Grupo FARO Índice de Transparencia Fiscal Municipal 2010...Gobierno Central, otros GAD, entidades...

Grupo FARO

Índice de Transparencia Fiscal Municipal 2010

Contenido

I. Introducción ...................................................................................................................... 4

II. Metodología ...................................................................................................................... 4

Estructura del Cuestionario ....................................................................................................... 4

Municipios monitoreados ......................................................................................................... 5

Proceso investigativo ................................................................................................................ 6

Tipo de información y preguntas .............................................................................................. 7

III. Las Finanzas Municipales .................................................................................................. 7

Contexto General ...................................................................................................................... 7

Marco Normativo .................................................................................................................... 10

Ciclo Presupuestario ................................................................................................................ 13

Programación del Proyecto Presupuestario ........................................................................... 13

Discusión, valoración y aprobación de la Proforma ................................................................ 16

Ejecución y Monitoreo del Presupuesto ................................................................................. 17

Liquidación, Control y Evaluación del Presupuesto ................................................................ 19

IV. EL ÍNDICE DE TRANSPARENCIA FISCAL MUNICIPAL ........................................................ 21

PRESENTACIÓN DEL PRESUPUESTO PARA EL AÑO FISCAL EVALUADO Y POSTERIORES ......... 22

DETALLE DE INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA ....................................................................... 24

DEL DESEMPEÑO ASOCIADO A LOS PRESUPUESTOS .............................................................. 26

DE LA INFORMACIÓN ADICIONAL PARA EL MONITOREO DEL PRESUPUESTO ........................ 27

DEL CICLO PRESUPUESTARIO .................................................................................................. 29

DE LA PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS MUNICIPALES ................ 29

DE LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO ................................................................................. 32

DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO ..................................................................................... 35

Recuadro 1: El Sistema de Información de las Finanzas de los Gobiernos Seccionales

Autónomos (SISSEC) ................................................................................................................ 36

DE LOS REPORTES DE FIN DE AÑO Y LOS INFORMES DE AUDITORÍA INTERNA Y EXTERNA ... 37

V. Conclusiones.................................................................................................................... 40

Índice de Tablas

Tabla 1 Categorías del Cuestionario y número de preguntas del mismo. .................................... 5

Tabla 2 Marco Normativo de las Finanzas Municipales .............................................................. 11

Tabla 3 Programación en el Ciclo Presupuestario Municipal ...................................................... 14

Tabla 4 Discusión / Aprobación en el Ciclo Presupuestario Municipal ....................................... 16

Tabla 5 Ejecución en el Ciclo Presupuestario Municipal ............................................................. 18

Tabla 6 Liquidación y Control en el Ciclo Presupuestario Municipal .......................................... 19

Tabla 7 Programación y Formulación: Documentos Presupuestarios y Disponibilidad.............. 30

Tabla 8 Aprobación presupuestaria: disponibilidad de documentos ......................................... 33

Tabla 9 Aprobación presupuestaria: informes sobre audiencias públicas .................................. 34

Tabla 10 Ejecución presupuestaria: informes mensuales de situación presupuestaria ............. 35

Tabla 11 Informes Finales y de Auditoría: Documentos Presupuestarios y Disponibilidad ........ 38

Índice de Gráficos

Gráfico 1 Localización de los municipios dónde se aplicó el cuestionario .................................... 5

Gráfico 2 Organización del Sector Público .................................................................................... 7

Gráfico 3 Participación Promedio de los Ingresos y Gastos Municipales en el Ingreso y el Gasto

Total (1998 – 2008) ....................................................................................................................... 9

Gráfico 4 Índice de Transparencia Fiscal Municipal 2010 ........................................................... 21

Gráfico 5 Presentación del presupuesto: municipios mejor evaluados ...................................... 22

Gráfico 6 Información sobre endeudamiento: municipios mejor evaluados ............................. 23

Gráfico 7 Información presupuestaria adicional: municipios mejor evaluados.......................... 24

Gráfico 8 Información presupuestaria adicional: componentes mejor avaluados ..................... 25

Gráfico 9 Desempeño Presupuestario: Municipios mejor evaluados ......................................... 26

Gráfico 10 Información Adicional: Municipios mejor evaluados ................................................ 27

Gráfico 11 Programación y Formulación del Presupuesto: Municipios mejor evaluados .......... 29

Gráfico 12 Aprobación del presupuesto: municipios mejor avaluados ...................................... 32

Gráfico 13 Ejecución del presupuesto: municipios mejor avaluados ......................................... 35

Gráfico 14 Ejecución del presupuesto: municipios mejor avaluados según informe anual ....... 36

Gráfico 15 Reportes de fin de año y auditoría: Municipios mejor evaluados ............................. 37

I. Introducción El presente documento, elaborado con el apoyo de la International Budget Partnership (IBP),

pretende ofrecer una herramienta de análisis que permita la evaluación objetiva de la

transparencia de cada fase del ciclo presupuestario a nivel municipal en el Ecuador. En este

caso, el estudio se refiere al análisis del periodo 2009-2010 en trece municipios de las cuatro

regiones del Ecuador. El documento comprende cuatro apartados relevantes, en primer lugar

se presenta la metodología utilizada, la mista que se encuentra basada en la Encuesta de

Presupuesto Abierto que lleva a cabo el IBP, con la respectiva adaptación al contexto de las

finanzas subnacionales en el país. El segundo apartado se refiere al contexto general de las

finanzas municipales en cuanto a su situación coyuntural, así como un análisis de las reformas

implementadas que han configurado un nuevo espectro legal en cuanto a las finanzas de los

Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs). La tercera parte se remite al análisis de los

principales hallazgos en cuanto a la transparencia fiscal en los trece municipios analizados,

presentado desde una óptica de resultados generales y luego en función de las secciones que

comprende el análisis: información del presupuesto, información adicional al presupuesto,

programación y formulación, ejecución, entre otros. Finalmente, se presentan breves

conclusiones que recapitulan el avance y los retos que enfrentan los trece municipios en

materia de transparencia fiscal.

II. Metodología El Cuestionario de Transparencia Presupuestaría Municipal (CTPM) es una adaptación de la

Encuesta de Presupuesto Abierto1, que se formula de acuerdo a las especificidades del

esquema municipal en el Ecuador. Es una herramienta que permite la evaluación objetiva de la

información, y de los niveles de transparencia, asociados a cada fase del ciclo presupuestario

en el ámbito de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GADs). El periodo analizado en el

actual documento se refiere a los años 2009-2010, siendo el primero de lo que se pretende

que en el futuro sean ejercicios sistemáticos y continuos. El cuestionario contempla el análisis

del grado de oportunidad, disponibilidad y difusión de información, y sobre todo de

documentos oficiales clave que, habiendo sido producidos de acuerdo a disposiciones legales y

normativas que regulan los procesos de programación, formulación, discusión, aprobación,

ejecución, evaluación y control de los presupuestos municipales, representan los primeros

elementos de los que se valen los ciudadanos para conocer, dar seguimiento y vigilar la gestión

local de los recursos públicos.

Estructura del Cuestionario Como se observa en la Error! Reference source not found., el cuestionario contiene 83

preguntas divididas en 8 secciones. Estas secciones se construyeron bajo la necesidad de

valorar por separado la transparencia atribuida a aspectos generales y a las distintas fases del

1 Se basa en un cuestionario realizada por International Budget Partnership en 94 países. El

cuestionario completo está disponible en www.openbudgetindex.org

http://www.openbudgetindex.org/

ciclo presupuestario en la instancia municipal. Cada sección incluye preguntas relacionadas con

ciertos hitos puntuales asociados a cada fase del ciclo presupuestario.

Tabla 1 Categorías del Cuestionario y número de preguntas del mismo.

No SECCIÓN Número de Preguntas

1 Estimaciones para el año fiscal evaluado y posteriores 11

2 Detalle de Información Presupuestaria 10

3 Desempeño Presupuestario 6

4 Información Adicional importante para el Análisis y Monitoreo del Presupuesto

10

5 Programación y Formulación del Presupuesto 18

6 Aprobación del Presupuesto 8

7 Ejecución del Presupuesto 9

8 Evaluación y Control del Presupuesto 11

Total 83

Municipios monitoreados Los 13 municipios presentados en el Gráfico 1, se seleccionaron bajo criterios demográficos,

económicos y burocráticos. Todos los municipios son capitales de provincia y están repartidos

en las cuatro regiones del país: costa, sierra, oriente e insular. Así mismo, son centros

económicos y concentran la mayor cantidad de instituciones públicas en las que se realizan

trámites de diversa índole.

Gráfico 1 Localización de los municipios dónde se aplicó el cuestionario

Proceso investigativo El proceso de investigación involucra diversas etapas: primero se trabajó en el diseño de la

metodología y del cuestionario, paralelamente se elaboró una guía sobre el cuestionario para

el investigador de campo y un análisis de las circunstancias y el marco legal que caracterizan y

rigen la administración presupuestaria desde los Gobiernos Autónomos Descentralizados

(GAD)2. Posteriormente se llevó a cabo el proceso de levantamiento de información a través de

los investigadores de campo, y finalmente, se elaboró el reporte, en el que se muestra de

manera revisoría lo antes mencionado, recogiendo los hallazgos de la investigación.

