Guía de buenas prácticas: los pueblos indígenas y minería

Guidance 2010-3

LOS PUEBLOS GUÍA DE BUENAS PRÁCTICAS

INDÍGENAS YLA MINERÍA

GUÍA DE BUENAS PRÁCTICAS

LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y LA MINERÍA

CONTENIDO

Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería

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1 INTRODUCCIÓN 1

1.1 ¿Por qué elaborar una guía de buenas prácticas específicamente en relación 3con los pueblos indígenas?

1.2 Declaración de posición del ICMM 31.3 ¿Quiénes son los pueblos indígenas? 51.4 Los derechos internacionales de los pueblos indígenas 71.5 Cómo se elaboró esta Guía 91.6 Comment le guide a-t-il été préparé ? 111.7 Alcance de la Guía 131.8 Estructura de la Guía 13

COLABORACIÓN Y PARTICIPACIÓN INDÍGENA 15

2.1 Introducción 162.2 Principios de una buena colaboración 162.3 Establecimiento del contacto inicial 182.4 Participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones 192.5 Aspectos prácticos de la colaboración con pueblos indígenas 252.6 Fomento de la capacidad de colaboración en las compañías 302.7 Manejo del comportamiento de la fuerza laboral y los contratistas 322.8 Algunos desafíos para la colaboración 33

PREPARACIÓN DEL TERRENO 37

3.1 Introducción 383.2 Determinación de los derechos e intereses relevantes de los pueblos indígenas 383.3 Estudios de referencia 45

PRÓLOGO iMENSAJE DEL ICMM A LAS COMUNIDADES QUE PODRÍAN VERSE AFECTADAS iiPOR LA MINERÍA

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ACUERDOS 52

4.1 Introducción 534.2 Justificación comercial de los acuerdos 534.3 ¿Qué hace a un acuerdo exitoso? 554.4 Celebración de acuerdos 574.5 Componentes de los acuerdos 604.6 Instrumentación de los acuerdos 72

MANEJO DEL IMPACTO Y DISTRIBUCIÓN DE BENEFICIOS 73

5.1 Introducción 745.2 Mitigación y mejoramiento de los efectos 745.3 Fortalecimiento de la base de activos de la comunidad 815.4 Preservación cultural 895.5 Protección, rehabilitación y monitoreo ambientales 915.6 Preparación para el cierre de una mina 925.7 Abordaje de la discriminación y la desventaja histórica 93

MANEJO DE QUEJAS 95

6.1 Introducción 966.2 ¿Por qué son importantes los mecanismos para el manejo de quejas? 966.3 Fuentes de posibles desacuerdos o conflictos 986.4 Preparación de mecanismos para el manejo de quejas 1006.5 Intervención de otras partes 104

CONCLUSIÓN 106

Apéndice A: Declaración de posición del ICMM sobre la minería y los pueblos indígenas 107Apéndice B: Siglas 110Apéndice C: Otros recursos 111Agradecimientos 119


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En la elaboración de esta Guía, el ICMMtoma como punto de partida la visión quecontiene su Declaración de Posición paralas relaciones constructivas entre lospueblos indígenas y la industria minero-metalúrgica fundamentadas en el respeto,el compromiso fidedigno y el beneficiomutuo, y que consideren en particular lasituación específica e histórica de lospueblos indígenas. Vemos con beneplácitoel compromiso de las compañías miembrosdel ICMM de establecer este tipo derelaciones y pensamos que la Guíarepresenta un recurso útil para mantenerun diálogo positivo.

Como individuos con relaciones personales diversasy profundas, así como experiencia profesional conlos pueblos indígenas, reconocemos la necesidad deque las compañías mineras entablen y mantenganrelaciones respetuosas con las comunidades quepueden verse afectadas por sus actividades.

A partir de nuestras experiencias en África,Australasia, Oceanía, América Latina y América delNorte, hemos aportado nuestros conocimientos,asesoría y recomendaciones sobre el proceso y laesencia durante la elaboración de este documentoen los últimos dos años.

Desde el inicio, nos hemos mantenido al margen del proceso. Siempre hicimos valer nuestro derechode objetar la manera en que se elaboró la Guía o el contenido final. Sin embargo, a fin de cuentasconsideramos que ofrece una guía sensata que —sise aplica eficazmente— tiene posibilidades decontribuir al establecimiento de relacionesconstructivas y mutuamente respetuosas entre lospueblos indígenas y las compañías mineras.

Entendemos que esta Guía forma parte de unproceso más amplio y será un “documento vivo” quehabrá de revisarse sobre la base de la experienciaen su aplicación. Invitamos a los pueblos indígenas y a todas las compañías mineras —sean o nomiembros del ICMM— a utilizar esta Guía de buenafe y aprender de su experiencia.

Mike Rae, Canadá; Cássio Inglez de Sousa, Brasil; Meg Taylor, Papua Nueva Guinea; Mick Dodson, Australia; Lucy Mulenkei, África

Prólogo

i Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería

ICMM Grupo Consultivo sobre Pueblos Indígenas

Esta Guía representa un logro fundamentalen un recorrido que el Consejo Internacionalde Minería y Metales (ICMM, por sus siglasen inglés) inició en 2004, cuando empezamosa trabajar para apoyar el establecimientode relaciones más constructivas entre lospueblos indígenas y las compañías mineras.Desde entonces, hemos organizado dosmesas redondas internacionales, publicadoun análisis sobre la minería y los pueblosindígenas, y llevado a cabo consultasexternas antes de dar a conocer en 2008nuestra Declaración de posición sobre laminería y los pueblos indígenas.

El Consejo de Directores Ejecutivos del ICMM aprobóesa Declaración en 2008 y manifestó su deseo de quehubiera relaciones más constructivas entre la industriaminero-metalúrgica y los pueblos indígenas basadasen el respeto, el compromiso fidedigno y el beneficiomutuo. Entonces se planteó que nuestra siguientetarea sería elaborar una guía de instrumentación.Esta Guía es el resultado de ese trabajo.

Reconocemos que cada comunidad poseecaracterísticas únicas y que pueden surgir variasdificultades con la presencia de los miembros delICMM. En ese sentido, la Guía no tiene el propósitode plantear un enfoque único, sino de permitir quelas compañías y las comunidades la adapten a suscircunstancias.

Más que una meta final, esta Guía representa unhito. Nos interesa apoyar su divulgación y adopciónpara poner nuestro grano de arena y asegurar querealmente traiga un cambio para las comunidadesen el terreno. El ICMM seguirá trabajando encuestiones relacionadas con los pueblos indígenas.Queremos colaborar con nuestros miembros y lospueblos indígenas para fomentar la adopción deesta Guía.

Por último, un trabajo como este requiere unenorme esfuerzo. Gracias a todos aquellos que hancontribuido: el Grupo Consultivo, Aidan Davy y Claire White dentro del Secretariado, y muchosotros que aportaron sus ideas a lo largo del camino.

Tony HodgePresidente del ICMM

iiGuía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería

El Consejo Internacional de Minería yMetales (ICMM, por sus siglas en inglés)se complace en presentar nuestra Guía de buenas prácticas: los pueblosindígenas y la minería (la Guía). El ICMMes una organización que representa adiecinueve de las principales compañíasminero-metalúrgicas del mundo, así comoa otras treinta asociaciones regionales,nacionales y de productos básicos. ElICMM y sus miembros tienen el propósitoconjunto de mejorar las prácticas de laindustria minera mundial mediante elequilibrio de las diversas necesidadessociales, culturales, ambientales yeconómicas de todas las partes afectadaspor las operaciones mineras.

Esta Guía es fruto del compromiso de nuestrosmiembros de asegurar la extracción y producciónresponsables de minerales y metales. Tiene comoeje la voluntad de establecer colaboraciones yrelaciones positivas con los pueblos indígenas. Esto queda de manifiesto en la Declaración deposición del ICMM sobre la minería y los pueblosindígenas, de mayo de 2008 (véase apéndice A).Elaboramos esta Guía a partir de los pilares querepresentan los compromisos enunciados en esadeclaración. Nuestra intención es brindarinformación y orientación práctica al personal y los trabajadores de compañías minerasresponsables, a fin de guiar una colaboraciónapropiada y respetuosa con los pueblos indígenas.Esperamos que esta Guía estimule el debate yfomente la comprensión transcultural entre lascomunidades indígenas y las compañías mineras.

Mensaje del ICMM a las comunidades quepuedan verse afectadas por la minería

Solicitamos respetuosamente que respondan conun espíritu de buena fe, que fue el fundamentopara la preparación de esta Guía, al entablarconversaciones con compañías minerasresponsables. Tal vez esta Guía no sea perfecta y,tras una reflexión, podrían pensar que “algunosaspectos no funcionarán en nuestro caso”.Entonces esperamos que usen esta Guía paradiseñar un proceso de colaboración con lascompañías mineras que sí funcione para sucomunidad. Esto, a su vez, ayudará a lascompañías mineras responsables a sostener undiálogo positivo con ustedes, como el punto departida para relaciones mutuamente beneficiosas y perdurables.

La industria minero-metalúrgica

La industria minero-metalúrgica se dedica a laextracción y procesamiento de recursos mineralescuando el tamaño y la calidad de un depósitomineral permiten realizar un proyectoeconómicamente viable. Después, los mineralesextraídos se refinan para convertirlos enmateriales que se usan en la producción dediversos bienes para el mercado mundial.

La extracción y refinación de minerales es casi tanantigua como la civilización humana. La minería se puede llevar a cabo de manera superficial osubterránea. Dependiendo de la parte del mundodonde se realice, la minería puede ir desdepequeños grupos de personas que aplican métodostradicionales hasta una operación grande y complejacon infraestructura, tecnología y equipos modernosque da empleo a muchos trabajadores. Entre losmiembros del ICMM figuran muchas de lascompañías mineras más grandes del mundo ytodas ellas aplican prácticas industriales modernas.

iii Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería

Aunque no todos los miembros del ICMMparticipan en las primeras dos etapas, a grandesrasgos la secuencia de las actividades durante elciclo de vida es el siguiente (véase diagrama):

• Etapa 1 – Prospección: Por lo general, interviene un número reducido de personas (compañías de prospección o exploración) que llegan a una zona en busca de señales específicas de la presencia de ciertos metales. Normalmente, si encuentran algo de interés, presentan una solicitud en la que manifiestan un interés específico en una zona con miras a obtener un permiso para explorar en busca de depósitos minerales.

• Etapa 2 – Exploración: Las compañías de exploración minera suelen ser más pequeñas que las propias compañías mineras y exploran posibles depósitos mineros identificados en la etapa de prospección. La exploración puede abarcar varias actividades —entre ellas estudios aéreos y perforaciones— y su propósito consisteen determinar el tamaño y el valor de un depósito mineral. Se trata de una operación de alto riesgo pues sólo unas en cuantas acciones de exploración se llegarán a identificar suficientesdepósitos minerales para justificar operaciones de minería completas. Ésta será la etapa en la que experimentará por primera vez una presenciaminera considerable en su territorio. Si la compañía de exploración presenta pruebas de que hay potencial minero suficiente para explotar una mina, entonces una compañía minera importante podría interesarse en esta etapa.

• Etapa 3 – Estudios de viabilidad y construcción: Esto ocurre cuando compañías mineras importantes llegan a su territorio. Habitualmente ya operan con éxito minas en otros lugares. Para empezar, la compañía estudiará la viabilidad económica a largo plazo de construir y operar una mina en la región. Si el resultado de ese estudio es que la operación minera arrojaría beneficios para la compañía minería y que estopuede lograrse al tiempo que se cumplen otras responsabilidades, entonces solicitarán los permisos correspondientes y procederán a la construcción de la mina.

• Etapa 4 – Operación minera: Ésta es la fase activa de la secuencia minera que por lo general se prolonga durante la vida útil del recursos que se extrae. En esta etapa, los minerales se extraen ya sea mediante métodos superficiales (a cielo abierto) o subterráneos (túneles).

• Etapa 5 – Cierre y recuperación: Cuando se ha extraído el recurso de que se trate o en caso de que seguir extrayendo el recurso deje de ser económicamente viable, el proyecto minero concluirá de manera paulatina mediante un plan de cierre y recuperación. Las compañías miembrosdel ICMM deben preparar su plan de cierre y recuperación en una fase temprana durante la etapa de planeación, explotación y construcción, de modo que estén listas para instrumentarlo mucho antes de que se aproxime la etapa de cierre y puedan actualizarlo conforme la operacióncambie con el tiempo. Esta operación contará con la presencia continua de la compañía minera para asegurar el manejo adecuado de los efectos después del cierre.

Durante el proceso, es importante que todas lascompañías participantes se pongan en contacto conla comunidad local de modo que se establezca unarelación respetuosa y de largo plazo.

Comprensión de los problemas culturales,sociales y ambientales indígenas

Con el paso del tiempo, las compañías mineras hanavanzado en su conocimiento y se han sensibilizadosobre cómo manejar y equilibrar sus necesidadeseconómicas con las consideraciones ambientales ylas tradiciones culturales de la gente que habita enlas zonas donde operan. Los miembros del ICMMreconocen que la actividad minera ha afectado ycontinuará afectando las tierras, los territorios, los recursos y la forma de vida de los pueblosindígenas. Los miembros del ICMM tambiénentienden la importancia de mantener un medioambiente saludable y estable para apoyar a lascomunidades locales y, en particular, a quienesdesean conservar un modo de vida tradicional. Un entorno natural saludable es un beneficio paratoda la gente. Estos ha sido aprendizajes importantes.

A fin de lograr este tipo de estabilidad, paraempezar debemos establecer una relación con lascomunidades en las que trabajamos, de modo quepodamos abordar estos asuntos de manerarespetuosa y sobre la base de un conocimientosólido de la zona y su gente. Sólo entoncespodemos empezar a equilibrar las necesidades ylas perspectivas de la cultura, el medio ambientey la economía. Esta Guía nos ofrece un punto departida para un proceso más prolongado que nosayudará a avanzar en la consecución de estosrelevantes objetivos a largo plazo.


ETAPA 1Prospección

ETAPA 2Exploración

ETAPA 3Estudios deviabilidad y

construcción

ETAPA 4Operación de

la mina

ETAPA 5Cierre y

recuperación

ivGuía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería

Secuencia típica de las actividades en la vida útil de una mina

Esta guía tiene por objeto servircomo una herramienta deapoyo práctica y fácil de usarpara las compañías mineras.

Beneficios de aplicar esta Guía

Esta Guía tiene por objeto ser una herramientapráctica y de uso sencillo para ayudar a lascompañías mineras a entender la necesidad deconocer y respetar las complejidades culturales,sociales, económicas y políticas relacionadas conla realización de proyectos muy cerca de dondehabitan comunidades indígenas. Nuestro propósitoes que esta Guía plantee enfoques positivos,prácticos y generales que permitan a lascompañías mineras establecer relacionesfructíferas con los pueblos indígenas.

Sin embargo, estamos conscientes, en vista de surica diversidad, de que no puede haber un enfoqueúnico cuando se establecen relaciones con lospueblos indígenas. Esta Guía no trata sólo delestablecimiento de buenas relaciones entre unacompañía minera y una comunidad indígena, sinoque es un medio para ayudar a las compañíasmineras a iniciar o mejorar el proceso de construiruna relación de manera respetuosa y positiva. Se presentan una serie de estudios de caso quedestacan tanto las relaciones fructíferas como lasconsecuencias de no tenerlas, de lo que todospodemos aprender.

Deseamos que esta Guía se considere undocumento vivo. Recibiremos con agradocomentarios constructivos con base en lasexperiencias de su aplicación entre lascomunidades indígenas y las compañías mineras.

La Guía está estructurada en lassiguientes secciones:

1 Introducción: Se presentan los fundamentos de esta Guía, la colaboración del ICMM con los pueblos indígenas, así como su Declaración de posición y compromisos relacionados.

2 Colaboración y participación indígena: Tiene que ver con la colaboración entre los pueblos indígenas y la minería; se abordan temas como la participación de los pueblos indígenas en los procesos de toma de decisiones (incluido el consentimiento previo, libre e informado) y se hacen recomendaciones específicas para una colaboración eficaz y práctica con los pueblos indígenas, sin dejar de destacar algunos de los principales desafíos para una colaboración eficaz.

3 Fundamentos: Gira en torno de las primeras etapas del establecimiento de la relación y de la información necesaria para facilitar a las compañías la colaboración inicial y el planteamiento de enfoques apropiados para abordar el impacto real y previsto de un proyecto, además de cómo podría mitigarse cualquier impacto posiblemente negativo.

4 Acuerdos: Se analiza la manera en que las compañías y las comunidades indígenas podrían celebrar acuerdos formales para regir su relación, lo que incluye acuerdos preliminares que pueden servir como “peldaños” para poner en marcha un acuerdo de largo plazo que abarque todo una secuencia del proyecto minero.

5 Manejo de efectos y distribución de beneficios: Se abordan algunos aspectos prácticos de manejar el impacto de un proyecto de minería, por ejemplo, la preservación de los sitios culturales y tradiciones locales, la distribución de los beneficios derivados de un proyecto minero y la creación de oportunidades para el desarrollo económico de la comunidad local.

6 Manejo de quejas: Se delinean estrategias y mecanismos para atender los problemas y preocupaciones de la comunidad acerca de la relación o los proyectos mineros.

Como vemos, la Guía tiene el propósito de ayudar a las compañías a fomentar sus relaciones con lospueblos indígenas y sus comunidades señalandolos medios mediante los cuales se puede estableceruna colaboración eficaz durante el ciclo de vida del proyecto.

v Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería


Reflexiones finales

Esperamos que esta introducción haya dejadoclaro el propósito de la Guía. Nos interesa que la Guía se utilice para ayudar a las compañíasresponsables a mejorar sus relaciones con los pueblos indígenas.

Gracias R. Anthony HodgePresidente del ICMM

Manejo de quejas

Introducción

Colaboracióny participación

indígena

Manejo deefectos y

distribución debeneficios

Fundamentos

Acuerdos

Comunidadindígena

viGuía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería

Secuencia de la colaboración de la compañía minera

Los invitamos a examinar esta Guía, analizarnuestro enfoque y apoyarnos en nuestrosesfuerzos para “hacer las cosas bien”.

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Introducción

1 Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería

Alla, niña nenets, besa a un cervato que su familia tiene como mascota. Tundra de Nadym, Yamal, Siberia occidental, Rusia

La presente Guía de Buenas Prácticas (la Guía)tiene por objeto ayudar a las compañías afomentar sus relaciones con los pueblos indígenasy sus comunidades señalando los mediosmediante los cuales se puede establecer unacolaboración eficaz durante el ciclo de vida delproyecto.

Las compañías mineras responsables hanreconocido la necesidad de mantener relacionesmás respetuosas y constructivas a fin de asegurarque, una vez emprendidas las operaciones minerasen tierras indígenas o cerca de ellas, se respetenlos derechos e intereses de los pueblos indígenas ylas comunidades afectadas se beneficien de teneruna operación minera en su zona.

En mayo de 2008, el ICMM aprobó la Declaración deposición sobre la minería y los pueblos indígenas.En esta declaración se destaca la necesidad de que haya relaciones constructivas entre la industriaminero-metalúrgica y los pueblos indígenasbasadas en el respeto, el compromiso fidedigno yel beneficio mutuo, con particular atención a la

situación específica e histórica de los pueblosindígenas.

La Guía se ha preparado con el apoyo de losmiembros del ICMM para aplicar la visiónsubyacente y los compromisos específicosenunciados en la Declaración de posición. Tiene la finalidad de ayudar a las compañías minero-metalúrgicas a reconocer las complejidadesculturales, sociales, económicas y políticasvinculadas con la planeación, operación y cierrede proyectos en tierras indígenas o cerca de ellas, o que de alguna otra manera repercutirían en lascomunidades indígenas. Se ponen de relieveprincipios de buenas prácticas, se analizan los retos al aplicar estos principios en el nivel operativoy se ofrecen ejemplos reales sobre la manera enque algunos proyectos mineros han enfrentadoestos retos.

Aunque los principales destinatarios de esta Guíason las compañías miembros del ICMM, puedeservir a otras compañías que operan en el sector,así como para industrias relacionadas como la depetróleo y gas, y de la construcción. También puedeser un recurso útil para grupos de los pueblosindígenas, gobiernos, organizaciones de la sociedadcivil y consultores que trabajan en el sector.

Más allá de la responsabilidad ética, lajustificación comercial

Sin dejar de reconocer y respetar que los derechos eintereses de los pueblos indígenas debenconsiderarse ante todo una responsabilidad ética,también hay razones comerciales de peso para quelas compañías mineras se esfuercen por aplicarbuenas prácticas en esta área.

• En su interés continuo por identificar y explotar nuevos recursos, las compañías mineras tienen una actividad cada vez mayor en partes remotas del mundo donde puede haber poblaciones indígenas. A las compañías que han sentado el precedente de ser respetuosas con los pueblos indígenas y sus derechos, y de generar resultados positivos para el desarrollo probablemente les resulte más fácil lograr acuerdos con comunidades de los pueblos indígenas y aprobaciones gubernamentales para tener acceso a recursos naturales.

• En un número creciente de países, se reconocen jurídicamente los derechos de los pueblos indígenas para negociar los términos y condiciones conforme a los cuales se explotarán los minerales en su tierra. En algunos casos, esto se extiende al derecho reconocido jurídicamente de otorgar o negar un consentimiento. Las compañías con una mala reputación en su trato con los pueblos indígenas o que carecen de experiencia en esta área tendrán más probabilidades de enfrentar retrasos y dificultades para negociar y celebrar acuerdos.

• Como ha quedado de manifiesto en numerosas ocasiones, las compañías que no respetan los derechos e intereses de los pueblos indígenas también tienen más probabilidades de verse envueltas en disputas y conflictos locales y regionales. Además de perjudicar el futuro de los proyectos individuales, esto puede ocasionar un daño sustancial a la reputación de una compañía en los planos nacional e internacional.

• En cambio, hay importantes beneficios para la reputación de las compañías y la industria en su conjunto si se demuestra liderazgo en esta área. Estos beneficios incluyen mejores relaciones con los gobiernos y las organizaciones internacionales, así como una colaboración más constructiva con grupos de la sociedad civil.

2Guía de Buenas Prácticas Los Pueblos Indígenas y la Minería

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1

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Introducción

1.1 ¿Por qué elaborar una guía debuenas prácticas específicamente enrelación con los pueblos indígenas?

En muchos sentidos, lo que constituye una buenapráctica en relación con los pueblos indígenas lo es también para pueblos no indígenas.Independientemente de donde operen, lascompañías responsables tienen el propósito deevitar repercusiones negativas en las comunidadesy dejar un legado positivo. Los principios básicos de una buena colaboración1 son los mismos entérminos generales (véase sección 2.2) y muchas de las metodologías para identificar y aprovecharoportunidades de desarrollo se aplicarán en elcontexto del trato con pueblos tanto indígenas como no indígenas. No obstante estos elementoscomunes, hay algunas razones que justifican laelaboración de una guía centrada específicamenteen los pueblos indígenas y la minería.

En primer lugar, hoy en todo el mundo se reconoceque los pueblos indígenas tienen derechos eintereses distintivos y cada vez se espera en mayormedida que las compañías responsables losrespeten. En segundo lugar, mediante la ley, lacostumbre o una combinación de ambas, lospueblos indígenas suelen tener una relaciónespecial con las tierras, los territorios y losrecursos donde las compañías quieren explorar yextraer recursos. Esto puede crear obligacionesespecíficas para las compañías, así como presentaruna serie de retos únicos (y en ocasionesoportunidades) que requieren ser comprendidos yabordados.

En tercer lugar, los pueblos indígenas a menudotienen características culturales, características degobierno y formas tradicionales de interactuar ytomar decisiones que los distingue de la poblaciónno indígena y que requieren que las compañíasutilicen formas de colaboración sensibles a esascaracterísticas.

Por último, históricamente los pueblos indígenashan estado en desventaja, han sido discriminados y despojados de sus tierras, y siguen estando endesventaja respecto a la mayoría de los sectores de la sociedad. Asimismo, es probable que seanmás vulnerables a los efectos negativos de lasexplotaciones mineras, en particular aquellas querepercuten de manera adversa en sus recursosculturales y naturales. Al abordar estos asuntos, esnecesario dedicar especial atención a los interesesy derechos de las comunidades indígenas en todaslas etapas del ciclo de vida de un proyecto minero.

1.2 Declaración de posición del ICMM

La Declaración de posición del ICMM sobre mineríay pueblos indígenas (véase Apéndice A) es elresultado de amplias consultas con sectoresinteresados y un trabajo preparatorio de variosaños, que incluyó:

• mesas redondas sobre minería y asuntos de los pueblos indígenas (2005, 2008)

• publicación de un análisis sobre minería y los pueblos indígenas (2005)

• consultas estructuradas en torno de la versión preliminar de la Declaración de posición (2006, 2007)

• análisis del estatuto legal del consentimiento previo, libre e informado (CPLI).

La Declaración de posición contiene variasdeclaraciones de reconocimiento fundamentales en las que se reconoce el imperativo ético deotorgar consideración especial a las necesidades e intereses de los pueblos indígenas. Se ha dado efecto práctico a estas declaraciones dereconocimiento mediante nueve compromisos.Mediante la Declaración de posición, los miembrosdel ICMM se obligan a cumplir estos compromisos,siempre que no se contrapongan con las leyesnacionales o provinciales.


1 Para mayor información sobre la colaboración basada en buenas prácticas, véase, por ejemplo, Zandvliet, L. et Anderson, M.B. 2009 Getting It Right: Making Corporate–Community Relations Work. Sheffield: Greenleaf Publishing.

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Compromisos del ICMM

1 Reconocer y respetar los intereses sociales, económicos, ambientales y culturales de los pueblos indígenas, así como sus derechos según se articulan y definen en las leyes estatales o provinciales, nacionales e internacionales.

2 Identificar con claridad y comprender cabalmente los intereses y las perspectivas de los pueblos indígenas respecto a un proyecto y sus posibles efectos. En el caso de proyectos que puedan afectar a los pueblos indígenas, se llevarán a cabo evaluaciones de efectos sociales u otros análisis sociales de referencia, basados en consultas con ellos, para examinar sus perspectivas particulares.

3 Colaborar y consultar con los pueblos indígenas de manera justa, oportuna y culturalmente apropiada durante el ciclo del proyecto. La colaboración se basará en el suministro honesto y abierto de información, de una forma accesible para los pueblos indígenas. La colaboración se iniciará en la etapa más temprana posible de las actividades mineras previstas, antes de la exploración sustantiva en el terreno. Siempre que sea posible, la colaboración se establecerá por intermedio de las autoridades dentro de las comunidades y respetando las estructuras y procesos tradicionales para la toma de decisiones.

4 Forjar una comprensión transcultural: para que el personal de la compañía entienda la cultura, los valores y las aspiraciones de los pueblos indígenas y para que los pueblos indígenas entiendan los principios, objetivos, operaciones y prácticas de la compañía.

5 Propiciar que los gobiernos participen, cuando sea apropiado, para aliviar y resolver cualquier problema o situación que enfrenten los pueblos indígenas cerca de las operaciones mineras.

6 Elaborar proyectos para evitar los efectos posiblemente adversos de las actividades mineras y conexas y, si esto no fuera viable, minimizar, manejar o compensar justamente tales efectos. Entre otras cosas, tal vez sean necesarios acuerdos especiales para proteger la propiedad cultural o los sitios de significado religioso para los pueblos indígenas.

7 Procurar acuerdos con los pueblos indígenas y otras comunidades afectadas sobre programas para generar beneficios netos (sociales, económicos, ambientales y culturales), es decir, beneficios y oportunidades que compensen con creces los efectos negativos de las actividades mineras. Se considerará específicamente el uso acostumbrado de las tierras y los recursos en situaciones donde el título formal puede ser poco claro o cuando hay reclamos sin resolver. Los miembros del ICMM medirán los avances para asegurar que se estén obteniendo los beneficios sociales especificados y si los programas no están logrando los objetivos establecidos, se buscará llegar a un acuerdo sobre modificaciones para mejorar su eficacia. En general, los miembros del ICMM procurarán establecer alianzas de largo plazo con los pueblos indígenas, hallar formas de aumentar su participación como trabajadores y proveedores, y apoyar un desarrollo regional y comunitario empoderado, por ejemplo, mediante educación, capacitación, atención de la salud y apoyo para la formación de empresas.

8 Apoyar marcos apropiados para la facilitación, mediación y solución de controversias. Los miembros del ICMM pueden contribuir con fomento de la capacidad, o facilitarlo, para las organizaciones de los pueblos indígenas que habiten cerca de sus operaciones. En general, se proporcionará a los pueblos indígenas y las comunidades en su conjunto un canal de comunicación claro con los directivos de la compañía si tienen quejas sobre una operación minera, así como procesos transparentes para que sus preocupaciones sean atendidas.

9 Mediante la instrumentación de todas las acciones anteriores, buscar la obtención de un amplio apoyo comunitario para nuevos proyectos o actividades. Los miembros del ICMM reconocen que, luego de celebrar consultas con los habitantes del lugar y las autoridades competentes, en ocasiones se puede tomar la decisión de no seguir adelante con la explotación o la exploración aunque cuente con los permisos legales.

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1.3 ¿Quiénes son los pueblos indígenas?

En las últimas décadas la designación “pueblosindígenas” se ha llegado a reconocer como unacategoría social distintiva en el derecho internacionaly en la legislación nacional de algunos países.

El término “pueblos indígenas” se ha aplicado sobretodo a los pueblos considerados descendientes delos pueblos precoloniales de América, Australia yNueva Zelandia, como los indios americanos, losinuits del Ártico, los habitantes de las selvas delAmazonas, los aborígenes australianos y losmaoríes neozelandeses. En varios países asiáticos y africanos, se hace referencia como “pueblosindígenas”, o ellos mismos se identifican así, a losgrupos étnicos minoritarios marginados (a menudollamados “poblaciones tribales”), con una culturadistinta del modelo nacional y que históricamentehan ocupado ciertas regiones, (por ejemplo, lospueblos pigmeos en África central, los pueblos sanen África meridional, las tribus karen de las colinasen Tailandia).

Algunos países reconocen a los pueblos indígenas yusan oficialmente ese término u otros relacionados.Por ejemplo, en países latinoamericanos comoVenezuela, Perú, Colombia o Bolivia se usa pueblosindígenas. First Nations (primeras naciones) es untérmino oficial usado en Estados Unidos y Canadá,mientras que Aboriginal peoples (pueblos aborígenes)se utiliza en Australia y Canadá. En cambio, enotros países no se reconoce formalmente laexistencia de pueblos indígenas dentro de susfronteras (por ejemplo, Malasia, China, Botswana),o sólo reconocen a algunos grupos como “indígenas”aunque otros reclamen esa denominación (como en Rusia).

El problema de establecer una definición única para“pueblos indígenas” se ha debatido ampliamenteen sesiones de grupos de trabajo de NacionesUnidas durante años y se ha llegado a reconoceroficialmente que no hay una sola definición queabarque cabalmente la diversidad de los pueblosindígenas. Sin embargo, Naciones Unidas y otrosorganismos intergubernamentales regionales handelineado varias características definitorias de lospueblos indígenas (véase recuadro), con énfasis en la particular importancia de la conciencia de suidentidad indígena.

Características que definen a los “pueblosindígenas”

Los dos documentos internacionales citados más a menudo sobre la definición de los pueblosindígenas son el estudio sobre la discriminacióncontra los pueblos indígenas (José Martínez Cobo,relator especial de Naciones Unidas) y el Convenio169 de la Organización Internacional del Trabajo. En estos documentos se ponen de relieve lassiguientes características generales como parcial oplenamente indicativas de los pueblos indígenas:

• conciencia de su identidad indígena • continuidad histórica con las sociedades

precoloniales o anteriores a la llegada de los colonos

• una experiencia común de colonialismo y opresión

• ocupación de territorios específicos o un fuerte vínculo con ellos

• sistemas sociales económicos y políticos distintivos

• lengua, cultura y creencias distintivas • pertenencia a sectores no dominantes de la

sociedad • determinación de mantener y reproducir sus

entornos ancestrales e identidades distintivas

Estos criterios generales de los pueblos indígenasson deliberadamente inclusivos y, por ende, suobjetivo es englobar la diversidad de lasexperiencias de los pueblos indígenas en todo elmundo, distinguiendo a los “pueblos indígenas” de otras minorías nacionales y sentando las basespara los tipos de derechos que reivindican.

1 Introducción


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Cazador bosquimano en el desierto de Kalahari, Namibia. Los bosquimanos son un pueblo originario deÁfrica meridional y su forma tradicional de vida está amenazada


1 Introducción

En el plano internacional, ha habido un fuerteimpulso hacia la definición de un conjunto dederechos que aborde específicamente la situaciónde los pueblos indígenas. Estos derechos se hanformulado en respuesta al creciente reconocimientodentro de la comunidad internacional de que lospueblos indígenas han sufrido marginación,discriminación y abusos a sus derechos humanosde manera prolongada y continua. Este conjunto dederechos se ocupa principalmente de proteger losderechos colectivos, mientras que la mayoría de losinstrumentos internacionales en materia dederechos humanos se concentran en el individuo.

El estatuto legal de los diferentes instrumentossobre derechos humanos, su interpretación, cómointeractúan con la legislación nacional y suaplicabilidad a las empresas son todos temascomplejos que no entran en la esfera de esta Guía.Para nuestros fines, basta con señalar que en todoel mundo hay ahora un amplio reconocimiento delestatuto y los derechos especiales de los pueblosindígenas. Además, la tendencia es indudablementehacia el fortalecimiento de los derechos de lospueblos indígenas y su capacidad para hacerlosvaler, aplicar y respetar por los gobiernos y terceros.No se pretende que esta Guía sustituya un procesopleno de debida diligencia, que debe incluir lasolicitud de recomendaciones de expertos locales yregionales en materia jurídica.

Dificultades de aplicar una soladefinición de lo indígena

Indonesia es un archipiélago compuesto por17,508 islas con centenares de etnias, lenguas y variantes autóctonas. Por ello, suele serproblemático usar la palabra “indígena” en elcontexto de este país.

Las comunidades que rodean el proyectocarbonífero Maruwai de BHP Billiton en laprovincia de Kalimantan Central reflejan ladiversidad demográfica del país. La zona sigueestando muy poblada por los dayaks, que sonhabitantes indígenas de Borneo. El personal de la compañía generalmente usa la palabra“lugareño” o se refiere a la gente respecto a su etnia dayak y bakumpai en relación con lascomunidades circundantes.

1.4 Derechos internacionales de lospueblos indígenas

El primer compromiso de la Declaración deposición del ICMM exige que los miembrosreconozcan y respeten los derechos e intereses delos pueblos indígenas como se expresan en elderecho provincial, nacionale internacional. Comose señaló, la medida en que los pueblos indígenasgozan de reconocimiento jurídico y la protección de sus derechos varía mucho de un país a otro. Las compañías miembros del ICMM se comprometena reconocer y respetar los derechos de los pueblosindígenas aunque un país sede no reconozcaformalmente estos derechos o haya una divergenciaentre los compromisos internacionales de un país y su legislación interna.

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A continuación se presenta una lista de los principales documentos internacionales relacionados con los derechos de los pueblos indígenas, con enlaces para los documentos guía sobre las implicaciones prácticas de estos instrumentos:

• Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, 2007:

www.un.org/esa/socdev/unpfii/es/drip.html

• Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, no. 169, de la Organización Internacional del Trabajo, 1989:

http://www.ilo.org/public/spanish/region/ampro/mdtsanjose/indigenous/derecho.htm

• Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 1976:

http://www2.ohchr.org/spanish/law/cescr.htm

• Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos:

http://www2.ohchr.org/spanish/law/ccpr.htm

• Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial:

http://www2.ohchr.org/spanish/law/cerd.htm


1

Los principales derechos articulados en estosinstrumentos incluyen los derechos de los pueblosindígenas a:

• la autodeterminación• sus tierras, territorios y recursos• la preservación de sus culturas, incluido su

patrimonio cultural, y el reconocimiento de sus identidades distintivas

• que se les solicite su consentimiento previo, libre e informado en las decisiones que podrían afectarlos.

• Directrices Akwé: Kon del Convenio sobre la Diversidad Biológica:

www.cbd.int

• Directrices sobre los asuntos de los pueblos indígenas del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo:

http://www2.ohchr.org/english/issues/indigenous/docs/UNDG-Directrices_pueblos_indígenas.pdf

• Convención Americana sobre Derechos Humanos:

www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-32.html

• Corte Interamericana de Derechos Humanos:

www.worldlii.org/int/cases/IACHR

http://www2.ohchr.org/english/issues/indigenous/docs/UNDG-Directrices_pueblos_ind�genas.pdf


1 Introducción

Grupos internacionales de defensa de losderechos indígenas

Hay muchos organismos internacionales querespaldan y promueven los derechos de los pueblosindígenas y establecen normas y directrices paraentender los asuntos de los pueblos indígenas ycómo abordar el trabajo dentro del ambiente deestos pueblos. Naciones Unidas cuenta con unórgano dedicado específicamente a los derechos delos pueblos indígenas (Foro Permanente para lasCuestiones Indígenas:www.un.org/esa/socdev/unpfii).

El Grupo del Banco Mundial tiene directrices ynormas sobre el desarrollo y las comunidadesindígenas como las normas de desempeño de laCorporación Financiera Internacional (Norma dedesempeño 7: pueblos indígenas), al igual que elBanco Asiático de Desarrollo (la política del Bancoen materia de pueblos indígenas) y el BancoInteramericano de Desarrollo (Política operativasobre pueblos indígenas). De igual modo, la tercerageneración de la Iniciativa Mundial de Presentaciónde Informes establece normas para la presentaciónde informes respecto a los derechos de los pueblosindígenas (www.globalreporting.org/Home).

