Ha genteq~emueve'el Perú•.•

•••ygen quehaceque el Perú se Dlueva.

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El ~iodelSol.

Directora

LUZAUREASÁENZARANAContralora General del Perúy Presidenta del ILACIF

CONSEJO EDITORIAL

Revista Técnica del Instituto Latinoamericano y delCaribe de Ciencias Fiscalizadoras (ILACIF).Nº 15 -Mayo-Agosto de 1989 -Editada en Lima, Perú.

Sum.arioEditorial

Control en el AmbitoEmpresarial Público

Papel de la EFSy el Alcance de la Fiscalización

CESAR CORNEJO PORTUGALJAIME CASTRO CONTRERASJUAN JOSE MEDINA MORANAUGUSTO AGUILAR AREV ALOMJGUELAGUllARSERRANO

Editor ResponsableJULIO BORRERO BRICEÑO

RedacciónCELSO BRICEÑO YENGISELA ARBULU VELEZ

Colaboradores

JOSE M. FERNANDEZ PIRLAJOSE LUIS GARCIA RIOS

HORACIO CESAR LANDREAUGUSTAVO DAVID MORON

FotografíaJORGE PANICCIA ZEVALLOS

JORGE LEON SILVA

ImprentaLUIS COMBE VELEZ S.R.Uda.Libertad 894, Magdalena Nueva

Teléfono 61-9281

Composición&DiagramaciónComputarizada

JUAN MORALES PLAZATeléfono 71-1288

Publicidad y CirculaciónJr. Carabaya 315, Lima 1 - Perú

Teléfono 28-7519Télex 25069 PECG

Marcos Makon:PlanificaciónEstratégica o Situacional

XIII CongresodelINTOSAI

CulturalEl Señor de Sipán

Perfiles

El papel de las EFS en la fiscali-zación de la Dcuda Pública no dchclimitarse a la investigación del gra-do de sometimiento a los principiosde legalidad, sino a la investigaciónde su grado de sometimiento a losprincipios de eficacia, eficiencia yeconomía.

Nuestra Integraciónen el ILACIF

Planeamiento deControl Gubernamental

HORIZONTES es el órgano de difu-sión oficial del ILACIF cuya finalidad esla de propiciar una discusión fecunda yun diálogo esclarecedor relativos alcontrol y fiscalizac;ón de los recursospúblicos.Dada la utilización de la revista comoun instrumento de intercambio de ex-periencias que tiendan al perfecciona-miento de la gestión gubernativa me-diante la adopción de principios y obje-tivos de integración y unidad regionaldentro de la esfera de las actividadesespecíficas, es que se invita a los miem-bros del ILACIF a remitir artículos, in-formes especiales y noticias para difun-dirlos en las naciones latinoamericanasy del Caribe.Las opiniones expresadas por los cola-

boradores individuales no reflejan ne-cesariamente los puntos de vista delInstituto.La revista se distribuye en forma

gratuita a los titulares de las EntidadesFiscalizadoras Superiores que partici-pan en las actividades del ILACIF.

HORIZONTES 1

e itorial

E I XIII Congreso Interna-cional de ~las EntidadesFiscalizadoras Superio-res realizado en la ciu-

dad de Berlín, entre el 12 y el 21 dejunio del aí10 próximo pasado, nosólo destaca por haber reunido a losContralores y Presidentes de los Tri-bunales de Cuentas de 117 países,además de 10 delegaciones de im-portantes organismos internacionales,sino de modo fundamental, porquepermitió el intercambio de experien-cias reales y concretas sobre temasque son comunes a los titulares de lasE.F.S.

Fue en tal sentido, una reunióndonde se trataron temas técnicos y, asu vez, se propusieron recomendacio-nes globales para su implementacióny adaptación a cada realidad de modoparticular.

El Congreso adoptó como primertema de discusión la Fisca:ización dela Gestión Pública, tema de especialcomplejidad en razón a que tradicio-nalmente se han venido practicandoauditorías de tipo financiero, en estasúltimas décadas ha surgido felizmenteun interés polarizado sobre comomejorar la gestión del Estado, quesólo excepcionalmente es aceptable,caracterizándose por lo contrario, esdecir por la morosidad, la ineficien-cia, burocratismo y cormpción, mu-chas veces incentivado por el sectorprivado. No existe aún concienciauniversal para establecer la necesidadde dotar a las E.F.S. de la necesariaautonomía administrativa-funcional yeconómica que le facilite una absolutaindependencia en la fisc~lización yjuzgamiento de las cuentas públicas,que por ser una área de alta especia-lización requiere separarse del fuerocomún de administración de justicia

2 HORIZONTES

que se encuentra tradicionalmente enmanos del poder judicial. El efectomultiplicador de las sanciones y accio-nes moralizadoras en las que estancomprometidas las E.F.S. no sólocontribuyen a restab~ecer y fO.:1alecer_la moral pública, pués también signi-fican ventaja económica para el Es-tado ya que sus fundos no son objetode dispendio y aprop~ación ilíCIta.

Por estas fundamentales nzones,el Congreso ha propuesto que congran celeridad se tieLda a uniformizarla legislación de los países miembrosque en muchos casos, sobre todo delos países en desarrollo no tienen auto-nomía funcional y económica, depen-den de otros organismos estatdes, in-clusive para el reclutamiento de su per-sonal, remuneraciones y empleo congrandes limitaciones incluso ?ara sudesarrollo profesional, por falta de ca-pacitación profesional y asirr,ilaciónde técnicas avanzadas e intercambiode experiencias.

El Segundo tema de discusión gi-ró en torno a la Fiscalización de laDeuda Externa, tema político-econó-mico, que en el último decenio ha con-citado gran preocupación tam-Jién delos países desarrollados acreedores,en vista de la insolvencia para cumplircon sus obligaciones de pago por par-te de las demás naci'Jnes subcesarro-lladas con ingresos per-cápita, que nocubren ni las elemen:ales necesidadesprimarias, además de presentaren for-ma permanente presupuestos con défi-citde apertura, totalmentedesfinancia-dos y con altos índices inflacionarios.El Congreso ha entregado a lasE.F.S. la responsabilidad de concien-tizar en sus respectivas naciones so-bre el adecuado tratamiento de la Deu-da Externa desde su etapa inic:al, cuales su concertación y procesamiento.

Se debatió a través de la casuísticapropuesta por Jefes de las diversasE.FoS. del mundo que en la mayoríade los casos el endeudamiento públicose produce con criterios políticos deci-didos por los gobernantes de tumo,en otros casos que son también abun-dantes, no existe legislación idónea pa-ra el tratamiento de tan grave respon-sabilidad asumida, las leyes que deter-minan responsabilidad y sancionana los autores y ejecutores de las opera-ciones de endeudamiento son ambi-guas, con sanciones mínimas comopara favorecerse y no de acuerdo a lagravedad y la dimensión económico-social que generan. Se indicó comoparámetros, la adopción de legislacio-nes modernas con la inclusión de cri-terios técnicos sustentados en la plani-ficación para el desarrollo nacionalque signifique la priorización de me-tas con alto efecto productivo, en quela inversión del Estado promueva eldesarrollo económico-social de la tota-lidad de la colectividad, de allí la im-portancia de mantener actualizados yejecutados los estudios de proyectosde inversión, que además de incremen-tar la población económicamente ac-tiva, pem1itirá cumplir con el serviciode la deuda externa, que como co-rolario debe elevar la capacidad eco-nómica y productiva del país paradisminuir los grados de dependencia.

El tercer tema de discusión loconstituyó la Fiscalización a través delprocesamiento electrónico de datos,que viene a ser en este siglo un ele-mento de auxilio indispensable para elarchivamiento de datos e informacióncon el significativo ahorro de tiempo,dinero y energías en la infom1ática,que permite la oportunidad y celeridady mayor cobertura de las acciones pro-gramadas. El fraude en este sistema

de fiscalización es un riesgo que seatenuaron con la selección del per-sonal de confianza y constituye siem-pre una garantía. De todas maneras,este riesgo es relativo en relación alingente beneficio que representa lautilización del sistema computarizado.

Finalmente, cabe significar la im-portancia del Certámen por haberpem1itido el contacto personal de lostitulares de las EoFoS. del mundo,circunstancia que obviamente fomentay promueve una mayor facilidad paralas relaciones institucionales y lacooperación internacional. Consideroque los próximos Congresos Inter-nacionales de Entidades Fiscaliza-doras Superiores deben incluir otrosnuevos aspectos como el tratamientoespecífico y dirigido de un tema téc-nico para capacitar a los participantes,ya que este tipo de eventos no sonfrecuentes o tienen el privilegio deaglutinar a autoridades de control yfiscalización del mundo.

El XIII Congreso de Berlín estu-vo muy bien organizado con el aus-picio del Tribunal de Cuentas de Ale-mania Federal, siendo un ejemplo porla eficiencia demostrada, sería inte-resante conocer el seguimiento a lasrecomendaciones planteadas para co-nocer que grado de influencia tuvopara promover innovaciones en lossistemas de control de los países.

LUZ AUREA SAENZARANACONTRA LORA GENERAL DEL

PERU,PRESIDENTA DEL ILACIF

HORIZONTES 3

Por: José María Fernández Pirla*

El control de eficacia revela el grado de consecución de los objetivos previsto po' la cmpreSR enlodos. ~us órdenes.

La competencia que tiene. el Tribunal de Cuentas

en el or¿en de la vigilan-cia y control de la gestión econó-mico-financiera del sector públi-co empresarial, dimana de la pro-pia Ley orgánica reguladora delTribunal que en su arto 42, apar-tado f), le encomienda tal funciónen "las Sociedades Estatales ydemás Empresas Públicas".

La nueva Ley Orgánica delTribunal de Cuentas (12 de mayode 1982) y la Ley de Funciona-miento (5 de abril de 1988) desa-rrollada en aplicación de la ante-rior, establecen con toda claridadque es función del Tribunal deCuentas, no sólo el control delegalidad en el funcionamientodel sector público -y, natural-mente, también en el sector em-presarial público- sino el con-trol de economía, que se extiendea los órdenes siguientes:a) Control de eficaciab) Control de eficienciac) Control de oportunidad.

Poco hemos de decir respectodel control de legalidad que nosea ya conocido. A través delcontrol de legalidad -funcióntradicional del Tribunal deCuentas- se pretende ver enqué medida la gestión económi-co-financiera del sector público,en el que se incluye -:;omo he-mos dicho- el sector empresa-rial público, se ha ajustado a laLey. En relación con la empresapública, el concepto de Ley abar-ca no solamen:e a las normaspresupuestarias, sino también alas de c.arácter civil y mercantilque regulan la actividad empre-sarial.

La novedad, pues, se centra entorno a los controles de caráctereconómico. El control de eficaciatrata de poner ~e manifiesto en

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qué medida se han cumplido losobjetivos propuestos. Para ello,las empresas públicas elaborancada afio, e incluso con proyec-ción plurianual, sus propios pro-gramas de actividades, inversio-nes y financiación (PAIF). Elcontrol de eficacia que ejerce elTribunal de Cuentas revela elgrado de consecución de los obje-tivos previstos por la empresa osociedad esta:al en todos susórdenes. El control de eficiencia

(*) Ex-Presidente del Tribunal de Cuenta~de España, actualmente se desempeñe.como Consejero de dicho Tribunal.Fernández Pida es asesor a Ululo per.~o.na! del lLACIF en a.~unÚJsde coopera-ción financiera.

persigue el poner de manifieEtula relación exis"ente entre elcumplimiento de los objetivoE yel coste de tal corisecución. Puedesuceder, por ejEmplo, que osobjetivos se hayan alcanzadoplenamente, peo con un COE.tedesmesurado o, por el contrario,que los objetivos no se haY::ll1logrado tal como se habían p-e-visto, pero sin embargo el costede su consecución sea aceptaWe.El control de e=lciencia, PU:lS,

El .~ecl(lrempresarial público tiene su orige~_o razón de ser I'n la carencia d!'l S¡'"lnr Priv~tllo para afender a determinadas demandasde bienes y servicios públicos.

pr'etende comparar ambas mag-nitudes,' ésto es, consecución deobjetivos y coste de obtención.

Como consecuencia de dichoscontroles, el Tribunal de Cuen-tas analiza y pone de manifiesto,en las Memorias o Informes, queemite, un conjunto de variablessusceptible~ de cuantificar, talescomo rendimiento por empleado;márgenes de beneficio; costes deinactividad, etc.

Como el sector empresarialpúblico tiene su origen o razón deser en la carencia o insuficienciadel sector privado para atender adeterminadas demandas de bie-nes y servicios públicos, el enjui-ciamiento de la gestión empresa-rial pública no puede hacerse conel mismo criterio de optim izaciónde resultados que se aplicaríapara juzgar el gasto económico-privado. Aquí entran en juego lasllamadas externalidndes queconstituyen la base de la inter-vención pública en el sectorempresarial y a través de lascuales se pretende medir el servi-cio que la empresa pública prestay por el que no obtiene, en formadirecta, una retribución. Sólodando entrada en el análisis alconcepto de externalidad y sumedida se pueden hacer compa-raciones interempresariales conel sector privado y se puede ha-

llar la explicación y justificacióndel funcionamiento de un sectorempresarial público.

Hay un tercer aspecto que seha de poner de manifiesto en elcontrol económico del sectorpúblico empresarial; éste es elque se apoya en la noción deoportunidad.

Quizá en este ámbito se han deplantear los problemas más hon-dos en la actividad del Tribunalde' Cuentas, porque no siemprese está en condiciones de ofrecerunjuicio preciso, con plena certe-za sobre este tema. El juicio deoportunidad, a veces sólo se pue-de emitir hasta pasado muchotiempo por residir en la intenciónpolítica la adopción de la decisiónoportuna y sus efectos a alcan-zarse a largo plazo y con frecuen-cia por su carácter social, no re-sulten mensurables con facili-dad.

Sin embargo, el Tribunal deCuen tas puede -ya que la Ley lepermite hacer tales consideracio-nes- en el Informe o Memoriaanual que esta institución ha depresentar a las Cortes Genera-les, opinar sobre la oportunidadde determinados gastos de acti-vidad en perjuicio o detrimentode otros (Ejemplo: Juicio de valorsobre mayores gastos en regalíascon detrimento de inversiones en

carreteras), por la limitación quetodo ente público tiene en cuantoa sus ingresos. Esta opinión im-plica una visión de conjunto detodo el sector público muy difícilde obtener en los primeros añosde funcionamiento de una insti-tución que podemos considerarcomo prácticamente, nueva, enrelación con los antiguos plan-teamientos del Tribunal deCuentas. Hay que confesar,pues, que en estas comparacio-nes no ha entrado hasta ahora elTribunal de Cuentas y consi-guientemente, no ha emitidojui-cios de valor en relación con laorientación del gasto público.

Como probablemente es sabi-do, existe actualmente una fuer-te tendencia a plantear toda laactividad económico-financieradel sector público en los llamadosPresupuestos por Programas. Nopodemos decir que se haya conse-guido todavía plenamente la in-stauración de esta nueva técnicapresupuestaria en España, sinembargo se ha avanzado muchoen el tema, tanto en el sectorpúblico administrativo como enel empresarial.

Los Presupuestos por Progra-mas, en los que se señala conclaridad los out-puts (objetivos aconseguir) y los in-puts (partici-pación de los distintos sectores o,

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en su caso, en las empresas, deservicios y factores de produc-ción) facilitarán y de hecho vie-nen facilitando ya donde se hanimplantado, tanto el control deeficacia como el control de efi-ciencia, 10que permite al Tribu-nal emitir juicios de valor ade-cuadamente fundados sobre lasdesviaciones entre previsiones yrealizaciones.

Otro aspecto que nos interesadestacar en el tema y que nosviene dado por nuestra propiaexperiencia en la fi scalizacióndel sector económico empresa-rial, es el que se refiere al mo-mento en que ha de practicarse elcontrol y cómo ha de establecerseel mismo.

Las empresas públicas y socie-dades estatales remiten periódi-camente al Tribunal de Cuentas,copia de su documentación bási-ca y desde las oficinas de la insti-tución se solicitan las aclaracio-nes y ampliaciones que se necesi-tan. Ello permite un primer gra-do de control que puede ser pro-seguido en la forma que expone-mos a continuaci:Sn.

Las empresas públicasy socie-dades estatales están sometidasal Control Interno. En Espaii.a,como es sabido, existe un ControlInterno dependiente del órganogubernamental o administrativoque proceda (Estado, Comunida-des Autónomas o Municipios) yun Control Externo que se ejercepor el Tribunal de Cuentas, condependencia de las Cortes Gene-rales.

Es muy probable, pues, quecuando el Tribunal de Cuentas seplantea la necesidad de realizaruna auditoría in situ en unaempresa pública, se halla yarealizado o se esté realizandouna auditoría por parte del Con-trol Interno y, e algunos casos,en empresas de relevante impor-tancia como pueden ser las gesto-ras de his redes de ferrocarrilesespal10les o la compm'íía nacionalde las líneas aéreas, se hayanpracticado./i~C1u~o, auditoríaspor empre'sas,privadas. En estoscasos, :;e' ha entendido que el

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Tribunal de Cuentas debía apo-yar su gestión controladora enlas auditorías practicadas conanterioridad y, a ser posible, nointerferir en el desarrollo de és-tas -como lamentablemente hasucedido, en algunos casos, dis-trayendo excesivamente a losservicios administrativos de lasempresas auditadas-o

Bajo tales supuestos de audi-torías previas y en función delgrado de fiabilidad que ofrezcanlas mismas, el Tribunal puedeemitir su informe de fiscaliza-ción, analizando el informe deauditoría realizado con carácterprevio. Tal supuesto de fiabili-dad se da en particular cuando laempresa pública ha sido previa-mente auditada por un órganodel Ministerio de Economíay Ha-cienda denominado IntervenciónGeneral de la Admiistración delEstado, que cuenta con excelen-tes profesionales auditores. Entodos estos casos la fiscalizacióndel Tribunal de Cuentas se sim-plifica y se limita a insistir enaquellos puntos en los que elControl Interno no ha penetrado10 suficiente, a juicio del Tribu-nal, y a abordar el estudio elealgún sector de la empresa queno haya sido considerado en lasauditorías precedentes.

Pero existen supuestos en losque, bien por razones de jerar-quía o por conveniencias de or-den político, o simplemente porno haber entrado en los planes d&auditoría interna, hay empresaspúblicas que no han sido contro-ladas con anterioridad y es elTribunal de Cuentas el que ha deabordar en forrr.a directa la audi-toría. Tal ha sido el caso delBanco de Espal1a (Banco Centralo de misión) o del Fondo de Ga-rantía de Depósitos, que bajo ladirección del Banco de Espai'ía ycon la participación de la bancaprivada, funciona como empresa.En estos supuestos yen otros queno mencionamos explícitamente,el Tribunal de Cuentas ha reali-zado plenamente la función fis-calizadora desde su origen hastael final, informando de ello a las

Cortes Generales.La realización je la función

fiscalizadora en el Tribunal d~Cuentas se atribuye a dos Depar-tamentos que son: el Departa-mento Financiero y el Departa-mento de Empresas no FinanciE-ras, al frente de cada uno de loscuales se encuentra un ConsejE-ro del Tribunal, designado -como los demás Consejeros- porlas Cortes Genera~es.

Los resultados de la fiscalizE-ción del sector empresarialpúblico dan lugar a la emisió.por parte del Tribunal, de Infor-mes, Memorias ordinarias o e}-traordinarias, que son publicE.-dos en el Boletín Oficial del EStE-do. Con independencia de tal PL-blicación, los resultados de estasfiscalizaciones se incorporan ElInforme o Memoria Anual que elTribunal de Cüen:as debe rem'-tir a las Cortes Generales cadaal1o, por imperativo del artículo136 de la Constitución espal101a.

Para terminar, destaquemessolamente el hecho de que lesanálisis económicos, que el Tri-bunal realiza y en cuya virtudformula reparos, defectos dE'gestión o irregularidades, no danlugar a responsabilidad contab:ealguna, ni tampoco responsabili-dad jurídica de otro orden, si noha habido infracción de Derech).La deficiente gestión empresa-rial, conocida per las Cortes através de los Informes del Tribu-nal de Cuentas, es suficienlt:l-mente ilustrativas para la co-rrección en vía política de le.sgestores no eficaces.