Trabajo de campo

Se contó con un equipo de investigadores que realizó visitas de campo a las municipalidades

designadas para llenar el cuestionario. La información necesaria para el mencionado

cuestionario fue recolectada a través de de entrevistas personales con cabezas

departamentales que incluyen, pero no se limitan a las siguientes áreas: Dirección

Administrativa, Finanzas, Planificación, Unidad de Auditoría Interna, entre otras. En cuanto a

actores clave, se entrevistó a representantes de medios, representantes de Organizaciones de

Sociedad Civil representativas en la localidad, gremios (colegios profesionales, cámaras, etc.),

representantes de Juntas parroquiales, representante de Contraloría General del Estado,

representante de Defensoría del Pueblo, etc.

2 Ver “Documento Insumo Transparencia de finanzas Municipales” versión Word.

En este sentido, la información recolectada se respalda por los datos de las fuentes

entrevistadas (nombre, cargo, organización, fecha de la entrevista), así también en

documentos de soporte como: base legal ( ordenanzas, reglamentos, etc.), planes y programas

de la institución, informes de auditoría, informes de labores, documentos de análisis que

complementan el presupuesto, artículos de prensa, transcripciones de entrevistas de radio,

vínculos de Internet, documentos generados por otras instituciones gubernamentales,

además de los que están descritos en la lista de documentos descritos en el contexto legal.

Tipo de información y preguntas La investigación está orientada a verificar la disponibilidad de la información relacionada al

presupuesto (en las categorías definidas y los mecanismos utilizados por los municipios), no

evaluará la calidad, consistencia ni veracidad de la misma.

El cuestionario está diseñado con preguntas de opción múltiple, y únicamente una respuesta

es elegible por pregunta, en la mayoría del cuestionario. Existen sin embargo un grupo de

preguntas que aceptan más de una respuesta, siendo la escala definida la siguiente:

i. En el caso de que la pregunta acepte una sola respuesta la escala de puntaje es la

siguiente: a=100, b=75, c=50, d=0, e= N/A (no se incluye en el promedio)

ii. En el caso de que la pregunta acepte una sola respuesta y tengan menos opciones de

respuesta, la siguiente escala de puntaje es válida: a=100, b=50, c=0, d= N/A (no se

incluye en el promedio)

iii. En el caso de que la pregunta acepte más de una respuesta, se ponderará cada

respuesta y el máximo es de 100.

III. Las Finanzas Municipales

Contexto General De acuerdo al artículo 293 de la Constitución Política del Estado, toda instancia de régimen

cantonal/municipal se enmarca bajo la figura de Gobierno Autónomo Descentralizado (GAD).

El artículo 28 del Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización (COOTAD)

reafirma el mandato constitucional, disponiendo que la categoría GAD agrupe a todas esas

instancias autónomas y descentralizadas de gobierno, que aún siendo parte del Sector Público,

poseen una representatividad territorial y que en esa medida gozan de competencias

específicas ya sea en el nivel parroquial, cantonal/municipal, metropolitano, provincial y

regional. Paralelamente, desde la gestión pública en general, y la administración

presupuestaria en particular, los GAD son concebidos como parte del Sector Público no

Financiero, el mismo que comprende al Gobierno General, a las Empresas Públicas y al

Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (Gráfico 2). Se aprecia que los GAD aparecen como

parte constitutiva del Gobierno General. Sin embargo, el Gráfico 2 los presenta como una

instancia diferenciada de la Administración General del Estado. La distinción entre ambas se

refiere precisamente a la capacidad de los Gobiernos Locales para ejercer autonomía

financiera y presupuestaria.

Gráfico 2 Organización del Sector Público

Sector Público no Financiero

Gobierno General

Empresas Públicas

Seguridad Social

Sector Público

Financiero

Administración General del

Estado

Gobiernos Locales

Fuente: Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1993 – 2008 (Banco del Estado)

No obstante, los GAD mantienen una estrecha y permanente relación con la Administración

General del Estado, pero por sobre todo con el Gobierno Central, desde donde se ejerce la

rectoría de las Finanzas Públicas a nivel nacional. En la esfera presupuestaria, esta relación se

ve expresada principalmente en el origen y la utilización de los recursos económicos (ingresos)

que sirven para financiar la gestión anual de los GAD. En ese sentido, el vínculo entre los GAD,

el Gobierno Central y otros actores se ve expresado en una clasificación que se basa en la

fuente de la que provienen esos recursos, pudiendo estos ser ingresos propios o ingresos que

se captan como resultado de transferencias u otras formas de financiamiento. La mayor parte

de los ingresos propios se originan a través de impuestos (ingresos tributarios) y el cobro de

tasas por servicios ofrecidos directamente por el gobierno municipal (ingresos no tributarios),

mientras que los otros se van constituyendo en función de transferencias realizadas desde el

Gobierno Central, otros GAD, entidades públicas de financiamiento, organismos de

cooperación internacional, entre otros.

Eventualmente, estos ingresos se transforman en bienes y servicios que se ofrecen a la

población cantonal a través de la gestión municipal y el uso de los recursos disponibles. La

gestión del gasto municipal se categoriza primordialmente de acuerdo a estructuras

“funcionales” que se definen considerando las competencias3 y áreas de trabajo del gobierno

cantonal (administración general, policía y justicia, agua potable, alcantarillado, regeneración y

embellecimiento urbano, construcción y mantenimiento de vías, higiene ambiental, etc.); y al

tipo de rubro que se financia, clasificándolo en función de su contribución en el desarrollo de

las actividades operacionales de administración (corriente) o su capacidad para incrementar el

patrimonio del Estado (capital/inversión).

3 Las competencias atribuidas a los GAD están descritas en el artículo 262 de la Constitución Política del

Estado. Las de los gobiernos municipales se encuentran enumeradas en el artículo 264 de la carta magna.

Según un estudio realizado recientemente por el Banco del Estado4, durante la última década

los ingresos de los gobiernos municipales en su conjunto habrían experimentado un

importante crecimiento. En ese contexto, si bien sus ingresos propios crecieron de manera

significativa, las transferencias de Gobierno Central lo hicieron con una tasa aún mayor, todo

esto en detrimento de la “autonomía financiera municipal” (peso de los ingresos propios con

respecto a los ingresos totales). En efecto, mientras que en el periodo 1993 – 1999 los ingresos

propios de los municipios representaron el 34% de los ingresos totales, entre 2000 – 2008 esa

participación porcentual alcanzó en promedio apenas el 29%5 (25% en 2008). Lo anterior tuvo

como correlato un aumento en la dependencia financiera de los municipios a las transferencias

del Gobierno Central, sobre todo en cantones menos poblados donde la generación de

ingresos propios presenta mayores dificultades.

Por otro lado, el estudio también revela la manera en la que ha evolucionado el gasto

municipal. Mientras que entre 1993 y 1999 el gasto total de los municipios crece con una tasa

promedio del 13%, el crecimiento empieza una leve desaceleración a partir de 2000 en

adelante, años en que se registra una tasa de crecimiento promedio del 11%6. En el marco de

esa menor ejecución relativa de recursos, el gasto corriente experimentó una desaceleración

aún más marcada en su crecimiento mientras que por el contrario los gastos de capital e

inversión aumentaron de manera considerable. El estudio afirma que esto se debería

principalmente a la aplicación de la Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del

Gobierno Central para los Gobiernos Seccionales que entró en vigencia a finales de 1997 y

liberó recursos para financiar específicamente gasto de capital e inversión. El peso del gasto de

capital/inversión con respecto al gasto total en los municipios del país pasó de 56% en 2000 a

75% en 20087.

En términos globales, durante el periodo comprendido entre 1998 y 2008 los gobiernos

municipales captaron en promedio el 4,73% de los ingresos totales y ejecutaron (también en

promedio) el 14,5 % del gasto total del Gobierno General8 (Gráfico 3). Estos porcentajes

supusieron incrementos en las participaciones (sobre todo en la participación de los

municipios sobre el gasto total) con una clara tendencia al alza en relación al periodo 1994 –

1997. La principal razón de este aumento en la participación sería efectivamente la vigencia de

la Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los

Gobiernos Seccionales a partir de 2008. Además, la expedición de la Ley explicaría, al menos

en principio, la mayor dependencia financiera de los municipios hacia las transferencias y la

expansión del gasto de capital/inversión en la gestión anual de los mismos a partir de ese

momento.