También hay numerosos grupos de apoyo yrecursos como el Grupo Internacional de Trabajosobre Asuntos Indígenas (www.iwgia.org), el Centrode Documentación, Investigación e Información delos Pueblos Indígenas (www.docip.org), GlobalResponse (www.globalresponse.org), CulturalSurvival (www.culturalsurvival.org) y el ForestPeoples Programme (www.forestpeoples.org). Además, muchos países cuentan con ministeriosdedicados a los asuntos de los pueblos indígenas.

Para más fuentes de información sobre los derechos indígenas, consulte el apéndice C: Otros recursos.

1.5 Los pueblos indígenas y la minería

Las actividades relacionadas con la minería(exploración, explotación, extracción de recursos,procesamiento y eliminación de residuos, y cierre) amenudo se llevan a cabo en tierras indígenas o ensus cercanías. El Consejo de Minerales de Australia,por ejemplo, calcula que en el país 60 por ciento de las operaciones mineras ocurren en zonascolindantes con lugares habitados por comunidadesaborígenes. En un estudio de 2003, el Instituto deRecursos Mundiales informó que muchas de lasminas activas y las actividades de exploración delmundo se ubican ahora en zonas ambiental ysocialmente vulnerables, muchas de las cualesestán ocupadas por pueblos indígenas o sonimportantes para ellos. Como se señala en laDeclaración de posición, los pueblos indígenaspueden verse afectados por los proyectos minero-metalúrgicos, o estar interesados en ellos, dediferentes formas:

• pueden tener —o reclamar— alguna forma de propiedad o control jurídicamente reconocidos sobre las tierras, los territorios o los recursos a los que las compañías mineras quieren tener acceso o que quieren explotar, extraer o utilizar de alguna otra forma

• pueden ser los propietarios tradicionales de las tierras, los territorios y los recursos pero sin el reconocimiento jurídico de esta propiedad

• pueden ser los ocupantes o usuarios de las tierras, los territorios o los recursos ya sea como propietarios tradicionales o como gente cuyas tierras tradicionales se encuentran en otro lugar

• las tierras pueden contener sitios, objetos o recursos de significado cultural, o los paisajes revisten un significado especial por asociación, tradición o creencias

• pueden ser residentes de una comunidad afectada cuyo ambiente social económico y físico está experimentando, o experimentará, repercusiones por las actividades mineras y relacionadas.

• mejoramiento de la infraestructura y los servicios (por ejemplo, acceso a agua limpia, electricidad, caminos)

• mejores resultados en materia de salud, gracias a la prestación de mejores servicios y a las mejores medidas preventivas (por ejemplo, fumigación para evitar el paludismo)

• mayor apoyo para la educación y mejores recursos e instalaciones

• mayores oportunidades de empleo y comerciales, tanto en la minería como en industrias conexas

• mayores flujos de ingresos mediante flujos de regalías y pagos compensatorios

• mejores niveles de vida gracias a una mayor riqueza

• ayuda de la compañía y el gobierno para las iniciativas de desarrollo de la comunidad y programas de apoyo a la subsistencia

• apoyo de la compañía para la identificación, protección y promoción del patrimonio cultural

• restauración y protección ambientales (por ejemplo, mediante iniciativas de reforestación, mejor manejo de incendios)

• medidas especiales para mejorar las condiciones de vida de grupos marginales (por ejemplo, mediante educación y programas de fomento de pequeñas empresas).


1

El efecto de la explotación minera en los pueblosindígenas puede ser positivo, negativo o unacombinación de ambos dependiendo de factorescomo ubicación geográfica, características de lacomunidad, experiencias anteriores con la minería,naturaleza de las actividades mineras y, de maneracrucial, la manera en que la compañía aborda elmanejo del impacto de estos factores. Los efectosrara vez son aislados y tienden a generar complejasinteracciones socioeconómicas al introducir efectossecundarios inesperados, que pueden ser negativos.La escala y la naturaleza de los efectos tambiénvariará durante la vida de los proyectos mineros.

En el cuadro 1, a continuación, se muestranalgunas de las repercusiones de los proyectosmineros para los pueblos indígenas. Las del ladoizquierdo son claramente negativas; las de laderecha son más positivas, pero no de manerauniforme, porque los sucesos pueden tener unefecto secundario, así como primario, en el puebloindígena (por ejemplo, un mayor ingreso gracias a la actividad minera pueden ocasionar unatransición a una economía monetaria tal vezcontraria a ciertas tradiciones culturales).

Getting it wrong

• desplazamiento y reasentamiento físico o económico

• menor capacidad para proseguir con sus medios de subsistencia tradicionales a causa de la pérdida de acceso a las tierras o por el daño o destrucción de recursos fundamentales (bosques, agua, recursos pesqueros)

• desplazamiento de mineros artesanales• destrucción o daño de sitios y paisajes con un

significado cultural, tanto materiales como inmateriales

• disrupción social y deterioro de los valores culturales como resultado del rápido cambio económico y social (por ejemplo, el cambio de una economía de subsistencia a una monetaria)

• conflictos sociales por la distribución y el valor de beneficios relacionados con la minería (por ejemplo, regalías, empleos)

• mayor riesgo de exposición a enfermedades como el SIDA, la tuberculosis y otras enfermedades transmisibles

• mayor exposición al alcohol, el juego y otros “vicios sociales”

• mayor marginación de algunos grupos (por ejemplo, las mujeres)

• llegada de “forasteros” (por ejemplo, mineros artesanales) a las tierras tradicionales debido a que la construcción de caminos está abriendo las áreas

• inmigración de gran escala y fuera de control que contribuye a una mayor competencia por los recursos y las tensiones sociales

Cuadro 1: Ejemplos de posibles repercusiones de los proyectos mineros en los pueblos indígenas


1 Introducción

1.6 Cómo se elaboró esta Guía

La información y las recomendaciones presentadasen esta Guía provienen de fuentes muy diversas:publicaciones y sitios electrónicos de dependenciasgubernamentales, organismos internacionales,grupos de la sociedad civil y asociacionesindustriales; informes de compañías y otraspublicaciones empresariales; políticas y normasempresariales; estudios de caso aportados por lascompañías por medio del ICMM; publicaciones deinvestigación, y consultas con personal de laindustria e interesados externos. Las fuentesutilizadas para preparar esta Guía (junto con otrabibliografía útil) aparecen en el apéndice B,organizadas por tema.

Esta Guía fue elaborada por un equipo consultorintegrado por especialistas del Centro para laResponsabilidad Social en la Minería (CSRM, porsus siglas en inglés) de la Universidad deQueensland, Australia, y Synergy Global Consulting.Todos ellos respondieron a las instruccionesformuladas por el ICMM de elaborar una guíapráctica que respaldara la Declaración de posicióndel ICMM sobre la minería y los pueblos indígenas.Desde el principio, se integró el Grupo Consultivosobre Pueblos Indígenas (véase prólogo y secciónde agradecimientos) para que:

• presentara sugerencias y perspectivas sobre la elaboración de la Guía al ICMM y el Grupo de Trabajo integrado por representantes de las compañías miembros del ICMM

• desempeñara un papel de “aseguramiento de la calidad”, cuestionando constructivamente al ICMM y el Grupo de Trabajo (véase sección de agradecimientos) sobre la elaboración de la guía

El Grupo Consultivo estuvo integrado por cincopersonas con experiencia internacional en asuntosde minería y pueblos indígenas de diversosorígenes geográficos y formación. El grupo hizocomentarios críticos constructivos sobre dosborradores de los documentos, por escrito y porteleconferencia.

El segundo borrador de la Guía se distribuyó entreuna amplia gama de organizaciones representativasy activistas que trabajan en asuntos indígenas pararecibir sus comentarios, en el entendido de que laformulación de comentarios no implicaba demanera alguna un respaldo del contenido (véasesección de agradecimientos).

Proceso para recopilar estudios de caso

A fin de ilustrar aspectos particulares del texto,este informe contiene estudios de caso de buenasprácticas y también ejemplos de prácticas malas o problemáticas. En este último caso, no seidentifican las operaciones. Los estudios de caso de buenas prácticas se seleccionaron en diversasfuentes públicas (sobre todo sitios en internet decompañías y asociaciones empresariales), así como mediante intercambios por correo electrónicoy llamadas telefónicas con miembros del ICMM. El objetivo era mostrar diversos asuntos con unaamplia distribución geográfica, aunque reconocemosque había más información disponible sobre buenasprácticas en algunas regiones que en otras.

La compañía de que se tratara y, cuando procedía,un representante de la comunidad indígenarevisaron cada estudio de caso. Varios de losestudios de caso breves que aparecen en estedocumento provienen de versiones más largas quese pueden consultar en el sitio del ICMM (www.icmm.com).

Los ejemplos de “Los costos de hacer las cosasmal” se incluyen con el afán de ofrecer tantoenseñanzas útiles como historias de éxito. De nuevo,la selección se hizo para presentar diversos asuntos y una amplia distribución geográfica. La información sobre estos ejemplos se obtuvo únicamente de fuentes de libre acceso, entre ellas,el sitio del Ombudsman y Asesor en materia deObservancia de la Corporación FinancieraInternacional, el Centro de Información sobre losBancos Multilaterales de Desarrollo, el sitio delOmbudsman de Minería de Oxfam Australia y elsitio de la organización Mines and Communities. Su inclusión no implica que estuvieran de acuerdocon las acusaciones o las conclusiones señaladasen el material original, pero es indicativa de lasrelaciones de confrontación y los resultados quepueden arrojar las interacciones negativas entre las compañías mieneras y los pueblos indígenas.

Una compilación de los comentarios derivados deeste proceso de consulta sentó las bases para unareunión presencial de dos días entre el GrupoConsultivo, el Grupo de Trabajo, el ICMM y losconsultores.

El Grupo Consultivo y el Grupo de Trabajo del ICMMrevisaron un tercer borrador e hicieron los últimoscambios para abordar cualquier inquietud restante.


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“Tratemos bien a la Tierra: no nos fuedada por nuestros padres, nos la hanprestado nuestros hijos. No heredamos la Tierra de nuestros ancestros, nuestroshijos nos la han cedido temporalmente.Somos más que la suma de nuestrosconocimientos, somos el producto denuestra imaginación”.Proverbio antiguo

Mujeres maasai danzan y cantan con atuendos tradicionales. Maasai mara, Kenya


1 Introducción

1.7 Alcance de la Guía

Se puede establecer una distinción a grandesrasgos entre aquellas situaciones en las que:

1 Los pueblos indígenas están relacionados de alguna manera con las tierras, el territorio2 ylos recursos donde está ocurriendo o se está proponiendo la actividad relacionada con la minería. Esta conexión puede gozar de reconocimiento jurídico, estar establecida por tradición, basarse en el uso más que en la propiedad o tener un fundamento predominantemente tradicional, cultural o espiritual.

2 Los pueblos indígenas se ven, o podrían verse, afectados por las actividades relacionadas con la minería, pero no tienen una relación reconocida tradicionalmente con las tierras donde ha ocurrido u ocurrirá la actividad. Como ejemplotenemos a los grupos indígenas que han sido desposeídos de su tierra o han migrado voluntariamente de otras zonas y viven en un poblado cerca de una explotación minera.

En esta Guía se abordan ambos tipos de situación,aunque su propósito principal es orientar a lascompañías sobre buenas prácticas cuando lasactividades relacionadas con la minería ocurren entierras indígenas tradicionales o cerca de ellas. Con esto se reconoce que en tales casos entran enjuego derechos particulares, requisitos legales eintereses y, también, que estas situaciones tiendena plantear los mayores retos para las compañíasmineras.

El interés primordial de esta Guía son lasactividades relacionadas con la minería que sellevan a cabo en localidades relativamente remotas,pero reconocemos que algunas minas se ubicancerca de grandes centros urbanos que cuentan conpoblaciones indígenas sustanciales.

1.8 Estructura de la Guía

En esta sección introductoria se ha establecido elcontexto para la elaboración de la Guía. En lasección 2 nos ocuparemos de la colaboracióndurante el ciclo de vida del proyecto. Para empezar,se enuncian los principios y objetivos generales enlos que se debe fundamentar la colaboración conlos pueblos indígenas y luego se examinan conmayor detalle cuestiones relacionadas con laparticipación indígena en la toma de decisiones (loque incluye el principio del consentimiento previo,libre e informado).

Las subsecciones siguientes se refieren a lacolaboración eficaz, el fomento de la capacidad decolaboración en las compañías y el manejo delcomportamiento de la fuerza laboral y loscontratistas. Por último, se analizan algunos de los principales retos para la colaboración: enfrentarlos antecedentes y percepciones negativos, manejarlas expectativas y mantener el rumbo.

La sección 3 gira en torno de las primeras etapasdel proyecto y la información que las compañíasnecesitan para: (a) facilitar la colaboración inicial y(b) asegurar que cuentan con las estrategiasapropiadas desde un principio para hacer frente alimpacto confirmado y previsto que tendrá elproyecto en los pueblos indígenas.

La sección 4 trata sobre los acuerdos: tanto sucelebración (lo que normalmente ocurre en unafase relativamente temprana del proyecto) y suinstrumentación continua durante el ciclo de vidadel proyecto. Se abordan los temas de loscomponentes de los acuerdos, los principalesfactores en la celebración y la gobernanza de losacuerdos, incluida la instrumentación y lasupervisión participativa.

2 Los términos tierras y territorios indígenas en ocasiones se usan indistintamente. Aunque no hay una distinción firme, “tierras” se usa amenudo para referirse a aquellas tierras sobre las que los pueblos indígenas tienen un título formal o tradicional, mientras que la mayoría delas veces “territorio” se refiere a una zona más extensa que los pueblos indígenas usan y en la que se desplazan. El concepto más amplio deterritorialidad abarca aspectos históricos, culturales y de otra índole que no son tangibles, como los contactos espirituales. Las “tierras”también puede comprender ríos y lagos o áreas subacuáticas, como los arrecifes.


1

En la sección 5 veremos los aspectos prácticos demanejar el impacto de un proyecto y la distribuciónde beneficios, por medio de asuntos como mitigacióny prevención de los efectos negativos, compensación,empleo y desarrollo de capital humano, creación deoportunidades comerciales, suministro deinfraestructura y servicios, preservación cultural ymanejo de la discriminación y la ventaja histórica.

En la sección 6 nos ocuparemos de las reclamaciones,controversias y quejas, concentrándonos tanto en lasestrategias preventivas como en los mecanismos paraatender los problemas y preocupaciones de lacomunidad cuando se presentan.

Bolsas de cáñamo confeccionadas por ayoreos, departamento de Santa Cruz, Bolivia. Los diseños están inspirados en la insignia del clan

2

Colaboración y participaciónindígena


Dogones sentados a la sombra de casa de los hombres, o toguna, vestidos con ropas teñidas con añil, Tirelli, Malí

2.1 Introducción

El término “colaboración” se refiere a lasinteracciones que ocurren entre una compañía, lascomunidades y otros sectores interesados. Abarcauna extensa serie de actividades, que van desde elsimple suministro de información hasta el diálogoactivo y la asociación. Se trata de una actividadcentral que debe ocurrir de manera sostenida duranteel ciclo de vida del proyecto: desde el contacto inicialprevio a la exploración hasta el cierre. En el tercercompromiso de la Declaración de posición del ICMMse enuncian los principios esenciales que el ICMMespera que sus miembros respeten respecto a sucolaboración con los pueblos indígenas:

En la primera parte de esta sección, veremos losprincipios de una buena colaboración en loconcerniente a los pueblos indígenas. Después sigueuna breve explicación de cómo deben acercarse lascompañías para establecer el contacto inicial y luegoun análisis más detallado sobre la participación de lospueblos indígenas en la toma de decisiones, incluidala aplicación del principio del consentimiento previo,libre e informado (CPLI). En el resto de la secciónabordaremos:

• los aspectos prácticos de colaborar y comunicarse con los pueblos indígenas

• el fomento de la capacidad de colaboración dentro de las compañías mineras

• el manejo del comportamiento de la fuerza laboral y los contratistas que enfrentan los retos derivados de la colaboración.

La colaboración se basará en el suministro honesto y abierto de información, de una forma accesiblepara los pueblos indígenas. La colaboración seiniciará en la etapa más temprana posible de lasactividades mineras previstas, antes de laexploración sustantiva en el terreno. Siempre quesea posible, la colaboración se establecerá porintermedio de las autoridades dentro de lascomunidades y respetando las estructuras yprocesos tradicionales para la toma de decisiones.

Declaración de posición del ICMM, tercercompromiso: Colaborar y consultar con lospueblos indígenas de manera justa, oportuna yculturalmente apropiada durante el ciclo delproyecto.

3 Un enfoque que se ha aplicado para asegurar que se tenga presente la perspectiva de los pueblos indígenas es el etnodesarrollo. De acuerdo con un estudio del Banco Mundial, este enfoque “se basa en las cualidades positivas de la cultura y las sociedades indígenas para fomentar el empleo y el crecimiento locales”. http://go.worldbank.org/DA5R0QTX20.

2.2 Principios de una buena colaboración

En el contexto de los pueblos indígenas y laminería, la colaboración con la comunidad basadaen buenas prácticas tiene por objeto asegurar que:

• los pueblos indígenas conozcan sus derechos • las comunidades indígenas estén informadas

sobre toda la gama de efectos sociales y ambientales (de corto, mediano y largo plazo), positivos y negativos, que puede traer consigo la minería y los comprendan

• la compañía conozca y atienda todas las preocupaciones que puedan tener las comunidades sobre los efectos posiblemente negativos

• la formulación y aplicación de las estrategias de mitigación tengan en cuenta el conocimiento tradicional y éste reciba un trato respetuoso

• la compañía y la comunidad indígena, así como otros sectores interesados, se entiendan y respeten mutuamente

• las aspiraciones indígenas se tengan en cuentaen la planeación del proyecto, de modo que la gente sea copropietaria de los programas e iniciativos de desarrollo comunitario y participe plenamente en las decisiones al respecto3

• el proyecto cuente con el apoyo amplio y sostenido de la comunidad

• se escuche la voz de todos los miembros de la comunidad, es decir, que los procesos de colaboración sean inclusivos.


2

17

Cómo asegurar una colaboración inclusiva

Si bien es importante reconocer el papel de losadultos mayores y otros líderes comunitariostradicionales, no se debe dar por sentadoautomáticamente que quienes ocupan lasposiciones de liderazgo formales, ya sea portradición o designados por el gobierno, representantodos los intereses en la comunidad. En particular,las compañías deben ser sensibles a los sectoresde la comunidad que suelen ser excluidos delproceso de toma de decisiones, como las mujeres ylos jóvenes.

Cuando las estructuras decisorias tradicionalesexcluyen a las mujeres y los más jóvenes, esnecesario consultar la opinión de estos grupos pormedios menos directos (por ejemplo, siempre quesea posible, mediante encuestas de las necesidadesde la comunidad y estudios de referencia, omediante conversaciones informales con grupospequeños). Asimismo, los representantes de lacompañía deben esforzarse por explicar a quienestradicionalmente son responsables de tomar lasdecisiones que, aun cuando respetan lasestructuras vigentes y trabajarán por esa víasiempre que sea posible, para la compañía esimportante saber cómo podrían afectar susactividades a todos los sectores de la comunidad.

En gran medida, estos principios de colaboración seaplican más allá de la composición racial o étnicade la comunidad. Sin embargo, se presentan otrascuestiones y retos específicos en lo tocante a lacolaboración con los pueblos indígenas:

• es más probable que surjan problemas relacionados con el CPLI con los pueblos indígenas que con otros grupos (véase más adelante)

• en muchos casos, los pueblos indígenas pueden tener derechos especiales y distintivos por su conexión con la tierra —sean reconocidos formalmente o no estos derechos—, lo que los coloca en una posición distinta a la de la mayoría de otros grupos posiblemente afectados, pues muchos pueblos indígenas defienden que se les debe considerar titulares de derechos y no simplemente otro sector interesado

• las comunidades indígenas tal vez nunca hayan estado expuestas a la minería, por lo que se debe tener especial cuidado con la comunicación de la información técnica y los conceptos relacionados con la minería

• cuando se colabora con pueblos indígenas, se deben usar en la mayor medida posible las estructuras tradicionales para la toma de decisiones, reconociendo las restricciones que estas estructuras imponen en ocasiones a algunos grupos, como las mujeres y los jóvenes.


Percepciones de consultas inadecuadasocasionan protestas sostenidas

Una pequeña comunidad rural cerca de donde seproponía abrir una mina de oro consideró que sele había consultado de manera inadecuada sobreel proyecto. La compañía soslayó las quejas. Las protestas persistieron, incluso hubo unbloqueo de la carretera que detuvo a una flota de camiones que transportaban equipo minero. La comunidad hizo llegar una queja a uno de losfinanciadores del proyecto y se mandó hacer un informe independiente para investigar lasituación. El informe se centró en las razones por las que la comunidad había percibido comoinadecuada una serie de consultas aparentementeexhaustivas. Mientras tanto hubo más protestas,entre ellas, la de un grupo de lugareñas queinterfirieron con el suministro de energía eléctricay ocasionaron interrupciones del servicio.

Los costos de los errores

2 Colaboración y participación indígena

2


Las compañías pueden evitar muchos de estosproblemas si:• consultan desde el inicio con la comunidad cómo

quieren que sea su contacto• entienden y respetan los protocolos locales de

entrada en cuanto al permiso para entrar a una comunidad y el acceso a tierras tradicionales

• se comprometen a mantener una comunicación y una colaboración abiertas y transparentes desde el inicio y son consideradas en su acercamiento

• llevan a cabo un análisis de riesgos inicial antes de entrar en la zona y aplican controles para mitigar los principales riesgos

• se aseguran de que todos los representantes de la compañía (incluidos terceros como subcontratistas y agentes de la compañía) estén bien informados sobre las costumbres locales, la historia y el estatuto legal, y de que entienden la necesidad de mostrar una sensibilidad cultural

• supervisan regularmente el desempeño en la colaboración

• en la medida de lo posible, se esfuerzan por un mantener un acercamiento congruente yconservar a los representantes en su empleo de modo que se puedan construir relaciones y se conserve la confianza

• contratan los servicios de asesores reconocidos con un buen conocimiento de los aspectos locales.

Es una buena idea que los directivos de la compañíaestén presentes en las reuniones iniciales siempreque sea posible y se encuentren con los líderestradicionales de las comunidades, pues asídemuestran respeto y se prepara el terreno paraestablecer relaciones con las comunidades yganarse su confianza a largo plazo.

Las preocupaciones de la comunidad impiden laexpansión propuesta de una mina

Una compañía decidió suspender voluntariamentesus actividades de exploración cerca de su mina,ya abierta, en respuesta a la fuerte oposición de lacomunidad. Los opositores estaban preocupadospor los posibles efectos ambientales, en particular,la posible contaminación del agua que habríaocasionado la operación de una nueva mina.Como parte de la suspensión de actividades, lamina tuvo que reclasificar un gran depósitomineral de “probado y probable” a“mineralización no perteneciente a la reserva”.


2.3 Establecimiento del contacto inicial

La calidad del contacto inicial entre el personal de la compañía minera y los miembros de lacomunidad local en una zona minera en perspectivapuede marcar la pauta de todo el proyecto. Si elpersonal minero y los contratistas están bienpreparados, son sensibles a la cultura de lospueblos indígenas y respetuosos y abiertos en suacercamiento, se pueden sentar las bases para una relación sólida y productiva.

Es probable que surjan dificultades si lascompañías:• entran en un área sin antes pedir permiso • se ponen en contacto con los grupos equivocados

o con personas que carecen de autoridad para hablar en nombre del grupo o la comunidad en cuestión

• no logran explicar adecuadamente lo que están haciendo o por qué

• no dan a la comunidad tiempo suficiente para considerar una solicitud o propuesta, o tomar una decisión

• pasan por alto o desconocen las costumbres locales.


19

El trabajo con compañías de exploraciónminera

La exploración de una zona prospectiva normalmentecorrerá por cuenta de una compañía pequeña deexploración minera, mientras que las compañíasmayores se incorporarán en el momento en que sedemuestra la presencia del recurso o de alguna otraforma se deduce que la zona es prometedora.

Algunas compañías de exploración tienenantecedentes muy buenos de colaboración concomunidades indígenas y entienden que esto agregavalor al activo. No obstante, también hay ejemplosbien documentados de compañías jóvenes conantecedentes de malas relaciones, ya sea por faltade consideración o de conciencia, o escasez derecursos respecto a sus relaciones con lascomunidades indígenas.

Una buena práctica para las compañías que estánconsiderando adquirir derechos de exploración uexplotación de una compañía exploradora joven, oasociarse con ella, consiste en llevar a cabo unanálisis de “debida diligencia” para verificar si lasinteracciones con los pueblos indígenas se hanmanejado adecuadamente a la fecha y si hay asuntospendientes de resolver. En algunos casos, tal vez setome la decisión de no seguir adelante con laadquisición; en otros, el análisis puede poner derelieve cuestiones que la compañía habrá deconsiderar en su planeación y estrategias decolaboración a futuro.

Las compañías miembros del ICMM también puedencontribuir a fomentar la capacidad y la conciencia enel sector de exploración intercambiando informacióny conocimientos, y apoyando a las organizacionesindustriales que representan a las compañías deexploración para que elaboren y distribuyan recursosde capacitación.


2.4 Participación de los pueblosindígenas en la toma de decisiones

El ICMM reconoce que es esencial un amplio apoyode las comunidades para que los proyectos deminería lleguen a buen puerto, además de ser una cuestión de interés para los pueblos indígenas,los gobiernos sede y las compañías y susaccionistas, y evitar que las actividades tengan unefecto posiblemente adverso en la comunidad. Las medidas fundamentales que las compañíaspueden y, en la medida de lo posible, deben adoptarpara asegurar que se ha buscado un amplio apoyocomunitario y que los pueblos indígenas tengan una participación significativa en los procesosdecisorios del proyecto son los siguientes:

• Lograr una comprensión compartida de los grupos indígenas afectados en lo que atañe a su cultura, estructuras de organización y toma de decisiones, reivindicaciones y derechos sobre tierras, valores, preocupaciones e historia, incluidas experiencias previas con procesos decisorios encabezados por el Estado o con proyectos mineros o de desarrollo de otro tipo (véase sección 3: Preparación del terreno).

2


• Acordar procesos apropiados de toma de decisiones para la participación continua de los pueblos indígenas, que se basen en el respeto de los procesos y estructuras decisorios tradicionales.Como se señaló en la sección 3, las compañías deberán dedicar tiempo a lograr una comprensión de las complejidades y la dinámica de los procesos y estructuras locales para la toma decisiones, así como de cualesquier diferencias o divisiones que existan en el seno de las comunidades, a fin de lograr los resultados más representativos posible. Los procesos de toma de decisiones deben estar concebidos de tal forma que sean acordes con el tipo de decisiones que habrán de tomarse y adecuados para ese fin. Por ejemplo, quizá sea necesario fortalecer los procesos decisorios tradicionales para abordar el impacto de un proyecto en un gran número de comunidades indígenas.

• Asegurar que la participación de los pueblos indígenas sea inclusiva y conlleve la diversidad de opiniones dentro de las comunidades y entre ellas, así como colaborar constructivamente con los pueblos indígenas afectados para atender las preocupaciones que pudieran tener respecto a si el principio de inclusión podría socavar los procesos tradicionales de toma de decisiones. Las compañías también deben asegurarse que su colaboración se caracterice por la apertura y la honestidad, y no puede interpretarse que implica coerción, intimidación o manipulación.

• Establecer conjuntamente un medio eficaz para asegurar que los pueblos indígenas tengan una comprensión informada del proyecto propuesto y qué repercusiones podría tener en su comunidad, así como cualesquier otros beneficios que pueda ofrecer durante todo el ciclo del proyecto y las perspectivas de los sectores interesados respecto a proceder con el proyecto (tanto positivas como negativas).4 Por ejemplo, la terminología usada por la industria minera tal vez no tenga una traducción que tenga sentido en la lengua de la comunidad indígena. En esas circunstancias, las compañías deben considerar la compilación de un glosario de términos junto con la comunidad. También es una buena práctica que los sectores interesados locales escuchen las ideas de otras personas sobre el proyecto (por ejemplo de ONG, organismos gubernamentales, académicos, expertos industriales, otras comunidades que han tratado con la compañía) cuando resulte útil su aportación de información u opiniones adicionales.Si se solicita, las compañías también deben considerar dotar a los pueblos indígenas de medios para que consulten a expertos independientes de su elección para que recopilen información.

• Fomentar una comprensión transcultural, para que el personal de la compañía entienda la cultura, los valores y las aspiraciones de la comunidad (véase sección 2.6: Fomento de la capacidad de colaboración en las compañías) y para que los pueblos indígenas entiendan los principios y prácticas de la compañía.

4 Como ejemplos de información que puede proporcionar una compañía figuran los planes de exploración y extracción; las evaluaciones delimpacto; los planes de mitigación y manejo; los planes de cierre; los planes de respuesta ante emergencias; y los registros de salud,seguridad, incidentes comunitarios y ambientales de las operaciones en curso.



Mediante todas estas acciones, las compañíasdeben ser capaces de demostrar que estáncolaborando de buena fe y actuando con respeto alos intereses y las perspectivas de los pueblosindígenas en relación con el proyecto y sus posiblesefectos y beneficios, así como con sensibilidad antelas diferencias culturales.

Aunque las compañías adopten todas las medidasanteriores, puede haber algunos casos en los que el proyecto no logre obtener un amplio apoyocomunitario y genere una oposición considerable ypersistente, no obstante que el proyecto cuente conaprobación gubernamental. En esas circunstancias,una buena práctica generalmente aceptada es noavanzar con el proyecto hasta que se hayanatendido y resuelto las inquietudes pendientes de la comunidad.

• Acordar plazos aceptables para tomar decisiones durante el ciclo de vida del proyecto, teniendo en consideración la logística, las costumbres locales, los requisitos comerciales y el tiempo necesario para construir relaciones basadas en la confianza. Asegurarse de que quede clara la relación entre el calendario de colaboración y los momentos en que deben tomarse decisiones. De manera ideal, se debe buscar la colaboración inicial de los pueblos indígenas mucho antes del comienzo o autorización de las actividades, teniendo en cuenta los procesos y estructuras decisorios de los pueblos indígenas.

• Acordar un mecanismo para solucionar controversias o quejas para abordar proactivamente la probabilidad de que surjan discrepancias (véase sección 6: Manejo de quejas).

• Acordar los términos y condiciones para brindar cualquier tipo de apoyo comunitario continuo a los sectores indígenas afectados y cualesquier obligaciones recíprocas relacionadas.

• Llevar un registro de los procesos y decisiones acordados cuando participen los pueblos indígenas, incluidos los resultados de cualquier supervisión o análisis, a fin de contar con un registro para las generaciones actuales o futuras que podrían verse afectadas por las decisiones y asegurar la transparencia en el proceso de toma de decisiones.

• Apoyar la capacidad de las comunidades para participar en la toma de decisiones, por ejemplo, brindando acceso a la asesoría de expertos independientes, fomento de la capacidad, facilitación y mediación, o invitando a observadores externos.

2


“De la Tierra venimos. De nuestra Madreestamos hechos. De la Tierra nacimos.Antes de que existiera la luz, la semillaya estaba plantada en la oscura entrañade la Tierra, en el corazón húmedo ycálido de nuestros pueblos”.Don Juan Chávez AlonsoRepresentante purépecha del Congreso Nacional IndígenaMichoacán, México

Reunión con la comunidad de San Cristóbal, cerca del proyecto cuprífero Quellaveco, departamento de Moquegua, Perú

Fuente: Anglo American



2.4.1 Toma de decisiones y elconsentimiento previo, libre e informado(CPLI)

El consentimiento previo, libre e informado (CPLI),en relación con las actividades mineras realizadasen tierras indígenas, se refiere a un proceso en elque los pueblos indígenas deciden libremente, conbase en información suficiente sobre los beneficiosy desventajas del proyecto, si se realizarán estasactividades y cómo se realizarán, de acuerdo consus sistemas decisorios tradicionales.

5 Incluyen la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, no vinculante (2007); el Convenio 169 sobrepueblos indígenas y tribales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); el Requisito de desempeño 7 sobre pueblos indígenas de laPolítica ambiental y social (2007) del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD); la Ley sobre Derechos de los Pueblos Indígenasde Filipinas (1997), y la Ley de Derechos sobre las Tierras Aborígenes (Territorio del Norte) de Australia (1976).

Los elementos del consentimiento previo,libre e informado

• Consentimiento: hay procesos eficaces para que los pueblos indígenas aprueben o nieguen su consentimiento, en consonancia con sus procesos decisorios, y se respeten y mantengan sus decisiones.

• Previo: se da tiempo suficiente para que la genteparticipe en el proceso decisorio antes de que se tomen decisiones esenciales sobre el proyecto y se generen los efectos.

• Libre: la gente puede tomar decisiones libremente sin coerción, intimidación o manipulación.

• Informado: la gente está totalmente informada sobre el proyecto y sus posibles repercusiones y beneficios, así como las diversas perspectivas sobre el proyecto (tanto positivas como negativas).

Adaptado del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de NacionesUnidas, la Fundación Tebtebba y el Consejo Internacional de los TratadosIndios, entre otros.

Si bien hay un amplio consenso acerca dela participación de los pueblos indígenasen el proceso de toma de decisiones debeser previa, libre e informada, el aspectodel consentimiento es el elemento másimpugnado del consentimiento previo,libre e informado.

El CPLI es de particular importancia para lospueblos indígenas relacionados con la minería porvarias razones, entre ellas:

• históricamente, por lo general se ha excluido a los pueblos indígenas de los procesos de toma de decisiones y el resultado a menudo ha sido perjudicial para su bienestar

• En diversos documentos jurídicos y de políticas tanto internacionales como nacionales, incluida la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas,5 se exige o recomienda el uso del CPLI

• La defensa del derecho al CPLI se relaciona estrechamente con la búsqueda de los pueblos indígenas del derecho a la autodeterminación y los derechos sobre tierras y territorios

• la cuestión del CPLI se vincula con el debate más amplio sobre el aseguramiento de una distribución más justa de los costos, beneficios, riesgos y responsabilidades relacionados con las actividades mineras

• el CPLI también tiene que ver con el principio ético de que aquellos que podrían estar expuestos a un daño o riesgo de daño deben estar informados adecuadamente sobre estos riesgos y tener la oportunidad de expresar si están dispuestos a aceptar o no esos riesgos.

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2.4.2 Posición del ICMM sobre el CPLI y laparticipación de los pueblos indígena en latoma de decisiones

Mediante la Declaración de posición sobre laminería y los pueblos indígenas del ICMM, lascompañías miembros se comprometen a “colaborary consultar con los pueblos indígenas de manerajusta, oportuna y culturalmente apropiada durantetodo el ciclo del proyecto… con base en unsuministro honesto y abierto de información” enformas accesibles (Compromiso 3). Esto coincidecon los elementos “previo, libre e informado” delCPLI. Los miembros reconocen la importancia depropiciar la participación de los pueblos indígenasen los procesos de toma de decisiones de losproyectos, con el objetivo de lograr resultados debeneficio mutuo (Compromisos 6 y 7). Además, losmiembros se comprometen a buscar “un amplioapoyo comunitario para nuevos proyectos oactividades” y reconocen que “después de celebrarconsultas con los habitantes del lugar y lasautoridades competentes, en ocasiones se puedetomar la decisión de no seguir adelante con laexplotación o la exploración aunque cuente con lospermisos legales” (Compromiso 9).

Cuando los gobiernos nacionales han establecidolas disposiciones legales para el CPLI de lospueblos indígenas, se espera que los miembros del ICMM siempre cumplan con la ley. Al mismotiempo, los miembros del ICMM opinan que por elmomento no es posible apoyar de manera generalel derecho al CPLI, en particular a causa de lasdificultades que entraña la aplicación práctica delconcepto (véase 2.4.1 anterior). Sin embargo, losmiembros del ICMM se han comprometido aparticipar en foros nacionales e internacionalessobre el CPLI y acogen de buen grado lasoportunidades de explorar más a fondo lacolaboración con los pueblos indígenas y losprocesos de consentimiento en relación con losproyectos mineros.

Sin embargo, el CPLI es polémico y cambiante. Si bien hay un amplio consenso sobre la necesidadde que la participación de los pueblos indígenas enel proceso de toma de decisiones sea previa, libre e informada, el elemento del consentimiento es elmás impugnado del CPLI.

Los defensores del CPLI sostienen que el plenoreconocimiento de los derechos a laautodeterminación y a tierras y territorios implicaque los pueblos indígenas tienen autoridad paratomar decisiones sobre sus tierras, incluido elderecho fundamental de denegación. Sin embargo,los gobiernos a menudo se muestran reacios aaplicar el principio del CPLI, pues consideran quemenoscaba el derecho soberano de los estados a tomar decisiones sobre la explotación de recursos naturales.

También hay dificultades prácticas para aplicar el concepto del consentimiento cuando no esobligatorio por ley. Por ejemplo, el término CPLI se usa en contextos diferentes: en algunos casos se considera un derecho a aprobar o vetaractividades y en otros, un principio que los procesosde toma de decisiones deben tener como finalidad. También hay dificultades cuando la aplicación delconsentimiento supone procesos tradicionales detoma de decisiones (por ejemplo, si se requiereunanimidad o la exclusión de una parte de lacomunidad, por ejemplo, las mujeres). En lassociedades tradicionales, el consentimiento puedeser desde un consenso hasta una orden autocráticay teocrática. La búsqueda de un “consenso” tambiénpuede dar pie a prácticas coercitivas si no hay unbuen manejo por parte de las autoridadestradicionales o las compañías.



2.5 Aspectos prácticos de lacolaboración con pueblos indígenas

2.5.1 Escuchar

Escuchar de manera respetuosa y tener la voluntadde aprender de los indígenas contribuye en granmedida a crear confianza entre las diferentespartes. A veces, el proceso de escuchar a lospueblos indígenas supone sentarse en largasreuniones o conversaciones paralelas. Tambiénpuede requerir largas conversaciones sobre untema a fin de determinar el momento adecuadoantes de abordar el aspecto comercial. En muchoscasos, puede ser culturalmente inapropiado entraren materia económica sin más preámbulos, antesde seguir los protocolos culturales y “consolidar la relación”.