Por último, no hemos de olvi-dar que el control de la contrata-ción, no sólo de las empresas pú-blicas sino de todo el sector públi-co, constituye un" servicio esp-:l-cial del Tribunal de Cuentas, El1

el que se vela el cumplimiento c.ela legalidad, tanto en la contrat.1-ción como en la e:.ecución de loscontratos y las deficiencias uomisiones en los mismos, si PlUl-den generar responsabilidad8sexigibles en Derecho y en parli-"cular, ante la propiajurisdiccic,ndel Tribunal de Cuentas .• ;;-

Entrevista

Entrevista al doctor MARCOSPEDROMAKON, reconocido investigador argentinoy autor de importantes trabajos en el campo

del presupuesto y de ia problemática deldesaroollo económico y social en América

Latina.

El doctor MAKONes miembro de laAsociación Latinoamericana e Ibérica delPresupuesto Público (ASIP) y ha actuadocorno expositor principal en varios cursosdictados por ellLACIF en su sede de Lima-

Perú.En la presente entrevista se exponen

algunas ideas centrales que debe reunir elpresupuesto por programas en los paises

latinoamericanos, con el fin de ser uninstrumento de planificación y de una

eficiente administración de reCiJrsosen laobtención de los objetivos del desarrollo. El

reportaje lo hizo Julio Borrero Briceño,editor de HORIZONTES.

Doctor Marcos Pedro Makón.

• Qué evolución ha tenido la¿ Planificación en América La-tina y en qué consiste exactamentela diferencia entre la Planificacióntradicional y la Planificación es-tratégica situacional?

-Quiero hacer un pequeño aná-lisis de la evolución de la Planifica-ción en América Latina. La Plani-ficación en América Latina, surgecon posterioridad a la post-guerracomo una respuesta de nuestrospaíses a la crisis económica y so-cial, derivada de los efectos de laguerra, y como una herramien ta alservicio de un nuevo modelo dedesarrollo económico.

Como consecuencia de ello, sedesarrolla una metodología deplanificación a partir de unos tra-bajos desarrollados por la Comi-sión Económica para América La-tina - CEPAL, Organismo depen-diente de las Naciones Unidas, quedesarrolla una posición nueva dela planificación que trata de racio-nalizar y orientar las acciones delEstado dentro de los procesos dedesárrollo.

Esta metodología, que actual-mente se llama Metodología dePlanificación Tradicional, se sus-

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Para la aplicación de la Planificación Estratégica debe haber un cambio en lu menl lidadde los funcionarios públicos.

tentó básicamente en un modelo dedesarrollo que centra todo su aná-lisis en proyección de variableseconómicas hacia mediano y largoplazo, que sean la expresión cuali-tativa y cuantitativa de políticasde desarrollo asen' adas en activi-dades productivas.

La crisis de nuestros países,económica y social, unida a losresultados que ha tenido la planifi-cación como acción de gobierno, hallevado a replantear esta Metodo-logía Tradicional de Planificaciónpor un nuevo tipo, la nueva Plani-ficación Estratégica o Situacional,cuyo objetivo, es considerar la rea-lidad a la vez como un todo inte-gral. No es posible en el sistema so-cial de nuestros países, separar lasvariables económicas de las varia-bles sociales, y, de las variables po-líticas y estructurales.

La Planificación Tradicional hademostrado ser insuficiente parareflejar la realidad de los países.Cumplió un ciclo importante paraexpresar un modelo de desarrolloque se tenía, pero en los actualesmomentos es insuficiente, porquela realidad de nuestros países de-muestra que no es posible encararacciones de explotación económicaa mediano y largo plazo, sin consi-derar las condiciones políticas,sociales y culturales en que se des-envuelve el país. La PlanificaciónSituacional es una respuesta me-todológica que se le da a a situa-ción de nuestros países, donde sepretende integrar a través de unconcepto -el concepto de situa-ción- la realidad de sus distintoselementos en sus distintas pm:tes.

Entonces, ¿cuál es la concepciónbásica de este tipo de planifica-ción?

-La Planificación Situacionalimplica una participación efectivade los distintos factores sociales enel proceso de definir hacia dóndequiere ir el país, hacia dónde quie-re ir la sociedad. Por lo tanto, estetipo de planificación refle' a la ple-na realidad de nuestros países.Muchos países están conformadospor una serie de fuerzas sociales,

8 HORIZONTES

con distintos grados de poder den-tro de la sociedad. Estas fuerzassociales implican un Sistema deFuerza Comparativa, no existien-do un determinado sector de la so-ciedad que tenga la verdad absolu-ta.

Entonces, justamente, para fi-nalizar este concepto, desde elpunto de vista más práctico, laPlanificación Situacional significaque la sociedad como un todo tieneque definir hacia dónde quiere ir,pero con una reflexión efectiva conla definición de lo que quiere hacer,y cómo lo va hacer.

¿Están los países de América Lati.na en condiciones de aplicar laPlanificación Situacional?

-Sí. Primero yo diría que lospaíses de América Latina están enla obligación de planificar. Comomuy bien dice la Guía Metodológi-ca del Séptimo Plan de la Nación deVenezuela: "un país que no planifi-ca es un país que no tiene la liber-tad de definirse, la libertad dedefinir hacia dónde quiere ir y quedeja a las fuerzas sociales en formaespontánea sin rumbo definido".

Con respecto a la PlanificaciónSituacional o Estratégica, nc sé sipodemos señalar si están en condi-ciones o no de aplicarla. Yo diríaque no todos los países en Arr.éricaLatina están en condiciones por-que la Planificación Normativa oTradicional, expresada en los li-bros de presupuesto -que expresaque debe ser- ha demostraco quees insuficiente. La PlanificaciónSituacional implica ir constr .lyen-do el futuro a partir de cómo trans-formamos la realidad actual y sigonifica que esa realidad se va rans-formando en la medida que hace-mos el cálculo que precede y presi-de la acción. Antes de hacer deter-minado hecho, determinada ac-ción, tenemos que hacer los cálcu-los y sopesar cuáles son las alter-nativas que tenemos que rr.odifi-cal', pero esas alternativas e cortoplazo, las alternativas que usa-mos, no son elementos ais'.ados,son elementos que deben en mar-carse dentro de coordinaciones almás largo plazo.

Este tipo de metodologta, yodiría que es posible aplicm'la eneste momento en todos los países

AMERICA LATINAY LA

PLANIFICACIONESTRATEGICA

Lá plani[lCación situacionalTimplica una',\participación efectiva de los distintos {acto-',res sociales en el proceso de definir haciadónde quiere ir el país.

de Latinoamérica, pero en formadistinta. Justamente esta meto-dología es de carácter modular.Cuando nosotros elaboramos unplan de acción tenemos que hacerlas proyecciones económicas: Pro-duct<JBruto, consumo, la remune-ración del producto por sectores;en fin, tengo que efectuar un siste-ma de informaciones macroeconó-micas que nos permita sustentarlas proyecciones macroeconómi-cas como expresión de ideas polí-ticas.

La Planificación Situacionaltrabaja más en problemas, rompecon el concepto tradicional del sec-tor. La sociedad exige la soluciónde problemas, la planificación tie-ne que ser una herramienta pararesolver el problema.

Yo acabo de venir de una rea-lidad muy pequeña, un municipiode Venezuela de 180 mil habitan-tes, donde comenzamos a aplicaresta metodología. Comenzamosaplicándola en base al problema dela limpieza de la calle y se trabajóen forma participativa en el Conce-jo con la asistencia de técnicos endefinir las características del pro-blema de acción urbana y cómoresolver el problema.

Fíjense que estamos en este casotrabajando en forma modular, tra-bajando en base a problemas yesosproblemas están enmarcados den-tro de 10 que es la acción que deberealizar el Concejo Municipal. .

¿La Planificación Situacional oEstratégi~a ha sido aplicqda enAmérica Latina?

-Sí, la primera experienciapráctica se ha desarrollado enVenezuela para la inauguracióndel Séptimo Plan de la Nación. Eneste caso se dio una acción impor-tante de Planificación Situacionalen base a una definición de 25problemas como, por ejemplo,mecanismos de concertación, losmecanismos existentes en materiade decisiones públicas que implicauna concertación de decisiones, noes una variable económica, pero esuna variable que implica que eltrabajo es un proceso de gestiónproductiva, económica, social, has-ta política. En fin, hay una serie deproblemas.

Algo similar se desarrolló enMéxico, en la elaboración del Plande Desarrollo, donde se definieronciertos problemas, seleccionándo-se una gran cantidad, siendo unode ellos, por ejemplo, el problemade la corrupción de la justicia, lascaracterísticas con que se estabaencarando la justicia y la corrup-ción existente. Yo diría, para fina-lizar, que hay dos experiencias: lade Venezuela y la de México.

¿Habrá algunas condiciones bási-cas en el comportamiento de laAdministración Pública para quese aplique esta Planificación Es-tratégica?

-Evidentemente, debe haber

un cambio en la mentalidad de losfuncionarios públicos. Es necesa-rio romper el esquema tradicionalde cumplir la norma, cumplir elprocedimiento, por mecanismosadministrativos que garanticenque los responsables de la presta-ción de servicios puedan tenercapacidad de utilizar sus recursosen la forma más eficiente posible.

La Planificación Situacional oEstratégica y el presupuesto porprogramas propiamente dicho,como una de las herramientas quepermite vincular la planificacióncon el presupuesto, implica nece-sariamente cambios en los méto-dos de administración, donde alfuncionario se Te otorgue la sufi-ciente flexibilidad para poder ad-ministrar las responsabilidadesque tiene asignadas y donde, sibien tiene que apegarse a ciertasnormas, a ciertas rutinas, 10 queconviene es la posibilidad de unaflexibilidad en el manejo de susrecursos. Entonces, evidentemen-te, esto implica la existencia de me-canismos administrativos, dondehay una responsabilidad concretaen la solución de los problemasplanteados.

¿Que relación directa se podríaestablecer entre una Gerencia porObjetivos y el Control de Gestión?

-Bueno, la Gerencia por Obje-tivos no es otra cosa que la formadistinta de expresar la responsabi-lidad en operaciones que tenganque llevarse a cabo para resolverproblemas. En otras palabras, laGerencia por Objetivos es la defini-ción de la responsabilidad en elcumplimiento de determinados ob-jetivos. El Control de Gestión, noes nada más ni nada menos queanalizar cuáles han sido las cau-sas, las razones, por las cuales laprogramación inicial no se hacumplido. Pero no las programa-ciones del estudio de variacionesde recursos, sino las variacionesdel tipo de servicio que se preste entérmino de los recursos. Por 10tanto, para poder desarrollar unSistema de Control es necesario laexjstencia de una programaciónprevia.

HORIZONTES 9

Doctor Mak6n, ha actuado como eX~Qsitorprincipal en varios cursos dictados por ei lLACIF en su sede de Lima-Perú.

Justamente, un órgano de con-trol que tenga Control de Gestión,puede ser un elemento culminanteal desarrollo de la programación,al desarrollo de la relación quedebe establecerse entre los seg-mentos de la población a nivel delos planes de presupuesto. Enton-ces, hay una relación entre la pro-gramación y el Control de Gestión.Para hacer Control de Ge.stión esnecesario la programación, pero asu vez el Control de Gestión impul-sa la programación.

¿Cuál es la información básica quela Planificación Estratégica y' elPresupuesto por Programas de-mandan del Sistema de Control,dentro de un proceso de planifica-ción?-Para eso tenernos que anali-

zar cuál es la información básicaque utiliza la Planificación Estra-tégica para poder definir la resolu-ción de problemas. La informaciónbásica que se utiliza por los resul-tados en términos de bienes y ser-vicios que vamos a producir pararesolver los problemas primordia-les, cuáles son los recursos econó-micos financieros y de poder queson necesarios utilizar para poderproducir esos bienes, prestar esosservicios y obtener esos resultados.Entonces, un sistema de control

debe facilitar la información de los

10 HORIZCNTES

resultados efectivamente obteni-dos y debe posibilitar analizar lascausas de las variaciones entre losresultados previstos y los resulta-dos alcanzados a través de la rela-ción con los recursos financierosreales y de poder utilizarlos. Esdecir, un sistema de Control deGestión tiene que producir la infor-mación referida a las variables uti-lizadas en la programación, en laplanificación estratégica, produc-tos, resultados y recursos en gene-ral.

Bien doctor, ha sido muy amable enpermitirnos desarrollar los puntosmás importantes que se refieren ala Planificación Situacional y alPresupuesto por Programas enAmérica Latina y su relación con elControl. Por nuestra parte agrade-cemos su valioso aporte a la Revistay esperamos que nos vuelva a vi,:;i-tal' muy pronto. ¿Alguna otra cosaque quisiera agregar?-Bueno, yo solamente quiero

seí'íalar algo que propuse en laclausura del seminario, y quieroreiterarlo esta vez. Esta acción quetiene que desarrollar la Contra 0-

ría General del Perú, corno sede delInstituto Latinoamericano y delCaribe de Ciencias Fiscalizadoras,de lograr la participación de fun-cionarios públicos, de existir orga-nismos de control y de distintos

sistemas, en acciones de capaci- .tación donde encuentran experien-cia. Esta inserción que está tenien-do la Contraloría, no como un ór-gano externo, sino corno el órganoque trata de ayudar y participarcon la Administración Pública,para que ésta se vaya perfeccio-nando y mejorando; es una apertu-ra sumamente importante quesignifica que hay una visión implí-cita en todo esto de que el controlno es un fin, sino un medio paramejorar la gestión pública y, por lotanto, no solamente importa san-cionar sino mejorar la administra-ción. La persona que está viendo lacontraloría a través de estos ele-mentos que tiene y las accionesprevistas para el futuro, sabrá queva a lograr como un ente neutralque la admin istración armonicesus acciones de planificación, con-tabilidad, personal, compras, etc.con las acciones que tiene que des-arrollar la comunidad. Yo creo quesi sigue en ese camino, entonces seva a poder remover ciertas rigide-ces que puedan existir, me imaginoen el Perú corno en otros países,que a veces entraban la gestiónpública.Este aspecto es sumamente

importante y enhorabuena estaactitud, espero que persevere entodo.Muchas gracias. Ir.

INFORME. DE LA CONTRALORIA GENERAL DE COSTA RICA

De10 al 12 de agosto del año encurso se celebró en San José, CostaRica, una reunión del Consejo Di-rectivo del ILACIF, que está inte-grada por los países miembros:Argentina, Brasil, Costa Rica,México y Perú; así como Ecuadorque funge como Auditor del Insti-tuto. Asistieron a dicha reunión enrepresentación de los respectivospaíses las siguientes personalida-des: Dra. Luz Aurea Sáenz Arana,Contralora General del Perú yPresidenta del ILACIF; Lic. ElíasSoley Soler, Contralor General dela República de Costa Rica; Lic.Miguel Rico Ramírez, ContadorMayor de Hacienda de México; Dr.José Luis Devoto, Presidente delTribunal de Cuentas de la NaciónArgentina; Dr. Fernando Goneal-vez, Ministro del Tribunal deCuentas de ]a Unión, Brasil; Lic.Eduardo Echcvarría Auditordc laContra]oría del Estado de Ecua-dor, y otros distinguidos asesores yacompañantes de los titlJ lares delas entidades fiscalizadoras supe-riores mencionadas.En dicha reunión se analizaron,

esencialmente, los temas siguien-tes:

-Evaluación del Informe de acti-vidades relativo al programa apro-bado para el año de 1988. Los Esta-dos Financieros de ese período, eldictamen y evaluación de esos Es-tados:buego de aprobada el Ada de la

sesión del Consejo realizada enmayo, el Consejo Directivo proce-dió a concer acerca de la evaluaciónde las actividades realizadas en elaño 1988 por parte del ILACIF, asícomo de los estados financieros deese período y el respectivo dicta-men de éstos.Acerca de ello se determinó que

existió un alto grado de cumpli.miento de las actividades progra-madas para el año de 1988, y sedejó constancia en actas de la posi-bilidad de reprogramar las que nofue posible llevar a cabo,en el perío-do de 1990. En 10 que respecta a losestados financieros el represen-tante de la Contraloría de Ecua-dor, Lic. Eduardo Echeverría, dic-taminó que dichos estados finan-cieros presentaron razonablemen-te la situación financiera del ILA-CIF al 31 de diciembre de 1988, aligual que los estados de ingresos ygastos y de cambios en la situaciónfinanciera y patrimonio, por elperíodo cumplido a esa fecha, deacuerdo con las prácticas de conta-bilidad generalmente aceptadas.

-Avance de gestiones realizadascon el fin de obtener cooperacióntécnica y beneficios en favor delILACIF:

El ILACIF viene haciendo ges- !

tiones con el fin de obtener coope-ración de varios Organismos Inter-nacionales, como son: la A.I.D.,Naciones Unidasy Real Ministeriode Cooperación y Desarrollo deNoruega, tanto en aspectos técni-cos como económicos. Con relacióna este tema se acordó que el ILA-CIF preparara un plan coherente,técnico e integral en aspectos deinvestigación y asistencia técnica,a efecto de presentar dicho docu-mento ante los Organismos Inter-nacionales. Asimismo, se acordórespaldar dicho plan con un diag-nóstico amplio de las necesidadesde capacitación, investigación yasesoría, de las entidades que in-tegran el ILACIF.

-Programa de actividades y pre-supuesto del ILACIF para 1990.Los miembros del Consejo acor-

daron en esa sesión ratificar comotemas de investigación para eseperíodo los referidos a: Control delsector empresarial del Estado,proyectos de auditoría comparadade legalidad, integración de losI'sistemas contables y de presu-puesto y sistemas de computación;

11 HORIZONTES

así como agregar, lo referido adeuda pública y control de obraspúblicas y proyectos de inversión.Además se acordó elaborar a nivelde ILACIF un directorio de exper-tos, así como un directorio de staffde las Entidades Fiscalizadorasmiembros del Instituto, a fin deque éste brinde de manera eficien-te los servicios de asesoría y asis-tencia técnica. También se acordóen esa sesión establecer como temadel concurso latinoamericano elrelativo a "Auditoría de Gestión ode Desempeño", designar comoju-rado a los miembros del ConsejoDirectivo, y que se elaborara elreglamento relativo a dicho con-curso.

La segunda Sesión Plenaria General del XlII INCOSAI, realizada el21de junio de 1989, aprobó el Documento Final del Congreso, que estáintegrado por la Declaración General sobre los resultados de los trabajosdel Congreso, y los resúmenes y recomendaciones referentes a los temas /,II Y IIl. Asimismo, se realizó, en el marco del Congreso. la Sesión Ex-traordinaria de Asamblea General del /LAC/F.

A continuación presentamos la versión oficial adoptada en el Congresosobre los resultados de los trabajos y las recomendaciones sobre los temastratados; así como los acuerdos adoptados en la Reunión del /LAC/F.

SESION EXTRf\ORDINARIAASAMBLEA GENERAL DEL ILACIF

Los miembros del Consejo Di-rectivo también comentaron al-gunos mecanismos referidos a lasnormas que deben regir los ser-vicios para miembros afiliados ycolaboradores, y que éstos seprestarán sin perjuicio de atenderlos referidos a los miembros acti-vos.

-Actividades complementariasde los miembros del Consejo dellLACIF:

No obstante el ajustado tiempopara tratar los temas de la agendade la reunión, celebrada en el HotelCorobici de San José, los miembrosdel Consejo dispusieron una partedel tiempo para ser recibidos el día10 de agosto por el señor Presiden-te de la República de Costa Rica,Dr. Oscar Arias Sánchez, PremioNobel de la paz del año 1987. Visi-taron los Museos de Oro del BancoCentral de CostaRicay de Jade delInstituto Nacio'nal de Seguros, queconservan esa preciosa y valiosaartesanía costarricense. Asimis-mo, esta Contraloría General,Subsede del ILACIF en materia decontrol interno, aprovechó la esta-da de tan ilustres visitantes parainvitarlos a la clausura del Semi-nario de Control Interno: Su Esta-blecimiento y Evaluación, acto quecerró con brillantez la Dra. Sáenz

. Arana.1

12 HORIZONTES

El 16 de junio se llevó a cabo laSesión Extraordinaria de Asam-blea General del ILACIF, con laconcurrencia de los 15 paísesmiembros del ILACIF que asistie-ron al XIII Congreso Mundial deEntidades Fiscalizadoras Superio-res.