Gráfico 3 Participación Promedio de los Ingresos y Gastos Municipales en el Ingreso y el Gasto Total (1998 – 2008)

4 “Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1992 – 2008”, Banco del Estado (2009)

5 Ibíd.

6 Esto se verifica a pesar por lo que el estudio concluye que una mayor disponibilidad de recursos no ha

implicado una mayor ejecución de los mismos. 7 “Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1992 – 2008”, Banco del Estado (2009)

8 Ibíd.

94,9%

0,4%

4,7%

Gobierno Central (Sin Transferencias)

Gobiernos Provinciales

Gobiernos Municipales

81,6%

3,9%14,5%

INGRESOS GASTOS

Fuente: Las Finanzas Subnacionales en el Ecuador 1993 – 2008 (Banco del Estado)

En la actualidad, existen 220 jurisdicciones funcionando bajo la figura de la administración

cantonal/municipal, todas ellas agrupadas en torno a las 24 provincias en las que se divide el

territorio nacional. Desde la mirada presupuestaria, se debe destacar que las unidades que

conforman el sistema nacional de régimen municipal se configuran desde distintas y diversas

realidades. Las particularidades asociadas a cada una de estas unidades, especialmente su

tamaño en términos de población, definen la dinámica y la complejidad con la que

instrumentan el manejo de sus recursos presupuestarios. En 2009, cerca del 80% de las

jurisdicciones municipales contaba con una población menor a los 50 mil habitantes, mientras

que el 19% registraba una población entre los 50 mil y los 100 mil habitantes. Tan solo las

grandes áreas metropolitanas de Quito y Guayaquil superaban el millón de habitantes,

concentrando cerca del 30% de la población nacional. Esta tipificación es importante, en tanto

y en cuanto la situación demográfica en el nivel municipal ha determinado muchos de los

aspectos de la administración de las transferencias a los GAD y de la gestión local de los

recursos públicos.

Marco Normativo En el Ecuador, las reformas emprendidas en materia de administración de las finanzas públicas

han apuntado hacia una relación más directa y coherente entre los procesos de

presupuestación y planificación acompañada de mejoras sustanciales en la transparencia

asociada a estos procesos. En ese contexto, se han realizado importantes esfuerzos para

fortalecer y optimizar los sistemas de gestión presupuestaria (Sistema Integrado de Gestión

Financiera (eSIGEF)9, Cuenta Única del Tesoro Nacional (CUT), Sistema Nacional de Compras

Públicas, Sistema Nacional de Inversión Pública) e implementar procesos de presupuestación

plurianual y por resultados. Lo anterior parte de un enfoque en el que el Estado asume

decididamente su rol de planificador, con una visión más clara y definida de las políticas de

desarrollo nacional que se pretenden instaurar y de los objetivos que se persiguen por medio

de las mismas. Si bien estas iniciativas aún no han alcanzado de manera real a las entidades de

régimen seccional, sin duda determinarán la forma en la que se conciben las finanzas

subnacionales en el mediano y largo plazo.

Idealmente, el manejo presupuestario de los gobiernos municipales está determinado por un

conjunto de leyes y cuerpos que norman el sistema de administración presupuestaria a nivel

nacional de forma integral y leyes y ordenanzas que regulan más particularmente las

diferentes fases del ciclo presupuestario en el ámbito subnacional (Tabla 2). Por un lado, existe

un marco legal que rige a los presupuestos públicos a nivel nacional, estableciendo las líneas

generales de política que permitan un control periódico de las finanzas subnacionales desde el

Gobierno Central10 y al mismo tiempo, propicien un uso responsable y consistente de los

9 La aplicación del Sistema Integrado de Administración Financiera eSIGEF se viene implementando

desde 2008. Cerca de 3000 instituciones públicas migraron al sistema exitosamente a lo largo de ese período, permitiéndose así una administración financiera más integrada y armónica de los presupuestos públicos. En 2009 se estimó incorporar al sistema a 94 entidades autónomas. 10

Se refiere al Sistema de Información de las Finanzas de Gobiernos Seccionales Autónomos (SISSEC)

recursos en función de metas de desarrollo nacional. Por otro lado, los regímenes de instancia

provincial, municipal o parroquial se sujetan a normas que delinean específicamente los

procedimientos, plazos, actores y roles a través de los cuales se instrumenta la administración

descentralizada del presupuesto subnacional.

Tabla 2 Marco Normativo de las Finanzas Municipales

Instrumento Legal Referencia Estatutaria Descripción

Constitución Política del Estado (2008)

Título V Organización Territorial del Estado; Título VI Capítulo IV

Sección Cuarta Presupuesto General del

Estado

Establecen el modelo de organización territorial, regímenes de competencia y consecución de recursos económicos. Fija las líneas de administración del Presupuesto General

del Estado

Código de Planificación y Finanzas Públicas (2010)

Define la normativa por la cual se regirá el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa y el Sistema

Nacional de Finanzas Públicas Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización (2010)

Capítulo VII Presupuesto de los GAD

Define los procedimientos asociados a cada fase del ciclo presupuestario municipal

Ordenanzas Municipales Norman aspectos puntuales del ciclo presupuestario municipal

Fuente: Constitución Política del Estado y Leyes

La Constitución Política del Estado fija la disposición legal marco sobre la administración de las

finanzas públicas en los distintos niveles de gobierno. Uno de los puntos más importantes es el

que, como ya se mencionó, relaciona la administración de los presupuestos públicos con la

consecución de los objetivos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo (Plan Nacional del

Buen Vivir). El artículo 280 establece que el Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al

que se sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del

presupuesto del Estado….. Más adelante el artículo 293 dispone que los presupuestos de los

gobiernos autónomos descentralizados se ajusten a planes regionales, provinciales, cantonales

y parroquiales en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.

Otro aspecto fundamental es que en el título V sobre la “Organización Territorial de Estado”, la

norma constitucional prevé la existencia de gobiernos autónomos descentralizados y

regímenes especiales con competencias claramente definidas. Además, el capítulo quinto de

dicho título se refiere al esquema de recursos económicos que permita asegurar un modelo de

desarrollo basado en la equidad territorial y la prestación eficiente de servicios públicos11.

Paralelamente, algunas de las disposiciones que norman el manejo del Presupuesto General

del Estado alcanzan a los GAD; este es el caso de la obligación que mantienen los GAD en

materia de entrega de informes de ejecución presupuestaria (artículo 296) y en la exigibilidad

de que sus presupuestos sean formulados y evaluados en función de las metas contempladas

en el Plan Nacional de Desarrollo (artículo 297).

11

El artículo 271 prevé que los GAD participen de al menos un 15% de los ingresos permanentes (ingresos tributarios) y un 5% de los no permanentes (sobre todo ingresos petroleros). El COOTAD tiene previsto ampliar esa participación en un 6% y en un 5% respectivamente.

De manera más puntual, el Código de Planificación y Finanzas Públicas12 define el cuerpo legal

específico en el que se circunscribirá la gestión del el Sistema Nacional de Finanzas Públicas en

articulación con el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa. Si bien, la

norma dispuesta en el Código de Planificación y Finanzas Públicas tiene aplicabilidad

referencial en la programación, formulación, aprobación, ejecución, control, evaluación y

liquidación de los presupuestos de los GAD, sus contenidos constituyen el marco en que se

desenvolverán las finanzas municipales. Los mecanismos de planificación descentralizada del

desarrollo y la transferencia de recursos condicionada a los logros en cuanto a esa planificación

son algunos de los aspectos que modelarán la administración presupuestaria en los GAD.

Por otro lado, existen también otras disposiciones que en su momento estuvieron recogidas en

leyes especiales de distribución y conformación de fondos para gobiernos seccionales (Ley

Especial de Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos

Seccionales, Fondo para el Desarrollo Seccional (FODESEC), Fondo para el Desarrollo Provincial

(FONDEPRO), Fondo para el Ecodesarrollo de la Región Amazónica, entre otros) y que ahora

son parte del COOTAD. Estas disposiciones regulan la transferencia de recursos a los GAD

desde el Gobierno Central (15%), en cuanto al origen de los recursos que se entregan (ingresos

provenientes de la actividad petrolera, de la recaudación tributaria, de otros ingresos del

Gobierno Central) y en lo que respecta a los criterios por medio de los cuales se distribuyen los

mismos (población, densidad, necesidades básicas insatisfechas, eficiencia administrativa,

cumplimiento de metas en planes de desarrollo nacional y local, etc.).

Paralelamente, cabe mencionar que hasta hace poco una buena cantidad de los recursos

entregados a los GAD, se canalizaban por medio de preasignaciones presupuestarias. Sin

embargo, leyes como la Ley para la Equidad Tributaria, la Ley Orgánica para la Recuperación

del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y la propia Constitución Política del Estado

dispusieron la limitación a la hora de crear, y en algunos casos la eliminación, de toda fórmula

de preasignación de recursos, incluyendo algunas de aquellas en favor de los GAD13. Las

reformas se diseñaron buscando una mayor flexibilidad fiscal y una administración más

coordinada de estos recursos a través de la incorporación de los fondos antes preasignados en

el Presupuesto General del Estado (PGE). No obstante, la decimocuarta disposición transitoria

de la Constitución Política del Estado establece que a partir del Presupuesto General del Estado

del año 2009, el monto de transferencias del Estado central a los gobiernos autónomos

descentralizados no será, en ningún caso, inferior al monto asignado en el Presupuesto del

ejercicio fiscal del año 2008. De esta manera, se garantizaba a los GAD una asignación

equivalente a la percibida durante 2008, la misma que incluía transferencias, fondos

preasignados y otros ingresos, como los provenientes de donaciones voluntarias de impuesto a

la renta.