2.5.2 Dar tiempo

Con frecuencia, las compañías están sujetas arestricciones de tiempo para cumplir con objetivosde acuerdo con un calendario del proyecto. Sinembargo, las comunidades indígenas necesitantiempo para considerar las consecuencias de laspropuestas del proyecto, en particular si no hantenido antes experiencia en explotaciones mineras.Por lo general, para un compañía es mejor pecar decautelosa y tratar de no acelerar ningún procesocon las comunidades indígenas, pues esto podríaresultar contraproducente. Para evitar que sea unproceso de duración indefinida, las compañíasdeben esforzarse por negociar un acuerdo con losrepresentantes de la comunidad sobre fechas yplazos fundamentales, sin dejar de reconocer lanecesidad de cierta flexibilidad para dar cabida asucesos imprevistos o retrasos. Conviene recordarque el respeto y la comprensión mutua se ganancon el tiempo y es poco probable que se deriven deconversaciones centradas exclusivamente en losasuntos que le interesan a la compañía. Comoseñala un avezado observador de las relacionesentre las compañías mineras y los indígenas, “sedebe dedicar tiempo a tomar un té con ellos ysostener conversaciones que tal vez no guardenrelación con las decisiones”.

Las compañías deben tener presente que muchospueblos indígenas tienen un concepto cíclico deltiempo, a diferencia del concepto occidental deltiempo como una progresión lineal sin paradas (esdecir, pasado-presente-futuro). Esto significa quelos mismos sucesos pueden ocurrir una y otra vez,de modo que el tiempo no es una fuerza quetranscurre inexorablemente. Estas perspectivasdiscrepantes respecto al tiempo han dereconocerse y aceptarse dentro de la colaboraciónde las compañías con las comunidades locales.

2.5.3 Respeto y conocimiento

Conocer y respetar las costumbres locales esimportante para que una compañía y unacomunidad indígena forjen una buena relación. Los pueblos indígenas, como toda la gente, deseanser tratados con respeto y tomados en serio.Muchos proyectos tienen problemas por la sencillarazón de que la comunidad indígena afectadaconsidera que no están recibiendo un tratorespetuoso de la compañía o ésta no los entiende.

Aprender el “registro cortés” de la lengua local es una enorme ventaja. Aceptar invitaciones aparticipar en celebraciones locales, actividades ycomidas con los miembros de una comunidadtambién puede ser bien visto por las comunidadeslocales. Rechazar esa hospitalidad sin una excusaválida y buena puede representar una gran ofensa.Corresponder a la hospitalidad también es un factor importante para muchas culturas.

Las compañías líderes reconocen que es importantedar a los pueblos indígenas los medios paraaprender sobre la industria minera y la cultura deciertas personas que trabajarán en determinada,así como sobre los aspectos prácticos de laindustria (véase estudio de caso de Argyle másadelante). Esto puede lograrse, por ejemplo,invitando a representantes de la comunidad a visitar las oficinas de la compañía y organizandoreuniones informales con personal de diferentesáreas de operación. Las compañías tambiénnecesitan considerar las carencias de capacidad en las comunidades indígenas para entender ymanejar las demandas del proceso de colaboración.Éste debe ser un compromiso continuo que formeparte de la colaboración.

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2.5.4 Apertura y comunicación

La compañía debe presentar su información de manera honesta y abierta, y en un formatoaccesible. No sólo se debe hacer énfasis encompartir información técnica sobre lasoperaciones de una mina durante su ciclo de vida, sino también sobre cualquier efectosocioeconómico o ambiental potencialmentenegativo y cómo se manejará, además de losposibles beneficios para los pueblos indígenas y cómo se podrían ampliar.

El aprendizaje y comprensión mutuos se cultivan

La mina de diamantes Argyle, con 20 años deantigüedad y operada por el grupo Rio Tinto, seubica en el estado de Australia Occidental, en unárea de gran significado espiritual para lospropietarios tradicionales de las tierras de la región. En 2001, ambas partes reconocieron que era necesario establecer una relación más formalentre ellas y que la compañía propiciara laparticipación de un conjunto más amplio decomunidades indígenas.

Muchas de las primeras reuniones entre losrepresentantes de Rio Tinto y los propietariostradicionales no tuvieron un orden del día formal y,de acuerdo con los asistentes, el personal de Argylese mostró dispuesto a escuchar a los propietariostradicionales y a pedir disculpas por los errores delpasado. El desequilibrio de poder entre la compañíay las comunidades se compensó entablando unacomunicación comprensible y clara para lospropietarios tradicionales.

Se llevó a miembros de las comunidades a recorrerlos sitios, incluida la mina subterránea. Se utilizaronvarios recursos visuales para explicar el impacto de la actividad minera en el área circundante, asícomo intérpretes para asegurar que todos pudieranseguir las negociaciones y participar en ellas. En reciprocidad, los propietarios tradicionales dierona la compañía información sobre sus costumbres yrealizaron ceremonias para garantizar que laoperación transcurriera de manera segura y libre de interrupciones de los espíritus ancestrales.

No explicar los efectos ambientales negativosprovoca moratoria gubernamental de actividadesmineras

Ante la propuesta de un proyecto de extracción de oro, la comunidad indígena afirmó que lacompañía había dedicado pocos esfuerzos a tratarde entablar un diálogo constructivo sobre laextensión de los efectos ambientales. Laspreocupaciones tenían que ver con el uso decianuro y los métodos de disposición de residuos,así como con la posibilidad de que los desechostóxicos se filtraran a las aguas subterráneas. El descontento de la comunidad aumentó hastaconvertirse en protestas y comenzaron a parecergrafitis contra la minería por toda la ciudad. La comunidad celebró un referendo y casi todoslos residentes votaron contra el proyecto minero.Como consecuencia, el gobierno declaró unamoratoria de tres años en las actividades minerasen la región.


La información de la compañía se debepresentar de manera honesta y abierta,y en un formato accesible.

“Hace mucho tiempo, la humanidad solía vivir junta yhablaba la misma lengua. En aquel entonces sólo habíacomida mala. Un día una ratita le dijo a una de nuestrasancianas que un árbol grande, que crecía al lado del río donde nos bañábamos, daba una comida muy buena.Era un enorme árbol de maíz, y lo cortamos. Diversosgrupos del pueblo recogieron un tipo diferente de maízdel árbol: blanco, rojo, negro, amarillo y en cuanto locomieron, perdieron la lengua común y se volvieron ungrupo diferente de personas. Ése es el origen de losdistintos pueblos el mundo”.

Fragmento de la historia del origen Ire ô KayapóIre ô Kayapó (tierra de los kayapós, estado de Pará, región amazónica brasileña). Para mayor información (en inglés) sobre los kayapós, visite: http://pib.socioambiental.org/en/povo/kayapo

Niña indígena con traje tradicional cargando a un pequeño a la espalda, Ecuador



En comunidades donde el alfabetismo y el acceso ala tecnología son limitados, los boletines o informesde la compañía tal vez no sean apropiados comorecursos de comunicación. En vez de ello, amenudo será necesario transmitir la informaciónoralmente mediante materiales visuales comoimágenes, diapositivas, animaciones, DVD ymaquetas. Las visitas a otras operaciones mineraspueden ser de gran utilidad, aunque para asegurarque haya independencia de preferencia se debenorganizar por intermedio de las comunidadesindígenas relacionadas con esas operaciones y no de las compañías.

Quizá sea necesario repetir y presentar lainformación de diferentes formas. Escuchar conatención las preguntas y los comentarios de lacomunidad ayudará a los funcionarios a cargo delas relaciones con la comunidad a planear sesionesinformativas de seguimiento. Conviene tenerinformación que pueda dejarse a la comunidad paraque ésta la lea o vea más adelante, por ejemplo,folletos, volantes, carteles y DVD.

Fomento de la confianza mediante lacomunicación en el idioma local yaseguramiento de un enfoque uniforme

Los angloamericanos empezaron a explorar el nortede Fenoscandia en 1999, una región habitadatradicionalmente por el pueblo sámi, los indígenasde Noruega, Finlandia, Rusia y Suecia. En todos losterritorios que habitan, los sámis tienen una filiacióndistinta con la tierra. Por las culturas únicas delpueblo sámi y los diversos factores contextuales, los anglos procuraron adaptar su enfoque decolaboración a cada grupo dentro de la comunidadsámi.

A pesar de los diferentes contextos, los anglos han adoptado como principios de colaboración tratar a las comunidades indígenas con respeto yhonestidad, forjar relaciones poco a poco yresponder a la diversidad de comunidades. De estaforma se han identificado varios procedimientos debuenas prácticas. Por ejemplo, cuando no habla lalengua nacional (sueco, noruego o finlandés), elpersonal de la compañía lleva consigo tarjetas conlos datos de una persona de contacto de la compañíaque sí habla la lengua a fin de asegurarse de que los indígenas puedan comunicarse con alguien queresponda inmediatamente las preguntas de lacomunidad.

La compañía también ha procurado que siemprevisiten a las comunidades los mismos representantespara ayudar a establecer una relación de largoplazo.

2.5.5 Uso del idioma local

Cuando la mayoría de la comunidad no domina elidioma nacional, suele ser mejor comunicarse en el idioma local. Trabajar con el idioma local o pormedio de él demuestra respeto a la comunidadafectada, al igual que el interés del personal de lacompañía en adquirir un aprendizaje funcional dedicho idioma. La comunicación técnica se debesimplificar para permitir una mejor comprensión de los conceptos y disminuir las probabilidades demalentendidos. Sin embargo, los problemas decomunicación se derivan a menudo de la traduccióna causa de las malas interpretaciones omalentendidos. Este riesgo puede reducirserepitiendo y verificando la comprensión einformación.

Programas de consulta comunitarios

En 2005, el Proyecto Carbonífero de Maruwai(PCM) en Indonesia encomendó a antropólogos yONG dedicadas al tema del desarrollo una serie de evaluaciones rurales con participacióncomunitaria (ERPC). Su labor incluía obtenercomentarios de comunidades fundamentales de la cuenca de Maruwai sobre un modelo para una futura consulta comunitaria preparada por elPCM. Las comunidades aceptaron la sugerencia de la compañía de celebrar foros de consultacomunitarios regulares e inclusivos sobre todo enlos poblados. El proceso de consulta recibió elnombre de HAPAKAT, siglas que en el idiomadarak murung significa “acuerdo” o “consenso”,además de “relación de hermandad”.

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2.6.2.1 Asesores indígenasLas empresas líderes suelen designar a personasde las comunidades indígenas para que funjancomo enlaces con la comunidad local. Si lospueblos indígenas no tienen personas con lashabilidades necesarias para este tipo de funciones,entonces debe ser una prioridad identificar ycapacitar a algunas personas. En ciertos casos,puede ser necesario recurrir a los servicios derepresentantes externos de la comunidad indígena(por ejemplo, un grupo de la sociedad civil) hastaque ésta cuente con miembros bien preparadospara desempeñar este papel. En vista de laspresiones de esta función y las dificultadesvinculadas con el trabajo de la compañía mientrasestá presente en la comunidad, la guía y lasupervisión de apoyo que los asesores indígenasbrindan a la comunidad indígena es my importante.

Dar empleo a los residentes locales en cuestionesvinculadas con la colaboración y las relaciones con la comunidad no siempre es una buena idea enlas etapas iniciales de contacto. Quizá sea másconveniente establecer primero una relación con la comunidad y luego facilitar un comité decontrataciones en la comunidad para ayudar aelegir al personal adecuado. De esa manera, puedehaber cierta confianza en que las asignacionescuentan con un respaldo razonable por parte de lacomunidad. En algunos casos (por ejemplo, cuandohay un conflicto entre grupos importantes en unacomunidad), puede ser preferible buscar fuera de la comunidad a las personas que desempeñaránfunciones clave en las relaciones con la comunidad.

2.6.2.2 Perspectiva de géneroEn particular en las comunidades indígenastradicionales, los hombres por lo general sesentirán más cómodos colaborando conrepresentantes varones de una compañía y lasmujeres, con representantes mujeres. Es muyimportante asegurarse de que se escuche la voz delas mujeres, en vista del principio de inclusión y elhecho de que los efectos negativos de los proyectosmineros a menudo recaen desproporcionadamenteen las mujeres (véase sección 3.3.3.1: Análisis deefecto por género). Cuando las formas tradicionalesde colaborar o tomar decisiones evitan laparticipación significativa de la mujer, lascompañías mineras deben esforzarse por hallarmaneras de facilitar esta participación mediante un acuerdo mutuo con las comunidades de que se trate.

2.6 Fomento de la capacidad decolaboración en las compañías

Las compañías líderes reconocen la importancia de contar con el equipo adecuado en los nivelescorporativo y operativo, con el apoyo de sólidossistemas de administración.

2.6.1 Administración comprometida

El compromiso desde los niveles más altos de lacompañía sienta la pauta para forjar relacionespositivas. El contacto de la administración con lospueblos indígenas no debe limitarse a un buentrabajo de relaciones públicas, que tiene más quever con la imagen, la reputación y el riesgo demarca. La administración operativa de nivelsuperior necesita entender los derechos, interesesy perspectivas de los pueblos indígenas y ser capazde dirigir a un equipo de la compañía y lograr quese comprometan a respetar y entender a lascomunidades indígenas, así como a trabajar conellas. Este equipo también debe ayudar a laorganización a adaptar y modificar su enfoquesegún se requiera. Las compañías líderes yacuentan con políticas internas que responden a este compromiso y lo refuerzan.

2.6.2 Personal calificado y experimentadoen el trabajo con la comunidad

Es probable que el personal de la compañía sebeneficie si cuenta con habilidades específicas,incluidas conciencia y comprensión respecto a cómo interactuar con los pueblos indígenas, asícomo experiencia o familiarización con el contextoen el que habrán de trabajar. También necesitanhabilidades para apoyar tareas específicasrelacionadas con el empleo de los pueblosindígenas, apoyo para el establecimiento deempresas y desarrollo comunitario.



Danza tradicional asmat ejecutada frente a invitados internacionales y gubernamentales en la inauguración delFestival Cultural Asmat, Papua, Indonesia

Fuente: PT Freeport Indonesia

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2.7 Manejo del comportamiento de lafuerza laboral y los contratistas

Uno de los principales riesgos para las compañíasmineras que trabajan en comunidades indígenas ocerca de ellas es que sus trabajadores o contratistaspueden comportarse de manera inapropiada condichas comunidades. El lenguaje o el comportamientoracista, que demuestran una falta de respeto a lascostumbres locales o destruyen los sitios de patrimoniocultural (aun de manera inadvertida), pueden dañar a largo plazo las relaciones entre la compañía y lacomunidad y, en algunos casos, desatar acciones que impidan el avance de un proyecto o acarreen suclausura. Entre las medidas que pueden adoptar lascompañías para asegurar que los trabajadores y loscontratistas se comporten apropiadamente figuran las siguientes:

• instrumentar programas de capacitación transcultural par todos los trabajadores y contratistas (véase más adelante)

• dejar en claro a los trabajadores y contratistas lo que se espera de ellos (por ejemplo, mediante la comunicación de políticas que definen un comportamiento aceptable)

• aplicar medidas disciplinarias cuando hay transgresiones importantes de estas normas, incluso el despido y la terminación de contratos

• asegurarse de que los contratos con trabajadores, subcontratistas, agentes y socios de empresas conjuntas contengan disposiciones apropiadas para regir el comportamiento de las partes.


Abordaje de la brecha entre géneros

PT Freeport, afiliada indonesia de Freeport-McMoRan Copper & Gold, forjó alianzas para crearel Instituto de Minería Nemangkawi en 2003 conmiras a un desarrollo de largo plazo de la fuerzalaboral de los papús indígenas.

A partir de 2007, Nemangkawi inició programasespeciales para dar oportunidades a las mujeresindígenas en lugares de trabajo industriales.Históricamente, las mujeres de estas comunidadestradicionales no han participado en empleos nodomésticos. Varias decenas de egresadas deNemangkawi ya están operando equipo pesado enla mina de la compañía en Grasberg, así como lainfraestructura asociada.

2.7.1 Capacitación transcultural

Hoy es relativamente común que las compañías llevena cabo actividades relacionadas con la minería enáreas con una población indígena considerable, lo queexige una capacitación transcultural tanto para lacompañía como para el personal del contratista. Los programas más innovadores:

• se orientan no sólo a brindar un conocimiento histórico de la comunidad de que se trate, sino también recomendaciones prácticas que mejoren la comunicación y la comprensión transculturales (por ejemplo, recomendaciones sobre lenguaje corporal, inicio y finalización de las conversaciones, acciones culturalmente irrespetuosas, etc.)

• incluyen la participación de hombres y mujeres indígenas (por ejemplo, al celebrar ceremonias de bienvenida e intercambiar sus experiencias)

• se diferencian de acuerdo con el público meta (por ejemplo, programas más específicos para el personal de la compañía que supervisa a trabajadores indígenas)

• diferencian entre conciencia cultural y competencia cultural

• incluyen sesiones de seguimiento y actualización, y no son sesiones únicas

• desarrollan la capacidad de los supervisores del proyecto para comunicarse en la lengua de los pueblos indígenas, cuando éstos hablan una lengua distinta.


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Tres ejemplos de programas decapacitación transcultural

En La Guajira, Colombia, donde se encuentra la mina de carbón de Cerrejón, aproximadamente 40 por ciento de los 656,000 habitantes son wayúus. La compañía estableció un programa de educacióntranscultural para sus trabajadores sobre la culturawayúu, de modo que pudieran entender y respetar suhistoria y tradiciones. La capacitación incluye ubicacióngeográfica, recursos, limitaciones, relación con lanaturaleza, lengua, identidad étnica y cultural, rituales,tradiciones, economía y orígenes de los wayúus.

En Australia, la compañía BHP Billiton ha llevado acabo una serie de módulos de educación para adultosdirigida a comunidades aborígenes en la mina deNewman. Asisten a estos talleres trabajadoresindígenas y supervisores de los trabajadores indígenas.Los instructores son indígenas (consultores) y elprograma gira en torno de las obligaciones delempleado y el empleador, normas y compromisos,planeación financiera, obligaciones culturales,diversidad de valores y prioridades, etc. La introduccióngeneral para la fuerza de trabajo también incluye uncomponente sobre legado aborigen, en el que seabordan los derechos tradicionales de los pueblosindígenas y se destaca el valor del patrimonio culturalmediante la protección y el manejo de los sitiospatrimoniales. Además, desde 2000, todos lostrabajadores y contratistas nuevos están obligados a asistir a talleres de educación cultural de un día,impartidos por el Centro de Lenguas Aborígenes.

La operación emblemática de Lihir Gold Limited (LGL)se encuentra en un pequeño grupo de islas en laregión nororiental de Papua Nueva Guinea, con unapoblación de aproximadamente 14,000 habitantes. En 2009, LGL llevó a cabo un programa desensibilización social dirigido a todos los trabajadores de la mina. El objetivo de este programa es que los principales grupos interesados conozcan la agenda de desarrollosustentable de LGL y los programas de desarrollocomunitario efectuados dentro del paquete deprestaciones para las comunidades llamado Plan deDesarrollo Sustentable de Lihir (LSDP, por sus siglasen inglés). El programa de sensibilización incluyetalleres comunitarios y de desarrollo sustentable, así como visitas a los poblados de los propietarios detierras y sitios sagrados. La información fundamentalde este programa de capacitación se ha recogido en una nueva publicación de LGL, “LIHIR: Luksavelong komuniti”, que se está distribuyendo entre todos los trabajadores.


2.8 Algunos desafíos para lacolaboración

2.8.1 Manejo de antecedentes y percepciones negativos

Las comunidades indígenas que han tenido malasexperiencias con la minería probablemente vean lasnuevas propuestas de explotaciones mineras consuspicacia o quizá con franca hostilidad. Lospueblos indígenas que viven en zonas aisladasdesde el punto de vista geográfico donde aún esposible extraer recursos a gran escala (bosques,posibles tierras de labranza, ríos para la generaciónde hidroelectricidad, yacimientos minerales enmontañas, planicies, tundra, etc.) también tienenbuenas razones para sospechar de los “forasteros”que llegan a sus tierras o territorio. Otro factor quecomplica las cosas para una compañía mineragrande es que las fases iniciales de exploración yexplotación pueden haber estado a cargo de unacompañía cuya operación quizá no estuvo a la alturade lo que hoy se espera. Pueden surgir problemassimilares cuando se compra un proyecto a otracompañía que no opera de acuerdo con las normasesperadas de un miembro del ICMM. Las malasexperiencias anteriores entre el gobierno y lospueblos indígenas también pueden contribuir a unacomprensible hostilidad inicial hacia las compañíasmineras.

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Las acciones positivas que las compañías mineraspueden llevar a cabo para enfrentar estosantecedentes incluyen:

• tener el cuidado de mostrar respeto hacia la cultura y las costumbres de los lugareños

• recurrir a un intermediario de buena reputación, como una organización comunitaria indígena, un grupo religioso, representantes de la sociedad civil o una ONG para facilitar las primeras reuniones y el intercambio de información

• dar a la gente de la comunidad la oportunidad de reunirse e interactuar con los directivos de alto nivel y el director general, en particular

• reconocer que la industria tal vez se comportó mal en el pasado (en vez de tratar de defender prácticas deficientes)

• buscar oportunidades para resarcir los daños socioculturales y ambientales causados en el pasado (por ejemplo, restaurar sitios culturales dañados, rellenar socavones abandonados o reforestar áreas afectadas)

• ser abiertos y honestos respecto a los riesgos y beneficios relacionados con el proyecto

• destacar que la compañía tiene normas, procesos y prácticas que la hacen responsable de su desempeño social y ambiental, e informar a las comunidades cómo podrían participar en estos procesos

• identificar si se asumieron compromisos históricos (por ejemplo, una compañía exploradora o el socio de una empresa conjunta) y, siempre que resulte factible, honrar esos compromisos.

Las comunidades indígenas quehan tenido malas experienciascon la minería probablementevean las nuevas propuestas deexplotaciones mineras consuspicacia o quizá con francahostilidad.



Mujer indígena en traje tradicional cargando leña a la espalda, Perú

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2.8.2 Manejo de las expectativas

Las expectativas no realistas de las comunidadeslocales pueden dar pie a malentendidos y conflictoscuando los beneficios previstos no se materializan.Los representantes de las compañías deben estarconscientes de que pueden generarse expectativascon una simple reunión. También estarán en mejorposición para manejar las expectativas si:

• Se comunican de manera clara y transparente, y mantienen un mensaje coherente sobre el ciclo de vida del proyecto y cuáles serían las implicaciones realistas de sus diversas etapas, en lo que respecta a empleos y otras oportunidades económicas, incluidas las razones por las que el proyecto podría no llevarse a cabo en realidad.

• No demoran en aclarar, lo antes posible y en la medida legalmente practicable, los rumores sobre el proyecto, sus plazos y el impacto que está teniendo (tanto positivo como negativo).

• Prestan cuidadosa atención a la manera en que las comunidades responden a la información que se les proporciona y las preguntas que se les hacen, lo que ayudará a identificar las áreas donde podrían surgir malentendidos.

• Formalizan los compromisos y acuerdos por escrito, o al menos mantienen un registro de las promesas hechas y se documentan los avances en el cumplimiento de dichos compromisos.

2.8.3 Mantenimiento del enfoque

Un problema común, que no se restringe a lascomunidades indígenas, es que los esfuerzosiniciales encaminados a lograr la colaboración conla comunidad no se sostienen con el paso deltiempo. Esto puede ocurrir por diversas razones,como el hecho de que la administración “se duermaen sus laurales” cuando ya ha conseguido lasaprobaciones del proyecto, rotación de personalclave de la compañía, cambios generacionales en la comunidad y “fatiga de consultas” entre lacomunidad y los representantes.

Cuando hay una pérdida de enfoque e impulso,existe el riesgo real de que una compañía pierdacontacto con lo que está ocurriendo a escala local y quizá no esté al tanto —o demore en detectar—cambios en el estado de ánimo de la comunidad.Además, se pueden desgastar las relaciones que se establecieron en un principio entre la compañíae los responsables de la toma de decisiones en la comunidad. Algunas acciones que puedenemprender las compañías para seguir colaborandoactivamente con la comunidad son:

• Formalizar un plan general de colaboración, que se revise y actualice regularmente, y se vincule tanto con la administración más amplia de la operación y procesos de planeación como con el propio plan de la comunidad para su futuro.

• Establecer sistemas para llevar un registro del cumplimiento y el seguimiento de los compromisos.

• Insertar mecanismos y procesos de colaboración en los acuerdos (véase sección 4: Acuerdos).

• Instrumentar estrategias para reducir el impacto que, de otro modo, podría tener la pérdida de personal clave en las relaciones entre la compañía y la comunidad (por ejemplo, planeando las sucesiones y diversificando la red de relaciones en la comunidad).

• Establecer disposiciones eficaces para solucionar controversias y quejas (véase sección 6: Manejo de quejas).


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Preparación delterreno


Mujer indígena kamoro de Kakonao opera una grúa en la mina Grasberg de Freeport, Papua, Indonesia

Fuente: PT Freeport Indonesia

3.1 Introducción

En esta sección nos ocuparemos de las accionesque las compañías pueden emprender en etapastempranas del ciclo de vida de un proyecto6 parasentar bases sólidas para la colaboración continuacon los pueblos indígenas de la zona, así como paraanticipar y manejar los riesgos y oportunidades quepodría traer consigo el proyecto y las maneras enque podría afectar a la comunidad. Los siguientesson los temas específicos que veremos en estasección:

• procesos para determinar los derechos e intereses relevantes de los pueblos indígenas

• cartografía social• estudios de referencia• estudios sobre legado cultural• evaluaciones del impacto (incluidas evaluaciones

de conflictos y efectos relativos al género)

3.2 Determinación de los derechos eintereses relevantes de los pueblosindígenas

Antes de iniciar las actividades de exploración oexplotación minera, en general las compañíaslíderes habrán seguido todos los pasos razonablespara verificar si las actividades tienen probabilidadesde afectar de alguna manera a los pueblosindígenas. Esto incluye identificar leyes nacionales y locales relacionadas con los pueblos indígenas;las restricciones y obligaciones que imponen estasleyes a las actividades mineras en tierras indígenas,y los derechos definidos por costumbre o tradiciónque tal vez no estén reconocidos formalmente en la ley.

No identificar los intereses de los pueblosindígenas durante la evaluación del impactoambiental ocasiona protesta en la comunidad

En la evaluación del impacto ambiental de unacompañía no se reconoció plenamente el impactode la ruta de transporte que atravesaba unconjunto de poblados locales. Al no serconsultadas sobre los posibles beneficios delproyecto y ver el pesado transporte minero pasarpor sus poblados diariamente, las comunidadesiniciaron protestas contra la compañía. Lascomunidades se acercaron a una organizaciónindependiente en busca de asesoría sobre suspreocupaciones, reclamando sus derechostradicionales de caza en el área de la mina y laruta de transporte, y criticando al operador de la mina por no contar con un plan de desarrollopara mitigar los efectos de la minería y haberlesasegurado que participarían de los beneficios delproyecto. Aunque las quejas de la comunidad sólose sostuvieron en parte, la compañía recibiócríticas públicas por no haber colaborado demanera constructiva y abierta con los miembrosde las comunidades locales durante el proceso de planeación del proyecto.


6 Los proyectos de exploración suelen tener recursos limitados y pueden mostrarse reacios a invertir en la construcción de buenas relaciones cuando son bajas las probabilidades de que las actividades de exploración den como resultado el establecimiento de una operaciónminera completa. Sin embargo, las compañías responsables reconocen que es un falso ahorro descuidar las relaciones con la comunidad enesta etapa temprana, pues hacerlo podría afectar etapas posteriores de avance. Una referencia útil para la fase de exploración es e3Plus: A Framework for Responsible Exploration, Prospectors and Developers Association of Canada, www.pdac.ca/e3plus.


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El líder de un subclan ejecuta un acto guerrero tradicional que despliega la fuerza de su clanen una plataforma construida para la ceremonia Loriahat con objeto de expresar su apoyo enforma de dinero en efectivo, dinero tradicional en conchas (mis) y cerdos al clan anfitrión.Lihir, Papua Nueva Guinea

Fuente: Lihir Gold

3 Preparación del terreno

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Antes de iniciar las actividades deexploración o explotación minera, engeneral las compañías líderes habránseguido todos los pasos razonables para verificar si las actividades tienenprobabilidades de afectar de algunamanera a los pueblos indígenas.

3.2.1 Comprensión del contexto jurídico

Como ya se señaló en la sección 1, hay diferenciasconsiderables entre los países —y a veces dentro de los propios países— dependiendo del grado enque se hayan reconocido formalmente los derechosde los pueblos indígenas y en que cuenten conprotección legal, de las maneras en que se abordanlos títulos y usos tradicionales de las tierras y losrecursos (por ejemplo, el proceso para determinarquién es el propietario cuando se reconocen estasreivindicaciones y los derechos que conllevan), y delos requisitos de procedimientos que rigen elacceso a tierras indígenas.

En un extremo del espectro se encuentran paísescomo Australia, Canadá y las Filipinas, que cuentancon regímenes jurídicos relativamente amplios quedefinen (y limitan) los derechos de los pueblosindígenas sobre la tierra y establecen procedimientospara solucionar reclamaciones y otorgar títulos. En otra parte del espectro se encuentran paísescomo Papua Nueva Guinea, donde se reconocen losderechos sobre la tierra, pero casi en su totalidadestán regidos por procedimientos tradicionales. En el otro extremo del espectro están aquellospaíses donde no hay reconocimiento ni tradicionalni jurídico de los derechos de los pueblos indígenassobre la tierra. Los países con regímenes jurídicosaparentemente similares también pueden diferirbastante en el grado en que se aplica y cumple lalegislación en los hechos.

La protección del patrimonio cultural es un aspectorelacionado que también puede estar sujeto a unaregulación jurídica en el ámbito nacional o local. En varios países, hay sitios físicos, sitios narrativoso de relatos, artefactos y restos, e incluso paisajesprotegidos por ley; las compañías deben evitardañarlos o bien, ofrecer una compensación adecuadacuando los daños son inevitables. En la actualidadson pocos los países que tienen leyes para protegerel patrimonio cultural inmaterial (idioma, tradicionesorales, artes escénicas, rituales, conocimientostradicionales, etc.), pero eso está cambiando.

La consideración de los aspectos jurídicos,múltiples y complejos relacionados con los pueblosindígenas y la minería rebasa el alcance de estaGuía. Tales aspectos se deben entender y abordarde acuerdo con el país y las empresas necesitaránla asesoría de expertos para este fin. La ideaprincipal en este sentido es que las compañíasdeben conocer y cumplir las leyes nacionales ylocales pertinentes, y saber cuáles son loscompromisos del país con convenios e instrumentosinternacionales. La ausencia de un marco jurídiconacional eficaz no significa que las compañías nodeban seguir colaborando de manera respetuosacon los pueblos indígenas y actuar de conformidadcon la Declaración de posición del ICMM.

Declaración de posición del ICMM, declaración dereconocimiento 6: Cuando la legislación nacional,estatal o provincial vigente aborde cuestionesrelacionadas con los pueblos indígenas, lodispuesto por dichas leyes prevalecerá sobre elcontenido de esta Declaración de posición en casode haber discrepancias. Cuando no exista una leypertinente, los miembros se guiarán conforme ala Declaración de posición.

Miembro de la comunidad de Fuerabamba, cerca del proyecto Las Bambas deXstrata Copper, en un mercado de domingo. Departamento de Apurimac, Perú

“El Gran Espíritu está presente en todas lascosas, está en el aire que respiramos. El GranEspíritu es nuestro Padre, pero la Tierra esnuestra Madre. Ella nos alimenta: aquelloque ponemos en la tierra nos lo devuelve”.

Gran Rayo (Bedagi), wabanaki algonquin

Después del contacto inicial con los representantesde la comunidad local, se debe buscar orientaciónrespecto a qué organizaciones de representantesnacionales, regionales y locales pueden ayudar arecabar información pertinente. Otrasrecomendaciones son:

• Consultar con representantes de dependencias de gobierno, organismos internacionales, ONG e investigadores locales o internacionales que estén trabajando o hayan trabajado en el área.

• Llevar a cabo investigación “de escritorio” para averiguar si se han hecho estudios históricos, antropológicos o arqueológicos de la zona.

• Buscar la asesoría de otras compañías u organizaciones que ya hayan estado presentes en la zona o cerca de ella.

Un estudio de cartografía social (véase abajo)también puede aclarar la situación respecto a lapropiedad y el uso tradicionales.


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3.2.2 Determinación de la propiedad y eluso tradicionales de las tierras

Cuando hay un régimen jurídico que dareconocimiento a la propiedad tradicional en algunaforma de derechos sobre la tierra, puede serposible determinar con relativa rapidez quécomunidades indígenas, si acaso, tienen unarelación con las tierras donde se propone llevar acabo la exploración o extracción, pues lasdemandas de estas comunidades ya deben estarregistradas y reconocidas. No obstante, en muchoscasos no habrá una fuente de información de fácilacceso sobre quién posee, o ha reclamado, latitularidad o los derechos de uso sobre las tierras.Por consiguiente, será importante llevar a cabo unproceso de debida diligencia que incluya unarevisión de los fallos judiciales recientes a fin deentender cabalmente el estado de la propiedad delas tierras y las reivindicaciones correspondientes;para ello, es probable que las compañías requieranla asesoría de expertos.

En algunas sociedades indígenas, los pueblosindígenas que ocupan y usan una tierra pueden no ser los propietarios indígenas. Sin embargo, en ambos casos, los pueblos tienen derechos yresponsabilidades tradicionales que es menesterreconocer y tener en cuenta. Éstas son algunaspreguntas que ayudarán a las compañías adeterminar si los pueblos indígenas tienen relacióncon una zona:

• ¿Las tierras están habitadas actualmente por pueblos indígenas?

• ¿Las tierras son usadas por pueblos indígenas para sustentar sus medios de subsistencia tradicionales (por ejemplo, pastoreo nómada, recolección, pesca, caza, uso de recursos silvícolas)?

• ¿Se entra (o se evita entrar) a las tierras para propósitos culturales, o fue así en el pasado (por ejemplo, ceremonias religiosas, festivales)?

• ¿Hay pruebas de que pueblos indígenas habitaron o usaron estas tierras en el pasado?


Controversia sobre la propiedad de la tierraacarrea sanción legal para compañía

Una comunidad solicitó que se suspendieran lasobras en una zona forestal hasta que se llevara acabo una consulta formal. La compañía noreconoció la solicitud y reunió financiamiento parael proyecto aduciendo que la comunidad habíadado su consentimiento verbal. Se generó unagran protesta comunitaria y ambas partesllegaron a los tribunales, donde la compañíaexigió a la comunidad miles de millones dedólares por daños y perjuicios. Los tribunalesfallaron a favor de la comunidad, que obtuvo unmandamiento judicial para evitar obras en la zonaen disputa.

El costo de los errores

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3.2.3 Manejo de demandas en pugna,traslapadas y colindantes

En ocasiones, más de un grupo puede reclamar lapropiedad tradicional de una zona, o puede haberdisputas entre grupos respecto a las fronteras. Esmás probable que surjan estos problemas cuandose han mezclado distintas comunidades comoconsecuencia de desplazamientos o la migracióninterna, o cuando la gente ha abandonado sustierras tradicionales para asentarse en nuevasáreas.

En estas circunstancias, puede resultar tentadorpara las compañías favorecer al grupo que ofrecemás cooperación y apoyo para la minería, pero estecamino está plagado de escollos. Si se sigue estecamino, podría suceder que una comunidad con una demanda legítima sobre un área quede excluida de las deliberaciones y negociaciones, loque podría desatar un conflicto entre la compañía yesa comunidad. Reaccionar de esta forma tambiéntiene probabilidades de causar tensión o exacerbarlas tensiones entre las propias comunidades eintensificar la oposición a las actividades minerasentre quienes fueron excluidos.

En estos casos, la buena práctica consiste adoptarun enfoque inclusivo y dar por válidas las demandasde las diferentes comunidades hasta que sedemuestre lo contrario. De igual modo, cuando hayconflictos y desacuerdos entre las comunidades, las compañías deben buscar oportunidades paraayudarlas a resolver sus diferencias (por ejemplo,ayudándolas a identificar un mediador o quizásofreciéndoles financiarlo) en vez de dejar que “laley” siga su curso.

Otra situación que puede presentarse es cuando un proyecto y la infraestructura relacionada (comotuberías y vías férreas) cruzan las tierras dediferentes comunidades propietarias tradicionales o de alguna manera afectan estas tierras (porejemplo, en el caso de una cuenca hidrográfica). En estos casos, la buena práctica consiste en quelas compañías sean congruentes y transparentes en sus tratos con las comunidades afectadas.

3.2.4 Manejo de la separación

En algunos países, hay segmentos de la poblaciónindígena que se ha separado, tanto material comoculturalmente, de sus tierras tradicionales aconsecuencia de la expropiación, la discriminación,la explotación económica, la migración y los efectosmás amplios del cambio económico y social. Unaconsecuencia es que puede haber comunidadesindígenas asentadas en las cercanías de un área de interés para una compañía minera a quienes nonecesariamente se les considera los propietariostradicionales de estas tierras, pero de cualquiermodo podrían considerarse “población local”. Estasituación puede presentarse, por ejemplo, cuandouna comunidad ha migrado de una parte del país a otra, en respuesta a la pérdida de sus tierrastradicionales, o cuando fueron reubicadas comoparte de un asentamiento controlado por elgobierno o una misión.

