inamovilidad y están sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces y magistrados.

Así pues, las funciones propias del TCu son la fiscalización de las cuentas del Estado y el enjuicia-miento de la responsabilidad contable en que puedan incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. En el TCu existe la Sección de Fiscalización y la Sección de Enjui-ciamiento que se regulan en LOTCu 3/1982. ¿El control del TCu es eficaz en la ejecución presu-puestaria desarrollada por el Gobierno?

Las implicaciones políticas de una crítica del TCu a la gestión realizada pueden ser irrelevantes en la práctica. Ello sugiere la necesidad de dotar a este órgano de los medios adecuados para desarro-llar su función de una forma lo más ágil posible.

4.3 Los principios presupuestarios clásicos

En este apartado estudiamos una cuestión esencialmente normativa ¿qué principios deben presidir la elaboración y ejecución del presupuesto? Los principios presupuestarios clásicos responden al mun-do económico y social del siglo XIX. Este hecho se manifiesta en dos circunstancia:

• a) La visión política tradicional que otorga al Parlamento un papel central en los asuntos po-líticos; y,

• b) los planteamientos económicos de los autores clásicos, estos otorgan un papel muy limi-tado al SP en la solución de los problemas económicos.

En la medida en que ni los condicionamientos políticos ni las doctrinas económicas de la actualidad responden a esta visión decimonónica, se puede hablar de una crisis de los principios presupues-tarios y debe interpretarse el retorno a determinadas prescripciones de la Hacienda Clásica.

Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios:

– Quién debe diseñar los presupuestos → principios políticos.

– Aquellos que traducen a los criterios de contabilidad las implicaciones de los principios políticos → principios contables.

– Cuáles son los criterios que deben presidir su elaboración desde el conocimiento de la economía → principios económicos.

Los principios políticos

Los principios políticos responden a una organización concreta: el parlamentarismo, que domina la escena política europea durante el s. XIX y que llega hasta la I Guerra Mundial. El elemento funda-mental en este contexto son las cámaras legislativas, representantes de la soberanía popular de la que emana los demás poderes del Estado.

En la distribución de funciones, en la que el gobierno propone y ejecuta, el legislativo aprueba y el judicial controla, se conoce como principio de competencia.

Ahora bien, si el presupuesto se considera como una autorización del legislativo al ejecutivo para que gaste y se endeude hasta lo establecido en el presupuesto, debe establecerse algún tipo de cau-tela para evitar que el gobierno se exceda de esa autorización o que incumpla requisitos estable-cidos, de ahí que el resto de los principio políticos deban entenderse como: la de garantizar el res-peto del gobierno a los límites marcados por el legislativo.

– Principio de universalidad: el presupuesto debe contener todos los ingresos y to-dos los gastos que se pretendan realizar.

– Principio de unidad y claridad: los ingresos y los gastos deben presentarse en un único documento, para facilitar su conocimiento por parte del Parlamento. Las par-tidas deben estructurarse de tal manera de que esté clara cuál es la procedencia de los ingresos y cuál es el destino de los gastos.

– Principio de especialidad: el objetivo de este principio es evitar que la gestión del gobierno pueda exceder los límites marcados por el poder legislativo. Qué se pre-tende evitar:

Especialidad cualitativa: que el ejecutivo traspase gastos asignados a una función para desarrollar otras

Especialidad cuantitativa: que el ejecutivo supere los límites de gastos marcadosEspecialidad temporal: que el ejecutivo lleve a cabo el gasto en un año distinto al previsto en el presupuesto

– Principio de publicidad: Todas las fases del proceso presupuestario deber ser pú-blicas, con la finalidad de que los ciudadanos tengan la posibilidad de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestión de los fondos públicos.

Los principios contables

Los principios contables guardan una clara correspondencia con los del carácter político, pues son el modo como se traducen a criterios de contabilidad.

Principios políticos Principios contables

- Competencia

- Principio universal

- Principio de unidad/claridad

- Principio de especialidad

Cuantitativa

Cualitativa

Temporal

- Publicidad

Presupuesto bruto: es la obligación de que todas las partidas de ingresos y gastos deben aparecer en el presupuesto sin au-mentos ni disminuciones de ningún tipo.

Unidad de caja: todos los ingresos y gas-tos se abonan y se cargan a una sola cuen-ta. La totalidad de los ingresos debe finan-ciar a la totalidad de gastos.

Especificación: prohíbe las transferencias a fondos de una partidas a otras.

Ejercicio cerrado: prohíbe que el gasto previsto para un año se lleve a cabo en otro.

Los principios económicos

Al igual que los principios políticos responden a la visión tradicional del parlamentarismo, los prin-cipios económicos se fundamentan en los planteamientos teóricos de los economistas clásicos (se corresponden con el enfoque liberal). Este planteamiento parte de la capacidad de los sujetos priva-dos para resolver los problemas económicos de la sociedad, de tal modo que el SP aparecía con una función puramente residual, la de proveer aquellos bienes y servicios para los que no podía acudir al mecanismo del mercado, esto es, para los bienes públicos puros. De ahí, que:

1.El primer principio económico sea el de limitación del gastos público.

2.El segundo principio económico es el de neutralidad impositiva o, lo que es lo mismo, con-sidera que el ciudadano es el mejor juez de su propio interés, el SP no debe condicionar sus decisiones, en materia de: consumo, ahorro, esfuerzo laboral o adopción de riesgos → utili-zando el SP la legislación fiscal.

3.El tercer principio económico es la regla de oro de la Hacienda clásica, sostiene que el pre-supuesto debe presentarse en equilibrio anual → la suma de los ingresos debe ser suficiente para atender a los gastos totales del SP.

4.El cuarto principio económico es el de limitación de las emisiones de deuda pública, que sólo son aceptables para financiar inversiones cuya rentabilidad permita el pago de los in-tereses y la devolución, o amortización del préstamo.

4.4 La crisis de los principios presupuestarios clásicos

Los principio presupuestarios clásicos responden a una circunstancias políticas y económicas muy concretas, cuyo marco histórico abarca buena parte del s. XIX y el primer tercio del XX. En tal ca-so, los cambios en la organización política posteriores al fin de la II Guerra Mundial, y las profun-das mutaciones que supuso para el análisis económico las teorías keynesianas, no podían dejar de tener influencia en las prescripciones normativas sobre la elaboración de los presupuestos. Por ello, la crisis de los principios clásicos no es sino el reflejo de las mutaciones producidas en la organiza-ción política de las democracias occidentales y en la teoría económica que explica el funcionamien-to de las economías de mercado.

– Crisis de los principios económicos:

• No es posible hablar ya de limitación del gasto público, de Estado mínimo o residual como deseaban los clásicos de la HP.

• El crecimiento de las actividades estatales, defendidas por el enfoque intervencionista.

• Las teorías sobre el aumento del gasto púbico, que demuestran el papel preponderante del Estado en la resolución de los problemas económicos.

• La desconfianza de las teorías keynesiana en la capacidad del mercado para resolver las cuestiones económicas.

• La consagración de los llamados derechos sociales en las Constituciones de la postguerra.

• Quiebra del principio de neutralidad de los impuestos, pues una de las características más evidente del llamado modelo de Estado del Bienestar es, precisamente, que el sistema fiscal se emplee como mecanismo de política económica que incentiva determinados comporta-mientos del sector privado.

• El abandono de la regla del presupuesto equilibrado para evitar los desequilibrios macroeco-nómicos. En efecto, en los momentos de recesión económica, la RN crece a un ritmo más lento o incluso llega a disminuir. En esas circunstancias, el Estado ve recortarse su cifra de ingresos y, obligado por la regla del presupuesto equilibrado, de rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto del SP la producción y la renta del país decrece aun más, con lo que la de-presión se acentúa. En cambio, en los procesos inflacionistas la recaudación crece aún más de lo que lo hacen los precios, el SP puede gastar más y agrava el proceso inflacionista.

Se afirma, entonces, que la regla del presupuesto equilibrado favorece una acción paralela del SP a lo largo del ciclo económico, amplificando su inestabilidad. Por ello, se asevera que tiene un efecto procíclico y que, como tal regla de conducta, debe ser abandonada.

– Crisis de los principios políticos:

• El principio de unidad: la extensión y creciente complejidad de las tareas desempeñadas por el SP imposibilita la elaboración de un único documento que recoja y discipline, con ca-rácter uniforme, la enorme variedad de actividades gestionadas por el SP. Se puede defender la presentación de las previsiones de gastos e ingresos en documentos diversos, gobernados por principios distintos, que faciliten al legislativo el conocimiento cabal de la gestión pú-blica.

• El principio de especialidad: (también ha sufrido transformaciones importantes), su finali-dad era controlar la acción de ejecutivo mediante la imposición de un conjunto de cautelas que impidan al Gobierno excederse de la autorización recibida por el legislativo. Ahora bien, estas restricciones pugnan con la necesaria flexibilidad en la gestión que exige, en ocasio-nes, transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de lo presupuestado o dejar para el futuro un importante volumen de gasto.

• La quiebra de la anualidad del presupuesto es patente cuando se precisa realizar una obra pública cuya ejecución se extiende a varios años, pero cuyo coste total no puede valorarse y aprobarse antes de emprenderlas. Para solventar esta cuestión, existen dos fórmulas presu-puestarias:

1. Los créditos de compromiso: el gasto previsto de inversiones del Estado se estima en un ejercicio presupuestario, el del año en que comienza la ejecución de la obra. Ese año se per-mite al ejecutivo comprometer el gasto total, pero no pagarlo totalmente en el ejercicio. Los presupuestos sucesivos incluirán las cifras correspondientes a la fracción de obra que se rea-liza anualmente.

2. Las leyes de programa se aprueban en el Parlamento con independencia de los presu-puestos y autorizan la puesta en marcha de un programa de gastos que durante varios años financiará la obra correspondiente, atribuyendo los créditos de compromiso a cada ejercicio económico. Cada año la ley de presupuestos debe reflejar esos gastos, lo que encierra el pe-ligro de que el Parlamento rechace la inclusión de una anualidad y se incumpla la ley de pro-grama.

• El principio de publicidad tiene excepciones en el caso de los gastos diplomáticos, los de carácter militar o los denominados fondos reservados, si bien el control parlamentario es po-sible a través de la Comisión de Secretos Oficiales.

4.5 Las leyes de estabilidad presupuestaria: un cambio de orientación

Las leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas en diciembre de 2001 significan un cambio evi-dente en la orientación de la política presupuestaria de nuestro país y el intento más serio por rein-troducir los principios presupuestarios clásicos, que habían sufrido una importante erosión (sobre todo el de equilibrio presupuestario. Cuáles son las causas que explican este cambio de orientación:

• La creciente insatisfacción sobre la justificación teórica de los déficits públicos como instrumento de política económica.

• La facilidad con la que los poderes públicos recurrían al déficit público como un mecanismo de ilusión financiera, como forma de financiar gastos sin exigir a los contribuyentes un mayor esfuerzo.

• La pérdida de credibilidad del documento presupuestario.

• El Pactos de Estabilidad y Crecimiento que impone a la política presupuestaria la pertenencia de nuestra economía a la Unión Monetaria.

Existen dos leyes de estabilidad presupuestaria: una ordinaria y otra orgánica. La primera compete a la Administración Central del Estado y la orgánica a las CCAA.

La principal novedad que introduce estas normas es la aplicación del denominado principio de esta-bilidad presupuestaria (o actualización del antiguo principio de equilibrio presupuestario). El Prin-cipio de Estabilidad Presupuestaria aparece recogido en el art. 3.2 de la Ley 18/2001 como la situa-ción de equilibrio o superávit, calculado en términos de capacidad financiera. A partir de esta defini-ción del principio, la ley establece una serie de mecanismos a través de los cuales pueda garantizar-se el cumplimiento de este objetivo. Los principales medios por los que se pretende que el SP esta-tal cumpla el principio de estabilidad presupuestaria son:

• El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plurianual, con la finalidad de realizar una previsión más adecuada de los ingresos y gastos correspondientes.

• A pesar de esa previsión pueden aparecer necesidades no previstas o que superen la previ-sión inicial. Tras la aprobación de la Ley 18/2001 se incluye un nuevo capítulo en el presu-puesto de gastos con el título de Fondo de Contingencia dotado con un importe del 2% del total de gastos. Los créditos extraordinarios, los suplementos de crédito, etc., deben finan-ciarse con cargo a este fondo y si no fuese suficiente deberán reducirse otras partidas de gas-to.

• No es posible incrementar el Fondo de contingencia de un ejercicio económico con la por-ción no utilizada del fondo del ejercicio anterior.

Si a pesar de estas precauciones la Administración del Estado o la Seguridad social incurren en dé-ficit, se debe presentar a las Cortes Generales un plan económico financiero que permita corregir esa situación en un máximo de tres ejercicios económicos. En el supuesto de que la Administración del estado liquide su presupuesto con superávit, éste se dedicará a reducir el endeudamiento neto. Si es la Seguridad Social quien presenta superávit, éste se dedicará prioritariamente a la dotación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social para asegurar su viabilidad futura.

Tema 5 Los fallos del mercado y la intervención del sector público

5.1 Introducción5.2 Condiciones de eficiencia en la provisión de bienes públicos puros

5.2.1 Condiciones de eficiencia en la provisión de bienes 5.2.1.a) Demanda de bienes privados 5.2.1.b) Demanda de bienes públicos puros

5.3 Monopolio y competencia imperfecta: las formas de regulación del monopolio 5.3.1 No intervención 5.3.2 La legislación antitrust 5.3.3 El establecimiento de impuestos 5.3.4 Fijación de un límite a los beneficios

5.4 Los efectos externos y sus posibles soluciones 5.4.1 Exigencia de responsabilidad extracontractual 5.4.2 La regulación administrativa 5.4.3 Impuestos y subvenciones 5.4.4 Permisos de emisión

5.1 Introducción

Estudiaremos los diferentes fallos del mercado y la labor del SP para solventarlos:

• Consideramos los bienes públicos puros, donde la cuestión clave es determinar cuáles son las condiciones óptimas en su provisión. La clave no es que los bienes públicos sean produ-cidos por el sector público o por el sector privado, sino cómo se financia esa producción. En los bienes privados se hace a través del pago de un precio de mercado, mientras que en los bienes públicos, donde no existe mercado, debe hacerse mediante el pago de impuestos.

• Consideraremos también el problema de los mercados monopolizados.• En un tercer apartado consideramos otro fallo del mercado causado por la presencia de efec-

tos externos, positivos o negativos, en la producción de un bien o un servicio. Entonces defi-nimos el concepto de efecto externo como las consecuencias de la producción o consumo de un bien sobre la producción o consumo de otro, sin que tal efecto sea transmitido a través de los precios.

5.2 Condiciones de eficiencia en la provisión de bienes públicos puros

Qué cantidad de bien privado debe fabricarse y a qué precio se resuelve a través del mecanismo de mercado: debe ser la cantidad y el precio obtenidos en el punto de equilibrio y representan un resul-tado que tiene las características de un óptimo de Pareto.

En el caso de los bienes públicos, el SP es el encargado de su provisión.

Cuáles deberían ser las condiciones de eficiencia si dispusiéramos de un mecanismo, hipotético, que cumpliera las funciones de mercado. El estudio de estos sistemas hipotéticos de asignación es lo que constituye el análisis de los modelos teóricos de determinación de la cantidad óptima de bienes pú-blicos.

5.2 Condiciones de eficiencia en la provisión de bienes

Demanda de bienes privados

Para estudiar este modelo, supongamos, en primer lugar, que sólo existen dos grupos de demandan-tes, A y B, cuyas curvas de demanda son las contenidas en el gráfico siguiente:

A partir de estas dos demandas, es muy sencillo obtener la demanda total en el mercado. Si a un precio de 100, el grupo A demanda 20 unidades, y el B 10, la demanda total en el mercado será 30. A un precio de 50, la demanda del primer grupo es de 40 y la del segundo 30, luego la demanda total es de 70. Gráficamente, tendríamos:

La obtención de la demanda total se obtiene así, sumando para cada precio las cantidades demanda-das por los distintos grupos de consumidores. Dado que la cantidad se refleja en el eje horizontal en el gráfico, se dice que, en los bienes privados, la demanda en el mercado se obtiene sumando hori-zontalmente las demandas individuales.

Una vez comprobado esto, estamos en disposición de obtener las condiciones de eficiencia en la asignación de bienes privados. Para ello, representamos en el gráfico 5.3., las demandas de los grupos A y B y la situación del mercado (demanda total y oferta).

La situación de equilibrio en el mercado se alcanza en el punto E, donde la demanda se cruza con la oferta generando la cantidad QE, y el precio PE. Dado que la oferta representa el coste marginal de producción, sabemos que se cumple:

PE = CMg (Costes marginales son los generados por la última unidad de un bien o servicio producida)

Este precio es el mismo para el demandante A que para el B. Cada uno de ellos determina la canti-dad que desea adquirir del producto QA y QB. La suma de ambas cantidades coincide con la canti-dad vendida en el mercado.

En definitiva, el mecanismo del mercado genera dos condiciones que caracterizan la eficiencia eco-nómica para los bienes privados:

• CMg = PE = PA = PB • QE = QA + QB

Es decir, el precio pagado por cada consumidor es igual al de equilibrio en el mercado, y por tanto, al coste marginal, mientras que la cantidad de equilibrio es igual a la suma de cantidades demanda-das, que, normalmente, no serán iguales para cada grupo de demandantes.

Demanda de bienes públicos puros

En el caso de los bienes públicos puros, las cosas cambian substancialmente, porque no es posible que A y B dispongan de cantidades diferentes del bien público, pues, al ser un producto de consumo no rival, si A dispone de X unidades de bien público, B obtiene simultáneamente las mismas unidades de ese bien.

En tales circunstancias, la demanda total del bien público no puede calcularse sumando las cantidades. Aquí la pregunta será ¿Cuánto está dispuesto a pagar A por X unidades de bien público? Y ¿Cuánto está dispuesto a pagar B por esas mismas unidades?. Una vez determinado el precio máximo que entregarían ambos consumidores, podemos decir que la sociedad estaría dispuesta a pagar la suma de ambos precios.

Gráficamente, esta argumentación puede representarse con ayuda de la figura siguiente:

La primera de las curvas de demanda nos informa de que para disponer de 5 unidades del bien pú-blico, el consumidor A estaría dispuesto a pagar 100 u.m. La segunda nos dice que por esas mismas unidades, el demandante B pagaría 70 u.m. En conjunto, la sociedad formada por A y B pagaría 170 u.m. Repitiendo la misma operación para 11 unidades; A pagaría 60 u.m. y B pagaría 40 u.m. lo que nos da una cifra total de 100 u.m.

De esta forma, la demanda total de un bien público se obtiene sumando, para cada cantidad posible, los precios que están dispuestos a pagar los distintos demandantes. Dado que los precios están situa-dos en el eje vertical del gráfico, se dice que la demanda de un bien público se representa sumando verticalmente las demandas individuales.

Una vez obtenida la demanda de bienes públicos, podemos analizar las condiciones de eficiencia en su provisión. Para ello consideremos el siguiente gráfico, donde incluimos las demandas de A y B, así como el hipotético “mercado” de estos bienes”.

En este gráfico se explica cómo se asignarían los bienes públicos en el caso de que existiera un mecanismo que sustituyera al mercado. En el punto de equilibrio se determina una cantidad de 6 unidades de bienes públicos a un precio de 150 u.m. Esas 6 unidades son las mismas para el demandante A y para el B, el primero está dispuesto a pagar 85 u.m. y el segundo 65 u.m. y la suma de ambos precios coincide con el precio de equilibrio del “mercado”. De esta manera, podemos resumir las condiciones de eficiencia del modo siguiente:

• QE = QA = QB

• CMg = PE = PA + PB

Es decir, en el caso de los bienes públicos puros, las condiciones de asignación se invierten con res-pecto a las estudiadas en el caso de los bienes privados. Si allí la cantidad de equilibrio era igual a la suma de unidades demandadas por los distintos consumidores, aquí es el precio de equilibrio el que es igual a la suma de precios, y simultáneamente, al coste marginal de producción. Por el contrario, la cantidad de equilibrio es la misma para los distintos individuos que demandan el bien público.

Este mecanismo hipotético plantea algunos problemas. Quizás el más complejo sea el de cómo de-terminar las preferencias de los consumidores, o lo que es lo mismo, cómo sabemos cuánto están dispuestos a pagar por el bien público. En el caso de los bienes privados, tal problema no se plantea, pues el mero hecho de comprar el producto a un precio determinado ya indica cuáles son las prefe-rencias del consumidor, pero en los bienes públicos tal compra no existe.

La financiación de los bienes públicos debe hacerse como sugieren las condiciones de eficiencia que acabamos de describir. El análisis que hemos desarrollado parece sugerir que el ciudadano A debería contribuir con 85 u.m. a la provisión del bien público y que B, por su parte, debería aportar 65 u.m. Tal planteamiento supone adoptar una forma determinada de considerar la equidad en la fi-nanciación del SP, en concreto aplicar el principio del beneficio, pero ello supone, implícitamente, renunciar a cualquier finalidad retributiva en la acción estatal.

Los modelos de asignación más complejos, como el de Samuelson, acaban generando condiciones de equilibrio muy similares a las que acabamos de ver, si bien parten de una situación de equilibrio general, en vez de utilizar el planteamiento de equilibrio parcial.

Monopolio y competencia imperfecta: las formas de regulación del monopolio

La evaluación de los costes del monopolio exige comparar sus resultados con los de un mercado de competencia perfecta. En aquellas situaciones en que el mercado es perfectamente competitivo, sa-bemos que el equilibrio se alcanza donde la demanda se cruza con la oferta, y que ésta, a su vez, re-presenta el coste marginal de la producción (CMg). En los mercados de monopolio la empresa elige aquella cantidad en la que el CMg iguala (se cruza) con el ingreso marginal (IMg). Una vez deter-minada la cantidad producida por el monopolista, su precio de venta se obtiene a través de la curva de demanda. Dicho en otros términos, el monopolista puede decidir qué cantidad ofrecerá en el mercado, pero son los demandantes quienes establecen el precio máximo que pagarán por esa can-tidad. En las formas de competencia imperfecta (como el oligopolio: concentración de la oferta de un sector industrial o comercial en un reducido número de empresas) la cuestión clave es evitar que las distintas empresas alcancen, mediante acuerdo, los resultados del monopolio.

En la siguiente figura se representa un mercado con una oferta horizontal, para comparar los resulta-dos del monopolio y la competencia perfecta.

Consideremos inicialmente que el mercado es de competencia perfecta. En estas circunstancias, el precio y la cantidad vendrían dados por el punto de equilibrio E, (cantidad QC y un precio PC). El consumidor obtendría un excedente marcado por el triángulo delimitado por los puntos E, PC y el de intersección de la curva de demanda con el eje vertical.

Si el mercado fuera un monopolio, con los mismos costes que las empresas de competencia perfec-ta, entonces, la empresa elegiría la cantidad QM, correspondiente al punto A donde el ingreso mar-ginal se cruza con el coste marginal, vendería esa cantidad a un precio PM y como consecuencia el consumidor vería reducido su excedente al triángulo marcado por los puntos A, PM y el de intersec-ción de la demanda con el eje vertical.

De esta forma el consumidor sufre una pérdida de excedente que viene representada por el área del trapecio delimitado por PM, A, E y PC. Sin embargo, no toda esta pérdida de excedente para el con-sumidor representa un auténtico coste social.

En efecto, el área del trapecio puede dividirse en dos zonas:

1. El área del rectángulo PM PC A M se calcularía como la base por la altura. La base del rectán-gulo es la cantidad que vende el monopolista, mientras que la altura es la diferencia entre los precios de venta del monopolista y del mercado de competencia perfecta. Es decir:

• Área del rectángulo = Base x altura = QM (PM – PC).

Ahora bien, el precio del mercado de competencia perfecta coincide con el coste marginal, y éste, a su vez con el coste medio. Usando esta información podemos rescribir la fórmula anterior como:

• Área del rectángulo = QM (PM - CME).

La diferencia entre el precio de venta del monopolista y el coste medio de fabricación nos dice cuánto gana el empresario por cada unidad que vende. Al multiplicar esta diferencia por el número de unidades, estaremos calculando los beneficios del empresario.

De esta manera, el rectángulo que consideramos es una pérdida de excedente del consumi-dor que se convierte en beneficios para el empresario. En la medida en que lo pierde uno, lo gana el otro, no podemos considerarlo una pérdida para la sociedad, que nos parecerá más o menos injusta, pero no es un coste social.

2.El área del triángulo M A E representa una pérdida de excedente para el consumidor que no se apropia el monopolista. Esta área es el auténtico coste social del monopolio y puede cal-cularse del siguiente modo:

• Área = ½ Base x altura.

La base es la diferencia entre las cantidades que se venden en competencia perfecta y en monopolio. La altura es la diferencia en los precios. Por tanto, el área es:

• Área = ½ (QC – QM) (PM – PC)

En el análisis que hemos realizado, hemos partido de la base de que el monopolista tiene los mis-mos costes que el mercado de competencia perfecta. Lo cual no es realista, en la medida en que em-presas de superior tamaño pueden producir a un coste más bajo (se dice en este caso, que el empre-sario dispone de economías de escala). El hecho de producir a un coste inferior, beneficia a la socie-dad, ya sea porque el producto se puede vender a un precio más bajo o porque el monopolista obtie-ne beneficios.

Con la finalidad de explicar con más detalle esta cuestión, consideraremos el gráfico siguiente, don-de representamos las curvas de demanda, ingreso marginal y costes marginales de competencia per-fecta (indicado por índice CP) y del monopolista (M).

P

Pm A B Pcp CMgcp

C CMgM

Qm Qcp Q

En esas circunstancias, el beneficio para el monopolista está representado por los rectángulos A y C y la pérdida de excedente para el consumidor se indica por el trapecio formado por las áreas A y B. De ésta manera, podemos distinguir tres áreas distintas:

1. El área A, representa beneficio para el monopolista, obtenida de una pérdida de excedente para el consumidor. Se trata de una cuestión de distribución de renta y no de eficiencia eco-nómica. Podemos evaluar esta área como:

- (PM - PCP) · QM

2. El triángulo B representa la pérdida de excedente de consumidor que no se apropia el em-presario. Constituye un coste de bienestar para la sociedad. El valor de esta área será:

- ½ · (PM - PCP) · (QCP - QM)

3. El rectángulo C representa los beneficios para el empresario obtenidos por su capacidad para reducir los costes con respecto a los de la industria de competencia perfecta. Significan una ganancia pura para la sociedad. El área de éste rectángulo será:

- Área = (CMeCP - CMe

M) · QM

El monopolio resultará eficiente si la ganancia pura excede a la pérdida de bienestar, es de-cir si el área del triángulo B es menor que el área del rectángulo C. Formalmente es efi-ciente sí:

- ½ · (PM - PCP) · (QCP - QM) < (CMeCP - CMe

M) · QM

En aquellos casos en que el monopolio sea ineficiente, puede justificarse la intervención pública. Esta puede adoptar formas muy diversas, entre las que citamos las siguientes:

No intervenciónDesde un planteamiento cercano a las posiciones liberales, se ha defendido que lo mejor es que el sector público deje tranquilo al empresario. La idea es que si el monopolista obtiene grandes bene-ficios, tal hecho acabará atrayendo a nuevos competidores al sector, lo que, finalmente terminará convirtiendo el monopolio en un mercado competitivo (ejemplo, mercados que inicialmente eran monopolios, desde el bolígrafo a las fotocopiadoras, y que en la actualidad son más próximos a mercados de competencia).

Una variante de esta postura es la llamada teoría de los mercados disputables. En opinión de Baumol, Panzar y Willing, basta con que el monopolista se vea amenazado por la posibilidad de que entren otros competidores en el mercado que le puedan arrebatar su posición privilegio. En efecto, si suponemos que el empresario que suministra el bien o el servicio es un monopolista en virtud de una concesión administrativa (ejemplo, típico en líneas de autobuses o líneas aéreas), pero sabe que en cuando haya una propuesta a un coste inferior, perderá la concesión a favor de la otra empresa, entonces procurará no subir los precios para no perderla.

Obviamente, si el monopolista no sube los precios por encima del coste medio, entonces no se daría ninguna pérdida de excedente para el consumidor.

La legislación antitrustEsta alternativa tiene sus orígenes en dos tipos de leyes norteamericanas.

• La Sherman Act prohibía los monopolios y los abusos de una posición monopolista. La pro-hibición inicial se vio matizada por la aplicación de la llamada rule of reason (o regla de la razón), que defendía que la prohibición sólo debía aplicarse a los monopolios que no fueran razonables, es decir, aquellos monopolios que no se justificasen por que el empresario fuera más eficiente. En cambio la prohibición de prácticas abusivas (discriminación de precios, contratos en los que se venden dos productos simultáneamente…) sí ha tenido continuidad y, podemos encontrarla reflejada en la legislación mercantil tanto europea como española.

• La Clayton Act y la Federal Trade Commissión Act pretenden evitar la formación de mono-polios a partir del acuerdo o fusión de empresas independientes. En el primer caso, se trata de impedir la creación de un cártel (o la existencia de acuerdos para la fijación conjunta de precios) el reparto de los mercados en áreas geográficas servidas de forma exclusiva por un único empresario, etc. En el segundo, se someten las fusiones de empresas a una evaluación por parte del SP de las consecuencias de esa unión sobre el grado de competencia del mer-cado.