12

El Código de Planificación y Finanzas Públicas fue publicado en Registro Oficial No 306 el 22 de octubre de 2010. Constituye la expedición de un solo cuerpo normativo en materia de Finanzas Públicas, por medio de la derogación de la Ley de Presupuestos del Sector Público; la Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal; la Ley de Administración Financiera y Control; La Ley de Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado y Racionalización Administrativa de los Procesos de Endeudamiento; etc. 13

Una de las pocas preasignaciones que mantuvo su vigencia fue la que permite el financiamiento del presupuesto del Fondo para el Ecodesarrollo Regional Amazónico (ECORAE). LA Ley 10 contempla que este fondo se conforme a través de fondos preasignados cuyo origen es la actividad petrolera.

Todas estas disposiciones de carácter general representan el marco en el que se basan las

finanzas municipales. Sin embargo, se debe mencionar que la administración presupuestaria

municipal se encuentra específicamente sujeta a la norma prescrita en el Código Orgánico de

Organización Territorial y Descentralización (COOTAD)14. En ella se incluyen las principales

definiciones en materia de organización político – institucional, roles, atribuciones y

competencias de los gobiernos subnacionales. Además, se recogen de manera detallada, como

se verá a continuación, los aspectos que regulan y van configurando las diferentes fases del

ciclo presupuestario subnacional. Por último, se deben considerar otras normas con influencia

sobre el manejo de los presupuestos municipales como las que se establecen a través de

ordenanzas. Este es, por ejemplo, el caso de los mecanismos de gestión participativa de los

presupuestos cantonales, que confieren voz y voto a grupos organizados de la población en la

gestión del presupuesto y que han sido instrumentados por medio de la expedición de

ordenanzas especiales15.

Ciclo Presupuestario La forma en la que las instituciones y entidades que conforman el Sector Público manejan los

recursos públicos de los que disponen para sus gestiones anuales, distingue algunas “etapas”

que en su conjunto configuran el denominado “ciclo presupuestario”. Cómo se sugirió

anteriormente, estas etapas se encuentran reguladas por la Constitución Política del Estado,

por el marco que rige a las finanzas públicas en general y las finanzas municipales en particular

y por ordenanzas cantonales que fijan normas para ciertos procedimientos específicos del ciclo

presupuestario municipal. En general, el ciclo presupuestario de los GAD se refiere a la

realización de las siguientes etapas:

Programación del Proyecto Presupuestario (Proforma)

Discusión, valoración y aprobación de la Proforma

Ejecución y Monitoreo del Presupuesto

Liquidación, Control y Evaluación del Presupuesto

Programación del Proyecto Presupuestario

El Ministerio de Finanzas, como ente rector de las finanzas públicas, es el encargado de

establecer las líneas y políticas que permitan el buen desenvolvimiento del Sistema Nacional

de Presupuesto Público. Como parte de sus responsabilidades define un conjunto de

“directrices presupuestarias” que sirve de insumo para la elaboración de los proyectos

presupuestarios de las instituciones que conforman el Sector Público. Los artículos 96 y 101 del

Código de Planificación y Finanzas Públicas disponen que los GAD empleen estos instrumentos

y metodologías como referencia para la promulgación de sus propias políticas en el marco del

equilibrio presupuestario.

14

El COOTAD fue publicado en Registro Oficial 303 del 19 de octubre de 2010. Pretende constituir un solo cuerpo normativo que rija la gestión pública en el nivel subnacional. Se derogan todas las Leyes de Régimen Parroquial, Municipal y Provincial así como la Ley de Descentralización del Estado, la Ley de Distribución del 15%, entre otras. 15

En la actualidad las instancias de participación se garantizan incluso en la Constitución Política del Estado que en su artículo 100 dispone que “en todos los niveles de gobierno se conformen instancias de participación” para “elaborar presupuestos participativos de los gobiernos” (numeral 3).

Paralelamente, la Constitución Política del Estado (artículos 293 y 297) y los artículos 34 y 49

del Código de Planificación y Finanzas Públicas advierten sobre la obligatoriedad de los GAD

para ajustar sus proyectos presupuestarios en función de los objetivos del Plan Nacional de

Desarrollo. En la práctica, la aplicación de estas disposiciones se encuentra en la actualidad

poco difundida aunque encaminada a través de la exigencia de que los GAD elaboren sus

presupuestos bajo el esquema previsto por el Sistema de Administración Financiera, el

Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público y el Catálogo General de

Cuentas, instrumentos metodológicos construidos bajo un enfoque de presupuesto por

resultados.

Tabla 3 Programación en el Ciclo Presupuestario Municipal

PROGRAMACIÓN

ACTORES INVOLUCRADOS EN ESTA ETAPA DEL PROCESO PRINCIPALES FUNCIONES Y/ O ATRIBUCIONES, LIMITACIONES Y

RESPONSABILIDADES

Alcalde

Concejo Municipal

Dirección Financiera Municipal

Dependencias Municipales

Ministerio de Finanzas

Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES)

Alcalde: Establece junto con la Dirección Financiera Municipal el cálculo definitivo de ingresos, determinando hasta el 15 de agosto del año fiscal en curso, los límites de gasto para que cada dependencia municipal elabore sus respectivos proyectos presupuestarios. Conoce el anteproyecto presupuestario preparado por la Dirección Financiera, genera una versión definitiva y lo presenta al Concejo hasta el 31 de de Octubre de cada año.

Dirección Financiera Municipal: Efectúa una estimación provisional de Ingresos hasta el 30 de julio de cada año, emite un conjunto de instrucciones y formularios y establece límites de gasto que sirven de insumo para que las dependencias municipales elaboren sus respectivos proyectos de presupuesto. Recepta los proyectos de cada dependencia hasta el 30 de septiembre y prepara en base a los mismos el anteproyecto presupuestario hasta el 20 de octubre de cada año.

Dependencias Municipales: Preparan un programa de trabajo hasta el 10 de septiembre en el que se basará la formulación de sus proyectos presupuestarios. Presentan a la Dirección Financiera Municipal sus respectivos proyectos presupuestarios hasta el 30 de septiembre de cada año.

Concejo Municipal: Recibe, de parte del Alcalde, el Proyecto Presupuestario Definitivo hasta el 31 de Octubre de cada año.

Ministerio de Finanzas: Es el representante del Ejecutivo en el manejo de las finanzas públicas, tiene a su cargo la programación del presupuesto del Gobierno Nacional, la generación de los lineamientos base para la elaboración de los presupuestos de las instituciones públicas y es responsable de determinar la política presupuestaria.

Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo: Es la institución que define las políticas con las que se definirán la gestión de los recursos públicos y en sus manos está también la formulación y seguimiento del Plan de Desarrollo Nacional, que direcciona la formulación presupuestaria. Los planes municipales de desarrollo deben ajustarse al Plan Nacional de Desarrollo.

DOCUMENTOS PRODUCIDOS

Documento de Cálculo Definitivo de Ingresos y Límites de Gasto

Proyectos Presupuestarios de cada Dependencia Municipal

Anteproyecto Presupuestario (Proforma) con adjuntos: - aumentos o disminuciones en las estimaciones de ingresos, -

previsiones de gastos, - liquidación del presupuesto del año anterior, - estado de ingresos y gastos efectivos para el primer

semestre del año en curso.

Proyecto Complementario de Financiamiento

LEGISLACIÓN VIGENTE SOBRE LA MATERIA

Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial No 449 del 20 de octubre de 2008.

Código de Planificación y Finanzas Públicas, Registro Oficial No 306 del 22 de octubre de 2010

Código Orgánico de Organización Territorial y Descentralización, Registro Oficial No 303 del 19 de octubre de 2010


Cómo se señaló antes, si bien algunas leyes prevén diversas disposiciones puntuales, es el

COOTAD el que detalla los procesos que caracterizan a cada fase del ciclo presupuestario de

los GAD. La programación de los presupuestos subnacionales se describe en los artículos 233 –

243. Desde la perspectiva de los gobiernos municipales, en esta fase intervienen las

dependencias municipales, la Dirección Financiera Municipal, el Alcalde y el Concejo Municipal.

La programación comienza cuando las dependencias municipales preparan sus programas de

trabajo y los entregan hasta antes del 10 de septiembre de cada año. Simultáneamente la

Dirección Financiera Municipal realiza una estimación provisional de ingresos (hasta el 30 de

julio) que sustentará las instrucciones y los formularios que guían la elaboración preliminar de

los proyectos presupuestarios de cada dependencia.

El Alcalde y la Dirección Financiera Municipal realizan el cálculo definitivo de ingresos hasta el

15 de agosto. Este documento, que incluye el detalle de los límites de gasto, es enviado a cada

dependencia municipal. Cada dependencia formula su respectivo proyecto presupuestario,

presentándolo a la Dirección Financiera hasta el 30 de septiembre. La Dirección Financiera

Municipal consolida los proyectos presupuestarios de las dependencias en un solo documento

denominado Anteproyecto Presupuestario (Proforma)16 y se lo presenta al Alcalde hasta el 20

de Octubre. El Alcalde presenta al Concejo Municipal el Anteproyecto Presupuestario en sesión

extraordinaria hasta el 31 de Octubre. Si fuera el caso (si los egresos superaran a los ingresos

en el anteproyecto), el Alcalde incorpora en su presentación un proyecto complementario de

financiamiento que explique cómo se supliría el eventual déficit.