En dicha Sesión fue aprobadapor unanimidad la modificacióndel Art. 8Q de la CarLa Constitutivay los Arts. 5Q y 34Q del Reglamento,cuya redación modificada es lasiguiente:

Art. 8Q de la Carta Constitutiva"Son miembros afiliados las

entidades fiscalizadoras locales ode Estados Federados de países,así como las agrupaciones, organi-zaciones u otras formas de asocia-ción de naturaleza análoga queteniendo el carácter de nacional ointernacional persigan propósitosy objetivos afines, acordes con losdel Instituto".

Artículos del Reglamento:Art. 5Q

- Miembros Aficionados1.- (... )11.- "Acreditar, cuando corres-

ponda, a sus representantes antela Asamblea General, en su condi-ción de miembros afiliados, me-

diante comunicación dirigida alpresidente de la Asamblea con unaanticipación no rrenor de 20 (vein-te) días a la fecha fijada para elinicio de la reunión de la AsambleaGeneral, por intermedio de laEntidad Fiscalizadora Superiorsede de dicha asamblea; comunica-ción ésta, en la que se debe consig-nar los nombres de los integrantesde la delegación, especificando alJefe de la misma, que hará uso delderecho a voz establecido en laCarta Constitutiva".

Art.34:"El aporte anual de los miem-

bros activos y afiliados, fijado enrelación al monto de sus respecti-vos presupuestos, será de acuerdoa la escala siguiente:

(. ..)".De otro lado se acordó por unani-midad aceptar la incorporacióncomo miembro activo al ComitéEstatal de Finanzas de la Repúbli-ca de Cuba; así como la incorporai-cón, como miemDros afiliados, alSecretariado Permanente del Tribunal de Cuentas de la Repúblicade Argentina, y al Tribunal deCuentas del Municipio de SaoPaulo- Brasil.

El estatus legal, el mandato, laorganización y las operacio-

nes de las Entidades Fiscalizado-ras Superiores (EFS) vienen deter-minados básicamente por disposi-ciones constitucionales y legalesespecíficas.

Dado el rápido avance del de-sarrollo técnico y social y el con si-guiente cambio conLinuo de lasfunciones esLatales en el cumpli-miento de Lareas cada vez máscomplejas, el control financieropúblico df>behacer frente a nuevasexigencias, tnnLo cualitativascorno cuanLitat ivas, y dehe hacerlodesde el punto de vista de los recur-sos humanos y utilizando modernos sistemas de información yotros recursos técnicos.

Siguiendo la Lradición que losCongresos de INCOSAI vienenpracticando desde 1953, de trata l' ydiscutir en deLalle áreas problemá-ticas de actualidad y de interéscomún, el XIII Congreso ha Loma-do en consideración los siguientesternas, puesto que su análisis ex-haustivo y las conclusiones apro-piadas que deriven del mismopueden contribuir esencialmente aaumentar la eficiencia del controlfinanciero público. Estos temasofrecen una aporLación útil al catá-logo de maLerias ya discutidas encongresos anteriores, en tanto queplantean áreas específicas de pro-blemas por primera vez, examinanotras de forma más profunda o (enel caso de la fiscalización en rela-ción con el proceso electrónico dedatos), intentan tener en cuenta elprogreso tecnológico, las experien-cias más recientes y las perspecti-vas futuras.

Tema 1: La gestión en la fiscali-zación pública.

SubLema lA: La gestión. políLi-cas y enfoques.

Subtema lB: La admin isLraciónde recursos en la EFS.

TcmaII: Fiscalización de ladeuda pública.

Subtema IIA: La función de laEFS y el alcance de la fiscalización.

Subtema TIH: MéLodos y técni-cas.

Tema 111:La fiscalización ('nrelación con el procesO elcc-tróni{~()dc datos.

Subtema lIlA: La fiscalizaciónde sistemas de proceso electrónicode datos.

Subtema IIIB: La utilización dela computadora como instrumento

de f~calización.Las ponencias base sobre los

subtemas, al igual que los informesnacionales aportados por las EFS,fueron tratados en el seno de losdiferentes grupos de f1iscusión. Lasíntesis de los resultados del traba-jo de dichos grupos fue sometida adebate en las tres Sesiones Plena-rias del Congreso, una para cadatema, y, posteriormente fue discu-tida y aprobada en la Sesión Gene-ral Plenaria final.

Los resultados individuales serecogen y sintetiznn en el presentedocumentos que el Congreso, me-diante la siguiente resoluciónunánime, ha puesto formalmenLeen vigor y ha entregado para supu hlicación:

-considerando el hecho de queel mandato, el estatus legal, laasignación de funciones y la es-tructura organizativa del controlfinanciero público, en algunos ca-sos pueden variar considerable-mente de un país a otro,

-recalcando que la indepen-dencia de las EFS es la piedra an-g-ular de la rendición pública decuenLas, la cual implica responsa-bilidades y obligaciolll's e::¡)ecia-les,

-considerando que desde elúltimo Congreso, por las Entida-des Fiscalizadoras Sup-erioresmiembros de INTOSAI han obl .mi-do continuos logros en el cumpli-miento de sus tareas, cada vezmayores y más exigentes, y quehan podido intensificar a la vez elintercambio de información y ex-periencias,

.:;-consciente del hecho que elinLercambio multilateral y bilate-ral de ideas y experiencias es unmedio eficaz de asistencia a las

EFS, a los grupos de EFS y a otrasinstituciones fiscalizadoras,

-reconociendo que la IDI hadesarrollado con éxito su labor defomentar el intercambio de infor-mación y la capacitación del perso-nal,

-considerando que la Comisiónde Normas de Fiscalización deINl'OSAI ha concluido su labor'presentando un documento guía,para cuya publicación el Congresoha dado su aprobación, y que laComisión proseguirá sus activida-des con el fin de actualizar, mejo-rar y, en caso necesario, comple-mentar dichas normas, preferen-temente mediante la participaciónde otr()s miembros de la organiza-ción,

-considerando que las Comi-siones de Normas de Contabilidady de Control Interno han hechoconsiderables progresos en su la-

, bar y que la Comisión de Normasde Contabilidad ha presentadosubinformes preliminares con re-comendaciones (susceptibles demejoramiento), que el Secretaria-do General deberá dar a conocer,para su difusión y respuesta,

-consciente de la necesidad deincrementar la eficiencia de la fis-calización pública mejorando suestructura, sus recursos humanosy financieros, sus métodos y téc-nicas de fiscalización y ampliandolos derechos y facultades de fiscali-zación,

-reconociendo la útil contribu-ción de todos aquellos que elabora-ron documentos para el Congreso ylos resultados de los debates de losdiversos grupos de discusión y delas Sesiones Plenarias de cadatema,

-con la esperanza y la convic-ción de que los resultado,.. y lasc(Jllclusiones, tanto de las se~ionesplenarias de cada tema, como de laSesión Plenaria General final,proporcionarán ideas practicablespara el desarrollo posterior delcontrol financiero externo en todoslos países miembros de INTOSAI yservirán de base para un diálogocontinuo y productivo dentro de lasorganizaciones y entre otros profe-sionales.

HORIZONTES 13

RECOMENDACIONES

La gestión en la fiscalizaciónpública:

-La gestión: políticas y enfo-. queso

-La administración de recur-sos en un EFS.

Recomendaciones

Las responsabilidades, faculta-des y funciones de las EFS debenser garantizadas y definidas, pre-ferentemente por la constitución opor una legislación específica. Sonesenciales para la eficacia del tra-bajo de las EFS su independencia yla ausencia de cualquier forma deinterferencia. Sus presupuestos ylos recursos que se les pongan adisposición no deberían estar suje-tos a restricciones arbitrarias. Esconveniente que las condiciones denombramiento o la base estatuta-ria de los responsables de las EFSyde las personas encargadas de lastareas de fiscalización les permi-tan cumplir su mandato con ungrado de autonomía suficiente enrelación con los organismos fiscali-zados.

Las EFS deberían tener comple-ta independencia para establecersus programas de trabajo, tenien-do en cuenta al mismo tiempo, enaras del interés público, las necesi-dades y opil~iones del Parlamentoy del Ejecutivo. En cuanto al alcan-cede la fiscalización, las EFS reite-ran las recomendaciones que se

Jin.~luy.eron en la D~cla~~ción de

;. LIma sobre la fiscahzaclOn de la. racionalidad económica y sobre elacceso a las empresas públicas.

Las EFS deberían tener accesoilimitado a todos los documentosnecesarios para su trabajo, inclu-yendo documentos relativos acuestiones de seguridad estatal oinformación delicada desde elpunto de vista comercial. Las EFS

14 HORIZONTES

deberían garantizar que utilizancon el debido cuidado la informa-ción contenida a tales documen-tos.'

Deberían cOintinuar desa-rrollándose métodos apropiadosde planificaeión y seguimiento delas activ'idades fiscalizadoras deacuerdo con la naturaleza diversade las fiscalizaciones, la enverga-d~ra y la estructura de la EFS y elsistema administrativo del país.

Sin embargo, los planes no de-berían ser demasiado complicadossin'o prácticos y no deberían ir endetrimento de la flexibilidad e ini-ciativa necesarias.

Las EFS deberían intentar elintercambio de información y ex-periencia acerca de sus métodos deplanificación y seguimiento.

Las EFS deberían intentar ga-rantizar que existan métodos efi-caces para el seguimiento de su la-bor de fiscalización y de las reco-mendaciones que resultan de lamisma, y sensibilizar a la opiniónpública acerca de su trabajo.

Dada la importancia de que lasEFS rindan cuentas de la utiliza-ción de recursos públicos, deberíaproponerse la evaluación de laeconomía, eficiencia y eficacia desu propia actuación.

Las EFS deberían intentarmejorar la. gestión de los recursoshumanos para poder continuaraT1)pliando el alcance de sus activi-dades fiscalizadoras y hacer frenteal esperado aumento de su volu-men de trabajo.

Las EFS podrían aprovechar lasventajas que ofrece la adaptaciónde las experiencias de otras EFS, elempleo de métodos modernos deinvestigación en esta área y eldesarrollo y la adopción de políti-casde personal convenientes.INTOSAI, IDI y los organismosregionales deben desempeñar unpapel importan t.een el fomento y laconsecución de este objetivo.

Las EFS deberían tener una

estructura organizativa bien defi-nida para distribuir el trabajoentre las funcior.es de fiscaliz:1cióny de apoyo.

Las EFS deberían contar igual-mente con un sistema de .as.igna-ción adecuada de los reCLrsos,basado en una planificación estra-tégica, y con un sistema efic:1z decontrol presupuestario interno.

-Con el fin de aumentar lamotivación y el rendimiento de losempleados, las EFS deberían con-ceder más .importancia al rendi-miento que a la antigüedad .11 de-terminar los salarios y las recom-pensas. Los salarios deberían sercompetitivos y particularmente losascensos deberían basarse en lacapacidad.

Las EFS de erían desarrollarun sistema eficaz para la mJtiva-ción del personal, incluyer.do elempleo de incentivos no mc.neta-rios.

Dada la continua expans)<5n dela fiscalización y la crecient.e im-portancia de las nuevas te~nolo-gías, las EFS deberían aume¡tar ymejorar la capacitación de n per-sonal en todos los niveles.,Es preciso intensificar ellraba-

jo para estableceer y desarrollarcriterios de evaluación del -endi-miento individual, tenien o encuenta el comportamiento y facto-res de sensibilidad.

Fiscalización de la Deuda Públi-ca:- El papel de la EFS y el alcancede la fiscalización.- Métodos y técnicas.

Recomendaciones

Dado que la deuda pública tieneuna importancia creciente en to-dos los países, las EFS del:.en in-tensificar sus actividades de fisca-lización en este ámbito.

La actividad de las EFS debecomprender no sólo el control de ladeuda contraída y formaliz2:da porlos gobiernos y las entidades esta-

rtales, sino que debe extendersetambién a la deuda contraída, porcualesquiera otras entidadespúblicas y, en particular, en el casode la deuda externa, por las insti-tuciones públicas de carácter re-gional y local (gobiernos regiona-les, corporaciónes locales, munici-pios, etc.).

Para que las EFS puedan ejer-cer su cometido fiscalizador de ladeuda pública de un modo eficaz,su actividad de control no se debelimitar al examen y verificación delas cuentas de la AdministraciónCentral en sentido estricto. Nece-sitan disponer además de presu-puestos agregados y de cuentas deliquidación presupuestaria conso-lidada en los que se recojan lasprevisiones de endeudamiento ysus realizaciones, así como losgastos autorizados para atenderlos servicios de la deuda de todaslas instituciones del Estado que

tengan capacidad para endeudar-se. En este sentido, una reforma dela legislación presupuestaria ycontable y. una modernización delos sistemas de contabilidad públi-ca parecen necesarias en la mayo-ría de los países para que la infor-mación contable a disposición delas EFS sea omnicomprensiva y losuficientemente sistemática y ve-raz de la actividad económico-fi-nanciera del Estado.

Mientras estas reformas de lalegislación presupuestaria y con-table del Estado y la moderniza-ción de sus sistemas de contabili-dad pública no se hagan efectivas,las EFS deben vigilar de un modoespecia 1 aquellas operaciones deendeudamiento del sector plÍblicoque no tengan reflejo contable (o lotengan, per'o sólo parcialmente) en

los Presupuestos Generales delEstado ni, por consiguiente, en lascorrespondientes cuentas anualesde liquidación presupuestaria.

Las EFS deben conceder espe-cial atención a los avales o garan-tías prestados por el Estado a lasempresas y demás instituciones,tanto públicas como privadas,pues cuando estas empresas devie-nen insolventes es el Estado quientiene que hacerse cargo de la devo-lución de esos créditos. El riesgoasumido por el Estado como conse-cuencia de los avales prestados noconcluye hasta que los correspon-dientes préstamos o empréstitoshayan sido devueltos o amortiza-dos en su totalidad. Las EFS hande verificar que no se ~an superadolos límites de créditos máximos aavalar fijados por las Leyes dePresupuestos de cada año. A lahora de cifrar el montante de crédi-tos avalados o garantizados por elEstado durante el año, se reco-mienda que las EFS incluyantambién en ese importe los crédi-tos avalados por el Estado en afioanteriores pendientes de venci-miento.

Las EFS deben vigilar el cum-plimiento estricto de las condicio-nes de emisión de la deuda pública,así como de todos los pormenores

, relativos a su gestión y devolucióno reembolso.

Sería deseable que los gobiernosllevaran un registro de todos loselementos que constituyen la deu-da del país en cuestión. Las EFSdeben garantizar que toda la deu-da pública, los intereses respecti-vos, el pasivo, etc. sean dados aconocer en forma completa y veraz.Esto podría garantizarse de lamejor manera por un organismocentral encargado del registro y delservicio de la deuda.

Las EFS deben garantizar quelas autoridades gubernamentaleselaboren' indicadores numéricosde la deuda pública, tales como elmontante total de la deuda comoporcentaje del PNI3, la relaciónentre el montante total del serviciode deuda y el PNI3 o el gasto totalanual del servicio de la deuda.

Las técnicas y métodos que han

de aplicarse dependen del alcancede la fiscalización de las EFS. Lafiscalización de la deuda públicapor parte de las EFS deberían com-prender la verificación del gradode cumplimiento de los principiosde legalidad y regularidad conta-ble, extendiéndose, además, enaquellos países en donde se apli-que el control de racionalidad eco-nomica, al ánalisis del grado desometimiento a los principios de

,eficacia, eficiencia y economía.Para un análisis integral y rigu-

roso de la deuda pública es impres-cindible contar con la informaciónque obra actualmente en formadispersa en poder de los I3ancosCenÚales y 1Iinisterios de Econo-mía y Hacienda. También se re-quieren conocimientos específicosen finanzas, economía y adminis-tración, por lo cual sería deseableque existiera en el seno de las EFSun grupo especial interdisciplin:a-rio que llevase a cabo tal cometido.

Las EFS deben formar a supersonal con el fin de obtener bue-nos resultados en la fiscalizaciónde la racionalidad económica en elcampo de la deuda pública. Se esti-mula a la IDl y a las institucionesnacionales de formación a que in-cluyan estas necesidades en laplanificación de sus programas decapacitación.

Dado que la deuda pública cons-tituye una carga para las genera-ciones presentes y futuras, es elPoder Legislativo quien debe esta-blecer el marco para su aplicación,las EFS deben informar al Parla-mento de las conclusiones a las quearriben de la forma más adecuadaen cuanto a contenido y oportuni-dad, de tal modo que esta informa-ción sirva para una mejor toma dedecisiones. ~\.ORIA O~

Io...~ <P ~A'\~ el' '(í:l ':Po C' ~ <:::-,"Vu\~~,..../ ~.,-<' o"* ¡,. ~ ~ ';..:.,:,0

. . • ~ .) 17 o?>\>La fiscahzaclOn en relacl

el proceso electrónico de datos:-La fiscalización de sistemas

de proceso electrónico de datos.-La utilización de la computa-

dora como instrumento de fiscali-

HORIZONTES 15

zación.

Recomendaciones

-Análisis de los sistemas deprocesamiento electrónico de datos(PED) instalados en las entidadesfiscalizadas.

Si las organizaciones sujetas ala fiscalización de la EFS empleansistemas informáticos, se hacemuy difícil modificar estos siste-mas una vez instalados para satis-facer las necesidades de la fiscalización. Por tanto, la EFS deberíaexaminar los sistemas de PEDdesde el principio, incluyendo laevaluación de los controles inter-nos que sean necesarios.

El examen inicial y los subsi-guientes deberían evaluar la exis-tencia de controles internos ade-cuados, la eficacia, economía y efi-ciencia del sistema, así corno laintegridad de los datos, la seguri-dad y la legalidad.

Las EFS deben asegurarse deque pueden cumplir esta labor, sinque ello constituya un obstáculofuturo a su independencia por re-sultar implicadas en cualquieraspecto del Ciclo de Vida del Siste-ma (es decir, en el examen de lasfases de adquisición, desarrollo,operación y mantenimiento y sus-titución).

-Enfoque de la fiscalización:Al realizar fiscalizaciones de

PED, las EFS deberían utilizar elenfoque del Ciclo de Vida del Siste-ma en la medida en que sea aplica-da al ámbito de sus fiscalizaciones.

Al realizar fiscalizaciones cornolas de estados financieros, si losdatos fiscalizados se basan en sis-temas.de PED, la EFS debe efec-tuar también un análisis oportunodel sistema para garantizar queestá justificada la confianza que sedeposita en estos sistemas.

-Capacitación de.l personal de laEFS para el manejo de computado-ras:

Las EFS deberían prestar aten-ción especial a la capacitación yactualización de la habilidad de losfiscalizadores en el manejo de las

16 HORIZONl ES

computadoras para proporcionar-les la pericia técnica necesaria ydarles seguridad en el entorno quedebe abarcar la EFS.

Al capacitar al personal, lasEFS deberían tener en cuenta elempleo de sus propios recursos, laobtención de servicios de com-pañías especializadas, asegurar lacooperación de las EFS que yacuentan con personal capacitado yexperto y utilizar la asistenciatécnica de INTOSAI, IDI o de orga-nizaciones regionales.

-Utilización del ordenador enla fiscalización de sistemas auto-matizados:

Las EFS deberían considerar eltipo de fiscalizaciones en las que sepuede utilizar el ordenador comoherramienta de fiscalización. Pue-de ser útil para fiscalizaciones exante, operaciones de pre-fiscaliza-ción o para la fiscalización de siste-mas automatizados ya instalados.

En cualquier caso, las EFS de-ben tener la facultad de acceder atodos los datos procesados y alma-cenados en el ordenador de la enti-dad fiscalizada, hecho que las EFSconsideran necesario para el des-empeño de sus responsabilidades.

La EFS deberían confirmar lafiabilidad de las pruebas obtenidasal aplicar CAAT en el sistema o enlas instalaciones de la entidad fis-calizada o bien al ejecutarlas en elpropio ordenador de la EFS.

-La utilización del ordenadorpara automatizar el proceso de fis-calización.

Las EFS deberían considerarseriamente los beneficios que re-porta la utilización del ordenadorpara automatizar sus fiscalizacio-nes. Estos beneficios incluyen la

XIII CONGRESINTOSAI

posibilidad de reforzar su indepen-dencia y de aumentar la calidad desu trabajo (acortar el tiempo lece-sario, ampliar lé.s bases de fiscali-zación, posibilitar la selecció:1 ob-jetiva de muestras, llevar a cabotareas que de otro modo sería.:1 im-posibles, elevar la fiabilidad e lasconclusiones de la fiscalizac.ón ymejorar la presentación de infor-mes de las mismas).