El establecimiento de impuestosEsta alternativa consiste en dejar que el monopolista disfrute de su posición de dominio en el mer-cado pero, al mismo tiempo, someterle a un impuesto que permita al sector público apropiarse de sus beneficios. De este modo, el excedente del consumidor que había obtenido el empresario podría serle devuelto, al menos en teoría, a través de la acción del Estado. Esta solución explica que algu-nos impuestos se hayan denominado monopolios fiscales (como CAMPSA).

Fijación de un límite a los beneficios

Otra posibilidad consiste en dejar operar libremente al empresario pero indicarle que su cifra de be-neficios no puede exceder un determinado límite. Se trata así de incentivar que el monopolista no marque precios excesivamente altos para no superar el límite fijado a los beneficios. La forma habi-tual de establecer el límite es considerar que la cifra de beneficios (B), dividida por el capital inver-tido por el empresario (K) tiene que ser menor o igual a un límite (s). Es decir:

B / K = (IT - TC) / K = (p · Q - w · N - c · K) / K ≤ s

donde p es el precio del producto, Q la cantidad vendida, w el salario pagado a los trabajadores, N el número de empleados, K el volumen de capital utilizado, y c el coste del mismo.

El problema que plantea esta solución es el denominado efecto Averch-Johnson que tiene dos mani-festaciones:

• Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar así la cifra de bene-ficios.

• El empleo de equipo capital, en detrimento del factor trabajo. Tanto la contratación de traba-jadores como la compra de nuevas máquinas aumentan el coste y, por tanto, reduce los bene-ficios.

Los efectos externos y sus posibles soluciones

Puede afirmarse que cuando existe un efecto externo negativo (causado por la producción de un bien) el libre funcionamiento del mercado determina una cantidad producida que es mayor de la que resultaría óptima desde el punto de vista social.

La curva de demanda, D, representa la valoración de los consumidores del producto que se vende en el mercado. La curva de oferta solamente refleja costes privados, los que recaen sobre el empre-sario. En esas circunstancias, el libre juego de la acción individual sólo se preocupará de estos cos-tes, de tal modo que el mercado fijará la cantidad QE y un precio PE donde la curva de demanda se cruza con la oferta que refleja los costes marginales.

Desde el punto de vista social, las cosas son distintas. Si la producción del bien que se vende en este mercado genera daños al medio ambiente, entonces, para la sociedad, los costes relevantes no son sólo los que refleja la curva de costes marginales, sino que a éstos hay que sumarles los daños cau-sados al medio ambiente. Se obtiene así, una nueva curva de oferta que indica costes superiores a los que tendría en cuenta la acción individual. En esas circunstancias, la cantidad óptima, QO, y su precio correspondiente, PO, se determinarían por el punto de cruce entre la demanda y esta curva de oferta, tal y como se indica con el punto A de la representación gráfica.

Comparando la solución óptima con la de equilibrio en el mercado, comprobamos fácilmente que en presencia de externalidades negativas, el libre juego del mercado genera una producción mayor que la que sería deseable desde un punto de vista social. Por tanto, las diversas soluciones que se han propuesto deben valorarse de acuerdo con su capacidad de reducir la cantidad vendida en el mercado, o lo que es lo mismo, sus posibilidades de aumentar el precio de venta del bien.

Exigencia de responsabilidad extracontractual

Una primera solución responde al contenido el art. 1902 del Código Civil. De acuerdo con este planteamiento, el empresario que cause un daño a un tercero se vería obligado a compensarle eco-nómicamente. Así, el problema se resuelve fácilmente, pues al tener que pagar por los daños, el em-presario considera como un coste privado más, el daño al medio ambiente (técnicamente, se dice que, el efecto externo se internaliza). Además de ser una solución eficiente al problema, es defendi-ble desde un punto de vista de la equidad, pues el perjudicado recibe una compensación del causan-te del perjuicio.

El planteamiento del Código Civil tiene una formulación económica que se conoce como el Teore-ma de Coase “con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de transacción, el problema de los efectos externos puede resolverse por acuerdo entre las partes. Esta solución es efi-ciente y además, independiente de quién sea el titular de los derechos de propiedad”.

La solución civil al problema de los efectos externos tropieza con algunas dificultades, entre las que destacan:

• Es necesaria una correcta definición de los derechos de propiedad. Es decir, quién tiene el uso prioritario sobre el medio ambiente ¿Tiene un derecho el empresario a usar, por ejemplo, un río para efectuar vertidos? o ¿es preferente el derecho de otros ciudadanos a disfrutar de unas aguas no contaminadas? y, por último ¿hasta qué punto de limpieza del agua?.

• Aunque la solución sea la misma, con independencia de a quién se atribuyen los derechos de propiedad, el resultado no es el mismo para los dos agentes implicados en el proceso. Si el derecho se atribuye al perjudicado, éste adquiere el derecho a la compensación. En el su-puesto contrario, el causante de la contaminación es el receptor del pago correspondiente. En el primer caso, estamos aplicando la regla de “el que contamina, paga”, en el segundo “el que renuncia a contaminar, cobra".

El enfoque civilista es más adecuado cuando el número de personas afectadas por la presencia de los efectos externos es razonablemente limitado. Si existe un único perjudicado y un causante del

daño, la solución mediante acuerdo entre ambos o a través de resolución judicial es relativamente sencilla. Sin embargo, cuando los perjudicados son muchos, las posibilidades de acuerdo son muy limitadas e, igualmente, resulta difícil que una resolución judicial satisfaga las pretensiones de todos ellos, pues el proceso será largo y muy costoso para la sociedad.

La regulación administrativa

Una segunda solución corresponde a las diferentes normas, pertenecientes al campo del Derecho Administrativo, que regulan las actividades nocivas, insalubres, o peligrosas. En este caso, el sector público establece un límite máximo a la emisión de agentes contaminantes por parte del empresario, de tal modo, que si la empresa los supera puede verse sometida a algún tipo de sanción adminis-trativa.

La regulación administrativa es eficiente, aunque tropieza con algunas dificultades:

• La necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas relaciones existentes entre cantidad producida y grado de contaminación, y, correlativamente, la exigencia de una nor-mativa muy detallada y de difícil aplicación.

• La imposición de sanciones administrativas en caso de incumplimiento, puede exigir un cos-te considerable en términos de proceso contencioso-administrativo. Si el empresario estima poco probable que recaiga una sanción por su actividad contaminante, o si el importe de ésta es muy inferior al coste de emplear una tecnología más limpia, el sistema resultaría muy po-co eficaz.

Impuestos y subvenciones

Una última solución consiste en la aplicación de impuestos sobre aquellas empresas que contaminan (normalmente se denominan ecotasas) o la concesión de subvenciones a quienes incorporen tecno-logías más “limpias” en sus procesos de producción.

Si el empresario causa un daño a la sociedad a través de vertidos contaminantes debe pagar un im-puesto que compense a los ciudadanos. Se trata por tanto de una clara atribución de derechos de propiedad, de acuerdo con la cual, los ciudadanos tienen el derecho a gozar de un medio ambiente limpio y quien vulnere ese derecho debe pagar por ello “quien contamina, paga”. En cuanto a la eficacia de este sistema, deben hacerse las siguientes consideraciones:

• Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que compensa los daños, entonces éstos son considerados como un coste más del proceso productivo. En este sentido, el im-puesto funciona igual que la compensación por la responsabilidad extracontractual y no es sino otra forma de que los efectos externos sean internalizados por el empresario.

• El planteamiento basado en impuestos medioambientales es más adecuado en aquellos casos en que la solución civilista era poco eficaz, es decir, cuando el número de afectados muy grande y no ser posible un acuerdo entre las partes.

• Las ecotasas no son equitativas si las comparamos con la solución del Derecho Privado. En el caso del art. 1902 CC, el perjudicado recibe la compensación del causante del perjuicio, en el caso de los impuestos lo recibe el sector público, y ya no es tan fácil asegurar que con esos fondos, se compense a los perjudicados.

• Cabe preguntarse si el sector público no utilizará los ingresos procedentes de los impuestos medioambientales para financiar actividades (construcción autovías, pantanos…) que causen daños aún mayores al medio ambiente, con lo que la efectividad de este sistema sería más que discutible. Una posible solución a este inconveniente sería obligar al SP a que la recau-dación por este concepto se dedicara íntegramente a la solución de problemas medioam-bientales, pero tal opción tropieza con las dificultades derivadas de la vinculación de ingre-sos públicos a finalidades concretas.

El sistema de subvenciones es lógicamente la aplicación de la regla inversa al del establecimiento de impuestos. Aquí, el SP interesado en conseguir un nivel de contaminación inferior ofrece una subvención al causante del daño para cubrir, total o parcialmente, los costes de la sustitución de la técnica de producción que emplea, por una tecnología menos contaminante. Un ejemplo evidente de este tipo de solución se encuentra en la diferente fiscalidad de las gasolinas normal o sin plomo de los automovilistas.

Este sistema puede resultar eficaz para el logro de las finalidades del SP, pero deben tenerse en cuenta las siguientes dificultades:

• Este sistema atribuye al empresario el derecho a contaminar, de tal modo que si la sociedad desea evitar el daño debe pagar por ello.

• Al subvencionar la actividad contaminadora, se están reduciendo los costes de producción y ello puede hacer aumentar la cantidad producida. Al incrementarse la producción, el volu-men de vertidos al medio ambiente sea mucho mayor que el inicial.

Permisos de emisión

Una alternativa innovadora en esta materia es la constituida por la creación de un mercado de per-misos de emisión o de licencias transferibles. El fundamento de esta técnica se encuentra en el mis-mo análisis que explicaba el pago de un impuesto: el empresario no tiene ningún derecho a con-taminar, y si lo hace se ve obligado a comprar un permiso para realizar la correspondiente emisión de contaminantes. Hasta este punto, el procedimiento tendría los mismos efectos, sobre el precio y la cantidad de equilibrio que una ecotasa.

Sin embargo, el sistema que analizamos en este caso permite una flexibilidad mucho mayor, y además, nos facilita el uso simultáneo de mecanismos ya analizados en apartados anteriores. Para ello, explicaremos, con un ejemplo, cuál sería el funcionamiento de este sistema y hasta qué punto significa ventajas importantes sobre otras posibilidades de actuación pública.

Supongamos que el objetivo del sector público es limitar el volumen de depósitos contaminantes a una cantidad que se considera como un nivel máximo compatible con la sostenibilidad del medio ambiente. Este máximo no depende sólo de la actividad de una empresa o de una industria concreta, sino que es función de la cantidad producida por empresarios muy diversos y de la existencia de otras actividades económicas que aminoran el efecto sobre la contaminación ambiental.

Consideremos, además, que existen dos grupos de empresas, uno que utiliza una tecnología poco contaminante, y otro que, al emplear un sistema de producción menos limpio, produce daños impor-tantes de contaminación. Si asignamos derechos de contaminación a las diferentes empresas, nos encontraremos ante el caso de que al primer grupo le sobran licencias, mientras que al segundo le faltan.

En estas circunstancias, existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso para ambas partes, por el que el primero vendería las licencias sobrantes al segundo. Con ello, el nivel máximo de deposiciones no aumentaría más allá de la cifra crítica predeterminada por el regulador público, y, en cambio se generan unos incentivos muy eficaces para sustituir las técnicas más contaminantes por las que resultan menos dañinas. Al existir un mercado de licencias, el empresario puede considerar rentable usar una tecnología limpia y vender los derechos de contaminación que le sobren, con lo que la venta de las licencias resulta análoga a las subvenciones, pero sin representar un coste para los contribuyentes.

Este mismo tipo de argumentación explica que puedan venderse licencias de este tipo por parte de los propietarios, públicos o privados, de explotaciones forestales, cuya existencia reduce los efectos de la contaminación industrial. Además, si los países con amplias masas boscosas obtienen ingresos adicionales por la conservación de, por ejemplo, las selvas tropicales, estamos añadiendo un im-portante beneficio al mantenimiento de estos bosques, lo que contribuye a reducir los riesgos de destrucción a los que hoy están sometidos.

Tema 6 Bienes preferentes y la redistribución de la renta

6.1 Introducción6.2 Bienes preferentes y bienes prohibidos 6.3 El derecho a la salud y la sanidad pública

6.3.1 Los efectos de la prestación gratuita de los servicios sanitarios 6.3.2 Centros públicos y centros privados

6.4 Estudio de la educación 6.4.1 Justificación de la intervención pública 6.4.2 Principales políticas en materia de educación - Centros públicos - Centros privados concertados - El sistema de cheque escolar - Los créditos avalados por el sector público

6.5 El papel del sector público en la redistribución: justificación y medios 6.5.1 La justificación teórica del proceso redistributivo 6.5.2 El debate sobre los mecanismos de redistribución

6.6 Los salarios de inserción social y el impuesto negativo sobre la renta 6.6.1 Salario de inserción laboral 6.6.2 El impuesto negativo sobre la renta

6.7 Los programas de la Seguridad Social 6.7.1 Justificación de los programas públicos de la Seguridad Social - Desde una perspectiva liberal - Desde un enfoque intervencionista 6.7.2 Sistemas alternativos de pensiones 6.7.3 Efectos económicos del sistema de Seguridad Social - Los efectos de las cotizaciones del empresario - Los efectos del sistema de reparto de las pensiones - Los efectos de las prestaciones del desempleo

6.8 La crisis del Estado de bienestar como redistribuidor de la renta

6.1 Introducción

En este tema estudiamos dos tipos de cuestiones, cuya única relación es que, en ambos, hay algún tipo de juicio de valor por parte de la sociedad que considera que determinados bienes y servicios deben ser accesibles a todas las personas o que debe haber un mínimo nivel de renta para todos.

6.2 Bienes preferentes y bienes prohibidos

Se trata de dos tipos de bienes en los que la presencia del sector público se explica por la existencia de un juicio de valor previo, emitido por la sociedad, que, en unos casos, con-sidera que determinados bienes deben ser accesibles a todos los ciudadanos, con inde-pendencia de los recursos económicos de que dispongan, mientras que, en los otros, esa misma sociedad estima que son más que bienes, males, y que por lo tanto el consumo debe verse dificultado o incluso prohibido.

Tres cuestiones, sobre la materia, que resultan importantes:

• Nos parece obvio que cuando la sociedad decide obligar al consumo de un determinado producto (Ejemplo, en la educación hasta un determinado nivel de enseñanza) o impide el consumo de otro (Ejemplo, drogas ilegales), está afectando a las decisiones libres de los individuos, que podrían optar por otro orden de valores. Como reflexión a la cuestión ¿qué circunstancias justifican coartar esas libertades y qué motivos puede tener el sector público para saber mejor que el individuo cuál es la forma óptima de cuidar sus intereses?.

• La percepción social de que determinados servicios son esenciales a la dignidad del hombre y que, por tanto, su acceso no puede verse limitado por la carencia o insuficiencia de medios económicos, no va acompañada de una preocupación análoga por las condiciones en los que tales servicios se suministran. Los casos de abuso de estos servicios son tan frecuentes y ex-cesivos que pueden llegar a poner en peligro la propia capacidad pública para seguir pres-tándolos y, sin embargo, no existe una clara conciencia de los efectos que la desmesura en la demanda de estos servicios puede acabar generando.

• En el caso de la prohibición de determinadas drogas, podemos seguir dos tipos de plantea-mientos que llevan a conclusiones totalmente opuestas:

1. Stuart Mill, que las decisiones de un ser humano racional, aunque perjudiquen a su salud, material o espiritual, tan sólo le competen a él como individuo. Esta posición conduce a la despenalización del tráfico de las actuales drogas prohibidas, entre otros. A este argumen-to se le suele añadir una larga enumeración de las consecuencias indeseables de la prohibición que, se afirma, causa más daños que la prohibición misma. Asimismo, se in-siste en que la prohibición ha fracasado dado lo sencillo que resulta acceder a estos pro-ductos.

2. Se ha defendido que las drogas hoy prohibidas causan daños no sólo a la salud del usuario de las mismas, sino también a terceros. Además, de los costes de salud, o incluso los de pérdidas de producción debido a que los consumidores sean adictos a este tipo de produc-to, al final, acaban recayendo sobre la sociedad en su conjunto. Por último, hablar de li-bertad entre quienes hacen uso de las drogas no deja de ser un sarcasmo, dado que su adicción les hace cualquier cosa menos libres.

6.3 El derecho a la salud y la sanidad pública

Las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector público tienen una doble justificación:

1. Nos encontramos con un servicio que genera efectos externos positivos.2. Tienen carácter redistributivo, pues la entrega gratuita, o casi gratuita de estos servicios

permite asegurar que nadie será desprovisto, por falta de medios económicos, de este bien, considerado como esencial en nuestra Constitución.

En el caso de este bien preferente, nuestra atención se dirige a dos aspectos:• ¿Qué problemas plantea la prestación gratuita de los servicios sanitarios y si tal gratuidad

debe aplicarse a todo tipo de prestación? • ¿Es preferible el suministro de estos servicios a través de centros públicos o privados y qué

tipos de problemas plantea la gestión de la salud en unos y otros?

6.3.1 Los efectos de la prestación gratuita de los servicios sanitarios

Si aceptamos, que los servicios de salud se prestan de forma gratuita, por motivos distributivos o por la presencia de efectos externos, se extraen, fácilmente las siguientes conclusiones:

1. En el gasto sanitario de carácter preventivo, la presencia de externalidades resultan decisivas y, como consecuencia, este tipo de prestaciones deben ser gratuitas e incluso obligatorias (vacunaciones, enfermedades contagiosas, etc.). Resulta, también evidente que están ple-namente justificadas las campañas obligatorias de vacunación o el tratamiento gratuito de enfermedades contagiosas. Los usuarios deben utilizar el sistema sanitario con la debida obligación de su protección, pues, de lo contrario sería imposible por parte del SP asumir los gastos de dichos servicios.

2. Si la finalidad del gasto sanitario es de carácter redistributivo, entonces, resulta difícil justi-ficar la gratuidad del mismo para todos los usuarios y para todas las contingencias médicas. En el primer caso, porque la finalidad del gasto es que los ciudadanos carentes de recursos puedan acceder a un bien esencial, pero no que éste se preste, indiscriminadamente, a todos los integrantes de la sociedad. En el segundo supuesto, porque aquellas prestaciones que no resuelvan graves problemas de salud no están cumpliendo la finalidad distributiva teórica-mente atribuida a esta actividad pública.

Si estas dos conclusiones avalan un replanteamiento de las funciones que realiza el SP en materia de sanidad, la propia prestación de este tipo de servicios genera los siguientes efectos que tienden a aumentar el gasto:

1. El hecho de tener garantizado el servicio de salud, aunque no disponga de recursos suficien-tes, impide que el sujeto adopte toda la diligencia debida para preservar su propio estado de salud. Este problema denominado riesgo moral (es aquella situación en la que la probabi-lidad de que suceda un acontecimiento depende del comportamiento del sujeto); por ejem-plo, un cáncer de pulmón depende de las prácticas de riesgo en las que incurra el sujeto, en este caso, fumar. Si el individuo tuviera la seguridad de que su tratamiento iba a correr de su cuenta, o si se viera forzado a contratar un seguro privado para cubrirse del riesgo, posible-mente tendría un fuerte incentivo para evitar la adicción.

2. La entrega gratuita de medicamentos a determinados grupos sociales, carente de medios, ge-nera algunos problemas añadidos. En efecto, nos encontramos en este supuesto con un au-téntico caso de discriminación de precios por parte de un monopolista, el Servicio Nacio-nal de Salud, que aplica dos tipos de subvenciones al precio de los fármacos: total => pen-sionistas y enfermos crónicos; y parcial => para el resto de los beneficiarios. Como conse-cuencia, el gasto farmacéutico soportado por el Estado crece muy por encima de lo que exi-giría el inicial propósito redistributivo. Por ello, las propuestas de introducir un pago, deno-minado ticket moderador, en las recetas de cualquier fármaco y para cualquier colectivo, ten-drían la ventaja de eliminar algunos de los incentivos que generan este comporta-miento de los usuarios del sistema, pues lo usuarios compartirían los costes de los medicamentos con este pago, aunque sea simbólico.

3. Información asimétrica en la relación entre médico y paciente. La persona que acude a una consulta médica ignora no sólo la posible enfermedad que padece y su forma de curación, sino también cuáles son los procedimientos de diagnóstico más adecuados para determinar la naturaleza del problema. Si cada una de las pruebas necesarias supone un coste para el sistema sanitario, podríamos observar una demanda excesiva de pruebas médicas en relación con el beneficio marginal, que en términos de diagnóstico, puede obtenerse de cada uno de ellos. Por parte del médico no habrá inconveniente en realizar todas las pruebas, en la me-dida en que su prestigio dependa de su acierto en el diagnostico y tratamiento, y el coste no recaiga sobre el usuario. Este tipo de consideraciones de información asimétrica, también

explicaría porque resultaría difícil para el gasto económico de un hospital público denegar la adquisición de un material considerado como prioritario.

6.3.2 Centros públicos y centros privados

La gratuidad de la prestación sanitaria no exige, necesariamente, que el servicio sea suministrado por los centros públicos. Lo mismo sucede con la educación. Ahora bien, en el caso de la prestación de servicios sanitarios hay circunstancias que resaltar:

1. En la sanidad posiblemente existan importantes economías de escala que justifiquen la exis-tencia de grandes complejos hospitalarios frente a unidades más pequeñas, pues los costes del material e infraestructura son tan elevados, que no resultaría rentable para un número muy escaso de pacientes. Estas ventajas, posiblemente, no sean tan acusadas en la atención primaria, que puede prestarse de forma más descentralizada.

2. La gestión pública de centros sanitarios puede analizarse bajo el modelo de Niskanen, aun-que debe añadirse que en este caso la diferencia de información entre el principal (finan-ciador) y el agente (centro de gasto) está acrecentada porque el primero desconoce la utili-dad del material que se desea adquirir y tan sólo observa los resultados tangibles de la acción médica (como son el número de pacientes tratados con éxito). En el caso del centro privado, que estuviera guiado por el principio del máximo beneficio, también se produciría esta asimetría en la información, y sus efectos expansivos sobre el gasto, pero al menos exis-tiría la disciplina impuesta por la cuenta de resultados.

3. El uso exclusivo de centros privados, sin imponer la obligación de atender a todos los usua-rios que lo soliciten, podría llevar al resultado, de que sólo se admitiese a los pacientes más rentables, es decir, aquellos cuyo tratamiento generase un mayor beneficio marginal.

4. Los intentos por mejorar las prestaciones de la sanidad pública a través de cambios en los procedimientos de gestión han obtenido resultados muy modestos.

6.4 Estudio de la educación

En el análisis de la educación debemos cubrir dos tipos de cuestiones.

1. La justificación del papel público en este terreno.2. Las distintas formas que puede adoptar esta política estatal.

Si pensamos que papel del sector público se debe a una voluntad de redistribuir rentas, entonces, se ha defender la gratuidad del sistema educativo. La gratuidad debería quedar restringida a aquellas personas que carecen de los medios suficientes; por el contrario, si el análisis se hace en base a las externalidades presentes en la enseñanza, la gratuidad quedaría ligada a la existencia de estos efec-tos externos, y, entonces, debería ponderarse, en cada nivel de enseñanza, hasta que punto estos efectos son relevantes.

6.4.1 Justificación de la intervención pública

La explicación de por qué la educación se considera un bien preferente se basa en los siguientes ar-gumentos:

1. La participación en el proceso educativo es un mecanismo de redistribución de la renta. El argumento, señala que la capacidad de obtener ingresos en el mercado de trabajo depende de la formación recibida, a la que en muchos casos se denomina capital humano. Si la educa-ción solo fuera accesible a quienes tienen medios económicos, las capas más desfavorecidas

de la sociedad estarían permanentemente condenadas a obtener un bajo nivel de ingresos, pues, no podrían adquirir los conocimientos suficientes para alcanzar puestos mejor remune-rados.

2. Un argumento en favor de la presencia pública en el sistema educativo se basa en la presen-cia de efectos externos positivos en este tipo de servicio. La idea es que la educación, en sus niveles básicos, no solo beneficia a quien la recibe, sino también al conjunto de la sociedad. Estos efectos beneficiosos proceden de muy diversas fuentes: el hecho de vivir en una socie-dad más educada y tolerante, la propia posibilidad de sistemas democráticos de gobierno, la mayor capacidad de desarrollo económico al contar con una mano de obra mejor preparada, etc. son factores que nos benefician a todos simultáneamente.

3. Otro motivo que justifica el control por parte del sector público del sistema educativo se fundamenta en la presencia de información asimétrica en el mercado laboral. En este caso, la cuestión se refiere a que el empresario que va a contratar a un trabajador desconoce cuál es su productividad, que sólo llegara a observar después de su incorporación a la empresa. Si tiene que elegir entre varios candidatos tiene que acudir a datos externos, por ejemplo, los títulos académicos de que disponga cada uno, para hacerse una idea de qué puede esperar de cada posible empleado. Si estos títulos funcionan como una señal, en la terminología de Spence, de la capacidad del trabajador, entonces el sector público tiene un interés lógico en controlar que el contenido de tales documentos se corresponda con unos conocimientos con-trastados de alguna forma. De ahí que la Administración se reserve una serie de competen-cias en materia de regulación y homologación de los diversos títulos.

4. Por último debe recordarse que el proceso educativo genera beneficios individualizables, de los que se apropia el sujeto que hace uso del servicio.

En tal sentido se ha dicho que allí donde sea más claro que el beneficiado es el propio individuo, es-te debe correr con los gastos de la enseñanza, mientras que donde los elementos de carácter social sean más acusados, la financiación pública tiene un mayor sentido. Desde este punto de vista, las políticas educativas deben ser diferentes de acuerdo con el nivel de enseñanza donde se apliquen.

Una forma fácil de considerar este último aspecto se fundamenta en el mismo tipo de análisis que desarrollamos en el capitulo anterior al hablar de los problemas del medio ambiente. Para ello, con-sideremos las situaciones representadas:

En el panel de la izquierda se considera el caso de la enseñanza básica, en la que los elementos re-distributivos o de externalidad positiva son muy acusados, lo que se indica por una gran discre-pancia entre la demanda DD, que refleja los beneficios individuales de quienes perciben los cono-cimientos correspondientes, y la línea SS que incluye, además los beneficios sociales. Por el con-trario, en el panel B se representa gráficamente la situación de la enseñanza universitaria en la que la discrepancia entre beneficios sociales y los apropiados individualmente es muy poco significati-va.

En el primer supuesto, el mercado, actuando libremente, fijaría un precio de equilibrio PE y una cantidad QE, donde los beneficios individuales se igualan con el coste marginal de proveer educa-ción. Sin embargo, si se tienen en cuenta además los beneficios sociales, para el conjunto del país seria óptimo alcanzar la cantidad QB.

Ello obligaría a que el sector público garantizase que los oferentes recibieran el precio PB y que, en cambio, los receptores de los servicios educativos pagasen un precio a cambio, negativo, PP, La idea de que los usuarios de la educación reciban un precio a cambio no debe resultar de todo sorpren-dente, pues para familias de un nivel de renta bajo, puede resultar más útil que los componentes de la misma se incorporen al mercado de trabajo, mientras que si van a la escuela se dejan de percibir los ingresos correspondientes, desde esa perspectiva, no solo resulta necesaria la gratuidad de la enseñanza sino también la percepción de un pago compensatorio. Naturalmente, no es forzoso que el precio pagado por los usuarios sea negativo, sino que puede ser sencillamente cero, o como ocu-rre en el panel (B), que representa la enseñanza superior, una cifra positiva.

En efecto, en el caso de la enseñanza universitaria, los beneficios sociales son mucho menos impor-tantes que en los niveles básicos, pues las consecuencias del proceso educativo son más fácilmente apropiables por el individuo. En estas circunstancias, seria defendible que el coste de la enseñanza recayera principalmente sobre los beneficiarios de la misma y que la intervención pública quedara restringida a garantizar el acceso a la enseñanza superior de las personas que carecen de los medios suficientes para ello.

6.4.2 Principales políticas en materia de educación

Podemos distinguir cuatro tipos de posibilidades de intervención en la educación: la provisión pú-blica, los centros privados financiados directamente por el sector público, el cheque escolar y el sis-tema de préstamos avalados por el sector público.

→ Centros públicosEn su versión más radical, se propondría que todo el sistema educativo se realizara a través de cen-tros de titularidad estatal. Quienes defienden esta opción señalan las siguientes ventajas:

• Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del proceso de enseñanza.• Mejor control de la calidad del servicio que podría prestarse de un modo más homogéneo,

pues la Administración podría comprobar que las instalaciones y medios disponibles en cada centro de enseñanza son similares, sin que las zonas más desarrolladas contasen con centros mejor dotados que los de las zonas más deprimidas.

• Igualmente se considera que el sector público podría garantizar una mayor homogeneidad en las exigencias para la obtención de los títulos correspondientes, sin dejar espacio a centros privados donde se podría “comprar” el diploma acreditativo de determinados estudios.

Frente a estas ventajas, se han señalado un buen número de inconvenientes:

• Se duda de que todas las ventajas señaladas en el párrafo anterior lo sean realmente, pues la experiencia parece demostrar que el nivel de exigencia y la calidad de las instalaciones de centros públicos es muy heterogénea.

• Las críticas al comportamiento del sector público pueden aplicarse directamente a este tipo de política pública. La manifestación de la enseñanza en centros públicos, las dificultades para medir la calidad de los docentes, etc., son críticas que se escuchan con frecuencia entre los usuarios del servicio público de enseñanza, mientras que por parte de los gestores, sean o no personal docente, se ponen de manifiesto los inconvenientes de un sistema en el que el precio pagado por el usuario está muy por debajo del coste, con el consiguiente incentivo al abuso del servicio.