Se debe destacar que, paralelamente, el artículo 267 del COOTAD sobre “Los Presupuestos

Anexos” establecen el marco por el cuál se rigen los presupuestos de las empresas

municipales. Según la disposición, estos presupuestos deben ser presentados por separado.

Cabe destacar, que actualmente la administración general de las empresas municipales debe

remitirse también al marco dispuesto por la Ley Orgánica de Empresas Públicas (Registro

Oficial No 48 del 16 de octubre de 2009), que en su primer artículo define un ámbito que

alcanza a cualquier empresa pública conformada en el nivel nacional, regional, provincial y

16

El Anteproyecto Presupuestario debe estar basado en el plan de desarrollo municipal y deberá referirse al plan de desarrollo provincial y Nacional.

local y que en su artículo 9 prevé que los presupuestos de las empresas públicas sean

aprobadas por el Directorio conformado para administrarlas.

Discusión, valoración y aprobación de la Proforma

La etapa de discusión, valoración y aprobación del anteproyecto presupuestario se encuentra

descrita en los artículos 244-249 del COOTAD. En este caso, los procesos asociados a la misma

están a cargo del Alcalde, el Jefe Financiero, el Concejo Municipal en pleno y la Comisión

especializada que se conforma para los fines consiguientes. La fase se inicia cuando la

Comisión de Finanzas del Concejo Municipal estudia el anteproyecto y emite, hasta el 20 de

noviembre, un informe técnico en el que se explican de manera detallada los principales

elementos de la propuesta del Alcalde y, si fuera el caso, del proyecto complementario de

financiamiento.

Tabla 4 Discusión / Aprobación en el Ciclo Presupuestario Municipal

DISCUSIÓN / APROBACIÓN

ACTORES INVOLUCRADOS EN ESTA ETAPA DEL PROCESO

PRINCIPALES FUNCIONES Y/ O ATRIBUCIONES, LIMITACIONES Y

RESPONSABILIDADES

Alcalde

Concejo Municipal

Alcalde: Asiste a las sesiones de Concejo para suministrar toda la información necesaria para la discusión del proyecto presupuestario. Conoce las observaciones del Concejo y se encuentra facultado a oponer su veto hasta el 15 de diciembre.

Concejo Municipal: Aprueba u observa el proyecto presupuestario definitivo hasta el 10 de diciembre. En el caso de observar el proyecto, recibe el contraproyecto del Alcalde hasta el 15 de diciembre y se pronuncia hasta el 20 de diciembre (requiriendo del las dos terceras partes para rechazarlo). Aprueba el proyecto presupuestario a través de una ordenanza por la cual el proyecto pasa a ser el presupuesto vigente para el periodo fiscal que inicia el 1 de enero del año siguiente.


Informe Técnico de la Comisión de Finanzas del Concejo Municipal

Informes de las sesiones de discusión sobre el Anteproyecto Presupuestario

Documento de Observaciones al Anteproyecto Presupuestario del Alcalde

Ordenanza Presupuestaria


Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial No 449 del 20 de octubre de 2008




Posteriormente, el Concejo Municipal discute la propuesta en presencia del Alcalde y el Jefe

Financiero, quienes asisten para suministrar cualquier tipo de información adicional, y aprueba

u observa el anteproyecto por programas y subprogramas hasta el 10 de diciembre (si no lo

hace hasta esa fecha se aprueba automáticamente la propuesta presupuestaria del Alcalde). El

Alcalde conoce las observaciones realizadas por el Concejo Municipal y podrá oponer su veto

hasta el 15 de diciembre. El Concejo Municipal podrá pronunciarse hasta el 20 de diciembre,

deberá contar con las dos terceras partes de los concejales para rechazar las observaciones del

Alcalde y reafirmar sus objeciones al anteproyecto. Si el Concejo Municipal no cuenta con esa

mayoría se aprueba automáticamente la propuesta del Alcalde. Finalmente, el Concejo

Municipal aprueba el que desde ese momento rige como presupuesto municipal para el

siguiente periodo fiscal, mediante la expedición de una “ordenanza presupuestaria”. Los GAD

deberán enviar oportunamente al Ministerio de Finanzas, sus proformas aprobadas con fines

informativos (Código de Planificación y Finanzas Públicas, artículo 112)

Es necesario destacar que algunos aspectos puntuales relacionados con el ciclo presupuestario

municipal, se regulan a través de ordenanzas municipales. Desde hace algunos años, muchos

gobiernos municipales del país han venido implementando mecanismos de gestión

participativa en el manejo de sus presupuestos. Estas iniciativas han venido materializándose

a través de la expedición de ordenanzas que norman sus respectivos procedimientos. Este es,

por ejemplo, el caso de Cuenca, cuya autoridad municipal en coordinación con las 21 juntas

parroquiales rurales del cantón emite una Ordenanza y elabora un Reglamento para normar la

relación del Gobierno Municipal y el área rural en materia de presupuesto participativo. Por

medio de este instrumento se pretende entre otras cosas “mejorar la transparencia de la

gestión y la efectividad de la inversión pública17”.

Ejecución y Monitoreo del Presupuesto

Esta fase del ciclo presupuestario municipal se remite principalmente a los artículos 250 – 262

del COOTAD, los mismos que se refieren a la ejecución de los recursos previstos en la proforma

aprobada a inicios del periodo fiscal y al régimen de modificaciones que se podrían presentar a

lo largo del ejercicio del presupuesto. Sin embargo es importante mencionar que el Código de

Planificación y Finanzas Públicas en su artículo 119 prevé la exigibilidad de informes periódicos

de ejecución a los GAD. En la práctica, los GAD emiten informes mensuales al Ministerio de

Finanzas sobre su situación contable y presupuestaria. El Ministerio de Finanzas evalúa la

consistencia parcial de estos informes y autoriza el que se efectivice la transferencia mensual

correspondiente a través de las cuentas que para el efecto instrumenta el Banco Central del

Ecuador, en su calidad de intermediario bancario público. Estos informes también permitirán la

evaluación del cumplimiento de las disposiciones previstas en el COOTAD que estipulan que

los recursos se transfieran de acuerdo a ciertos criterios, como la consecución de objetivos del

Plan Nacional de Desarrollo.

Además, esta fase también se encuentra determinada por otras disposiciones que norman la

distribución de recursos públicos. Estas prevén las relaciones de distribución de recursos entre

los distintos niveles de gobierno. En ellas se establecen los mecanismos y criterios a través de

los cuales se transfieren los recursos que les corresponden a los GAD, y se reparten fondos

compensatorios por actividades de explotación de recursos en sus territorios, de desarrollo

provincial, de desarrollo cantonal, de desarrollo patrimonial, etc. Estas transferencias son

calculadas de acuerdo a criterios consagrados en la Constitución Política del Estado y el

COOTAD y se acreditan mensualmente en las cuentas que los GAD mantienen en el Banco

Central del Ecuador.

17

“Presupuestos Participativos Parroquiales: Una Estrategia de Desarrollo Parroquial”, Gobierno Municipal de Cuenca (2007)

Tabla 5 Ejecución en el Ciclo Presupuestario Municipal

EJECUCIÓN Y MONITOREO



RESPONSABILIDADES

Alcalde


Tesorería Municipal

Dependencias Municipales


Banco Central del Ecuador

Instituto Nacional de Contratación Pública

Subsecretaria de Inversión Pública de SENPLADES

Instituciones Financieras y de Ejecución de Proyectos (Banco del Estado, Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, etc.)

Sociedad Civil

Alcalde: Compara junto a la Dirección Financiera los calendarios con previsiones mensuales de ingresos y gastos y fijan prioridades y cupos de gasto hasta 8 días antes de cada trimestre fiscal.

Dirección Financiera Municipal: Fija prioridades y cupos de gasto por partidas durante los primeros 8 días de cada mes. Emite informes mensuales sobre la situación contable y presupuestaria del Gobierno Municipal.

Tesorero Municipal: Conoce los cupos y determina el límite de egresos mensuales. Efectúa los pagos correspondientes a cada mes en orden cronológico.

Dependencias Municipales: Elaboran un calendario de ejecución y desarrollo de actividades detalladas por trimestres.

Ministerio de Finanzas: Al ser la base del Sistema Nacional de Finanzas Públicas, ejerce rectoría en el sistema de contabilidad y tesorería del Gobierno Central (en la actualidad a través del Sistema Integrado de Administración Financiera eSIGEF), aprueba y define la programación anual de caja de las unidades ejecutoras, efectúa pagos y cobros asociados a la gestión de todas las unidades ejecutoras del Sector Público a través del eSIGEF y la Cuenta Corriente Única, establece normas técnicas alrededor de todos los procesos de ejecución del presupuesto, elabora informes de ejecución para el Presidente de la República y la Asamblea Nacional, produce y difunde información estadística.