Si estas comunidades viven en tierras afectadas, o probablemente afectadas, por la minería odependen de ellas para subsistir, se debe buscar su apoyo y tienen derecho a una compensaciónjusta por cualquier pérdida de acceso las tierras,usos o servicios. Los pueblos indígenas desposeídossuelen atravesar por un considerable sufrimiento,pues han perdido el contacto con sus tierrastradicionales. Estas comunidades tendrán distintasopiniones sobre cómo les gustaría que se lesconsiderara en la planeación de un proyecto, enparticular en lo relativo a las disposiciones paramanejar los efectos y compartir los beneficios.

La situación inversa se aplica cuando lospropietarios tradicionales de las tierras donde seejecutará el proyecto minero fueron desplazados yahora viven lejos de ellas. También es necesariopropiciar la participación de estos grupos y tener en cuenta sus preocupaciones y aspiraciones, enparticular si aún mantienen algún contacto con sus tierras.


3.3 Estudios de referencia

Los estudios de referencia establecen un parámetropara prever el posible impacto de las operacionesmineras y medir los cambios. También son deutilidad para fomentar la comprensión entre lascompañías y las comunidades locales. Puedenincluir estudios de cartografía social y organizaciónsocial, estudios arqueológicos y sobre patrimoniocultural, y evaluaciones del impacto. Normalmente,no se procederá a la realización de estos estudioshasta que el proyecto se encuentre en la etapaconceptual, aunque en algunos casos (por ejemplo,cuando existe el riesgo de que las actividades deexploración dañen el patrimonio cultural), serámejor iniciarlos antes.

Los estudios de referencia y las evaluacionestradicionalmente formaban parte de los procesosde aprobación de las obras, pero ahora se reconoceque tienen una aplicación mucho más amplia. De manera rutinaria, ahora las compañías líderesexigen que sus operaciones lleven a cabo estosestudios y los actualicen con regularidad, e inclusocuando hay un cambio importante en la escala o laconfiguración de un proyecto. Algunas compañíastambién ofrecen una orientación muy específica alas operaciones sobre lo que se debe abordar enestos estudios.7

En el caso de proyectos que puedan afectar a lospueblos indígenas, se llevarán a cabo evaluacionesde efectos sociales u otros análisis sociales dereferencia, basados en consultas con ellos, paraexaminar sus perspectivas particulares.



7 Cuando el contacto inicial se ha establecido con una compañía independiente de prospección o exploración, es importante que en el estudiode referencia se determine la naturaleza de la relación, qué información se ha dado y qué promesas o acuerdos se han hecho, si acaso.También se debe conocer la perspectiva de la compañía de prospección o junior sobre estas cuestiones.

Realización de estudios de referenciasólidos

El proyecto conjunto Oyu Tolgoi, de Rio Tinto eIvanhoe, para la extracción de oro y cobre se ubica la región sur de Gobi, Mongolia.

El proyecto Oyu Tolgoi está financiando un estudio de referencia social para establecer una serie depuntos de referencia o indicadores a escala nacional,de aimag (la provincia) y de soum (la subprovincia).En el estudio se usaron fuentes secundarias paragran parte de los datos nacionales y se llevó a cabouna investigación de campo a escala familiar. Se utilizaron grupos de enfoque para reunir datoscualitativos destinados a complementar los datos de la encuesta cuantitativa. Los grupos se integraronde manera tal que se asegurara la representación de todos los segmentos de la sociedad, considerandoel género como uno de los principales criterios deselección.

Un grupo consultivo integrado por diferentes actoresde distintos grupos de interés y áreas de especialidad,tanto dentro como fuera de Mongolia, está guiandoel estudio y el informe final para garantizar que losdatos sean accesibles para todos los que utilicen loshallazgos en el futuro. Después seguirá unaevaluación intensiva del impacto socioeconómico yambiental, en la que se usará parte de la informacióndel estudio de referencia como parámetro.

Declaración de posición del ICMM, compromiso 2:Identificar con claridad y entender cabalmente los intereses y las perspectivas de los pueblosindígenas respecto a un proyecto y sus posiblesefectos.

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El resultado final que se busca con un estudio dereferencia es un acervo de información e indicadoresque siente bases firmes para las iniciativas demitigación del impacto y desarrollo de lascomunidades. De manera ideal, todas las partes que participaron tendrán acceso a la mayoría de lainformación del estudio de referencia, aunque esnecesario tener cuidado respecto a ciertos asuntos,como las genealogías. Algunas consideracionesimportantes al recopilar información de referenciaentre grupos indígenas:

• La información tal vez no pueda intercambiarse fácilmente en un escenario público, se debe recurrir a diferentes métodos y foros para asegurar una amplia representación.

• Permitir que los participantes se sienten a escuchar en vez de hablar desde el principio, el silencio no significa que no se tiene nada que decir, sino que se está evaluando la relación entre el entrevistador y el entrevistado.

• Tal vez sea necesario volver varias veces para obtener información o que ésta sea aclarada; un estudio de referencia no puede considerarse un acontecimiento único, sino un proceso iterativo.

• Parte de la información recabada puede ser de naturaleza muy delicada para las comunidades indígenas, lo cual significa que una compañía tal vez requiera estar preparada para firmar acuerdos de confidencialidad con las comunidades.

Las Directrices Akwé: Kon8 del Convenio sobre laDiversidad Biológica ofrecen una guía detalladasobre las consideraciones que se deben incluir enlos procesos de estudios de referencia y evaluacióndel impacto.

Algunas reglas específicas de buenas prácticas sonlas siguientes:

• Identificar si la comunidad cuenta con directrices para llevar a cabo trabajos de investigación.9

• Negociar el nivel de participación comunitaria en la estructura, la recopilación, el análisis y el manejo del proceso.

• Buscar un amplio apoyo de los pueblos indígenas al inicio del proceso de investigación y asegurar que éstos han otorgado su consentimiento informado para participar en ciertas actividades de investigación (por ejemplo, entrevistas).

• Llevar a cabo encuestas y entrevistas en el idioma local con plena participación de los representantes de las comunidades indígenas (cuando proceda).

• Aplicar metodologías que faciliten la participación, por ejemplo, de grupos de enfoque, etnocartografía y valoración participativa (véase www.iied.org).


8 El título completo es “Akwé: Kon, Directrices voluntarias para evaluaciones de las repercusiones culturales, ambientales, y sociales deproyectos de desarrollo en lugares sagrados o en tierras o aguas ocupadas o utilizadas tradicionalmente por las comunidades indígena ylocales, o que puedan afectar esos lugares” (http://www.cbd.int/doc/publications/akwe-brochure-en.pdf).9 Véase, por ejemplo, “Negotiating Research Relationships with Inuit Communities: A Guide for Researchers”, Inuit Tapiriit Kanatami andNunavut Research Institute (http://www.itk.ca/sites/default/files/Negotitiating-Research-Relationships-Researchers-Guide.pdf).

Identificación de áreas ambiental yculturalmente sensibles

El proceso de consulta comunitaria para el programade exploración Ksar Hirane en Argelia se formulópara tener en cuenta que las comunidades indígenasafectadas normalmente eran pueblos beduinosseminómadas.

Antes de iniciar el estudio, se contrató a unarqueólogo local para identificar las zonas deimportancia cultural a lo largo de la ruta deexploración. También tuvo sesiones de sensibilizacióncultural con el equipo de exploración de BHP Billitonpara que valoraran los sitios patrimoniales yaprendieran a protegerlos.

Durante el ejercicio de cartografía para la exploración,se tomó nota de todas las zonas potencialmentesensibles y se formularon planes para mitigar lasposibles perturbaciones o daños. Por ejemplo,aunque las rutas de exploración por lo generalsiguen líneas rectas, se trazaron de forma tal que sealejaran de las zonas de importancia cultural. Elequipo de exploración también redujo la intensidadde la vibración en torno de algunas áreas delicadas.


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Lo más probable es que un estudio de referencia de una comunidad indígena incluya gran parte delos mismos datos que se recabarían en un estudiode referencia “normal” (por ejemplo, los datoscuantitativos sobre empleo, ingresos, salud,condiciones de vida, etc.), pero también se debenconsiderar explícitamente:

• estructuras sociales: funciones y responsabilidades

• protocolos culturales, incluidas formas tradicionales de manejar quejas y conflictos

• estructuras de gobernanza y toma de decisiones• estrategias de gestión ambiental y de recursos

naturales• conocimiento de los alimentos y medicinas

locales• conocimiento de salud y educación• estructura y operación de la economía local,

derechos de propiedad común y reciprocidad• patrimonio cultural inmaterial, como lengua,

narraciones, arte, música, ceremonias y espiritualidad.

Los estudios de cartografía social y organizaciónsocial, los reconocimientos arqueológicos y delpatrimonio cultural, las evaluaciones del impacto,los análisis de género y de conflictos son todoselementos de un enfoque integral para llevar a cabo un estudio de referencia. A continuaciónabordaremos brevemente cada uno de estoselementos.

3.3.1 Estudios de cartografía social yorganización social

Antropólogos, geógrafos sociales u otrosespecialistas normalmente llevan a cabo lacartografía social en una etapa temprana de unproyecto. En un mapa social típico se identificaránlos principales grupos, cuál es la relación entreellos, quién tiene influencia dentro de esos grupos, sistemas de tenencia de la tierra, herenciay propiedad, etc. Algunos ejercicios de cartografíasocial pueden ir mucho más allá de las estructurasy relaciones materiales para abordar laetnohistoria, es decir, la perspectiva de los pueblos indígenas sobre su historia, cosmología y mitología.


Estudios de referencia multisectoriales e integrales

La Sociedad para el Estudio de la zona Kitikmeotoccidental-lago Slave (WKSS, por sus siglas en inglés)se estableció en 1996 para recabar informaciónambiental y socioeconómica que permitiera unaplaneación mejor informada y contribuyera a unestudio de referencia para evaluar los efectosacumulativos de un proyecto (sobre todo de extracciónde minerales) en un área de 300,000 km2 entreYellowknife y la costa ártica de los Territorios delNoroeste, Canadá.

Las nueve organizaciones fundadoras —querepresentan diversos intereses, entre ellosgubernamentales comunidades inuit y dene,organizaciones ambientales y la industria minera—contribuyeron financieramente y ocuparon asientos en el consejo. Los consejeros del WKSS contaron con la asesoría de un comité directivo sobreconocimientos tradicionales y un comité directivo de proyectos.

El proyecto, de casi 10 millones de dólares, abarcabacuatro áreas: estudios sobre vida silvestre y hábitat,entorno físico, estudios socioeconómicos ypreliminares relacionados con los conocimientostradicionales. Los conocimientos tradicionalesreunidos por el proyecto nunca antes se habíanregistrado por escrito. El proyecto patrocinó estudioscientíficos y sobre conocimientos tradicionales, ybuscó formas para que ambos se tuvieran en cuentaen problemas de investigación críticos, alentando un componente de capacitación comunitaria siempreque fuera posible (véase:www.enr.gov.nt.ca/_live/pages/wpPages/West_Kitikmeot_Slave_Study.aspx).

www.enr.gov.nt.ca/_live/pages/wpPages/West_Kitikmeot_Slave_Study.aspx

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3.3.2 Evaluación del patrimonio cultural

En algunas jurisdicciones, ahora se requiere que lascompañías lleven a cabo estudios arqueológicos y del patrimonio cultural antes de ocasionar cualquierperturbación considerable en el terreno. Inclusocuando no exista la obligación jurídica de hacerlo, las compañías responsables harán estos estudioscomo una cuestión de buenas prácticas.

Estos estudios tienen por objeto verificar si las obras de exploración o explotación planeadas tienen posibilidades de perturbar o destruir formasmateriales (por ejemplo, tumbas, campamentos,árboles o lugares de reunión) o inmateriales (porejemplo, sitios sagrados tanto los conocidospúblicamente como los conocidos sólo para lacomunidad indígena) de patrimonio cultural. Esta información se usará para la formulación de los planes de gestión del patrimonio cultural.

La mejor manera de llevar a cabo estos estudios esen colaboración con miembros informados de lacomunidad indígena local, pero también pueden sernecesarios asesores especialistas, como arqueólogosy etnógrafos. Siempre que resulte viable, debenparticipar en los estudios tanto mujeres comohombres. Como regla general, la propiedad y gestiónde la información sobre el patrimonio cultural debenquedar en manos de las comunidades locales.


Participación de los pueblos indígenas enlas actividades de exploración

Antes de cada sesión de exploración, la compañíaminera Teck celebra una reunión in situ con lospropietarios tradicionales para analizar el programade campo siguiente, incluido un examen de campo de las ubicaciones propuestas para los barrenos, y levantamientos geofísicos y geoquímicos.

Varios elementos del área poseen cualidadessagradas, tradicionales o místicas y, como tales, son de suma importancia para los gooniyandis. Las consultas “en el terreno” ayudan a asegurar que las actividades de exploración respeten estoselementos y localidades observando un accesorestringido o prácticas específicas asociadas concada sitio.

Miembros de la comunidad gooniyandi se hansumado al equipo de exploración de Teck, lo queasegura además que la exploración se lleve a cabode manera cuidadosa y permite a los gooniyandisaprender una serie de habilidades mineras prácticasy aplicadas. Sus amplios conocimientos del paisajey su capacidad para trabajar en condiciones en

ocasiones difíciles también ha beneficiado mucho al equipo. Un ambiente laboral flexible responde a la importancia de las obligaciones familiares,culturales y comunitarias de los trabajadoresgooniyandis. Por ejemplo, la compañía proporciona a los trabajadores servicio de transporte para quepuedan estar con su familia en la noche.


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3.3.3 Evaluaciones del impacto

Como se señaló en la sección 1, los proyectosmineros pueden tener diversos efectos en lospueblos indígenas: algunos positivos, algunosnegativos y algunos combinados. Por lo general, no todas las comunidades indígenas de un árearesentirán de la misma manera un efecto. Enparticular, hay un sólido conjunto de datos quedemuestran que las mujeres, los niños, las niñas ylas personas ancianas tienen más probabilidadesde verse afectados adversamente por la explotaciónminera y los reasentamientos derivados, enespecial en los países en desarrollo. En conjunto,también es probable que los grupos y lascomunidades reubicados resultenconsiderablemente perjudicados.

La exposición a efectos negativos probablementesea mayor durante las etapas de construcción yoperación de una mina, pero también puede serimportante incluso en la etapa temprana deexploración. Por ejemplo, la construcción de uncamino para fines de exploración puede abrir unárea a taladores ilegales o mineros artesanales de otra región y, en consecuencia, aumentar lamigración hacia el lugar y los asentamientosinformales; los equipos a cargo de la perforaciónpueden introducir enfermedades en un área antesno expuesta; los cursos de agua pueden resultarcontaminados, o los sitios de significado culturalpueden ser dañados o destruidos.

Como vemos en este ejemplo, las actividades deexploración y extracción pueden repercutir muchomás allá de las tierras en la que se llevan a cabo.De manera similar, una operación minera malgestionada puede ir en detrimento de la cantidad y la calidad del agua disponible para los pueblosindígenas que viven río abajo. Por este motivo, se debe tener cuidado de identificar a todos lospueblos indígenas que pueden verse afectados,directa o indirectamente, aunque no esté previstaninguna obra de exploración o extracción en sustierras.


10 La Asociación Internacional para la Evaluación de los Impactos (IAIA, por sus siglas en inglés) describe los principios básicos y operativospara fomentar una integración significativa de los conocimientos tradicionales, así como la incorporación respetuosa de los pueblos indígenasa las actividades de evaluación de los impactos, http://www.iaia.org/iaia-climate-symposium-denmark/indigenous-peoples-traditional-knowledge.aspx.

Las compañías líderes analizan estos asuntos en la etapa de los estudios de referencia y cartografíasocial, así como vinculando estos conocimientoscon los procesos subsiguientes, incluidas lasevaluaciones del impacto y la formulación yaplicación de controles adecuados (véase másadelante).

Al igual que los estudios de referencia, lasevaluaciones del impacto deben considerarse unproceso iterativo, y no un ejercicio de una sola vez.Normalmente, la evaluación inicial se llevará a cabolo antes posible en el ciclo de vida del proyecto, deser posible antes de iniciar en forma la actividad de exploración, y después actualizarse conforme se allegue más información o cambien lascircunstancias.

Los principios y la metodología para lasevaluaciones del impacto relacionadas con lospueblos indígenas son en esencia los mismos quepara los estudios de referencia. Las evaluacionesdel impacto deben abordar consecuencias que lospropios pueblos indígenas consideran importantes y son específicas de su contexto cultural.10 Porejemplo, las diferentes comunidades indígenaspueden tener definiciones culturales específicas de desarrollo sustentable que conceden mayorimportancia a la perpetuación de las costumbrestradicionales que al progreso económico. Paraestas comunidades, los beneficios económicos deun proyecto minero (como empleo e ingresos)pueden conllevar costos culturales considerables(por ejemplo, deterioro de las tradiciones, pérdidade idioma y costumbres, y nuevas patologíassociales).

Las evaluaciones del impacto y los estudios dereferencia también se deben realizar a un ritmo que permita un debate amplio y considerando a las comunidades indígenas. Como se indicó en lasección 2, los pueblos indígenas deben recibirinformación oportuna, abierta y honesta (y en unformato accesible) sobre el posible impacto delproyecto, participar activamente en los procesospara identificar riesgos y oportunidades, eintervenir en las decisiones sobre cómo manejaréstos y otros asuntos no previstos en los estudiosoriginales.

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Hay un sólido conjunto de datos quedemuestran que las mujeres, los niños, las niñas y las personas ancianas tienenmás probabilidades de verse afectadosadversamente por la explotación mineray las reubicaciones consecuentes, enespecial en los países en desarrollo.

Mujeres de la tribu Dongria Kondh en el pueblo de Devapada, enclavado en las faldas de la montaña Niyamgiri,Orissa, India. La tribu considera sagrada esta montaña


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3.3.3.1 Análisis de los efectos de géneroLos riesgos y beneficios de la minería para lospueblos indígenas suelen considerarse sólo aescala comunitaria, lo que muchas veces nopermite distinguir entre el impacto en las mujeres yen los hombres. Aunque hay pruebas considerablesde que los beneficios de tener parientes ymiembros de la comunidad empleados en laminería supone importantes ventajas en cadena de desarrollo para las mujeres y las familias, losbeneficios directos de la minería se acumulan máspara los hombres en forma de oportunidades deempleo y empresariales. Esto se contrapone a loscostos de la perturbación social y el cambio ydeterioro ambientales, que recaen sobre todo en las mujeres.

Un análisis de género conlleva:

• Entender los diferentes papeles de la mujer y el hombre en el contexto social y cultural indígena, incluida la división de labores entre sexos, así como los diferentes derechos y obligaciones en la familia y en la comunidad indígena más amplia.

• Analizar el impacto que tendrán las políticas, planes y programas operativos en las mujeres en comparación con los hombres.

• Analizar el impacto del empleo predominantemente masculino y el riesgo correspondiente de desequilibrios de poder, desigualdad en el ingreso y conflictos domésticos derivados.

• Identificar asuntos y riesgos relacionados con la discriminación y el acceso desigual de las mujeres a recursos y servicios.

• Conocer las estructuras de poder y la política dentro de los grupos de mujeres en las comunidades, y la sociedad en su conjunto, a fin de identificar coincidencias y divergencias en torno de los impactos, además de evaluar las posibilidades de conflicto dentro de estos grupos.

Un aspecto crucial del análisis de género es el usode datos desglosados por género, lo que permiteque el impacto de un proyecto en mujeres yhombres se evalúe por separado y que se considerela intersección entre género e identidad indígena.


En términos más generales, las consideraciones degénero se deben abordar mediante:

• El aseguramiento de que tanto las mujeres como los hombres indígenas participen en el consentimiento y las actividades de colaboración de la comunidad.

• El establecimiento de posiciones de políticas con perspectiva de género, al igual que para el patrimonio cultural, el empleo y el desarrollo empresarial.

• La incorporación del enfoque de género a la planeación de proyectos, en particular para el desarrollo comunitario.

• El uso de indicadores que tienen en cuenta las consideraciones de género, como los datos sobre empleo desglosados por género.

• La consulta con organizaciones de mujeres nacionales e internacionales.

3.3.3.2 Evaluación de conflictosLa evaluación de conflictos tiene el propósito deevaluar el potencial de un proyecto para generarconflictos a escala local o mayor, y de identificarestrategias de prevención para reducir el riesgo derecrudecimiento de los conflictos y confrontacionesviolentas (véase sección 6, Manejo de quejas). En un contexto indígena, el análisis debe considerarno sólo la posibilidad de que ocurran conflictosentre las comunidades indígenas y la compañía,sino también de que surjan tensiones entre lascomunidades indígenas, la compañía y la poblaciónno indígena, y dentro de ellas.

Para un buen análisis de conflictos, se requiere lamisma diligencia que para cualquier otro tipo deanálisis de riesgos: ver bajo la superficie paraidentificar las posibilidades de que surjan problemasen el futuro. La ausencia de un conflicto o violenciaabierta en un área no significa que no ocurrirá en el futuro, en especial con los cambios que puedeacarrear un proyecto minero (por ejemplo, conflictospor el acceso a pagos financieros y oportunidadesde empleo). Los niveles de conflicto tambiénpueden ser sensibles a cambios en otros factoresexternos no relacionados con el proyecto minero.

Una fuente de orientación útil para llevar a caboevaluaciones de conflictos es “Práctica empresarialsensible al conflicto: guía para la industria extractiva”,International Alert (www.international-alert.org).

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Acuerdos

Un niño toca a un chamán durante una ceremonia espiritual para rendir tributo a los dioses de la tierraprecolombinos en la reunión de mujeres indígenas de las Américas. Lima, Perú

4 Acuerdos

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4.1 Introducción

Esta sección se centra en el uso de acuerdosnegociados para definir y regular las relacionesentre las compañías mineras y las comunidadesindígenas.11 Abordaremos los siguientes temas:

• Justificación comercial de los acuerdos• Características de los acuerdos eficaces• Celebración de acuerdos • Componentes de los acuerdos• Instrumentación de los acuerdos

4.2 Justificación comercial de losacuerdos

Hay un amplio reconocimiento entre las compañíaslíderes de la industria minera internacional de quelos acuerdos sólidos, pero flexibles con lascomunidades indígenas son mutuamentebeneficiosos tanto para las compañías como paralas comunidades en las que operan.

Para las compañías, los acuerdos ofrecen un mediopara garantizar el acceso a largo plazo a losrecursos, disminuir los costos de operación y laincertidumbre, y reducir la exposición a controversiasy acciones judiciales de las comunidades indígenas.Para los pueblos indígenas, el proceso decelebración del acuerdo puede ser un paso positivopara redefinir su relación con las compañíasmineras que operan en sus tierras, al permitirlesser aliadas del proyecto y no meros actores,además de ayudarlos a maximizar los beneficios y minimizar los efectos del proyecto.

En las últimas dos décadas, los acuerdos negociadosse han vuelto un lugar común en jurisdiccionescomo América del Norte y Australia, donde elreconocimiento formal de la propiedad tradicionalha propiciado la creación de sólidos marcosreglamentarios. En los países de esas regiones, la ley promueve la celebración de acuerdos alotorgar el “derecho a negociar” a los propietariostradicionales, establecer procedimientos pararegistrar y dar efecto legal a los acuerdos, y ofrecerotra vía jurídica (adjudicación) en caso de que no se logre un acuerdo.


En esos sistemas, por lo general se prefiere lanegociación a la adjudicación, pues esta últimaimplica grandes demoras, es bastante más costosa,merma la capacidad de las partes para influir enlos resultados y casi invariablemente obstaculiza el establecimiento de relaciones de largo plazo.

En el pasado, si no había un imperativo legal paranegociar, muchas compañías no veían la necesidadde un acuerdo, pero como lo muestra el ejemplosiguiente, en la actualidad hay una mayordisposición para ir más allá del cumplimiento ybuscar voluntariamente oportunidades de celebraracuerdos. Para las compañías, los beneficios deproceder así incluyen ganar la buena voluntad delas comunidades indígenas, abordar y resolverproactivamente aspectos conflictivos y de tensión, y crear un mecanismo de gobernanza en torno delcual puede haber colaboración y diálogo en elfuturo. Este último factor puede ser de particularimportancia en países donde la capacidad delgobierno es limitada y hay un bajo nivel deconfianza en los tribunales y otras instituciones del Estado.

11 En una publicación de 2010, “The IBA Community Toolkit: Negotiation and Implementation of Impact and Benefit Agreements” (GingerGibson y Ciaran O’Faircheallaigh), se presenta una guía detallada para negociar, redactar e instrumentar acuerdos desde la perspectiva delas comunidades indígenas (www.ibacommunitytoolkit.ca).

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Danzantes aborígenes de la región oriental de Kimberley, en Australia occidental

Fuente: Rio Tinto Diamonds

4 Acuerdos

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4.3 ¿Qué hace a un acuerdo exitoso?

En términos muy generales, los acuerdos exitososson aquellos que favorecen el establecimiento derelaciones y alianzas positivas y mutuamentebeneficiosas entre las comunidades indígenas y las compañías. Lo que esto conlleve variará en gran medida de acuerdo con las circunstanciasparticulares, las aspiraciones y los recursos de laspartes. Sin embargo, hay algunas característicasdefinitorias.

Un requisito indispensable para un acuerdo exitosoes que las partes —en particular, las partesindígenas— consideren que el proceso que culminócon el acuerdo es justo y equitativo. Si la gentepiensa que se les ha impuesto un acuerdo o que no estaba informada apropiadamente sobre susderechos y obligaciones en el marco del acuerdoantes de firmarlo, es mucho menos probable que se comprometa con el buen funcionamiento delacuerdo. Los mejores acuerdos sobre prácticastambién van más allá de un enfoque estrecho y acorto plazo sobre la compensación, tambiénabordan metas de operación a largo plazo y el tema de la sustentabilidad posterior al proyecto.

Los acuerdos más eficaces no se manejan comodocumentos jurídicos estáticos, sino comoinstrumentos flexibles que ofrecen un marco pararegir la relación presente y de largo plazo entre unproyecto minero y las comunidades indígenasafectadas. Estas relaciones se caracterizan por lavoluntad de toda las partes de cambiar y mejorar elacuerdo conforme lo requieran las circunstancias.En consecuencia, estos tipos de acuerdosnormalmente incluyen compromisos de todas laspartes, lo que refuerza los aspectos recíprocamentebeneficiosos de la relación, y se caracterizan por la voluntad de todas las partes de modificar ymejorar el acuerdo conforme lo requieran lascircunstancias.


Reconocimiento de los intereses de losocupantes tradicionales de unas tierras ycolaboración con ellos para redactar losacuerdos

La mina de oro Boddington, en el estado de AustraliaOccidental, se ubica en tierras cuyos propietariostradicionales son el pueblo gnaala karla booja, de lanación Noongar. Aunque la operación se sitúa entierras de propiedad absoluta y, por tanto, no sujetasa un título de propiedad autóctono, los propietariosde la mina quisieron llevar a cabo un proceso quereconoce al pueblo gnaala karla booja comopropietarios tradicionales.

Los socios del proyecto colaboraron con los gnaalakarla boojas en la redacción de un acuerdo desociedad comunitaria en el que se reconoce larelación del pueblo gnaala karla booja con la tierra y la compañía se compromete a dar empleo 100miembros de la comunidad indígena durante el ciclo de vida de la mina. Para apoyar este objetivo, el acuerdo abarca las siguientes áreas:

• capacitación y empleo• desarrollo empresarial• programas de retención escolar• becas escolares, de aprendizaje de oficios y

para cadetes• programas de adiestramiento• experiencia laboral• establecimiento de un centro cultural.

Los gnaala karla boojas escribieron el preámbulodel acuerdo, donde destacan la importancia de surelación con la tierra. Además del Acuerdo deSociedad Comunitaria se celebró el Acuerdo dePreservación del Patrimonio Cultural, porque lospropietarios de la mina querían asegurarse de queestuvieran procediendo de manera apropiada yrespetuosa al iniciar las obras de perturbación del terreno.

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Un anciano dogon lee la fortuna en los caracoles, Malí

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4.4 Celebración de acuerdos

4.4.1 Establecimiento de los objetivosgenerales del acuerdo

Los acuerdo eficaces dependen, ante todo, de queambas partes tengan una comprensión a fondo delos objetivos y necesidades de la otra parte.

La compañía debe esforzarse por entender lasaspiraciones, preocupaciones y necesidades dedesarrollo de la comunidad, de modo que puedanatenderse de la mejor manera posible. Esto variarádependiendo del contexto; por ejemplo, generaroportunidades de desarrollo económico será muyimportante para algunas comunidades indígenas,mientras que para otras los medios de subsistenciatradicionales y el patrimonio cultural será laprincipal prioridad. Los estudios de referencia y delimpacto social aportarán conocimientos valiosossobre las necesidades y aspiraciones de lacomunidad (véase sección 3), pero se plantearánotros asuntos en las consultas y negociacionesdurante el proceso de celebración del acuerdo.

Las comunidades, a su vez, necesitan entender los intereses de la compañía y el posible impactodel proyecto (tanto positivo como negativo). Losobjetivos y los planes de la compañía se debencomunicar claramente a todos para asegurar que el acuerdo sea realista y alcanzable. Todos debenentender tanto los riesgos como las oportunidadesrelacionados con el proyecto a fin de evitarexpectativas poco razonables.

Establecer estos objetivos de largo plazo desde elinicio de un proyecto y revisarlos durante el procesode negociación y posteriormente también será útilen la definición de las estrategias para manejar latransición al cierre. Los problemas que se debenabordar como parte de este diálogo incluyen laduración y alcance del apoyo continuo de lacompañía y las disposiciones institucionales enmateria de activos y recursos financieros restantesdentro del acuerdo.


Entre las cuestiones que las compañías debenconsiderar antes de iniciar negociaciones formalespara la celebración de un acuerdo figuran:

• ¿Qué derechos tienen los pueblos indígenas para controlar el uso y explotación de las tierras y los minerales bajo la superficie?

• ¿Qué requisitos legales y de procedimiento, si los hay, se aplican a los acuerdos entre los pueblos indígenas y las compañías mineras? (Por ejemplo, ¿los acuerdos deben estar registrados o pueden estar fuera del marco jurídico formal, y con qué reglas, si las hay, debe cumplir la compañía en las negociaciones?)

• ¿Quién tiene autoridad (tradicional o formal) en la comunidad indígena para negociar en nombre de la comunidad?

• ¿Qué otros miembros de la comunidad sería adecuado incluir en el proceso y cómo podría propiciarse su participación?

• ¿En qué forma la minería podría tener un impacto negativo en la comunidad y su desarrollo, o beneficiarlos?

• ¿Cómo es la relación actual, esperada y deseada entre la compañía y la comunidad?

• ¿Qué habilidades y experiencia tienen la compañía, la comunidad y sus representantes en la negociación de acuerdos similares?

• ¿La comunidad carece de capacidad en otras áreas que la pondrían en desventaja respecto a su habilidad negociadora?

• ¿Qué organizaciones comunitarias ya existentes podrían participar en el acuerdo?

• ¿La comunidad tiene algún acuerdo relevante con otras organizaciones o compañías?

• ¿Cómo es la relación entre el gobierno y la comunidad? ¿Cuál será el papel que probablementedesempeñará el gobierno en el proceso de acuerdo?

• ¿A qué recursos tendrían derecho las partes en caso de que se incumpla el acuerdo?

• ¿Debe el acuerdo incluir un mecanismo de terminación y, de ser así, qué medidas deben adoptarse para los reclamos pendientes?

• ¿Se espera que el acuerdo deba actualizarse o modificarse considerable o frecuentemente y cuál es la mejor manera de hacerlo?

• ¿Por qué medios las partes tratarían de solucionar los conflictos en el marco del acuerdo y como exigirían su cumplimiento?

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Se debe alentar y ayudar a las comunidadesindígenas a entablar un diálogo interno sobre lo que esperan lograr de un acuerdo, todas laspreocupaciones que pudieran tener respecto a la minería y el proyecto en particular, y susesperanzas y objetivos para la comunidad a máslargo plazo (véase 4.4.3).

4.4.2 Fomento de la comprensión y el respeto

Fomentar la comprensión y el respeto puede llevartiempo. Se sabe que las negociaciones entre lascompañías y las comunidades indígenas durancinco años o más, lo que requiere resistencia yvoluntad para volver a abordar cuestiones que talvez ya se habían zanjado antes. También puederepresentar un desafío importante el manejo de loscambios de las personas que participan de amboslados durante este periodo. Aunque podría parecermucho tiempo antes del inicio real del, establecerun acuerdo sólido desde el principio puede ayudar a evitar posteriores atrasos y desacuerdos.

En ocasiones, es mejor dedicar tiempo a construirrelaciones antes de embarcarse en lasnegociaciones formales. En general, esto puede dar como resultado negociaciones más eficaces ybreves en comparación con iniciar el proceso sinbases sólidas.

Aplicar los principios de la “negociación de buenafe” ayudará a establecer una relación de respetomutuo, en particular cuando ha habidoantecedentes de conflictos y tensiones. Con estaforma de negociación se trata de establecer, demanera equilibrada, cuáles son los puntos deacuerdo y desacuerdo y cuáles son las opcionespara resolver las discrepancias. Respaldar esteenfoque equivale a reconocer que puede haberasimetrías en la información y desequilibrios en el poder de negociación entre las partes. Estocontrasta con la estrategia de basada en posicionesque a menudo adoptan las compañías en lasnegociaciones comerciales, con su énfasis en las“pretensiones máximas”, los “resultados finales” y la obtención de la mayor ventaja posible.

Algunas medidas prácticas que pueden adoptar lascompañías para facilitar las negociaciones de buenafe son:

• Acordar el proceso y los procedimientos de negociación mediante un memorando de entendimiento (MdE), que incluye un acuerdo sobre el estilo de negociación (por ejemplo, en ocasiones no se adoptan los modelos de negociación occidentales).

• Asegurarse de que el personal y los representantesde la compañía cuentan con capacitación en técnicas de negociación y construcción de relaciones culturalmente apropiadas.

• Llevar a cabo consultas detalladas con todas las comunidades indígenas afectadas para que el proceso de negociación sea lo más inclusivo posible.

• Entregar resúmenes en lenguaje sencillo de documentación técnica y jurídica, de preferencia en la(s) lengua(s) de las comunidades indígenas.

• Dar tiempo suficiente para el proceso de negociación,reconociendo la necesidad de conceder tiempo a las comunidades indígenas para que tomen decisiones.

• Usar acuerdos provisionales para ayudar a demostrar la voluntad de concretar un acuerdo por parte tanto de la compañía como de las comunidades indígenas.

4.4.3 Fomento del conocimiento y de la capacidad

Fomentar el conocimiento y la capacidad entre ambaspartes es un componente esencial de la negociación e instrumentación de acuerdos. Esto implica no sólointercambiar información sobre los objetivos y lasnecesidades, sino asegurar que se presente de unamanera que tenga sentido; en particular, cuidandoevitar el uso de jerga y demasiado lenguaje técnico alcomunicarse con la comunidad.

En consonancia con los principios de la negociaciónde buena fe, la meta debe ser que las negociacionesse lleven a cabo en igualdad de condiciones, de modoque ninguna de las partes se sienta en desventaja enningún sentido. Es casi seguro que la compañíatendrá más experiencia en la celebración denegociaciones formales que la comunidad indígenacon la que esté trabajando, por lo que debe asegurarsede que la comunidad tenga la capacidad de participarequitativamente. Esto se puede hacer, por ejemplo,otorgando financiamiento a las comunidadesindígenas para que contraten asesoría especializadaindependiente, sufraguen los costos de los viajes y lasreuniones, paguen la capacitación en materia jurídicay de negociación, y contraten a un negociador experto(práctica común en Australia y otros países).


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4.4.4 Manejo de los desacuerdos internos

Las tensiones y controversias dentro de lacompañía deben quedar resueltas antes de que susrepresentantes inicien las negociaciones. Todos losdepartamentos que podrían verse afectados por el acuerdo necesitan entender los asuntos queprobablemente se aborden en las negociaciones yse les debe mantener informados sobre la posiciónde la compañía al respecto. Las propiascomunidades indígenas pueden estar divididassobre los resultados que desean obtener delacuerdo. Cuando esto ocurre, puede ser necesariotrabajar con la comunidad a fin de crear subgruposespeciales para efectuar una consulta más ampliasobre el acuerdo, con miras a asegurar que lagente de la comunidad no se sienta privada de suderecho a emitir su opinión y los representantes dela comunidad entiendan a cabalidad y enarbolenadecuadamente los intereses de todos. Por ejemplo,en Canadá, para evitar situaciones en las que loslíderes que negocian con la compañía pasen poralto o disimulen los desacuerdos dentro de lacomunidad, se considera que la práctica óptimaconsiste en estipular dentro del propio acuerdo unproceso formal de ratificación entre los miembrosde la comunidad mediante votación, referendo o dealguna otra manera. En el caso de negociacionesmás prolongadas, también es útil que losnegociadores de la comunidad informenregularmente sobre los avances a susrepresentados.

4.4.5 Inclusión de otras partes

Con frecuencia los gobiernos tendrán un interésactivo en los resultados de las negociaciones entrelas comunidades indígenas y las compañíasmineras; en ocasiones, pueden ser ellos mismosparte de los acuerdos. Por ejemplo, el Acuerdo delas Comunidades del Golfo, que se refiere a la minaCentury de MMG en Queensland, Australia, incluyecompromisos del gobierno de Queensland en lasáreas de infraestructura, salud y desarrollo social,educación y capacitación, y apoyo institucional.


Aunque es una buena práctica buscar oportunidadespara propiciar, y aprovechar, la participación de losgobiernos en el cumplimiento de objetivos dedesarrollo, la cuestión de si se debe incluir a losgobiernos en el proceso de negociación o comosocios de la negociación se debe abordar según lascircunstancias de cada caso. Si hay desconfianzahacia el gobierno entre las comunidades indígenas,esto puede obstaculizar, más que facilitar, lacelebración de un acuerdo y se sumará a lasdificultades de la aplicación. Por este motivo, elpapel del gobierno siempre se debe analizar y(excepto en los casos en que el gobierno puede ser,de pleno derecho, una parte del proceso) acordar de antemano con las partes indígenas.