-Apoyo al umario:Las EFS deberían proporcionar

apoyo al usuario; esto requiE:re laintroducción de funciones nuevasy el personal necesario dentre de laorganización de una EFS.

-Costes y beneficios de la utili-zación del ordenador por pa;-te delas EFS:

La introducción de ordenadorespara automatizar la fiscalizaciónha de estar bien planificada., pre-parada y debería someterse a unestudio de factibilidad. El desarro-llo de sistemas de PED por parte delas EFS debería basarse en una ri-gurosa metodclogía para e desa-rrollo del sistema que garan ice la .obtención de sistemas eficientes yeficaces, con un alto nivel en térmi-nos de posibilidad de fiscalización,de fiabilidad y seguridad. EEtO in-cluye asegurarse de que el equipoinformático es compatible y puedeser interconectado.

Dado que las CAAT pued_n re-sultar muy costosas, las EFS debe-rían evaluar los costes y benE:ficiosde la utilización de tales técnicasen comparación con la fiscali" ación"dejando aparte el ordendor-.

-Creación de una comis.ón dePED:

El Congreso aprueba la creaciónde una Comisi5n Permanente deFiscalización de PED para iniciarel proceso de desarrollo de losternas tratados más arriba y otrascuestiones relativas, e invi:ar alComité Directivo a designar a losmiembros que integrarán dichacomisión representativa de INTO-SAL Estos deberían procecer delas EFS con o sin conocimientos enfiscalización de PED.

EL PAPELDE LAE.FS

y EL ALCANCEDE LA

FISCALIZACION

18 HORIZONTES

1. INTRODUCCION

1.1 Concepto ampliode deuda pública

El concepto de endeudamientopúblico debe abarcar no solamentela deuda pública tradicional, estoes, la que viene representada entítulos valores (de los que en laactualidad se empieza a prescin-dir, al utilizar el denominado siste-::na de anotaciones en cuenta), sino:ambién otras fórm'.llas utilizadas;Jor el Estado, los organismos autó-:lomos y demás entidades públicas:Jara obtener recursos a título de:Jréstamo o empréstito, entre lasque conviene reseñar los créditosque los Bancos Centrales puedenotorgar al Tesoro Público paraatender a las necesidades surgidasde las diferencias de vencimientode pagos e ingresos presupuesta-rios y extrapresupuestarios, y quedan origen a un tipo de endeuda-miento especial en el que no existe:li obligación de reintegro a plazodeterminado, ni devengo de intere-ses por las cantidades dispuestas.Incluimos también dentro de esteconcepto amplio de deuda públicalos avales prestados por el Estadoa instituciones públicas y privadasque, en caso de devenir insolven-:es, tiene que hacerse cargo elEstado del pago de intereses y elreembolso del principal de los co-,respondientes cré¿itos.

1.2 Entorno económico de ladeuda pública y el alcancede su fiscalización

Durante las cuatro últimas dé-cadas, con el paso del "Minimun8tate" o Estado tradicional al"Welfare Sta te" oEstado Protector,el tamaño o peso económico delsector público ha experimentado'.m crecimiento sin precedentes enépocas anteriores. Este notableincremento del gasto público ha idoacompañado de una modificaciónno menos notable de su composi-eión o estructura. Frente a losgastos públicos típicos del Estadotradicional, tales como adminis-tración, mantenimiento del orden

El rápido crecimient,~. de las funciones estatales desdecomienzos del siglo XX he. conducido a un aumento eXTraordi-nario del gasto públioo. ::.dado que los ingresos por c.Jncep~ode impuestos y otros zrié utas públicos a menudo roocorrenparalelos con los gasto">,él desequilibrio presupuestc.r!.) se haconvertido en un probl-entl1 serio para los países afectados.Debido a su gran {.c)lz..men,la deuda pública dete ,er so-

metida continuament~ r_9sólo al examen crítico dE il1s ins-tancias parlamentarias,; gubernamentales competer.t?S, sinotambién y, ante todo, ~e ~s Entidades Fiscalizadoras Supe-riores (EFS).No hay técnicas o rrAtodos específicos que puedan aplicar-

se exclusivamente al cc)n;rol de la deuda pública. PJr eso ESnecesario emplear los 1t1-éwdosque se usan generalme 'í te. Lamanera como deben se,apJ,icados depende de las facu;tades delas EFS.A continuación pre3ef/..iamos la Ponencia Base ellúJ""Jrada

por el Tribunal de CueJttc-s de España, referente al te:7U!.de la.Fiscalización de la DEold'JPública que se debatió en. f1XIIICongreso INTOSAl.

El fenómeno del crecimiento del gast; pi. Jlico, hay que explicarlo desde el :a.-irJde laalerta y no s610por el lado de la demcna:l.

y defensa, el Estado de bienestar secaracteriza por prestar especialatención a la provisión de bienes decarácter protector (enseñanza,sanidad, pensiones de jubilación,seguro de enfermedad, facilidades'de vivienda y subsidios de desem-pleo), que más que atender necesi-dades colectivas tratan de asegu-rar ventajas individuales, y a lasactividades propias de un sistemade economía mixta (operaciones decapital y subvenciones).

Según la "Ley de la actividadcreciente del Estado" formuladapor el hacendista alemán AdolphWagner en 1883, el ensancha-miento de las actividades y el con-siguiente crecimiento del Estadoes la consecuencia natural de laelevación del nivel de vida queacompaña la industrialización dela' economía. Esto es, según Wag-ner, la elasticidad-renta de la de-manda de bienes suministradospor el sector público es superior a launidad, y tal crecimiento es desea-ble al propio tiempo que inevitable.Ello no obstante, el fenómeno delcrecimiento del gasto público y, porende, del Estado y del sector públi-co en general hay que explicarlo,como hacen los economistas mo-dernos, desde el lado de la oferta yno sólo por el lado de la demanda.El agosto público no corresponde acompras efectuadas deliberada-mente en el mercado por los usua-rios de los diferentes serviciospúblicos. Es el contravalor mone-tario de un menú de serviciospúblicos que el Estado ofrece cadadeterminado período de tiempo, enfunción de las preferencias políti-cas de los ciudadanos expresadaslibremente en cada contienda elec-toral.

No se pretende presentar aquí,sin embargo, las diferentes teoríasexplicativas del crecimiento delEstado, su naturaleza y funcionesen la sociedad de finales de estesegundo milenio de nuestra era,sino simplemente poner de mani-fiesto las circunstancias determi-nantes de un hecho sociológico deimportantes repercusiones socia-les y políticas, cual es el progresivoendeudamiento de los Estados mo-

HORIZONTES 19

dernos -sobre todo a partir de lacrisis económica que comenzó a. principios de la década de 1970-como cons¿cuencia del déficit es-tructural de los Presupuestos deun gran número de Estados, acausa de la insuficiencia ya crónicade los ingresos públicos obtenidospor vía de impuestos para hacerfrente a unos gastos públicos cre-cientes, para pasar luego a delimi-tar el contenido y el alcance que anuestro juicio deben tener las fis-calizaciones que sobre la deudapública han de realizar las Entida-des Fiscalizadoras Superiores(EFS), que habrán de comprenderel análisis del grado de someti-miento de las operaciones de en-deudamiento público a los princi-pios de legalidad, regularidad con-table, eficacia, eficiencia y econo-mía.

Como ha señalado el economistaaustriaco Joseph Alois Schumpe-ter hace más de setenta años (en sufamoso artículo "La crisis del Esta-do fiscal", LeipzJg, 1919): "Losimpuestos no sola:nente ayudarona crear el Estado. Ayudaron a for-marlo ... puesto que "Estado" e"impuestos" están tan ligados unoy otro, es natural que intentemospenetrar en la naturaleza del Esta-do desde este punto de vista ... Encualquier caso .el Estado tiene suslímites definidos. Estos no son, na-turalmente, límites de su campo deacción social no definibles concep-tualmente, sino límites a su poten-cial fiscal. Estos varían considera-blemente en cada caso específico,de acuerdo con la riqueza o pobrezadel país, con los detalles concretosde su estructura social y con lanaturaleza de su riqueza".

El Estado fiscal no está comple-tamente limitado, sin embargo, alos ingresos producidos por la im-posición. Como e) propio Schumpe-ter señalaba, el Estado modernotodavía conserva una pequeñaparte de la herencia de su predece-sor (el Estado feudaD, y puedetambién participar en los benefi-cios del capitalismo convirtiéndoseen empresario y creando empresasrentables. El Estado modernopuede también endeudarse, y de

20 HORIZONTES

:-a exposición gradual del E.'Uldo ha llegrscW UlT !ejos en algunos paises en utas a.eJ'fD70llo que apenas pueden producir lo sl-ficient •.;Jara atender al pago de intereses oe.:u ieuda externa.

hed: O todos O casi todos los Estadosnac)nales modernos se hallan ETI-

det::lados en mayor o menor medi-da, algunos de los cuales se hanenc.€oudado incluso en exceso, te-nienlo que enfrentarse en la ac-tua~ dad con serias dificultadespar¿ hacer frente al pago de los:.nt~-eses y devolución del pri~i-;la!, hasta el punto de que algur:osEst.¿dos nacionales han tenido quesoLjtar moratorias o declararse:ns.::.lventes.

3n este sentido, como señalabael :ambién economista austrü:.coRu.:blf Goldscheid (en su artículo"E&t.ado, Presupuesto y Socieda:l",'Iü-:,"ngen, 1925): "El Estado no ha::aTl~ido siempre de propiedad y seha visto en deudas como ocurre en

nuestros Estados fiscales en gene-ral hoy. Las grandes deudas no sonde ninguna manera una caracte-rística inevitable del Estado. En laantigüedad y con frecuencia aúnen la Edad Media la regla era, porel contrario, que el Estado tuvieragrandes posesiones, aunque enforma de propiedad personal de lospríncipes ... Solamente más tarde ypor lentas etapas perdió gradual-mente su propiedad a través de unproceso que bien podríamos llamarexpropiación gradual del Estado."Esta expropiación del Estado deque nos hablaba Goldscheid hacemás de setenta años ha llegado tanlejos en algunos países en vías dedesarrollo que apenas pueden pro-ducir 10 suficiente en el interior delpaís para atender al pago de inte-reses de su deuda externa, 10 cuales fuente permanente de conflictossociales y políticos, tanto a nivelnacional como internacional.

n. FISCALIZACION DE LAREGULARIDAD LEGAL

n.l Los límites delendeudamiento público

El Gobierno, autorizado por leypara tomar caudales a préstamo,debe respetar escrupulosamentelos términos de tal autorización ysujetarse a los créditos habilitadosen los Presupuestos del Estadopara financiar la amortización delos capitales de la deuda públicallamados a reembolso, los intere-ses devengados en cada ejercicioeconómico, así como los demásgastos financieros derivados, todavez que las decisiones en materiade endeudamiento público suelenestar atribuidas al poder legislati-vo. La limitación del endeuda-miento puede ser materializadamediante la fijación de un topemáximo o en función de las opera-ciones presupuestales a realizar,como ocurre, concretamente, cuan-do el límite se fija en función deporcentajes sobre los ingresos co-rrientes a obtener en el ejercicioeconómico.

n.2 Programa anual dedistribución temporal

Como acertadamente señalaRudolf Goldscheid, ningún docu-mento expresa mejor la estructurade una sociedad que el Presupues-to y, por tanto, es claro que el en-deudamiento público, que tiene enel propio Presupuesto la fijación desus límites habrá de ser fiscalizadocon el rigor que la fiscalización delPresupuesto del Estado requiere.Para que las EFS puedan ejercerdebidamente la función que les espropia, cada día gana más adeptosla idea de que el Gobierno debeconfeccionar un programa que de-limite las necesidades de financia-ción del Tesoro de acuerdo con elvolumen total del déficit en el año,fijando con claridad tanto la distri-bución temporal prevista, como laapelación al Banco Central que vaa ser utilizada para salvar los des-fases pasajeros de Caja.

El control de dicho programapor parte de las EFS daría comoprimer resultado un riguroso se-guimiento de todos los fondos querepresentan la tesorería del Esta-do, extensivo a todas las cuentas,incluidas las que pueden tenercarácter extra presupuestario, 10cual facilitaría el control de lasvulneraciones que pudieran exis-tir del principio de unidad de Caja,que serían fácilmente detectablesen los estados financieros que hsGobiernos vienen obligados a pre-sentar a los Parlamentos comoresumen de la gestión económico-financiera realizada en cada ejer-cicio económico.

Estos programas deben com-prender todas las operaciones arealizar, incluyendo las operacio-nes de emisión que se destinan aatender las necesidades financie-ras del Tesoro a corto, medio ylargo plazo, diferenciándolas -cuando ello sea posible- de lasrealizadas con fines de políticamonetaria, como paso previo paraintentar conocer el co~e que alEstado le supone la financiacióndel déficit público y la práctica deuna determinada política moneta-ria. Ello permitirá conocer, de for-

EL PAPELDE LAEFSy EL ALCANCEDE LAFISCALIZACION

HORIZONTES 21

EL PAPELDE LAEFS

y EL ALCANCEDE LA

FISCALIZACION

22 HORIZONTES

ma clara, los efectos que se derivande lo que se ha dado en llamar lamonetización del déficit público,que tiene lugar cuando también seapela al Banco emisor para finan-ciar no meros desfases temporalesde Tesorería, sino el propio déficit,mediante el endeudamiento espe-cial al que ya se ha hecho referen-cia y que supone, como acertada-mente se ha dicho, poner un velosobre la financiación del déficitpúblico. De aquíla conveniencia deimplantar la Contabilidad Analíti-ca y las prácticas de consolidaciónde estados financieros en el ámbitode la Contabilidad Pública, parapoder conocer en qué medida losgastos no contabilizados por inte-rés son pérdidas para el BancoEmisor.

II.3 Dificultades que planteael control de legalidad

El control de los límites de en-deudamiento, cualquiera que seala forma de su fijación y el segui-miento por las EFS de los progra-mas a que se ha hecho referencia,ofrece serias dificultades, que pue-den verse agravadas cuando lasoperaciones de endeudamientotienen lugar en Estados con estruc-tura federal o similar, en los quelas legislaciones de naturalezafinanciero-contable de las diferen-tes unidades territoriales son dis-pares.Las dificultades suelen venir

dadas, en primer lugar, por lasindeterminaciones derivadas deaquellas operaciones que no tienenreflejo contable en los estadosdemostrativos de las liquidacionespresupuestarias y que exigen porparte de las EFS una permanentevigilancia. En segundo lugar, sepueden plantear problemas deinterpretación cuando se pone enrelación el límite del endeuda-miento público con las operacionesdestinadas a realizar inversiones ose intenta fijar una delimitacióndel importe total de las anualida-des para amortización o pago deintereses; en función: de porcenta-jes a calcular sobre los ingresoscorrientes.

Las EFS deben proporcior:.ar las re{onr asde la legislación para que se clasifiq~? almáximo con definiciones rorn:relas e ;:¡e-qu(vocas la fijación del Uw.itf: anual!:1 elvolumen global de endeudarni:mlo de l.~a.~las adminislra~iones públi.::as.

Las críticas que dichas formasde plantear la~ limitaciones delendeudamiento son amplias y tie-nen su lógica repercusi6n en lafunción fiscalizadora de 1m EFS,ya que los conceptos de inversionesy gastos corrientes que SE introdu-cen en el campo jurídico no tienenuna definición reconocida y sonincluso objeto de discusión entrelos economistas. Procede. por tan-to, acabar con las indeter:ninacio-nes jurídicas que se deri'o'an de lautilización de concepto~ que no

encuentran definición legal y cuyoempleo, corno acertadamente se hadicho, debe desecharse por tratar-se de términos técnicos y no jurídi-

- cos poseídos por unos pocos y discu-tidos por los propios especialistas oexpertos, si~sequiere que la certezadel derecho y la vigencia de la leymisma no se vean gravementeafectadas por la utilización de tér-minos que carecen de respaldo enla legalidad vigente y en la juris-prudencia disponible.

En relación con los límites quelas Leyes de Presupuestos fijansobre los créditos avalados por elEstado a instituciones públicas yprivadas, también pueden plan-tearse problemas cuando la fija-ción del tope anual se hace sinreferencia a los incrementos quesobre los riesgos asumidos puedenoriginarse como consecuencia delas diferencias de cambio y quepueden dar como resultado finalque el límite inicialmente fijadosea rebasado al término del ejerci-cio, sin que haya existido incumpli-miento en eTmomento en que seconciertan las correspondientesoperaciones:

Por otra parte, al ceñirse lalimitación presupuestaria a losavales concertados durante el añoexclusivamente, con olvido de lasoperaciones realizadas en ejerci-cios anteriores que permanecenvivas, se dificulta el control por elEstado de los riesgos totales asu-midos por este concepto, dada laincidencia que sobre este tipo deoperaciones tienen las diferenciasde cambio, que serán analizadasposteriormente.

A modo de síntesis, diremos quelas EFS deben proponer las refor-mas de la legislación para que seclarifique al máximo con definicio-nes concretas e inequívocas la fija-ción del límite anual en el volumenglobal de endeudamiento de todaslas Administraciones Públicas.Esta tarea debe completarse po-niendo de manifiesto los efectosderivados de la falta de coordina-ción en la utilización de créditopúblico por las entidades que cuen-tan con autonomía financiera. Porúltimo, las EFS deben abogar por

HORIZONTES 23

la formuhlción de programas quefijen la :listribución temporal delendeudEI:liento pLblico general, 10que adeTás de fa.~ilitar el controlevitará le s trastornos que gen erala falta df coordinación a que se hahecho r8f~rencia Enteriormente.

Ill. FIs(:ALIZACIONDE LA REGULARIDADCONTABLE

Ill.l Sobre el conceptode déficit público

La f scalizacián del endeuda-miento público, cuya razón de serse halla En la fina.ciación del défi-cit públ' co, encuentra como prime-ra dificultad la propia definición deeste concepto, sujeto a interpreta-ciones diferentes cuando no con-tradicte.rias. Sería muy convenien-te, por tanto, acuñar un conceptoúnico de déficit, e~ cuya definiciónlas EFS :leberían participar, paraevitar las profun :las divergenciasa que le.s complicados entramadoscontable; de cada país suelen darorigen.

Son :los los conceptos de déficitque no:-malmentz se utilizan. Elprimero de ellos es el que resulta detomar la diferencia entre los dere-chos nconocidos y obligacionescontradas por o]eraciones no fi-nancieras, refecdas al ejerciciopresup-l~stario, y prescindiendode las operaciones financieras y,por tanto, también del endeuda-miento público. Frente a este con-cepto de déficit, que incluye lasinversm::les y excluye las operacio-nes fi::lancieras: parece cobrarcada día mayor v:gor el que, bajo ladenom_nación de déficit de Caja nofinanciero, se ob:iene por diferen-cia entre los ingresos y los pagos .líquidos correspondientes al ejerci-cio económico por operaciones pre-supueEt:lrias y e:<trapuesupuesta-rias, y c.ue mue~tra las necesida-des de fmanciaci:5n del Estado queson cubiertas por medio del endeu-damiento público o la apelación delTesoro al Banco :::entral, en la for-ma descrita antEriormente.

24 HOF;IZONTES

A la espera de unas CuentasPúblicas del Estado que permitanla formación de un Balance queconsolide el resultado de todas lasactividades económicas de lasAdministraciones Públicas, las dosformas expuestas de presentar eldéficit no dejan de ser visionesparciales de una realidad económi-ca interpretada por medio de unossistemas contables inadecuados.Esta situación debe incitar a lasEFS a recabar de los órganos res-ponsables, a través del Parlamen-to, la presentación de unos estadosfinancieros que permitan conocer,entre otras magnitudes, que noresulta procedente explicitar aho-ra, el monto exacto a que asciendeel endeudamiento público, ademásde una correcta presentación de losresultados.