Banco Central del Ecuador: Presta servicios de intermediación bancaria por medio de la operación de la Cuenta Corriente Única y Cuentas Especiales, supeditadas a lo dispuesto por el Ministerio de Finanzas y a leyes especiales de distribución seccional.

Instituto Nacional de Contratación Pública: Tanto el INCAP como las entidades vinculadas al Sistema Nacional de Contratación Pública establecen las políticas y procedimientos de contratación pública, normando por ejemplo la certificación de proveedores calificados para trabajar con el Sector Público.

Subsecretaría de Inversión Pública: Vigila el cumplimiento de las metas del Plan Anual de Inversiones a nivel nacional.

Instituciones Financieras y de Ejecución de Proyectos Públicos: Entregan recursos para el financiamiento de proyectos municipales y realizan seguimiento en la ejecución de los mismos.

Gobiernos Seccionales: Publican en sus respectivas páginas web los presupuestos ejecutados de forma anual.

Sociedad Civil: Monitorea y vigila el buen uso de los recursos municipales.


Informes Mensuales de Situación Presupuestaria y Contable





Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Registro Oficial 337 del 18 de Mayo del 2004


En lo que respecta a la gestión del ejercicio presupuestal desde la estructura municipal, los

jefes de dependencias y servicios municipales elaboran un calendario de ejecución y

desarrollo de actividades detalladas por trimestres. El Alcalde junto a la Dirección Financiera

compara los calendarios con las previsiones mensuales de ingresos y gastos y fijan prioridades

y cupos de gasto 8 días antes de cada trimestre. Al mismo tiempo, el Jefe Financiero establece

cupos de gasto por partida durante los primeros 8 días de cada mes mientras que el Tesorero

Municipal conoce los cupos y determina el límite de egresos mensuales, iniciando el pago de

las obligaciones asumidas en orden cronológico18. Los artículos 255 – 262 del COOTAD

establecen el marco en el que se permiten eventuales reformas al presupuesto durante su

ejecución.

Cabe destacar, que a lo largo de la fase de ejecución de los presupuestos, la sociedad civil en

su conjunto está llamada a cumplir un papel fundamental. Idealmente, la población tiene la

posibilidad de monitorear y vigilar el adecuado uso de los recursos públicos, analizando

permanentemente el ejercicio del presupuesto municipal en el marco de lo contemplado en el

proyecto presupuestario inicial. En ese sentido, los informes de ejecución que los GAD están

obligados a presentar han permitido la consolidación de una base sobre finanzas

subnacionales a la que se puede acceder por medio del Sistema de Información de las Finanzas

de Gobiernos Seccionales Autónomos (SISSEC), administrado por el Ministerio de Finanzas.

Además, la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, garantiza el

acceso oportuno de la población a información de carácter público, entre la que se cuenta

información de tipo fiscal19. Finalmente, el artículo 163 del Código de Planificación y Finanzas

Públicas prevé el desarrollo de sistemas de información que permitan el control ciudadano y la

rendición de cuentas.

Liquidación, Control y Evaluación del Presupuesto

Los artículos 263 y 266 del COOTAD disponen la norma que rige la fase de liquidación del

presupuesto municipal. En ella intervienen la Dirección Financiera Municipal y el Concejo

Municipal. La Dirección Financiera Municipal realiza una consolidación de ingresos y gastos y

elabora una liquidación del presupuesto del ejercicio fiscal anterior hasta el 31 de enero,

momento en el que se la presenta en sesión de Concejo. El Concejo Municipal analiza cómo se

ejecutó el presupuesto a lo largo del año y eventualmente aprueba su liquidación.

Tabla 6 Liquidación y Control en el Ciclo Presupuestario Municipal

LIQUIDACIÓN/CONTROL / EVALUACIÓN / AUDITORÍA



RESPONSABILIDADES

18

Es necesario mencionar que la fase de ejecución de los presupuestos públicos debe remitirse también a las disposiciones emitidas por el Instituto Nacional de Contratación Pública (INCOP) en materia de contratación pública y al seguimiento de la Subsecretaría de Inversión Pública, ente adscrito a SENPLADES encargado de vigilar el cumplimiento del Plan Anual de Inversiones. 19

Para mayor información a este respecto ver el artículo 7 de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública


Unidad de Auditoría Interna Municipal

Concejo Municipal


Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

Contraloría General del Estado20

Asamblea Nacional21

Dirección Financiera Municipal: Liquida el presupuesto del ejercicio anterior hasta el 31 de enero

Unidad de Auditoría Interna Municipal: Realiza ejercicios permanentes de auditoría interna.

Concejo Municipal: Aprueba la liquidación del presupuesto. Vela por la rectitud de la gestión administrativa municipal ejerciendo un papel fiscalizador de la actividad municipal.

Ministerio de Finanzas: Establece las normas técnicas para el control y la evaluación del Sistema Nacional de Finanzas Públicas, verifica y evalúa el cumplimiento de los fines y la obtención de metas establecidas en los presupuestos del sector público, informa al Presidente de la República y a la Asamblea Nacional y a las autoridades competentes en el caso de necesitar correctivos, desarrolla y mantiene un sistema de información que registre los resultados de las operaciones presupuestarias en consistencia con el sistema de Contabilidad Gubernamental.

Contraloría General del Estado: Realiza el control externo de los recursos de los presupuestos del sector público, antes, durante y después de la ejecución de los mismos. Lleva a cabo controles aleatorios de los que se informará al Ministerio de Finanzas. Dirige el Sistema Nacional de Auditorías Internas, coordinando el trabajo de las unidades de Control Interno de cada institución pública.

Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo: Da seguimiento y evalúa el cumplimiento de metas de las unidades y proyectos vinculados al Plan Nacional de Desarrollo y su Plan Anual de Inversiones.

Asamblea Nacional: Lleva adelante el proceso de fiscalización basado en los informes de la Contraloría General del Estado.


Informe de Liquidación de Presupuesto

Informes de las Unidades de Auditoría Interna

Informes de la Contraloría General del Estado





Ley Orgánica y Reglamento de la Contraloría General del Estado, Registro Oficial Suplemento 595 del 12 de Junio del 2002


En lo que respecta a los ejercicios de control y evaluación de los presupuestos municipales, el

artículo 2 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado considera a los GAD como

parte del ámbito de aplicación de la Ley. Siendo así, el control y la auditoría externa a la

gestión de los GAD se ejerce desde la Contraloría General del Estado22. Además, la Ley prevé

la constitución de unidades de auditoría interna que realicen labores de control interno en los

20

De acuerdo al artículo 204 de la Constitución Política del Estado aprobada, la Contraloría General pasa a formar parte de uno de los nuevos poderes del Estado: la función de Transparencia y Control Social. Se prevé expedir la Ley que rija las atribuciones y el ámbito de acción de esta nueva función del Estado hasta finales del presente año. 21

La Constitución Política del Estado nomina al Poder Legislativo como Asamblea Nacional en lugar del anteriormente denominado Congreso Nacional. 22

Cabe mencionar que el plan anual de auditorías de la Contraloría General del Estado se realiza de forma “selectiva”, lo que en otras palabras significa que a la gestión de los GAD no se le somete necesariamente a control externo de forma sistemática cada año.

GAD bajo la coordinación general de la Contraloría general del Estado23. Por su parte, la

Asamblea Nacional está facultada para llevar procesos de fiscalización basados en los informes

de Contraloría. Por último, el artículo 44 de la Ley de Régimen Municipal consagra como

atribución del Concejo Municipal el “velar por la rectitud, eficiencia y legalidad de la

administración y por la debida inversión de las rentas municipales, para lo cual ejercerá el

control político y fiscal sobre el desarrollo de la gestión administrativa”, reconociéndose así la

posibilidad de que se ejerza fiscalización presupuestaria desde esa instancia.

IV. EL ÍNDICE DE TRANSPARENCIA FISCAL MUNICIPAL

Cómo se explicó anteriormente, el Índice de Transparencia Fiscal Municipal se vale de un

conjunto de recursos metodológicos para cuantificar y medir objetivamente la transparencia

asociada al ciclo presupuestario de cada uno de los trece municipios analizados. La evaluación

generalmente estará referida al acceso que distintas audiencias tienen sobre la información

que se produce a lo largo del periodo fiscal, así como a la calidad, la periodicidad y el detalle de

la misma. Sin embargo, es sobre todo a través de un análisis pormenorizado de los

documentos/productos que se generan formal y sistemáticamente a lo largo del ciclo 2009 -

2010 (por lo general para cumplir con lo dispuesto en la norma legal), que se intentará contar

con una mayor comprensión sobre la manera en que se administra el presupuesto en las

diferentes fases y sobre cómo las prácticas que se instrumentan en torno a la producción,

alcance y socialización de estos documentos/productos promueven una gestión más

transparente y participativa en el nivel municipal.