Las organizaciones representantes, ONG y gruposde la sociedad civil también pueden estar interesadasen participar en la negociación e instrumentaciónde los acuerdos. Esto se puede ampliar a la defensade las comunidades indígenas en asuntos comoparticipación, reconocimiento y derechos. Si lospueblos indígenas realmente delegaron lasfunciones de representación y defensa en agentesexternos, esto debe ser reconocido y aceptado porla compañía minera y deberán formularse nuevosmétodos de trabajo. También se debe sopesar si laONG o la organización de la sociedad civil necesitaapoyo para fomento de la capacidad.

Inclusión de terceros representantes de losintereses de las comunidades indígenas

El Consejo de las Tierras y Mares Aborígenes deAustralia Suroccidental (SWALSC, por sus siglas eninglés) es un órgano representativo del pueblonoongar (propietarios tradicionales de Australiasuroccidental), que trabaja con sus miembros parasolucionar las reclamaciones de títulos de propiedadde la población autóctona. El SWALSC brindóasistencia y apoyo al pueblo gnaala karla boojadurante las negociaciones con los dueños delAcuerdo de Alianza con la Comunidad y ayudaron aasegurar resultados justos para la comunidad. El SWALSC también ayudó a manejar las altasexpectativas de la comunidad respecto al acuerdo alexplicarles algunas de las dificultades prácticas para cumplir ciertas expectativas.

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4.4.6 Confidencialidad de los acuerdos

Uno de los temas que deberá abordarse como partedel proceso de negociación es qué informaciónsobre el acuerdo se debe dar a conocerpúblicamente y cuál puede ser de índole delicada y,por tanto, debe resguardarse como confidencial.

En algunas jurisdicciones, la práctica común hasido mantener como confidenciales la mayoría delos acuerdos. Muchas veces las compañías handefendido activamente este enfoque, en parteporque les preocupa que la información divulgadasiente precedentes para futuras negociaciones conotras comunidades indígenas. En ocasiones, laspropias comunidades indígenas han sido lasprincipales partidarias de la confidencialidad, talvez porque no quieren que otros (como losgobiernos u otras comunidades indígenas) conozcanlos detalles financieros de las compensaciones oporque en el acuerdo se abordan asuntos delicadosdesde el punto de vista cultural.

Sin lugar a dudas, se deben tener en cuenta laspreocupaciones de la comunidad respecto a ladivulgación de información delicada (por ejemplo,detalles de pagos a personas o grupos), pero ahora una buena práctica generalmente aceptadaconsiste en usar al mínimo las cláusulas deconfidencialidad, en aras de la transparencia, larendición de cuentas y el buen gobierno.

4.5 Componentes de los acuerdos

No hay reglas absolutas sobre qué debe y qué nodebe estar en un acuerdo. Esto dependerá delcontexto, los objetivos y las aspiraciones de laspartes del acuerdo y qué es lo que éstas consideranjusto y razonable. Sin embargo, es posible darcierta orientación sobre cuáles son tanto lasopciones como los riesgos y posibles beneficiosrelacionados con los diferentes enfoques.

Los tipos de asuntos que pueden abordarse en losacuerdos incluyen:

• disposiciones sobre pagos y desembolsos financieros (véase sección 4.5.1)

• oportunidades de empleo y contratación (véase sección 4.5.2)

• manejo del impacto ambiental, social y cultural (patrimonio y lengua) (véase sección 4.5.3)

• disposiciones sobre gobernanza (véase sección 4.5.4)

• todas las disposiciones que podrían acordarse en relación con el uso de ciertas tierras por parte de la comunidad local.

Sin importar su estructura o contenido, un acuerdono debe restringir o exentar a las compañías encuanto a emprender otras actividades decolaboración, manejo del impacto y distribución de beneficios fuera del marco del acuerdo.


“Cuando todos los árboles hayan sidoderribados, cuando todos los animaleshayan sido cazados, cuando todas lasaguas estén contaminadas, cuandotodo el aire sea irrespirable, sóloentonces caeremos en la cuenta de queno podemos comer dinero”.

Profecía de los indios crees

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4.5.1 Aspectos financieros

Hay varios tipos de acuerdos financieros parabrindar beneficios de corto y largo plazo, así comocompensar daños y perjuicios que puedan sufrir las comunidades indígenas a consecuencia de unproyecto minero. Estos pagos pueden ser enefectivo o en forma de financiamiento paraproyectos específicos de desarrollo comunitario,ciertas personas o grupos más amplios. Losacuerdos específicos pueden incorporar uno de los siguientes mecanismos o una combinación de ellos.

4.5.1.1 Tipos de paquetes financierosLos acuerdos financieros normalmente se usanpara la compensación y la distribución debeneficios. Estos paquetes pueden ser de una omás de las siguientes formas:

• Pagos por producción o por utilidades: pago anual por el uso del recurso o las tierras, con base en un porcentaje de la producción o las utilidades. Los pagos basados en la producción o las utilidades pueden ser de una de tres formas:• un porcentaje o un monto con base en la

producción anual• un porcentaje de los ingresos anuales• reparto de utilidades de acuerdo con un

porcentaje de las utilidades anuales (véase el Acuerdo Raglan más adelante).

Los acuerdos basados en la producción y lasutilidades se deben negociar dependiendo del casopues con frecuencia no hay un marco general paralas disposiciones fiscales, incluso durante lasnegociaciones entre gobiernos y compañías.


Acuerdos para la participación en losingresos

La mina Musselwhite se ubica cerca del lagoOpapimiskan, 430 km al noroeste de la bahíaThunder, en Ontario, Canadá. Es principalmente unamina de oro subterránea que inició su produccióncomercial el 1 de abril de 1997 y produce alrededorde 7 millones de gr de oro al año. Tiene reservasprobadas hasta 2012, pero los nuevosdescubrimientos pueden ampliar estas reservashasta 2020. Actualmente es propiedad de Goldcorp,aunque el acuerdo fue negociado originalmente porPlacer Dome (posteriormente adquirida por BarrickGold). Se trata de una operación con traslado aéreodiario de los trabajadores. La mina cuenta conacceso a caminos transitables todo el año, pero lascomunidades sólo tienen acceso a un camino deinvierno aproximadamente de diciembre a febrero.

Hay cinco comunidades de Primeras Naciones en elárea de impacto de la mina: Primera Nación NorthCaribou Lake, Primera Nación Cat Lake, PrimeraNación Wunnumim Lake, Primera Nación KingfisherLake y Primera Nación Mishkeegogamang. Lacomunidad más cercana está alrededor de 90 km de la mina. Las Primeras Naciones son una mezclade los ojibways y los ojicrees y dependen de unaeconomía de subsistencia. A finales de los añosnoventa, cuando se firmó el primer acuerdo con lacompañía, había alrededor de 1,500 habitantes entotal en las comunidades.

Las Primeras Naciones tenían una experiencialimitada en el trato con las compañías mineras antesde que se construyera la mina, sobre todo enactividades de exploración, y originalmente teníanserias preocupaciones respecto a la mina propuesta.Al final accedieron con la condición de que PlacerDome aceptará poner un tope a la producción yofreciera beneficios como contratación local (con una meta de 30 por ciento de trabajadores de lasPrimeras Naciones), capacitación laboral, contratosde servicios (limpieza, comida, transporte carretero)y cierto apoyo para los proyectos de infraestructurade las comunidades (por ejemplo, asistenciafinanciera para una aerolínea local y un estadiocomunitario). La compañía también ofreció ciertoapoyo para la contratación de consultores externosque asesoraran a las Primeras Naciones en materia ambiental. Además, se asignó un papel desupervisión a las Primeras Naciones con la creaciónde un Comité de Trabajo Ambiental que llevó a caboestudios ambientales y monitoreó el cumplimiento.

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El primer acuerdo abarcó el periodo de 1996 a 2001y, en general, si bien de alcance bastante amplio, fue menos específico de lo que podría haber sido.Esto ocasionó algunas dificultades para Placer Dome y las comunidades en lo concerniente a lainterpretación de cláusulas redactadas en términosgenerales. Normalmente la compañía tomó ladecisión final sobre qué actividades apoyar.

Al cabo de varios años, se hizo evidente que el topede producción no estaba permitiendo a la compañíaalcanzar economías de escala y, por ende, solicitó a las Primeras Naciones aumentar el tope para tener un tonelaje de producción sin límite. A cambio,Placer Dome les ofreció un acuerdo de participaciónen los ingresos basado en la cantidad de oroproducida y el precio de venta en vigor.

Acceso a regalías

Red Dog es una mina de cinc y plomo en un árearemota en el noroeste de Alaska. En 1982, Teck y laAsociación de Indígenas del Ártico Noroccidental(NANA, por sus siglas en inglés), órgano representativode diez comunidades inupiat, firmaron el acuerdo de“arrendamiento” de Red Dog. El acuerdo otorgaba a Teck derechos exclusivos para construir y operar la mina Red Dog y comercializar su producción demetales a cambio de regalías de la producción de la NANA.

La NANA recibió 1.5 millones de dólares en 1982como bono de firma y recibió 1 millón de dólaresadicional cada año hasta el inicio de producción.Cuando comenzó la producción, la NANA acordórecibir regalías del rendimiento neto anual de lafundición, por un monto de 4.5 por ciento, hasta larecuperación de la inversión de capital inicial de Teck (finales de 2007). La NANA empezó entonces arecibir una participación de las ganancias netas de la mina, comenzado con 25 por ciento y aumentando5 por ciento cada año hasta un máximo de 50 porciento, momento en el que la NANA y Teck tendrán la misma participación en las utilidades.

Teck también aceptó dar preferencia a accionistas dela NANA en las contrataciones y ofrecer suficientesprogramas de capacitación y educativos para losjóvenes de la comunidad. Actualmente, más de lamitad del personal de Red Dog son accionistas de la NANA. En el acuerdo también se estableció un Comité de Subsistencia, que protege a laspoblaciones de caribúes y ballenas al cerrar lasrutas de transporte durante los periodos migratorios.

• Capital social: una participación en la propiedad del proyecto y una participación subsiguiente en los dividendos pagados a los accionistas, a cambio de pagos financieros, o como reconocimiento del valor de apoyo a la comunidad indígena o los derechos de la comunidad sobre el recurso. Los principales beneficios de las acciones de capital es que el accionista tendrá una participación directa en las utilidades del proyecto, así como cierto grado de propiedad en la compañía o el proyecto. Sin embargo, el flujo de ingresos de una acción de capital no es tan seguro como el de los pagos basados en la producción o los ingresos, y la participación en el capital social plantea el riesgo de rendimientos negativos y exposición a inyecciones de capital en el proyecto, por ejemplo, para fines de expansión.

• Otros tipos de pagos anuales fijos: dependiendo del contexto, estos pagos pueden definirse como pagos de participación en los beneficios o de inversión social. En algunos casos, estos pagos anuales pueden basarse en cierta proporción del gasto de capital total en un proyecto.

• Pagos únicos fijos: pueden ser ya sea pagos únicos por lograr metas establecidas, como la conclusión de una construcción o la consecución de objetivos de producción, o un pago fijo de compensación para reparar un daño o un perjuicio particular, o un pago por servidumbre. Los pagos fijos se pueden usar antes de los pagos basados en la producción o las utilidades, o los acuerdos de participación en el capital social.

“En nuestra cultura, la supervivencia significabacompartir. Si alguien llegaba a nuestro territorio yestaba hambriento y nosotros teníamos comida, leconvidábamos. Es desconcertante cuando la industriallega a nuestro territorio y no sabe compartir.Tuvimos que adquirir nuevas habilidades paranegociar con la industria, pero aun hoy es difícilnegociar porque nuestra cultura se basa en elprincipio de compartir, sin necesidad de pedir. Laindustria debe dejar de vernos como un costo para su actividad económica y reconocer y entender tantonuestra cultura como nuestra visión de compartir los beneficios de nuestro territorio”.

Charlie OkeesePrimera Nación EabametoongOntario, Canadá

Cazador inuk vestido con ropa tradicional de piel de caribú viaja en trineo de perros para ir de cacería invernal,Nunavut, Canadá

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Mecanismo innovador de reparto deutilidades

En 1992, seis años antes de que se iniciara laproducción en la mina Raglan en el norte de Quebec,Canadá, representantes de la mina se reunieron conmiembros de la Makivik Corporation (compañía dedesarrollo económico de propiedad inuit) y acordaronun proceso de consulta más formal. En 1995, laMakivik Corporation, la mina Raglan y lascomunidades locales firmaron el Acuerdo Raglan.

El acuerdo socioeconómico general aborda laprotección y mitigación ambiental, la solución decontroversias, la prioridad en las adquisicionesotorgada a las empresas inuit competitivas y elempleo. También incluye el primer mecanismo de reparto de utilidades en la industria mineracanadiense, que otorgaba pagos anuales fijosdurante los primeros años de la explotación de la mina hasta que la mina se volviera rentable. El mecanismo de reparto de utilidades prevé elcompromiso de entregar 4.5 por ciento de lasutilidades a los socios de la comunidad parte del el acuerdo cuando la mina recupere su inversión de capital inicial.

El dinero se deposita en un fideicomiso, que entrega25 por ciento del dinero a la Makivik Corporation, 30 por ciento a los kangiqsujuaqs y 45 por ciento alos salluit. La Makivik Corporation y las comunidadeslocales distribuyen los fondos entre las 14comunidades de la región Nunavik, con base en laevaluación de las necesidades. El mecanismo sentóun precedente y fue polémico dentro de la industria.El Acuerdo Raglan allanó el terreno para una seriede medidas de distribución de los beneficiosfinancieros en los proyectos mineros de Canadá.

4.5.1.2 Tipos de mecanismos para desembolsosfinancierosEn los acuerdos se deben documentar procedimientos,reglas o criterios para los desembolsos que limiteny definan la manera en que se puede gastar el dineroconsiderado en los acuerdos y a qué beneficiarios sedestinará. Estos mecanismos deben concordar conlos propósitos más amplios del acuerdo y apoyar elobjetivo de forjar un futuro sustentable para lacomunidad.

Los paquetes financieros se pueden canalizar através de diversos modelos de desembolso, como se señala más adelante. Normalmente, también se destinarán fondos para cubrir los costosadministrativos de manejar cada uno de estosmodelos. Los pros y contras de los diferentesmodelos se deben analizar cuidadosamente yacordar, ya sea en su totalidad o en principio,durante las negociaciones del acuerdo. La resoluciónde estos asuntos debe ser anterior a la celebracióndel acuerdo.

• Pago a determinadas personas o grupos: este tipode modelo de desembolso normalmente será un pago único o un pago anual, y puede cubrir la compensación financiera por daños específicos que se espera que el proyecto cause, o el pago por el uso de las tierras y el acceso a ellas. Por lo general, este pago no incluirá el establecimiento de estructuras de gobernanza para su administración.

• Pago para una comunidad indígena mediante su organización representante: como el modelo minero Raglan, este tipo de desembolso normalmente será en forma de un pago único o un pago anual, y también puede abarcar la compensación por daños específicos que se espera que el proyecto cause a un tercero o el pago por el uso de las tierras, o el acceso a ellas. En estos casos, la tendencia es depositar los fondos en una cuenta bancaria de la que son titulares ya sea únicamente las organizaciones representantes de los indígenas o en mancomunidad con la compañía.

• Pago por medio de una organización intermediaria (como el gobierno o una ONG): en este modelo, los fondos son pagados o administrados por una organización intermediaria ajena a la comunidad indígena o la compañía.

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Establecimiento de fideicomisos debeneficencia

De conformidad con el Acuerdo de Alianza con laComunidad, la operación minera de Boddington, enAustralia Occidental, aporta asistencia financieraanual a los gnarla karla booja. El dinero se depositaen un fideicomiso de beneficencia manejado por una comunidad indígena. Este fideicomiso será elprincipal mecanismo para manejar todos losbeneficios financieros recibidos de la mina. Se haestablecido un comité de relaciones que representa a los propietarios tradicionales y los propietariosmineros. Este comité decidirá cómo se gastará eldinero en las áreas de desarrollo empresarial local,becas, programas de retención escolar y proyectoscomunitarios.

Fideicomiso para el desarrollo comunitario

El principal mecanismo para financiar los objetivos del Plan de Desarrollo Comunitario y de los PueblosIndígenas (C/IPDP, por sus siglas en inglés) en lamina Sepon, Laos, es el Fideicomiso para elDesarrollo Comunitario. El consejo de ochomiembros del fideicomiso incluye a la compañía, el gobierno y representantes de los dos principalesgrupos étnicos. Un comité de 17 miembros —también seleccionado entre los diversos grupos deinterés y que incluye a los jefes de seis poblados delárea minera— se ocupan del manejo cotidiano delfideicomiso.

El fondo apoya proyectos en las áreas de educación,agricultura, transporte, servicios públicos y salud.Entre los proyectos educativos figuran tres escuelaspúblicas cuya construcción se financió con fondos del fideicomiso y capacitación para adultos a fin dereintroducir las habilidades de tejido tradicional quese perdieron cuando la gente huyó del lugar a causade la Guerra de Vietnam. Los proyectos agrícolas sevincularon con las otras áreas del C/IPDP: desarrolloempresarial, salud, el proyecto de tejido,rehabilitación y cierre de minas.

• Pago a un fondo o programa interno de la compañía: en este modelo, los fondos se manejan dentro de la compañía o se canalizan a un fondo especial, en nombre de la comunidad indígena, que suele ser una estructura organizativa formal dentro de la empresa, con presupuestos acordados y criterios para la toma de decisiones que pueden incluir la participación de accionistas externos. Un modelo cada vez más favorecido es mantener intacto el capital del fideicomiso y que las comunidades usen los intereses generados por el capital para financiar necesidades inmediatas. Sin embargo, estas necesidades se deben equilibrar con las demandas de una distribución más inmediata de los beneficios financieros.

• Pago a un fideicomiso, fondo o fundación externos: normalmente se trata de entidades jurídicamente distintas establecidas al margen de la compañía, el órgano representante de los indígenas o el gobierno, con el propósito específico de manejar y desembolsar fondos. Hay varios modelos de aplicación para los fideicomisos. Los fondos de los fideicomisos se pueden desembolsar de manera inmediata o invertirse para su uso a futuro. Asimismo, se pueden reservar fondos para su uso más allá del ciclo de vida de la mina, lo que permite asegurar que las futuras generaciones sigan recibiendo beneficios. Por ejemplo, en los fideicomisos para futuras generaciones, normalmente establecidos por compañías propietarias de tierras o para ellas, se paga una proporción de los beneficios relacionados con la mina (con frecuencia pagos de los ingresos de un proyectos) para su uso en algún momento en el futuro, por lo general después del cierre de la mina.

Suele haber estrictas reglas legales que determinanlo que un fideicomiso puede o no puede hacer, cómose debe manejar y su relación con el donante original(es decir, la compañía). Estas reglas varían de un paísa otro. Por ejemplo, en algunas jurisdicciones no sereconoce el concepto de fideicomiso, de modo quehabrán de considerarse estructuras alternativas. Porsu carácter independiente, los fideicomisos tambiénpueden ser eficientes desde el punto de vista fiscal yatraer financiamiento de otras fuentes, como ingresospúblicos o flujos financieros de otras compañías. Losfideicomisos pueden incluir mecanismos en los que elmanejo y al propiedad se transfieren con el tiempo ala comunidad (como parte de una acción más ampliapara aumentar la autonomía y la autodeterminaciónde las comunidades).

Para mayor información sobre las estructuras de gobernanza de fideicomisos y fundaciones, véase Strategic Community Investment: A Good Practice Handbookfor Companies Doing Business in Emerging Markets, http://www.ifc.org/ifcext/sustainability.nsf/Content/Publications_Handbook_CommunityInvestment.

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Por ejemplo, el Acuerdo de las Comunidades delGolfo, que abarca la mina Century de MMG en elextremo norte de Queensland, Australia, incluye uncalendario dedicado específicamente al empleo y la capacitación en el que se consideran cuestionescomo la formación de un comité de empleo ycapacitación con representación de los indígenas que habitan ahí; formulación, aplicación ysupervisión de un plan de empleo y capacitación;auditoría de habilidades; asesoría en materiaeducativa, laboral y de capacitación; empleo depersonal de apoyo; establecimiento de infraestructuraregional; y comunicación y difusión en lascomunidades sobre los avances de la mina Centuryen la región del Golfo. Esto ha contribuido a queCentury mantenga una de los índices más altos deempleo de todas las minas en Australia.

4.5.2 Oportunidades de empleo ycontratación

Los acuerdos pueden incluir disposiciones relativas al empleo y contratación destinadas a los pueblosindígenas (aunque las compañías también puedenofrecer estas disposiciones a comunidades indígenasfuera de los acuerdos) que pueden ofreceroportunidades para que hombres y mujeres indígenasobtengan mayores beneficios de la industria minera,en particular en áreas donde hay pocas oportunidadeseconómicas.

Algunos acuerdos establecen objetivos bastanteexplícitos en relación con el empleo y el desarrolloempresarial, y especifican acciones y calendarios para alcanzarlos, mientras que otros se restringen a algunos enunciados generales en los que secomprometen a dar empleo, o contratar, a los pueblosindígenas como primera opción. En la industria sedebate aún la justificación de fijar objetivos numéricos;la experiencia ha demostrado que es más probableque los compromisos de dar empleo y oportunidadesempresariales se tomen en serio —tanto dentro de la compañía como en la comunidad— si en el acuerdose identifican acciones específicas para darcumplimiento a esos objetivos. (Véanse secciones 5.3.1 y 5.3.2 para un análisis de las medidas prácticasque pueden adoptar las minas a fin de fomentar elempleo de los indígenas y generar oportunidadesempresariales.)

Los acuerdos bien estructurados puedendar a las comunidades indígenas ciertonivel de seguridad y garantía de rendiciónde cuentas en cuanto a que la compañíamanejará los aspectos ambientales,culturales y sociales de acuerdo con altosestándares.

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4.5.3 Manejo del impacto ambiental,cultural y social

Los proyectos de la industria minera puedenrepresentar riesgos considerables para el medioambiente, las comunidades y su patrimoniocultural; algunas comunidades indígenas puedenhaber tenido la experiencia de proyectos que nomanejaron estos riegos con eficacia. Los acuerdosbien estructurados pueden dar a las comunidadesindígenas cierto nivel de seguridad y garantía derendición de cuentas en cuanto a que la compañíamanejará los aspectos ambientales, culturales y sociales de acuerdo con altos estándares. Lo anterior incluye cada vez en mayor medidaprogramas de monitoreo, que propician laparticipación activa de las comunidades indígenasy aprovechan sus conocimientos tradicionales.12

12 Véase el estudio y las herramientas de CommDev en Managing Risk and Maintaining License to Operate: Participatory Planning andMonitoring in the Extractive Industries. En este estudio se habla de las comunidades en general, no sólo las comunidades indígenas, pero lamayoría de las herramientas identificadas se aplican también a ese contexto (www.commdev.org/content/document/detail/2037).

Establecimiento de comités de monitoreo socioeconómico manejados por la comunidad

En una etapa temprana de la explotación de la minaDiavik en los Territorios del Noroeste de Canadá, elequipo del proyecto se comprometió a ofreceroportunidades de capacitación, empleo y formaciónde empresas a la gente del lugar. A fin de contar con un mecanismo para asegurar el cumplimiento y la supervisión apropiados de los compromisos de Diavik, la evaluación ambiental de la mina dediamantes establece el requisito de un acuerdo demonitoreo socioeconómico.

Como parte del acuerdo, en Diavik las comunidadesparticipan formalmente en el monitoreo y se lesatribuye una función consultiva por medio delConsejo Consultivo de las Comunidades de Diavik. El gobierno de los Territorios del Noroeste y la minacuentan con sendos representantes en el Consejo, el resto de cuyos miembros son ancianos de lacomunidad. El Consejo hace recomendaciones a lascomunidades, el gobierno de los Territorios delNoroeste y la propia mina. Un estructura de comitésimilar ayuda a asegurar que la compañía cumplacon el acuerdo ambiental.

4 Acuerdos


4.5.4 Mecanismos institucionales para la gobernanza continua

Los principales acuerdos sobre prácticas suelenincluir una serie de disposiciones sobre mecanismosde gobernanza para manejar de manera continua larelación entre los pueblos indígenas y la compañíaminera. Las disposiciones relativas a la gobernanzadeben tener como objetivo final brindar seguridad enmateria de transparencia, rendición de cuentas yconsecución exitosa de los objetivos del acuerdo.

Éstas son algunas de las acciones que puedenemprenderse para alcanzar estas metas:

• Establecer un comité de enlace integrado por representantes indígenas y de la compañía (y tal vez otros integrantes, por ejemplo, representantes de las autoridades locales) para supervisar el acuerdo, ocuparse de cuestiones de aplicación y ofrecer un foro para la solución de controversias. En algunos acuerdos también se estipula la formación de comités para abordar áreas funcionales específicas (por ejemplo, empleo y capacitación, y manejo del patrimonio cultural). Es importante que el papel, las funciones, las jurisdicciones y las facultades de estos órganos se definan claramente desde el principio, con objeto de evitar confusiones y conflictos posteriores. (Por ejemplo, ¿el comité es sólo consultivo o también tiene facultades para tomar decisiones? En este último caso, ¿cuál es el procedimiento para determinar las decisiones?)

• Detallar los mecanismos de gobernanza financiera, por ejemplo, la creación de mecanismos fiduciarios con prioridades en los gastos claramente definidas, asesoría independiente en materia inversiones y supervisión financiera externa (véase antes).

• Establecer procesos documentales para solucionar controversias sobre la interpretación y aplicación de las disposiciones del acuerdo. Cuando no exista un esquema obligatorio para ello, es mejor manejar la solución de controversias mediante una serie de mecanismos progresivos: desde la solución amistosa y menos formal hasta reuniones más formales entre las dos partes, mediación y arbitraje independiente. Por lo general, en los acuerdos se señala que los mecanismos para la solución de controversias se establecen sin perjuicio de los derechos jurídicos de la comunidad y la compañía. Sin embargo, por lo general a largo plazo el interés de las partes es evitar recurrir a los tribunales a menos que no haya otra alternativa eficaz. (Véase sección 6 para un análisis más amplio de los procesos de controversias y quejas.)

• Exigir monitoreo e informes continuos de las actividades emprendidas conforme al acuerdo, el cumplimiento de las principales disposiciones, y las medidas adoptadas para abordar asuntos y preocupaciones planteados por las partes. Los informes se deben presentar de preferencia al comité de enlace en primera instancia, pero en aras de la transparencia también se debe considerar alguna forma de presentación regular de informes públicos.

• Llevar a cabo revisiones regulares que brinden la oportunidad de tomar distancia y evaluar los avances conforme a los objetivos del acuerdo, así como de modificar y reorientar el acuerdo si resulta apropiado. Lo anterior puede incluir dividir el acuerdo en componentes que no se puedan modificar con facilidad y regularidad, por un lado, y en componentes que requieran una revisión regular, por el otro.

Las disposiciones relativas a la gobernanzadeben tener como objetivo final brindarseguridad en materia de transparencia,rendición de cuentas y consecución exitosade los objetivos del acuerdo.

4


Uno de los asuntos que las compañías deberánconsiderar en relación con los mecanismos degobernanza es si están dispuestas a compartir elpoder de toma de decisiones con las comunidadesindígenas y sus representantes, y en quécircunstancias. Es natural que las compañías seancautelosas respecto a cuánto control ceder, pero dar voz a los pueblos indígenas sobre el rumbo que seguirá el proyecto fomenta el sentido deresponsabilidad compartida y es una manera deinfundir confianza en el proyecto. Esto, a su vez,podría ayudar a la compañía a asegurar el apoyo delas comunidades locales si lo llega a requerir másadelante en el ciclo de vida del proyecto.

Por ejemplo, en una explotación minera en el nortede Australia, los propietarios tradicionales estabanmuy preocupados por los posibles efectos de laminería en el medio ambiente y, en particular, por el flujo y la calidad de los cursos de agua locales.

Este problema se abordó estipulando en el acuerdola formación de un comité de medio ambiente, lamayoría de cuyos miembros serían representantesde los propietarios tradicionales. Entre otras cosas,en el acuerdo se especificaba que los asuntospodrían referirse a un grupo de adjudicaciónindependiente si el comité y la administración de lamina no llegaban a un acuerdo sobre cómo manejarun asunto ambiental. El grupo de adjudicación estaba también facultado para ordenar el cese de las actividades mineras y de procesamiento hastaresolver el problema. Nunca se han aplicado estasdisposiciones, pero la voluntad de la compañía paraaceptarlas fue uno de los factores que ayudó a lograr que los propietarios tradicionales apoyaran el proyecto.

Los líderes de un pueblo de Putput escogen la comida y cerdos que se entregarán a algunos grupos en unaceremonia para arreglar diferencias dentro del pueblo, Lihir, Papua Nueva Guinea

Fuente: Lihir Gold

4 Acuerdos


Otro asunto, muy importante, que se debe abordaren relación con la gobernanza es la capacidad.Propiciar la participación activa de los pueblosindígenas en la gobernanza del acuerdo (es decir,como representantes de los comités de enlace, oconsejeros en los fideicomisos) es un objetivodeseable, pero puede ser difícil para la gente con una exposición limitada a los procesos y estructurasoccidentales (o, en ciertos casos, sin exposiciónalguna). En estos casos, las compañías deben estarpreparadas para aportar financiamiento y apoyo enespecie destinados a las actividades de fomento de la capacidad en áreas como formación jurídica y paranegociar, desarrollo de habilidades de liderazgo,procedimiento para reuniones, gobernanzainstitucional y responsabilidades de los consejeros, y desarrollo y gestión empresarial.

La mina Cerrejón, en Colombia, constituye un buenejemplo de fomento de la capacidad, pues haayudado a las comunidades wayúus a entendermejor cómo tener acceso a las regalías (pagadas por Cerrejón y administradas por entidadesgubernamentales) y participar en los PlanesIntegrales de Vida. De este modo, las comunidadesindígenas han podido configurar planes de desarrollolocal de acuerdo con sus intereses y tener acceso a financiamiento público. (Fuente: Segundo informede avance de los compromisos sociales de Cerrejón,abril de 2009.)

Comité de la compañía y la comunidad parala gobernanza del acuerdo

El acuerdo de la mina Raglan en Canadá (véaseestudio de caso en la sección 4.5.1 para losantecedentes) está regido por los seis miembros delComité Raglan, integrado por un representantesalluit, uno kangiqsujuaq y uno de la MakivikCorporation, y tres representantes de Xstrata Nickel.El Comité se reúne cuatro o cinco veces al año paratratar los problemas que puedan surgir entre lacompañía y las comunidades locales. Además, seinforma al Comité sobre los resultados de todas lasactividades de monitoreo ambiental. Si las medidasde mitigación no resultan aceptables para losmiembros del comité, se cuenta con un procesoformal de arbitraje, aunque nunca se ha invocado.

Desde 1995, el comité ha ejercido una importanteinfluencia en la forma de operación de la mina. Por ejemplo, se plantearon preocupaciones respectoa que las prácticas normales de transporte podíanperturbar las pautas migratorias de la población de focas. El transporte normal —que incluyerompehielos— también interfirió con la actividadtradicional de caza de los inuits en estacionesespecíficas. El Comité Raglan examinó estos asuntosy se acordó de manera colaborativa la suspensión de todas las actividades de transporte entre el 15 demarzo y el 15 de junio de cada año.

Las compañías deben estar preparadaspara aportar financiamiento y apoyoen especie destinados a las actividades de fomento de la capacidad.

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Análisis de la instrumentación y eficacia de los acuerdos entre la compañía y lascomunidades

El WCCCA es un acuerdo general firmado en marzode 2001 por Rio Tinto Alcan, el gobierno deQueensland y numerosas partes aborígenes deloeste de la península de cabo York, Australia. A finalesde 2003, la compañía encomendó un análisis de lainstrumentación del WCCCA a dos académicosespecializados en relaciones con indígenas y a unconsejero de primer nivel en relaciones con lacomunidad de Rio Tinto.

En el análisis se determinó que había habido buenosavances en la instrumentación del acuerdo en lasáreas de empleo y capacitación, protección delpatrimonio cultural, establecimiento inicial de lossistemas de gobernanza y administración, y apoyointerno de la compañía para las empresas indígenaslocales. Sin embargo, también se identificó una faltageneral de conocimientos y comprensión entre lostrabajadores de la compañía y los miembros de lacomunidad sobre el contenido y el propósito delacuerdo.

Posteriormente, la compañía adoptó medidas paradar solución este problema, entre ellas, definir conclaridad las líneas internas de responsabilidad,fortalecer los procesos de monitoreo y revisión,brindar un mayor apoyo para el fomento de lacapacidad a las organizaciones indígenas, e iniciarotra ronda de establecimiento de compromisos de la compañía y la comunidad en relación con elacuerdo y sus objetivos.

Fuente: P. Crooke, B. Harvey y M. Langton, “Implementing and Monitoring Indigenous Land Use Agreements in the Minerals Industry: The WesternCape Communities Co-existence Agreement”, en M. Langton et al., Settlingwith Indigenous People, Sydney: Federation Press, 2006.

4.6 Instrumentación de los acuerdos

Planear la instrumentación reviste una importanciacrucial, pues determinará en última instancia el éxitoo fracaso de un acuerdo. Las compañías tambiénpueden ponerse en riesgo de enfrentar accioneslegales o políticas (como bloqueos o manifestaciones)y tal vez también corran el riesgo de infringir lasdisposiciones de los permisos que se les hanexpedido si no cumplen los compromisos asumidosen los acuerdos.

Como acabamos de ver, el asunto de lainstrumentación se puede abordar parcialmente enla etapa de formulación del acuerdo, estableciendoprocesos de gobernanza apropiados e insertandorequisitos de monitoreo y revisión. Por su parte, lascompañías pueden facilitar la instrumentaciónasegurando que:

• las obligaciones del acuerdo estén plenamente documentadas en un formato accesible

• la responsabilidad de instrumentar los diferentes componentes del acuerdo se asigne en una etapa temprana y la gente sepa lo que se espera de ella

• alguien dentro de la organización tenga la responsabilidad general del manejo continuo del acuerdo

• se mantenga un registro actualizado en el que se indique qué acciones se han emprendido, están en curso o se proponen para atender obligaciones específicas del acuerdo

• los planes de acción sean concordantes con el acuerdo

• haya un monitoreo interno continuo del cumplimiento

• no se pierda de vista el fomento de la capacidad durante la vigencia del acuerdo, reconociendo que se rotará al personal tanto de la compañía como de la comunidad que intervenga en el monitoreo.

La instrumentación no consiste simplemente enasegurar que se cumpla formalmente lo dispuestoen el acuerdo. Sin duda este aspecto es importante,pero los procesos de manejo de acuerdos máseficaces son aquellos que se centran en losresultados y no sólo en los procesos. Para ello, sedeben mantener claramente a la vista los objetivosfinales del acuerdo, monitorear el desempeñorespecto a estos objetivos y estar preparados paracambiar las prácticas, e incluso el propio acuerdo,cuando resulte aparente que no se estánconsiguiendo los resultados deseados. Esto sólo sepuede lograr si ambas partes se comprometen a que el acuerdo funcione y si hay un buen liderazgotanto en la compañía como en la comunidad.

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Manejo delimpacto ydistribución de beneficios


Dos generaciones de aborígenes de la región de Kimberley, Australia occidental. Los pueblos aborígenes deKimberley hablan lenguas muy diversas, pero comparten creencias religiosas y de otra índole en toda la región

Fuente : Rio Tinto Diamonds

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Las principales compañías ya cuentan con procesosinternos para ayudar a que las operaciones mejorensu manejo del impacto de un proyecto en la comunidad,el medio ambiente, etc. El Socio-EconomicAssessment Toolkit (SEAT) de la empresa AngloAmerican es un buen ejemplo de este tipo de marco.Los principios básicos de estos marcos también seaplican a las comunidades indígenas, aunque laforma en que se aplicarán dependerá en gran medidadel contexto.

Las principales enseñanzas obtenidas son lassiguientes:

1 Las estrategias y acciones deben apuntalarse y contar con los conocimientos de las comunidades y los grupos dentro de esas comunidades que podrían resultar afectadas, o beneficiadas, por el proyecto. Los mapas sociales, los estudios de referencia, los estudios de patrimonio cultural y las evaluaciones del impacto (véase sección 3) son herramientas valiosas para integrar estos conocimientos, así como el compromiso permanente.

2 Son necesarias las aportaciones, el apoyo y la participación de las comunidades indígenas en la identificación de problemas y la formulación y aplicación de respuestas (véase sección 2). Es esencial tener en cuenta las perspectivas de los pueblos indígenas respecto al desarrollo.

3 Una buena planeación y una adecuada estructuración (véase más adelante) permiten evitar posibles problemas desde el inicio.

4 Es de crucial importancia prestar atención a la instrumentación. Las estrategias deben apoyarse en planes de acción en los que se especifique qué se necesita hacer, cuándo y quién lo debe hacer, así como asegurar que se hayan destinado los recursos adecuados.

5 Se requiere monitoreo continuo y evaluación regular para dar seguimiento a los avances, identificar los problemas que van surgiendo y evaluar la eficacia de las estrategias. Los procesosde monitoreo y evaluación deben ser pertinentes para los pueblos indígenas y para sus preocupaciones y aspiraciones, además de participativos siempre que sea posible.

5.1 Introducción

En su Declaración de Posición, el ICMM incluyecompromisos para que las empresas miembroseviten los efectos adversos siempre que sea posible y se esfuercen por aportar beneficios netos a lascomunidades afectadas:

Declaración de Posición del ICMM, compromiso 6: Elaborar proyectos para evitar los efectosposiblemente adversos de las actividades minerasy conexas y, si esto no fuera viable, minimizar,manejar o compensar justamente tales efectos.