• Una última crítica que puede apuntarse se deriva del carácter monopolista que tendría un servicio completamente estatal con todos los inconvenientes que ello supone para cualquier tipo de mercado en términos de capacidad de innovación pedagógica o de contenido de la enseñanza. En este sentido, se ha apuntado que la presencia de centros privados en compe-tencia con los públicos es un incentivo para que estos mejoren la calidad de la enseñanza que prestan, si no quieren incurrir en el riesgo de perder alumnado.

→ Centros privados concertadosEn este sistema, coexisten los centros públicos con los privados, si bien éstos reciben su financia-ción con cargo a los presupuestos generales del Estado, al menos para cubrir aquellos niveles de en-señanza que se consideran obligatorios y gratuitos.

A cambio de recibir la financiación pública, el centro privado se obliga al cumplimiento de determi-nadas normas en materia de organización interna del centro (por ej., creación del Consejo Escolar con participación de padres, profesores y alumnos) o en cuanto al proceso de selección del alumna-do, en el que intervienen sobre todo consideraciones de carácter geográfico.

Al margen de las ventajas e inconvenientes que se deducen, por oposición, de las enumeradas en la alternativa anterior, se han citado algunas consideraciones adicionales:

• El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, como cualquier empresa privada. En estas circunstancias no es posible garantizar el acceso de todos a la enseñanza si no hay centros públicos que complementen la oferta privada, pues habría zonas del país sin oferta escolar por no ser rentable.

• La existencia de un sistema público que coexista con otro privado también se ha defendido para evitar que el sector privado de la enseñanza engañe a los responsables educativos, soli-citando una subvención superior a la necesaria.→ Si el sector público tiene su propio sistema de centros, conoce con cierto detalle cual es el

coste de las instalaciones necesarias para impartir la docencia con una calidad determina-da.

• El sistema de conciertos se ha criticado en la medida en que impone restricciones, no siem-pre relacionadas con la garantía de la calidad en el servicio prestado, pues muchas veces se relacionan con un determinado modelo de gestión o con la aceptación de criterios específi-cos para la admisión de alumnos.

• Por último, el hecho de que los conciertos se negocien periódicamente entre el sector públi-co y el centro privado introduce elementos de incertidumbre que pueden hacer deseable para el empresario renunciar al sistema. En estas circunstancias, el sector público puede verse o-bligado a construir nuevas plazas con la finalidad de garantizar la enseñanza gratuita, lo que puede resultar mucho más costos.

→ El sistema de cheque escolarEn esta alternativa, el sector público financia directamente a las familias entregando unos fondos que solo pueden utilizarse para pagar el coste de la enseñanza, de ahí el nombre de cheque escolar que recibe este planteamiento.

El cheque puede adoptar un sistema muy flexible: puede ser graduado según el nivel de renta del perceptor, puede ser utilizado para pagar íntegramente el coste de la enseñanza en un centro público o para satisfacer parte del coste de la matricula en un centro privado.

La principal ventaja del cheque escolar es que da la máxima libertad a las familias a la hora de deci-dir la enseñanza que recibirán sus hijos. Además se alega que los centros escolares competirán por obtener el máximo número de alumnos, con lo que su propio interés les hará ofrecer un alto nivel de calidad en el servicio. Entre sus desventajas, se dice (esta propuesta tiene su origen en los Estados Unidos) que un sistema de esta naturaleza no garantiza la integración de los distintos grupos socia-les (y raciales, principalmente), pues determinados centros podrían presentar como su característica fundamental el de ser “centros exclusivos”. Igualmente se dice que en muchos casos los centros compiten garantizando un alto nivel de aprobados o elevando artificialmente las notas medias. De ahí que el uso de este sistema se haya completado con mecanismos de evaluación que permita evitar efectos indeseables.

→ Los créditos avalados por el sector público La enseñanza, especialmente la universitaria, permite la obtención de ingresos superiores a su re-ceptor. Se trata entonces, de que si el ciudadano se beneficia pague el servicio y, en el caso de que no disponga de fondos, puede acceder a préstamos a bajo interés que, en su caso avalaría el sector público. Una vez que esta persona encuentre un trabajo, después de su etapa de formación, procede-ría a devolver el crédito percibido.

Aunque el planteamiento parece eficiente, hay dos razones que pueden dificultar su puesta en mar-cha:

1. El peticionario del crédito puede pensar que sus posibilidades de encontrar un trabajo que le permita devolverlo son escasas. En esas circunstancias, y salvo que pueda recibir el respaldo de otras personas (normalmente sus familiares), no se atreverá a involucrarse en este tipo de operación.

2. Si el Estado avala el capital y los intereses de los créditos de todos los estudiantes que lo so-liciten, se verá obligado a poner límites en la cuantía o en las condiciones para acceder a ello, pues, en caso contrario el gasto podría llegar a ser excesiva.

6.5 El papel del sector público en la redistribución: justificación y medios

6.5.1 La justificación teórica del proceso redistributivo

El planteamiento de Stuart Mill parte de la observación de las enormes diferencias sociales existen-tes en la Gran Bretaña del siglo XIX. Estas desigualdades, inaceptables e inmorales, le llevan a afir-mar que si se trata de elegir entre ese tipo de sociedad y el comunismo, todas las deficiencias o difi-cultades del comunismo harían inclinar la balanza del otro lado. Sin embargo, en opinión de Stuart, la elección no debe plantearse, necesariamente, entre capitalismo y comunismo, sino que el capita-lismo puede incorporar reformas que le permitan subsistir. Entre ellas, la reforma en la distribución de la propiedad y de los ingresos, resulta urgente, y además, generará efectos beneficiosos para el conjunto.

Esta argumentación se basa en la utilidad total y utilidad marginal. La persona que obtiene ingresos observa que su satisfacción aumenta, pero lo hace a un ritmo cada vez más lento, o en los citados términos de utilidad => el valor total es creciente, pero el marginal es decreciente. Imaginemos, entonces, que la sociedad hay dos grupos de personas: ricos con un nivel de utilidad muy alto; y otros, pobres con utilidad total muy baja. Si les quitamos un poco de renta a los ricos para dársela a los pobres, el sacrificio sufrido, en términos de utilidad marginal perdida es muy inferior al bene-ficio percibido, en utilidad marginal ganada. En conjunto, el nivel de bienestar total de la sociedad habrá aumentado como consecuencia de la redistribución de la renta.

Llevando hasta sus últimas consecuencias la argumentación, es fácil comprobar que el nivel máxi-mo de satisfacción social, o, si se quiere, de bienestar, se alcanzará cuando todos los individuos ten-gan el mismo nivel de renta. Stuart Mill afirma que su programa es revolucionario.

El segundo planteamiento es el seguido por Nozick, quien niega al sector público cualquier prerro-gativa para privar a unos ciudadanos de sus ingresos para entregárselos a otros. El monopolio de la violencia es concebido como procedente de una evolución en el propio mercado de servicios de se-guridad, mercado que aparece para salvaguardar los derechos de propiedad de los ciudadanos. Por eso, del mismo modo que este monopolio nace de la voluntad unánime de éstos individuos, expre-sada en el mercado, sólo una voluntad unánime de estos puede justificar cualquier redistribución de los recursos. Dicho en otros términos, el sector público sólo puede actuar cuando mejore la situación de algún miembro de la colectividad, sin empeorar la de ningún otro. Si limitamos el cam-po de intervención pública a aquellos casos que obtengan un consenso unánime, las posibilidades de acción redistribuidora son nulas en el caso de posiciones iniciales que sean óptimos en el sentido de Pareto, pues un óptimo de Pareto es aquella situación en la que no podemos mejorar la posición de un individuo sin empeorar la del otro. Si el mercado en condiciones de competencia perfecta, nos acerca a situaciones de óptimo de Pareto, el papel redistributivo del sector público es imposible.

Por último, el análisis de Rawls, para quien resulta imposible desvincular las actitudes sobre la re-distribución de las posiciones iniciales de renta de cada uno de los individuos. En efecto, si exi-gimos una votación unánime para llevar adelante un proceso de reparto, nos encontraremos con el veto efectivo de quienes, al poseer un alto nivel de ingresos se verán perjudicados en el proceso. Si nos basta el voto mayoritario, y los que perciben un nivel de ingresos más bajo constituye un núme-ro superior a los privilegiados, los sistemas electorales garantizan que se lleve a cabo esa redistri-bución. Estas dificultades llevan a Rawls a plantear el problema, como si pudiera suscitarse antes de conocer cuál será nuestra posición en la sociedad.

Imaginemos que preguntamos a los diversos individuos qué regla de distribución se aceptaría, antes de conocer su futuro, o como dice Rawls bajo el velo de la ignorancia. En estas circunstancias, nin-guno puede excluir que le corresponda la peor posición en la escala social o económica, y, por tan-to, propondrá en su interés, que se ayude al máximo a quien se encuentre en la peor situación. A esta propuesta se denomina criterio maximin. Así pues, el acuerdo unánime no procede de la solida-ridad, ni una mayor igualdad, sino en la búsqueda del propio interés particular.

6.5.2 El debate sobre los mecanismos de redistribución

¿Resulta más apropiado efectuar una redistribución en especie, es decir, permitiendo a todos los ciu-dadanos alcanzar un nivel mínimo de productos esenciales (alimentación, educación, sanidad, vi-vienda…)? O ¿Debe hacerse la redistribución a través de ingresos compensatorios?James Tobin, defiende la primera opción. El argumento decisivo se fundamenta en el hecho de que mediante la entrega de determinados bienes y servicios, el SP garantiza que el ciudadano obtenga estos elementos esenciales, mientras que la redistribución en dinero puede conducir a un gasto en productos distintos, con lo que el objetivo puede no alcanzarse.

Por el contrario, quienes, como Milton Friedman, defiende la distribución se realice a través de me-canismos monetarios, pues permiten una mayor libertad de elección por parte del individuo, que siempre es el mejor juez de sus propios intereses.

El pago en bienes y servicios se catalogaría, así, como una muestra de la desconfianza del SP en la libertad individual.

No es fácil optar por una u otra fórmula, pues:• Parece indudable que la entrega de dinero resulta ser más eficiente en términos de capacidad

de elección y menos proclive a general fraude.• La distribución en especie también puede defenderse:

1. Se dan circunstancias en las que el preceptor de la ayuda carece de información suficien-te, lo que le impediría adoptar una conducta óptima. Por ejemplo, en el caso de quien nunca ha recibido una educación superior y no es consciente de las posibilidades que se le abren al dedicar sus ingresos a la adquisición de capital humano.

2. Que la ayuda recibida del SP vaya dirigida no al individuo que la cobra, sino a los me-nores que dependen de él, de tal modo que su actuación sea más bien la de administrador de esos recursos.

En cualquier caso, debemos ser consciente de que ambos mecanismos de redistribución coexisten en los modernos Estado de Bienestar, y que al lado de la entrega de bienes preferentes existen for-mas de pago en dinero.

6.6 Los salarios de inserción social y el impuesto negativo sobre la renta

6.6.1 Salario de inserción social

Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad S, obtenida a partir de un mínimo prefi-jado, que puede hacerse depender del número de personas que tiene a su cargo el sujeto que recibe la subvención, y de la renta que recibe el ciudadano. Definimos:

• S = M(n) - R

Donde:• S = cantidad que el preceptor obtiene; • M(n) =es el mínimo prefijado; y,• R = Renta del ciudadano.

De esta forma, si el preceptor tiene un:

R = 100.000 u.m. y se fija M(n) de 250.000 u.m. el S = 150.000 u.m.

Este procedimiento tiene un grave inconveniente, que se conoce como trampa de la pobreza. Supon-gamos que el perceptor (beneficiario) de la ayuda recibe una oferta que le permite aumentar su renta hasta 200.000 u.m. trabajando más horas.

Lógicamente, no tendrá interés en aceptarla, pues si incrementa sus ingresos en esa cuantía, verá re-ducida la ayuda hasta 50.000 u.m. con lo que sus ingresos totales no cambiarán. De hecho, si renun-cia a las 100.000 u.m. que obtenía trabajando, seguirá teniendo los mismos ingresos totales, pues la subvención del Estado aumentaría en la misma cantidad. Es decir, con este sistema, el preceptor de la ayuda no tienen ningún motivo para insertarse en el mercado de trabajo, mientras el ingreso sea inferior al mínimo preestablecido.

6.6.2 El impuesto negativo sobre la renta

Este procedimiento soluciona el problema planteado por la trampa de la pobreza. La idea es estable-cer un impuesto proporcional, digamos un 20% con un mínimo de 500.000 u.m. de tal modo que si el ciudadano tiene una renta R, deberá pagar o cobrar en función de:

• T = 0,20 (R-500.000);

Si T es positiva el ciudadano paga al Estado, si T es negativa cobra del Estado.

De esta forma, aquellos que se encuentre por debajo de mínimo de 500.000 u.m. percibirán una can-tidad creciente, en concepto de ayuda del sector público. Si no obtenemos ningún ingreso, recibi-remos 100.000 u.m.; si por el contrario, obtenemos una renta 250.000 u.m. la compensación se re-ducirá a la mitad, y cuando alcancemos el valor mínimo de 500.000 u.m. ni pagaremos un impuesto ni tendremos ayuda alguna.

Si se supera el mínimo se obliga el ciudadano a contribuir con una cuota del 20% sobre lo que exce-da de ese valor mínimo.Este método ofrece alguna ventaja importante sobre el salario de inserción social ya que en este caso no puede darse la trampa de la pobreza.

Los datos contenidos en la tabla permiten comparar los dos sistemas de protección social. Compro-bamos que:

• El salario de inserción social al perceptor se le elimina los incentivos para incorporarse al mercado de trabajo cuando el pago es inferior al mínimo garantizado pues su nivel de ingre-sos resulta alterable bajo estas condiciones.

• Tal efecto no aparece en el caso del impuesto negativo sobre la renta, pues, la inserción la-boral permite alcanzar superiores niveles de renta.

Por otra parte, y es un grave inconveniente del sistema de impuesto negativo sobre la renta, no se garantiza un nivel de ayuda tan elevado a las personas más necesitadas. Con los datos del ejemplo utilizado, un mínimo exento de 500.000 u.m. y un tipo impositivo del 20% la ayuda máxima en-tregada por el SP es de tan sólo 100.000 u.m. lo que antoja una cifra muy poco adecuada.Obviamente podemos elegir un mínimo M’ que permita alcanzar la ayuda de 500.000 para quienes no perciben ningún ingreso. Se establece la cantidad necesaria, resolviendo la ecuación siguiente:

• -500.000 = 0,20(0-M’)

despejando obtenemos:

• M´ = (500.000 / 0,20) = 2.500.000 u.m.

El problema es que con un mínimo exento tan cuantioso pueden plantear graves problemas recauda-torios al sector público, que no ingresaría ninguna cuota para quienes estén por debajo de esa cifra y tendría que pagar a un número muy elevado de ciudadanos. Si alteremos el tipo impositivo y em-pleamos un 40% en lugar de un 20%, el valor M´ se reduciría a la mitad, pero en tales circuns-tancias, los ciudadanos considerarían a la presión fiscal como excesiva. Posiblemente, estas desven-tajas, en términos de recaudación, explican por qué ningún país ha llevado a cabo esta experiencia.

6.7 Los programas de la Seguridad Social

La Seguridad Social representa una parte muy importante de la participación del Estado en la actividad económica.

6.7.1 Justificación de los programas públicos de la Seguridad Social

– Desde una perspectiva liberalEste tipo de programas tienen difícil justificación pues el mercado podría dar satisfacción a los pro-blemas que cubre la seguridad social. Teóricamente, los ciudadanos podrían contratar con una com-pañía de seguros de carácter privado el riesgo de que quedar desempleado o incapacitado para tra-bajar, pues tal contrato no ofrece más dificultades que las de asegurarse frente a la eventualidad de un accidente de tráfico ni de cualquier tipo de seguro de vida. En cuanto al problema del paro debe resolverse dejando mayor libertad al mercado de trabajo. Respecto al sistema de pensiones, los fon-dos de pensiones pueden satisfacer la misma necesidad que hoy cubre el sistema público.

– Desde un enfoque intervencionista

Existen diversas razones para defender la presencia pública en este campo:1. Las compañías privadas sólo estarían dispuestas a asegurar a aquellos trabajadores cuyo

riesgo de quedar desempleados sean muy pequeños, o exigirían unas primas muy elevadas a quienes fácilmente puedan ser despedidos. En estas circunstancias, no se podría garantizar que todo el mundo accediera a este tipo de seguros.

2. Relacionado con lo anterior, avala la obligatoriedad de estos sistemas de aseguramiento co-lectivo. Las compañías de seguros => selección adversa.→ Imaginemos que el seguro de desempleo es obligatorio y que existen ciudadanos con un

alto riesgo de incurrir en esa eventualidad, mientras que otros puede contar con una esta-bilidad en el trabajo. Una entidad que asegure a todos ellos puede compensar el alto ries-go de unos frente al muy bajo de los otros sin exigir un pago excesivo a ninguno de ellos. Si el seguro de desempleo fuese voluntario, los que tienen un riesgo bajo no tendrían in-centivos para contratar ninguna forma de aseguramiento, el riesgo medio para la entidad se elevaría, y con él la prima exigida. Sin embargo, al aumentar el pago, los trabajadores de riesgo menor pueden decidir que no les compensa el seguro, renunciarían a contratar-lo, y ello elevaría aún más la prima, con el resultado de nuevas expulsiones del mercado. En límite de esta situación, el mercado acabaría desapareciendo.

3. Quienes tienen una escasa capacidad económica no pueden generar el suficiente ahorro co-mo para obtener una pensión en el futuro, de tal modo que una gestión absolutamente priva-da del sistema de prestaciones sociales dejaría fuera de cobertura a los sectores más amena-zados por el fenómeno de la pobreza.

4. Otro motivo se refiere al hecho de que la compañía privada no podría hacer frente a graves crisis de desempleo.

5. El hecho de que se garantice las pensiones y el seguro de desempleo no sólo beneficia a los preceptores, sino a toda la sociedad. Pues, si no existiera estas transferencias, entonces, el trabajador jubilado o parado perdería sus ingresos, reduciendo con ello su consumo y a su vez una disminución del volumen de productos producidos por las empresas. Tal reducción en la actividad productiva llevaría a nuevos despidos y un aumento mayor del desempleo.

→ Este proceso multiplicador acabaría generando una grave depresión económica.

6.7.2 Sistemas alternativos de pensiones

Si aceptamos que el sector público debe representar un papel en el mantenimiento de un sistema universal de pensiones, puede optar por una de las dos fórmulas siguientes:

1. Sistemas de capitalización. → Consiste en que las aportaciones pagadas por cada participante en el plan constituyen un

fondo, que después se utiliza para pagar las prestaciones correspondientes. En este caso, existe una correlación entre las cantidades aportadas y la pensión recibida y una correla-ción entre las cantidades aportadas y la percepción recibida. Su funcionamiento no es muy diferente a un plan privado de pensiones.

2. Sistemas de reparto o de transferencia entre generaciones. → En este caso, las aportaciones, cotizadas, de los trabajadores sirven para pagar las presta-

ciones de la población inactiva. No hay una correspondencia entre las cantidades aporta-das y la pensión recibida y en tal sentido las cotizaciones tienen una clara naturaleza ju-rídica de impuesto. Es el sistema que existe en nuestro país. El sistema será viable si se cumple la siguiente igualdad: • A· c = P · pr • Donde A = numero de activos, c = cotizaciones, P = población pasiva, y, pr = presta-

ción percibida.

Si el número de activos sigue disminuyendo (por el escaso crecimiento de la población y la lentitud en la creación de empleo), y el número de pasivos crece (aumento en la esperanza de vida y en la tasa de paro) se producirá la quiebra financiera del sistema. En estas circunstancias sólo hay tres al-ternativas para mantener el sistema: a) aumentar la cotización, b) disminuir las prestaciones; y, c) que el sector público aporte cantidades cada vez mayores para que el sistema se pueda mantener.

La fórmula empleada es hasta cierto punto, inadecuada y debería sustituirse por: c · Ms = pr · P (Ms = es la masa salarial percibida por los trabajadores empleados). Si utilizamos esta segunda fórmula, crecen las alternativas para evitar una quiebra financiera del sistema, pues, los fondos obtenidos para financiar las prestaciones pueden incrementarse, si aumenta la participación de los salarios en el conjunto de la renta nacional. Lo que puede conseguirse mediante un crecimiento de su remune-ración por encima de las ganancias de productividad, o a través de políticas de creación de empleo.

En este sentido, un reciente trabajo sobre la viabilidad del gasto en pensiones como porcentaje del PIB, y por ende su viabilidad, viene determinado por cuatro factores:

1. La tasa de cobertura del sistema (cuantos pensionistas sobre los mayores de 65 años).2. La evolución demográfica (crecimiento de la población activa a los mayores de 65).

3. La tasa de desempleo.4. La relación entre la pensión media y la productividad de la economía.

6.7.3 Efectos económicos del sistema de Seguridad Social

Al margen de la viabilidad financiera de los sistemas públicos de prestación social, se han apuntado otras críticas a la existencia o al diseño de estos programas:

• la financiación mediante la cuota empresarial de la Seguridad Social, • la reducción del ahorro e inversión privada; y, • la disuasión en la búsqueda de un nuevo puesto de trabajo.

– Los efectos de las cotizaciones del empresario

Se han criticado porque son un auténtico impuesto sobre la creación de empleo, que perjudica a aquellas empresas que utilicen de un modo intensivo mano de obra. Se defiende la sustitución de la cuota empresarial por un aumento del IVA que no discriminaría a unas empresas frente a oras y que, además, no perjudicaría la competitividad de las empresas españolas, en la medida en que el IVA se devuelve al exportar un producto.

– Los efectos del sistema de reparto de las pensiones

En este caso la crítica se dirige a la forma concreta en que se establece el sistema de prestaciones.

Se afirma que un sistema de capitalización, público o privado, da incentivos para que los ahorrado-res busquen la entidad más rentable para su plan de pensiones. A su vez, la empresa que administra estos fondos les buscará el destino más productivo. En un sistema público el ahorro de los trabaja-dores es captado de forma obligatoria por el sector público, que lo utiliza no para financiar inver-siones productivas, sino para pagar prestaciones de la población pasiva, que lo destinan a consumo.

– Los efectos de las prestaciones del desempleo

La existencia de un seguro de desempleo se critica porque añade más rigidez al mercado de trabajo. Para el enfoque liberal, el problema del paro es debido a la falta de flexibilidad de este mercado para rebajar los salarios. El seguro de desempleo colabora a generar esa rigidez porque el trabajador puede no aceptar una rebaja en el salario, al contar con la certeza de que percibirá, al menos durante un tiempo, una compensación por estar desempleado.

En estas circunstancias, el elemento clave es el análisis de la relación existente entre el pago perci-bido, cuando se está empleado y la prestación obtenida en condiciones de desempleo. Pero además señalar que las cotizaciones pagadas por los empresarios son un impuesto sobre la creación de empleos, lo que contribuye a acentuar las dificultades de crear puestos de trabajo. Y a ello se añaden los costes no salariales de la contratación laboral, como las indemnizaciones por despido que, así mismo, contribuyen a mantener altas tasas de paro.

Los tres elementos juntos han sido utilizados por algunos economistas, como BLANCHARD, para explicar que la tasa natural de desempleo sea considerablemente mayor en Europa. Aunque hay vo-ces discrepantes con respecto a esta teoría, no cabe duda que sus planteamientos están en el sustrato de las recientes reformas que se han llevado a cabo en el mercado del trabajo español.

6.8 La crisis del Estado de bienestar como redistribuidor de la renta

En esta lección hemos estudiado las distintas formas de lucha contra el fenómeno la pobreza a partir de prestaciones monetarias. Este tipo de transferencias, junto con la provisión de bienes preferentes, constituyen el núcleo del modelo de Estado del Bienestar, de carácter claramente intervencionista, que se imponen en el continente europeo a partir del primer tercio del siglo XX.

Este modelo sufre un proceso de transformación evidente cuyas causas pueden encontrarse en circunstancias de diverso orden:

• Los cambios producidos en la escena internacional, donde el proceso de globalización de la economía, y la falta de poderes supranacionales que compensen las fuerzas del mercado, ha-cen cada vez más difícil el mantenimiento de las políticas nacionales de redistribución de la renta. Ese mimo proceso hace crecientemente complejo el gravamen de las rentas de capital, cuya movilidad permite eludir los impuestos nacionales que recaen sobre la renta del sujeto; de este modo, la imposición sobre la renta de los ciudadanos acaba convirtiéndose en una exacción sobre los salarios.

• Los cambios sufridos por las economías de planificación central. Mientras subsistieron, pre-sentaban un punto de referencia a los grupos menos afortunados en las economías de mer-cado. La presencia de esta alternativa, unida a tradiciones de raíz muy distinta, como puede ser el cristianismo, explicaría, al menos en parte, que el modelo de Estado de Bienestar se impusiera en el continente europeo y no, en la misma medida, en los EEUU.→ Con todos los defectos que se pueden achacar, lo cierto es que el modelo de Estado redis-tribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos sociales, al ofrecer a todos los miembros de la sociedad un marco mínimo de protección.

• Las economías europeas han reaccionado de forma muy distinta a la americana, en cuanto a la creación de empleo. El crecimiento en los EEUU lleva asociado ganancias en la creación de puestos de trabajo que no son comparables a las observables de este lado del Atlántico. En estas condiciones, y por ser el paro el problema más perentorio de las economías euro-peas, parece lógico que se vuelvan los ojos hacia el modelo americano y que se someta a revisión el modelo de Estado de Bienestar o que se atribuya esta incapacidad para resolver el problema del paro a una supuesta “euroesclerosis”, debida a un modelo de Estado excesiva-mente intervencionista. Pero, en nuestra opinión no debe olvidarse, tampoco, que las desi-gualdades sociales son más acusadas en el caso americano que en el europeo. No hay un modelo único ni tampoco un sistema superior a otro en todos los aspectos.

Tema 7 Los ingresos públicos

7.1 Introducción7.2 Clasificación de los ingresos públicos

7.2.1 Criterios → Precios públicos → Tasas → Contribuciones especiales → Los impuestos

7.3 Elementos básicos de un tributo 7.4 Clasificación de los impuestos. Principales figuras tributarias. 7.5 Progresividad legal y progresividad real

7.5.1 Progresividad legal → Progresividad por clases → Progresividad por escalones → Impuesto proporcional con mínimo exento 7.5.2 Progresividad real

7.6 Los principios tributarios 7.6.1 Principio de simplicidad → Implicaciones del principio para el diseño del sistema tributario 7.6.2 Principio de suficiencia → Implicaciones del principio de suficiencia 7.6.3 Principio de equidad → Noción de equidad. Consideraciones. 7.6.4 Principio de neutralidad → Para el diseño de un impuesto sobre la venta de un producto → Para el diseño de un impuesto sobre la renta 7.6.5 La compatibilidad entre los principios tributarios

7.7 Los ingresos extraordinarios 7.7.1 La deuda pública: el problema de la carga de la deuda y de la sostenibilidad de la deuda pública 7.7.2 La venta de patrimonio público 7.7.3 El señoreaje y la inflación como impuesto → ¿Por qué os ahorradores absorben la emisión de dinero como forma de materializar su ahorro? → ¿Cuáles son los costes de la financiación pública por medio del señoreaje?

7.1 Introducción

Se trata aquí de presentar el conjunto de los recursos del sector público, diferenciando entre los lla-mados ingresos ordinarios y los extraordinarios. Luego se definen los diferentes elementos de un tributo y se clasifican los impuestos. Por último, se estudia el concepto de progresividad y la dife-rencia que existe entre progresividad legal y real.

7.2 Clasificación de los ingresos públicos

Diferentes autores han dado diversos criterios para considerar como ordinario o extraordinario un ingreso, pero ninguno definitivo:

7.2.1 Criterios

1. Si los ingresos los obtiene el sector público de la renta del sujeto, estamos en presencia de un ingreso ordinario (IRFP). Si el ingreso se obtienen del patrimonio del ciudadano estamos en presencia de un ingreso extraordinario (Deuda pública). Este criterio de clasificación no parece del todo correcto, pues, si con la renta del sujeto adquiere deuda pública ¿sería un in-greso ordinario? Y si el sujeto vende unas acciones para comprar deuda pública ¿estamos ante un ingreso extraordinario?

2. Si los ingresos se obtienen de un modo periódico se consideran ordinarios. En cambio, si el sector público los percibe de un modo eventual o transitorio se catalogan como extraordina-rios. Tal este sea el criterio más fácil de emplear, aunque dejaría fuera algunos ingresos.

3. Un tercer criterio considera que los ingresos extraordinarios deben financiar las inversiones públicas, mientras que los ingresos ordinarios deben financiar los gastos corrientes del sec-tor público. Este principio clásico fue abandonado hace años y el criterio no es del todo útil.

Ninguno de los tres criterios es totalmente convincente, y, por ello, parece lógico buscar otros ele-mentos de diferenciación. En tal sentido, podemos considerar los dos siguientes:

1. En los ingresos ordinarios del sector público no necesita autorización expresa del Parlamen-to al aprobar la ley de presupuestos, pues la existencia de los distintos ingresos ordinarios está prevista por una norma jurídica anterior. Así la ley del IRPF permite al SP obtener in-gresos en el momento en que una persona obtenga una renta. En cambio, si el SP quiere emitir deuda pública, es precisa la autorización del legislativo para cada ejercicio económi-co.