Gráfico 4 Índice de Transparencia Fiscal Municipal 2010

Fuente: Índice de Transparencia Fiscal Municipal (2010)

23

El artículo de la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado (2009) prevé incluso que los funcionarios de las unidades de auditoría interna mantengan una relación de dependencia laboral con la Contraloría General del Estado, es decir que éstos puedan ser designados o removidos por el Contralor y sus remuneraciones se efectivicen a través del organismo de control.

Bajo estas premisas, el Gráfico 4 resume la calificación global obtenida por cada uno de los

municipios que participaron en la iniciativa. Se registró una calificación promedio de 48 puntos

a nivel nacional. Ambato fue el municipio que alcanzó la evaluación más alta (78 puntos sobre

100 puntos posibles), mientras que Esmeraldas se ubicó al final de la muestra con un total de

16 puntos. Casualmente, los municipios con calificaciones por sobre el promedio son aquellos

en los que habita la mayor parte de la población nacional (Guayaquil, Quito, Cuenca, Ambato).

Por regla general, estos municipios funcionan con estructuras institucionales complejas que

concentran una buena parte de los recursos públicos que se ejecutan en el nivel cantonal. En

ese sentido, resulta interesante constatar la inclusión de Orellana entre los municipios mejor

evaluados. Se trata de un municipio de mediana envergadura, con una población que viene

creciendo exponencialmente durante los últimos 20 años. En su territorio se realizan

actividades de explotación de recursos naturales no renovables (petróleo), lo que lo convierte

en receptor de rubros de renta adicional (renta petrolera) que aumentan significativamente su

presupuesto anual. Así, se verificaría una aparente correlación entre el tamaño del

presupuesto y la transparencia asociada a su manejo.

A continuación se describen los principales aspectos de la forma en que fue evaluada la

transparencia de la gestión presupuestaria municipal:

DE LA PRESENTACIÓN DEL PRESUPUESTO PARA EL AÑO FISCAL

EVALUADO Y POSTERIORES La primera sección hace referencia a once preguntas destinadas a identificar si los municipios

presentan información de los tres principales rubros del presupuesto: gastos, ingresos y

deuda. En un esfuerzo por transparentar dicha información, la gran mayoría lo hace a través de

su página web institucional, presentando los rubros totales de los tres componentes

mencionados, así como las divisiones por tipo de ingreso y por tipo de gasto. Un aspecto

relevante es que ningún municipio presenta información histórica, en el mejor de los casos se

lo hace de dos años atrás al evaluado. Se observó que el 76% de los municipios lo hace del año

en curso y de su respecto inmediato anterior, y tan solo el 38% lo hace de dos años anteriores.

En esta sección, el 62% (ocho) de los municipios monitoreados tienen calificaciones superiores

al promedio nacional que es 71, siendo Ambato, Cuenca e Ibarra los municipios mejor

evaluados, tal como se ilustra en el Gráfico 5.

Gráfico 5 Presentación del presupuesto: municipios mejor evaluados


De los tres componentes macro de esta sección, la información que se presenta sobre ingresos

es la más completa en todos los municipios, por ende tiene las mayores calificaciones. La

información sobre gastos se presenta en menor cantidad, sin embargo no deja de ser

representativa. Finalmente, la información sobre la deuda es la de menos presencia en todos

los municipios, como se explicará más adelante, solo seis municipios presentan cierto detalle

del endeudamiento, lo que demuestra su sensibilidad y resistencia a publicarla.

Respecto a los gastos, el promedio general da cuenta que la mayoría de municipios presenta la

información sobre el gasto total y sus clasificaciones: por unidad administrativa, funcional,

clasificación económica, y programas individuales. Por un lado, la información sobre gastos en

programas individuales es la de mejor posicionamiento, con una calificación de 91 puntos,

pues doce municipios presentan información detallada sobre cada programa que lleva a cabo

el municipio. En contraste, la información sobre estimaciones multianuales es la peor

posicionamiento, pues no la presentan once municipios, como resultado el promedio es de 8

puntos. Los municipios que presentan dicha información, lo hacen parcialmente: o solo del

total de gastos, o para algunas clasificaciones y algunos programas individuales.

Sobre los ingresos, los trece municipios presentan gran cantidad de información sobre los

ingresos y sus fuentes, en la mayoría de casos se observa que los ingresos provenientes de

fuentes tributarias y no tributarias son claramente especificados. Las calificaciones obtenidas

son superiores a 97 en las preguntas sobre ingresos.

En cuanto a la información presentada sobre endeudamiento, los resultados muestran que tan

solo dos municipios publican informes financieros de deuda con cierto detalle (Ibarra y

Ambato), cuatro municipios proporcionan información sobre la deuda total y amortizaciones o

con poco detalle al respecto (Loja, Quito, Guayaquil y San Cristóbal), y los municipios restantes

no presentan ningún tipo de información sobre deuda. Así mismo, como se observa en el

Gráfico 6, existe limitada información relacionada con la deuda, pues solo el 46% de los

municipios proporciona información sobre el saldo total de la deuda, el 28% sobre la

composición de la deuda: sea por proyecto o por acreedor, y tan solo el 15% proporciona

información sobre el pago de intereses (Ver Gráfico 5).

Gráfico 6 Información sobre endeudamiento: municipios mejor evaluados

Saldo total de la Deuda

Composición de la deuda Pago de Intereses


DEL DETALLE DE LA INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA Esta sección indaga sobre información complementaria a la presentada en el presupuesto,

como: fondos extrapresupuestarios, transferencias, activos, créditos fiscales, pasivos, situación

financiera, entre otros. Respecto a lo mencionado se puede decir que la transparencia en este

tipo de información es baja, el promedio nacional corresponde a una puntuación de 31, pues la

mayoría de municipios son deficientes presentando dicha información a la ciudadanía, quienes

lo realizan utilizan los medios web, así como establecen mecanismos que la ley designa como

ordenanzas, cédulas presupuestarias e informes poco elaborados. En este sentido, Guayaquil,

Loja y Ambato son los mejores evaluados, cuyas calificaciones pueden verse en el Gráfico 7.

Gráfico 7 Información presupuestaria adicional: municipios mejor evaluados


Como se observa en el Gráfico 8, la información sobre el registro de las transferencias

recibidas del gobierno central es el componente mejor avaluado y corresponde al 84% de los

municipios, dicha información es presentada en la mayoría de los casos a través de las cédulas

de ingresos presupuestarios o en el registro de los ingresos. Los tres componentes restantes,

se refieren a: otras fuentes de financiamiento como donaciones y fondos extra

presupuestarios, y, a transferencias a empresas públicas; de estos se presenta poca

información. Sobre los fondos extrapresupuestarios, solo seis municipios presentan

información y cuatro de ellos de forma completa (incluyendo detalle por escrito y

cuantificaciones). Respecto a donaciones, la misma cantidad de municipios presenta esta

información, algunos con mayor detalle que otros, pues no se presenta el listado de donantes

sino el rubro general. En cuanto a las transferencias a empresas públicas, la información es

presentada de manera agregada y pocos municipios detallan montos específicos para cada

empresa.

Gráfico 8 Información presupuestaria adicional: componentes mejor avaluados


El resto de componentes que recoge esta sección y que se refieren al presupuesto no

ejecutado, a los activos del municipio, estado de situación financiera, regulaciones vigentes

sobre transferencia de fondos del gobierno nacional, créditos fiscales y pasivos contingentes;

tienen poca acogida en cuanto a transparentar dicha información. En promedio, tan solo tres

municipios presentan la información mencionada, lo que muestra la poca predisposición de los

municipios por darla a conocer y en algunos casos no se cuenta con la capacidades adecuadas

para realizarlo, como es el caso de presentar las regulaciones sobre transferencias de fondos,

existen dos casos exitosos donde se presenta estas regulaciones en diferentes medios de

comunicación y han dado resultado en cuanto a ser herramientas de comunicación a la

ciudadanía. Finalmente se debe mencionar que los retos están en contar con la información,

pues gran parte de ella no es generada por los municipios (pasivos contingentes, situación

financiera, activos, etc.) lo que dificulta que pueda ser presentada al resto de ciudadanos, una

vez que se cuente con la información se debe buscar las herramientas para que se logre

comunicar y transparentar, lo que involucra aspectos de capacitación en torno al tema de

transparencia de la información sobre qué publicar y cómo realizarlo. Los cuerpos legales

aprobados buscan que los presupuestos sean ciudadanizados y participativos, es así que se

vuelve necesario que la información que acompañe al presupuesto sea la adecuada y esté en

un lenguaje de fácil comprensión, pues es el caso de esta sección, que se utilizan términos

poco ciudadanos y que aun están contenidos en las cédulas presupuestarias y documentos de

trabajo interno, dificultando el monitorio ciudadano en cuanto a transparencia fiscal.

DEL DESEMPEÑO ASOCIADO A LOS PRESUPUESTOS Esta sección se refiere a la existencia, o a la ausencia, de mecanismos que reconozcan la

relación entre el manejo presupuestario de los municipios analizados y las políticas públicas

que sus administraciones instrumentan en sus respectivos territorios, siempre con el propósito

de alcanzar los objetivos previstos en sus planes de desarrollo cantonal. Además, la sección

pretende entregar una idea de la manera en la que los municipios trabajan en la

implementación de sistemas de evaluación del desempeño y el impacto asociado al ejercicio

de sus presupuestos, siempre en función de las metas contempladas en los planes de trabajo

que idealmente dirigen la gestión municipal. Desde esa perspectiva, el Gráfico 9 revela que

Cuenca, Quito y Orellana son los municipios que muestran una mayor orientación hacia la

definición de mecanismos específicos que favorezcan un manejo presupuestario basado en

resultados.