Las EFS deben impulsar tam-bién la formación por parte de lasdistintas Administraciones Públi-cas de Balances confeccionados deacuerdo con los principios que in-forman la partida doble, dadas lasdeficiencias y limitaciones de laContabilidad Pública tradicional,más preocupada por registrar losflujos derivados de la ejecuciónpresupuestaria que de presentarla situación patrimonial del SectorPúblico y la forma de financiar eldéficit. Sólo a través de una exactarepresentación' contable de loshechos se puede intentar encon-trar las soluciones, diferidas aveces por desconocer la magnitudreal del problema planteado.

llI.2 Control formal delendeudamiento

La normativa contable de lasoperaciones derivadas de la ges-tión del endeudamiento públicodebe ordenar con minuciosidadtodas las fases por las que pasa, sinobviar las operaciones de conver-sión ordinaria y las de renovaciónde las condiciones de emisión. Engeneral, el control de la contabili-zación de dichas fases no planteaproblemas para las EFS, que de-ben procurar realizar la más am-plia fiscalización posible de estas

operaciones, y de un modo especiallas que recogen los descuentos deemisión y primas de reembolso.

Del análisis de los enlaces queponen en relación las operacionesregistradas en la contabilidad de ladeuda pública con la contabilidadpresupuestaria se podrá deducir laexistencia de ingresos y gastos noaplicados al Presupuesto, debido alos desfases existentes entre losdatos que figuran en los estadosfinancieros finales que se remitenal Parlamento y los que reflejan elendeudamiento real, los cualesdeben ser evitados por la distor-sión que originan en la informa-ción contable. Estos desfases sesuelen dar principalmente en lacontabilización de las amortizacio-nes e intereses derivados del en-deudamiento público, cuando lafalta de crédito disponible obliga ademorar su aplicación presupues-taria hasta ejercicios posteriores,manteniéndose transitoriamenteen cuentas extrapresupuestarias,a la espera de la oportuna formali-zación cuando se hayan habilitadolos correspondientes créditos.Para que dicha contabilización serealice según el principio del de-vengo, con una correcta periodifi-cación, las EFS deben ejercer unapermanente vigilancia, poniendode manifiesto los efectos produci-dos en los resultados presupuesta-rios cuando se incumplen dichosprinci pios.

Cuando no se aplica un criteriocorrecto de periodificación a lacarga de la deuda pública, puedeocurrir que a determinados ejerci-cios económicos se le imputen gas-tos financieros que han sido deven-gados en otros ejercicios económi-cos diferentes.

III.3 Tratamiento contable delas diferencias de cambio

Se analizan en esta sección losproblemas derivados de la contabi-lización de las diferencias de cam-bio, como consecuencia de las ope-raciones contables inherentes apréstamos a largo plazo concerta-dos con el exterior y que deben ser

rreembolsados en divisas. Los pro-blemas contables que surgen a lahora de registrar las variacionesdel endeudamiento debidas 'a lasdiferencias de cambio se deben a lafrecuente falta de normas conta-bles que regulen esta materia parael caso del Sector Público. El prin-cipio contable que rige para elSector Privado consiste en contabi-lizar, con un criterio de prudencia,las pérdidas que se van producien-do anualmente por diferencias decambio mediante la dotación de lasoportunas provisiones. Este crite-rio seguido por el Sector Privadodebería ser asumido por el SectorPúblico, no siendo defendible cual-quier otra postura que pretendamantener el cambio histórico a lahora de reflejar en el Balance o encualquier otro estado contable lacuantía de los préstamos en mone-da extranjera hasta que llegue elmomento en que se efectúe su re-embolso, salvo en los casos en quese encuentre asegurado el tipo decambio, como es lógico.

En una época de gran inestabili-dad financiera y monetaria como laactual, si no se contabilizan lasvariaciones en el endeudamientodebidas a las variaciones en el tipode cambio de los créditos exterioresdenominados en divisas diferentesde la divisa nacional, el valor realdel endeudamiento público puedeser muy diferente del que se recogeen las Cuentas Públicas.

Admitida la conveniencia deactualizar los saldos acreedoresque han de reembolsarse en mone-da extranjera, al cambio vigente enel momento de redactar el Balanceo documento similar de las Cuen-tas Públicas, las diferencias nega-tivas resultantes deberían sersusceptibles de regularizacióndurante la vida del préstamo, enun período superior o diferirse almomento en que se hagan efectivoslos correspondientes reembolsos,mientras que los posibles benefi-cios devengados sólo deberían sercontabilizados en la fecha en querealmente se realicen. Todo elloexige, como es obvio, el alumbra-miento de unas normas contablesque sean aceptadas por la genera-

EL PAPELDE LAEFSy EL ALCANCEDE LAFISCALIZACION

lidad de los países, al objeto dereducir la heterogeneidad de lasCuentas Públicas en 10concernien-te, en este caso, a la contabilizacióndel endeudamiento.

Las EFS deben extremar su vi-gilancia sobre la práctica frecuentede los gestores públicos consisten-te en desplazar los resultados delaño vigente a ejercicios futuros enlos que pueden no ser ya responsa-bles de las cuentas a rendir, elu-diendo el registro de pérdidas cier-tas que no han sido materializa-das. La demora en contabilizar laspérdidas debidas a variaciones enel tipo de cambio hasta la cancela-ción de las obligaciones que las hanoriginado puede ser causa de queun país deudor no pueda hacerfrente a alguno de sus compromi-sos financieros exteriores, al noconocer su situación real de endeu-damiento con la suficiente antela-ción.

IV. SOBRE EL CONTROL DEEFICACIA, EFICIENCIA YECONOMIA DEL ENDEU.DAM.I:F;NTOPUBLICO.

El controlo fiscalización de ladeuda pública no debe limitarse-como de hecho se ha'venido hacien-do tradicionalmente- a la investi-gación, utilizando los métodos ytécnicas que en cada caso se consi-,deren más convenientes, de si ensus operacionés de emisión, ges-tión y devolución se han observadolos principios de regularidad legaly contable (esto es, si se han cum-plido todas las normas legales detipo presupuestario, financiero ycontable que le afectan y si sucontabilización es la correcta) sino.que dicha fiscalización debe com-prender también el sometimientode las operaciones de emisión dedeuda a los principios de eficacia,eficiencia y economía.

Por controlo fiscalización de efi-cacia nosotros entendemos el aná-lisis de los resultados alcanzados yel grado de cumplimiento de losobjetivos previstos. Con la implan-tación del sistema de Presupuestopor Programas el control de los

HORIZONTES 25

objetivos concre:os perseguidospor cada programa --control deeficacia, de efectividad ode resulta-dos de los programas- debe reali-zarse por las EFE sin limitacionesde ningún tipo, pErOprescindiendodel desglose de ms formas de fi-nanciación al no venir delimitadanormalmente la cuantía que sefinancia con deuda pública, salvoque se trate de deuda pública fina-lista a la que se h£ce posteriormen-te referencia. El C9ntrol de eficaciapresta mayor ate:1ción al grado decumplimiento de los objetivos quea la economía de l)s medios utiliza-dos para alcanza-los.

Por control o fiscalización deeconomía y eficier.cia, también lla-mado control de racionalidad eco-nómica, hay que Entender la inves-tigación del grado de racionalidadeconómica de una operación deemisión de deuda pública en parti-cular o de la totalidad (fruto dediferentes emisiones) de la deudapública viva en una determinadafecha no sólo en función de unosobjetivos concretos e inmediatos aalcanzar, como S-:l hace en el con-trol de eficacia, sino también ysobre todo en fu ción de los gran-des objetivos naci:males (explícitoso presuntos) y la economía de losmedios materiah~s y financierosutilizados en su consecución, re-quiriéndose en e3te segundo casoun análisis más [lobal yexhausti-vo que en el caE.Odel control deeficacia.

El control de economía de ladeuda pública ha rá de referirse alanálisis de las cc.ndiciones econó-micas (tipo de interés y demás) enque la misma fue contraída, parapoder deducir si dichas condicio-nes han sido 1m más favorablespara el Estado. E-¡ el caso de que ladeuda pública h3.ya sido emitidaen el exterior, al coste efectivo de lamisma habrá que añadir el costedel seguro de canbio que cubra elriesgo de la correspondiente opera-ción en divisas, que en épocas deinestabilidad mc netaria y finan-ciera puede ser bastante elevado.El control de ecoroomía de la deudapública habrá de comprendertambién el análisis del coste de

26 HORIZONTES

EL PAPELDE LAEFS

y EL ALCANCEDE LA

FISCALIZACION

El control y fis::alización del endeudamientopúblico no debe limitarse a la investigaciónde dichas o¡>eraciones a los principios delegalidad y .egularidad contable, sino que

debe incluir la investigación a los principiosde e~icacia,eficiencia y economra.

oportunidad que al Estado le supo-ne el hecho de mantener entre suspasivos un determinado tipo definanciación (en este caso, deuda)yno otro, en función de la situacióneconómico-financiera del propioEstado y la evolución de los tipos deinterés en los mercados financie-ros nacionales e internacionales. Ysi la deuda se halla denominada endivisas, el control de economía dela deuda pública deberá compren-der también el análisis de su gradode diversificación, al objeto de quelas fluctuaciones de los cambiostengan la menor incidencia posibleen el gasto público del correspon-diente Estado emisor.

El controlo fiscalización de efi-ciencia va más allá de los controlesde eficacia y economía y habrá decontener juicios de contenido eco-nómico sobre el grado de racionali-dad de la operación de deuda públi-ca, aisladamente considerada y ensu relación con las demás opera-ciones de deuda pública (si las hu-

biere) y la totalidad del procefoEconómico, para lo cual se requiereque el personal de las EFS qt:ehaga este tipo de fiscalizacio;H stenga unos sólidos conocimi :!rtc sc.e macroeconomía, finanzas yadministra ::ión.

Para la :;ráctica del control oeeficiencia y economía de la deudapública ha~ que tener en cue::1Ínaspectos y formular reflexionESque van m&s allá, sin duda, de 1£5

que sería preciso efectuar en cual-quier tipo de control, habida wer-:a de la estrecha vinculación de l8política de deuda con la políticatributaria, la política monetm ia, l8política eco,ómica en general y, a:a postre, ¡:or su incidencia :!r eldesarrollo de la actividad econó:n -ca pública Jo privada en genera~.

Según el denominado "teo-emE!de la equivalencia" formulad) )CT

David Rica:-do a principios del s:-glo pasado, que ha sido reelajoTL-do modernamente, bajo detam.-r:adas conoiciones la sustitl!C:'Ó.~

de U-:IP testos por deuda en .a ::Y.,..-aI1-,::~(!..::;óndel g1stO público M ~d~e.~a?a ri']ll-?Zato~al neta percí.',i¿a pJr?a C9lEctiuidcd. Las con:lici(CTI:!s:]ue han de darse para qn~ lds d::Js;,:;:¡ci.mesde financiación del gastopúblicc sean indiferentes .:lesC8elpunto :le vista económicc s(,n s~-OUHt03 idea:es que no SEia, ~CT-

malmente er la realidad. _J h ms-:itLción de impuestos po:- deuda:)UEde alterar a medio y laso p' :1:::;0a ri:ju ~za tot:11de la coledivida:l,:1Uf:J.entándola (f disminu:¡éndola,~egún .as circunstancias. Afí, :;>O)r=:En-pl.), uno de dichos !:L"]mertos-::S(ue ~I voh::.men de gaste vil:: -i,~;)') es independiente de la -orrr.ula-~t:li~ada en su financiacitS,. CLan-.::,)en vez de impuesto pal:1 firan-I~iar~lbasto fe utiliza det:da )~b:i-I~a,S8 a"Jlaza momentánea-llrnt:! eleoste o sacrificio para la Cl:lIE-cLvi-tia]? s~ prodt:ce un efecto e:!11gL::1)-so:p.:.e eterm:na general:.ente t:n~E:/)r gasto público del :}112 hn-LEr' sido en ctro caso. Ob...-iErr.en-

te, este fenómeno o efecto distor-sionador tiene menor importanciacuando en vez de financiar gastoscorrientes o de consumo, con ladeuda pública se financian gastosque contribuyen a incrementar elcapital fijo social o patrimonio co-lectivo del correspondiente país,pero en todo caso terminará siendosuperior al que desde un punto devista económico estrictamenteracional hubiera sido deseable.

Quizás porque los negocios pri-vados más prósperos han venidohaciendo un uso intensivo del cré-dito, durante las últimas décadasse ha venido asociando errónea-mente el éxito económico, tanto enlas instituciones públicas como enlas privadas, a una utilización in-tensiva del crédito o endeudamien-to. En el caso de la actividad econó-mica privada, ello tan sólo es ciertocuando el coste del crédito utiliza-do es inferior a la rentabilidadeconómica o tasa de ganancia delas inversiones llevadas a cabo consu concurso, porque se produce eldenominado , efecto palanca (o"leverage effect") sobre la rentabi-lidad financiera o rentabilidad delos capitales propios, tanto mayorcuanto mayor sea la diferenciaentre la rentabilidad económica dela inversión y el coste del crédito ymayor sea también a su vez laparte de la inversión empresarialfinanciada con capital ajeno oendeudamiento. Por el contrario,en épocas de crisis económicacuando la rentabilidad económicade las inversiones o tasa de ganan-cia empresarial se pone por debajodel coste del crédito, el efecto pa-lanca opera negativamente, contanta mayor intensidad cuantomayores sean el diferencial y elcoeficiente de endeudamiento an-tes mencionados.

Por lo que se refiere a la deudapública en concreto, cuando lamisma se utiliza para financiarinversiones que generan una ren-tabilidad mercantil, como ocurrecon las inversiones realizadas pormuchas de las empresas públicas(en concreto, las llamadas concu-rrenciales o de mercado) el efectode aquélla sobre la riqueza total

HORIZONTES 27

de la co.ectividad opera de igualmodo, ::on la única diferencia deque el ~x:cedente de riqueza gene-rado por el concurso de la deudapertenece a toda la colectividad yno a nin;ún ciudadano o grupo deciudadanos en particular. En cam-bio, cuando se utiliza la deudapúblicE para financiar inversionescarenteE de una rentabilidad mer-cantil o de mercado, como ocurregeneralmente con la mayor partede las lnversiones públicas enobras dE infraestructura o capitalfijo social, la carga que la deudapúblicE puede suponer para lasgeneraciones venideras se com-pensa can la rentabilidad social delas inv-ersiones por ella financia-das, qUE siempre se podrá deter-minar ;;i fuera menester haciendouso de Elguna de las técnicas del"Cost~Benefit Analysis". Por últi-mo, cuando la deuda se utiliza parafinanciar gastos públicos corrien-tes y su volumen total acumuladorebasa lID determinado límite, quedepencerá también de la situacióneconómi:::a nacional e internacio-nal y la coyuntura de los mercadosfinancie-os, sus efectos a medio ylargo pIEza pueden ser perniciosospara la economía nacional, salvoque el tipo de interés de la deuda nosupere la tasa de crecimiento delproductü interior bruto, segúndemostr:S el economista norteame-ricano de origen polaco EvseyDavid Domar (en su artículo "Lacarga ce la deuda y la renta nacio-nal", American Economic Review,diciembre 1944).

El e,deudamiento empresarialprivado 3.medio y largo plazo sueleir asoc~ado muchas veces, aunqueno nece~.ariamente, a la introduc-ción por parte de la empresa denueVaE tecnologías productivas,organi:-:ativas e incluso financie-ras, lo que normalmente no ocurreen el caso del endeudamientopúblicCo.Sería muy de desear, sinembargo, que esta vinculaciónentre tnnsferencia de capital víaendeudEmiento y la transferenciade tecnologías de todo tipo se dieracon m¡;cha mayor frecuencia en lasoperacicnes de endeudamiento delos paí;;es en vía;; de desarrollo.

28 HOFILONTES

Si el control ~onetario es rigu-roso, la emlsión de deuda públicareduce el voluTT.ende recursos fi-nancieros a disposición del sectorprivado y presiona al alza sobre lostipos de interés. en detrimento dela inversión pri lada (efecto "cro\\'-dingout"). Cuando la deuda públi-ca rebasa un determinado límite, yexisten alg .mos métodos y modelosque permiten conocer ese límite, almenos de form3. aproximada, losGobiernos ::1acicnales se ven forza-dos a apelar al Banco Central parahacer frente a 12 carga financierade la deudE. incrementando de estemodo la of~rta ~onetaria del paísque corresponde a un determinadonivel de dEmanda y consiguiente-men te su g:-ado :le inflación, con los

consabidos efectos negativos sobreel desenvolvimiento de la activi-dad económica. Más aún, cuando elexceso de endeudamiento se con-vierte en un mal crónico, el sistemabancario y todo el sistema financie-ro en general encuentran en elsector público el principal mercadoen el que hallar una colocaciónrentable y segu. a a sus pasivos, loque facilita el progresivo reempla-zamiento del capitalismo producti-vo (comercial e industrial) por elcapitalismo financiero y produce"de facto" una alianza entre elcapitalismo financiero y el Estadoque limita la fuerza creadora delmercado de libre competencia yfrena el necesario dinamismo queprecisa un Estado industrial mo-derno.

v. CONSIDERACIONESFINALES

Por último, a modo de resumen,sólo nos resta señalar que dada laimportancia financiera y económi-ca de la deuda públ ica, por su cuan-tía, su peso relativo en la financia-ción del déficit, y sus posibles re-percusiones en el funcionamientode la economía de los países, elcontrolo fiscalización del endeuda-miento público no debe limitarse ala investigación del grado de some-timiento de dichas operaciones alos principios de legalidad y regu-laridad contable, sino que debeincluir también la investigación desu grado de sometimiento a losprincipios de eficacia, eficiencia yeconomía, controles estos últimosque se facilitan considerablementecuando las emisiones de deudapública se hacen con fines concre-tos opara financiar proyectos espe-cíficos.

Sólo de este modo las EFSpodrán llegar a enjuiciar la eficien-cia global del gasto público, alanalizar no sólo la racionalidad delas aplicaciones presupuestarias,sino también las de las dotacioneso fuentes de financiación, habidacuenta de su incidencia en el fun-cionamiento de la economía nacio-nal en su conjunto.

Cultural

EL 2EÑOR DE SIPÁN

HALLAZGO DE LA EPOCA

Vi:da L'e! mnjunto arqueol6gico de "HuacaR~l.iadc", e 35 kilc:metros de la ciudllll deChiclu ¡o-Perú. En uno de los promonlorio.~SE ha!i) h tumba del jefe guerrero junto aorn<lm~n¡rsde pnc;r"'e valor.

PorGiselaArbulú

De "fabuloso" puede calificarseel descubrimiento hecho por

arqueólogos del museo "EnriqueBrüning" de Lambayeque (Perú), aunos 35 kilómetros al este de Chi-clayo en Huaca Rajada, localidadde Sipán. Se trata de una tumbaprecolombina conteniendo los res-tos mortales y ornamentos de unguerrero mochica fallecido presu-miblemente hace unos 1,500 afios.

Cien tíficos peruan os y extranj e-ros encabezados por el Director delmuseo lambayecano, Dr. WalterAlvay Alva, realizaron los trabajosde excavación, habiéndose encon-trado más de un millar de piezasarqueológicas, lo que constituye,sin lugar a dudas, un valiosísimoaporte para la Historia Universal,comparable sólo a los descubri-mientos efectuados en ruinas ma-yas y chinas, hace 5 y 10 ai'íos, res-pectivamente, sei'íalaron.

De acuerdo a informaciones pe-riodísticas, figuran: una montone-ra de oro que protegía el maxilar yla boca del guerrero durante sus

combates; 3 pares de orejeras; elprotector del cráneo o casquete deoro; el cetro ceremonial; un lingotede 193 gramos; dos ojos de láminasde oro y un manto de fino tejido decobre que termina en una filigranacon cascabeles del mismo metal.

Se han efectuado otras excava-ciones presumiéndose que el ha-llazgo de este guerrero podría con-ducir a descubrimientos de mayorimportancia: la tumba de un mo-narca perteneciente a la Cultura1'.1ochica, lo que ha despertadogran expectativa entre los científi-cos.

Expertos internacionales sehan unido a estas obras. Entreotros, los doctores CristopherDonnan y Willy Cock, de la Uni-versidad de California, y el Dr.1'.1ichaelTellenbach de la Universi-dad Libre de Berlín. Donnan es ungran conocedor de la Cultura 1'.10-chica, y en la Universidad de Cali-fornia tiene 120 mil fotografías detodo lo que se ha ido encontrandoen la zona, al paso de los ai'íos.

HORIZONTES 29

La reproducción se haceen idioma portugués y

castellano.

Reproducimos la Cartaenviada por el señor PauloPlanet Buarque, Presidentedel Tribunal de Cuentas delMunicipio de Sao Paulo, a la

Dra. Luz Aurea Sáenz,Presidenta del ILACIF, referentea la afiliación de Tribunales de

Cuentas Regionales.