2. En el caso de los ingresos extraordinarios, se produce una reducción del patrimonio neto del sector público, pues si emite deuda o nueva moneda se están incrementando los pasivos, y si se privatizan empresas públicas se está reduciendo el activo. Por el contrario, cuando el Es-tado percibe ingresos ordinarios no se causa tal efecto sobre el patrimonio neto.

De acuerdo con estos criterios, podemos considerar como ingresos ordinarios los siguientes: • Precios públicos • Tasas• Contribuciones especiales• Impuestos

En cuanto a los ingresos extraordinarios: • Emisiones de deuda• Venta de patrimonio público o privatización de empresas públicas • Acuñación de moneda (señoreaje)

→ Precios públicosCaracterísticas:

• Se pagan por servicios o actividades realizadas bajo el régimen de Derecho Público.• Tales servicios o actividades son realizados por el sector privado.• Son de solicitud voluntaria por parte de los administrados.

Esta noción de precio público responde así, a la realización de servicios o actividades no son esen-ciales, y no son privadas.

→ TasasLa definición legal de tasa exige la concurrencia de varias circunstancias:

• Debe haber un beneficio individual claramente derivado de la realización de una actividad pública o de un uso privativo del dominio público.

• Debe concurrir una de estas dos circunstancias:1. Que el servicio sea de recepción obligatoria para el administrado o porque sea esencial

para la vida privada o social del ciudadano.2. Que el servicio no sea prestado por el sector privado.

→ Contribuciones especialesSe pagan cuando el ciudadano obtiene un beneficio o se incrementa el valor de su patrimonio como consecuencia de la realización de una obra pública o el establecimiento o ampliación de servicios públicos. El rasgo distintivo: el ciudadano no solicita el servicio público o la obra pública, pero se beneficia de un modo especial de la actuación del sector público.

→ Los impuestosSon tributos exigidos sin contraprestación. Cuando el ciudadano paga un impuesto, ello no le con-fiere el derecho a exigir algo concreto a cambio. Se rompe pues el nexo entre lo que pago (impues-to) y lo que recibo a cambio (servicio público). La determinación del volumen de impuestos paga-dos por un ciudadano se basa en su capacidad económica: nivel de renta, su consumo o su patrimo-nio.

7.3 Elementos básicos de un tributo

• Hecho imponible: presupuesto jurídico o económico que da lugar al nacimiento de la obli-gación de pagar el tributo.

• Sujeto pasivo: persona natural o jurídica obligada al pago del tributo como contribuyente o como su sustituto.

• Base imponible: valoración económica del hecho imponible.• Base liquidable: es el resultado de restar a la base imponible las reducciones que se esta-

blezcan en la Ley reguladora del impuesto.• Tipo de gravamen: cifra, coeficiente o porcentaje que se aplica la base liquidable para ob-

tener como resultado la cuota íntegra.• Cuota íntegra: es el resultado de aplicar el tipo impositivo a la base liquidable, salvo que

sea una cantidad fija.• Cuota líquida: es el resultado de restar a la cuota íntegra las deducciones en la cuota que

permite la Ley• Deuda tributaria: la constituye la cuota líquida más los recargos, intereses de demora y

sanciones, que, en su caso, tenga que satisfacer el contribuyente

7.4 Clasificación de los impuestos. Principales figuras tributarias

Los impuestos pueden clasificarse de acuerdo con diferentes criterios, pero si hacemos uso de la ba-se imponible, se clasifican en directos e indirectos. Los directos recaen sobre manifestaciones direc-tas de la capacidad del pago del contribuyente (su renta o patrimonio) y tiene en cuenta las circuns-tancias personales del sujeto pasivo, son de difícil traslación. Los impuestos indirectos recaen sobre expresiones indirectas de la capacidad contributiva (el consumo), no tienen en cuenta las circuns-tancias personales del contribuyente y en general se trasladan vía precios al consumidor final.

Para explicar dónde se pueden establecer impuestos es necesario recordar la distinción entre varia-bles flujo y variables stock. Las de flujo son aquellas magnitudes económicas que se definen para un período de tiempo (la renta nacional o el consumo son variables que se refieren a un año, nor-malmente). Las de stock son aquellas que se definen para un momento del tiempo (la riqueza o el patrimonio de una persona se establece en una fecha concreta).

A partir de esas definiciones, podemos considerar que la imposición sobre las dos variables flujo permiten las posibilidades señaladas en la Tabla 7.1

De acuerdo del contenido de la Tabla anterior, el sistema impositivo puede recaer sobre la renta o sobre el consumo, sin tener en cuenta las condiciones personales del contribuyente, y en tal caso hablamos de imposición real, o teniéndolas en cuenta, y en ese supuesto no referimos a las figuras tributarias como imposición personal.

La caracterización del IRPF como un tributo que recae sobre la renta global de los ciudadanos ha cambiado en los últimos tiempos. En tal sentido, puede apuntarse una primera modificación del IRPF, por la que la tributación de las plusvalías y minusvalías quedaba sometida a un impuesto dis-tinto, aunque formalmente aparecía dentro del IRPF, y posteriormente, la última reforma del im-puesto ha establecido un impuesto sobre la renta de carácter dual, en el que todas las rentas proce-dentes del capital son sometidas a un gravamen proporcional. Igualmente la cotización sobre los salarios que paga el trabajador se puede considerar como un impuesto de producto sobre un tipo de renta, que no tiene en cuenta la situación personal del sujeto pasivo.

En cuanto al impuesto sobre el beneficio de las sociedades, sigue teniendo el carácter de proporcio-nal.

Por lo que se refiere a la imposición sobre el consumo, estamos en presencia de figuras tributarias de carácter real. Se sigue produciendo la coexistencia entre impuesto de carácter general (ITE, IVA) y tributos específicos sobre determinados consumos (hidrocarburos, tabacos y alcohol). A estos im-puestos especiales, también conocidos como accisas, se deben sumar el impuesto que recae sobre la matriculación de determinados medios de transporte, y el reciente impuesto sobre seguros privados. Igualmente, deben considerarse como un impuesto indirecto, aunque no tengan legalmente ese ca-rácter, la cuota empresarial de la seguridad social.

En cuanto a la imposición sobre variables stock, en nuestro sistema tributario, a partir del contenido de la Tabla 7.2 distinguimos entre impuestos que recaen sobre la tenencia del patrimonio y las fi-guras tributarias que se establecen sobre la transmisión del mismo.

Además de esta distinción, el impuesto puede tener un carácter general, recayendo sobre la totalidad del patrimonio, o bien sobre determinados elementos de la riqueza de una persona. Así, en el caso de la tributación por la mera tenencia, distinguimos entre el impuesto sobre el patrimonio neto, que recae sobre el conjunto de la riqueza neta del contribuyente de los diferentes tributos que gravan al-gunos de los integrantes del patrimonio. En los impuestos sobre la transmisión gratuita, o unilateral, de la riqueza, también podemos diferenciar entre aquellos que gravan el total del caudal hereditario, antes de su distribución a los herederos, y los que se establecen sobre cada cantidad donada o here-dada (impuesto de sucesiones y donaciones).

En cuanto a los impuestos que recaen sobre la transmisión onerosa del patrimonio, nuestro sistema tributario incluye el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

7.5 Progresividad legal y progresividad real

7.5.1 Progresividad legalLa progresividad legal se obtiene a partir de la relación entre recaudación y base imponible, es de-cir, cuanto mayor es la base imponible mayor será el tipo impositivo; o lo que es igual sobre los conceptos de tipo medio y tipo marginal.

• Tme = tipo medio de gravamen = T / B · 100 • Tmg = tipo marginal de gravamen = ∆T / ∆B · 100

Donde B = base imponible, T = cuota recaudada.

De este modo diremos que:• El impuesto es proporcional si tme = tmg • El impuesto es regresivo si tme > tmg • El impuesto es progresivo si tme < tmg

Si el impuesto no tiene un tipo impositivo, sino que la cuota es una cantidad fija, se denomina im-puestos de cuota fija o de capitación.

La progresividad legal puede adoptar tres formas distintas:

→ Progresividad por clasesEn este caso, todas las bases imponibles se agrupan en clases, a cada una de las cuales corresponde un tipo impositivo que se aplica a la totalidad de la base. Es decir, sería lo siguiente: la progresivi-dad por clases plantea un grave inconveniente técnico denominado error de salto, que se produce cuando un aumento en la base imponible genera un aumento aún mayor en la cuota. Puede compro-barse fácilmente considerando a dos contribuyentes, A con unos ingresos de 5.900 y B con 6.010. El

primero, A, pertenece a la primera clase y pagaría 590 euros, el segundo, B, pertenece a la segunda clase y pagaría 721,20 euros, con lo que 110 euros de diferencia en los ingresos llega a pagar 131,20 euros más de impuestos, lo que significa que el tributo es confiscatorio e injusto.

→ Progresividad por escalones En este caso, cada base imponible se subdivide en tramos o escalones, a cada uno de los cuales co-rresponde un tipo impositivo diferente. La cuota se obtiene multiplicando cada porción (o escalón) por su tipo y sumando las cantidades resultantes.

De acuerdo con esta tabla, si un contribuyente tuviera una base imponible de 6.100 euros pagaría:– Por los primeros 6.000 x 10% = 600 – Por los siguientes 100 x 12% = 12 – Total a pagar = 612 euros.

En este caso no puede producirse el llamado error de salto.

→ Impuesto proporcional con mínimo exentoEl tipo impositivo es constante, pero hay una porción de la base imponible que está exenta de gra-vamen. Puede comprobarse que nos encontramos ante un impuesto progresivo por escalones con dos únicos escalones, el primero entre cero y el mínimo exento y el segundo a partir del mínimo.A mayor base imponible mayor es el tipo impositivo. Su aplicación es sencilla, sólo hay que elimi-nar el mínimo exento de la base imponible y aplicar el impuesto proporcional correspondiente.

7.5.2 Progresividad real

La progresividad real se define a partir de la elasticidad-renta del impuesto, es decir:

• ET,R = ∆% T / ∆% R

Se afirma que un impuesto es realmente: • progresivo cuando: ET,R > 1• proporcional cuando: ET,R = 1• regresivo cuando: ET,R < 1

La existencia de impuestos legalmente progresivos no garantiza la progresividad real del impuesto. Por ejemplo, un impuesto legalmente progresivo sobre el consumo puede no ser realmente progre-sivo si al aumentar la renta de los sujetos la proporción que dedican al consumo decrece. Igualmen-te, si tenemos un impuesto sobre la renta legalmente progresivo pero con fuertes deducciones por ahorro (o por compra de vivienda), puede suceder que quienes más ingresos perciban se beneficien más de estas deducciones y por ello, la elasticidad renta del impuesto disminuye.+

7.6 Los principios tributarios

7.6.1 Principio de simplicidadEl principio de simplicidad indica que el sistema tributario debe ser sencillo y cómodo tanto para el contribuyente como para la Administración. La idea fundamental que subyace a este principio es que el pago de los tributos genera dos tipos de costes para el contribuyente:

1. Satisfacer el impuesto supone una reducción de los ingresos disponibles para el individuo.2. El mero cumplimiento de las obligaciones tributarias también causa un conjunto de costes.

El principio de simplicidad exige esos costes sean lo más reducidos posibles.

→ Implicaciones del principio de simplicidad para el diseño del sistema tributario

• Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y transparentes como para que el ciudadano conozca fácilmente cuáles son sus obligaciones tributarias y pueda, en su caso, li-quidar el impuesto.

• La normativa tributaria debe tener una cierta continuidad y no ser objeto de reformas fre-cuentes. Tales reformas no sólo hacen más compleja la regulación de los impuestos sino que además introducen un elevado grado de inseguridad jurídica para los ciudadanos.

• Los impuestos no sólo deben resultar fáciles para el contribuyente, sino también para la pro-pia administración tributaria. Si es difícil la gestión del impuesto, puede ocurrir que transcu-rrido un largo plazo después de que el ciudadano haya liquidado el tributo, la Administra-ción comunique al interesado que se han detectado errores o infracciones y que debe com-pletar o modificar la liquidación realizada. Ello, además, supone una quiebra en la seguridad jurídica, con los consiguientes perjuicios para el ciudadano.

• Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar al máximo la obliga-ción de contribuir y la realización del hecho imponible.

7.6.2 Principio de suficiencia

El conjunto de impuestos debe ser capaz de generar recursos capaces de cubrir los gastos del sector público.

→ Implicaciones del principio de suficiencia• Si se cumple la llamada Ley de Wagner, la elasticidad del gasto con respecto a la renta es >1,

y de ello se deduce que la elasticidad renta de los impuestos también deberá ser > 1 (uni-dad). Por tanto, el sistema tributario debe ser realmente progresivo, porque, en caso contra-rio, el crecimiento del país llevaría al déficit público. Esta arroja ciertas dudas, en efecto, el cumplimiento de la citada “ley” exige que la evolución del gasto sea coherente con los cam-

bios en la renta, creciendo al aumentar ésta y disminuyendo al bajar el nivel de actividad económica. Ahora bien, los gastos de transferencias tienden a aumentar, precisamente, en los momentos de recesión económica, y, si el sistema tributario es realmente progresivo, pode-mos encontrarnos con una situación en la que no producirán déficit público cuando se incre-mente la renta, pero sí cuando la renta disminuya.

• Si existen circunstancias extraordinarias en las que se produce un incremento en el nivel de gasto público, el sistema tributario debe tener la suficiente flexibilidad para hacer frente a esa contingencia, modificando alguno de los elementos básicos en la relación tributaria.

• Los tributos deben ser claramente percibidos por los ciudadanos. Ello se debe a que las pre-siones a favor de un mayor gasto público se fundamentan, en ocasiones, sobre la idea de que otros agentes económicos acaban suministrando los recursos necesarios para financiarlos. Si los impuestos no son percibidos claramente por los ciudadanos, es más fácil que se genere este fenómeno de ilusión financiera y que el sistema tributario llegue a ser incapaz de finan-ciar el conjunto del gasto público. En tal sentido, son más defendibles los impuestos indirec-tos sobre el nivel de renta que los indirectos sobre el consumo.

7.6.3 Principio de equidad

El principio de equidad adquiere mayor importancia al ser el único que recibe una referencia directa del CE. La importancia que atribuye nuestra ley fundamental a esta característica del sistema tribu-tario está plenamente justificada, al entenderse que los valores superiores de su Ordenamiento jurí-dico son la libertad, la justicia, la igualdad y la pluralismo político.

→ Noción de equidad. Consideraciones• Una exigencia de la justicia del sistema tributario es la generalidad en el pago de los im-

puestos. La propia CE lo señala (art. 31) al indicar que “todos” deben contribuir al sosteni-miento de los gastos públicos.

• La igualdad de los contribuyentes frente al sistema tributario. Igualdad que debe entenderse en una doble perspectiva; de una parte, como equidad horizontal, tratando de idéntica forma a los que se encuentren en la misma situación, y, de otra, como equidad vertical, dando un trato fiscal diverso a aquellos que no se hallen en las mismas circunstancias. Ahora bien, las nociones de equidad horizontal y vertical deben matizarse con la finalidad de extraer conclu-siones en el diseño del sistema tributario. Aspectos a tener en cuenta:1. El sistema tributario debe ser sensible a las diferencias en las situaciones personales de

los contribuyentes, pues sólo así puede dar un trato que cumpla con las exigencias de equidad horizontal y vertical. Ello nos llevaría a preferir la imposición directa a la indi-recta y a considerar más adecuados los tributos personales que los que tienen un carácter real. Cuando las consideraciones de equidad son prioritarias en una sociedad, se intenta fundamentar el sistema tributario en la imposición personal sobre la renta.

2. Otra consecuencia de la aplicación del principio de equidad es la idea de la proporciona-lidad en el reparto de la carga tributaria, es decir, que el sacrificio causado por el pago del impuesto sea el mismo para todos los ciudadanos.

Esta noción no la comporte todos los autores, dos líneas distintas:

• La proporcionalidad se entiende, que lo justo es que paguen más quienes tienen una mayor capacidad económica y, en este caso, estamos utilizando el criterio de la capacidad de pago. De ello se deduce que si la renta y el patrimonio personal son los mejores indicadores de ca-pacidad económica, entonces, la imposición directa debe ser la base del sistema tributario.

→ Asimismo, si partimos de la idea de que el sacrificio marginal realizado por los contribuyentes debe ser similar y de que la utilidad marginal de la renta es decreciente, entonces deben defenderse los impuestos progresivos o al menos proporcionales.

• La proporcionalidad puede entenderse considerando de un modo simultáneo los ingresos y los gastos públicos. En estas circunstancias utilizamos el denominado criterio del beneficio y consideramos que la proporcionalidad se consigue si contribuyen más al sostenimiento de los gastos públicos quienes más se benefician de la actividad del Estado. La aplicación de este criterio tropieza con varios tipos de dificultades:1. No siempre es posible determinar qué beneficio obtiene cada persona de la acción del SP.2. Aplicar este criterio supone que el Estado renuncia a realizar una política redistributiva. 3. El empleo de este criterio avalaría tanto el uso de impuestos progresivos como el de los de carácter proporcional o incluso los regresivos.

7.6.4 Principio de neutralidad

Indica que los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los agentes económicos. La idea fundamental es que los individuos eligen, de forma óptima, utilizando los precios generados por el funcionamiento del sistema económico.

Como estos precios se ven alterados como consecuencia de los impuestos, se pretende que tales dis-torsiones sean mínimas.

El único impuesto que no altera ningún precio relativo de la economía es el de cuota fija o de capi-tación. Sin embargo, un sistema tributario basado en este tipo de gravámenes no cumpliría con otros principios tributarios. En tal sentido, la neutralidad de un impuesto se mide a partir del concepto de exceso de carga fiscal, cuya obtención y significado se parece mucho al concepto de coste social en caso de monopolio.

→ Para el diseño de un Impuesto sobre la venta de un producto

• ½ Base · altura (fórmula de Harberger).

– altura = impuesto = T = t · P0 – Base = ∆Q

En estas circunstancias, el exceso de carga fiscal es tanto mayor:1. Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda del producto. Si la elasticidad es cero, el ex-

ceso de carga fiscal se anula. La consecuencia es que deben gravarse más aquellos productos que dispongan de menos sustitutivos o sean imprescindibles para el consumidor.

2. Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avala la moderación en los impuestos sobre le venta del producto

3. Cuanto mayor sea el gasto inicial de los consumidores. De este aspecto se deduce que los productos que representan un fuerte gasto de las familias deberían ser gravados de forma más moderada.

El mismo planteamiento para un impuesto sobre la venta de un producto puede extenderse a un tributo que recaiga sobre la renta de una persona.

→ Para el diseño de un Impuesto sobre la renta

El exceso de carga fiscal será mayor:1. Cuanto mayor sea la elasticidad de la oferta de trabajo. En este caso, resultaría que el

gravamen debería ser superior para aquellos perceptores de renta cuya capacidad de reducción en su esfuerzo laboral sea más pequeña.

2. Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avalaría una limitación en la progresividad de la tarifa del impuesto sobre la renta

3. Cuanto mayor sea la renta inicial del sujeto.

7.6.5 La compatibilidad entre los principios tributarios

En los apartados anteriores de esta sección hemos ido describiendo algunas de las exigencias que se derivan de los principios tributarios más importantes. Sin duda, el lector habrá apreciado que las prescripciones que se han ido exponiendo son incompatibles y, por ello, un sistema tributario que trate de cumplir con los diferentes principios no puede descansar en una única figura impositiva.

La principal oposición se produce entre los principios de equidad y de neutralidad, y, al menos, en dos órdenes distintos:

• Diseño de la imposición indirecta, pues, desde los postulados de la equidad, los productos de primera necesidad deberían sufrir un gravamen inferior a los de los bienes de lujo, mientras que si la demanda de éstos es más elástica que la de los primeros, los postulados del princi-pio de neutralidad exigirían la conclusión contraria.

• Diseño de la imposición directa. Dificultades para hacer compatibles ambos principios. Si tomamos como objetivo prioritario cumplir con la idea de justicia, parece razonable concluir que la imposición personal sobre la renta tenga un carácter progresivo. Sin embargo, nuestro análisis del principio de neutralidad, aplicado al mercado de trabajo, llevaría a la conclusión contraria: porque el exceso de carga fiscal es mayor al incrementarse el tipo impositivo, por-que la oferta de trabajo es más elástica en los mayores preceptores de renta y porque el valor de los ingresos iniciales del trabajador influye directamente en el cálculo del exceso de carga fiscal.

Estas discrepancias entre los principios de equidad y neutralidad no son fáciles de resolver y, de hecho, se presentan no sólo en el diseño teórico del sistema tributario óptimo sino también en las re-formas, totales o parciales, del cuadro impositivo del país. Por tal motivo, cuando nos enfrentamos a la evaluación de las distintas propuestas de reforma, comprobamos que determinadas modifica-ciones de un impuesto son más defendibles en virtud del principio de neutralidad, pero más critica-

bles desde las exigencias del principio de equidad.

7.7 Los ingresos extraordinarios

7.7.1 La deuda pública: el problema de la carga de la deuda y de la sostenibilidad de la deuda pública

La deuda pública es el principal ingreso extraordinario de que dispone el Estado. Este tipo de ingre-so plantea dos grandes cuestiones:

1. Sobre quien recae la carga de la deuda.2. La sostenibilidad de la deuda pública.

La cuestión de la carga de la deuda hace referencia a si podemos identificar quién soporta los costes cuando el SP no financia sus gastos con impuestos sino que procede a emitir deuda pública. Así pues, se trata de dilucidar si la carga de la deuda recae sobre la generación actual o sobre genera-ciones futuras. Esta cuestión se hace más compleja al presentar dos problemas terminológicos:

1. Qué debemos entender por generación. Debemos definir generación futura al conjunto de in-dividuos que no estaban presentes cuando el SP decide emitir la deuda pública y que, por tanto, no podían prestar su consentimiento a esta operación financiera.

2. Cómo debemos entender el concepto de carga de la deuda.

Tres acepciones:1. Como los recursos que pierde el sector privado al emprenderse un proyecto público que se

financia con deuda pública.2. Como la reducción del consumo privado producida por el endeudamiento público.3. Como la disminución en la utilidad, a lo largo de la vida de una generación, causada por la

decisión de financiar el gasto público con deuda en lugar de con impuestos.

De forma resumida las distintas posiciones mantenidas por los economistas al plantear este tema, cuatro teorías:

1. Los clásicos: consideraban la deuda pública de un modo negativo. Igual que cuando un pa-dre de familia deja deudas ésta trasladando hacia sus herederos la carga de su consumo pre-sente, del mismo modo un gobierno que emite deuda está trasladando a las generaciones fu-turas la carga del gasto realizado en la actualidad. Además, puede contribuir, la deuda pú-blica, a un mayor despilfarro en el gasto público.

2. Los keynesianos: no se oponen a déficit público como un instrumento de política fiscal, y para abordar el problema de la carga de la deuda recurren a un planteamiento ya defendido por el mercantilismo. La esencia de la argumentación es que no existe equivalencia alguna entre deuda pública y privada. Cuando el sector público emite duda dentro del país tenemos una deuda con nosotros mismos, el único efecto es que absorbe parte del ahorro de los ciu-dadanos, pero no reduce el nivel de consumo. En todo caso de producirse algún tipo de car-ga por la emisión de deuda, ésta recae sobre la generación presente que hará un mayor es-fuerzo de ahorro para adquirir los títulos de la deuda. En el caso de la deuda exterior la ge-neración presente no sufre carga alguna, pues permite el uso de recursos ajenos, sin re-nunciar a los propios.

3. Buchanan: la cuestión clave es que por carga de la deuda se entiende el sacrificio realizado, en términos de utilidad, por la generación presente o la futura. En tal sentido no puede afir-marse que quien adquiere títulos de deuda sufran sacrificio alguno. Su decisión es total-mente libre y responde a un plan de ahorro determinado de forma individual, de modo que si no hubieran comprado la deuda emitida, habrían destinado su ahorro a la adquisición de

otros activos financieros. En cambio las generaciones futuras sí sufren la carga de la deuda porque con sus impuestos tendrán que pagar los intereses y la amortización, o se verán obli-gados a sufrir un recorte en el nivel de prestaciones públicas con la misma finalidad.

4. La nueva macroeconomía clásica: plantea numerosas dudas sobre la traslación de la carga de la deuda pública a las generaciones futuras. En este sentido, un trabajo de Robert Barro plantea la cuestión de si puede hablarse de transferencias de carga, cuando la generación presente goza de previsión perfecta y se preocupa, además del bienestar de sus herederos. En el Barro la generación actual sabe que la emisión de la deuda supone, en principio, una carga para la futura generación, que se traducirá en un mayor nivel de impuestos, así que, incrementaran su ahorro con la finalidad de legar a los herederos los medios suficientes para hacer frente a ese mayor esfuerzo en términos de fiscalidad. Por ello, la carga de la deuda recae sobre la generación actual. Esta hipótesis ha sido denominada teorema ricardiano de la equivalencia, el propio autor desechó la misma por el excesivo número de circunstancias en las que sería válida. Para valorar adecuadamente la hipótesis de Barro, su análisis olvida los aspectos de crecimiento de la economía y de sostenibilidad de la deuda. La evolución a lo largo del tiempo de la ratio deuda/renta depende de la tasa de crecimiento de la economía y del tipo de interés del mercado, de tal modo, que puede ocurrir que, aún teniendo el SP un déficit primario, el endeudamiento se vaya eliminando paulatinamente, sin necesidad de elevar los impuestos. En esas circunstancias, ni la generación actual sufre la carga de la deuda, ni tampoco la futura se enfrentará a impuestos mayores. La ratio entre deuda y renta nacional puede disminuir o aumentar a lo largo del tiempo, dependiendo de la tasa de crecimiento de la economía y del tipo de interés al que emitan los títulos. Si la ratio crece se dice que la deuda sigue una senda explosiva, mientras que si disminuye se afirma que la deuda es sostenible. La sostenibilidad de la deuda depende de la siguiente expresión:

α = d + e0 (r - gY) donde d es la relación entre el déficit primario del sector público y el PIB, e0 es el nivel de deuda acumulada sobre el PIB, r es el tipo de interés en el mercado y gY la tasa de creci-miento de la economía. Si α > 0 la deuda sigue una senda explosiva, mientras que en el caso contrario, la deuda es sostenible.

7.7.2 La venta de patrimonio público

En las modernas economías de mercado, se puede observar fácilmente la tendencia del SP a vender su participación en empresas rentables, en un proceso de privatización. Tal fenómeno se ha inten-tado relacionar con la búsqueda de nuevas formas de financiación extraordinaria para el SP y, en no pocas ocasiones, se ha defendido la superioridad de este procedimiento sobre la emisión de la deuda pública.

¿Hasta qué punto son diferentes como medio de financiación la emisión de deuda pública y la venta de patrimonio público? Podemos considerar, con matices, que privatizar empresas públicas es equi-valente a emitir nueva deuda. Esta conclusión nos parece indudable porque si el SP emite deuda está incrementando sus pasivos financieros, mientras que si privatiza empresas está enajenando activos y el resultado final, en términos de deuda neta, es el mismo. Además, en el caso de que el sector pú-blico emita deuda, se verá obligado a realizar un pago de intereses futuros a los que, en su caso, ha-brá de hacer frente con los impuestos que recaude, mientras que si privatiza empresas públicas ren-tables, dejará de percibir una serie de ingresos patrimoniales, y esta pérdida de ingresos deberá ser compensada, del mismo modo, con un mayor nivel de imposición.

¿En qué circunstancias es preferible la privatización a la emisión de deuda?

1. Si el Estado tiene una calificación muy baja en cuanto a su solvencia internacional, puede serle imposible emitir deuda, salvo que lo haga con un tipo de interés excesivamente ele-

vado, con lo que la privatización puede ser su única alternativa de financiación extraordi-naria.

2. La privatización puede venir condicionada por objetivos distintos a la financiación y estas finalidades son las que explican la extensión del fenómeno en las economías de mercado contemporáneas. Desde la perspectiva de un replanteamiento de las funciones del SP, en cla-ve liberal, tiene sentido que el Estado vaya abandonando la gestión empresarial allí donde es posible que el mercado sea más eficiente. Tal circunstancia parece especialmente relevante en un contexto de globalización. La privatización ha sido considerada como un medio de crear una clase de propietarios a los que se puede tener mejor acceso como hipotéticos vo-tantes.

3. Por último, puede ocurrir que la privatización de las empresas públicas rentables permita al SP obtener ingresos superiores a los de la emisión de la deuda pública, cuando los mercados financieros consideren que una gestión privada puede ofrecer mejores dividendos que los producidos por la administración pública.

7.7.3 El señoreaje y la inflación como impuesto

Un tercer ingreso extraordinario del SP es la emisión de dinero. Tal procedimiento, al que se deno-mina señoreaje, tiene la ventaja evidente de que el Estado se ahorra los costes financieros asociados a la emisión de deuda pública o evita la pérdida de ingresos patrimoniales por la privatización de empresas públicas.