Declaración de Posición del ICMM, compromiso 7: Procurar acuerdos con los pueblos indígenas yotras comunidades afectadas sobre programaspara generar beneficios netos (sociales,económicos, ambientales y culturales), es decir,beneficios y oportunidades que compensen concreces los efectos negativos de las actividadesmineras.

En este capítulo nos ocuparemos de los aspectosprácticos del manejo de efectos y la distribución de beneficios. Esto tiene que ver en parte con laformulación e instrumentación de acuerdos (véasesección 4: Acuerdos). Sin embargo, mitigar losefectos adversos de la minería y atender laspreocupaciones y prioridades de los pueblosindígenas respecto a las tierras, el medio ambiente y el bienestar físico, espiritual y económico planteaun amplia serie de problemas.

5.2 Mitigación y mejoramiento de losefectos

Como vimos en la sección 1, los proyectos minerospueden afectar a los pueblos indígenas de diversasmaneras: tanto positivas como negativas. No siemprese puede predecir o mitigar por completo el impactototal de un proyecto, pero hay medidas que puedenayudar a reducir la magnitud de cualquier efectonegativo o aumentar las probabilidades de resultadospositivos a largo plazo para las comunidades.

5 Manejo del impacto y distribución de beneficios


Minero y niño de Yanacocha, departamento de Casanare, Perú

Fuente: Newmont

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Los pueblos indígenas y la reubicación

La reubicación, ya sea física o económica, puedetener un efecto crucial y de gran magnitud en losproyectos mineros, y se considera un asuntoespecialmente polémico en el caso de los pueblosindígenas. En vista del apego y relación distintivosque muchos indígenas tienen con las tierras,territorios y recursos, y su historia generalizada dedesposesión y desalojos forzados, se considera quereubicar a pueblos indígenas puede generar efectosparticularmente adversos para su supervivenciacultural.

En el Convenio 169 de la Organización Internacionaldel Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales seseñala que los pueblos indígenas sólo deberánreubicarse excepcionalmente, siempre y cuando sehaya obtenido su consentimiento libre e informado. A la fecha, 20 países han ratificado este convenio, 14 de ellos en América Latina.

En el artículo 10 de la Declaración de las NacionesUnidas sobre los derechos de los pueblos indígenas,se establece que: “[l]os pueblos indígenas no serán desplazados por la fuerza de sus tierras o territorios. No se procederá a ningún traslado sin el consentimiento libre, previo e informado de lospueblos indígenas interesados ni sin un acuerdoprevio sobre una compensación justa y equitativa y,siempre que sea posible, la opción del regreso”.

En la Norma de desempeño 7 —que las compañíasdeben aplicar cuando sus proyectos afecten a lospueblos indígenas— de la Corporación FinancieraInternacional (CFI), se recomienda que las compañíasdeben hacer todo lo posible para evitar la reubicaciónde los pueblos indígenas fuera de sus tierrastradicionales.

5.2.1 Cómo abordar, desde la etapa deformulación, las probabilidades de que unproyecto tenga un efecto negativo

Gran parte del riesgo de que un proyecto ocasione unperjuicio para la comunidad se puede abordar en lafase de formulación del proyecto. Esto se aplica nosólo a los efectos ambientales del proyecto (porejemplo, perturbaciones de la tierra, ruido, polvo,uso y calidad del agua, biodiversidad), sino tambiénal impacto socioeconómico, cultural y político delproyecto. Por ejemplo, el riesgo de un inmigración nocontrolada a las tierras indígenas podría reducirseminimizando la construcción de caminos (véase lapublicación de la Corporación Financiera Internacional,Projects and People: A Handbook for AddressingProject-Induced In-Migration). La ubicación decampamentos de los trabajadores a cierta distanciasde las comunidades indígenas disminuirá el riesgode contacto sexual o de otro tipo entre los pueblosindígenas y los trabajadores del proyecto, o de quelos lugareños tengan fácil acceso al alcohol (aunquedestinar a trabajadores indígenas a residir en estoscampamentos también podría aumentar la cargapara quienes permanecen en las comunidades). De manera similar, la reubicación o la perturbaciónde los sitios de patrimonio cultural muchas veces sepuede evitar reflexionando con suficiente antelaciónsobre la ubicación y distribución de la operaciónminera, y la planeación de la mina.

En la política de la Corporación FinancieraInternacional (CFI), como se señala en la otra página,se aclara que las compañías deben hacer cuantoesté a su alcance para evitar la reubicación de lascomunidades indígenas.

Gran parte del riesgo de que unproyecto ocasione un perjuicio parala comunidad se puede abordar enla fase de formulación del proyecto.



Modificar la estructura del sitio para mejorar el abasto de agua a la comunidad

Se llevó a cabo un estudio etnoecológico de las tierras indígenas xikrines como parte del proceso deautorización de instalaciones para el proyecto minero Onça Puma, una refinería extractora y procesadora de níquel ubicada en el estado brasileño de Pará, en la región amazónica.

El alcance del estudio fue muy amplio. Incluyó la descripción ecológica general de las tierras; la descripcióngeneral social, económica, cultural e histórica del pueblo xikrin, y un análisis detallado del impacto delproyecto en las comunidades indígenas y sus tierras.

Las instalaciones de extracción y procesamiento se ubican a unos cuantos kilómetros de las tierrasindígenas y las principales comunidades. Aunque se encuentra en un bosque tropical, la región específicadonde habitan los xikrines tiene una disponibilidad limitada de agua y la comunidad depende del río Catetépara su supervivencia. El río ya estaba parcialmente deteriorado por la ganadería y las aguas residuales depoblaciones cercanas.

En un principio, se preveía que el proyecto Onça Puma usara el agua del Cateté para sus actividades, lo quepodía seguir mermando la calidad del agua y su disponibilidad. Durante el trabajo de campo, los xicrines,sobre todo las mujeres, se opusieron firmemente al uso del río. El equipo del proyecto comunicó estapreocupación a la compañía; Vale aceptó la postura de la comunidad y tomó otras medidas para abastecer el proyecto de agua.

La compañía construyó un embalse a fin de asegurar que los cursos de agua locales tuvieran agua todo elaño, no sólo durante la temporada de lluvia. Por consiguiente, además de evitar un posible efecto negativo,la nueva estructura fue de beneficio para los xikrines y otras comunidades.

Cazador xikrin cargando tortugas de agua dulce, selva amazónica, Brasil

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Norma de desempeño 5 de la CFI:Adquisición de tierras y reasentamientoinvoluntario

Requisitos generales:Compensación y beneficio para las personasdesplazadas

8. En los casos donde no se pueda evitar eldesplazamiento, el cliente deberá ofrecer a laspersonas y comunidades desplazadas compensaciónpor la pérdida de activos valorados al costo total dereposición y otra asistencia para ayudarles a mejoraro, al menos, a restablecer su nivel de vida o mediosde subsistencia, de conformidad con lo dispuesto enesta Norma de desempeño.

Las normas para la compensación serántransparentes y congruentes con el proyecto. Encasos en los que los medios de subsistencia de laspersonas desplazadas dependen de la tierra o en los que la tierra tiene propietarios colectivos, elcliente ofrecerá compensación que contemple laentrega de tierra, en la medida de lo posible. El cliente ofrecerá oportunidades a las personas ycomunidades desplazadas para obtener beneficiosde desarrollo apropiados del proyecto.

www.ifc.org

Puede ser particularmente complicado indemnizarpor concepto de tierras o reponer éstas. No bastacon entregar a alguien unas tierras de nivel productivosimilar en otro lugar, pues con ello se soslayaría ellazo inmaterial derivado de la coexistencia cultural y espiritual. En el caso de los efectos que causandaños y perjuicios en los activos intangibles (comodaño a sitios sagrados, pérdida de activos culturales),es particularmente compleja la cuestión de cómofijar los montos de una compensación. Por ende, en última instancia la mejor manera de resolverestos asuntos es probablemente un proceso denegociación justa, en vez de aplicar una fórmulapredeterminada.

El tema de las compensaciones es demasiado ampliopara tratarlo con detalle en esta Guía, pero existenbuenos recursos al respecto. Por ejemplo, la Normade desempeño 5 de la CFI contiene lineamientosgenerales respecto a la compensación para personasreubicadas.

5.2.2 Compensaciones

Aunque los conceptos de compensación y distribuciónde los beneficios muchas veces se traslapan en lapráctica, en realidad son diferentes. La compensaciónse destina fundamentalmente a la reparación de undaño o perjuicio atribuible a un proyecto (por ejemplo,pérdida de acceso a tierras y activos), mientras quela distribución de beneficios tiene por objetofomentar una participación económica más ampliaen los proyectos (por ejemplo, mediante los flujos de regalías relacionados con la producción, o lasofertas de empleo y oportunidades empresariales).La compensación también se debe distinguir de lasmedidas de prevención, mitigación y mejoramientoaplicadas para abordar cualquier efecto posiblementeadverso que el proyecto podría acarrear, así comopara promover los resultados positivos (por ejemplo,reubicar la infraestructura de un proyecto, pavimentarun camino, sensibilizar a los trabajadores, etc.).

En algunas jurisdicciones, los procesos paradeterminar las compensaciones están establecidospor ley; en otros, las compensaciones pueden ser unresultado negociado (ya sea dentro o fuera de loscauces legales). Las compensaciones por afectación,desplazamiento y daños o perjuicios en los activosson un tema complejo, tanto más cuanto que el“valor” de muchos aspectos de la vida indígena no sepueden expresar fácilmente en términos monetarios.

Las comunidades afectadas requerirán a menudo unconsiderable apoyo adicional tanto para desarrollocomo financiero a fin de restablecer sus medios desubsistencia y productivos cuando éstos se han visto alterados por los proyectos. Un principiogeneralmente aceptado es que se debe entregar unacompensación completa y apropiada por todos losactivos y medios de subsistencia que se pierdan oresultan dañados de manera irreparable a causa delimpacto del proyecto, con la finalidad de asegurarque, como mínimo, la gente no quede en peorescondiciones. Una buena práctica consiste en tratarde mejorar la situación y el futuro de la gente, demodo que sus condiciones mejoren gracias a lapresencia del proyecto minero.

Para cumplir con el principio del “costo total dereposición” (véase recuadro), se deben valuareconómicamente los activos y medios de subsistencia,dentro de sus contextos social y cultural específicos.En la práctica, este proceso de valuación puede serdifícil, en particular en el seno de las comunidadesindígenas, donde la propiedad muchas veces no seconcibe como una propiedad privada, no estánpresentes las fuerzas del mercado o los recursos nose pueden reponer fácilmente de forma monetaria.

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Propuesta de reubicación afecta el precio deacciones de la compañía y provoca el abandonodel proyecto

Se descubrió un abundante depósito mineralcerca de un poblado de 20,000 habitantes. Lamina propuesta habría implicado la reubicacióndel poblado e, inicialmente, el gobierno habíaaccedido a la reubicación. La compañía intentóllevar a cabo un proceso de consulta, pero lacomunidad afirmó que la informaciónproporcionada por la compañía minera no eraprecisa ni completa, y que se había minimizado lamagnitud del impacto del proyecto. Al ver que elgobierno no tomaba medidas ante su crecienteoposición, los habitantes de la comunidadatacaron la mina e incendiaron parte del equipo.La comunidad organizó un referendo público: elvoto fue casi unánime contra la explotación de lamina. El gobierno retiró su participación en elproyecto y al día siguiente del referendo, el preciode las acciones de la compañía se desplomó másde 25 por ciento en una importante bolsa devalores. No se llevó a cabo el proyecto de la mina.


Las compensaciones por afectación,desplazamiento y daño o pérdida deactivos son un tema complejo, tantomás cuanto que el “valor” de muchosaspectos de la vida indígena no sepueden expresar fácilmente entérminos monetarios.



5.3 Fortalecimiento de la base de activosde la comunidad

Como vimos en la sección 4 acerca de los acuerdos,las inversiones en aspectos sociales y comunitariospueden contribuir a la base de activos (las existenciasde capital físico, económico y humano) y el bienestargeneral de la comunidad. Una base de activos mássólida contribuye a la sustentabilidad a largo plazode la comunidad, lo que puede ser uno de losprincipales beneficios derivados de un proyectominero. El bienestar de la comunidad también sevincula con su sustentabilidad y puede mejorar lacalidad de la relación con la compañía. Más adelantese presenta un ejemplo.

5.3.1 Empleo y desarrollo de capitalhumano

Muchas veces los pueblos indígenas se encuentranmarginados económicamente, padecen niveles depobreza superiores al promedio y tienen índices departicipación inferiores al promedio en los mercadoslaborales formales. Lo anterior obedece a unacombinación de factores, entre ellos, la desventajasocial acumulada, la discriminación, la ubicacióngeográfica y, en algunos casos, las preferenciasculturales por estilos de vida tradicionales.

Una de las maneras más tangibles en las que laminería puede beneficiar a los pueblos indígenas esofrecer oportunidades de empleo en lugares en losque puede haber pocas, si acaso, fuentesalternativas de trabajo remunerado. Los empleos son importantes no sólo porque generan ingresos y beneficios, sino porque brindan oportunidades deadquirir habilidades y aumentar la movilidad.

Establecimiento de objetivos mutuos para lacolaboración con la comunidad indígena

Newmont operaba la mina de oro Kori Chaca en eloeste de Bolivia. Junto con la comunidad indígenalocal de Iroco, trazó un “marco contractual” sobreasuntos y actividades sociales, técnicos, ambientalesy económicos acordados por ambas partes. Entre losfundamentos de buenas prácticas para el proyecto,figuran la participación temprana de un equipoespecializado, que incluía antropólogos, paraentender la necesidades culturales, la integración deun amplio grupo de representantes, la creación debeneficios económicos y sociales, y la capacitacióntécnica de gente del lugar para mantener losproyectos. Se fijaron de mutuo acuerdo objetivosrespecto a empleo local, desarrollo empresarial,apoyo para pequeños agricultores, desarrollo deinfraestructura, educación y capacitación.

Empleo: La compañía inició un programa decapacitación prelaboral para asegurar que losmiembros de la comunidad estuvieran listos paradesempeñar sus funciones. Otras oportunidadeslaborales incluían empleos de planta o temporales en áreas como transporte, alimentos y limpieza.

Desarrollo empresarial: Se han establecidocompañías locales que ofrecen trabajo en la cadenade abasto de la mina. Se fundaron microempresasdedicadas a la ropa de trabajo como overoles,chalecos, chaquetas, etc. Se han devuelto losmicrocréditos otorgados por la compañía.

Apoyo para pequeños agricultores: La compañíaemprendió actividades de fomento de la capacidadpara ganaderos mediante servicios veterinarios,mejoramiento de las estirpes genéticas y apoyo parala renta de pastizales.

Desarrollo de infraestructura: Incluyó un centrocomunitario (con consultorio médico, biblioteca y salade cómputo), tanques y tuberías de abastecimiento deagua, y mejoras en el sistema de drenaje del poblado.La construcción de una plaza ayudó a infundir en lacomunidad orgullo por su poblado.

Educación y capacitación: El centro comunitario, con subiblioteca y sala de cómputo, facilitó la realización deactividades educativas para niños, y la impartición decursos para miembros de la comunidad en cuestionescomo alfabetización, uso de maquinaría y equipopesado, mantenimiento y reparación de automóviles, y mecánica industrial.

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Comprometerse a dar empleo a los indígenas envíauna señal clara de que la compañía está decidida adistribuir los beneficios a escala local y emprenderiniciativas de desarrollo positivas y de largo plazo.Esto se aplica en particular en el caso de lasempresas que pueden demostrar que su objetivo noes sólo satisfacer las necesidades laborales a cortoplazo de una operación, sino también contribuir alcrecimiento de la fuerza laboral y el desarrollo dehabilidades y capacidades de la gente a largo plazo.Para facilitar este proceso, tal vez una compañíanecesite asegurar la capacitación continua de losdirectores no indígenas en aspectos culturales conobjeto de apoyar a los trabajadores indígenas de lacomunidad y trabajar con ellos.

Atraer y retener a trabajadores de las comunidadesindígenas será más difícil en algunos casos que en otros. Algunas comunidades indígenas recibenuna cantidad considerable de ingresos de laseguridad social, no directamente de un empleo.Puede representar un reto que la gente de esascomunidades decida dejar de depender de laseguridad social para ponerse a trabajar, debido a la falta de exposición al empleo formal. Otrascomunidades no tienen apoyo de la seguridad social,pero pueden carecer de habilidades y capacidadespara satisfacer requisitos laborales mínimos.Además de la preparación para el trabajo, ydependiendo de las circunstancias, puede haberdiversos obstáculos para la contratación de lospueblos indígenas, entre ellos:

• falta de educación y capacitación apropiada• aislamiento geográfico• creencias y prácticas culturales• dificultades para equilibrar el empleo formal con

las actividades familiares y culturales• problemas de salud.

Como se ilustra en el siguiente estudio de caso, lasprincipales compañías mineras se dan cuenta de quela desventaja socioeconómica puede dificultar lacontratación y retención de pueblos indígenas yahora están adoptando un enfoque más integral y delargo plazo para abordar los problemas relativos alempleo de la gente de las comunidades indígenas.

Establecimiento de programas localesinnovadores de capacitación y empleo

En el proyecto minero Donlin Creek, en el norte deAlaska, se estableció un innovador programa local de contratación para dar empleo y capacitación a los pueblos indígenas de la región Yukón-Kuskokwin.A fin de ofrecer empleos estables y desarrollarhabilidades, la compañía trató de dar empleo, en lamayor medida posible, a gente de la comunidadindígena local.

Se puso en marcha un plan de difusión transculturalpara lograr comprender más a fondo las diferenciassociales, culturales y económicas entre lascomunidades indígenas y los trabajadores noindígenas. Para infundir confianza, se contrató comocoordinador del programa a una persona originariade Alaska, quien desempeñó un importante papel enel establecimiento de la relación laboral entre lospoblados y el proyecto. Se sostuvieron entrevistas ydebates con los líderes de la comunidad para trazarlas estrategias apropiadas en el lugar de trabajo.

Entre otros, el plan de trabajo arrojó los siguientesresultados:

• Se reformuló la política de la empresa respecto a los estupefacientes. Se incluyeron incentivos para que los trabajadores mejoraran su desempeño y recibieran apoyo a fin de no consumir drogas ni alcohol.

• Se contrató a un terapeuta profesional in situ,especializado en abuso de sustancias, terapia familiar, terapia en el lugar de trabajo y manejo de estrés.

• Se ajustaron las rotaciones de trabajadores, de modo que pudieran pasar más tiempo en casa, recibieran un buen salario mensual y tuvieran tiempo para actividades tradicionales de subsistencia.

• Se llevó a cabo un curso de sensibilización cultural para trabajadores indígenas y no indígenas.

• Se construyeron grandes sitios para reuniones, instalaciones para comer al aire libre y salas de recreación con objeto de permitir una interacción más tradicional y abierta en un espacio familiar.

Actualmente, 92 por ciento de los trabajadores del sitio y 90 por ciento de los supervisores sonoriginarios de Alaska. Ha nacido una fuerza laboralestable y cada vez más eficaz y productiva, a medidaque el proyecto Donlin Creek avanza rumbo a lasfases de obtención de permisos, construcción yoperación.



5.3.1.1 Empleo indirecto Por lo general, las compañías recurren a una ampliagama de contratistas para la construcción, operacióny prestación de servicios a proyectos mineros. Todasestas áreas ofrecen posibles oportunidades deempleo para los pueblos indígenas locales.

En la etapa de licitación, las compañías mineraspueden aclarar que se espera que los licitadoresseleccionados presenten planes y programas paracapacitar a miembros de la comunidad indígena yque les den empleo. En el caso de contratos grandes,los pueblos indígenas podrían trabajar directamentecon el contratista principal o con sus subcontratistas.

Como sucede con las compañías mineras, loscontratistas también pueden contribuir a generaroportunidades empresariales para los pueblosindígenas (véase sección 5.3.2).

5.3.1.2 Atracción y contrataciónLos procedimientos de contratación deben ser justosy transparentes, y ésa es la percepción que debentener los pueblos indígenas. Entre las estrategiasespecíficas a fin de superar las barreras tradicionalespara la contratación figuran:

• uso de los conocimientos locales obtenidos por medio de las comunidades indígenas locales o de terceros confiables para ayudar a identificar a los posibles candidatos a contratación

• preferencia de la comunicación personal a la escrita con los posibles candidatos

• ofrecimiento de vías para el empleo como programas de adiestramiento que preparen a los pueblos indígenas para la transición a la fuerza laboral formal, lo que podría incluir, por ejemplo, acceso a la mina y programas de capacitación profesional, becas, experiencia de trabajo y empleo en vacaciones, alfabetismo, aritmética básica y otros programas de desarrollo de habilidades

• ofrecimiento de programas de sensibilización cultural para todos los trabajadores —indígenas y no indígenas— como parte de los procesos de inducción y reinducción (véase sección 2.7.1)

• aplicación de un proceso transparente para la selección de candidatos que dé oportunidad a mujeres y jóvenes, y cuente con un programa de capacitación técnica especializada y de otras habilidades.

Establecimiento de programas educativospara fomentar el desarrollo continuo

La provincia papú es una de las regiones másremotas de Indonesia, un áreas con una breve historiade programas educativos avanzados. Los programasde capacitación laboral en esta área deben ofrecermás que el desarrollo de habilidades técnicas.

En 2003 PT Freeport, afiliada indonesia de Freeport-McMoRan Copper & Gold, fundó el Instituto deMinería Nemangkawi. Desde su creación, variosmiles de personas han participado en los programaspara aprendices y adultos cuyo objetivo es brindaruna educación de talla mundial, capacitación yprioridad de contratación a los papúes indígenascalificados. Tienen prioridad en la contratación laspersonas de las comunidades etnolingüísticasamungme y kamoro más cercanas al área delproyecto de Freeport. Los egresados del programade Nemangkawi pueden trabajar donde quieran, pero en su mayoría buscan empleo en lasoperaciones de Freeport. Desde la apertura delInstituto, PT Freeport Indonesia o compañías sociashan contratado a más de mil aprendices comotrabajadores.

Aunque su misión inicial era dotar de habilidadestécnicas e industriales a la fuerza de trabajo local, el Instituto Nemangkaw también está atendiendo la necesidad de formación profesional avanzada. En alianza con PT Freeport Indonesia y el prestigiosoInstituto de Tecnología de Bandung (ITB, por sussiglas en inglés), Nemangkawi ofrece un programade maestría en administración de empresas, cuyasclases se imparten de acuerdo con los horarios detrabajo de los alumnos. Los primeros 40 egresadosrecibieron su título en 2009.

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5.3.1.3 RetenciónQuizá sea necesario formular estrategias específicasde retención para los trabajadores de la comunidadindígena, que a menudo enfrentan dificultadesparticulares para equilibrar los compromisoslaborales y familiares, y transitar a la fuerza laboralformal. En ocasiones, puede perderse personalcapacitado a causa de malentendidos u obligacionesculturales, como asistir a ceremonias tradicionales,bodas o funerales durante periodos prolongados;practicar rituales y ritos culturales o espirituales, y,habitualmente en el caso de las mujeres, ocuparse delas responsabilidades domésticas y como cuidadoras.Además, muchos grupos indígenas practican algunaforma de vida basada en la subsistencia que puedetener un profundo significado espiritual y cultural. En estos casos, es posible que los pueblos indígenasquieran aprovechar las oportunidades de empleo yseguir manteniendo su forma de vida basada en lasubsistencia ciertos periodos del año (por ejemplo,para cazar animales migratorios).

Las estrategias para aumentar la retención incluyen:

• actividades continuas de adiestramiento y apoyo • permisos especiales para los trabajadores de la

comunidad indígena a fin de satisfacer sus necesidades culturales (ceremonias, eventos familiares, iniciaciones, bodas, funerales)

• calendarios de trabajo más flexibles (por ejemplo, permisos prolongados y por temporada)

• salarios y prestaciones justos, y oportunidades de desarrollo profesional

• apoyo para la familia• combate contra el racismo y otras formas de

discriminación en el lugar de trabajo y promoción de la comprensión cultural

• seguimiento a los trabajadores que renuncian para asegurarse de que se entienden bien las razones por las que se van.

5.3.1.4 Desarrollo profesionalMuchos de los empleos que actualmente ocupan lospueblos indígenas en la industria minera son de nivelinicial, lo que en general refleja sus bajos niveles deeducación formal y exposición limitada a experienciasde empleo formal. Sin embargo, a más largo plazo, la meta debe ser que haya empleados indígenas entodos los niveles de la organización. Una manera decontribuir a conseguir este objetivo es brindar a lostrabajadores indígenas oportunidades de desarrolloprofesional y apoyo educativo y de capacitación paraadquirir habilidades. Si los trabajadores de lascomunidades indígenas tienen la oportunidad de crecerprofesionalmente, será más probable que permanezcanmás tiempo en la fuerza laboral de la minería. Además,tendrán una mayor movilidad laboral en caso de que lamina cierre, o cuando esto ocurra.

Otro motivo importante para aumentar el número detrabajadores de comunidad indígenas en funcionescalificadas, supervisoras y gerenciales es contar conmodelos positivos dentro de sus comunidades y en ellugar de trabajo. Un ejemplo de iniciativa de este tipo es el Programa de Desarrollo de Liderazgo de lasPrimeras Naciones de la Mina Diavik, de Rio Tinto(véase estudio de caso más adelante).

5.3.1.5 Cumplimiento de las normas laboralesAl dar empleo en la localidad, las compañías tambiénnecesitan asegurarse de cumplir las normas laboralespertinentes y dar un trato equitativo a los trabajadoreslocales. El siguiente ejemplo ilustra cómo elincumplimiento de las normas laborales por parte deuna compañía respecto a los trabajadores indígenaspude ocasionar largas dificultades.

Deficiencias percibidas en las condiciones laboralesocasiona ruptura en las relaciones con lostrabajadores

En protesta por el incumplimiento de las condicioneslaborales que perciben en la compañía, trabajadoresde comunidades indígenas locales cerraron laspuertas para impedir la entrada a la mina a losgerentes que no eran originarios del lugar. Eldepartamento del trabajo del gobierno investigó ydeterminó que las condiciones laborales violaban las leyes del trabajo; al respecto, citó alimentosinadecuados e instalaciones y viviendas insalubres.Pese a que se tomaron medidas correctivas paracumplir con lo señalado por el gobierno, continuaronlos choques entre los trabajadores locales y los nolocales. El trabajo debió detenerse en varias ocasioneshasta una semana cada vez y se llamó a la policía almenos en dos ocasiones.




5.3.2 Creación de oportunidadesempresariales

Las compañías mineras pueden distribuir losbeneficios y contribuir al desarrollo económico de lascomunidades indígenas mediante las oportunidadesempresariales tanto de producción como decomercialización. Estas oportunidades pueden irdesde operaciones de pequeña escala que sólorequieren una pequeña cantidad de capital inicial (por ejemplo, servicios de limpieza o jardinería,abasto de verduras frescas) hasta contratos deservicios mayores (por ejemplo, contratos detransporte carretero) y empresas conjuntas (véaseestudio de caso siguiente). Apoyar la creación deempresas, en particular las que no dependen de una sola operación minera, contribuirá tanto a lacapacidad de recuperación económica de lascomunidades como a su capacidad de enfrentar elimpacto del cierre de una mina o la cancelación deun proyecto.

Las oportunidades de creación de empresas sedeben identificar caso por caso, considerandofactores como el grado de interés en la comunidad,el nivel de conocimientos empresariales, la capacidadde los proveedores locales para prestar los serviciosnecesarios, la distancia de los mercados, la facilidadde acceso al capital, etc.. Cuando se les ha marginadode la economía formal y las comunidades indígenasno tienen la tradición de participar en empresas, lasoportunidades pueden ser bastante limitadas, enparticular a corto plazo. Sin embargo, hay variasacciones que pueden emprender las compañías para fomentar la capacidad local y ofrecer másoportunidades económicas con el tiempo, entre ellas:

• capacitación de los grupos indígenas en prácticas empresariales y administrativas (ya se directamente o por medio de un tercero), incluida educación financiera y transparencia en los procesos de rendición de cuentas

• formación de pequeñas empresas medianteactividades de adiestramiento y apoyo

• adiestramiento y apoyo para nuevas empresas• revisión de los procesos de licitación y

adquisiciones con objeto de asegurar que ofrezcan oportunidades reales para las empresas locales

• apoyo para que las empresas locales cumplan con los requisitos de la compañía minera (por ejemplo,en materia de salud y seguridad)

• ayuda en el acceso a recursos financieros (desde el financiamiento de un esquema de microcréditoshasta la facilitación de créditos bancarios)

• identificación de socios adecuados para empresas conjuntas y otros mecanismos comerciales.

Establecimiento de empresas conjuntaspara capitalizar la demanda local generadapor proyectos mineros y de perforación

Desde hace muchos años, las Primeras Nacionescanadienses han intentado capitalizar los ingresosadicionales aportados por la extracción de petróleo ygas, además de las regalías y los bonos por permisode exploración que reciben.

Varias Primeras Naciones han fundado compañías de servicios para ser proveedoras de la industria delpetróleo y gas en sus áreas. Una compañía de estetipo es la que formaron conjuntamente en 2003 laNación Saddle Lake y Western Lakota EnergyServices, una empresa perforadora en el ramo depetróleo y gas, para prestar servicios de plataformasde perforación petrolera y de gas a EnCanaCorporation.

Los socios de la empresa conjunta tienen igualpropiedad de las dos plataformas; sin embargo, lapropiedad total de las plataformas a la larga setransferirá a la Nación Saddle Lake. El Ministerio deAsuntos Indígenas y del Norte de Canadá dio 787,500dólares canadienses a la Nación Saddle Lake paracomprar su participación de la primera plataforma.La empresa ha proporcionado diez empleos directosen la plataforma y 77 empleos indirectos en laindustria del petróleo y gas a miembros de la NaciónSaddle Lake, así como capacitación transferible yespecífica de la industria más allá del proyecto, ycursos de adiestramiento práctico, seguridad yprimeros auxilios.

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5.3.3 Mejoramiento de infraestructura yservicios

Los pueblos indígenas a menudo viven en áreasremotas y pueden no tener acceso a los serviciosbásicos que normalmente brindan los gobiernos: agua,caminos, escuelas, clínicas de salud, etc. Comoresultado, las comunidades indígena suelen tenerproblemas sociales y de salud generalizados. Aunquenormalmente se ocupan de proveer estos servicios,muchas veces los gobiernos no están en condiciones de dar infraestructura y servicios debido a la falta decapacidad o recursos. En esos casos, las compañíasmineras deben estar preparadas para facilitar o proveerla prestación de servicios, y resulta fundamental buscarasesoría de expertos locales para garantizar que losservicios o instalaciones cumplan con los requisitoslegales aplicables.

Las necesidades específicas de la comunidad indígenainvariablemente configurarán la dotación deinfraestructura y servicios (véanse estudios de casosiguientes). Las inversiones de las compañías para finesespecíficos —en particular en asociación con otraspartes, como el gobierno, organismos de desarrollo yONG— ayudarán a apoyar las metas generales dedesarrollo de la comunidad y a crear oportunidadespara el fomento de habilidades, el empleo y elcrecimiento empresarial. El trabajo de prestación deservicios es muy visible y, si se hace de una maneraparticipativa y sustentable, genera un grado importantede buena voluntad entre la compañía y la comunidad, yposiblemente el gobierno local.

La sustentabilidad de la infraestructura y los servicios,que incluye lo necesario para el mantenimientocontinuo después del cierre, se debe considerar al iniciode un proyecto. La mejor manera para abordar estoconsiste en fortalecer los órganos gerenciales de lacomunidad indígena y asegurarse de que cuenten conlos recursos adecuados (por ejemplo, mediante lacreación de un fondo comunitario para infraestructura).También se deben buscar oportunidades para asociarseo alinearse con planes de desarrollo gubernamentales o regionales, con objeto de asegurar que no hayaduplicaciones en la prestación de servicios ni unareducción de la responsabilidad del gobierno de velarpor sus ciudadanos.

Establecimiento y cumplimiento deacuerdos participación eficaces

La mina de diamantes Diavik se encuentra en losTerritorios del Noroeste de Canadá. Cuando seiniciaron sus operaciones en 1999, Rio Tinto firmóuna serie de acuerdos de participación con elgobierno de los Territorios del Noroeste yrepresentantes de cinco grupos indígenas.

En los acuerdos se disponía que Rio Tinto trabajaríajunto con los signatarios indígenas con objeto demaximizar los beneficios del proyecto para lacomunidad mediante empleo, capacitación, fomentode la capacidad empresarial local, así como becas yapoyo para una serie de proyectos comunitarios.

A fin de aumentar la proporción de supervisores ygerentes indígenas calificados contratados en lamina, Rio Tinto puso en marcha el Programa deDesarrollo de Liderazgo Indígena. Diavik también secomprometió a dar prioridad en las contrataciones aresidentes del norte e indígenas que tuvieran lazostradicionales con el área.

Para cumplir con los compromisos de adquisicioneslocales de bienes y servicios, la mina ha canalizadocasi tres cuartas partes de sus gastos localmente,subcontratando siempre que es posible. La mina seesfuerza por dar trabajo a empresas de corte ypulido de diamantes en el norte y el sur de Canadá.

Hay un consejo consultivo de monitoreo ambiental,que supervisa el impacto ambiental de la mina,incluye representantes de las cinco comunidadesindígenas, así como del gobierno y el sectorindustrial.

Otras iniciativas en el marco de los acuerdosincluyen apoyo para proyectos educativos, deportivosy culturales locales, como patrocinio de un torneoanual de trineos de perros y la publicación debiografías de ancianos indígenas de la localidad.



Mayor autosuficiencia de la comunidad

El proyecto cuprífero Los Bambas se ubica en lasprovincias de Cotabambas y Grau, Perú. De acuerdocon el perfil socioeconómico del área trazado porXstrata, la economía local se basaba en el trueque y el principal medio de vida era la agricultura desubsistencia en un área limitada de tierrasproductivas.

La colaboración inicial estuvo encabezada por elequipo de la compañía a cargo de las relaciones con la comunidad, que contaba con hablantes dequechua. Se llevó a cabo una amplia consulta pormedio de talleres comunitarios con ONG, alcaldeslocales, líderes comunitarios y escuelas. En lostalleres se hicieron ejercicios de visualización en los que la comunidad representaba gráficamente las futuras mejoras que deseaba ver. Se identificaronla nutrición, la salud, la violencia doméstica y lascomunicaciones como áreas de interés.

Se trazaron planes de acción y los proyectosincluyeron la optimización de la infraestructura deriego del área. La compañía trabajó con lacomunidad local en la instalación de un esquema deirrigación y cultivos hidropónicos para mejorar lospastizales y fortalecer el manejo agrícola. Un objetivogeneral consistía en aumentar la autosuficiencia dela comunidad, en particular mediante el apoyo deactividades generadoras de ingresos y elmejoramiento de la alimentación y la educación.Asimismo, se estableció un grupo consultivoindependiente conformado por expertos endesarrollo social y económico con la finalidad deasegurar que el proyecto avance de tal forma quesatisfaga las necesidades de la comunidad.

Alianzas con ONG dedicadas al desarrollo

En Indonesia, el Proyecto Carbonífero de Maruwai(PCM) se comprometió a trabajar con los poblados en el mejoramiento de la infraestructura, la salud y la higiene en colaboración con las comunidades yórganos de gobierno. Para la infraestructura de agua y saneamiento, contrató a Yayasan Cahaya Reformasi(YCR), organización no gubernamental con sede en el este de Kalimantan especializada en proyectosintersectoriales de agua y saneamiento en zonasrurales.

YCR llevó a cabo un trabajo inicial de levantamiento y estudio de factibilidad, planeación y diseño,construcción, administración y capacitación para lacomunidad en relación con una nueva planta de agua limpia. Trabajó con la comunidad local, líderesreligiosos, jóvenes y académicos, y como señal debuena voluntad se aceptó que el personal de YCRparticipara en muchas funciones y actividadescomunitarias.

YCR trabajó después con la comunidad paraestablecer el Comité de Manejo de Agua Limpiaintegrado por un amplio espectro de los habitantes y presidido por el líder del poblado. Este comité eraresponsable de ejecutar el proyecto y, al concluirlo, de gestionar las actividades operativas diarias, comoel cobro de tarifas por uso de agua y reparaciones, así como la supervisión de las reparaciones ymantenimiento operativos, y la gestión operativa. Un equipo comunitario de movilización de recursoscoordinó la participación de los habitantes. El equipotambién manejó las tierras y recursos donados por la comunidad para el proyecto.

Quizá sea necesaria una gran inversión en capacitación y educación para permitiruna auténtica participación de los pueblosindígenas en la mitigación de los efectos.

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Fomento de la capacidad para el desarrollocomunitario

BHP Billiton Iron Ore se ha fijado una serie de objetivos para fortalecer las relaciones con el pueblo martu en susoperaciones en la región de Pilbara, Australia Occidental.Los objetivos se plantean en la Estrategia para las RelacionesIndígenas de la compañía y se refieren a empleo, educación,colaboración, contratación, patrimonio, títulos y alianzasindígenas.

La compañía colaboró varios años con Oxfam Australia en el Programa de Liderazgo Comunitario Corporativo. Este programa daba a los empleados que trabajaban aescala comunitaria en operaciones internacionales laoportunidad de familiarizarse con el desarrollo comunitarioy participativo como medio para lograr un procesosustentable y significativo de colaboración con lascomunidades indígenas dondequiera que BHP Billitontuviera operaciones.

El programa incluía viajes con los representantes de Oxfampor algunas de las provincias del este de la India yreuniones con representantes de los poblados que estabanaplicando procesos de desarrollo comunitario. La compañíatambién recibía continuamente capacitación y formaciónsobre ciencias sociales. La idea del programa era volver acasa después del contacto y ver cómo se podían aplicaralgunas de las enseñanzas obtenidas en la comunidad local.