30 HORIZONTES

,. .-:.

"'j..;; ,:

Fue en Berlín mismo que rec.bi-mos de la doctora LUZ AUREASAENZ, información que en laReunión realizada allí por el ILA-CIF, se aprobaría la posibilidad deafiliación de los Tribunales deCuentas Regionales.Una noticia extremadamente

importante. Desde hace muchotiempo, en rigor, desde aquel Co~-greso realizado en Guatemala, quepostulamos poder integrar la insti-tución aunque no siendo una insti-tución federal, representativa delpaís.Es necesario comprender lo que

pasa en el Brasil en términos deTribunales de Cuentas, para quese pueda entender las razones denuestro interés en integrar elILACIF.El Brasil como es sabido, es un

país continental. Una nación cons-tituida de estados federados, autó-nomos, inclusive en el capítulo dela Fiscalización Financiera y Pre-supuestaria. Sería del todo imposi-ble para el Tribunal de Cuentas dela Unión, proceder a esa fiscaliza-ción en todo el territorio brasil ero,de extensión poco menor que elCanadá pero ampliamente mayorque la gran mayoría de las nacio-nes del Mundo.Todos los estados brasileros tie-

nen un Tribunal de Cuentas. In-clusive los de más reciente crea-ción, como los de Tocantis y Rotai-ma.

y hay aún dos Tribunales deCuentas Municipales, los de laciudad de Río de Janeiro y el nues-tro, de la ci'.1dadde Sao Paulo. Esteúltimo con la responsabilidad-importante anotar- de fiscali-zar el tercer presupuesto de la Re-pública, superado apenas por elpresupuesto de la Unión y del pro-pio Estado de Sao Paulo.Se trata por tanto, nI' institucio-

nes de gran importancia en ,.1con-texto brasil ero especialmc:"te siconsideramos, repito, que un paíscontinental, no podría tener otrotipo de actividad en el iÍmbito de lafiscalización de los recursos públi-cos.Por ello, la aprobación por el

ILACIF de la posibilidad di' afilia-

Nossa intcgra~ao no llacif

Foi em Berlim mesmo, que rece-bemos da Doutora LUZ AUREA ainformaeao que na reuniao ali rea-lizada pelo I1acif se aprovnria apossibilidnde d.- fil '<lenodof' I ' .bu'na;" de Contas regioll<lis.lOma notí~os extrrlllamente im-

portante.Desde há muito, a rigor, desde

un) longínquo congresso eral izadona Guatemala, que postulávamospoder integrar a instituieao, aindaque nao sen do a instituieao fede-ral, representativa do País ..Nocessário compreender o que

se passa no Brasil em termos deTribunais de Contas, para que sepossa entender as razoes do nossoillteresse em integrar ao I1acif.O Brasi~, como todos o sabem, é

um País Continental. Urna Naeaoconstituída de estados federales,autónomos, inclusive no Capítuloda Fiscalizaeao Financeira e Orea-mentária. Seria de todo impossívelao Tribunak de Contas da Uniaüproceder a essa fiscalizaeao emtodo o territorio brasileiro, poucacoisa menor do que o Canadá, masamplamentf' maior do que a gran-de maioria das Na;oes do mundo.Todos os estados brasileiros tem

o seu Tribunak de COI,tas. Inclusi-ve os mais recentemellte criados,como os estados de Tocantins eRoraima. E há ainda, dois Tribu-nais de Contas Municipais, os daciudade do Rio de Janeiro e nosso,da cidade de Sao Paulo. Este com aresponsabil idade -i mportan tenotar- de fiscalizar o terceirooreamento na República, superadoapenas pelo oreamento da Uniao 1

do próprio Estado de Sao Paulo.Trata-se, portanto, de institue-

oes de maior import;ancia no con-texto brasileiro especialmente seconsiderarmos, repito, que umpaís continenlal, nao poderia mes-1'"0 ter outro tipo de atividade nofI mbito da fiscalizaeao dos recursospúblicos.A aprovaeao, pois, pelo Ilacif, da

possibilidade de filiaeao dos Tribu-nnis de Contas regionais de todosos países latinoameriranos, abre a

ción de lns Tribunales de CuentasRegionales de todos los países lati-noamericanos, ahre la entidadpara. un inniscutible fortaleci-miento, que apenas será económi-co y financiero, pero valioso entérminos df>lperfeccionamiento delas actividades de las institucionesfiscalizadoras y es que, entre losTribunales de Cuentas Regionalesdel Brasil hay ua sólida formacióntécnica yuna inJiscutible eficaciade procedimientos.

No tenemos resuelta la posibili-dad de votar. Seremos apenasmiembros afiliados con derecho avoz, a ser escuchados, pero sinvoto. Es muy importante, por lomenos en el momento, no votar. Loes el integrarse a la entidad, ayu-dar, de ser posible a su fortaleci-miento a nivel internacional,tornándola aún más dinámica,luchar por el perfeccionamiento delas actividades que nos son compe-tl~ncia de acuerdo a nuestras Cons-tituciones pues en la Constituciónbrasilera, los Tribunales de Cuen-tas Regionales son recon"cidos y deellos constan varios artículos.

Deseamos congratular a la doc-torn LUZ AUREA SAENZ, Presi-denta del lLACIF por su valienteiniciativa, por la osadía que tuvoen alinear aquellos aspectos deuna organización que se mostrabasi no arcaica por lo menos en desa-cuerdo con el nuevo munclo en quevivimos, donde poco a poco lasnaciones se están aproximando.Pronto, quien sahe, podremos verconcretado el sueño ya logrado porEuropa, de un auténtico mercadocomún latinoamericano con paísesunidos inclusive en la defensa denuestros afines intereses.

Sabemos que el día en que nues-tros países comprendan que uni-dos se volverán mas fuertes desa-rrollados, ese día estará surgiendootra América Latina, cohesionada,realmente fuerte, indestructible yeconómicamente capaz de sobrevi-vir a sí misma sin la ayuda de lospaíses considerados más ricos.

(Texto traducido por CarolinaCarcelén Locher)

entidade para um indiscutível for-talecimiento, que será nao apenasecon6mi<;o e financeiro, mas igual-mente, em termos de aperfeicoa-mento das atividades das instituic-Besfiscalizadoras, eis que, entre osTribunais de Contas regionais doBrasil há urna sólida formacaotécnica e uma indiscutível efi,;áciade procedimientos:

Nao teremos, consoante o deci-dido, a possibilldade de votar. Se-remos apenas membros afiliadoscom direito a voz, a se fazer ouvir,mas sem voto. E o mais importan-te, pelo menos no momento, nao évotar. É integrar-se a entieade,ajudar, se possível, no seu fortale-cimento a nível internacional,torná-la ainda mais dinamica, lu-tar pelo aperfeicoamento das ativi-dades que nos sao cometidas pelasnossas Constitucoes, poi s, naConstituicao Brasileira os T-ibu-nais de Contas regionais sao rccon-hecidos e deles constam váriosartigos.

Desejamos nos congratular coma Doutora LUZ AUREA, a Presi-dente do Ilacif pela sua corajonainiciativa, pela ousadia que tevecm contornar os meandros de urnaorganipo que se mostrava SfmaOarcaíca pelo menos en desacJrdocomo o novo em que vivemos onde,aos poucos, as nacoes se estaoaproximando breve, que m ~abe,poderemos ver concretizado o son-ho,já concretizado pela Europ:l, deum auténtico mercado comum lati-no americano, mais unidos os nos-so países, inclusive na defesa dosseus interesses comuns. Sabemosque no dia em que os nossos p¡:ísestivierem a inteligencia de (om-preenderem que unidos se torna-r50 mais fortes e mais fácil o seudesenvolvimiento, nesse dia es-tará surgindo uma outra AmÉricaLatina, coesa, realmente forte,indestrutível e economicam.~ntecapaz de sobrevivir sem mesno aajuda dos países consider¡:dosmais ricos.

HORIZONTES 31

Perfiles del Ilacif I!IACTIVIDADES ]

L-- __ D_EL_Il_A_C_I_F .El programa de actividades dellLACIF, correspo:1diente al segun-do cuatrimestre de 1989 (Mayo-Agosto) consideró la ejecución delas siguientes actividades econó-micas.

SEDE CENTRAL ]

CONT::lOL DE PROYECTOS DEINVEf:SIONEl Se:11inario Internacional de"Contr.)l de Proyectos de Inver-sión" fLEorganizado por el ILACIFen coo:-éinación con el Centro deAltos Estudios en Ciencias Fiscali-zadora=; (CAECIF) de la Contralo-ría General del Perú, entre los días03 al 14 de julio :lel presente aI10,contand::> con la asistencia de 43partici ¡:>antes entre los cuales seencontraban representantes de lasContrclcrías de Costa Rica, Co-lombia, Bolivia, Venezue,a y Perú.Este g:-upo tenía una composiciónvariad:! de profesionales, talescorno i'benieros, abogados, conta-dores,! :.conomit.tas.El evento trató básicamente de losaspecbs esenciales del proceso deplane£.niento, programación ycontro' de proyedos de inversión;ciclo ce los prc'yectos, financia-mientc, nacional e internacional,sisterrul de información y controlde prc,yectos dE inversión. Estocentra:b en un escenario inflacio-nairo, dentro del cual debe desa-rrollarse el manejo de proyectos.El desarrollo del Seminario estuvoa cargo de expertos peruanos, y lametod)logía se desarrolló a travésde ex¡:osiciones teóricas y prácti-cas dando oportunidad a que losparticipantes ex-;msieran sus pun-tos de vista y apreciaciones sobrelos tenas tratados, centralizandoel estudio en proyectos específicos,tales como:-Proyecto Hidráulico de Irri.

gación El Jorobado.-Construcción de 200 Vivien-

das Unifamiliares en el Distrito de

32 HORIZONTES

La Esperanza, Trujillo.-Racionalización del consumo

de Energía Eléctrica en la ciudadde Caracas, Venezuela.-Constlllcción de la Carretera

Sayán-Auquimarca-Santa Cruz,Chancay.-Abastecimiento de Agua Po-

table y Alcantarillado para elAsentamiento Humano Collique,Comas.-Habilitación de Tierras Eria-

zas y Construcción Simultánea deViviendas.-Desarrollo Gerencial y Mejo-

ras en las Prácticas Operativas.-Construcción de Autopista de

Huacho a Trujillo.-Construcción de un Local Mu-

nicipal y Equipamiento de unCentro de Cómputo en la Munici-palidad de Villa El Salvador.

RECOMENDACIONES.GENERALES

1. Debe exigirse que todo proyectode in versión cuen te con estudiosde factib:lidad que sustenten suejecución. Sobre esto mereceespecial mención los proyectosque se realizan basados en de-claración previa de emergencianacional, respecto de los cualeses conveniente introducir meca-nismos de control, debiendo serun requisito que tengan estu-dios de factibilidad.

2. Debe desarrollarse sistemas deinformación interna y externaen materias de precios de bienesy servicios y tecnología y fuentesfinancieras vinculadas a pro-yectos de inversión.

3. Debe desarrollarse procesospermanentes de investigacióncon la finalidad de identificar udesarrollar metodologías quepermitan el diseJ'ío de criteriosbásicos Ce control de proyectosde inversión.

4. El control de los proyectos deinversión de gran envergaduradebe realizarse en cada etapa.

5. Debe continuarse con los me-dios de capacitación permanen-te, de modo que los funcionariosde control tengan los conoci-

mientos muy especializados querequiere el control de prcyectosde inversión.

6. Igualmente debe propenderse ala capacitación permanente delpersonal operativo tanto de losmandos gerenciales como de lossistemas administrativos quetienen a su cargo la conducciónde los proyectos de inversión.

CONTROL DELPRESUPUESTO PUBLICO

De conformic.ad con los alcancesdel Acuerdo entre la FundaciónAlemana para el Desarrollo Inter-nacional (DSE; y el ILACIF, sedesarrolló en la sede de la Contra-loría del Perú del20 de agosto al 01de setiembre, el Seminario Inter-nacional "Control del PresupuestoPúblico", con la finalidad de dar aconocer los fundamentos básicos ylas técnicas alemanas uti:izadasen el campo de la formulación de laauditoría del Presupuesto Público.El Seminario estuvo dirigido al

personal directivo y servidores delos Organos Superioes de Control,y otros funcionarios de la Adminis-tración Pública, cuyas actividadesestán relacionadas con el Controldel Presupuesto Público.Durante dos semanas expertos

docentes alemanes y peruanos,abordaron los siguientes temas:-Principios del Control de In-

gresos y de Gastos.-Posibilidades de un control

Presupuestaric "simultáneo".-La Auditoría Transversal co-

mo instrument::> de un control pre-supuestario eficaz.-La función consultiva de los

Tribunales de Cuentas e la elabo-ración y la ejecución del presu-puesto.Al seminariJ asistieron funcio-

narios de las Contralorías de Ecua-dor, Colombia, Costa Rica, Chile,Guatemala, Venezuela y Perú;quienes propi:iaron un diálogopermanente en lo referente a dar aconocer las experiencias de suspaíses, aportando observaciones,sugerencias y comentarios en cada

CONCLUSIONESGENERALES

una de las etapas del proceso pre-supuestario.

ACTIVIDADES ENLAS SUBSEDES

COLOMBIAAUDITORlA DE GESTION DEENTES DESCENTRALIZADOS

Este curso internacional reali-zado en la ciudad de Bogotá-Co-lombia, entre el 28 de agosto al 01de setiembre, permitió a los parti-cipantes un conocimiento de laestructura y funcionamiento delEstado y de la Contraloría Generalde la República de Colombia, asícomo de las experiencias de estepaís en materia de control Fiscal,las mismas que de alguna formaguardan aspectos comunes con losdemás Organismos de Control deLatinoamérica y del Caribe.

Los temas tratados incidieronen el análisis de las EntidadesDescentralizadas y la importanciade efectuar el control de Gestión enlas mismas; en el entendido quedicho control es el proceso median-te el cual se asegura la obtención delos recursos y el empleo eficaz yeficiente de éstos, en el cumpli-miento de los objetivos que se quie-re lograr. También se analizó losaspectos relacionados con la Audi-toría Financiera y Operativa.

Asistieron al ~vento funciona-rios de las Entidades Fiscalizado-ras Superiores de México, CostaRica, Venezuela, Guatemala, Perúy del país anfitrión; quienes propi-ciaron debates constructivos al ex-poner sus conocimientos y expe-riencias vividas en cada uno de suspaíses.

Las exposiciones de los temastratado,s en el Curso Internacio-nal, estuvieron a cargo de funcio-narios de la Contraloría Generalde Colombia y expertos de las Na-ciones Unidas.

COSTA RICA:SISTEMA DE CONTROL IN-TERNO: SU ESTABLECI-MIENTO Y EVALUACION

Participantes del Seminario Internacional Sistemas de Control Interno: su esta-oIccimiento y evaluación

Este Seminario realizado en laciudad de San José-Costa Rica,entre e131 dejulio al 11 de agosto,tuvo como objetivo fortalecer yampliar los conocimientos sobre el Como producto de la realizaciónSistema de Control Interno, y pro- del Seminario Internacional, sepiciar el intercambio de experien- concluyó 10 siguiente:da entre los participantes. 1. Establecer, mantener y per-

El evento reunió a un total de 28 feccionar un sólido sistema departicipantes de los países de Boli- control interno; es responsabilidadvia, Colombia, Chile, Ecuador, :le la máxima autoridad de lasGuatemala, México, Nicaragua, entidades del sector público, comoVenezuela, Perú y Costa Rica. Los el componente más importante de:emas desarrollados fueron: su propia gestión.-Naturaleza Jurídica de la 2. La solidez del sistema de

::;ontraloría General de la Repúbli- eontrol interno, tanto administra-~a de Costa Rica. :ivo como financiero, ha de ser-El Sistema Nacional de Con- verificada por la unidad de audito-

:rol. ría interna y los organismos supe--Conceptos Básicos de Con- :ciares de control, los que propi-

:rol. ciarán su constante mejoramiento-El Sistema de Control Inter- :nediante la emisión de recomen-

no: elementos, objetivos y princi-., daciones y con actitudes positivaspios. :{ constructivas dentro de su fun-

-La auditoría interna como ción de asesoría a la Administra-elemento del sistema de control ción, sin que ello implique afectarinterno. su independencia.

-Importancia y alcance del sis- 3. La evaluación del sistema detema de control interno. control interno, propio de la Admi-

-Control interno gerencial: un nistración, es competencia de losmodelo para evaluarlo, utilizado organismos de control, debiendopor Costa Rica, enrte otros. combinar los factores que intervie-

Los temas expuestos fueron nen en la ejecución de planes ycomplementados con casos prácti- programas para el logro de metas ycos y con un intercambio de expe- 1, objetivos propuestos.riencia por países.

HORIZONTES 33

Perfi es del IlacifCONCURSO INTERNACIONAL DE

FOMENTO A LA INVESTIGACION ENCIENCIAS FISCALIZADORAS

Lima 1- PERU, o a la Casilla Pos-tal Nº 4665, Lima 1, PERU.

CONDICIONES GENERALES

"LAAUDITORIA DE QESTION,DEL DESEMPENO,

OPERACIONAL o DE LAS 3 E's"

BASES

Con motivo de su 25º Aniversa-rio, el Instituto :"atinoamericano yde! C&ribede Ciencias Fiscalizado-ras -ILACIF -, convoca a concursode investigación con miras a laselección de trabajos que permitanla visualización de soluciones a losproblemas de la actividad delControl y coadyuvar al diseño demecanismos adecuados en torno ala problemática de la fiscalización,optimización de los recursos públi-cos er: Latinoamérica y el Caribe ysu manejo con ::riterios de econo-mía, eficiencia y efectividad.

OBJETIVOS

-Promover la investigación enmateria de control;

-EEtimular la actividad depersonas e institutciones dedica-das a la investigación de temas deoptimü;ación y racionalización delsedor público;

-Propiciar la integración e in-tercambio de experiencias a nivelinterLacional sobre Auditoría deGestión;

-Promover :a búsqueda de so-lucionEs a los problemas de la acti-vidad Fiscaliza:iora Latinoameri-cana y del Car~be, a través de laAuditoría de Gestión.

TEM.c.\

Serán admitidos los trabajos

34 H~ZONTES

que se refieran a temas directa-mente relacionados al desarrollode la Auditoría Operativa o deGestión en el Sector Público de lospaíses de América Latina y delCaribe.

PREMIOS

1. US$ 5,000 y diploma al traba-jo seleccionado en el primer lugar;2. US$ 3,000y diploma al traba-

jo seleccionado en el segundo lu-gar;3. US$ 1,000y diploma al traba-

jo seleccionado en el tercer lugar.Asimismo, se sufragarán los

gastos de transporte y viáticos delautor del trabajo que ocupe el pri-mer lugar para su asistencia a laceremonia de premiación que serealizará en la ciudad de Buenos,Aires, Argentina, el mes de Octu-bre de 1990. En caso de que el tra-bajo ganador sea de autoría de ungrupo de personas, se sufragarándichos gastos al representante quedesignen.

PLAZO DE PRESENTACION

Se admitirán al concurso lostrabajos que hayan sido recepcio-nadas hasta las 18:00 hrs. del día20 de mayo de 1990.

LUGAR DE PRESENTACION

Los trabajos deberán ser remiti-dos por cualquier vía a la sede delInstituto Latinoamericano y delCaribe de Ciencias Fiscalizadoras-ILACIF-, Jr. Carabaya 315,

1. Serán admitidas como parti-cipantes las personas naturales ocolectivas (morales) de cualquiernacionalidad.2. Los trabajos serán presenta-

dos individualmente o en grupo.3. La presentación del trabajo

será en forma de monografía, tesiso cualquier otra forma que revistaseriedad y rigor académico y cien-tífico.4. La exten sión del trabajo no

deberá exceder de 50 páginas es-critas a máquina, en papel tamañocarta de 30 renglones dI' 60 golpescada uno. Excepcionalmente, elJurado se reserva el derecho decalificar favorablemente un traba-jo que exceda ligeramente el núme-ro de páginas señaladas, pero reco-mendará especialmente aquellosque se ciñan al límite.5. La presEntación del trabajo

será en idioma español o portu-gués.6. Todo trabajo será remitido en

original y tres copias.7. Los trabajos serán firmados

con seudónimo en la primera pági-na de cada ejemplar y traduccio-nes, si fuera el caso. En sobre ce-rrado aparte y adjunto al que con-tiene el original y las tres copias, elautor hará constar en la parteexterior el set:dónimo utilizado yen su interior los datos completosde identidad (nombres, apellidos,documentos de identidad, direc-ción, país, teléfono, télex, fax). Lostrabajos que omitan el seudónimoo que de alguna manera revelen laidentidad del autor, se án auto-máticamente descalificados por elJurado.8. Los trabajos deben ser inédi-

tos y originales. No deberán habersido presentados a otro premio oconcurso, 10 cual será causal deanulación automática.9. No son materia de concurso

los trabajos realizados por manda-to o en función de cargos institucio-n;:¡les; sin embargo, los servidores.,\íblicos de una Entidad Fiscaliza-dora Superior podrán participar atítulo personal.