Ahora bien este sistema de financiación extraordinaria plantea algunas cuestiones importantes, entre la que se pueden destacar las siguientes:

→ ¿Qué explica que los ahorradores absorban la emisión de dinero como forma de materializar su ahorro? En principio, el SP no puede obligar a nadie a mantener saldos monetarios ociosos y, si un ahorra-dor lo hace, será porque la alternativa de comprar activos financieros es menos atractiva. Ello obliga a diferenciar dos casos distintos. Si el ahorrador es ciudadano del país que emitió dinero, la explica-ción puede deberse a que el tipo de interés del mercado sea demasiado bajo y que, por ello, consi-dere que va a subir en el futuro. Si el ahorrador es un ciudadano extranjero, su comportamiento puede deberse a que prefiera tener sus ahorros en una moneda fuerte, o de refugio, en lugar de en títulos de su propio país, en cuyo caso lo que ocurre es que espera que la moneda propia se deprecie frente a la de refugio, y que ello le genere una ganancia superior a los intereses que cobraría si ad-quiere activos financieros de su país.

→ ¿Cuáles son los costes de la financiación pública por medio del señoreaje? En el caso de los impuestos hemos visto que causa un coste de bienestar medido a través del exceso de gravamen. Del mismo modo, hemos visto cómo la emisión de deuda pública puede generar una carga que puede recaer sobre las generaciones futuras. En el caso de la emisión de dinero el coste de este medio de financiación se relaciona con la influencia que tiene la cantidad de dinero sobre la ta-sa de inflación del país.

A partir de la ecuación: π = m - gY → nos dice que la tasa de inflación (π) es igual a la diferencia en-tre el aumento porcentual de la oferta de dinero (m) y la tasa de crecimiento de la economía (gY).

A partir de esta idea se pueden identificar los costes para la sociedad de este procedimiento de financiación extraordinaria. Consideraciones:

• Si la economía está en pleno empleo sin que se produzca crecimiento en el nivel de renta, toda creación de dinero se traduce en inflación. La subida de los precios afecta a la demanda del SP, reduciendo el consumo y la inversión. Sin embargo, si la economía tiene una tasa de

crecimiento positiva, la emisión de moneda a un ritmo similar no tiene por qué causar infla-ción, ni imponer coste alguno en los agentes económicos privados. Ello explica que el seño-reaje pueda ser utilizado como fuente de financiación del SP, pero de un modo limitado.

• Cuando la emisión de moneda causa procesos inflacionistas, podemos considerar que el gas-to público expulsa al sector privado, pues se reducen el consumo y la inversión. Ahora bien, si el gasto público se hubiera financiado con impuestos, también se produce un caso de ex-pulsión del consumo privado.→ Aparentemente, no hay grandes diferencias en que el sector privado reduzca su participa-

ción en la renta nacional por un motivo u otro ¿Quiere esto decir que la inflación es aná-loga a un impuesto? La respuesta es que si tan solo nos preocupamos de ese aspecto, po-demos observar una clara analogía pero si nos interesan otros objetivos económicos, los dos sistemas son claramente distintos. En tal sentido, puede comprenderse fácilmente que la inflación es mucho más injusta que cualquier impuesto, pues no atiende a las circuns-tancias personales del contribuyente, ni a su capacidad económica, sino que sus efectos serán más acusados para las personas que tengan rentas menos flexibles o quienes man-tengan sus ahorros en forma de activos líquidos, así como para aquellos ciudadanos que, por disponer de peor información, no previeron el proceso inflacionista y no tomaron las medidas adecuadas para evitar sus consecuencias negativas.

• La inflación genera otros costes importantes para los ciudadanos.→ La inflación afecta a la recaudación de los impuestos generados.

→ La inflación obliga a cambiar los precios de las distintas empresas, lo que supone costes y genera incentivos para que el ciudadano se desprenda de sus activos líquidos para ad-quirir bienes y servicios antes de que suban los precios.

→ La inflación afecta a la sociedad, en la medida en que genera otros desequilibrios econó-micos como problemas en la balanza de pagos, desempleo y freno al crecimiento econó-mico.

Tema 8 La imposición directa

8.1 Introducción8.2 Las modalidades del impuesto sobre la renta y el problema de la definición de renta

8.2.1 Imposición de producto o cedular 8.2.2 Impuesto sobre la renta extensivo 8.2.3 Impuesto lineal sobre la renta 8.2.4 Impuesto personal sobre el consumo 8.2.5 La imposición dual sobre la renta

8.3 El tratamiento de las distintas fuentes de renta 8.3.1 El tratamiento favorable de las rentas de trabajo 8.3.2 El tratamiento de los dividendos 8.3.3 El tratamiento de las rentas en especie 8.3.4 Plusvalías y minusvalías → Plusvalías y minusvalías discutibles

8.4 Problemas planteados por la progresividad del impuesto 8.4.1 El problema de la unidad contribuyente 8.4.2 Las rentas generadas en un plazo superior a un año 8.4.3 Las rentas irregulares 8.4.4 El efecto de la inflación en el impuesto. La progresividad en frío

8.5 El impuesto de sociedades 8.5.1 Justificación 8.5.2 El problema de la doble imposición de los dividendos

8.6 La imposición sobre la riqueza 8.6.1 Impuesto sobre el patrimonio neto (IPN) → Las justificaciones para el establecimiento del IPN 8.6.2 Impuesto de sucesiones y donaciones

8.7 Efectos económicos de la imposición directa 8.7.1 Una cuestión previa: el problema del fraude 8.7.2 Efectos sobre la oferta de trabajo → Libre elección de horas → Modelos dicotómicos 8.7.3 Efectos sobre el nivel de ahorro 8.7.4 Efectos sobre la inversión

8.1 Introducción

En este tema estudiamos los principales problemas que plantea la imposición directa, comenzando con el análisis del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). De un lado interesa de-terminar qué entendemos por renta, y, a partir de ahí, señalar las diferentes modalidades de este im-puesto personal. Nos referiremos a cuatro problemas bien conocidos: la unidad contribuyente, las rentas generadas en un plazo superior a un año, las rentas irregulares y el efecto de la inflación so-bre el impuesto. El segundo tributo que es objeto de estudio es el Impuesto de Sociedades.

El análisis de la imposición directa concluye con las dos figuras tributarias que gravan la tenencia de patrimonio y su transmisión gratuita. Finalmente, se consideran cuáles son sus principales efec-tos económicos de este conjunto de impuestos sobre las principales decisiones de consumidores y empresarios.

8.2 Las modalidades del impuesto sobre la renta y el problema de la definición de renta

Definición económica de renta, viene a coincidir con una macromagnitud de la economía, concreta-mente con la renta nacional, y la definición extensiva de renta.

El concepto económico de renta considera la renta como la suma de las remuneraciones a los facto-res de producción, o, lo que es lo mismo, la suma de pagos que recibe una unidad familiar, como re-compensa por su participación en los procesos productivos. En la medida en que los distintos facto-res de producción son: la tierra, el capital y el trabajo. Podemos considerar que la renta, así definida, está compuesta por la suma de alquileres o rentas de la tierra, sueldos y salarios, que son la remune-ración del trabajo, intereses, o pagos por el uso de capital ajeno, y beneficios, que recompensan tanto el capital propio, arriesgado por el empresario en su actividad, como la actividad de coordina-dor del proceso productivo que, frecuentemente, lleva a cabo.

Por otro lado, la definición extensiva de renta, también llamada Haig- Simons, considera que esta variable representa la capacidad máxima de consumo de un contribuyente, manteniendo constante su patrimonio. Desde este punto de vista, integrarán la renta del ciudadano los siguientes elementos:

• Los sueldos, salarios y demás compensaciones del trabajo.• Los intereses percibidos por activos de renta fija.• Los alquileres y rentas de la tierra.• Los beneficios de empresas individuales, así como de las actividades profesionales o

artísticas.• Los dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta variable.• Las rentas pagadas en especie.• Las transferencias recibidas del sector público (desempleo, pensiones).• Las plusvalías y minusvalías generadas por cambios en la composición del patrimonio del

contribuyente.• Los premios de cualquier naturaleza.• Las donaciones y herencias recibidas por el sujeto.

De esta manera el criterio fundamental para determinar si un ingreso es o no componente de la renta del individuo no es si su procedencia está ligada a la participación en los proceso productivos, sino si colabora o no a incrementar la capacidad de consumo del contribuyente, dejando a salvo su patri-monio.

Una vez que hemos señalado los dos modos posibles de definir la renta que será objeto de grava-men, podemos diferenciar entre las siguientes formas de diseñar el impuesto sobre la renta:

8.2.1 Imposición de producto o cedularEn este caso, se establece un impuesto sobre cada una de las distintas fuentes de renta: trabajo per-sonal, rendimientos de la propiedad urbana, de las propiedades agrícolas, de las actividades empre-sariales, profesionales o artísticas, y de las ganancias y pérdidas de capital. Es de carácter propor-cional y no se suman los rendimientos de distintas procedencias para obtener una valoración global de la capacidad contributiva del sujeto. Es un sistema sencillo, no es defendible de acuerdo con los principios de equidad y suficiencia.

8.2.2 Impuesto sobre la renta extensivoDurante buena parte del periodo que va desde los años 60 hasta el fin del s. XX ha estado dominado por un modelo de imposición personal sobre la renta basado en el concepto de renta extensiva. A es-te modelo responde el Impuesto sobre la Renta que se aprueba en nuestro país en 1978. Se trataba de sumar todos los ingresos del contribuyente, sin establecer diferencias entre ellos, salvo las rentas

de trabajo, que recibían un trato favorable y la deducción, muy limitada, para paliar la doble impo-sición de los dividendos. La tarifa tenía un amplio número de tramos y un fuerte carácter progre-sivo, lo que llevaba a establecer algún tipo de limitación en cuanto al importe total de las cuotas del impuesto sobre la renta y del patrimonio neto, cuyas declaraciones se presentaban conjuntamente. Este planteamiento tiene sus mejores apoyos en los principios de suficiencia y de equidad. En cam-bio, este modelo de impuesto era más débil cuando se le valora desde los principios de simplicidad y neutralidad.

8.2.3 Impuesto lineal sobre la rentaSe trata de atenuar el carácter progresivo del impuesto, sustituyéndolo por un impuesto proporcio-nal con mínimo exento. Sus ventajas se encuentran en que es más sencillo resolver los problemas causados por la progresividad y causa menos efectos negativos sobre las decisiones de los contribu-yentes, dado que, en ellas, el elemento clave son los tipos marginales y en el proporcional con míni-mo exento, el tipo marginal no es creciente, sino constante. Es mejor en cuanto a simplicidad y neu-tralidad, peor en cuanto a suficiencia y equidad. Aunque en nuestro país sólo ha sido una propuesta teórica.

8.2.4 Impuesto personal sobre el consumoOtra forma de diseñar el impuesto sobre la renta consiste en sustituir la base imponible del impuesto sobre la renta (sólo la parte de renta dedicada al consumo), con un tipo impositivo que puede ser tanto proporcional como progresivo. La ventaja fundamental de esta propuesta es que tiene eviden-tes efectos positivos sobre el ahorro, que queda exento de tributación y sobre el esfuerzo laboral, pues el mero hecho de ganar más no significa pagar más. Su mejor apoyo está en el principio de neutralidad. Las principales críticas a esta modalidad proceden de los principios de suficiencia, e-quidad y simplicidad.

8.2.5 La imposición dual sobre la rentaRecientemente, se ha producido la aparición de una posibilidad adicional, que ha sido denominada imposición dual sobre la renta. Este modelo se ha establecido en nuestro país tras la aprobación de la Ley 35/2006. Su novedad consiste en sustituir la imposición global sobre la renta por un sistema en el que se diferencia entre las rentas de trabajo y de actividades económicas, sometidas a una tarifa progresiva y las rentas de capital que tributan a un tipo uniforme del 18%.

El sistema es defendible desde la perspectiva de la neutralidad, pues iguala la tributación de todas las rentas de capital con la de las plusvalías, aunque en el caso de los dividendos, por el problema de la doble imposición, no se logra plenamente. Esta reforma incentiva claramente el ahorro, pues sus rendimientos ven reducido el tipo impositivo que se les aplica. Resulta poco cumplidor de los tradicionales criterios de equidad, porque los contribuyentes con un mismo nivel de ingresos ten-drán cuotas fiscales distintas. Tampoco parece que sea más sencillo que el sistema tradicional, si atendemos al principio de simplicidad porque no resulta fácil determinar qué parte del beneficio co-rresponde al trabajo realizado por el empresario y qué porción es el pago a los recursos de capital invertidos en la empresa. El modelo español opta por considerar que todo el beneficio es fruto del trabajo autónomo del empresario y por tanto le aplica el mismo régimen que a los rendimientos del trabajo. Debe hacerse notar que se presentan notables complicaciones cuando unos rendimientos son positivos (un salario sometido a la tarifa progresiva) y otros negativos (una pérdida de capital sometida al tipo proporcional), de ahí que las normas sobre compensación de bases sean particular-mente complejas. En cuanto al principio de suficiencia, es cierto que la recaudación por rentas de capital se ha incrementado en los países que lo han puesto en vigor, pero ello puede deberse a una atracción del ahorro exterior que se enfrenta a una menor tributación.

8.3 El tratamiento de las distintas fuentes de renta

Aunque la definición extensiva de renta parece exigir que los distintos ingresos se consideren de un modo conjunto, sin establecer discriminaciones entre ellos, lo cierto es que han apuntado diversas razones para llevar a cabo un trato diferencial para algunas fuentes de renta.

8.3.1 El tratamiento favorable de las rentas de trabajoAlgunos hacendistas han mantenido que las rentas del trabajo deben tener un tratamiento privilegia-do, aduciendo las siguientes razones:

• Las rentas de trabajo exigen un esfuerzo que no es comparable al de las rentas del capital, cuya percepción no requiere sacrificio alguno. Este argumento es bastante débil por dos mo-tivos. De un lado, las rentas del capital sí han exigido un esfuerzo previo, en la medida que son fruto del ahorro acumulado por el ciudadano, y tal ahorro se ha obtenido mediante el sa-crificio del consumo presente. De otro, el esfuerzo laboral es muy distinto en las diversas profesiones y carecería de sentido dar un trato uniforme a todas las rentas salariales.

• Las rentas de trabajo son más inseguras que las rentas de capital. Tampoco es una argumen-tación robusta, pues los rendimientos del capital también están sometidos a un grado de in-certidumbre. Por otro lado, determinadas actividades empresariales o profesionales tienen un riesgo muy superior al existente en la actividad de trabajo por cuenta ajena.

• Las rentas de trabajo tienen un horizonte temporal limitado, mientras que las rentas de capi-tal son, en principio, indefinidas. Este es el argumento más convincente, pues se apoya en la idea de que al llegar la edad fijada en la legislación aplicable, el trabajador deja de participar en el proceso productivo y de obtener rentas, o las ve sensiblemente reducidas. Esto no ocu-rre en el caso de los intereses y otras rentas del capital, y, en cierta medida, tampoco en las actividades empresariales o profesionales, donde es el sujeto pasivo quien decide cuándo va a dar por finalizada su participación en la vida económica. De esta forma, el trabajador ten-drá que realizar un esfuerzo de ahorro suplementario, con la finalidad de crear un patrimonio suficiente para mantener el mismo nivel de ingresos que cuando estaba en activo, de ahí que se le conceda una deducción especial.

8.3.2 El tratamiento de los dividendos

En el caso de los dividendos procedentes de la propiedad de acciones de sociedades, nos encontra-mos ante un problema distinto. En este supuesto, la dificultad se debe a la coexistencia de dos tribu-tos diferentes sobre una misma fuente de renta.

En efecto, los dividendos percibidos por los socios son una parte de los beneficios de las socie-dades, y éstos ya han sido gravados por un impuesto anterior (Impuesto de Sociedades). De esta for-ma se da una situación de injusticia conocida como el problema de la doble imposición de los divi-dendos. Nuestra legislación ha optado por diversas soluciones desde el uso de una deducción en la cuota, pasando por el llamado sistema del avoir fiscal que consiste en multiplicar el importe del di-videndo por un coeficiente y, al mismo tiempo, establecer una deducción en la cuota, lo que hace desaparecer el exceso de gravamen generado por la coexistencia de ambos tributos, hasta llegar a la solución actual que consiste en dejar exentos los dividendos hasta un límite de 1.500 euros.

8.3.3 El tratamiento de las rentas en especie

Ya hemos dicho que el concepto extensivo de la renta exige incorporar a los pagos dinerarios las rentas en especie. Además de que indudablemente aumentan la capacidad de consumo del ciudada-no, una exención de este tipo de rentas favorecería que las empresas hiciesen pagos de esta naturale-za con la finalidad de que el contribuyente eludiera el impuesto.

Sin embargo, el uso de rentas en especie puede plantear un problema de liquidez al contribuyente, si buena parte de sus remuneraciones se efectúan con bienes y servicios, pues, en casos extremos, po-dría no disponer de los fondos suficientes para pagar el impuesto. Ello explica que, en algunos ca-sos, la legislación tributaria establezca límites en cuanto a la cuantía de la renta en especie, así por ejemplo, el uso de vivienda no puede valorarse en más del 10% del sueldo.

8.3.4 Plusvalías y minusvalías Ya hemos dicho que en la noción de renta extensiva se incluyen las ganancias (plusvalías) o las pér-didas (minusvalías) obtenidas al transmitir un elemento del patrimonio del sujeto pasivo. Aceptando este hecho, nos interesa estudiar si en todos los casos estamos ante una auténtica renta que deba ser incluida en la base imponible del contribuyente.

→ Plusvalías y minusvalías discutibles

Plusvalías inexistentes total o parcialmente• Plusvalías causadas por la inflación:

– En este caso, nos encontramos ante la situación en la que el sujeto pasivo vende un ele-mento de su patrimonio, por ejemplo su vivienda, y consigue un precio muy superior al que pagó inicialmente por ella. La diferencia entre los precios de compra y venta se su-pone debida al proceso de inflación que afecta al mercado inmobiliario, y la cuestión es si esta ganancia es real o ficticia. En esta situación la plusvalía es más aparente que real. En efecto, supongamos que el ciudadano compró su casa por 90.000 euros y que 5 años más tarde la vende en 120.000. Aparentemente se ha generado una plusvalía de 30.000 euros, que debería tributar con las demás rentas. Ahora bien, si este individuo quiere dis-poner de una casa de las mismas características deberá dedicar el importe de 120.000 a su nueva vivienda, con lo que no podemos afirmar que la ganancia se haya generado. Este problema se resuelve en la legislación española en el propio cálculo de la plusvalía.

– Para calcular el valor de la ganancia: el precio de compra se multiplicaba por unos coefi-cientes correctores para que las magnitudes sean comparables, teniendo en cuenta la tasa de inflación. Así tendríamos:

→ Plusvalía = Precio de venta – Precio de compra corregido → Precio de compra corregido = Precio de compra · Coeficiente corrector

• Plusvalías causadas por cambios en los tipos de interés: – Este supuesto reviste una mayor complejidad, por ello, lo ilustramos con un ejemplo.

→ Supongamos que un contribuyente adquiere unos títulos de renta fija por un importe de 10.000 euros que tienen asegurado un interés anual del 10%. Ello significa que el con-tribuyente obtendrá un rendimiento tal que:

→ Este rendimiento lo obtiene el ahorrador, con independencia de lo que suceda poste-riormente con los tipos de interés. Si, una vez adquiridos estos títulos, los tipos de in-terés bajan, las nuevas obligaciones que se emitan obtendrán un rendimiento inferior. Consideremos que el tipo de interés baja hasta el 8%, de modo que las nuevas obliga-ciones de 10.000 euros sólo ofrecen un rendimiento de 800 euros. Es evidente que el propietario de las emitidas al 10% tiene unos títulos más valiosos que los que ahora se venden en mercado. Igualmente indudable es que ahora podrá pedir un precio mayor

que el de adquisición, pues cualquiera estaría dispuesto a pagar una cantidad, X, que al tipo de interés, el 8%, genere un rendimiento de 1.000 euros. Es decir:

• X · 0,08 = 1.000 → X = 1.000 / 0,08 = 12.500

→ Si comparamos el precio de adquisición y el de venta, el ahorrador ha obtenido una plusvalía de 2.500 euros. De hecho, puede vender su título en 12.500, comprar una obligación de las nuevas por las que pagará 10.000, y dedica, la plusvalía generada al consumo, manteniendo por tanto su patrimonio.

→ Sin embargo, para algunos hacendistas, como Prest, el contribuyente no está en iguales circunstancias al principio y al final de la operación, tal como se refleja en la tabla.

→ A simple vista, si nos preocupa tan sólo la constancia del patrimonio, es verdad que la plusvalía de 2.500 es una auténtica renta, pero si al contribuyente le interesa no sólo el valor del patrimonio sino también el rendimiento que se obtiene de él, resulta que no toda la plusvalía es una renta en sentido estricto, pues no está en la misma situación que al principio, de ahí que se afirme que sólo parte de esa plusvalía debía ser gravada.

Plusvalías gravadas en otros tributos

• Plusvalías generadas por la acción del sector público:

– son aquellas situaciones en las que el aumento del valor de la propiedad del sujeto pasivo se debe a la realización de obras públicas o al establecimiento o ampliación de servicios públicos. No hay duda de que en este caso existe una ganancia para el ciudadano que po-dría dedicar al consumo. La dificultad estriba en que este tipo de supuestos constituye el hecho imponible de un impuesto específico, la contribución especial. En la medida que el contribuyente ya haya pagado por este incremento en el valor de su propiedad, no debería ser objeto de nuevo gravamen a través del impuesto sobre la renta, o, al menos, debería considerarse deducible del IRPF las cantidades ya satisfechas en forma de contribución especial.

• Plusvalías generadas por el ahorro empresarial: – nos referimos a un aumento en el valor de las acciones generado por el ahorro empresa-

rial de las sociedades. El valor de una acción puede definirse desde distintos puntos de vista:

→ El valor nominal representa la parte correspondiente del capital social que correspon-de a cada título. Cuando se constituye o amplía, los socios hacen una aportación para la existencia de la nueva entidad. El importe de esta deuda inicial de la sociedad con respecto a sus propietarios, se denomina capital social, este se divide en títulos de pro-

piedad, las acciones, de tal modo que se cumple que: – Valor nominal · nº de acciones = Capital social; – Valor nominal = Capital social / nº acciones

→ El valor teórico representa lo que correspondería a cada socio si se liquidase la socie-dad. Si se hiciera esta liquidación, quedaría un remanente igual al capital social más las reservas. El valor teórico sería:– Valor teórico = (Capital social + reservas) / nº acciones – Valor teórico = Capital social / nº acciones + reservas / nº acciones – Valor teórico = valor nominal + reservas / nº acciones – El aumento de las reservas eleva el valor teórico por encima del valor nominal,

pero estas reservas se nutren con los beneficios de la sociedad, que ya han sido gravados en el impuesto de sociedades. Por tanto, carece de sentido volver a gravarlos en el IRPF.

→ El valor de capitación representa lo que se está dispuesto a pagar por un título que ge-nera un rendimiento, en el caso de las acciones un dividendo, a lo largo del tiempo. Si el ahorrador está persuadido de que las acciones van a pagar un dividendo, estará dis-puesto a pagar una cifra X, tal que:– X · r = z – X = z / r – En este caso, una reducción del dividendo, por obra del impuesto, reduce el va-

lor de capitalización (capitación) de la empresa, y, por tanto, la plusvalía gene-rada. Si esta limitación del dividendo se debe al impuesto de sociedades, tam-bién queda afectado, la posibilidad de obtener una plusvalía. Resulta, pues, innecesario gravar la plusvalía de una forma independiente.

8.4 Problemas planteados por la progresividad del impuesto

El IRPF plantea numerosos problemas de diseño por causa de su carácter progresivo. Se destacan cuatro cuestiones diversas: unidad contribuyente, rentas de plazo mayor de un año, rentas irregula-res y, el efecto de la inflación sobre el impuesto.

8.4.1 El problema de la unidad contribuyente

La cuestión se plantea cuando dos o más componentes de la familia obtienen rentas. Si el impuesto fuera proporcional, daría lo mismo que se declarasen de forma conjunta o por separado, pues el tipo impositivo es constante, pero si es progresivo la suma de ingresos se ve sometida a un tipo superior al que correspondería a cada uno de los sumandos. Las principales soluciones para el problema de la unidad contribuyente son las siguientes:

• Permitir la declaración por separado aunque se esté casado.

– El problema queda resuelto pero genera el incentivo a que las rentas comunes se pongan a nombre del perceptor de la renta más baja. Este fenómeno se denomina arbitraje fiscal.

• El sistema del splitting supone sumar las rentas de ambos cónyuges, dividir por el número de perceptores y con este cociente acudir a la tarifa del impuesto y determinar el tipo me-dio.

– La cuota se obtendría aplicando este tipo medio a la suma de rentas. Este sistema genera el mismo resultado que la declaración por separado pero tiene la ventaja de que no es ne-cesario que los cónyuges alteren la atribución de rentas.

• El sistema del quotient también supone sumar las rentas de los cónyuges, pero el divisor en este caso se calcula sumando un punto por cada perceptor de renta y medio punto por cada hijo dependiente.

– A partir del cálculo del divisor, el procedimiento es análogo al descrito anteriormente. Es-te sistema, propio de la legislación francesa, es el más beneficioso para el contribuyente, especialmente cuando se trata de familias con un amplio número de hijos.

La solución española permite al contribuyente elegir entre declaración conjunta o declaración por separado.

8.4.2 Las rentas generadas en un plazo superior a un año

En este caso nos encontramos con un problema creado por la progresividad del impuesto. Cuando la renta tarda en generarse más de un año, resulta que atribuimos a un ejercicio económico los rendi-mientos que corresponden a un período mayor. La consecuencia inmediata es una elevación del tipo medio de gravamen que perjudica claramente a los contribuyentes que perciben este tipo de ingre-sos. La solución que se aplica en este momento consiste en permitir una reducción del 40% del va-lor de la renta obtenida en más de dos años.

8.4.3 Las rentas irregulares

El problema que se plantea hace referencia a aquellas profesiones cuyos ingresos sufren grandes os-cilaciones a lo largo del tiempo. El tema es particularmente importante en aquellas actividades en las que el contribuyente obtiene grandes rendimientos durante un período relativamente corto de su vida laboral, y después los ven muy reducidos.

Entre las propuestas para resolver el tema, podemos destacar el sistema de las medias móviles. Con este procedimiento, el contribuyente puede pedir este tratamiento especial de tal modo que para cal-cular el tipo medio de gravamen, se calcula el valor medio de sus ingresos, por ejemplo, en los últi-mos tres años. Este tipo medio, entonces, se aplica a la renta del año correspondiente.

Una vez recibido el trato favorable, debe continuar con él durante todo el período, aunque en el si-guiente ejercicio económico su nivel de renta no le obligara a presentar declaración.

La reforma del impuesto parece indicar que el sistema de reducción del 40% en el valor de los ren-dimientos del contribuyente, cuando se obtienen en un plazo superior a dos años, también se apli-cará a aquellos casos que se califiquen reglamentariamente como obtenidos de forma notoriamente irregular en el tiempo, pero del tenor de las normas se deduce que el alcance de esta disposición es

muy limitado en el caso de las rentas de trabajo y que efectivamente, esta reducción será aplicada a las auténticas rentas irregulares, en muy contadas ocasiones.

8.4.4 El efecto de la inflación en el impuesto. La progresividad en frío

El último problema que plantea la progresividad del impuesto hace referencia al efecto de la infla-ción sobre la recaudación obtenida por el IRPF. Supongamos que un contribuyente obtiene en el año 2007 unos ingresos de 30.000 €. Aplicando la tarifa le correspondería una cuota de 6.493,6 €, y, por tanto, un tipo medio del 21,64%. Si en 2008, los precios suben un 10% y el contribuyente consigue un aumento de sus ingresos hasta el 33.000, su renta real no ha aumentado, pues tiene la misma ca-pacidad adquisitiva, pero si la tarifa no se modifica, tendrá que pagar 7.391,2, con lo que su tipo medio será del 22,4%.

Si no se modifica la tarifa, una renta de 33.000 euros en 2008 se verá sometida a un tipo impositivo del 22,40%, cuando en realidad debería pagar el 21,64%. Si la tarifa no se corrige, el contribuyente sufre un exceso de gravamen, denominado progresividad en frío o rémora fiscal.

La forma de corregir la progresividad en frío: que los responsables de la gestión de los impuestos actualicen cada año la tarifa, de tal modo que, a una base de 33.000 de 2008 le corresponda el mis-mo tipo impositivo que se aplicaba en el 2007 a rentas de 30.000 euros. A este procedimiento, se le llama indicación.

8.5 El impuesto de sociedades

8.5.1 Justificación

A la hora de justificar el impuesto sociedades podemos distinguir dos tipos de teorías:

1. La teoría de la doble personalidad considera que la empresa mercantil tiene una personalidad jurídica distinta de los socios, si existen dos personas jurídicas, entonces tenemos dos capa-cidades contributivas distintas, que son gravadas por dos tributos diferentes.

2. Para quienes proponen la teoría del conducto, la sociedad no es sino una “tubería o conduc-to” por la que determinados ingresos, los dividendos, llegan a personas físicas concretas (a los accionistas). Desde este punto de vista, parece poco adecuado establecer un impuesto al comienzo del conducto, en la sociedad, y otro distinto al final del mismo, en el socio.

Argumentos en defensa de la teoría del conducto:– El impuesto de sociedades existe porque si no habría una renta que no estaría sometida a

ningún tipo de gravamen: el ahorro empresarial. Este argumento es muy discutible por que el ahorro empresarial aumenta la reservas de la sociedad y ello puede elevar el valor teórico de las acciones, lo que, a su vez, producirá una plusvalía que si está sometida al IRPF.