Como seguimiento del trabajo en Pilbara, Oxfam organizóuna serie de talleres con la comunidad indígena y losprestadores de servicios (incluidos gobierno y ONG) paraque todas las partes tuvieran la oportunidad de entender elenfoque de desarrollo participativo. Este ejercicio defortalecimiento institucional y de las capacidades ayudó enlos procedimientos operativos para manejar los asuntos dela comunidad, operar las empresas propiedad de indígenaso con participación de éstos, usar eficazmente los serviciosdisponibles y mejorar los niveles de bienestar de losmiembros de la comunidad.

En la actualidad, estas acciones son un trabajo en curso que continuará durante todo el ciclo de vida de la mina. El objetivo general es habilitar al pueblo martu para planear yaplicar iniciativas, coordinar la prestación de servicios ymejorar la comunicación entre culturas y organizaciones. La idea es que la comunidad pueda articular susprioridades y con el apoyo (incluido el apoyo moral) de lacompañía plantee estos asuntos al gobierno a fin decontribuir a la formulación de políticas públicas informadas.

5.3.4 Fomento de la capacidad para eldesarrollo comunitario

Tal vez las diferentes partes no siempre cuentencon las habilidades y capacidades necesarias paraaplicar los acuerdos y las disposiciones, abordarlos riesgos que surjan, o manejar el impacto de unsuceso cuando éste ocurra. Quizá sea necesariauna gran inversión en capacitación y educaciónpara permitir una auténtica participación de lospueblos indígenas en la mitigación de los efectos,la instrumentación de los acuerdos (véase sección4.6) y el establecimiento de programas deprestaciones. Por su parte, las compañías tambiénpueden beneficiarse del fomento del capacidadinterna, como muestra el siguiente caso deAustralia.



5.4 Preservación cultural

El manejo y la preservación (o de preferencia ir másallá de la preservación enriqueciendo la cultura yaumentando la importancia cultural) del patrimoniocultural abarca la protección y mejoramiento de losaspectos más tangibles del patrimonio cultural, asícomo del patrimonio cultural inmaterial comoprácticas tradicionales en torno de la gobernanza,las ceremonias, las prácticas espirituales y elconocimiento tradicional.13

En un número cada vez mayor de países, se estáproponiendo o ya está en vigor legislación específicapara proteger aspectos importantes del patrimoniocultural, como sitios arqueológicos, sitios o áreasetnográficos14 o aspectos del conocimientotradicional. En Australia, por ejemplo, la Ley deProtección del Patrimonio Aborigen y de los Isleñosdel Estrecho de Torres de 1984 tienen por objetoproteger “áreas y objetos… que son de importanciapara los aborígenes de acuerdo con la tradiciónaborigen”.15 Puede o no haber manifestaciones deestos componentes, por ejemplo, los sitiosarqueológicos por definición son sitios físicos,mientras que los componentes de conocimientosetnográficos y tradicionales no siempre tienenexpresiones físicas.

Se está volviendo más común que las compañíaspreparen planes de manejo del patrimonio cultural(PMPC) al inicio de los proyectos, o cuando seplanean expansiones. Esto se hace sobre todo paracumplir con un objetivo legislativo, pero ahoraalgunas compañías lo hacen de manera voluntaria.Algunas compañías líderes también han elaboradoretrospectivamente planes para “sitiospatrimoniales”.

La mejor manera de formular planes es unacolaboración entre la compañía y el(los) respectivo(s)grupo(s) de representante(s) indígena(s). Cuando elpatrimonio cultural está en peligro de ser dañado, la línea de acción responsable es suministrarinformación completa, abierta y honesta sobre losefectos y pedir orientación a los responsablestradicionales de la toma de decisiones sobre cómohacer planes para evitar o minimizar los daños.Algunas compañías también han ayudado a lospueblos indígenas locales a recibir capacitación oadiestramiento formal en la identificación yprotección del patrimonio cultural.

13 Véase UNESCO, Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial (París, 2003),http://www.unesco.org/culture/ich/index.php?pg=00002.14 Una definición práctica para sitio o área etnográfica (o sagrada) es sitio o área de importancia ritual, mítica o ceremonial para los pueblosindígenas de acuerdo con sus costumbres y leyes culturales.15 Aboriginal and Torres Strait Islander Heritage Protection Act, 1984, s.4.

Las medidas determinadas por la gerencia paraabordar cualquier perturbación, daño o uso delpatrimonio cultural, lo que puede incluir lacompensación, deben ser plenamente analizadas,negociadas y avaladas por la comunidad indígenaafectada. No seguir este proceso probablementesiembre la desconfianza y podría representar unaamenaza para la estabilidad de un proyecto.

Las preocupaciones y aspiraciones más amplias de la comunidad en torno de la preservación ymejoramiento del patrimonio cultural también sepueden abordar en los planes y acuerdos dedesarrollo comunitario, en vez de en los PMPC. Entre otras, las compañías pueden emprender lassiguientes acciones:

• financiar la grabación de lenguas, relatos e historias (por ejemplo, la mina Diavik de Rio Tintoen los Territorios del Noroeste, Canadá, ha financiado la escritura y publicación de biografías de líderes indígenas, véase caso de estudio anterior)

• ayudar a establecer centros culturales o casas de la cultura como lugar donde se reúnan las comunidades para actividades culturales y también para recibir visitantes; también pueden servir como “lugares de resguardo” para artefactos culturales

• apoyar talleres para mantener o estimular las habilidades y artes tradicionales entre los jóvenes

• patrocinar festivales para promover danzas y ceremonias tradicionales

• ayudar a generar un mercado para las artes y artesanías tradicionales

• incorporar rituales culturales (por ejemplo, ceremonias de humo y “bienvenida al territorio”) a las iniciaciones de la fuerza laboral y los eventos de la compañías.

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Respecto al patrimonio cultural de los pueblos indígenas

Se reconoce al pueblo wiradjuri como propietarios tradicionales del área de Lake Cowal en Australia. Barrick colaboró durante 15 meses con el Consejo Wiradjuri de Ancianos y los solicitantes de un títuloautóctono registrado para negociar un acuerdo sobre títulos autóctonos y un plan de manejo del patrimoniocultural. Conforme a lo dispuesto en el acuerdo, la compañía apoyará la comunidad en las áreas depatrimonio ambiental y cultural, empleo, capacitación y educación, desarrollo empresarial y PMPC. En elacuerdo se designa a la Wiradjuri Condobolin Corporation (WCC) para facilitar la actividad empresarial yfomentar las oportunidades de educación y empleo para el pueblo wiradjuri. La WCC estableció la Compañíadel Patrimonio Cultural Wiradjuri, a la que Barrick recurrió a fin de manejar las actividades de protección del patrimonio wiradjuri durante la explotación y la operación continua de la mina. En estas actividadesparticipaban hasta 60 funcionarios de campo del patrimonio cultural wiradjuri que trabajaban conarqueólogos calificados para identificar y preservar muchos artefactos hallados en el sitio. La Compañía del Patrimonio Cultural también imparte un curso general de iniciación al patrimonio cultural para todos los trabajadores y contratistas nuevos de Barrick.

Los wiradjuris, Nueva Gales del Sur, Australia

Fuente: Barrick



5.5 Protección, rehabilitación y monitoreoambientales

El entorno natural es de crucial importancia paramuchos pueblos indígenas, no sólo porque éstosdependen total o parcialmente de él para susubsistencia, sino también porque tiene un vigorososignificado cultural y a menudo también espiritual.

Las compañías pueden abordar proactivamente estosasuntos aliándose con los pueblos indígenas paraidentificar, planear, mitigar y monitorear los efectosambientales, por ejemplo, mediante:

• la inclusión de representantes de la comunidad indígena en grupos de evaluación ambiental (aunque por lo general esto lo han iniciado o requerido los gobiernos más que las compañías)

• una amplia consulta con las comunidades indígenas para entender sus preocupaciones ambientales respecto a la minería y cómo las pueden abordar

• la participación de los pueblos indígenas en comités de monitoreo ambiental y en la recopilación y análisis de datos de monitoreo (por ejemplo, muestras de agua).

También hay varias oportunidades para propiciar la participación de los pueblos indígenas en laprotección, rehabilitación y restablecimientoambientales. Como ejemplos tenemos la recolecciónde semillas de plantas nativas para su uso enrehabilitación, manejo de incendios y manejo defauna silvestre. En muchas ocasiones los pueblosindígenas han sido los guardianes de sus territoriospor siglos y pueden aportar sus conocimientostradicionales y sus prácticas de manejo de losrecursos naturales para complementar los de losexpertos técnicos de la compañía.

Preservación de las tradiciones y fomentode las artes y la cultura

Freeport-McMoRan Copper & Gold atribuye un granvalor al aprendizaje sobre las culturas únicas de losvecinos y socios de la compañía que viven cerca delas operaciones de PT Freeport Indonesia en laprovincia papú, así como a su preservación. Ademásde ofrecerles un mayor acceso a educación, atenciónmédica y oportunidades económicas, la compañíaapoya a las comunidades mediante el compromisode fomentar y celebrar las culturas únicas papúes en el ámbito nacional e internacional.

Freeport ha patrocinado y apoyado festivalesculturales que celebran el enorme talento para eltallado en madera y la habilidad para la danza y lascarreras en canoas del pueblo kamoro, que vive a lolargo de la costa sur de Papua, y también ha apoyadoel Festival Cultural Asmat, en la vecina regencia deAsmat. Los trabajadores de PT Freeport Indonesia se unieron a entusiastas del arte de todo el mundoen una subasta de arte de tres días en octubre de2009. En esta subasta de tallas de madera y piezastejidas confeccionadas por cientos de asmats sereunieron cerca de 100,000 dólares para los talladoresy sus organizaciones. También se recabaron fondospara reconstruir la abadía de la Diócesis Católica deAgat, destruida por un incendio el año pasado. Lacomunidad asmat, por conducto de sus líderes,expresó que el festival encierra un significado muchomás profundo que el de un mero evento comercial.La fama del arte asmat ha despertado el interés detodo el mundo en la cultura asmat.

El entorno natural es de crucialimportancia para muchos pueblosindígenas. Tiene un vigorososignificado cultural y a menudotambién espiritual.

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5.6 Preparación para el cierre de una mina

De la misma manera en que las minas pueden tener unimpacto de gran alcance en las comunidades indígenas,entre otras, cuando empiezan a operar, su cierre puedetraer consigo otros cambios significativos para lascomunidades, en particular cuando la mina ha sido una fuente importante de ingresos, empleo y servicios(por ejemplo, atención médica, transporte y apoyo paraescuelas locales). La buena práctica consiste enempezar a planear el cierre en una etapa temprana delciclo de vida de un proyecto —de manera ideal, en laetapa de formulación— y que nunca deje de ser un foco de atención mientras la mina se mantenga enoperación. En esta planeación se deben abordar tantolos aspectos socioeconómicos como los ambientales del cierre.

Las medidas que pueden adoptar las compañíasresponsables para mitigar estos efectos y favorecer lacapacidad de la recuperación de la comunidad incluyen:

• asegurar que se mantenga informada a la gentesobre el momento en que se espera cerrar la mina y cuáles son los probables efectos que esto tendrá en la comunidad y la región

• colaborar activamente con grupos y organizaciones comunitarios sobre la manera en que se debe abordar este impacto

• trabajar con organizaciones que representen a la comunidad indígena a fin de establecer flujos de beneficios que continuarán más allá de la actividad minera (por ejemplo, creando fideicomisos para futuras generaciones y otras forma de inversión a largo plazo)

• si lo desea la comunidad local, ayudar a idear otras formas de actividad económica, como el turismo o la ganadería, que no dependen de la minería

• diseñar infraestructura física de baja tecnología (por ejemplo, sistemas de abasto de agua) que la comunidad local podría mantener después del cierre

• dotar a los trabajadores de habilidades y una preparación que podrían transferirse a otras industrias de la región y ayudar a los trabajadores locales interesados en encontrar un futuro trabajo

• ayudar a forjar la capacidad de gobernanza de la comunidad.

Toma de decisiones centrada en lasustentabilidad

Durante la explotación de la mina de níquel deVoisey’s Bay en el norte de Canadá, una evaluaciónambiental innovadora y una serie de negociacionesasociadas dieron como resultado acuerdosmultisectoriales entre la compañía, los gobiernosprovinciales y los residentes indígenas de identidadinuit e innu.

Los acuerdos de Voisey’s Bay representan una “toma de decisiones centrada en la sustentabilidad”.Reunieron a partes en pugna con historias,prioridades y compromisos muy diferentes. Lasprincipales razones del éxito se pueden agrupar encuatro grandes categorías:

Capacidad para proponer: la habilidad de lacompañía para reconocer y ajustarse a las demandasregulatorias y comunitarias de un mejor desempeñosocial y ambiental.

Compromiso político: el gobierno de Terranova yLabrador y las organizaciones innu e inuit secomprometieron firmemente a lograr un desarrollosocial y ambiental sustentable.

Poder local: los innus y los innuits ganaron unainfluencia eficaz y pudieron desempeñar papelesapropiados en la evaluación y negociación de losacuerdos finales que afectaban sus intereses.

Herramientas para una instrumentación adecuada:como los innus y los inuits, junto con los gobiernosfederal y provincial, eran signatarios del Memorandode Entendimiento que establecía el grupo deevaluación ambiental, la revisión del grupo era unproceso que les pertenecía. El grupo logró abordarlas preocupaciones de los innus y los inuits de unaaceptable para todas las partes.



5.7 Abordaje de la discriminación y ladesventaja histórica

Es poco probable que se aborden cabalmente lascausas de fondo de la marginación de los pueblosindígenas con programas de desarrollo comunitariolocalizados. En muchos casos, habrá barrerasestructurales que impiden que los pueblos indígenasse integren y disfruten los derechos de la mayoría de la población, y que perpetúan su desventajasocioeconómica. Dichas barreras pueden ser leyesdiscriminatorias, estigmatización social y mecanismosdeficientes, o inexistentes, para la prestación deservicios. Las transformaciones regionales, sociales,económicas y culturales que trae consigo la mineríabien pueden reforzar este sentido de discriminación.

Si cuenta con programas bien estructurados, lascompañías pueden ayudar a combatir la marginaciónde los pueblos indígenas. Aunque su responsabilidadprimordial es con las comunidades donde se ubicansus minas, hay oportunidades para que las compañíasactúen a título individual y colectivo a fin de ejerceruna influencia de mayor escala. Como ejemplos deiniciativas de las compañías tenemos:

• Apoyar programas de investigación y capacitación centrados en la obtención de mejores resultados en materia de salud y educación para los pueblos indígenas. Por ejemplo, en Australia, el Fondo Aborigen Rio Tinto apoya un programa piloto de tres años para permitir el examen médico móvil de oídos, nariz y garganta para niños y niñas aborígenes en el lejano Queensland, así como la evaluación de un estudio para determinar si los proveedores de servicios médicos designados por la comunidad pueden mejorar la audición de los niños y las niñas aborígenes.

• Defender y apoyar un cambio en las políticas nacionales o provinciales cuando haya leyes que directa o indirectamente discriminen a los pueblos indígenas.

• Brindar asistencia financiera y en especie a las organizaciones comunitarias locales y nacionales para fortalecer su base de recursos y fomentar la capacidad, de modo que sean más eficaces en sus actividades de defensa y representación. Por ejemplo, BHP Billiton apoya de manera muy importante el Programa de Gobernanza Indígena de la ONG Reconciliation Australia; este programa tiene el propósito de identificar, celebrar y fomentar buenas prácticas en relación con las políticas y asuntos que afectan a las comunidades indígenas.

• Otorgar becas y apoyo para capacitación y adiestramiento en los ámbitos nacional y provincial para ayudar a los jóvenes de los pueblos indígenas a desarrollar habilidades de liderazgo y defensa de sus intereses.

• Fomentar la toma de conciencia entre los funcionarios públicos nacionales o locales en relación con la identidad y los derechos de los pueblos indígenas (por ejemplo, patrocinando seminarios y recorridos de estudio).

• Aliarse con el gobierno para abordar la planeación de iniciativas de infraestructura y prestación de servicios destinadas a comunidades indígenas geográficamente marginadas (véase siguiente estudio de caso).

• Colaborar con órganos representativos nacionales para aumentar las inversiones, adquisiciones y oportunidades de empleo en beneficio de los pueblos indígenas.

Puede haber barreras estructuralesque impidan que los pueblos indígenasse integren y disfruten los derechos dela mayoría de la población.

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Construcción de comunidades indígenassustentables

En junio de 2005, el Consejo de Minerales deAustralia (MCA, por sus siglas en inglés) establecióuna alianza estratégica con el gobierno australianopor medio de un memorando de entendimiento (MdE)con una vigencia de cinco años. En el MdE seestablecía una plataforma para que el gobierno y laindustria colaborarán con los pueblos indígenas en la construcción de comunidades sustentables yprósperas donde los pueblos indígenas pudierancrear y aprovechar oportunidades laborales yempresariales en las regiones mineras.

El MdE se fundamenta en principios que rigen laactividad en el plano regional: • colaboración y asociación entre las partes basadas

en el respeto• colaboración y asociación entre las partes y las

comunidades indígenas basadas en responsabilidades compartidas y el respeto a la cultura, las costumbres y los valores

• integración de consideraciones de desarrollo sustentable dentro del proceso de toma de decisiones de la alianza

• compromiso conjunto con el desarrollo social, económico e institucional de las comunidades con las que colaboran las partes.

La industria de los minerales reconoce que lascompañías pueden contribuir al desarrollocomunitario mediante oportunidades laborales,empresariales y de capacitación relacionadas con las actividades mineras. No obstante, la industriaestablece una clara distinción entre susresponsabilidades y las responsabilidades delgobierno en la prestación de servicios socialesbásicos integrados en comunidades remotas yregionales, factor esencial para el bienestar social y económico de las comunidades indígenas. Elpropósito de la MdE es mejorar la rendición decuentas del gobierno y la prestación de servicios alas pueblos indígenas mediante un mejor acceso a:• educación para fomentar la alfabetización y los

conocimientos de aritmética básica• iniciativas de preparación laboral como programas

de capacitación para el trabajo• servicios de rehabilitación por consumo de drogas

y alcohol

• servicios financieros• servicios de apoyo para la familia, incluidos

guardería y terapia psicológica• capital humano y financiero para facilitar la

formación de empresas en la comunidad indígena.

El MdE se basa en relaciones y prácticasanteriores, pero requiere que las partes lleguen aun acuerdo sobre los principios de colaboraciónpara asegurar que la principal prioridad sea laobtención de mejores resultados en materia deempleo para los pueblos indígenas locales. Paraser específicos, el MdE alienta a las partes acolaborar mediante un acuerdo regional decolaboración de alcance general en el que seestablezca un enfoque estratégico, con miras alograr una alineación de alto nivel entre las partesantes de considerar los detalles de los proyectos. Para supervisar la instrumentación del MdE, se estableció un comité directivo nacional, queincluye representación de los organismosgubernamentales pertinentes, el MCA y compañíasmiembros.

Hay un fuerte enfoque en la evaluación del MdE a escala nacional y regional, para contribuir nosólo a la comunicación efectiva de los logros yenseñanzas del proyecto, sino también a que estosnuevos mecanismo de trabajo entre el gobierno yla industria se reproduzcan en otros sitios mineros.

Fuente: Department of Industry, Tourism and Resources. 2006. “Community Engagement and Development”, en Leading PracticeSustainable Development Program for the Mining Industry.Gobierno de Australia.

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Manejo de quejas


Antiguas pinturas rupestres, Patagonia, Argentina

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6.1 Introducción

Como parte de una buena práctica de colaboración,las compañías deben procurar acordar procesos yestructuras eficaces y culturalmente apropiados para anticiparse y responder a las preocupaciones y quejas de la comunidad, así como resolverlas. En esta sección veremos:

• por qué son importantes los mecanismos para el manejo quejas

• fuentes de posibles desacuerdos o conflictos• formulación de mecanismos de quejas• intervención de otras partes en la resolución de

quejas.

6.2 ¿Por qué son importantes losmecanismos para el manejo de quejas?

Aun con las evaluaciones de impacto social, losprogramas de colaboración y las estrategias demitigación de riesgos mejor formulados, puedehaber conflictos y desacuerdos, en algunos casoscon posibilidades de una rápida intensificación. La manera en que una compañía minera anticipeestas situaciones y responda ante ellas puede sercrucial para determinar la futura calidad de lasrelaciones con la comunidad y, a la larga, elconsentimiento social de la compañía para operar.Éste es el caso de las comunidades indígenas, quepueden tener un historial de quejas relativas a lafalta de reconocimiento de derechos sobre tierras y recursos, así como antecedentes negativosrelacionados con proyectos planeados o ejecutadosdeficientemente.

Es común que los conflictos se perciban comonegativos y destructivos. Pero no siempre es así: en ocasiones los desacuerdos pueden ser una fuerzacreativa para lograr una transformación e inclusofortalecer las relaciones entre la comunidad y lacompañía, además de mejorar los resultados. Sinembargo, la intensificación de las controversiaspuede dañar la reputación y acarrear violencia yamenazas para la vida y las propiedades de lascomunidades afectadas y los trabajadores mineros.

La Oficina del Ombudsman y Asesor en materia deObservancia (CAO, por sus siglas en inglés) de laCorporación Financiera Internacional (CFI) y elOrganismo Multilateral de Garantía de Inversiones(OMGI) resumen de la siguiente forma un mecanismoeficaz para el manejo de quejas:

• ofrece un proceso previsible, transparente y confiable para todas las partes, que arroja resultados considerados como justos, satisfactorios y duraderos

• fomenta la confianza como un componente integral de las actividades más amplias en materia de relaciones comunitarias

• permite una identificación más sistemática de los problemas y tendencias que van surgiendo, lo que facilita las medidas correctivas y el compromiso preventivo.16

Como señala la CAO, si no se instrumenta unmecanismo para el manejo de quejas la alternativaes depender de la reputación de la compañía paraevitar controversias (“confianza ciega”) o manejar lasquejas y controversias según las circunstancias delcaso (“esperar lo mejor”). El primer enfoque es desuyo riesgoso porque, como ya se dijo, el entornosocial y político en el que se llevan a cabo lasactividades mineras pocas veces es previsible, ya nodigamos controlable. El enfoque de acuerdo con lascircunstancias carece de transparencia, supone unalto riesgo de inconsecuencia, es reactivo y “dependedemasiado de las habilidades del personal delproyecto que reciba la queja”.17

En todo el mundo se está prestando mayor atencióna la manera en que las compañías responden a laspreocupaciones y quejas de la comunidad, enparticular las relativas a los derechos humanos.Cabe destacar que el Representante Especial delSecretario General de Naciones Unidas sobre losderechos humanos y las empresas transnacionales y las empresas comerciales, Prof. John Ruggie, ha planteado como un tema crucial que “[u]nmecanismo eficaz para el manejo de quejas formaparte de la responsabilidad de las empresas derespetar [los derechos humanos]”. En su informemás reciente dirigido al Consejo de DerechosHumanos, el Prof. Ruggie reiteró la importancia deabrir vías legitimas y confiables —tanto jurídicascomo no jurídicas— para que dar reconocimiento y solución a las preocupaciones y quejas de lascomunidades (abril de, 2009).

16/17 Asesor y Ombudsman en materia de Observancia (CAO, por sus siglas en inglés) 2008. A Guide to Designing and Implementing GrievanceMechanisms for Development Projects. CAO: Washington DC.


6 Manejo de quejas


Reconociendo esta atención creciente a losmecanismos de manejo de quejas, en octubre de2009 el ICMM presentó una versión experimental deldocumento guía Manejo y resolución de inquietudes y conflictos a nivel local, como parte de su serieDerechos humanos en la industria de minería ymetales.18 La En su Declaración de posición sobre laminería y los pueblos indígenas, el ICMM tambiénasume el compromiso explícito de establecermecanismos apropiados para atender lasreclamaciones y quejas tanto de los pueblosindígenas como de la comunidad más amplia.

En esa guía, el ICMM reconoce que los mecanismospara el manejo de quejas pueden ofrecer un canal de comunicación respetado entre las compañíasminero-metalúrgicas y la población local sobretemas de preocupación. Estos mecanismos puedenservir como herramienta para fomentar la confianzay la comprensión común de los temas y, por ende,fortalecer el apoyo de los grupos interesados paralos proyectos. También pueden ayudar a que lasoperaciones detecten preocupaciones locales en una etapa temprana en vez de dejarlos sin resolver,con la posibilidad de que estallen más adelante demaneras más dañinas para la compañía.

Poco después de que el ICMM dio a conocer su guía,la CFI publicó una nota de prácticas recomendablessobre cómo atender las quejas de comunidadesafectadas por un proyecto.19 En esa nota se presentanvarios requisitos básicos para atender las quejas

ICMM Position Statement, Commitment 8:Supporting appropriate frameworks forfacilitation, mediation and dispute resolution.

Los miembros del ICMM pueden contribuir confomento de la capacidad, o facilitarlo, para lasorganizaciones de los pueblos indígenas quehabiten cerca de sus operaciones. En general, se proporcionará a los pueblos indígenas y lascomunidades en su conjunto un canal decomunicación claro con los directivos de lacompañía si tienen quejas sobre una operaciónminera, así como procesos transparentes paraque sus preocupaciones sean atendidas.

señalados en la Política y normas de desempeñorelativas a la sostenibilidad social y ambiental deproyectos financiados por la CFI. También espertinente la guía sobre mecanismos para el manejode quejas compatibles con los derechos que laIniciativa para la Responsabilidad Social de lasEmpresas de la John F. Kennedy School ofGovernment, Universidad de Harvard, dio a conoceren enero de 2008.20

En conjunto, estas diversas guías constituyen unsólido indicio de que hay expectativas cada vezmayores para que las compañías mejoren su formade atender las quejas, reclamaciones y preocupacionesde las comunidades, tanto en el caso los pueblosindígenas como en el de las comunidades entérminos generales.

Nota terminológica

En consonancia con el enfoque adoptado en eldocumento guía del ICMM Manejo y resolución deinquietudes y conflictos a nivel local de 2009, eltérmino “mecanismo para el manejo de quejas” esuna abreviación para referirse al conjunto de procesosque debe tener establecidos una compañía a efecto deatender las preocupaciones y quejas locales.

Como se señala en el documento guía del ICMM, laspreocupaciones de la comunidad pueden ser deocurrencia común, asuntos relativamente menores ocuestiones serias que se han tornado una fuente deinquietud o resentimiento importante. Además, laspreocupaciones y quejas pueden ser individuales ocolectivas. Se pueden expresar de manera abierta enlas conversaciones entre las compañías y lascomunidades o, por diversas razones, las personas olas comunidades se pueden mostrar reacios aplantearlas o discutirlas abiertamente.

Algunas compañías prefieren usar otros términos,como “procedimiento” en vez de “mecanismo”, o“retroalimentación” en vez de “queja”. Sin embargo,estas diferencias de terminología no son crucialessiempre que esté presente el compromiso de fondo de dotar a las comunidades locales de un medio paraplantear problemas y preocupaciones relativos a lasoperaciones de la compañía y resolverlos de manerajusta y transparente.

18 http://www.icmm.com/page/14809/human-rights-in-the-mining-and-metals-industry-overview-management-approach-and-issues.19 http://www.ifc.org/ifcext/sustainability.nsf/AttachmentsByTitle/p_GrievanceMechanisms/$FILE/IFC+Grievance+Mechanisms.pdf. 20 http://www.hks.harvard.edu/m-rcbg/CSRI/publications/Workingpaper_41_Rights-Compatible%20Grievance%20Mechanisms_May2008FNL.pdf.

Declaración de Posición del ICMM, compromiso 8:Apoyar marcos apropiados para la facilitación,mediación y solución de controversias.

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6.3 Fuentes de posibles desacuerdos oconflictos

Muchos de los factores que pueden dar origen aconflictos entre las comunidades indígenas y lascompañías mineras también pueden ser una fuentede conflicto con comunidades no indígenas. Lossiguientes son algunos ejemplos:

• establecimiento de una mina sin un amplio apoyo de la comunidad

• procesos inadecuados de colaboración o toma de decisiones

• compensación inadecuada o no equitativa por las tierras

• distribución de los beneficios no equitativa• promesas rotas y expectativas no satisfechas

respecto a los beneficios• no generación de oportunidades de empleo,

capacitación, suministro o desarrollo comunitario• degradación ambiental• perturbación de la afabilidad del entorno y el

estilo de vida• pérdida de medios de subsistencia• violación de derechos humanos• desplazamiento social• reclamos históricos no atendidos adecuadamente.

Además, hay algunos factores contextuales departicular relevancia para los Pueblos Indígenas ysus relaciones con las compañías mineras. Porejemplo, es probable que una falta de respeto(percibida o real) a los derechos o la cultura, lahistoria o la espiritualidad tradicionales indígenasdesencadene un fuerte reacción. De manera similar,los asuntos relativos al acceso a las tierras, elcontrol de éstas y el reconocimiento de la soberaníason muy importantes para muchos pueblosindígenas y pueden ocasionar conflictos si no semanejan con sensibilidad y el debido respeto a losderechos de los grupos afectados.

Preocupación por daño ambiental y violaciones dederechos humanos ocasiona retiro de financiamientode un inversionista institucional

Muchos residentes locales fueron objeto dedesplazamiento y se talaron grandes extensiones debosques para que una compañía instalara unarefinería de bauxita. Como resultado, los residenteslocales perdieron sus medios de subsistencia y lacapacidad de ser autosuficientes. Se interpuso unrecurso a nombre de los residentes ante la SupremaCorte del país, que prohibió que la compañía llevara acabo operaciones mineras. Pese a esta sanción, lacompañía trató de ampliar un camino de acceso, porlo que enfrentó la oposición de manifestantes de lacomunidad. Debido a preocupaciones por asuntosambientales y de derechos humanos, un banco deinversión (y signatario de los Principios del Ecuador)emitió una advertencia a la compañía, mientras queun inversionista institucional le retiró por completo sufinanciamiento.


Falta de respeto a los derechos tradicionales de unacomunidad indígena provoca bloqueos en una mina

Cuando una autoridad tradicional representante de la comunidad indígena rechazó la evaluación delimpacto ambiental efectuada por una compañía, elgobierno nacional hizo caso omiso de este rechazo yotorgó el permiso de explotación. Los residentes yalgunos expertos externos temían que los residuos dela mina acabaran contaminando las aguas costerascercanas. Durante varios años hubo conflictos entre la compañía y la comunidad, entre ellos, bloqueosregulares del sitio de la mina por representantescomunitarios (lo que a la larga provocó el cierre de lamina y que muchos trabajadores procedentes de otroslugares volvieran a su lugar de origen) y una marchade protesta a la capital regional en la que participaron3,000 personas.


6 Manejo de quejas


El ejército y policías presiden el desalojo forzado de una comunidad maya q’eqchi’ de un área propuesta paraexplotación minera, Guatemala

Los problemas relativos al accesoa la tierra y su control puedenocasionar graves conflictos si nose manejan con sensibilidad.

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6.4 Preparación de mecanismos para elmanejo de quejas

Con base en amplias consultas multisectoriales ybilaterales, el Representante Especial del SecretarioGeneral de Naciones Unidas sobre los derechoshumanos y las empresas transnacionales y lasempresas comerciales, Prof. John Ruggie, propusoseis principios para formular mecanismos informadosdestinados a la atención de quejas judiciales y nojudiciales.21 En específico, los mecanismos deben ser legítimos, accesibles, previsibles, equitativos,compatibles con los derechos y transparentes. Estos principios sustentan el enfoque delineado en el documento guía del ICMM.

La Iniciativa para la Responsabilidad Social de lasEmpresas de la John F. Kennedy School ofGovernment, Universidad de Harvard, también haelaborado una guía útil para las compañías sobremecanismos que permiten manejar quejas de modocompatible con los derechos.22

Aunque hay muchas opciones, los procesos con unapoyo local y formulados conjuntamente que no estánbajo el control exclusivo de la compañía tienen másprobabilidades de facilitar las soluciones duraderas y eficaces, en particular cuando hay necesidad deatender preocupaciones o quejas más complejas oserias. Esto concuerda con el principio de“proporcionalidad” de la CFI relativo a la formulacióny con el enfoque escalonado del ICMM, en el que seprevé una participación cada vez mayor de terceroscomo medio para mejorar la confianza en elmecanismo y su independencia. De manera ideal,estos procesos se habrán analizado y acordado en unaetapa temprana del proceso de colaboración, antesde que surja o se intensifique un problema grave.

Responder con rapidez y eficacia a las preocupacionesde los miembros marginados de una comunidad o lascomunidades vecinas reviste particular importancia.El mecanismo también debe permitir abordar tantolos asuntos que la comunidad juzga con base enpercepciones y experiencias subjetivas como los quese fundamentan en datos concretos. Por ejemplo, las preocupaciones de una comunidad indígena porel deterioro de la calidad del agua tal vez noconcuerden con los datos de monitoreo ambiental dedeterminada mina, no obstante, deben ser atendidasrespetuosamente.

21 J. Ruggie, Protect, Respect and Remedy: A Framework for Business and Human Rights, Informe del Representante Especial del SecretarioGeneral sobre los derechos humanos y la empresas transnacionales y las empresas comerciales, abril de 2008, p. 24:http://www.unglobalcompact.org/docs/issues_doc/human_rights/Human_Rights_Working_Group/29Apr08_7_Report_of_SRSG_to_HRC.pdf. 22 Rights-Compatible Grievance Mechanisms, A Guidance Tool for Companies and their Stakeholders, Corporate Social Responsibility Initiative,John F. Kennedy School of Government, Universidad de Harvard, enero de 2008, http://www.hks.harvard.edu/m-rcbg/CSRI/publications/Workingpaper_41_Rights-Compatible%20Grievance%20Mechanisms_May2008FNL.pdf

Siempre que resulte viable, los procesos convenidospara manejar las quejas de la comunidad—y lasobligaciones de la compañía respecto al seguimiento, el monitoreo y la elaboración de informes—se debenformalizar por medio de un acuerdo con la comunidad(véase también sección 4).

Estudios de caso sobre el funcionamientode los mecanismos para el manejo dequejas

En el documento guía del ICMM Manejo y resoluciónde inquietudes y conflictos a nivel local se presentanvarios ejemplos de mecanismos de manejo de quejasque funcionan en la industria minera, como lasoperaciones Ahafo en Ghana y Batu Hijau enIndonesia, ambas de Newmont; el proyecto aurífero y cuprífero Didipio de OceanaGold en las Filipinas, yla mina de cobre Tintaya en Perú (antes propiedad de BHP Billiton).

Véase www.icmm.com

6.4.1 Adopción de un enfoque integral

Las políticas y procesos para manejar quejas,controversias y reclamaciones deben considerarseparte de un enfoque más amplio e integral para lagestión de riesgos y la participación de la comunidad.Otros elementos fundamentales incluyen unaparticipación temprana e inclusiva, compromisos conlos derechos humanos y programas eficaces dedesarrollo comunitario. De acuerdo con la CAO, “laconfianza no sustituye a un mecanismo de manejo de quejas y un mecanismo manejo de quejas nosustituye la confianza” (2008, p. 8).

Los mecanismos eficaces para el registro de quejaspueden ofrecer un “sistema de alerta temprana” paraproblemas incipientes que no se previeron medianteotros procesos. Si surgen problemas, a las compañíasles será de utilidad contar con capacidad para recibir,registrar, seleccionar, asignar responsabilidades demanejo y responder a los problemas a medida que vansurgiendo y se van intensificando.

6 Manejo de quejas


Mujer al lado de policías durante una protesta contra un nuevo proyecto de ley minera en Nabón, 330 km al sur de Quito, Ecuador

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6.4.2 Aseguramiento de la adecuacióncultural

La manera en que se interpretan y manejan losconflictos y desacuerdos está configurada por lacultura, tanto indígena como empresarial. Por ello, es muy importante que las compañías entiendan laspreferencias de las comunidades indígenas paraenfrentar las controversias. Los estudios de referenciabien formulados y ejecutados ayudarán a fomentar estacomprensión. Ésta es la recomendación de la CFI:

Las compañías siempre deben estar conscientes de quela manera en que la gente ve y enfrenta los conflictospuede variar de acuerdo con factores como género,edad y posición dentro del sistema organizativo o social.Las mujeres de comunidades indígenas, por ejemplo,pueden tener entender y abordar los conflictos demanera muy distinta a los hombres en una comunidaddada. No es raro que en las comunidades indígenas las mujeres desempeñen un importante papel en lasolución de controversias, la conformación de lacomunidad y los procesos de paz, pero existe el riesgode que los procesos de algunas compañías soslayen o minimicen su papel.

“En los mecanismos para el manejo de quejas sedebe distinguir claramente entre los procedimientosusados para la población local dominante y para lospueblos indígenas. Estos últimos poseen atributosúnicos, entre ellos, la lengua, la cultura y lasinstituciones políticas, económicas y sociales.También son más sensibles a cuestiones como laalienación de los derechos tradicionales sobre latierra, los reclamos sobre los recursos naturales ylos efectos sobre la propiedad cultural. Además, los pueblos indígenas pueden estar políticamentemarginados y desconocer los procesos departicipación usados por la sociedad dominante (o no confían en ellos)”.23

La meta debe ser integrar las formas indígenas yempresariales de resolver los problemas en elmecanismo para el manejo de quejas. Los sistemas y procedimientos deben reflejar adecuadamente laspreferencias de los pueblos indígenas por la interaccióndirecta o indirecta, la negociación, el debate, el diálogoy la aplicación de la gestión o ceremonias indígenastradicionales, con agentes externos para asegurar laobtención de procesos y resultados mutuamenteaceptables. Cuando una compañía tiene tratos con más de una comunidad indígena, puede haber variosmétodos culturalmente apropiados para abordar losproblemas de acuerdo con los distintos intereses.