10. Cada autor podrá presentarmás de un trabajo, siempre que lohaga con seudónimo distinto.

11. Los derechos de autor de lostrabajos premiados quedarán afavor del ILACIF. Los trabajos nopremiados no serán devueltos, yaque se integrarán al acervo docu-mental del ILACIF. Los derechosde autor de los trabajos no premia-dos quedarán a favor de sus respec-tivos autores. Sin embargo, elILACIF podrá publicar dichos tra-bajos en caso de considerarlo útil.

12. El ILACIF, no se hace res-ponsable por la pérdida de origina-les o copias no recibidas que sehayan remitido al concurso.

13. La mera recepción del traba-j •• supone la aceptación de las pre-sentes Bases.

JURADO Y CALIFICACIONDE LOS TRABArlOS

1. El Jurado estará integrado

CONCURSOINTE~VACIONALDE FOMENTO A LA INVESTIGACION

EN CIENCIAS FISCALIZADORASCONVOCATORIA

A CONCURSO

f:I ",l l., L.,il '/OIm,nC:ann)' M Cartb<- ck- nlOn¡-a...~fl!l(' 1 ,l(j-¡ra,. lLACtF ~"OffiQp ••iI"t~ dd pru/¡lnun .••

, br ItllrtO di' ~U!l 2.'í añ~ lk cr-eac:IOn. CUI'l\-'Qra ••14. n('lJl'!jI,) Intr:macl~ ~!,,{lnlier.Mab In"'~~~J~,n <"/1

(l'"flo:ia8~1~do.ra.!I

TEMA.,.. Audlton. ele G«t!ón. del IJoue-mpellfl

Oprr.do~l o de 1ü ., E'e

PRE'UOS

ler. Pre-mlo US$ a,ooo K_ NI. MI •••••••••••••• _

2do. PretnioUSS 3.000 ,,"_-.JI~•.•...__ :3~r. PremJoUS$ 1.000 ,••ü_ ....•__ .-¡

ParticipantesI'rl"iO(>ftU e tnM:t,tucIOl1~ dI" ewtlquirr na~lor<3ltd<td

Plazo de Pre5l:ntacl6n de Trabajos¡"""I1dh.lj ••• y.r:-ut r ••nb*,~"""o('n la

e IT<lI(>n:a~"::1idclPl'"rúsOO('d-jl1...ACli"

MSl.ld 20;1rM",,,-o Ijp J'9'Kll..uI ba~ W" rf"C,t-lllafi "n 1.1 r.noo".d Fl ••• alLJ'.,Jd!}f~

Su¡:JN"JOf df' •.",;j:¡¡ i-"iil"~~.I~,~

por los miembros del Consejo Di-rectivo del ILACIF o por los repre-sentantes que éstos acrediten antela Presidencia.

2. Las decisiones del Jurado seadoptarán por simple mayoría,mediante voto nominal. En caso deempate, el voto del Presidentetendrá carácter de dirimente.

3. La Presidencia del Juradoserá ejercida por el Presidente delConsejo Directivo del ILACIF, o surepresen tan te.

4. Las decisiones del Juradoserán inapelables.

5. Para la selección de los traba-jos ganadores, el Jurado tendrá encuenta los siguientes criterios:

a. Originalidad del trabajob. Aplicabilidad en el campo decontrolc. Importancia y trascendenciade su contenido técnico.d. Aporte a la actividad fiscali-zadora del Sector Público de lospaíses latinoamericanos y delCaribe.6. La decisión del Jurado se

publicará el día 31 JUL. 90 en lasede de la Presidencia del ILACIF(Lima-Perú), y se comunicará a lasEntidades Fiscalizadoras Superio-res del país de iodos los participan-tes, así como a los autores premia-dos.

7. En caso de duda acerca de lainterpretación de las Bases, o ensituaciones no previstas expresa-mente, será el Jurado quien adoptelas pautas a seguirse.

PUBLICACION DELOS TRABAJOS

1. El ILACIF publicará los tra-bajos ganadores y podrá publicaraquellos otros cuya divulgaciónconsidere iítil. Las publicacionesrespectivas se ajustarán, en lo re-lativo a derechos de autor, a loestablecido en las CONDICIONESGENERALES señaladas.

2. La fecha de publicación de lostrabajos será establecida por laPresidencia del ILACIF. Ir.

ORACION DEL AUDITOR

Mensajes blblicos relacionadoscon la actividad de producción y con-trol, así como enseñanzas de valoreséticos legados a la humanidad por elImperio Incaico, han sido fuente deinspiración en la fonnulación de laoración.

Esta oración por su contenido filo-sóficoy práctico puede ser de muchaayuda para fortalecer y desarrollarnuestro espíritu a fin de sembrarconfianza en nosotros mismos, siacaso con fe y constancia es practica-da no sólo por los auditores sinotambién por toda la sociedad y enespecial por los hombres que directae indirectamente conducen una na-ción.

El autor de la oración es el auditorJulio César Rivera Dávalos, quientrabaja en la Dirección Técnica deControl de los Sectores Productivosde la Contraloría General de la Repú-blica del Perú.

Bendito Dios MisericordiosoPadre Omnipotente y OmnipresenteGlorificado sea tu nombre por siempre,

concédenos la capacidad de saber comprendery combatir la ociosidad, la mentira y el robo.

iOh! Creador de todas las cosasconcédenos el don de comprendery saber desterrar la negligencia,ya que la mano del negligente empobrecemientras que la del diligente enriquece.

Señor, guía nuestra palabra y trabajopara que produzca frutos,y bendice nuestra boca, ojos y oídosa fin de actuar con prudencia, para que nadiesea calumniado, ni juzgado indebidamente.

AMEN

ZONTES 35

r

Conla exposición del presentedocumento el Tribunal deCuentas de la Nación Argenti-na, inicia una etapa participa-tiva y de estímulo a la creativi-dad de sus funcionarios, comoun aporte al trabajo que lospaíses que integran el ILACIF,vienen realizando desde haceaños.

(*) Funcionarios del Tribunal de Cuentasde la Nación Argentina.

Es deseo del Tribunal de Cuen-tas mantener una presenciaactiva en todos los foros delcontrol de la hacienda pública,generando concomitantemen-te una corriente de intercam-bio de pensmaiento e ideasprofundizando el conocimien-to en el campo del control yestimulando la investigación yel desarrollo científico técnicode sus funcionarios.

Las opinioneslos autores nonecesariamentede vista delCuentas.

vertidas porcomprometenlos puntosTribunal de

O.ENFOQUE

Con el presente trabajo preten-

demos aportar un método a lainvestigación de un campo

tan complejo como urticante a lospoderes que ejercen la funciónadministrativa: el control de los"actos de gobierno.

A partir de enormes esfuerzospara encontrar el rol que los Esta-dos realmente le asignan, suelenlos entes de control ubicarse en los"espacios vacíos" que encuentran.Esto se traduce: en la adaptacióndel control a los vaivenes políticosdel gasto, en el consecuente equili- ..brio legal de su acción sobre los lí-mites precisos de la legitimidad delos actos, en la falta de logro de losobjetivos propuestos y en la frus-tración de los funcionarios afecta-dos a la tarea de control.

No han de ser las ansiedades nila expresión de deseos de cambiolos elementos que acordarán la de-cisión de gasto con la de control,harán compatibles las programa-ciones de ambas, o traducirán laacción de los órganos de vigilanciaen estrategias que aperciban a los

Por: José Luis García RíosHoracio César LandreauGustavo David Morón*

infractores del gasto, de las contin-gecias de su comportamiento; estoresultará del análisis racional dela realidad, de la proyección delpolo prospectivo ambicionado y dela definición de etapas de FUTU-RO POSIBLE Yde FUTURO DE-SEABLE que le precedan.

Pero las prospección sólo es fac-tible a partir de lo que los expertosdenominan Salto Cuántico, esto esdesprenderse de la realidad exis-tente y ubicarse en el futuro exclu-sivamente con idealizaciones y apartir del acercamiento con el fu-turo, asumir la realidad tan sólopara sentar bases de apoyo alanálisis, utilizar el pasado exclusi-vamente para extrapolar la expe-riencia, mor:ologizar las ideas yaplicar métodos de ponderación d esubjetividades a la evaluación deeventos no susceptibles de cuanti-ficación. Esto es altamente depen-diente de la actitud de las institu-ciones para desarraigar hábitoslargamente elaborados en los quela ineficiencia aparece camufladaen sistemas que por abiertos no re-alimentan la operación y carecende la concepción informática que

36 HORIZONTES

Mediant.! el present.! modelo se pretende apor~ar con una metodologta que ayude a conocerlos problemas y formular planes para solucionarlos.

r

debe abastecer a la decisión políti-ca la información que la induzca amodificar la dirección del gasto o ladel control en su caso.

En este sentido y ante la oportu-nidad del ILACIF y la que el Supe-rior tribunal nos concedió parapensar en planeamiento de con-trol, nuestra mayor preocupaciónresultó el punto de partida, esto esla disyuntiva: asumir la realidad yprogramar el corto plazo o pensarexclusivamente en objetivos, me-dir distancia temporales y desdeellos tentar propuestas para modi-ficar la realidad.

Así es que nos desprendimos denuestra realidad, triste realidadde alto nivel de incumplimiento,subproducto de factores externospero también endógenos al con trol,nos ubicamos en un futuro hoy casiutópico: el "CONTROL DE CON-TROLES" y desde allí definimos elFuturo Posible y el Futuro Desea-ble para nuestro sistema de con-trol, establecimos las condicionesde óptimo ínsitas a su operaciÓn,propusimos las estrategias de ac-ción conforme la teoría del riesgopara países con alto incumplimien-to, relevamos los condicionantes

de la realidad y definimos unmodelo operacional que si bienpodrá discutirse, ha de dar lugarseguramente al debate de quienestienen la responsabilidad de seña-lar el futuro de Control de la Ha-cienda Pública en la RepúblicaArgentina, y si no tuviera lugar atal efecto simplemente ha de seruna intención honesta para cón-vertir los "protocolos" en sistemasoperativos que realimenten deci-siones políticas en procura delmejoramiento del Gasto Público ylas "mimetizaciones", en accionesorientadas a conocer ilícitos, resar-cir los daños que de ellos hubieraresultado a la Hacienda Pública ys~ncionar a los responsables con lagravo sidad que inhiba la obtenciónde beneficios malhabidos o queexcedan con sus costos los quehubieran sido realizados.

No pretendemos señalar la solu-ción de los problemas de nuestrarealidad, sino intentar una meto-dología que ayude a conocerlos yformular planes para superarlos.

Si se la cuestiona nos sentire-mos satisfechos, si alguien la desa-rrolla entenderemos exitoso nues-tro propósito, si no 10 logramos, ha-

bremos fracasado en el objetivo.

1. INTRODUCCION ALMODELO DE DECISION

El planeamiento estratégico decontrol en la República Argentina,supone una reformulación de losobjetivos del sistema de controlconjuntamente con un análisis delas estrategias alternativas y lasrestricciones que el medio presen-ta, de forma tal de seleccionar lascorrectas, en base a las fortalezasque se le asignen al organismosupremo de control.

El objetivo que, a nuestro crite-rio, debería alcanzar el sistema-decontrol gubernamental, es la modi-ficación de la conducta de los res-ponsables de la administración defondos públicos.

Las alternativas de elección deun sistema de control se basan enlas variables intrínsecas que cadauno de los sistemas puede contenerde acuerdo a la lógica que respalda~l proceso decisorio de una audito-ría.

Las restricciones que el mediopresenta, están dadas por distin-tos tipos de condicionantes:

Exógenos: sociales, institucio-nales y burocráticos.

Endógenos: recursos humanos,tecnológicos y estructura de opera-ciones.

Las fortalezas que el organismode control posea corresponderíanal grado en que el sistema de con-trol se acerque al óptimo.

El óptimo de un sistema, secaracteriza por la forma de queresporida a ciertos criterios de opti-malidad, en este caso particular,los analizados son: seguridad, fle-xibilidad, operatividad, controla-bilidad y futurabilidad.

En base a 10 expuesto, las estra-tegias apropiadas a nuestro crite-rio para analizar el objetivo demodificar la conducta de los res-ponsables de la gestión financieradel Estado son:-La realimentación de la decisión

política.La actualización del riesgo.Como se expresó anteriormen-

HORIZONTES 37

te, las variables contenidas en unsistema de control deben respon-der al proceso lógico operacionalque comienza con el método deduc-tivo de control, con la formulaciónde hipótesis o presunciones, sucontrastación con información glo-bal, la determinación de la mues-tra para identificar los hechos re-levantes a auditar, la selección dela prueba para acceder al caso par-ticular: la programación de la au-ditoría y la auditoría propiamentedicha.

2. PROCESO DECISORIODE LA-S VARIAB,LES' j

DE CONTROL . ,

Se seleccionaron tres sistemasalternativos de control:

El sistema A: Responde al sis-tema vigente.

El sistema B: Responde al fu-turo posible en base al criterio deque para adoptarlo no sería nece-sario efectuar modificaciones a laLey Nacional de Contabilidad.

El sistema C: Responde al futu-ro deseable en el que se deberíamodificar la normativa vigente.

Las variables integrantes decada uno de los sistemas se selec-cionaron de forma tal, que respon-dan a las etapas del proceso lógicooperacional y que su comparabili-dad sea homogénea y relevante.

El proceso lógico operacional seidentifica con la condición de "co-nocer" de la teoría del riesgo, quese explicará más adelante.

Acontinuación en 10sgráficosJ1.;B, y C, se representa la lógica de,laselección de variables y en el clÍa~dro A se muestra una síntesis delos conceptos expresados para con-cluir con las definiciones concep-tuales.

DEFINICIONESCONCEPTUALES

• COMPETENCIADEL CONTROL

Es el alcance de las labores defiscalización prescritas en la legis-lación que regula las actividades

38 HORIZONTES

;~ ..•.~'.", '

ó&9~~~f6 VARIA8LESDE LA AUDITORIA

Legal y L~al. Contable

COMPETENCIAContable ~al

DEL I C>CONTROL

FORMULACIONDeductivo

DEInductivo ..,) ....•..

HIPOTESIS I C>ICONTRASTACION No ...>l Si

CON

I C>INFORMACIONGLOBAL

Criterio ..,) •....•.. EstadisticaDETE RM INACION I <~DE LA

NUESTRA

Sin Conindependencia independenciatotal de criterio •....•.. de criterio

SELECCION I C>DELA

Sin apoyo Con ¡¡poyotecnológico / ....•..

te(;nológlCO

PRUEBA I C>Sobre Sobreresultados resultadosmensuales / ....•.. anuales

I C>Sin Con

PROGRAMACION E v.,luación de Evaluación jeControl Interno /~ Control Interno

DE LA I C>AUDITORIA Enf.1sis en Enlasis en

audltoria..,) ....•..

auditoría"ex.anle" "ex-posf

I C>Equipos EquiposEstables móviles

•....•..

I C>Sin ConAuditoría de Auditoría deSistemas / •....•.. Sistemas

I C>AUDITORIA Con Sin

Función Funciónjuridiccional juridicx:ionaly sancionaí. •....•.. y sanClona" ..

Ó ¿

ó&9f6~i6VARIABLESDE LA AUDITORIA

Legal y L'6al, Contable

COMPETENCIAContable ~al

DEL I C>CONTROL

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HIPOTESIS I C>CONTRASTACION No A Si

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I C>INFORMACIONGLOBAL

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NUESTRA

Sin Conindependencia independenciatotal de crÍ1erio ....... de criterio

SELECCION I C>DE LA

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PRUEBA I C>Sobre Sobreresultados resultadosmt;;lnsuales ~....... anuales

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PROGRAMACION EV.llu<tción de Evaluación deControl Interno./ •.••.•• Control Interno

DE LA I C>AUDITORIA Enfasis en Enfasis en

audlloria~.••.•..

audltoria"ex-ante" "ex-post"

I C>Equipos Equipos .Estables / móviles

I C>Sin ConAuditoría de Auditoría deSIstemas '....... Sistemas

I <=>AUDiTaRlA Con Sin

Función Funciónjuridiccional juridic;c:ionaly sanciona1. •...... y sanClonat .

Ó ¿

ó&9f6~i6VARIABLESDE LA AUDITORIA

Legal y L'6al, Contable

COMPETENCIAContable ~al

DEL C>CONTROL

FORMULACIONDeductivo

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CON

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EstadisticaDETERMINACION <~DE LA

NUESTRA

Conindependenciade crnerio

SELECCION C>DE LA

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PRUEBA C>Sobreresultadosanuales

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PROGRAMACION Evaluación deControl Interno

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C>Equiposmóviles

C>ConAudItoría deSistemas

<=>AUDITORIA Con Sin

Función Funciónjuridiccional jlJfidiccionaly sancionirt. y sanciona!.

¿39 HORIZONTES

de las Entidades de FiscalizaciónSuperior.En el control externo de la Ha-

cienda Pública la competenciapuede ser:

Legal: cuando la fi!':calizaciónalcanza los actos administrativosrelacionados con el marco norma-tivo de la Hacienda Pública.

Contable: cuando la fiscaliza-Ción alcanza la registración de losactos administrativos que tenganefectos económicos y la razonabili-dad de su exposición.

Operacional: cuando la fiscali-zación alcanza la evaluación de lagestión en la consecuencia de losobjetivos fijados (eficacia, eficien-cia y economía).

• Formulación de Hipótesis

Consiste en la elaboración desupuestos generalmente basadosen pruebas insuficientes para de-ducir de ellas ciertas conclusiones.

Método inductivo de control: Seinfieren las características del uni-verso a fiscalizar a partir de enti-dades presupuestarias heterogé-neas.

Método deductivo de control: Seinfieren las características deluniverso a fiscalizar a partir de lasgrandes concentraciones presu-puestarias.

• Contrastación conInformación Global

Coteja las hipótesis formuladascon los datos de la realidad me-diante la utilización de indicadoresmatemáticos, de gestión y/o socia-les.

• Determinaciónde la Muestra

Consiste en la definición departidas del universo con el fin deprecisar el área que habrá de serobjeto de selección probatoria paraarribar a conclusiones respecto dealgunas de sus características.

Muestreo de criterio:Cualquier elemento o partida

del universo a muestrear puede notener la misma probabilidad deser

40 HORIZONTES

seleccionada.Impide su uso cuando los resul-

tados muestrales se evaluaran es-tadísticamente.

Tiene en cuenta el criterio pro-fesional y es un método subjetivo.

Muestreo estadístico:Se basa en una técnica matemá-

tica objetiva en donde cualquierelemento o partida tiene la mismaprobabilidad de ser seleccionada.

Permite evaluar estadística-mente los resultados de la muestray limita el criterio profesional ensu determinación.

• Selección de la Prueba

Es la elección del método detrabajo a utilizar tendiente a elegirlas unidades de verificación parajustificar la validez de cierta afir-mación.

Independencia de CriterioConsiste en la libertad y auto-

nomía para emitir unjuicio, discer-nir o conocer la verdad.

*Sin independencia total.La selección de la prueba la

efectúa el mismo equipo de trabajoafectado en el ente auditado.

*Con independencia total.La selección de la prueba la

efectúa un área ajena al equipo detrabajo afectado, sobre la base demacroi ndicadores.

Apoyo Tecnológico*Sin apoyoEl método de trabajo utilizado

para la selección de prueba se basaen la utilización de sistemas ma-nuales de búsqueda.

*Con apoyoLas selección realizada para la

selección de prueba se basa en lautilización de sistemas manualesde búsqueda.