– El impuesto de sociedades es una contrapartida que debe pagarse a cambio del privilegio de la responsabilidad limitada de los socios que no responden con su patrimonio perso-nal de las deudas de la sociedad. No es aceptable, pues existen sociedades mercantiles en las que este privilegio no se concede, como las sociedades colectivas.

– El impuesto de sociedades es una forma de luchar contra el poder de las grandes empre-sas que disponen de enormes recursos económicos. Esta argumentación sería defendible si el impuesto de sociedades fuera progresivo en vez de proporcional.

– El impuesto de sociedades es la contrapartida a los beneficios que obtienen las empresas de la acción del sector público. No es un argumento decisivo.

– El impuesto de sociedades es un instrumento de política fiscal. Este argumento, unido a la capacidad recaudatoria del tributo y su escasa perceptibilidad por el contribuyente, explican la pervivencia de esta figura tributaria.

8.5.2 El problema de la doble imposición de los dividendos

Si sólo existiera el impuesto sobre la renta, el gravamen de los dividendos sería:

• tp D

donde tp representa el tipo impositivo del IRPF y D los dividendos percibidos por el socio.

Sin embargo, cuando coexiste el IRPF con el IS, la situación cambia radicalmente. Por un lado al socio ya no le llega un dividendo D, sino que éste queda reducido por el impuesto de sociedades, tendríamos:

• (1- ts) D = D - ts D

Este dividendo es ahora sometido al IRPF, con lo que el contribuyente deberá pagar:

• tp (1 - ts) D

El gravamen soportado por el dividendo será la suma de lo pagado en el impuesto de sociedades y en el impuesto sobre la renta. Cuanto menor sea el tipo impositivo del IRPF, mayor será el exceso de gravamen. El exceso de gravamen generado por la doble imposición de los dividendos es mayor para aquellos contribuyentes que pagan un menor tipo impositivo de IRPF, es decir, para quienes perciben un menor nivel de renta. Por ese motivo, se ha afirmado que este problema genera un com-ponente regresivo en el sistema tributario.

Para resolver el problema de la doble imposición, los diferentes sistemas fiscales han aportado un amplio catálogo de soluciones, que podemos agrupar en dos modalidades, denominadas integración total e integración parcial.

• En la integración total

→ el problema se resuelve suprimiendo el impuesto de sociedades y presumiendo que la

cifra total de beneficios ha sido percibida por los accionistas. Estos integran estas cantida-des en la base imponible del impuesto sobre la renta y aplican la tarifa correspondiente.

• En la integración parcial,

– se mantienen los dos impuestos, pero se establecen normas específicas para resolver o aminorar el problema de la doble imposición de los dividendos. Estas normas pueden in-troducirse en el impuesto de sociedades como en el propio IRPF.

→ Si se opta por resolverlo en el impuesto de sociedades, el legislador puede elegir en-tre diversas posibilidades:

– Considerar a los dividendos como un gasto deducible para calcular la base imponi-ble del impuesto.

– Establecer dos tipos impositivos diferentes en el impuesto, uno muy alto para el be-neficio no distribuido y otro, muy bajo, para los dividendos.

– En uno u otro caso, el resultado es que los dividendos no sufren ningún gravamen en el impuesto de sociedades, con lo que es imposible que se produzca la doble im-posición. La principal desventaja de esta fórmula es que favorece que la empresa dedique a dividendos la totalidad de los beneficios.

→ Si se elige resolverlo en el IRPF se dispone de varias modalidades, entre ellas, permi-tir una deducción en la cuota por los dividendos percibidos, el sistema denominado “avoir fiscal” que consiste en multiplicar el dividendo percibido (por el socio) por un coeficiente de 1,40 (140%) y luego aplicar una deducción por el dividendo percibido (sistema que resuelve el problema) o dejar exentos a los dividendos en el IRPF, al menos hasta cierta cuantía, que es la solución actualmente en España, lo que significa que esta renta no estará siendo gravada al 18% sino al tipo impositivo de sociedades, que se prevé reducir al 30%.

8.6 La imposición sobre la riqueza

8.6.1 Impuesto sobre el patrimonio neto (IPN)

Se trata de un impuesto que recae sobre la riqueza neta, es decir, descontando del valor del activo las deudas del sujeto pasivo. Tiene en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y se re-cauda periódicamente. Es equivalente a un recargo sobre las rentas de capital, tal equivalencia se puede establecer definiendo:

• tp = tW / r

donde tW = tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio neto, tp = tipo impositivo del impuesto sobre la renta de las personas físicas; y, r = tipo de interés o rendimiento del patrimonio en el merca-do.

Por tanto, si el patrimonio se dedica a activos poco rentables, será mayor el recargo sufrido por el contribuyente en sus rentas de capital.

→ Las justificaciones para el establecimiento del IPN

• Es un modo de aplicar el criterio de la capacidad de pago. Dos personas con idéntica renta, una de la cuales tenga un gran patrimonio y otra que no disponga de él, tienen capacidad económica distinta. La capacidad económica adicional que representa la posesión de riqueza merece la existencia de un tributo propio, esa finalidad es cubierta por el IPN.

→ Estas mismas consideraciones de equidad se aplican cuando se afirma que la existencia de un recargo sobre las rentas de capital es un modo de discriminar a favor de las rentas salariales. Se añade, en este último caso, que el empleo del IPN es un procedimiento más adecuado que establecer la discriminación en el propio IRPF. En efecto, si el trato favo-rable a las rentas de trabajo se establece en la imposición personal sobre la renta, se gene-ran incentivos para que los ingresos del contribuyente se presenten como rentas salariales aunque no lo sean, mientras que tal incentivo no se da si la discriminación se realiza a través del IPN. Cuando el establecimiento del IPN se debe a razones de equidad, el dise-ño del impuesto exigiría que los distintos elementos patrimoniales se valorasen a precio de mercado y que tales valores se modifiquen de acuerdo con los cambios del mismo.

• Otra justificación del IPN se basa en razones de eficiencia económica. En este caso podemos señalar dos aspectos diferenciados.

1. El recargo sobre las rentas de capital (equivalente al IPN) es mayor cuanto menor sea el rendimiento del patrimonio, por lo que obliga al contribuyente a dedicar sus activos a las finalidades más productivas, mientras que este incentivo está ausente en el IRPF.

2. La equivalencia entre IPN y recargo sobre las rentas de capital permite rebajar la tribu-tación en el IRPF y compensarla con el tributo sobre la riqueza. Al contribuyente le daría lo mismo una situación que otra, pero sus efectos económicos no son idénticos.

• Una última justificación del impuesto se refiere a su virtualidad como elemento de control de otros impuestos.

– Es una forma de evitar la posibilidad de defraudar en el impuesto sobre la renta pues si se ocultan rentas, no es fácil explicar cómo se generan grandes patrimonios.

– Colabora en la correcta valoración de las ganancias o pérdidas de capital.– Este impuesto se presenta como una pieza decisiva en la aplicación del Impuesto sobre

Sucesiones y Donaciones. Ahora bien, si su principal objetivo es el de control, las valora-ciones deberían ser estables y ello contradice la primera justificación que hemos mencio-nado.

8.6.2 Impuesto de sucesiones y donaciones

Este tributo recae sobre la transmisión gratuita de la riqueza individual. Nuestro análisis se centra en dos posibilidades modalidades:

1. El impuesto puede exigirse desde el punto de vista del causante, y en tal caso nos encontra-mos ante un Impuesto sobre el Caudal Relicto (ICR).

2. Podemos pensar en el causahabiente, al que por motivos obvios se asimila al donatario, y en este supuesto estamos ante un tributo como nuestro Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD). A la hora de decidir cuál de las dos figuras es más adecuada, parece razonable que nuestra discusión trate de comprobar el grado de cumplimiento de los principios tributarios.

Así en los que se refiere al principio de simplicidad, el ICR presenta una mayor facilidad de admi-nistración al recaudarse sobre el patrimonio de un único contribuyente, en lugar de liquidar un im-puesto por cada uno de los beneficiados en la sucesión hereditaria, como sucedería en el ISD.

En cuanto al principio de suficiencia, y siempre que estemos considerando tributos de carácter pro-gresivo, el ICR tiene una mayor capacidad recaudatoria que el ISD.

Por lo que respecta al principio de equidad, la cuestión es más compleja. Se ha defendido que el ICR cumple con el criterio del beneficio, en la medida en que supone un pago a cambio de la pro-tección a las propiedades, dispensa el sector público. Por el contrario, el ISD tiene una mayor cohe-rencia con la idea de capacidad de pago que subyace a la imposición personal. Históricamente se ha tenido en cuenta a efectos de tributar por estos ingresos, la relación de parentesco entre el donante (causante) y el donatario (causahabiente), lo que avala la existencia de un tributo específico para es-tos casos. En el caso del ICR no podríamos considerar que este impuesto esté sustituyendo el grava-men de este componente de la definición de renta extensiva, y que, por tanto, responda a la equidad horizontal entendida desde el criterio de la capacidad de pago.

En lo que atañe al principio de neutralidad, ambos impuestos son equivalentes en cuanto a un posi-ble efecto disuasor sobre el ahorro.

Por último, debe recordarse que el gravamen sobre la transmisión gratuita de la riqueza se ha pre-sentado en diversos autores como un mecanismo para evitar la perpetuación de las diferencias en la distribución de la renta y patrimonios. Desde esta perspectiva, tanto uno como otro gravamen cum-ple adecuadamente esa función, pero hemos de considerar que el ISD es más flexible porque puede graduar el gravamen no solo con el importe del patrimonio transmitido, sino además, con la riqueza previa de que disponía el beneficiario.

Nuestra exposición parece sugerir que el ICR es superior al ISD en cuanto a los principios de simplicidad y suficiencia, pero inferior en los que se refieren a equidad y neutralidad. Esta aprecia-ción explica que se haya impuesto finalmente la segunda modalidad en este tributo, pues dado que los impuestos sucesorios se recaudan sólo de forma eventual, las ventajas del ICR en cuanto a la re-caudación obtenida o la simplicidad en su administración no tiene un excesivo peso.

8.7 Efectos económicos de la imposición directa

8.7.1 Una cuestión previa: el problema del fraude

Cuando se afirma que la imposición personal sobre la renta genera efectos negativos sobre las deci-siones económicas de los contribuyentes, estamos suponiendo, implícitamente, que éstos satisfacen el impuesto. Sin embargo, es bien conocido que, en nuestro país, la imposición sobre la renta sufre un importante fraude.

Ocurre sin embargo, que el propio fraude puede analizarse como fruto de una decisión económica del contribuyente, que compara la ventaja de su incumplimiento tributario con los perjuicios de tal actuación. Podemos suponer:

• Ventajas de defraudar:– R · tmg – donde R representa la renta defraudada y tmg el tipo marginal del IRPF

• Inconvenientes de defraudar:

– ∏(R) · S(R) – donde S representa la sanción por fraude y ∏ la probabilidad de ser sancionado y donde

tanto una como la otra variable depende, positivamente de la cantidad defraudada.

El contribuyente defraudará siempre que el beneficio esperado sea mayor que el coste en el que puede incurrir. Tal planteamiento señala tres posibles vías para la acción del sector público, si quiere reducir la actividad defraudadora de los contribuyentes:

• Elevar las sanciones fiscales por fraude• Aumentar la probabilidad de detección del contribuyente• Reducir los tipos marginales del impuesto

8.7.2 Efectos sobre la oferta de trabajo Los modelos teóricos que se han ocupado de este problema se pueden clasificar en dos grandes es-quemas, de un lado, los que consideran que el trabajador puede decidir libremente el número de ho-ras que ofrece, y, de otro, los que parten del supuesto de que la decisión es dicotómica, trabajar o no, pero que no se puede alterar la jornada laboral, que está prefijada.

→ Libre elección de horasEn este caso, nos encontramos con los efectos contrapuestos. De una parte, la rebaja en la compen-sación percibida por el trabajador induce a que éste reduzca el número de horas ofrecidas, para in-crementar su tiempo de ocio (efecto sustitución). De otra, al reducirse sus ingresos, el trabajador puede verse obligado a realizar un esfuerzo suplementario con la finalidad de mantener su nivel de vida (efecto renta).

No es fácil determinar cuál de los dos efectos es el dominante; pero podemos aventurar que en los niveles de renta superior el primero sea el decisivo, mientras que en estratos de renta inferiores se dé la situación inversa.

→ Modelos dicotómicosLos casos en que la decisión del contribuyente es entre incorporarse o no al proceso productivo, el impuesto sobre la renta puede influir en esta decisión a partir de dos elementos distintos. El primero se refiere a la solución que se aplique al problema de la unidad contribuyente y la cuantía que su-ponga el impuesto recaudado por las rentas de ambos miembros de la unidad familiar. El segundo atañe a la posibilidad o no de deducir los costes de la renta percibida por el sujeto.

8.7.3 Efectos sobre el nivel de ahorro

El impuesto sobre la renta puede generar efectos negativos sobre el ahorro de los contribuyentes a través de un buen número de mecanismos. Entre ellos cabe citar los siguientes:

• El IRPF reduce la renta disponible de los contribuyentes. Tal reducción puede abordarse re-nunciando a consumo o al ahorro, pero si participamos de la teoría de la renta relativa, es más fácil que el perdedor sea éste último, pues a los agentes económicos les resulta muy di-fícil rebajar su calidad de vida (efecto trinquete).

• El hecho de que el IRPF sea progresivo acentúa este problema, pues reduce proporcional-mente más la capacidad económica de quienes tienen mayores posibilidades de ahorrar.

• Como el IRPF recae sobre las rentas de capital, rebaja la compensación que recibe el ahorra-dor por sacrificar su consumo, y, en esa medida, reduce los incentivos para ahorrar.

No es fácil realizar una valoración conjunta de estos argumentos porque, como en el caso de la ofer-ta de trabajo, se produce un efecto renta y un efecto sustitución. A pesar de que la cuestión no tiene una fácil solución teórica ni empírica, trataremos de dar una visión simplificada de este problema.

• Para ello, debemos partir de la base de que el ahorro se puede entender como un modo de ajustar la corriente de ingresos percibida por el contribuyente a sus planes de consumo. Así, si reducimos la vida del ciudadano a dos periodos, el presente y el futuro, puede suceder que si el consumidor prevé tener más ingresos hoy que mañana, decida ahorrar una parte de su renta para que en el futuro se pueda mantener su nivel de consumo. El impuesto reduce la capacidad de ahorrar y el rendimiento de ese ahorro, y el consumidor rebajaría en conse-cuencia la cantidad ahorrada. Ahora bien, si pretende alcanzar un nivel de consumo predeter-minado en el futuro se verá disminuida como consecuencia del IRPF.

• Las normas reguladoras del impuesto sobre la renta favorecen determinadas formas de aho-rro, entre las que deben resaltarse la adquisición de la propia vivienda o la participación en fondos de pensiones, en detrimento de otras como puede ser la adquisición de acciones, da-do el superior gravamen que sufren los dividendos. Asimismo, se ha indicado que los im-puestos sobre la riqueza generan incentivos a favor de mantener el ahorro en activos menos controlables fiscalmente.

• La imposición patrimonial también actúa disuadiendo el nivel de ahorro. En primer término porque el IPN no hace sino gravar el ahorro acumulado por el contribuyente, y en segundo lugar porque la imposición sobre las herencias puede reducir el importe legado que cada per-sona desea dejar a sus herederos.

8.7.4 Efectos sobre la inversión

El impuesto sobre la renta y el impuesto de sociedades recaen sobre los beneficios de las empresas individuales y las que de carácter societario. En ambos casos, a la hora de definir los beneficios considera como gasto deducible tanto el salario pagado por el uso de factor humano como el coste de uso del capital. En tal sentido, el impuesto sería neutral si permite deducir a efectos fiscales el coste económico sufrido por el empresario al contratar recursos productivos.

Ocurre, sin embargo, que en el caso del coste del capital, el valor económico difiere del valor deducible a efectos fiscales, pues tenemos:

• Coste económico: Precio de la máquina × (d + r – p*)

donde d es la tasa de depreciación, t el tipo de interés nominal y p* la tasa de inflación.

• Coste fiscalmente deducible: Precio de la máquina × (d + r)

Puede observarse que, entonces el coste fiscalmente deducible es superior al real o económico, lo que supone una forma de subvención indirecta, salvo que nos encontremos con un caso de estabili-dad de precios. Además de este aspecto, en nuestra legislación se establecen una serie de deduccio-nes para aquellas empresas que lleven a cabo procesos de ampliación de sus instalaciones o que rea-licen gastos para la promoción de sus productos. En la medida en que estos incentivos sean eficaces, podremos afirmar que se favorece, por esta vía, la inversión empresarial.

Tema 9 La imposición indirecta

9.1 Introducción9.2 Justificación y modelos de imposición indirecta 9.3 La elección entre impuestos indirectos generales

9.3.1 El principio de neutralidad → El efecto piramidación → El efecto cascada → El IVA y los efectos piramidación y cascada 9.3.2 El principio de suficiencia 9.3.3 El principio de simplicidad → Impuestos monofásicos → Impuestos plurifásicos

9.4 Sistemas alternativos en el diseño del IVA 9.5 Los impuestos especiales

9.5.1 Justificación 9.5.2 Estructura de los impuestos especiales en España → Impuestos sobre las bebidas alcohólicas → Impuesto sobre hidrocarburos

→ Impuesto sobre las labores del tabaco → Impuesto sobre la electricidad → Impuesto especial sobre determinados medios de transporte

9.6 El impuesto sobre transmisiones patrimoniales 9.7 Efectos económicos de la imposición indirecta

9.1 Introducción

Se estudia la imposición indirecta y se analizan los aspectos más relevantes de la imposición sobre ventas.

9.2 Justificación y modelos de imposición indirecta

La imposición indirecta tiene una larga tradición histórica. Recae sobre el consumo realizado por los contribuyentes sin tener en cuenta la situación personal de los mismos. Son impuestos generales de carácter real.

Motivos que explican su importancia en el conjunto de los ingresos ordinarios del sector público:

• Su potencia recaudatoria es grande, a lo que se añade un menor grado de perceptibilidad del gravamen, pues el tributo se confunde con el precio de venta.

• Los impuestos indirectos actúan como un elemento compensador de los efectos negativos de otros tributos en el nivel de ahorro de la sociedad. La imposición directa, sobre la renta o el patrimonio, pueden tener un efecto de reducción en el ahorro. Ahora bien, si el consumo está gravado por la imposición indirecta, entonces estamos generando incentivos al ahorro que escaparía de tributación. Este argumento no es del todo convincente, porque si el ciudadano tiene un nivel de renta muy bajo, con un volumen de ahorro reducido, resultará aún menor. Por el contrario, el efecto positivo sobre la tasa de ahorro será más defendible en los niveles de renta más altos.

• Otro factor es el posible efecto inflacionista de la imposición indirecta, pues su estableci-miento, o los cambios en los tipos impositivos, conducen a un incremento en los precios. Es-te efecto resulta discutible si se entiende que la inflación es, sobre todo, un fenómeno mone-tario, por lo que no resulta difícil encontrar opiniones que defienden que el posible efecto inflacionista de los incrementos en la imposición indirecta no se mantendrá a largo plazo.

• Por último, se ha acusado a la imposición indirecta de regresiva, porque la proporción de gasto dedicado a consumo en las economías de menor nivel de renta es mayor que en los es-tratos más altos. Esta idea explicaría la existencia de impuestos indirectos distintos, por ejemplo, un impuesto general sobre las ventas y además un impuesto sobre los bienes de lu-jo, o la coexistencia de tipos impositivos diferenciados, con niveles bajos para los productos de primera necesidad e incrementados para los bienes de lujo.

Una vez analizadas las principales razones que avalan el establecimiento de la imposición indirecta, debemos plantearnos cuáles son los tipos de impuesto que pueden establecerse. Podemos distinguir dos tipos de criterios:

9.3 La elección entre impuestos indirectos generales

A la hora de decidir entre las diversas posibilidades que se acaban de describir, un elemento funda-mental es su grado de cumplimiento de los distintos principios tributarios.

9.3.1 El principio de neutralidad

El cumplimiento del principio de neutralidad en lo que se refiere a la elección entre las diversas po-sibilidades que ofrece la imposición general sobre el consumo tiene un matiz distinto al empleado en otras ocasiones. Es deseable, en este contexto, que el precio finalmente cargado al consumidor no sea superior a la recaudación prevista por el sector público y que se elimine, así cualquier incentivo para que las empresas empleen formas de integración vertical. Sin embargo, dependiendo del diseño que se haga de la imposición indirecta, es posible que tal cosa ocurra, debido a dos efectos diversos, conocidos como efecto piramidación y efecto cascada.

→ El efecto piramidaciónSe puede producir en todo tipo de impuestos indirectos. Cuando los empresarios fijan sus precios usando márgenes comerciales, es decir, cuando añaden al coste de las materias primas, un porcen-taje para cubrir los gastos de transformación y sus beneficios:

(Materia prima + [% gastos transformación + beneficio industrial] => margen comercial)

– Fijación precio mediante margen sin impuesto:

El fabricante ha comprado materias primas por un importe de 10.000, le ha añadido un margen del 200% (10.000 + 20.000) y lo vende en 30.000. Esta cantidad es la cifra pagada por el mayorista, que añade, a su vez, una margen del 100% con lo que el precio de venta será 60.000. El minorista paga esa cifra y suma un margen del 300%, así pues, el precio de venta final será de 240.000 euros.

– Fijación de precio mediante margen con un impuesto 10% sobre fabricantes:

Si el precio de venta al cliente ha aumentado desde 240.000 hasta 264.000, es decir, en 24.000 eu-ros, y el Sector Público sólo ha recaudado 3.000 euros, entonces, ¿dónde se encuentra la explicación para esta diferencia? Tal explicación puede verse si comparamos las cifras de beneficios de los ma-yoristas y los minoristas. Los primeros han pasado de ganar 30.000 a 33.000, mientras los minoris-tas que percibían 180.000 pasan a cobrar 198.000. Este incremento en las ganancias de los empre-sarios se genera porque el margen se aplica a una cifra que viene incrementada por el impuesto pa-gado por los fabricantes, de ahí que se denominen rentas fiscales.

– Fijación de precio mediante margen con un impuesto, por ejemplo, 5% sobre mayoristas:

Podemos comprobar cómo, en este caso, el impuesto de 3.000€ se acaba traduciendo en un aumento de precio para el consumidor de 12.000 euros. Igualmente se observa que sólo se producen rentas fiscales para el minorista, que gana 9.000 euros adicionales.

– Fijación de precio mediante margen con un impuesto, por ejemplo, 1,25% sobre minoristas:

En este caso no se produce efecto piramidación y el aumento de precios para el consumidor coinci-de con el impuesto.

Conclusión: en los impuestos monofásicos, cuanto más lejos del consumidor final se sitúe el im-puesto, mayor será el efecto piramidación para una recaudación dada.

→ El efecto cascadaEl efecto cascada sólo puede producirse en los impuestos plurifásicos y en su génesis no juega nin-gún papel el modo en que los empresarios marquen sus precios. Se manifiesta en que el sector pú-blico recauda una cifra mayor de la prevista, lo que encarece el producto para el consumidor sin que se lucre ningún empresario.

– Fijación de precio sin margen comercial y con un impuesto, por ejemplo, 10% sobre las ven-tas:

El Gobierno puede hacer previsión de la recaudación por este impuesto, siendo: 5.000 (fabricante) + 13.000 (mayorista) + 32.000 (minorista). Sin embargo, el proceso productivo daría un resultado distinto.

Observamos que el sector público recauda 500 euros más en los mayoristas y 1.850 euros adiciona-les en los minoristas.

En este caso, no se han producido rentas fiscales. La causa del efecto cascada es la aplicación del impuesto a cifras que vienen incrementadas por un tributo pagado en una fase anterior del proceso productivo. Cuánto más largo sea el proceso productivo, o más empresas intervengan en él, mayor será la cuantía del efecto cascada. Si todo este proceso se realiza dentro de una misma empresa no puede darse el efecto cascada, de ahí que se haya defendido que este tipo de impuestos indirectos favorece la concentración de empresas. En cuanto a la valoración del efecto, cuanto mayor sea el número de fases, más pronunciado es el efecto cascada de un impuesto plurifásico sobre las ventas.

El cálculo se complica si se producen simultáneamente los efectos cascada y piramidación. Esto su-cede si estamos ante un impuesto plurifásico sobre las ventas y además las empresas fijan los pre-cios usando el sistema de margen comercial.

Ejemplo de esta situación:

→ El IVA y los efectos piramidación y cascadaHemos diferenciado el efecto piramidación y efecto cascada, sin embargo, ambos tienen un elemen-to común: que se produce porque el empresario considera al impuesto que le carga su proveedor co-mo si fuera un coste del proceso productivo, es decir, no diferencia entre el precio de compra y el impuesto.

Este elemento permite entender porqué el IVA es un impuesto que puede evitar ambos efectos. El sistema empleado en nuestro país, al que se denomina cuota menos cuota, consiste en diferenciar entre el IVA soportado (pagado a los proveedores) y el IVA repercutido (cobrado a los clientes). El empresario ingresa la diferencia entre ambas cantidades, es decir: A ingresar = IVAR - IVAS

De este modo, si el IVA soportado se resta de la cantidad a ingresar, el empresario no podrá conside-rarlo un coste, pues se lo devuelve la administración tributaria, y si no es un coste, no podrá dar nunca lugar a efectos piramidación o cascada, salvo que una fase esté exenta de aplicar el IVA, mientras que las otras no.

Consideraciones adicionales:• Cada empresario paga un porcentaje del Valor Añadido por su empresa. La diferencia entre

Venta y Compras a otras empresas no es sino el Valor añadido por el empresario.• Este impuesto es más neutral en el caso de la exportación del producto, donde se aplica un

IVA de tipo cero. En este caso, el IVA repercutido será cero, y la administración tributaria devolverá el IVA soportado. De este modo, el producto exportado, sale del país libre de im-puestos y sólo pagará el impuesto indirecto del país de destino, lo que permite que ningún producto compita en desigualdad de condiciones.

Por tanto, en lo que se refiere a la neutralidad, podemos considerar el orden de preferencia entre los impuestos, de mayor o menor cumplimiento de este principio, sería el contenido en la tabla siguien-te:

Podemos considerar, entonces, que los impuestos mejores desde la perspectiva de la neutralidad son: el impuesto sobre minoristas y el IVA.

9.3.2 El principio de suficiencia

La idea de suficiencia está unida a la existencia de bases imponibles amplias que además resulten ser flexibles. Desde este punto de vista, los impuestos plurifásicos (tienen ventajas sobre los mono-fásicos), siendo la base imponible mayor para el que recae sobre todas las ventas, incluyendo así los consumos intermedios, que el IVA, que al aplicarse sobre la suma de valores añadidos, está gravan-do, en definitiva, la renta nacional. Entre los impuestos monofásicos, el impuesto de minoristas es-taría recayendo sobre la variable macroeconómica de consumo, el impuesto sobre mayoristas ten-dría una base inferior, y el menos aceptable sería el impuesto sobre fabricantes.

9.3.3 El principio de simplicidad

Hemos tenido ocasión de señalar que el principio de simplicidad está unido tanto a la ausencia de costes de cumplimiento para los contribuyentes como a la facilidad de administrar el tributo por par-te del Ministerio de Hacienda. Desde ese punto de vista, un impuesto que afecte a un número muy elevado de pequeños empresarios supone costes mayores, tanto para el contribuyente como para la Administración. Para los contribuyentes porque pueden no disponer de los medios necesarios para llevar a cabo la gestión contable que exige la correcta aplicación del impuesto. Para la Administra-ción porque se enfrenta a la difícil tarea de asegurar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de una gran cantidad de contribuyentes.

→ Impuestos monofásicosPor ello, desde la perspectiva de la simplicidad el impuesto sobre fabricantes puede que sea el más adecuado, pues recae sobre un número pequeño de empresas, que tienen una dimisión superior a la media y que podrían gestionar bien el impuesto. Ahora bien, sus deficiencias en cuanto a la neutrali-dad y a la suficiencia lo hacen descartable. En cambio, el impuesto sobre minoristas es el menos cumplidor del principio de simplicidad, mientras que el de mayoristas se situaría en una posición in-termedia.

→ Impuestos plurifásicosEstos comparten la dificultad comentada para el de minoristas, pues su actividad también está some-tida a este tipo de tributos, pero la existencia de otros contribuyentes en el sistema permite la aplica-ción de sistemas especiales, aunque entonces se pierden algunas de las ventajas del IVA en cuanto a la neutralidad.

Resumiendo el cumplimiento por parte de los cinco impuestos que hemos analizado, tendríamos la situación reflejada en la tabla siguiente:

Puede observarse que el IVA no es el primero en cuanto a ninguno de los tres principios estudiados, pero en conjunto aparece como el que los cumple, como término medio, mejor. Por ello, puede en-tenderse que la Unión Europea lo acabara conformando como el impuesto indirecto fundamental, y que nuestro país se adaptara a la exigencia de incorporarlo a su sistema tributario tras su adhesión.

9.4 Sistemas alternativos en el diseño del IVA

Haremos referencia tan sólo a los sistemas alternativos que pudieron haberse utilizado. Este tributo recae sobre el valor añadido por cada empresa en el proceso productivo. Ahora bien, existen dos procedimientos para calcular el valor añadido:

1. Sumar las remuneraciones a los distintos factores de producción (sueldos y salarios, alqui-leres, intereses y beneficios), tal y como se hace para obtener la Renta Nacional, y en este caso, tenemos un cálculo del valor añadido por el método de la adición.