En vista de las marcadas diferencias que suele haberentre las culturas indígenas y las empresariales, esmuy recomendable aplicar procesos centrados en eldiálogo, a fin de fomentar una comprensión transculturaly, de este modo, procurar soluciones mutuamenteaceptables. Estos enfoques son más equitativos y,desde el punto de vista práctico, es más probable quefaciliten la resolución viable y a largo plazo de losproblemas y preocupaciones de la comunidad.

23 CFI, 2009. Addressing Grievances from Project-Affected Communities. CFI: Washington D.C.

6 Manejo de quejas


6.4.4 Aseguramiento del acceso

Todos los sectores de la comunidad, incluidos aquelloscon un bajo nivel de alfabetización, deben tener un fácil acceso al mecanismo. Las operaciones puedenfacilitar el acceso manteniendo y difundiendo múltiplespuntos para presentar quejas, entre otros, en el sitiodel proyecto y en lugares estratégicos dentro de lascomunidades, por ejemplo, comunidades ubicadas ríoabajo y remotas. También se deben ofrecer a lascomunidades diversas opciones para comunicarproblemas y preocupaciones, ya sea por escrito,oralmente, por vía telefónica, por internet o mediantemétodos más informales. En el caso de los gruposmarginados (como las mujeres y los jóvenes), puedeser necesario un enfoque más proactivo paragarantizar que se identifiquen y articulen suspreocupaciones. Esto se podría lograr, por ejemplo,haciendo que un tercero independiente se reúnaperiódicamente con estos grupos y funja comointermediario entre ellos y la compañía. Cuando unmecanismo en el que participan terceros forma partede los procedimientos para el manejo de quejas, unaopción puede ser incluir a mujeres o jóvenes comorepresentantes en el órgano que se ocupa de analizarlas quejas. Debe quedar claro que el acceso almecanismo no interfiere con el derecho del quejoso derecurrir a la vía legal.

6.4.5 Documentación y registro

Es importante documentar las quejas y reclamaciones,sin dejar de lado las que se presentan informal uoralmente. Se deben registrarse, evaluar, asignar auna persona para su manejo, sujetarse a seguimiento y cerrarse o “darse de baja” cuando se resuelven, demanera ideal previa consulta con el(los) quejoso(s),cuando proceda, y notificación a éstos sobre laresolución. Los registros ayudan a entender las pautas y tendencias de las quejas, controversias yreclamaciones a lo largo del tiempo. Aunque se debemantener la transparencia—por ejemplo, medianteinformes regulares sobre los asuntos planteados y losíndices de resolución—, también se debe velar por laconfidencialidad de la información o el anonimatodel(los) quejoso(s) siempre que sea necesario.

Comprensión de los conflictoscomunitarios internos

En ocasiones la industria puede enfrentar retosconsiderables en relación con la tensión ya existentepor divisiones dentro de una comunidad o entregrupos indígenas, que tal vez no tengan nada que vercon el proyecto minero. Sin embargo, las compañíaspueden exacerbar estas divisiones, inclusoinvoluntariamente; por ejemplo, al favorecer a ungrupo sobre otro o desencadenar un conflicto por ladistribución de los beneficios. Desconocer ladinámica de los conflictos preexistentes dentro deuna comunidad puede agregar un riesgo considerablepara que una compañía obtenga y mantenga elconsentimiento social de sus operaciones.

Es importante que la compañía procure entender ladinámica del conflicto comunitario interno. De estemodo, y adoptando un enfoque inclusivo respecto a laparticipación, podrá evitar exacerbar las tensionesen la comunidad. En algunas circunstancias, puedeincluso desempeñar un papel positivo al ayudar aresolver situaciones ríspidas.

Una de las claves para manejar bien estos asuntosconsiste en conocer la dinámica cultural, el liderazgoy las estructuras para la toma de decisiones, asícomo adoptar un enfoque que tenga en cuenta lasdiferencias en el seno de la comunidad .

6.4.3 Comunicación y difusión

Para que un mecanismo de manejo de quejas seaeficaz, la gente afectada por la operación de la minanecesita conocer el mecanismo y su funcionamiento.La comunicación abierta es una manera de demostrarla voluntad de la compañía de considerar seriamentelas preocupaciones de la comunidad y su compromisode mantener relaciones positivas y de colaboración.Propiciar la participación de los pueblos indígenas enla formulación del mecanismo representa una de lasmejores maneras para asegurarse de que éstos sepancuál es el mecanismo y cómo funciona. También esprobable que asegure que el mecanismo funcione de la manera más eficiente posible.

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6.4.6 Respuesta a las quejas

Una vez que las partes acuerdan una salida —seauna disculpa, una compensación o un ajuste en lasoperaciones—, se debe formalizar y ejecutar un plande acción. Dependiendo del asunto, las respuestaspueden ir de una simple tarea a todo un programa de trabajo relacionado con diferentes aspectos de laoperación. Las respuestas eficaces también puedeincluir la colaboración con las partes afectadas paragarantizar que la respuesta no deja de ser apropiaday comprendida. También se debe notificar a lascomunidades sobre el cierre del asunto y cómo sellegó a una solución. Esta retroalimentación da a lacompañía la oportunidad de demostrar que se ocupódel asunto y de confirmar si la comunidad consideraque la respuesta fue satisfactoria y el problemaquedó zanjado.

6.4.7 Comprensión de las causas de fondo

Como ya señalamos, hay muchos factores quepodrían generar un conflicto o desacuerdo entre las compañías mineras y las comunidades, tantoindígenas como no indígenas. Si bien no siempre es posible identificar las causas de fondo, algunosasuntos ameritan un análisis más profundo paraentenderlo mejor y evitar su agravamiento. Muchascompañías cuentan con metodologías bienestablecidas de análisis de problemas y causas defondo para incidentes en materia ambiental y deseguridad. A falta de una metodología a la medidapara analizar las controversias y quejas relacionadascon la comunidad, estos métodos pueden adaptarsepara orientar el análisis. Otorgar financiamiento yapoyo destinados a trabajos de investigación in situpara poner de relieve la perspectiva de la comunidadindígena también puede ayudar a entender más afondo las causas del conflicto.

6.4.8 Monitoreo e informes

Es importante recabar información sobre lasinteracciones en la comunidad, desde laspreocupaciones y quejas menores hasta lascontroversias continuas y las quejas de granmagnitud. Un monitoreo eficaz también puedecontribuir a evitar que controversias menores setransformen en conflictos más serios. La informaciónse puede reunir por medio de varios canales, ya sea revisión, evaluación o análisis formales, o lainteracción cotidiana con los pueblos indígenas. El monitoreo puede ayudar a determinar la eficaciade los procesos para responder a las preocupacionesde la comunidad; por ejemplo, al dar seguimiento alos índices de resolución de quejas a lo largo deltiempo. Posteriormente, esta información puedeservir para depurar el sistema y optimizar losresultados. Los resultados del monitoreo debencomunicarse formal y regularmente a la comunidad,además de usarse para propósitos de gestióninterna.

6.5 Intervención de otras partes

6.5.1 Aplicación de otros mecanismos

En situaciones en que la resolución a escala local de las controversias o quejas resulta inviable, lascompañías y comunidades pueden considerar elestablecimiento de una relación formal un terceropara ofrecer una vía de solución más allá del nivellocal por medio de un mecanismo independiente.

En algunos casos, los factores que ocasionandesacuerdos o conflictos puede no estar bajo elcontrol directo de las compañías. Por ejemplo, puede haber divisiones antiguas y profundamentearraigadas dentro de las comunidades indígenas o entre ellas que impidan un consenso en lacomunidad sobre una solución. Sin embargo, laexperiencia ha demostrado que una cultura,políticas, sistemas y prácticas inadecuados muchasveces son factores fundamentales que contribuyen a las malas relaciones entre las compañías y lascomunidades. En ocasiones, la intervención de untercero aceptable para ambas partes puede ayudar a solucionar las controversias y conflictos entre lacompañía y las comunidades. Dependiendo delcontexto, una parte externa podría desempeñar elpapel de facilitador o mediador de la discusión,árbitro o asesor especializado para las partes en pugna.

6 Manejo de quejas


En algunos casos, tal vez las comunidades indígenasquieran estar representadas en ese tipo de procesos porotra parte, de modo que es importante que las compañíasse mantengan abiertas a la participación de ONG, comitésintercomunitarios, etc. En todo momento, es importanteque el tercero que intervenga goce de la confianza tanto dela comunidad como de la compañía. Recurrir a tercerospuede plantear situaciones complejas de representación,voz y equidad, pero si se hace correctamente puede ayudara las comunidades y compañías a mejorar la comunicación,zanjar las diferencias e identificar salidas mutuamenteaceptables.

6.5.2 Papel del gobierno en la solución de quejas

Se puede lograr una mejor salida para todas las partes silos gobiernos desempeñan un papel positivo en el manejode las quejas, reclamaciones y preocupaciones de lascomunidades. Esto se puede lograr si el gobierno esempático con la situación de los pueblos indígenas o estáobligado a proteger sus derechos en el marco jurídiconacional o de la legislación internacional en materia dederechos humanos. En su Declaración de posición sobrela minería y los pueblos indígenas, el ICMM reconoce elimportante papel que pueden desempeñar los gobiernos.

Antes de recurrir al gobierno, es crucial que la compañía tenga una comprensión clara de la relación entre lospueblos indígenas y el gobierno. Por ejemplo, en el caso de problemas derivados de reclamos de tierras y recursos,se debe considerar si estos reclamos cuentan o no con el apoyo del gobierno (incluido su apoyo para conveniosinternacionales como el Convenio 169 de la OrganizaciónInternacional del Trabajo o la Declaración de las NacionesUnidas sobre los derechos de los pueblos indígenas). Las compañías también deben tener en cuenta los nivelesde intereses personales, corrupción, favoritismo ydiscriminación racial, así como los antecedentes negativosrespecto a la relación histórica entre el gobierno y lospueblos indígenas.

En algunas ocasiones, a pesar de lo que las compañíasconsideran su mayor esfuerzo, las comunidades trataránde recurrir al sistema judicial, en situaciones en las queesos recursos estén disponibles. Idealmente, lascompañías y las comunidades hallarán otras vías antes de acudir a las judiciales.

Proceso facilitado de maneraindependiente para solucionar unaprolongada controversia

En 2007, los accionistas de la mina Cerrejón (Anglo American, BHP Billiton y Xstrata Coal)encomendaron la realización de una revisiónindependiente para evaluar la participación socialen la mina. El panel de revisión estuvo integradopor un equipo de investigación y organizaciones no gubernamentales de varios países. El panelemprendió un amplio trabajo de consulta con lascomunidades locales y accionistas internacionales.

La recomendación central del panel en su informede febrero de 2008 fue que la compañía se reunieracon la comunidad de Tabaco para abordar losproblemas pendientes relativos a la reubicación deresidentes de Tabasco en 2001, lo que implicó laexpropiación por parte del Estado colombiano dealgunas familias que se negaron a vender suspropiedades a los anteriores propietarios deCerrejón. Más adelante, se demolió el poblado para dar paso a la mina. Entre otros problemas,esto causó divisiones y tensiones entre la mina ysus vecinos.

En abril de 2008, la compañía se comprometiópúblicamente a reunirse con el Comité deReubicación de Tabaco (CRT) para solucionar losproblemas pendientes. El presidente del grupoindependiente accedió a facilitar una serie dediálogos entre la compañía y el CRT. Estas reunionesse llevaron a cabo entre agosto y diciembre. Comoresultado, la compañía aceptó comprar tierras a fin de permitir la reconstrucción del poblado yfinanciar proyectos para su fomento cultural yeconómico.

Fuentes: “Carbones del Cerrejón y responsabilidad social: una revisión independiente de los impactos y el objetivo”, febrero de 2008; comunicadode prensa de Carbones del Cerrejón, 12 de diciembre de 2008; acuerdo ysolución entre la comunidad de Tabaco y Carbones del Cerrejón Ltd.

Independientemente del papel del tercero, suintervención debe tener por objeto nivelar el terrenode juego entre las partes y facilitar la obtención de unresultado beneficioso para todas las partes. Aunquese trata de un enfoque más bien ad hoc quesistematizado para el manejo de quejas, el siguienteestudio de caso sobre la mina Cerrejón nos ofrece unejemplo de un proceso facilitado de maneraindependiente que tuvo un resultado exitoso.

Declaración de Posición del ICMM, compromiso 5:Propiciar que los gobiernos participen, cuando seaapropiado, para aliviar y resolver cualquier problema osituación que enfrenten los pueblos indígenas cerca delas operaciones mineras.


7Conclusión

El ICMM invita a las compañías de la industriaminero-metalúrgica a establecer relacionessignificativas con cualquier pueblo indígenaafectado por su trabajo. El ICMM considera queforjar relaciones con los pueblos indígenasbasadas en el respeto puede ser beneficiosotanto para las compañías del ramo minero-metalúrgico como para las comunidades en las que trabajan y con las que trabajan.

Es importante que las compañías dediquentiempo a conocer a las comunidades con las quetrabajan, incluidos su contexto, preocupaciones y aspiraciones particulares. El propósito delICMM al preparar esta Guía consiste en ayudar a las compañías a entablar relaciones eficaces,mutuamente provechosas y significativas conlos pueblos indígenas afectados por su labor.

El ICMM reconoce que cada proyecto minero es único en cuanto a sus retos y también encuanto a las comunidades locales que afecta. En consecuencia, es importante asegurar que las compañías mineras adapten localmentelas recomendaciones a fin de aplicarlas a lapromoción de relaciones de mutuo beneficio con las comunidades locales.

Esta Guía no tiene el propósito de plantear unenfoque único para establecer relaciones con lascomunidades locales, sino de ofrecer informacióny recomendaciones útiles a las compañías y lascomunidades cuando consideren asuntos entorno de la colaboración y la participación, losacuerdos, el manejo de repercusiones, ladistribución de beneficios y el manejo de quejas.La presente Guía forma parte de la participacióncontinua del ICMM en estos aspectos y serevisará a la luz de su aplicación práctica.

“Nadie es dueño de la tierra. Dijimos quecuidaríamos de ella porque es nuestraresponsabilidad. Si cuidamos a la tierra,ella cuidará de nosotros”.Virginia Poole Seminole/miccosukee

Apéndice A: Declaración de posición del ICMM sobrela minería y los pueblos indígenas, mayo de 2008


Antecedentes sobre los principios y lasdeclaraciones de posición del ICMM

Todas las compañías miembros del ICMM estánobligadas a aplicar el Marco para el DesarrolloSustentable del ICMM. Lo interior incluye loscompromisos de aplicar los diez principios en todas susempresas, presentar informes en consonancia con laGuía para la Elaboración de Memorias de Sostenibilidady el Suplemento para el Sector Minero y Metalúrgico dela Iniciativa Mundial para la Presentación de Informes(GRI, por sus siglas en inglés), así como obtener laverificación externa independiente de que se estáncumpliendo los compromisos del ICMM (este marco sedescribe con detalle en www.icmm.com). Los principiosdel ICMM de particular relevancia para los pueblosindígenas son:

• Principio 3: Hacer valer los derechos humanos fundamentales y respetar las culturas, las costumbres y los valores en los tratos con los empleados y otras personas que resulten afectados por nuestras actividades

• Principio 6: Buscar el mejoramiento continuo de nuestro desempeño ambiental

• Principio 9: Contribuir al desarrollo social, económicoe institucional de las comunidades en las que operamos.

De conformidad con dichos principios, el ICMM estáformulando una serie de declaraciones de posición que profundicen los compromisos de los miembros con ciertos asuntos. Las compañías miembros estánobligadas a cumplir con estas declaracionesincorporándolas a sus operaciones prácticas.

En esta declaración de posición se establece el enfoquede los miembros del ICMM respecto a sus relacionescon los pueblos indígenas. Se ha preparado con base en la retroalimentación recibida de una serie de gruposinteresados sobre una versión anterior de la declaraciónde posición.

Todos las compañías miembros del ICMM se comprometen a aplicar y evaluar su desempeñode acuerdo con diez principios de desarrollo sustentable. Cuando los miembros hansolicitado una mayor claridad sobre algunos de los principales desafíos que enfrenta laindustria, el ICMM ha elaborado declaraciones de posición a manera de apoyo.

Las distintas declaraciones de posición delICMM están disponibles en www.icmm.com

Aspectos generales

La visión del ICMM es el establecimiento de relacionesconstructivas entre la industria minero-metalúrgica y lospueblos indígenas basadas en el respeto, la colaboraciónsignificativa y el beneficio mutuo, y que consideran demanera especial la situación específica e histórica de lospueblos indígenas. Partiendo de esta declaración, losmiembros del ICMM explicitan una serie de compromisosen esta área, entre ellos:

• respetar los derechos e intereses de los pueblos indígenas como se definen en la legislación nacional e internacional aplicable

• identificar con claridad y entender cabalmente los intereses y perspectivas de los pueblos indígenas cuando tengan la intención de explotar y operar proyectos de minería o metales

• colaborar con los pueblos indígenas que puedan resultar afectados en todas las etapas de los nuevos proyectos de explotación o actividades mineras

• procurar acuerdos con los pueblos indígenas, basados en el principio del beneficio mutuo, sobre programas para generar beneficios netos (sociales, económicos, ambientales y culturales) para las comunidades indígenas afectadas

• ofrecer orientación sobre prácticas recomendables para ayudar a los miembros a aplicar la declaración de posición

• participar en foros nacionales e internacionales sobre asuntos de pueblos indígenas, incluidos aquellos en los que se aborda el concepto del consentimiento previo, libre e informado.


Declaraciones de reconocimiento

Los miembros del ICMM reconocen que:

1 Los pueblos indígenas en muchas regiones del mundo han estado históricamente en desventaja y a menudo pueden seguir sufriendo discriminación, altos niveles de pobreza y otras formas de desventaja política y social. Algunos gobiernos en el pasado, y en ocasiones todavía hoy, no han reconocido su identidad distintiva, intereses legítimos y, quizás, sus derechos tal y como se articulan en los convenios internacionales pertinentes. Por su parte, a veces los gobiernos pueden tener la preocupación de que los derechos o la autonomía demandados por los pueblos indígenas entren en pugna con las prioridades nacionales de desarrollo o la integridad del estado, por lo que toda posible discrepancia habrá de considerarse apropiadamente.Existe una serie de instrumentos internacionales en esta área, entre ellos, el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, no. 169, de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. En 2006, 17 estados habían ratificado la Convención 169 de la OIT. En septiembre de 2007, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, no naturaleza vinculante.1

2 La minería puede tener repercusiones importantes en las comunidades locales. Si bien estas repercusiones pueden ser positivas y negativas, muchos pueblos indígenas tienen una percepción negativa de sus experiencias históricas con la minería. En algunos casos, las operaciones mineras —incluso en apego a la legislación nacional pertinente— han contribuido al deterioro de la cultura de los pueblos indígenas, el acceso restringido a algunas partes de su territorio, preocupaciones en materia ambiental y de salud, y efectos adversos en sus medios de subsistencia tradicionales. De igual modo, no siempre se han cumplido las aspiraciones de desarrollo de las comunidades indígenas. Por otro lado, la minería ha tenido algunos efectos positivos en las comunidades indígenas, en particular en años recientes. Entre estos efectos figuran la generación de ingresos, las oportunidades de una participación equitativa, el apoyopara el patrimonio cultural y la ayuda para el desarrollo comunitario mediante educación, capacitación, empleo y formación de empresas.

3 Los pueblos indígenas suelen relacionarse e identificarse de manera profunda y especial con las tierras y el medio ambiente, que se vinculan con su bienestar físico, espiritual, cultural y económico. También pueden poseer valiosos conocimientos y experiencia tradicionales en la gestión sustentable del medio ambiente.

1 En septiembre de 2007, Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de lospueblos indígenas, no vinculante, con el voto a favor de 143 estados miembros (aunque un número considerable de estos países matizónotablemente su apoyo aduciendo, por ejemplo, preocupaciones sobre los posibles efectos en su capacidad para gobernar con eficacia), laabstención de once y el voto en contra de cuatro. Desde su adopción, dos de los cuatro países que votaron en contra revirtieron su postura yahora apoyan la Declaración. Un tercero ha señalado que adoptará medidas para apoyar la Declaración y el cuarto ha indicado que revisarásu postura.

4 En términos generales, se reconoce que los intereses de los pueblos indígenas en los proyectos minero-metalúrgicos son uno o más de los siguientes: propiedad de un título formal sobre las tierras o intereses legalmente reconocidos en las tierras o recursos; reclamación de la propiedad de las tierras o recursos; propiedad tradicional de las tierras o los recursos pero sin el reconocimiento jurídico formal de la propiedad tradicional; ocupación o uso de las tierras sea como propietarios tradicionales o personas cuyas tierras tradicionales se encuentran en otro lugar; objetos materiales o recursos con un significado cultural; paisajes con un significado especial por asociación, tradición o creencias; pertenencia a comunidades anfitrionas cuyo entorno social, económico y físico puede verse afectado por la minería y actividades conexas.

5 Los miembros del ICMM están convencidos de que los proyectos minero-metalúrgicos exitosos requieren un amplio apoyo de las comunidades en las que operan, incluido el de los pueblos indígenas, desde la fase de exploración hasta la de cierre. Las interacciones entre los representantes de la industria minero-metalúrgica y lo pueblos indígenas se deben dar en el contexto de la participación más amplia de la comunidad, pero sin dejar de prestar atención a las capacidades, prioridades e intereses particulares de los pueblos indígenas.

6 Los gobiernos desempeñan un papel de vital importancia en la configuración y determinación del ambiente propicio en el que los proyectos minero-metalúrgicos pueden hacer una contribución valiosa al desarrollo sustentable de las comunidades, incluidos los pueblos indígenas. De preferencia, los marcos jurídicos se deben formular en consulta con los pueblos indígenas y dar cabida a procesos que les permitan participar efectivamente. Cuando existan leyes nacionales, estatales o provinciales que se ocupen de los asuntos de los pueblos indígenas, las disposiciones de dichas leyes prevalecerán sobre el contenido de esta Declaración de posición en caso de discrepancias. Cuando no exista una ley pertinente, la Declaración de posición orientará las prácticas de los miembros. Los miembros del ICMM no son responsables de tomar decisiones políticas y no pueden pasar por alto las leyes nacionales o la política gubernamental nacional. De igual modo, algunos marcos jurídicos nacionales tal vez sólo representen un requisito mínimo para las compañías interesadas en establecer relaciones de respeto y confianza con los pueblos indígenas. En ocasiones, en las conversacionescon los gobiernos las compañías también pueden señalarles legítimamente las lagunas en la instrumentación de los convenios internacionales que han aprobado y ratificado.

Apéndice A: Declaración de posición del ICMM sobrela minería y los pueblos indígenas, mayo de 2008


Compromisos

Además de los compromisos asumidos en el Marcopara el Desarrollo Sustentable del ICMM, lascompañías miembros del ICMM se comprometen a:

1 Reconocer y respetar los intereses sociales, económicos, ambientales y culturales de los pueblos indígenas, así como sus derechos según se articulan y definen en las leyes estatales o provinciales, nacionales e internacionales.

2 Identificar con claridad y comprender cabalmente los intereses y las perspectivas de los pueblos indígenas respecto a un proyecto y sus posibles efectos. En el caso de proyectos que puedan afectar a los pueblos indígenas, se llevarán a cabo evaluaciones de efectos sociales u otros análisis sociales de referencia, basados en consultas con ellos, para examinar sus perspectivas particulares.

3 Colaborar y consultar con los pueblos indígenas de manera justa, oportuna y culturalmente apropiada durante el ciclo del proyecto. La colaboración se basará en el suministro honesto y abierto de información, de una forma accesible para los pueblos indígenas. La colaboración se iniciará en la etapa más temprana posible de las actividades mineras previstas, antes de la exploración sustantiva en el terreno. Siempre que sea posible, la colaboración se establecerá por intermedio de las autoridades dentro de las comunidades y respetando las estructuras y procesos tradicionales para la toma de decisiones.

4 Forjar una comprensión transcultural: para que el personal de la compañía entienda la cultura, los valores y las aspiraciones de los pueblos indígenas y para que los pueblos indígenas entiendan los principios, objetivos, operaciones y prácticas de la compañía.

5 Propiciar que los gobiernos participen, cuando sea apropiado, para aliviar y resolver cualquier problema o situación que enfrenten los pueblos indígenas cerca de las operaciones mineras.

6 Elaborar proyectos para evitar los efectos posiblemente adversos de las actividades mineras y conexas y, si esto no fuera viable, minimizar, manejar o compensar justamente tales efectos. Entre otras cosas, tal vez sean necesarios acuerdos especiales para proteger la propiedad cultural o los sitios de significado religioso para los pueblos indígenas.

7 Procurar acuerdos con los pueblos indígenas y otras comunidades afectadas sobre programas para generar beneficios netos (sociales, económicos, ambientales y culturales), es decir, beneficios y oportunidades que compensen con creces los efectos negativos de las actividades mineras. Se considerará específicamente el uso acostumbrado de las tierras y los recursos en situaciones donde el título formal puede ser poco claro o cuando hay reclamos sin resolver. Los miembros del ICMM medirán los avances para asegurar que se estén obteniendo los beneficios sociales especificados y si los programas no están logrando los objetivos establecidos, se buscará llegar a un acuerdo sobre modificaciones para mejorar su eficacia. En general, los miembros del ICMM procurarán establecer alianzas de largo plazo con los pueblos indígenas, hallar formas de aumentar su participación como trabajadores y proveedores, y apoyar un desarrollo regional y comunitario empoderado, por ejemplo, mediante educación, capacitación, atención de la salud y apoyo para la formación de empresas.

8 Apoyar marcos apropiados para la facilitación, mediación y solución de controversias. Los miembros del ICMM pueden contribuir con fomento de la capacidad, o facilitarlo, para las organizaciones de los pueblos indígenas que habiten cerca de sus operaciones. En general, se proporcionará a los pueblos indígenas y las comunidades en su conjunto un canal de comunicación claro con los directivos de la compañía si tienen quejas sobre una operación minera, así como procesos transparentes para que sus preocupaciones sean atendidas.

9 Mediante la instrumentación de todas las acciones anteriores, buscar la obtención de un amplio apoyo comunitario para nuevos proyectos o actividades. Los miembros del ICMM reconocen que, luego de celebrar consultas con los habitantes del lugar y las autoridades competentes, en ocasiones se puede tomar la decisión de no seguir adelante con la explotación o la exploración aunque cuente con los permisos legales.

Futuro trabajo del ICMM

El ICMM se compromete a avanzar en consulta continua con los pueblos indígenas y sus representantes, y seguiráformulando enfoques relacionados con los intereses ypreocupaciones de los pueblos indígenas. Entre loselementos de trabajo actualmente planeados o previstospara los próximos años figuran:

• la preparación de una guía sobre prácticas recomendables para apoyar a los miembros en la aplicación de esta declaración de posición, de manera ideal en consulta con los pueblos indígenas

• el fomento de prácticas recomendables de manera más amplia en todo el sector minero y metalúrgico

• el diálogo continuo con las organizaciones de los pueblos indígenas y los gobiernos en los planos local, nacional e internacional.


Apéndice B: Siglas

SIGLAS

CAO Ombudsman y Asesor en materia de Observancia

CPLI Consentimiento previo, libre e informado

ICMM Consejo Internacional de Minería y Metales

CFI Corporación Financiera Internacional

OIT Organización Internacional del Trabajo

ONG organización no gubernamental


Apéndice C: Otros recursos

En esta Guía se citan diversos recursos. A continuación se presenta una lista de esosrecursos y referencias útiles adicionales.

LECTURA GENERAL: PUEBLOS INDÍGENAS Y MINERÍA

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EMPLEO

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Brereton, D. y Barker, T. 2005. Survey of Local Aboriginal People Formerly Employed at Century Mine:Identifying Factors that Contribute to Voluntary Turnover. Brisbane, Australia: Centre for SocialResponsibility in Mining, Sustainable Minerals Institute, University of Queensland. www.csrm.uq.edu.au

Tiplady, T. y Barclay, M. 2006. Indigenous Employment in the Australian Minerals Industry. Brisbane,Australia: Centre for Social Responsibility in Mining, Sustainable Minerals Institute, University ofQueensland. www.csrm.uq.edu.au

RESOLUCIÓN DE QUEJAS, CONTROVERSIAS Y CONFLICTOS

Ali, S. H. 2003. Mining, the Environment, and Indigenous Development Conflicts. Tuscon: University ofArizona.

Corporación Financiera Internacional. 2009. Addressing Grievances from Project-Affected Communities.Washington DC: CFI.www.ifc.org/ifcext/sustainability.nsf/AttachmentsByTitle/p_GrievanceMechanisms/$FILE/IFC+Grievance+Mechanisms.pdf

Hilson, G. 2002. “An Overview of Land Use Conflicts in Mining Communities”. Land Use Policy, 19: pp. 65–73.

ICMM. 2009. Manejo y resolución de inquietudes y conflictos a nivel local. Londres: ICMM.www.icmm.com/page/14809/human-rights-in-the-mining-and-metals-industry-overview-management-approach-and-issues

International Alert. 2005. Conflict-Sensitive Business Practice: Guidance for Extractive Industries.Londres: International Alert

Martínez, M. A. 2004. Los pueblos indígenas y la resolución de conflictos (documento de trabajo).Documento de Naciones Unidas E/CN.4/Sub.2/AC.4/2004/2.www.unhchr.ch/Indigenous/documents.htm#sr

Ombudsman y Asesor en materia de Observancia (CAO). 2008 A Guide to Designing and ImplementingGrievance Mechanisms for Development Projects. Washington DC: CAO.

Rees, C. 2009. Report of International Roundtable on Conflict Management and Corporate Culture in theMining Industry. Corporate Social Responsibility Initiative Report No. 37. Cambridge, Massachusetts: John F. Kennedy School of Government, Harvard University.

Ruggie, J. 2008. Protect, Respect and Remedy: A Framework for Business and Human Rights.Informe del Representante Especial del Secretario General de Naciones Unidas sobre los derechoshumanos y las empresas transnacionales y las empresas comerciales. Naciones Unidas.

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Agradecimientos


La elaboración de esta guía no habría sido posible sin las aportaciones y el apoyode muchas personas y organizaciones. El ICMM agradece las siguientescolaboraciones:

Grupo Consultivo sobre Pueblos IndígenasEl Grupo Consultivo sobre Pueblos Indígenas, denaturaleza independiente, se integró para aportarrecomendaciones cruciales de manera constructivasobre la sustancia y el proceso durante la elaboraciónde esta Guía. Los miembros del Grupo Consultivo se desempeñaron a título individual, no comorepresentantes de sus respectivas organizaciones.El ICMM está en deuda con todos ellos porcompartir sus conocimientos e ideas durante elproceso de elaboración de la Guía:

Mike Rae,Director de NRPlan (Canadá)

Cassio Inglez de Souza,Experto independiente sobre asuntos indígenas(Brasil)

Meg Taylor,Vicepresidente, Ombudsman y Asesor en materia deObservancia, Corporación Financiera Internacional yOrganismos Multilateral de Garantía de Inversiones(Papua Nueva Guinea/Baiman Tsenglap)

Lucy Mulenkei,Indigenous Information Network (Kenya /Maasai)

Mick Dodson,Director, National Centre for Indigenous Studies,Australian National University (Australia/Yawuru)

Grupo de Trabajo del ICMM La elaboración de esta Guía estuvo supervisada por ungrupo de trabajo del ICMM, presidido por Jo Render(antes en Newmont Mining). ICMM está en deuda con el Grupo de Trabajo por su colaboración en los diversosborradores que culminaron en el documento final. El Grupo de Trabajo está integrado por:

Jon Samuel Anglo AmericanPaul Hollesen AngloGold AshantiThando Njoko AngloGold AshantiLaura Tyler BHP BillitonIan Wood BHP BillitonCaroline Rossignol BarrickPeter Sinclair BarrickStan Batey Freeport-McMoRan Copper & GoldDina Aloi GoldcorpBarnard Mokwena LonminSarah Fuller Minerals Council of AustraliaJulie Gelfand Mining Association of CanadaChris Anderson NewmontHelen MacDonald NewmontAlejandra Maurtua ValeBernarda Elizalde PDACGlynn Cochrane Rio TintoEric Christensen Rio TintoJeffrey Davidson Rio TintoBruce Harvey Rio TintoClaude Perras Rio TintoGillian Davidson TeckPatricia J. Dillon TeckDavid Parker TeckLuana Andrade ValeNatascha Cunha ValePaul Jones Xstrata

Representantes y organizaciones de defensa de lospueblos indígenasEl segundo borrador de la Guía se distribuyó entre 50 representantes y organizaciones que trabajan endefensa de los asuntos indígenas para solicitar suscomentarios, en el entendido de que la formulación decomentarios no implicaba de manera alguna un respaldodel contenido. El ICMM agradece sinceramente a esasorganizaciones el tiempo y esfuerzo que dedicaron aelaborar sus comentarios. Todos los comentariosexternos se analizaron en reuniones presencialescelebradas en Vancouver entre el Grupo Consultivo sobre Pueblos Indígenas y el Grupo de Trabajo del ICMMpara determinar la mejor manera de abordarlos.


Descargo de responsabilidadLas designaciones empleadas y la presentación del material en esta publicación no necesariamente implican alguna opinión por parte del ConsejoInternacional de Minería y Metales sobre el estatuto legal de algún país, territorio, ciudad o área, o de sus autoridades respecto a la delimitación desus fronteras o límites. Además, los puntos de vista expresados no necesariamente representan la decisión o la política establecida del ConsejoInternacional de Minería y Metales, ni tampoco la mención de nombres registrados o procesos comerciales constituyen un aval.

Publicado por International Council on Mining and Metals (ICMM), Londres, Reino Unido.

© International Council on Mining and Metals 2010. El logo del ICMM es una marca registrada del International Council on Mining and Metals.Registrado en el Reino Unido, Australia y Japón.

Diseño: Duo DesignImpresión: DPS Print SolutionsDisponible en: ICMM, www.icmm.com, [email protected]

Esta publicación se imprimió en Edixion Challenger Offset. El papel cuenta con la certificación del Forest Stewardship Council (FSC), así como con las certificaciones ISO 14001, ISO 9001 e ISO 9706.

Equipo consultivoLa presente Guía fue elaborada por un equipoconsultivo integrado por especialistas del Centre forSocial Responsibility in Mining (CSRM) de laUniversidad de Queensland, Australia, y SynergyGlobal Consulting. El ICMM está en deuda con esteequipo por sus aportaciones especializadas a laredacción y elaboración de este documento:

David Brereton, CSRM (líder del proyecto)Ed O’Keefe, Synergy Global (sublíder del proyecto)Warwick Browne, CSRM (gerente de proyecto)Deanna Kemp, CSRM (consultor)Kathryn Tomlinson, Synergy Global (consultor)

Fotógrafo Enlace Páginas

Bryan y Cherry Alexander, Arctic Photos www.arcticphoto.co.uk 1, 15, 56, 63/64,

Pichugin Dmitry, Birute Vijeikiene, www.shutterstock.com 6, 12, 27/28, 35, 95

Eduardo Rivero, Shutterstock

Aidan Davy, ICMM www.icmm.com 14

Anglo American www.angloamerican.com 22

Freeport McMoRan www.fcx.com 31, 37

Lihir Gold www.lglgold.com/asp/index.asp 39, 70

Xstrata www.xstrata.com 41/42

Dreamstime images www.dreamstime.com 50

Silvia Izquierdo, STR, Associated Press www.apimages.com 52, 101

Rio Tinto www.riotinto.com 54

Rio Tinto Diamonds www.riotintodiamonds.com 73

Newmont Mining www.newmont.com 75

Ricardo di Lucia, Brazil Photos www.brazilphotos.com 78

Barrick www.barrick.com 90

James Rodriguez, fotógrafo www.mimundo.org 99 y fotoperiodista independiente

Equipo del ICMMAidan Davy y Claire White estuvieron al frente de la elaboración de esta Guía en nombre de laSecretaría del ICMM. Fernanda Diez brindó apoyoen lo relativo a comunicación y difusión. Gracias aBob Dick por sus ideas creativas para el proceso de diseño.

Créditos fotográficosEl ICMM agradece a los siguientes fotógrafos,compañías miembros y agencias fotográficas el uso de las imágenes mencionadas:

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Teléfono: +44 (0) 20 7467 5070Fax: +44 (0) 20 7467 5071Correo electrónico: [email protected]

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ICMM

El Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM, por su siglas en inglés) se fundó en 2001 para actuar comocatalizador de un mejor desempeño en la industria minera y metalúrgica. Hoy agrupa a 18 empresas del ramo, así como a 30 asociaciones mineras nacionales y regionales, y de productos básicos internacionales, para atender losprincipales retos en materia de desarrollo sustentable queenfrenta esta industria. Nuestra visión es que las empresaslíderes colaboren entre sí y con otras empresas a fin defortalecer la contribución de la minería, los minerales y los metales al desarrollo sustentable.

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‘Ngapa Jukurrpa’ (Sueño del agua)Angelina Nampijinpa Tasman

El sitio representado en esta pintura es Pirlinyarnu (monte Farewell), a alrededorde 165 km al oeste de Yuenduma en el Territorio del Norte, Australia.

Dos hombres jangalas, hacedores de lluvia, cantaron a la lluvia y desataron unatormenta gigantesca que chocó con otra tormenta de Wapurtali. Ambas tormentassurcaron el campo, desde Karlipinpa, cerca de Kintore. Un kirrkarlanji (halcónberigoria) llevó la tormenta más hacia el oeste hasta que la soltó en Pirlinyarnu,para formar un enorme maliri (lago). Hoy existe un mulju (encharcamiento) enese lugar. En Puyurru el ave desenterró una warnayarra (serpiente arcoíris). La serpiente llevó agua consigo para formar otro lago. Siempre que llueve siguehabiendo bandadas de ngapangarlpa (patos) que vuelan hacia Pirlinyarnu.

Los kirda (guardianes) de este Jukurrpa son hombres jangalas y jampijinpas ymujeres nangalas y nampijinpas.

Guía de buenas prácticas: los pueblos indígenas y minería

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