*Con apoyoLa selección es realizada me-

diante la utilización de sistemas deprocesamiento electrónico de da-tos.

• Programaciónde la Auditoría

Consiste en la asignación en el

tiemp:> de los recursos dispcniblesen función del requerimiento de lasecuencia de cperaciones :> de laamplitud de les procedimiEntos orutinas a utilizar.

+ Asignación en el Tiempode los Recursos*Con el objeto de emitlr opinión

sobre resultados mensuale:;.*Con el objeto de emitir opinión

sobre resultados anuales.+ Amplitud de losProcesos a Utilizar*Sin tener en cuenta la :Jvalua-

ción del contrcl interno de los orga-nismos.

*Sobre la base de la evaluacióndel control interno de los crganis-mos .

+ En Función de laSecuencia de Operae iones*C:>nénfasis en la audibría ex-

ante: significa que el sist2ma de .contol prevea la autorización deciertas decisiones tornada:; por la. conducción de los entes I~caliza-dos, para que se materia icen enacción.

*Con énfasis en la audi oría ex-post: significa que el sistema decontrol evalúe la gestión d:J la con-ducción de los entes fiscalizadospor sus resultados, al cor cluir elejercicio presupuestario.

• Auditoría

Dentro de la presente explicita-ción de los conceptos que integranlas etapas metodológicas del pro-ceso decisorio de la auditcría, esteconcepto se refiere a la eté.pa de laacción en el a::ceso a la infcrmaciónyen la obten::ión de elementos ob-jetivos dejuicios válidos y suficien-tes que luego de su anális:s permi-tan :;espaldar la razonab:lidad delas aseveraciones conteni :las en elinforme del auditor.+ Equipos de Trabajo

*Equipos de trabajo estables: serefiere a que la asignacicin de re-cursos humanos tenga caracterís-ticas de permanencia en os entesauditados.

*Equipos de trabajo m:5viles: serefiere a que la asignación de re-

4. ESTRATEGIAS

auditor en el manejo de la relacióncontribuye a superar las restriccio-nes.

b) Los tiempos de espera que ladocumentación requeriría para elexamen y los inconvenientes de suobtención, que podrían superarsefacultando y estimulando el accesodirecto a la documentación en exa-men, en la ubicación yen el tiempooportuno.

c) La falta de colaboración deterceros aportan tes de documenta-ción a cruzar, por ejemplo, certifi-caciones bancarias, entre otras,que inhiben la regularidad de larevisión, exigiendo la aplicación deprocedimientos alternativos decontrolo en su caso el tolerar loscostos resultantes de la abulia queprovoca la espera inactiva de infor-mación.+ Controlabilidad

Es la condición por la cual elsistema verifica el cumplimientode las etapas secuenciales que 10integran, la eficiencia con que seejecuta esta regla depende:

a) De la transparencia en la eje-cución a través de una adecuadaconfección de papeles de trabajo;

b) De la correcta ubicación de"sensores" en la secuencia de pro-cesos productivos o fases comple-tas; y

c) De la calidad de los técnicosencargados de la supervisión.+ Futurabilidad

Esta regla analiza la capacidaddel sistema para adaptarse a loscambios estructurales, haciéndolocompatible con el estado actual yen desarrollo de la tecnología,

El transcurso del tiempo, segúneste criterio de óptimo, no deberíaafectar sustancialmente al siste-ma implementado.

en particular se quiera analizar.

• Condiciones de OptimoSon las condiciones o reglas cu-

ya concurrencia determina el gra-do de optimalidad de un sistema.

+ SEGURIDAD.Esta condición implica en pri-

mer lugar, asegurar la provisión deinformación confiable de sistemasde control a fin de vigilar su com-portamiento y subsecuentementecrear las condiciones que resguar-den el cumplimiento de los objeti-vos.

Resulta de tal manera relevantela aplicación de criterios de controlpor oposición, la minimización dela convivencia de auditores y audi-tados, la disponbilidad de informa-ción que por cruzamiento permitaanalizar la validez de los datos, y laobservación de los requisitos deduplicación y resguardo de losarchivos en previsión de la des-trucción de información.+ Flexibilidad

Se refiere a la capacidad deadaptación de los sistemas de con-trol a las variaciones sustancialesde la carga de trabajo sin que serequieran cambios estructurales.

Constituyen requisitos esencia-les de esta regla, la correcta reali-mentación del sistema operativode control, a fin de administrar laadaptación de los criterios de selec-ción aplicados a los volúmenes decarga d'etectados por los auditores,en procura de una mejor utiliza-ción de los recursos, y la disponibi-lidad de condiciones alternativas,para la selección de técnicas opcio-nales en procura de una mayorefectividad.+ Operatividad

Esta regla atiende a las condi-ciones del sistema para neutrali-zar la influencia negativa de facto-res que afectan su operación, porejemplo:

a) La resistencia del factor hu- Para dar cumplimiento al obje-mano de la institución controlada, tivo del control gubernamentalexteriorizada en la falta de colabo- que, como se expresó, es la modifi-ración con la tarea del auditor. En.' cación de la conducta de los respon-tal sentido, la desvinculación del sables de la administración de loscontrol respecto de la fase represi- fondos públicos, es necesario defi-va del sistema, conjuntamente con nir las estrategias conducentes ala formación y entrenamiento ,\l..lfj}ca ar el objetivo.

)fC?¡;;;. ;J' - ./.~~" HORIZONTES 41;::::."! ffl

&. ,." :"; ¡ -.U ....:,:, ,. /.....><9

.' j. OPTIMALIDAD. . ~ .

+ Vinculada con la FunciónJurisdiccional y laFacultad SancionatoriaSignifica que el proceso lógico de

la auditoría además del conoci-miento y la obtención de eviden-cias de los hechos anómalos en laadministración de los fondos públi.cos posea la facultad de juzgar y .sancionar a los responsables.

+ Auditoría de SistemasComputarizadosConsiste en:- El conocimiento de los procedi-

mientos programados significati-vos y de los controles generales deimplementación e integridad defuncionamiento.

- La prueba del funcionamientode los procedimientos y de los con-troles programados.

- El análisis del aprovechamien-to del computador como herra-mienta eficaz y eficiente en el de-sarrollo de sus verificaciones.

cursos humanos tenga caracterís-ticas de alta rotación en los entesauditados de acuerdo a las necesi.'dadés de fiscalización que surjan apartir del análisis de las presuncio-nes a verificar.

Los criterios de optimalidad sonlas reglas tenidas en cuenta paraevaluar las ventajas y las desven-tajas de las distintas alternativasde sistemas de contra!.

El grado de optimalidad depen-de de cómo son satisfechos los re-querimientos establecidos. La se-lección de los criterios aplicados,atiende a requerimientos genera-les de optimalidad para la granmayoría de los sistemas, a fin deque cumplan con las característi-cas de eficacia, eficiencia y oportu-nidad.

Los criterios concurren entre síhasta armonizar el sistema pero, alos efectos de simplificar y hacerfactible el análisis, su considera-ción es individual y excluyente.

La importancia relativa de cadauno de los criterios dependerá delas características del sistema que

En este capítulo se explicitanlas que, a nuestro criterio, poseenlas características que coadyuva-rán a alcanzarlo:- La realimentación de la deci-

sión po ítica y- La actualización del riesgo.

+ Realimentación de laDecisión PolíticaEl poder político define sus obje-

tivos de gobierno y desde el puntode vista del financiamiento losplasma en el presupuesto nacio-nal. Su ejecución se realiza en pe-ríodos anuales, al término del mis-mo, esta acción política debería serevalua:la para analizar la signifi-cación de los desvíos, de forma talque el sistema se realimente, y connuevos elemenbs dejuicio la deci-sión política pueda tomar accionescorrectas sobre la Acción, el Plan olos Objetivos.El érgano de control guberna-

mental sería el encargado de obte-ner los elementos de juicio necesa-rios y suficientes para cumplir conlos objetivos, a partir de la estrate-gía de realimentar la decisión polí-tica en forma periódica; indepen-dientemente de que además, serealice un control operacional con-comitante que por medio de indi-cadores de desvíos obtenidos apartir de la utilización de los recur-sos tecnológicos apropiados pro-vean de información durante laetapa de ejecución para que losresponsables adopten las accionescorrectivas correspond:entes.+LA ACTUALIZACION DEL

RIESGO.La otra estrategia ae los siste-

mas de control es la de la actualiza-ción del riesgo del incumplimientoen este sentido es preciso acla-

rar tres conceptos:1. Actualizar:Significa convertir la potenciali-

dad en realidad o por b menos, enalta probabilidad.2. Riesgo:Es la esperanza matemática de

que suceda un acontecimiento noquerido. Para el mal administra-dor de fondos públicos significa laprobabilidad de que:a. Se detecte su comportamien to

42 HORIZONTES

ilícito;b. Se resarza el estado del daño

resultante;c. El resarcimiento suponga tal

gravosidad que supere el beneficioque hubiere devengado el ilícito.

3. INCUMPLIMIENTO

Es el no hacer aquello que sedebe en el momento y la forma enque se debe.Otra forma de exponer el objeti-

vo es como el seguimiento del in- .cumplimiento. Tiene mayor inteli-gibilidad pero omite dos aspectosfundamentales:-La efectividad de satisfación

-punto b.- y-La diferencialidad -punto c.-Por lo tanto, optamos por la pri-

mera ya que la función de controlexcede el mero conocer el incumpli-miento -punto a-, aunque laAuditoría contribuya en mayormedida a la detección que a la efec-tividad, que culmina con el resar-cimiento forzoso, y a la diferencia-bilidad que depende del marco ju-rídico.En consecuencia, las metas son:a. Conocimiento del incumpli-

miento;b. Reclamo automático de los

montos del daño provocado a laHacienda;c. Control de gestión -eficacia,

eficiencia y economicidad- de lasacciones administrativas orienta-das a persuadir al mal administra-dor;d. Transferencia del ilícito al

área que fuerce la satisfacción deldaño.

5. CONDICIONANTES .

Son las restricciones que el me-dio presenta y que atentan contra'el eficiente funcionamiento de los. sistemas implantados.Condicionantes ExógenosSociales: Se refiere a la capaci-

tación profesional de los responsa-bles de la administración de losorganismos del Estado, necesaria

para adaptarse a las modalidadesque la teoría administraliva ycontable manifiestan a través de. su doctrina.

El Estado, desde el punto de vis-ta administrativo ha de pr0b'ramarla totalidad de los procedimientospor medio de actos dispositivos ypropuestas de Normas Legales,pero existen decisiones no progra-mables en las que el criteri) adop-tado deberá ser uniforme e inte-grado a los objetivos de la )fgani-zación; parlo cual la capacitacióncumple la función de transmitir laspremisas decisorias que bs res-ponsables deben tener en cuentaante las alternativas a elegir en loscasos en que las decisionE'E no es-

tén programadas.Institucionales: Se re=lere ai

marco legal en el cual se desarrollala actividad é.e control.Existe anualmente una :lecisión

de votar un presupuesto por partedel Poder Lepslativo, pere asimis-mo existe una decisión para con-trolarlo, plasmada en la Ley deContabi1idad del año 1956.Es obvio que en treinta y dos

años, el volumen y composición delos actos administrativos sujetos acontrol sufrieron signil1cativasmodificaciones como así tambiénla tecnología; con el agra\'ante, deque en dicho período, se sanciona-ron nuevas normas legales querestringen la aptitud del TRIBU-NAL DE CUENTAS DE LA NA-CION para ejercer su control.Además, el criterio sU.Jyacente

pa

de la normativa legal ponía énfasisen la intervención del organismode control de todos los actos, coar-tando la necesaria delegación deresponsabilidad en los administra-dores de los organismos, incidien-do en su gestión, en lugar de abs-traerse de la operatoria de los orga-nismos para que por medio deprocedimientos profesionales ge-neralmente aceptados de controlse pueda evaluar la conducción delos organismos y el cumplimientode sus objetivos con un criterio designificación y utilidad para reali-mentar las decisiones del gobierno.

Desde el punto de vista del se-guimiento de los actos administra-tivos, la normativa vigente no

contempla acabadamente la nece-sidad de una integración con otrosorganismos de control, tanto delámbito nacional como provincial,que permita el seguimiento de losactos hasta la etapa en que secumpla el objetivo qüe le dio ori-gen.

En último término, las normasvigentes no contemplan la necesi-dad de dotar al órgano de controlgubernamental de AutonomíaDecisoria y Presupuestaria quedebería estar ínsita en la Constitu-ción Nacional sin afectación de suindependencia de criterio.

Desde el punto de vista de launidad de mando, las normas lega-les prevén que la decisión final delorganismo de control oficial seacolegiada, privilegiando su calidady poniendo énfasis en el conoci-

miento y resarcimiento de los he-chos anómalos puntuales en con-traposición del privilegio de laoportunidad de la información sig-nificativa, que realimente la d~ci-sión política, en base al refuerzo delos sistemas de control interno delos organismos a los efectos de queen el futuro deseable el organismo'de control se especialice en la veri-ficación del cumplimiento de di-chos controles.

Burocráticos: Los hábitos detrabajo conforman a través de losaños, verdaderas culturas y arrai-gos institucionales, que constitu-yen efectivos bloqueos a los inten-tos de apropiar cambios estructu-rales o de aprovechar las bondadesque el desarrollo de la tecnologíaput:de aportar.

Entre otros, esta restricción,hace que se dificulte el acceso a in-formación consolidada necesariaa partir de la cual de acuerdo almétodo deductivo de investigaciónse posibilite, partiendo de criteriosde significación, avanzar hacia elcaso particular.

• Condicionantes Endógenos

Estructura de OperacionesLas viejas instituciones susten-

tadas en órdenes normativas tanantiguas como ellas, plagadas debrechas, ambigüedades y vaguedades legales que sedimentan en eltranscurso de los aJ10Sen marañasde jurisprudencia, suelen operarpor impulsos, es decir por sistemascarentes de rea imentación o siste-mas abiertos. Operaciones de estacaracterística no implican necesa-riamente ineficiencia 8n la medidaque se apoyan en estrategias inte-gradas que requieren tal modali-dad de ejecución, pero cuando sonutilizadas como "modus-operan-dis" de los procesos, generan hábi-tos laborales que conforman cultu-ras institucionales de problemáti-co desarraigo

Cuando además de operar porsistemas abiertos el control serealiza en unidades condicionadaspor el modo ex-ante, una restric-ción de este tipo requiere correccio-nes tan severas como dificultosas y

plagadas de conflictos sociales.Tecnología:Los países en vías de desarrollo

encuentran aquí un escollo rele-vante en el diseño de los sistemasde control, la disponibilidad deequipamiento no garantiza el cre-cimiento de la informática institu-cional en tanto no cuente con lascondiciones organizacionalesapropiadas al trabajo sistemático yordenado, con los recursos entre-nados para la definición de siste-mas y con las facultades para dic-tar política de desarrollo informá-tico en los organismos de control.

En realidad, estos órganos decontrol deben sustentar sus pro-gramas en bases de datos en cuyadefinición no ha intervenido; entanto su acceso no siempre le estáhabilitado y en los que habitual-mente la documentación del siste-ma no resguarda la transparenciade sus condiciones. Los entes decontrol no requieren grandes capa-cidades de procesamiento de datos,sí en cambio amplio desarrollo delas bases informáticas de los orga-nismos que controla y la tecnologíamínima apropiada para' accederlay manejarla en el propio equipa-miento del organismo fiscalizado.Aún no contando con la tecnologíanecesaria, con amplias facultadesy expertos suficientes puede supe-rar la restricción operando losequipos de terceros vigilados.Recursos Humanos:La falta de profesionales y la

incompatibilidad con la formaciónuniversitaria con las calidadesrequeridas por el control de lascuentas públicas constituye unode los más serios condicionantes dela actividad de control.

Las viejas estructuras de con-trol apoyadas en igualmente viejosórdenes legales se asientan en losclaustros universitarios contribu-yendo a la malformación profesio-nal. De poco sirven los medulososestudios que grupos de investiga-ción universitaria desarrollancuando se sustentan en conceptosy filosofías de control obsoletos.

Esta restricción es una de lasmayores aportan tes al componen-te ideológico y burocrático de los

HORIZONTES 43

CO"d'O;,/ .. / Sistemas Alternativos de Controld I Proceso DecIsorio

R' e de la AUditOrí/ / /lesgo A 8 e

Competencia del Legal y Legal)' Legal. Contable ye Control Contable Contable Operacional

Formulación de Metodo inductivo Método Decuctivo Método deductivoHipótesis de Control de Cont-ol de Control

OContrastación con Sin contrastación A partir de A Jartirdeinformación global k;on información global indicadores ~Iobales indicadores globales

DeterminaciónMuestreo Muestreo de criterio Muestreo de

de la muestrade criterio y estadístico criterio y estadístico

NSin independencia Con independencia Con independenciatotal de criterio total de cr terio total de criterio

SELECCIONDE PRUEI3A

Sin apoyo Con apoyo Con apoyotecnológico tecnológico tecnológico

OSobre resultados Sobre resultados Sobre resultados

PROGRAMACJONmensuales mensu¡:les anuales

Sin tener en cuenta la En base a la En basealaDE LA evaluación de control evaluación del control evaluación del control

e interno del organismo interno del organismo interno del organismo

AUDITOR lACon énfasis en la Con énfasis en la Con énfasis en laauditoría "ex-ante" auditoría "ex-ante" auditoría "ex-ante"

E Equipos de Equipos de Equipos detrabajo es tables trabajo móviles trabajo móviles

Sin auditoría de Con auditoria de Con auditoria deAUDITOR lA sistema sisterras sistemas

Rcomputarizados computar zados corr putarizados

Vinculada con la Vinculada con la No vi nculada con lafunción jurisdiccional función jurisdiccional función jurisdiccional

y la facultad y la facultad y la facultads;¡ncion<ltoria silncioniltoria sa1cioniltoria

entes de control.

6. OPERATORIADEL MODELO

Se construye una matriz deoperaciones, cuyos componenteshan sido descritos en los siguientescapítulos:

2. Proceso decisorio de las varia-bles de control

3. Optimidad4. Estrategias5. CondicionantesSe contrastan los sistemas al-

ternativos de control, con las con-diciones de óptimo de acuerdo acomo responde cada uno de lossistemas con respecto a cada unade las condiciones.

Las tres alternativas elegidasestán compuestas por sus respecti-vas variables de input que respon-den en su conjunto, a la fase del"conocer" conforme se entiende enteoría del riesgo según el siguientediseño.

Las variables que responden a. cada una de las alternativas decontrol están ordenadas de tal for-ma que permita que el modeloopere en las siguientes condicio-nes:

Las primeras variables de cadauna de la alternativas se compa-ran entre sí de acuerdo a cómorespolJden a la primera condición.de óptimo.

Se coloca un uno (1) en la inter-sección de la variable o variablesque respondan subjetivamente demejor manera a la condición deóptimo.

Se coloca un cero "O" en la inter-sección de la variable o variablesque contrastadas con las que seregistró en uno (1) respondan sub-jetivamente en menor medida a lacondición de óptimo.

Se dejarán blancos en las tresintersecciones de las variablesanalizadas con respecto a la condi-ción de óptimo cuando las mismasrespondan a la categoría de noaplicable es decir que su compara-bilidad carezca de sentido.

Analizada la primera fila de lamatriz con respecto a la primera

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variable de cada una de las alter-nativas de control, el método con-tinúa contrastando nuevamente laprimera condición de óptimo ver-sus las segundas variables de cadauna de las tres alternativas decontrol y así sucesivamente hastaalcanzar la última columna decada una de las alternativas.

Seguidamente se inicia el mis-mo proceso pero pasando a la se-gunda fila, o sea a la segunda con-dición de óptimo versus la primeravariable de cada una de las alter-nativas de control y así sucesiva-mente hasta concluir el análisis dela totalidad de las condiciones deóptimo.

A continuación se subtotalizan

para cada sü:;tema alternativo losvalores contenidos en las filas(condiciones de óptimo) y en lascolumnas (variable.s de control).

Iguales consideraciones se si-guen en la ccmparación de las al-ternativas con respecto a las estra- .tegias de control y con respecto alos condicionantes.

Por últimc, se suman para cadasistema alternativo de control lossubtotales resultantes de:-Optimalidad-Estrategia de Control y,-Condicionantes.

El sistema alternativo de con-trol que obtiene mayor puntaje esel que cumple de la mejor maneraalas exigencias planteadas_ lil