2. Por otro, el cálculo de esta magnitud puede obtenerse restando de la producción de la empre-sa, se haya vendido o no, las compras a otras empresas, este es el procedimiento que se em-plea para calcular el Producto Nacional y se conoce como método de la sustracción.

Un segundo elemento diferenciador en cuanto al procedimiento de obtención del valor añadido se refiere al tratamiento de los bienes de equipo y de las existencias.

Hay tres posibilidades:

1. No permitir ningún tipo de deducción (ni por depreciación de la maquinaria ni por las exis-tencias). En este caso, estamos ante un cálculo del Valor añadido Bruto o Valor añadido tipo Producto.

2. Permitir una deducción por depreciación del equipo capital, en cuyo caso, estamos calculan-do el Valor añadido neto o Valor Añadido tipo Renta.

3. Autorizar la deducción de todas las compras de la maquinaria y del aumento en las existen-cias, pero en tal caso no se permite restar el importe de la depreciación. Se está utilizado un concepto de Valor añadido tipo Consumo.

Combinando ambos elementos, podemos presentar el siguiente cuadro de procedimiento:

El modelo utilizado en España es el de Valor añadido tipo consumo, pero el procedimiento de apli-cación responde al denominado sistema cuota menos cuota. La cuestión de cómo se utiliza este para conseguir que el Valor Añadido gravado sea tipo Consumo, es fácil de resolver. Para ello, el empre-sario considerará como IVA repercutido un porcentaje de sus ventas, pero no del incremento en las existencias, y descontará como IVA soportado no sólo el que le carguen sus suministradores, sino además el pagado al adquirir nuevos equipos.

9.5 Los impuestos especiales

Las figuras tributarias que se encuentran reguladas en la Ley de Impuestos Especiales las podemos identificar del modo siguiente:

1. Como un impuesto monofásico sobre los fabricantes en los casos siguientes: – Los impuestos sobre bebidas alcohólicas (cerveza, vinos, alcohol…) – El impuesto sobre hidrocarburos

– El impuesto sobre las labores del tabaco – El impuesto sobre la electricidad.

2. Como un impuesto monofásico en fase minorista en el caso del impuesto especial sobre de-terminados medios de transporte:

La característica fundamental de este tipo de tributos es que suponen un gravamen adicional al representado por la imposición indirecta de carácter general.

9.5.1 Justificación

A la hora de justificar la existencia de este conjunto de impuestos especiales, se han presentado un conjunto de razones, si bien no todas ellas resultan totalmente convincentes. Reflexiones:

1. Los impuestos especiales se mantiene en el sistema tributario porque pretenden gravar con-sumos que generan costes externos. Es posible que ésta sea una de las argumentaciones más convincentes para estos gravámenes, pues en el caso del automóvil o los hidrocarburos resulta indudable la generación de daños al medio ambiente. Ocurre, sin embargo, que los mayores daños al medio puede ser causados por otros productos o proceso productivos que no están sometidos a estos impuestos, con lo que la justificación pierde algo de su base. Además, no es demasiado convincente considerar que también en el caso del alcohol se produce un efecto externo negativo, salvo en un sentido muy lejano.

2. Los impuestos especiales pretenden evitar el consumo de determinados productos porque la sociedad, como conjunto, considera que causan un daño al usuario. Así, pues estaríamos ante un caso de fallo de mercado porque éste no refleja adecuadamente las preferencias de la socie-dad, que optaría por evitar la adquisición de este tipo de bienes. Dicho en otros términos, nos encontraríamos ante un caso de bien prohibido al que no se le aplica el rigor de las drogas ile-gales. Esta argumentación no es convincente: primero, a que se podría justificar el impuesto sobre las labores del tabaco o sobre las bebidas alcohólicas, pero no para los impuestos sobre hidrocarburos o sobre la adquisición de vehículos. Segundo, existen otros productos adictivos con posibilidad de causar daños a la salud que no están sometidos a impuesto especial.

3. Una versión modificada del argumento anterior. Los impuestos especiales pueden utilizarse no tanto para evitar un consumo indeseable sino para dirigir al consumidor hacia aquellas va-riedades del producto que o son menos adictivas o causan un daño menos grave. Así, tendría sentido gravar menos a la cerveza que a los alcoholes de mayor graduación, y realizar un pro-cedimiento similar con el caso de las labores del tabaco. Este argumento puede criticarse desde la defensa de la libertad de individuo para elegir el producto que mejor satisface sus preferen-cias y sólo podría justificarse una actitud del SP de información al consumidor, y no de tratar de modificar sus pautas de comportamiento.

4. Los impuestos especiales se justifican por una aplicación del criterio del beneficio. Se aduce que en el caso del alcohol o del tabaco, los daños a la salud que recibe el propio sujeto no aca-ban recayendo sobre sus propios recursos, porque la sanidad es un servicio prestado por el sec-tor público. En estas circunstancias, el impuesto especial que se ha ido satisfaciendo no es más que un pago realizado por el contribuyente para compensar al sistema de salud el mayor gasto que produce su adicción. Del mismo modo, sobre los hidrocarburos o sobre los vehículos se trata de compensar al SP por la realización de obras de infraestructuras que utilizan los usuarios de automóviles.

5. Por último, recordar que un sistema tributario es fruto de su propia historia. Los impuestos sobre hidrocarburos, labores del tabaco o alcoholes son sucesores de las antiguas figuras de los monopolios fiscales, mientras que el impuesto sobre la matriculación de determinados vehícu-los se incorpora a nuestro OJ cuando desaparece el tipo incrementado del IVA.

9.5.2 Estructura de los impuestos especiales en España

Aspectos más relevantes:

→ Impuestos sobre las bebidas alcohólicasEl hecho imponible está constituido por la fabricación o importación de este tipo de productos. Cua-tro figuras: impuesto sobre la cerveza, sobre el vino y bebidas fermentadas, sobre los productos in-termedios y sobre el alcohol y las bebidas derivadas del mismo. Un elemento clave a la hora de de-terminar el importe del impuesto es la graduación de la bebida.

→ Impuesto sobre hidrocarburosEstán sometidas a este impuesto las gasolinas con o sin plomo, el gasóleo, el fuelóleo, el queroseno, el gas licuado del petróleo, el metano y otros gases del petróleo, los aceites, así como otros hidrocar-buros. Los tipos impositivos son muy variados, dependiendo del producto y de su utilización. Las diferencias entre los tipos impositivos aplicados a un producto cuando cambia la finalidad del mis-mo explican que la ley incluya preceptos sancionadores para quienes incumplan las limitaciones es-tablecidas en cuanto al uso de cada tipo de carburante.

→ Impuesto sobre las labores del tabacoEstán sometidos al impuesto los cigarros, cigarrillos, picadura y demás tabacos para fumar. En cuan´to a los tipos impositivos se distingue entre los cigarros, con un tipo impositivo 12,5%, la picadura con el 37,5% y las labores del tabaco con el 22,5%. En el caso de los cigarrillos existe un doble tipo impositivo: un 54% del tipo impositivo proporcional y una cantidad fija por cada 1.000 cigarrillos.

→ Impuesto sobre la electricidadEste impuesto grava el suministro de energía eléctrica, representa una escasa cuantía para cada con-tribuyente individualmente pero genera importantes ingresos para el SP.

→ Impuesto especial sobre determinados medios de transporteRecae sobre las actividades siguientes:

• La primera matriculación en España de vehículos automóviles destinados al consumo priva-do.

• La primera matriculación de embarcaciones y buques de recreo, salvo las destinadas exclusi-vamente al ejercicio de actividades de alquiler y de aeronaves cuando se destinen a un uso privado.

9.6 El impuesto sobre transmisiones patrimoniales

La pervivencia de este tributo está relacionada con su origen histórico, en el que las transmisiones patrimoniales tenían que ser sometidas a actos de registro para garantizar la seguridad del tráfico, con aspectos de ilusión financiera, pues dada la escasa cuantía de los tipos impositivos el contribu-yente no percibe excesivamente el valor del impuesto y con su capacidad recaudatoria que obligaría al sector público a un incremento en otros tributos para compensar la recaudación perdida si se re-nunciase a este ingreso. Otros argumentos teóricos apuntan a la posible aplicación del criterio del beneficio, a cambio de la seguridad en el tráfico económico garantizada por el sector público debe satisfacerse este tipo de impuestos, y sobre todo a su carácter de complementario de la imposición indirecta, para gravar las ventas entre particulares que no se someten a los impuestos generales co-

mo el Impuesto sobre el Valor Añadido. Dentro de las transmisiones patrimoniales se incluyen todas las transmisiones onerosas inter vivos, así como la constitución de derechos reales, préstamos, fian-zas, arrendamientos, etc. La base imponible se determina por el valor real del bien transmitido. En cuanto a la determinación de la cuota, debe hacerse notar que en unos casos se aplica un tipo impo-sitivo a la base imponible, por ejemplo el 6% para la transmisión de bienes inmueble y el 4% para los bienes muebles, pero en otros la cuota se satisface con efectos timbrados, como en el caso de los arrendamientos o de la transmisión de valores.

9.7 Efectos económicos de la imposición indirecta

Hemos descrito algunos de los efectos económicos de la imposición indirecta sobre el ahorro. Se ha analizado la neutralidad del IVA frente a modelos alternativos de imposición general sobre las ven-tas. Por lo que nos referiremos tan sólo a los efectos de esta figura tributaria que pueden afectar al volumen de inversión privada.

Intuitivamente resulta fácil comprender que el diseño del IVA como tipo consumo resulta el más fa-vorable a la inversión privada, pues permite deducir como IVA soportado el total pagado al adquirir la maquinaria. Por el mismo motivo, el IVA tipo producto claramente perjudica la compra de equipo capital, pues no permite deducir nada en concepto de IVA soportado. En cuanto al IVA tipo renta, permite deducir como IVA soportado la depreciación pero eso no representa el total del coste de ca-pital, pues no incluye los intereses que sí forman parte del coste. Por el contrario, el IVA tipo consu-mo permite deducir una cifra superior al coste en el que incurre el empresario, con lo que el IVA so-portado estaría actuando aquí como una auténtica subvención.

Tema 10 La hacienda descentralizada y la hacienda europea

10.1 Introducción10.2 La distribución de funciones

10.2.1 La asignación de recursos → Los bienes públicos puros → Distribución de funciones en el caso de los fallos del mercado 10.2.2 La distribución de la renta 10.2.3 La estabilidad económica → Política monetaria → Política cambiaria → Política presupuestaria → Políticas de rentas 10.2.4 El crecimiento económico

10.3 Los principios de la descentralización de los tributos 10.3.1 La inclusión de nuevos principios tributarios 10.3.2 El replanteamiento de los principios tributarios

10.4 El endeudamiento en el caso de las Haciendas descentralizadas 10.5 Las transferencias intergubernamentales

10.5.1 Finalidades de las transferencias → Qué tipo de transferencia es más adecuada

10.6 El presupuesto comunitario 10.6.1 Principales gastos y políticas comunitarias 10.6.2 El sistema de ingresos del presupuesto de la Unión Europea → Derechos de aduana → Derechos agrícolas y las cotizaciones del azúcar y las isoglucosas → El recurso procedente del IVA → El denominado cuarto recurso o recurso complementario 10.6.3 La propuesta de nuevos recurso propios

10.7 Los problemas de la armonización fiscal 10.7.1 La armonización de la imposición indirecta 10.7.2 La armonización de la imposición directa

10.1 Introducción

En la situación actual de nuestro país nos encontramos con una Hacienda con pluralidad de juris-dicciones, que podemos concretar en la Hacienda Central, la de las Comunidades Autónomas, las Haciendas Locales y la correspondiente a la Unión Europea.

10.2 La distribución de funciones

Se ha presentado una definición del contenido de la Hacienda Pública a partir del concepto de Eco-nomía, como ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos esca-sos de uso alternativo. Se distinguió, entre problemas de asignación, distribución, estabilidad y cre-cimiento, y se definió a partir de ellos la Hacienda Pública como el estudio de las funciones realiza-das por el SP en cuanto a la resolución de estos cuatro problemas. En este epígrafe se analiza cuál debe ser el papel de cada nivel de gobierno en la resolución de estos cuatro problemas.

10.2.1 La asignación de recursos

El papel del sector público en las funciones de asignación de recursos, distinguía entre el enfoque li-beral: que restringe su campo de actuación a los bienes públicos puros; y, la perspectiva intervencio-nista: para la que se amplía considerablemente esta esfera de actuación, que cubre también los deno-minados fallos de mercado.

→ Los bienes públicos purosLos bienes públicos se caracterizan por la ausencia de rivalidad en el consumo y por la imposibili-dad de aplicar el principio de exclusión. Ambos elementos impiden cobrar un precio para quienes deseen su adquisición y obliga a que su financiación se provea a través de los impuestos.

La consideración de cuál debe ser el papel de los distintos niveles de gobierno en la provisión de los bienes públicos se pueden resumir en los siguientes:

• La no rivalidad en el consumo puede presentarse a escalas muy distintas y así podemos dife-renciar, por ejemplo, el caso de la defensa nacional en el que el ámbito de no rivalidad coin-cide con el Estado o incluso con entes supraestales, el de la seguridad ciudadana, que puede predicarse con respecto al Estado en su conjunto, las CCAA o incluso el ámbito local, de-pendiendo de la naturaleza de la actividad o los servicios de limpieza en los que el marco más adecuado es indudablemente el local. En definitiva, un primer factor a la hora de asig-nar la provisión de bienes públicos es la esfera en la que se produce la no rivalidad en el consumo.

• Otro factor atañe al coste de provisión del bien público y a la presencia de economías de es-cala en su producción. Consideremos el caso de la prevención de incendios en un núcleo ur-bano, donde puede suceder que no resulte eficiente, para localidades muy pequeñas, realiza-das las inversiones necesarias para evitar esa contingencia mientras que los medios de extin-ción de incendios puede ser compartidos con otras localidades próximas. En este caso, es posible que los diferentes ayuntamientos encuentren más rentables formar una mancomu-nidad para compartir servicios o incluso que esta actividad sea realizada por la Diputación Provincial o por la Comunidad Autónoma.

• Otra cuestión concierne al problema de revelación de preferencias hacia los bienes públicos puros por parte de los integrantes de la comunidad. Ya tuvimos ocasión de señalar que no re-sulta fácil determinar cuál es la demanda de bienes públicos, pues no es plausible suponer que el individuo contestaría a la pregunta de cuánto estaría dispuesto a pagar por disponer de él, cuando sabe que si el bien público se ofrece lo conseguiría de forma inmediata con un precio igual a cero. La descentralización fiscal de los bienes públicos ofrece una solución in-directa para este problema. Para ello consideramos que existen dos jurisdicciones diferentes, una caracterizada por una notable provisión de bienes públicos, y su correspondiente alta presión fiscal, y otra en la que se ofrece una menor cantidad de bienes públicos, y se paga una menor cifra de impuestos.

– En estas circunstancias, los sujetos emigrarían hacia aquella comunidad que se ajustase más a sus preferencias. Este fenómeno de revelación de preferencias mediante la emigra-ción fue denominado por Tiebout como votación con los pies que nos ofrece argumentos en cuanto a la eventualidad de descentralizar las funciones de distribución de la renta.

• Por último, con conexión con el argumento anterior, es preciso señalar que el conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es más fácil cuanto mayor sea la cercanía entre los electores y el gobierno que realiza las funciones de administración.

Nuestra discusión de estos cuatro factores puede resumirse en la presencia de dos tipos de costes:1. Los costes de suministro de los bienes públicos.2. Los costes de captar la información relevante sobre las preferencias de los ciudadanos.

Nuestra discusión de este tema sugiere que los costes no son idénticos en todos los posibles bienes públicos, sino que por el contrario podríamos encontrarnos con funciones de coste total muy diver-sas, dependiendo del bien público que estemos tratando.

Este planteamiento parece sugerir que cada bien público debería atribuirse a una jurisdicción distin-ta, con el resultado lógico de que el número de niveles de gobierno tendería a crecer, en principio de un modo ilimitado. Obviamente tal conclusión parece muy poco razonable, pues cuanto mayor sea el número de unidades de gobierno mayores serán los costes para gestionar todas estas entidades y para asegurar la correcta coordinación entre todas ellas. Podríamos extender este tipo de análisis pa-ra determinar no sólo la atribución de los bienes públicos a las diversas jurisdicciones sino también para calcular el número óptimo de entes territoriales que deberían crearse.

→ Distribución de funciones en el caso del los fallos del mercado

Reflexiones a los fallos del mercado:

• En lo que se refiere a la política de defensa de la competencia, o el control de los monopo-lios, parece razonable considerar que esta función debe atribuirse tanto a la Unión Europea, en cuanto a su formulación, como al gobierno central, en lo que se refiere a su aplicación concreta.– Ello se debe a que si los estados miembros de la Unión pretenden conseguir un mercado

único, entonces los problemas causados por la limitación de la competencia debidos, por ejemplo, a la fusión de dos empresas no sólo afectan al país del que sean originarias, sino al conjunto de los países miembros. Por ello, la legislación de defensa de la competencia haya sido objeto de directivas comunitarias a las que se han tenido que ajustar las nor-mas nacionales. En cuanto a la aplicación de tales normas se puede comprobar la inter-vención tanto de las autoridades comunitarias como la acción de instituciones propias de cada país, dependiendo de la escala en la que se plantee la cuestión. A esta referencia por el ámbito europeo en la regulación de los monopolios se añade otra circunstancia rele-vante. En efecto, supongamos que no existieran este tipo de normas generales para toda la Unión, sería posible, entonces, que las empresas tendieran a localizarse en aquellos países en los que las normas sobre el control de los monopolios fueran menos rígidas, y, en virtud del principio de libre circulación de los bienes y servicios, vender sus produc-tos en todo el mercado. Evidentemente, este mismo tipo de reflexión avala la competen-cia de la Unión Europea en las circunstancias que hemos denominado como de informa-ción asimétrica y que han dado lugar a las normas sobre marcas o nombres comerciales.

• Otro fallo del mercado estaba representado por el control de los efectos externos, concreta-mente al caso de la contaminación atmosférica. En este caso, también parece fácil justificar la presencia de dos niveles de competencia diversos. De un lado, y en lo que concierne a las normas generales sobre contaminación resulta razonable defender la competencia de la Unión Europea.– Y ello por varios motivos. De una parte, porque que si los países adoptan niveles de exi-

gencia distintos para la protección del medio ambiente, las empresas contaminantes ten-drán un indudable incentivo para situarse en el país cuya política ambiental sea menos dura, con una ventaja comparativa con respecto a las que estén ubicadas en naciones más exigentes, donde podrán vender sus productos en virtud de la libre circulación de mercancías. De otra, porque la contaminación generada en un país miembro puede aca-

bar afectando a los ciudadanos de otro país, de tal modo que todos los esfuerzos de una nación para resolver el problema de la contaminación atmosférica puede ser inútiles al recibir las emisiones de otros países.

• El último caso de fallo de mercado, los bienes preferentes: la educación y la sanidad. En este tipo de servicios es donde podemos encontrar una más clara afinidad con respecto a la discu-sión que se ha realizado sobre los bienes públicos puros. Ahora bien, aún en el caso de que lleguemos a la conclusión de que las CCAA tengan ventajas claras en las competencias en estas materias, deben tenerse en cuenta algunos aspectos relevantes:

1. En los bienes preferentes que hemos señalado, aparecen evidentes características de ca-rácter distributivo. Tales rasgos plantean dificultades adicionales. En efecto, supongamos que una Comunidad Autónoma opta por una combinación de elevada presión fiscal y buena provisión de bienes preferentes, mientras que otra elige una imposición más redu-cida pero con menor cantidad ofrecida de este tipo de bienes. En estas circunstancias, el proceso defendido por Tiebout (votación con los pies) podría llevar a que la primera co-munidad atrajera a los individuos de rentas más bajas mientras que la segunda recibiera a los de altas rentas, con lo que la política de la primera acabaría siendo inviable.

2. Otro elemento, se refiere al hecho de la libre circulación de factores de producción, y concretamente de la mano de obra, entre los distintos países miembros de la Unión. Para mantener tal libertad resulta imprescindible que, en materia de educación, existan nor-mas comunes que permitan dar validez mutua a los títulos académicos correspondientes.

3. Por último, si el país al que pertenecen las diferentes comunidades autónomas pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudadanos, entonces, también el gobierno central debe tener competencias en este tipo de materias, pues en caso contrario podría-mos observar la situación en la que una Comunidad Autónoma garantiza la educación gratuita y obligatoria hasta los 16 años, mientras que otra rebaja tal nivel a los 14.

10.2.2 La distribución de la renta

Las competencias del sector público en materia de distribución de la renta son una cuestión más que discutida y que para un importante número de economistas no está demasiado fundamentada la idea de que el poder político pueda decidir sobre la distribución de rentas realizadas por el mercado.

Ahora bien, si aceptamos, como punto de partida, que en las economías de mercado se producen in-dudables desigualdades en la distribución de la renta y que su propia pervivencia exige eliminar las disparidades más llamativas, entonces, la pregunta de qué nivel de gobierno se debe hacer cargo de las principales políticas restridibutivas resulta ser relevante.

En tal sentido, hay un cierto grado de consenso en que las grandes políticas de redistribución de la renta tienen una mayor eficacia cuando se llevan cabo a escala del país, o dicho en otros términos, si son competencia del gobierno central y que, por el contrario, llevarían a situaciones insostenibles si se pretenden realizar en el marco de la Comunidad Autónoma o mucho más si lo pretenden los pro-pios entes locales. En ese sentido se pueden apuntar las siguientes reflexiones:

• El análisis realizado por Tiebout "votación con los pies" demuestra que si una Comunidad Autónoma elige realizar una política muy redistributiva, basada en tipos marginales muy al-tos en el IRPF y el pago de pensiones y seguros de desempleo muy generosos, puede verse enfrentada a la situación en la que la libre circulación de personas y recursos productivos ha-ga inviable su política.

– Ello se debe a que los ciudadanos de rentas muy altas tratarán de salir de esa jurisdicción, mientras que los posibles beneficiarios de este tipo de ayudas tratarán de emigrar a esa Comunidad Autónoma, con lo que el resultado final sería financieramente inviable. Este argumento, que constituye la defensa fundamental para atribuir al gobierno central las políticas redistributivas, no está exento de críticas que parte, implícitamente, de una mo-vilidad absoluta de los ciudadanos entre unas Comunidades y otras. Además determina-dos instrumentos de política de redistribución pueden estar supeditados al cumplimiento de condiciones que impidan este fenómeno de atracción de candidatos de bajo nivel, de renta. Las críticas al argumento basado en la “votación con los pies” no nos parecen defi-nitivas, sino que, como mucho, nos obligarían a reformularlo diciendo, que, a largo plazo, los proceso de emigración e inmigración pueden hacer inviable la aplicación de políticas redistributivas en el marco de las CCAA.

• Otra razón que avala la realización de políticas de redistribución a escala nacional y no local es la posible generación de comportamientos free rider.

– Para ello consideramos que un ente local decide aplicar fuertes impuestos municipales pero a cambio ofrece a sus ciudadanos una buena provisión de bienes preferentes, como acceso a la cultura, con conciertos subvencionados, o al deporte, con excelentes instala-ciones deportivas. En estas circunstancias, los ciudadanos más perjudicados por los impuestos municipales pueden optar por vivir en un término municipal cercano, pagar menores impuestos pero aprovechar la oferta cultural o de ocio que ofrece el ente local que adoptó la política redistributiva. El efecto final sobre la viabilidad financiera de la política de redistribución es el mismo que el señalado en el párrafo anterior.

• Las consideraciones basadas en la movilidad plantean algún problema adicional más para la atribución de estas competencias a las CCAA o, en mayor medida, a los entes locales, aún en el caso de que se dieran las circunstancias defendidas por los partidarios de la denominada economía de oferta. En efecto, consideremos que un ente local o territorial decide reducir sus impuestos para atraer, por ejemplo, un mayor número de empresas o de contribuyentes con elevada capacidad económica, y prestar así unos servicios públicos mejores o mayor dotación de bienes preferentes o de políticas de redistribución. Si esta política tributaria tie-ne un éxito inicial, puede generar un proceso de emulación por parte de los territorios limí-trofes cuyo resultado final sea un nivel de recaudación inferior para todos los implicados, con peores servicios o políticas redistributivas menos generosas.

A pesar de estas críticas con respecto a la atribución de competencias de redistribución de renta a los entes subcentrales, pueden señalarse algunos argumentos favorables a la misma:

• De un lado, podemos pensar que los modelos de "votación con los pies", que constituyen la base fundamental de las críticas a la delegación de estas funciones a las Haciendas territo-riales, son incompatibles con la presencia de comportamientos altruistas en los ciudadanos. Si consideramos que la desigualdad excesiva en los niveles de renta es rechazada por todos los agentes económicos, entonces la redistribución se presentaría como un bien público pu-ro.

• De otro, podríamos observar la existencia de políticas redistributivas en las Comunidades Autónomas basadas en comportamientos cooperativos, voluntarios o no, de las mismas. En efecto, supongamos que la Comunidad Autónoma X establece un programa de mantenimien-to de renta mínima. Si sólo este territorio lleva a cabo esta política redistributiva es posible que acabe atrayendo a posibles beneficiarios de otras comunidades. Ahora bien, si el ejem-plo de la primera genera la emulación de los demás territorios, por sí mismos o por la pre-sión de sus votantes, entonces, con ventajas en cuanto a la información sobre los beneficia-

rios y que no generaría ningún movimiento migratorio que hiciese inviable su pervivencia. El mismo argumento podría aplicarse a los servicios asistenciales realizados por los Ayunta-mientos de las grandes ciudades.

10.2.3 La estabilidad económica

En el caso de las políticas de estabilidad económica, a qué nivel de gobierno debe asignarse. En tal sentido, podemos distinguir entre cada uno de los instrumentos de las políticas de estabilización económica.

→ Política monetariaEn un contexto de unificación monetaria dentro de la Unión Europea, con la introducción del euro como moneda común, parece obvio que las competencias de política económica deben quedar en manos de las instituciones comunitarias, que encomiendan esa misión al Banco Central Europeo y al Sistema Europeo de Bancos Centrales. En caso contrario, si cada país miembro de la Unión mo-netaria pudiera emitir moneda libremente, existiría un indudable incentivo al crecimiento de la ofer-ta monetaria considerando que los posibles costes, en términos de inflación, acabarían repartiéndose entre los diferentes países. La atribución de la política monetaria a un ámbito de decisión suprana-cional plantea inmediatamente el problema de qué intereses se tendrán en cuenta a la hora de fijar las prioridades políticas económicas y hasta qué punto será útil este instrumento si se producen cri-sis asimétricas en los distintos países.

→ Política cambiariaLa fijación, de los tipos de cambio son una competencia unida a la política monetaria, por ello, esta cuestión debe quedar en manos de las instituciones de la Unión Europea.

→ Política presupuestariaLa política presupuestaria se refiere a los efectos sobre la demanda agregada de los gastos públicos, ya sean en bienes y servicios o en transferencia, y de los impuestos. Podemos afirmar que la efecti-vidad de la política fiscal puede medirse a través de su efecto inicial en el nivel de renta demandada por los distintos agentes económicos y que tal efecto se evalúa a través del proceso multiplicador correspondiente pero si estamos en presencia de economías con un amplio volumen de intercambios con el exterior, no hay ninguna garantía para que los efectos de la política fiscal beneficie al nivel de gobierno que la lleve a cabo. Es decir, si una Comunidad Autónoma hiciera una política de incre-mento de gasto público para crear empleo, no se puede asegurar que esos efectos se circunscriban a su territorio, porque los beneficiados por el eventual aumento de renta podrían dedicar su consumo adicional a los productos fabricados en otra jurisdicción, con lo que los efectos se acabarían difumi-nando por todo el país y, en cambio, el coste de la política recaería sobre los ciudadanos del terri-torio que la lleva a cabo.

Este argumento avala que la política fiscal se atribuya al nivel central y no a las CCAA. Debemos destacar las siguientes consideraciones:

• La efectividad de las políticas fiscales, depende de la información disponible para las autori-dades que la ponen en marcha. Desde este punto de vista, se añaden ventajas al ejercicio de esta competencia por parte de los gobiernos centrales.

• La propia efectividad de la política fiscal realizada por la hacienda central está limitada en un contexto de creciente globalización de la economía. Ello avalaría que la Unión Europea podría tener más eficacia en la adopción de la política fiscal que cualquiera de los distintos países miembros.

• No obstante, puede defenderse una política de estabilización basada en instrumentos de ca-rácter fiscal cuando no adoptan la forma de déficit presupuestario sino las fórmulas de equi-librio.

• Una última consideración relevante hace referencia al establecimiento de límites a las polí-ticas de déficit público de los estados europeos que participan en la moneda única. Tales res-tricciones, contenidas en el llamado Pacto de Estabilidad y Crecimiento, no impiden la polí-tica fiscal sino tan sólo las que suponen un desequilibrio en las cuentas del sector público.

→ Política de rentasEste instrumento de la política económica hace referencia a la conclusión de acuerdos entre las or-ganizaciones sindicales, empresariales y gobierno con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a través de la regulación de los aumentos salariales y el control de otras rentas. En este caso, el carácter centralizado de los procesos de negociación avala que este tipo de política se formule a escala estatal.

10.2.4 El crecimiento económico

Aunque las cuestiones de crecimiento y desarrollo económicos se han tratado como un elemento más de las políticas de estabilización económica, se puede considerar un problema distinto. Señalar que, en este caso, los principales instrumentos disponibles por parte del sector público son las medi-das de fomento al ahorro privado, en las que el elemento clave son las normas tributarias, y las polí-ticas de gasto público en inversión o de investigación básica. Ello obliga a discutir, separadamente, ambos instrumentos.

Así, en lo que se refiere al gasto de infraestructuras podemos observar la presencia de dos elementos contrapuestos. Por un lado, la presencia de economías de escala en la realización de obras de infra-estructura avala la centralización de estas competencias, y así, determinados gastos para mejor las comunicaciones pueden afectar a varias jurisdicciones y siendo más adecuada su realización por parte del gobierno central o incluso la presencia de competencias compartidas por la Unión. Por otro, las haciendas subcentrales disponen de ventajas de información a la hora de diseñar los planes concretos que permitan alcanzar el objetivo de desarrollo económico, al conocer de forma más in-mediata cuáles son las causas que impiden el crecimiento de una zona o una comarca. En estas cir-cunstancias, la atribución de las competencias a uno u otro nivel de gobierno dependerá de la im-portancia relativa de estos dos costes.

En cuanto a la formulación de los planes de investigación básica pueden apreciarse importantes eco-nomías de escala en cuanto al gasto público que justifica la coordinación a escala nacional incluso europea.

10.3 Los principios de la descentralización de los tributos

En el epígrafe precedente hemos señalado que determinadas funciones desempeñadas por el SP pue-de realizarse con mayor eficacia si se delegan a los niveles subcentrales o a los supraestatales. Tal afirmación exige que consideremos de qué modo debe procederse a la entrega de recursos para lle-var a cabo tales funciones. Nuestro interés se destina a comprobar qué modificaciones plantea la ha-cienda descentralizada a los principios tributarios. Tales cambios se presentan en una doble direc-ción:

1. La presencia de niveles distintos en la definición del SP obliga a un replanteamiento de los principios de simplicidad, suficiencia, equidad y neutralidad.

2. La descentralización fiscal exige formular una serie de principios adicionales que se funda-mentan, precisamente, en la existencia simultánea de estos diversos niveles de gobierno.

10.3.1 La inclusión de nuevos principios tributarios

La configuración del SP de un modo descentralizado obliga a incluir nuevos principios tributarios, entre los que destacan el principio de autonomía y el principio de localización. Ambos están relacio-nados con la mejor información disponible por parte de las haciendas territoriales y con las ventajas de que cada persona elija como residencia aquella jurisdicción donde la combinación entre tributos pagados y servicios suministrados por el SP se aproxime mejor a sus preferencias.

• Entendida así las cosas, no parece difícil defender el principio de autonomía pues sólo si se cumple esta exigencia podemos pensar que cada Comunidad Autónoma o ente local puede llegar a formular las correspondientes combinaciones entre las que elegirían los ciudadanos. Este principio significa una capacidad de decisión en cuanto a las prioridades del gasto pú-blico, también la posibilidad de contar con recursos financieros que dependan de fuentes controladas por los gobiernos subcentrales.

• Debe cumplirse el principio de localización, que significa que los tributos recaudados en una determinada jurisdicción deben ser pagados por los contribuyentes de ese territorio. Como ya sabemos, el hecho de que la ley señale a una persona como sujeto pasivo de un tributo no garantiza que sea éste quien lo pague, pues la carga tributaria puede ser trasladada a otros agentes económicos. Cuando tenemos en cuenta la presencia de haciendas subcentrales esta cuestión alcanza una mayor relevancia, pues si un gobierno autónomo establece un impuesto que puede trasladarse fácilmente a los ciudadanos de otras regiones, fenómeno que se cono-ce como exportación fiscal, entonces, podrá falsear las opciones entre las que eligen sus ciu-dadanos que no siempre correrán con las consecuencias de una más amplia provisión de ser-vicios públicos.

10.3.2 El replanteamiento de los principios tributariosPodemos considerar que en lo que atañe al principio de simplicidad, la descentralización fiscal aña-de circunstancias que hacen más difícil su cumplimiento.

En efecto, si en virtud de la autonomía fiscal, las diferentes CCAA o los entes locales, tienen capa-cidad normativa para establecer sus propios tributos o para regular aspectos fundamentales de la relación tributaria, tales como estimación de las bases imponibles, exenciones, tarifas aplicable o deducciones en la cuota, entonces es indudable que se hace más difícil que el contribuyente conozca y cumpla sin costes sus obligaciones tributarias. La consecuencia lógica de este principio es que pa-ra aquellos tributos de amplia base, como el impuesto personal sobre la renta o el impuesto de so-ciedades, la competencia debe encomendarse al gobierno central, pues si se trata de sumar todas las rentas percibidas un único individuo, con independencia del lugar en el que se han generado, tal co-metido puede hacerse con mayor facilidad en el nivel central de gobierno que en cada uno de los entes territoriales, y, del mismo modo resulta más sencilla su administración central que la descen-tralizada.

No parece excesivamente compleja la aplicación del principio de suficiencia al diseño del sistema de financiación en un marco descentralizado. La definición de este principio tan sólo reclama que cada unidad de gobierno disponga de los recursos necesarios para atender a los gastos exigidos por la asunción de determinadas funciones. Además, si se pretende un nivel mínimo de provisión de determinados servicios públicos, en aras del principio de igualdad reconocido por nuestra Consti-tución, la suficiencia de recursos exigiría la existencia de transferencias de los territorios de mayor capacidad económica a los de menor nivel de renta.

En lo que se refiere al principio de equidad, la posible existencia de una pluralidad de sistemas fis-cales en un mismo país exige la correspondiente coordinación entre los tributos existentes para evi-

tar fenómenos de doble imposición o de tratamiento fiscal diferente para los ciudadanos, lo que re-sultaría ser poco compatible con las exigencias de la justicia, ya sea entendida como equidad hori-zontal o como equidad vertical. En todo caso, podríamos considerar que las exigencias del principio de equidad entre los individuos pertenecientes a diversos territorios se concretan en que la carga fis-cal sea similar en todos ellos.

Por último, en lo que se refiere al principio de neutralidad, su exigencia en el marco de haciendas descentralizadas requiere que los sistemas tributarios propios de cada territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes económicos. Así, si una empresa está decidiendo en qué jurisdicción va a ampliar sus instalaciones, uno de los factores que puede condicionar su com-portamiento es el nivel de imposición al que se debe enfrentar, y, a igualdad de circunstancias, aca-bará optando por aquélla que le ofrezca un menor nivel de tributación. Del mismo modo, si en la imposición personal sobre la renta se otorgan mayores deducciones en un territorio que en otro, se puede producir un desplazamiento de contribuyentes hacia aquel domicilio donde se encuentre una menor presión fiscal.

10.4 El endeudamiento en el caso de las Haciendas descentralizadas

Ya hemos tenido ocasión de señalar que el principio de suficiencia exige que el sistema tributario de las haciendas territoriales y locales sea capaz de atender a los gastos necesarios para cumplir las funciones que se han atribuido a estos órganos.

Igualmente hemos analizado los problemas que plantea el uso de financiación extraordinaria, y en particular, el debate sobre quién soporta la carga de la deuda pública.

Endeudamiento de los distintos niveles de gobierno, reflexiones:1. Aún en el caso de que no se hubiera producido el proceso de unificación monetaria, es razo-

nable considerar que el endeudamiento de las haciendas subcentrales debe estar limitado. Ello se debe a que si hemos defendido que la política monetaria es una competencia del go-bierno central, entonces, no puede admitirse una financiación del déficit de los distintos te-rritorios que pueda incrementar la oferta monetaria. De ello se deduce la obligación de que el déficit se financie de un modo ortodoxo, o dicho en otros términos mediante la emisión a los particulares o con operaciones de crédito que no incrementen las disponibilidades líqui-das en manos del público.

2. En segundo término, las consideraciones que realizamos en materia de carga de la deuda y de su sostenibilidad serían aplicables, igualmente, a las haciendas subcentrales. Ahora bien, en la medida en que los entes subcentrales dispongan de sistemas tributarios el crecimiento de la actividad es menor o mayor que la media del país, puede suceder que siendo la deuda sostenible en algunos territorios no lo sea en otros. En estas circunstancias el recurso al en-deudamiento, si se le impone la condición de ser sostenible, puede ampliar las desigualdades en la provisión de servicios entre los distintos territorios, si las regiones más ricas son más dinámicas que las más atrasadas.

3. Una tercera reflexión concierne al empleo del endeudamiento para financiar inversiones. Con ello queremos señalar que si aceptamos que la carga de la deuda recae sobre las genera-ciones futuras y que la emisión de deuda se destina a financiar proyectos de inversión que beneficiaran a las generaciones futuras, entonces, la aplicación del criterio del beneficio con-duciría a considerar óptimo el empleo de esta fuente de financiación extraordinaria. Por el contrario, si las inversiones se financian a través de sucesivos superávits obtenidos en perío-dos anteriores, entonces, la generación actual estaría transfiriendo recursos hacia el futuro. De acuerdo con este análisis en el segundo caso interesa trasladarse a la comunidad que ha realizado la inversión una vez que ésta se haya culminado, pues de este modo el individuo puede aprovecharse del esfuerzo realizado por otros contribuyentes. Por el contrario, en el

primero se da un evidente incentivo a abandonar el territorio que debe hacer frente a la deu-da emitida.

10.5 Las transferencias intergubernamentales

El análisis de los ingresos disponibles por los diferentes niveles de gobierno quedaría incompleto si no hacemos referencia a la posibilidad de que existan transferencias entre ellos. Tales transferencias intergubernamentales pueden producirse bien desde el gobierno central a las Comunidades Autóno-mas o desde éstas hacia los diferentes entes locales.

Finalidades de las transferencias

1. Una primera razón se basa en la realización de políticas activas para igualar la distribución de la renta entre las diferentes Comunidades Autónomas o entre los diversos territorios. En este caso, las transferencias cumplen el papel de contribuir a la formación del suficiente ca-pital como para garantizar un mayor crecimiento económico para las zonas más desfavore-cidas.

2. Otro motivo está relacionado con la consecución del principio de igualdad para todos los ciudadanos de una jurisdicción.

3. Por último, otro motivo se basa en la presencia de efectos externos en las actividades de un territorio que favorece a las áreas limítrofes o al Estado en su conjunto. En estas circuns-tancias, una hacienda subcentral realizaría el esfuerzo correspondiente a los beneficios que internalice pero no el de las externalidades correspondientes. El resultado, lógicamente, sería una asignación ineficiente de los recursos públicos que puede evitarse a través de transferen-cias entre los distintos territorios. Estas transferencias pueden instrumentarse bien a través de acuerdos de cooperación o financiando tales proyectos con cargo a los ingresos recauda-dos por el gobierno central que después transferiría los recursos necesarios a los territorios implicados.

La forma en que pueden materializarse estas transferencias, podemos resumirlas: En primer lugar las transferencias pueden ser condicionales o incondicionales según que los fondos transferidos se destinen a una finalidad concreta decidida por quien la hace o si pueden asignarse libremente a los fines que desee el perceptor. Las transferencias condicionales se dividen en generales y específicas dependiendo del grado de concreción que presente la finalidad establecida al recibirla. Las subven-ciones específicas pueden ser una cantidad fija, y en tal caso se denominan no compensatorias, o un

porcentaje del coste del proyecto, en cuyo caso se definen como compensatorias. Tal porcentaje de participación en el coste puede tener un límite, y entonces estamos en presencia de transferencias acotadas, o no tenerlo.

En cuanto a las transferencias incondicionales, pueden estar constituidas por una mera participación en los ingresos de niveles superiores de gobierno, en virtud de las cuales los entes subcentrales tie-nen derecho a un porcentaje en los tributos recaudados. De otro, se pueden conceder transferencias incondicionales que no guarden relación con los ingresos recaudados por el sector público central y que su finalidad es más bien proceder a una igualación en las situaciones de los diferentes entes. A éstas se las denomina perecuatorias. Esta necesidad de igualación puede proceder de la diferente ca-pacidad fiscal o bien de las diversas situaciones en cuanto al coste del suministro de los servicios públicos.

→ Qué tipo de transferencia es más adecuada

1. Las transferencias incondicionales son más coherentes con el principio de autonomía de los entes subcentrales, en la medida en que pueden asignarse a las finalidades que más se ajus-ten a las preferencias de los integrantes del territorio.

2. La analogía con el caso de las políticas de redistribución de la renta se mantiene a la hora de proclamar la superioridad de las transferencias condicionales cuando el objetivo es garanti-zar el cumplimiento de determinadas finalidades.

3. La elección concreta entre las modalidades que presentan las dos grandes opciones que he-mos discutido debe hacerse teniendo en cuenta otra serie de factores adicionales entre los que deben citarse el deseo de corresponsabilizar a los distintos niveles de gobierno en la rea-lización de actividades públicas, lo que en unos casos hará preferibles las transferencias compensatorias y en otros las perecuatorias relacionadas con el esfuerzo fiscal, la aspiración a una cierta igualdad entre los distintos territorios, en cuyo caso serán más adecuadas las transferencias no compensatorias o las perecuatorias igualadoras de capacidad fiscal, o bien se tratará de evitar las situaciones de ilusión fiscal en las que los recursos recibidos en forma de transferencia puede ser interpretados por los contribuyentes como una reducción en el “precio” que deben pagar por los servicios públicos y expandir su demanda de servicios pú-blicos.

4. Por último, la ausencia de una correspondencia entre los servicios públicos suministrados por un territorio y los impuestos pagados en el mismo, o lo que es igual la dependencia con respecto a las transferencias intergubernamentales puede estar dando lugar a una situación en la que los responsables de la gestión de un ente descentralizado puede trasladar su res-ponsabilidad hacia otros gestores distintos.

10.6 El presupuesto comunitario

10.6.1 Principales gastos y políticas comunitarias

Antes de entrar en el análisis concreto de las políticas comunitarias y su reflejo en cuanto a la es-tructura del gasto, podemos realizar las siguientes reflexiones generales:

• Destacar que las cifras del presupuesto comunitario indican un peso muy escaso en el con-junto de la actividad económica. Si el presupuesto del SP interno viene a representar una media del 48% del PIB en los distintos países miembros, el de la Unión no supera el 1,20% del PIB.

• No distintiva en cuanto a las funciones realizadas es el peso decisivo de las políticas de man-tenimiento de los precios agrarios. En condiciones de libre circulación de los bienes servi-

cios, la única política agraria efectiva para mantener los precios de los productos es la ela-borada a escala comunitaria, y ello explica su génesis y su importancia en cuanto al gasto to-tal.

• Por otro lado, podemos pensar que las políticas de redistribución de la renta, entre las diver-sas regiones europeas, pueden ser más efectivas cuando se realizan desde la Unión Europea.

• Debe señalarse que el cumplimiento de objetivos marcados por las directivas comunitarias pueden suponer un desembolso excesivo para algunos de los países miembros, al que no podrían hacer frente con sus recursos financieros.

Por ejemplo, consideremos que la Unión adopta una política de defensa del medio ambiente que obligan a un país miembro a realizar inversiones muy cuantiosas, sin que disponga de los recursos necesarios. En este caso, sólo se tienen dos opciones, o dotar de financiación adicional a este país o aceptar el fracaso de esa política.

10.6.2 El sistema de ingresos del presupuesto de la Unión Europea

→ Derechos de aduanaUno de los rasgos definidores del proceso de integración seguida por los países europeos ha sido la de constituir una Unión Aduanera, lo que exige el establecimiento de un arancel común frente a terceros. Los recursos obtenidos por la aplicación de este arancel se considera un ingreso propio de la Unión, si bien la gestión de estos ingresos corresponde a cada Estado miembro, la recaudación debe entregarse a la Hacienda europea, salvo un 10% en concepto de gastos derivados de las fun-ciones de administración del impuesto. Los derechos de aduana no tienen una función de tipo recau-datorio, sino que su objetivo es proteger la producción del país que impone el arancel contra la com-petencia procedente de otras naciones.

→ Los derechos agrícolas y las cotizaciones sobre el azúcar y las isoglucosasConsideramos tres tipos de ingresos diversos, pero que tienen en común su relación con la política agraria común. En lo que se refiere a los derechos agrícolas, su origen se encuentra en la fijación de precios mínimos garantizados para los productos agrarios. Si la Unión pretende mantener los pre-cios y existen competidores extracomunitarios que puede suministrar esos mismos productos a un precio inferior, nos encontramos con dos dificultades paralelas:

• Resulta que los productos agrarios importados tendrán una indudable ventaja competitiva con respecto a los de origen comunitario.

• Las producciones agrarias de la UE tendrán dificultades para introducirse en los mercados foráneos.

De este modo podemos definir las exacciones reguladoras agrarias, o prélèvements, como los im-puestos variables exigidos a los productos agrarios importados con la finalidad de que no compitan en condiciones ventajosas con los productos de la agricultura europea a los que se quiere garantizar un precio mínimo.

Si, además, se pretende que el producto europeo pueda competir en igualdad de condiciones con los del resto del mundo, entonces, el producto comunitario debería recibir una subvención, conocida como restitución a la exportación.

Estos dos mecanismos producirían el efecto perseguido en cuanto a los objetivos de garantizar el precio mínimo a los agricultores europeos y a que, a su vez, éstos no perdieran mercados internos, pero no dejaban de causar problemas. Entre ellos citemos los siguientes:

• Este tipo de política afectaba negativamente a los países extracomunitarios que fueran ex-portadores de productos agrícolas que veían cómo no podían competir a precios más bajos en el territorio de la Unión, mientras los de origen comunitario lo hacían en igualdad de con-

diciones con los suyos.• El procedimiento perjudicaba a aquellos países europeos que, como el Reino Unido, tenían

importantes relaciones comerciales con países extracomunitarios, precisamente en cuanto a los productos agrícolas. Los consumidores británicos se vieron frente a unos precios superio-res para los productos de alimentación, y los impuestos correspondientes, sobre los bienes importados, eran considerados como un recurso propio de la Unión. Estas disfunciones dieron lugar al acuerdo del Consejo Europeo de Fontainebleau, en 1984, que instituye el de-nominado cheque británico y que se configura como una devolución especial a Gran Bretaña como consecuencia del exceso de aportación británica al presupuesto comunitario, debido a las características de la política agraria común.

En cambio las cotizaciones sobre el azúcar y las cotizaciones sobre la producción de isoglucosas, son tributos que gravan la producción y almacenamiento del azúcar o las isoglucosas, y cuya justi-ficación se encuentra en que se pretende que los gastos destinados a la regulación del mercado del azúcar corran a cargo del propio sector.

→ El recurso procedente del IVAEn el caso del recurso procedente del IVA estamos ante un auténtico instrumento cuya finalidad es la de alcanzar la suficiencia en el ámbito de la Hacienda europea.

La principal ventaja de elegir el IVA como elemento de referencia se encontraba en que este im-puesto ha sufrido un proceso de armonización que permitía aplicar, sin graves distorsiones, un re-curso cuyo importe se calcula a partir de las recaudaciones nacionales. Para el cálculo del recurso, se parte de la base imponible teórica del IVA en cada país, y se considera que éste debe entregar a la Hacienda europea un porcentaje de ese valor que se fijó en 1,4% como máximo, aunque se ha con-venido en ir reduciendo, progresivamente, este porcentaje hasta alcanzar el 1%.

Una vez explicado el procedimiento general de cálculo deben hacerse las siguientes matizaciones:

1. El procedimiento perjudica a aquellos países cuyo nivel de consumo, en relación al PNB, sea mayor o cuyo peso de la imposición indirecta sea más acusado. Por ello, se establece co-mo límite que la base imponible teórica del IVA no puede superar el 55% del PNB de ese país.

2. Este sistema de cálculo beneficia a los países cuyo fraude en este impuesto sea más acusado, porque la recaudación, para un tipo medio dado, será más pequeña.

3. Debido al denominado cheque británico, la aportación del Reino Unido por este concepto se reduce para impedir que su aportación neta sea excesiva. Esta deducción a la que tiene dere-cho Gran Bretaña se, cubre ampliando la aportación de los demás países miembros.

→ El denominado cuarto recurso o recurso complementario La característica fundamental de este recurso es que tiene un papel de cierre del sistema de finan-ciación de la Hacienda europea. El presupuesto comunitario debe presentar una situación de equili-brio. Si los tres primeros no son capaces de financiar todos los gastos de la Unión, la diferencia se reparte, entre los estados miembros en proporción a su Producto Nacional Bruto (PNB).

Su empleo como forma de financiación suscita las siguientes reflexiones:

1. Si el recurso basado en el IVA podría ser criticado por su posible regresividad, en el caso del recurso PNB, parece que se cumple mejor el criterio de la capacidad de pago, al ser la apor-tación de cada Estado función de su nivel de renta.

2. La estimación de estas aportaciones está sometida igualmente a una necesidad de armonizar los cálculos de las magnitudes macroeconómicas de carácter real y, en particular, los proce-

dimientos de la contabilidad nacional, para evitar distorsiones.3. En la medida en que los distintos países tengan porcentajes distintos de economía sumergi-

da, el cálculo de este, recurso puede acabar generando situaciones de injusticia.

10.6.3 La propuesta de nuevos recurso propios

La posibilidad de introducir un nuevo recurso debe ser estudiada a partir de una serie de criterios que estableció la propia Comisión que podemos resumirlos en los siguientes:

• el respeto a la capacidad contributiva de los Estados miembros (equidad entendida desde del criterio de la capacidad de pago);

• su aplicación a todos los contribuyentes, ya sean personas o empresas (equidad entendida como exigencia de igualdad);

• debe aplicarse sobre una base uniforme con un mismo tipo impositivo (neutralidad);• debe ser capaz de generar suficientes recursos financieros y adaptarse al ciclo económico

(suficiencia); • debe ser perceptible para los ciudadanos y de fácil gestión (simplicidad).

A partir de estos criterios, las principales fórmulas que se ha propuesto pueden resumirse en los siguientes sistemas:

En cuanto al análisis pormenorizado, podemos señalar:

1. Cesión a la Hacienda europea de una parte de la recaudación del IRPF. Esta propuesta tiene, dos versiones:– que se ceda sólo la parte correspondiente a la recaudación de las rentas de trabajo; – que se ceda sólo la parte correspondiente a la recaudación de las rentas del capital de los

no residentes.– Tanto en un caso como en el otro, las principales dificultades estriban en la ausencia de

un impuesto sobre la renta armonizado, las diferencias en el nivel de fraude fiscal y, la posibilidad de escapar a su tributación simplemente desplazando el patrimonio.

2. El impuesto de sociedades permitiría, introducir un impuesto directo. El principal problema es la ausencia de armonización, con lo que la asignación de cuotas a cada país puede acabar representando un esfuerzo fiscal muy diverso.

3. Establecimiento de un impuesto sobre el patrimonio. Generaría incentivos para que el ahorro se trasladara fuera de la Unión Europea.

4. Modificar el actual recurso IVA por una parte de la recaudación directamente obtenida por cada Estado miembro o establecer un recargo cuyo importe sería considerado como ingreso propio de la Unión. Parece una alternativa viable.

5. Una alternativa es hacer uso de los impuestos especiales. Sin embargo, los impuestos espe-ciales no están armonizados.

6. El establecimiento de un impuesto que recaiga sobre las emisiones de CO2, o dióxido de carbono tendría la ventaja de ser coherente con el objetivo de limitar los efectos externos. Su inconveniente es que no todos los Estados miembros disponen de este tributo.

7. La introducción de un impuesto que grave las transmisiones de activos en los mercados fi-nancieros. Su principal ventaja es como medio de combatir la especulación, pero genera los mismos efectos indeseables en cuanto a la asignación del ahorro fuera del territorio de la Unión.

8. El establecimiento de un impuesto específico para las comunicaciones por entender que és-tas se han visto muy beneficiadas por el logro del mercado interior.

9. El señoreaje que podría obtenerse a través de la emisión de euros. Las dificultades se plan-tean por las reticencias de determinados países miembros por sus posibles efectos inflacio-nistas.

10. Las sanciones pecuniarias por el incumplimiento de los requisitos establecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento podrían resultar un recurso útil pero cuya capacidad recauda-toria es discutible, su previsión casi imposible y su finalidad se acabaría confundiendo.

10.7 Los problemas de la armonización fiscal

Las cuestiones relativas a la armonización fiscal proceden fundamentalmente de la consecución del objetivo de la libre circulación de mercancías, y de factores de producción.

10.7.1 La armonización de la imposición indirecta

Podemos afirmar que los problemas de la imposición indirecta se han hecho más acuciantes desde que se pretende alcanzar el mercado interior en el que desaparecen las barreras no arancelarias y los trámites aduaneros al pasar de un país comunitario a otro. En presencia de fronteras interiores, no existen graves dificultades para que coexistan dos tipos impositivos del IVA, pues al realizarse el trámite aduanero en la frontera, se resta del IVA nacional al producto procedente del país de origen, y luego se le aplica el tipo impositivo de la nación de destino con lo que estaría en igualdad de con-diciones para competir con los productos nacionales. Una ventaja adicional de este procedimiento es que el impuesto será pagado por un importador del país de destino e ingresado por su propio go-bierno, con lo que no se produce ningún tipo de exportación fiscal.

Bien es verdad que esto sólo es cierto en el caso de que ambos países utilicen el mismo tipo de im-puesto general sobre el consumo, pues si el país exportador emplease un impuesto sobre ventas, tipo ITE, no sería fácil determinar cuál es el tributo realmente satisfecho y cuya devolución hay que rea-lizar ahora, pues dependerá no sólo del producto exportado sino también de la estructura del pro-ceso productivo y el grado de integración vertical de la empresa fabricante. Ello explica que, desde un primer momento, se intentaran armonizar las figuras de la imposición general sobre el consumo de los distintos países miembros y que se impusiera la fórmula del IVA a todos los candidatos suce-sivos a la adhesión.

Ahora bien, si se eliminan las fronteras entre los dos países, se produce dos efectos distintos:1. Si el IVA utilizado en el país de destino es superior al que se establece en el de origen, en-

tonces, el importador del producto tendría ventajas comparativas de origen puramente fiscal. Obviamente tales ventajas desaparecerían si se unifican los tipos impositivos del impuesto entre ambos países.

2. La supresión de las fronteras plantea un problema adicional, relacionado con la exportación fiscal. Este problema obliga a un segundo núcleo de normas que permitan un proceso de

compensación por el cual los exportadores netos de productos devuelvan parte de los ingre-sos tributarios obtenidos de los ciudadanos de otros países miembros.

Como resulta evidente, los mismos problemas causados por la eliminación de fronteras en el IVA se puede predicar con respecto a los impuestos especiales, con la particularidad de que si se trata de impuestos monofásicos sobre fabricantes, se produce un posible efecto de piramidación que hace más difícil realizar los ajustes correspondientes. No es extraño que, por su mayor dificultad, el te-rreno recorrido en este campo sea muy inferior al registrado en la armonización del IVA.

10.7.2 La armonización de la imposición directa

En el campo de la imposición directa, debemos distinguir tres tipos de cuestiones: la movilidad del factor trabajo, la del capital, y, el establecimiento de empresas en las diferentes naciones que confor-man la Unión Europea.

Se dan razones extraeconómicas que no hacen demasiado plausible una emigración por motivos fis-cales, mientras que tal movilidad es mucho más factible en el caso de las decisiones sobre el esta-blecimiento de empresas y sobre todo en el caso de las decisiones sobre el establecimiento de em-presas y sobre todo en el caso del factor capital. En principio, no parece que la coexistencia de regí-menes fiscales diversos suponga un grave problema en cuanto a posibles distorsiones en la asigna-ción del factor trabajo.

Las cuestiones relacionadas con la armonización fiscal destinada a evitar distorsiones en la asigna-ción del capital son mucho más complejas porque se derivan de, al menos, dos tipos de considera-ciones:

1. Si la renta obtenida en el exterior es incluida en la declaración del IRPF no deben producirse graves problemas de distorsión. La cuestión que surge inmediatamente es que si un ciuda-dano obtiene rentas del capital en otro país europeo y ni se le practica retención alguna, ni la generación de tales ingresos se comunica a la Administración tributaria del gobierno de su nación, entonces, no hay motivo alguno para que el contribuyente incluya tales rentas entre los ingresos que componen su base imponible con lo que el grado de cumplimiento de las rentas de capital sería mucho más bajo, y el ciudadano dirigiría su ahorro hacia aquél país con menor tributación. En este caso, nos encontramos más bien con un problema de coor-dinación internacional en la lucha contra el fraude fiscal, que no deriva sólo del proceso de construcción europea.

2. La regulación de los distintos rendimientos del capital puede generar situaciones de doble imposición en algunos supuestos. En estas circunstancias no siempre será fácil determinar cuál ha sido el total de impuestos pagados en el país donde se generó la renta, y, por ello, el procedimiento habitual para evitar la doble imposición internacional puede ser ineficaz.

En cualquier caso, no debe olvidarse que la movilidad del factor capital está en la base de algunas reformas fiscales, entre ellas la recientemente aplicada en España, y que esta misma movilidad ex-plica la aparición de los denominados sistemas duales de imposición sobre la renta. Un elemento adicional en este tipo de consideraciones son las normas del impuesto de sociedades pues pueden afectar decisivamente al cálculo del beneficio gravado, por el tratamiento de los diferentes costes, al importe final del impuesto, y, mediante el sistema de deducciones en cuota. Ello llevaría a que las empresas pudieran acabar decidiendo dónde establecer la sede social de la empresa por motivos fis-cales, lo que, de nuevo, supone, una distorsión con respecto a la asignación eficiente de los recursos.