Gráfico 9 Desempeño Presupuestario: Municipios mejor evaluados


Generalmente, los municipios publican poca información relacionada con los vínculos entre la

programación/formulación del presupuesto y la política pública que se diseña de acuerdo a los

objetivos de desarrollo territorial. En la mayor parte de los casos, lo anterior se produce en la

medida en que el presupuesto no se encuentra, o se encuentra tan solo parcialmente

articulado a los planes de desarrollo cantonal. No obstante, en municipios como Cuenca,

Orellana o el Distrito Metropolitano de Quito se revela una tendencia por consolidar una

administración presupuestaria cada vez más referida a planes operativos anuales (POA’s),

elaborados en función de sus respectivos proyectos de desarrollo. Si bien la información

disponible al respecto aún no es del todo exhaustiva, estos municipios han venido presentando

importantes avances a la hora de desarrollar lineamientos metodológicos (a través del diseño

de indicadores, como en el municipio de Quito) que permitan una evaluación más objetiva de

su gestión presupuestaria con respecto a las aspiraciones en materia de desarrollo cantonal.

A pesar de estos esfuerzos, la relación entre las distintas fases del presupuesto y la

consecución paulatina de objetivos de política y metas de desarrollo ha sido poco clara y poco

sistemática. En efecto, los ejercicios de vinculación entre presupuesto e impacto siguen siendo

aislados y presentan múltiples desafíos metodológicos. Con frecuencia estos desafíos se han

configurado desde la limitada difusión e incorporación de instrumentos formales de

presupuestación plurianual, de gestión por resultados y, por ende, de evaluación periódica del

verdadero impacto asociado a la gestión de recursos públicos. En muy pocos casos, la

administración presupuestaria de los municipios se ha referido a lo sucedido en periodos

precedentes y a una programación plurianual proyectada, lo que eventualmente ha

imposibilitado una planificación sustentada en criterios no inerciales. Así mismo, el ejercicio

presupuestario a nivel cantonal no ha logrado establecer una relación formal con las

poblaciones que se pretende atender por medio de la gestión municipal (beneficiarios de

programas de educación, salud, agua y alcantarillado, etc.), dificultándose así el monitoreo

continuo de los efectos reales asociados a la misma. Bajo estas premisas, se puede afirmar que

los elementos para realizar monitoreos de desempeño en los presupuestos municipales están

atravesados por una serie de limitaciones prácticas, las mismas que deberán resolverse en el

marco de una normativa (el Código de Planificación y Finanzas Públicas) que prevé una

articulación definitiva entre el uso de los recursos públicos y los objetivos de desarrollo que se

persigan en el ámbito nacional y subnacional.

DE LA INFORMACIÓN ADICIONAL PARA EL MONITOREO DEL

PRESUPUESTO Gráfico 10 Información Adicional: Municipios mejor evaluados


Esta sección intenta explicar en qué medida los municipios entregan información adicional a la

prevista en los documentos que se producen a lo largo del ciclo presupuestario (proyecto

presupuestario, el presupuesto inicial y modificado, los informes de ejecución mensual y de

liquidación presupuestaria, etc.) para justificar y complementar los contenidos descritos en los

mismos. Si bien esta información sirve para clarificar ciertos aspectos puntuales del ciclo

presupuestario (como las estimaciones que sustentan los niveles de recaudación de impuestos

y tasas, y de rubros de cooperación internacional no reembolsable, proyectados para el año

fiscal correspondiente) esa “información adicional” está concebida aquí sobre todo como

aquellos instrumentos que, acompañados de los documentos oficiales, permiten difundir y

socializar con mayor precisión las implicaciones de la manera en la que el municipio lleva

adelante su gestión presupuestaria. En el Gráfico 10, se puede apreciar que los municipios de

Ambato, Ibarra y Orellana son lo que, comparativamente, disponibilizan un mayor volumen de

información para cumplir con ese objetivo.

Es necesario destacar que esta información “adicional” puede producirse en función de un

propósito técnico o de acuerdo a un objetivo estrictamente comunicacional. La información

que se genera desde la perspectiva técnica, constituye un insumo metodológico imprescindible

para diseñar y justificar el proyecto presupuestario, definiendo su consistencia fiscal y su

viabilidad práctica. Por otro lado, existe otro tipo de recursos informativos de carácter

“adicional”, cuyo objetivo está vinculado primordialmente a la socialización de lo que se viene

realizando en materia presupuestaria. Por lo general, se trata de reportes y documentos

sencillos que vuelvan públicos y difunden ampliamente los aspectos más relevantes del ciclo

presupuestario: resúmenes ejecutivos, glosario de términos, presupuestos “ciudadanos”. En

este caso, los medios institucionalizados que garanticen el libre y oportuno acceso a esta

información (página web, procesos estandarizados para cumplir con requerimientos de

información, etc.) serán especialmente importantes.

En la práctica, la información que se emplea como insumo técnico para cualquiera de las fases

del ciclo suele producirse sistemáticamente (por ejemplo estimaciones y justificación de

ingreso) y se vuelve disponible como parte de los contenidos adjuntos a los distintos

documentos presupuestarios. Por lo general, estos insumos son considerados como

documentos internos a los que se puede acceder a través de una solicitud formal. La

profundidad de su información responde a la exhaustividad con la que cada municipio

programa el presupuesto y por tanto no presenta necesariamente el nivel detalle deseable.

Por ejemplo, la mayor parte de los municipios analizados está en capacidad de reportar las

tasas impositivas que justificarán los ingresos tributarios esperados para el periodo fiscal, pero

son muy pocos los que publican información desagregada sobre otros ingresos, como los que

provienen de la cooperación internacional no reembolsable, donaciones, entre otros.

Por su parte, la elaboración y recurrencia de instrumentos comunicacionales que amplíen la

discusión informada alrededor de las cuestiones presupuestarias a otras poblaciones objetivo

es poco frecuente. Nuevamente, son muy pocas, y generalmente focalizadas, las iniciativas

municipales para favorecer ejercicios de amplia socialización con respecto a su dinámica

presupuestaria. Ninguno de los municipios participantes ha logrado producir, como práctica

regular, un presupuesto “ciudadano”, o un documento con definiciones no técnicas para

audiencias no especializadas, aunque muchos vienen trabajando en ese sentido (Ibarra,

Orellana, Ambato, etc.). También se debe reconocer el compromiso de los municipios por

instrumentar las disposiciones de la LOTAIP, afianzando, por ejemplo, mecanismos

sistemáticos de recepción y trámite de solicitudes de información pública con requerimientos

específicos. En efecto, la mayor parte de los municipios consultados demostró la existencia de

sistemas de registro de estas solicitudes aunque admitió las distintas dificultades que se

presentan al momento de dar seguimiento a las mismas. Todas estas iniciativas siguen siendo

discrecionales e incipientes, esto en la medida en que aún no se ha desarrollado la normativa y

la voluntad política suficiente para estimular y garantizar la producción y provisión periódica

de información que contribuya a una mejor comprensión del presupuesto.

DEL CICLO PRESUPUESTARIO

DE LA PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS MUNICIPALES

Gráfico 11 Programación y Formulación del Presupuesto: Municipios mejor evaluados


Esta sección se remite a aquellas prácticas municipales tendientes a mejorar la transparencia

con la que se llevan a cabo los procesos de programación y formulación de los presupuestos

cantonales. En primera instancia, estas prácticas pueden ser evaluadas desde la producción de

una serie de documentos e insumos oficiales, cuya elaboración se contempla como disposición

legal en el COOTAD, pero también desde la instauración de los arreglos institucionales

necesarios para garantizar una adecuada y oportuna divulgación de la in formación contenida

en los mismos. Como se señaló anteriormente, en esta fase del ciclo presupuestario (Ver

Tabla), la normativa prevé la generación formal, de acuerdo a plazos preestablecidos, de un

“anteproyecto presupuestario” que consolide las proformas de las distintas dependencias

municipales e incluya diferentes documentos “anexos” que demuestren su consistencia y

factibilidad (proyecto de financiamiento complementario en el caso de que el anteproyecto

contemple un déficit presupuestario, los presupuestos de empresas municipales, etc.). El

acceso irrestricto y pertinente a este tipo de información, es crucial para volver participativos y

transparentes los procesos de formulación de los presupuestos municipales.

Como se observa en el

Gráfico 11, Ambato, Orellana e Ibarra son los municipios mejor evaluados en cuanto a la

transparencia con la que viabilizan la primera fase del ciclo presupuestario. En función de lo

descrito previamente, la calificación otorgada a cada municipio se fundamenta precisamente

en las prácticas asociadas a la elaboración de los documentos que se producen a lo largo de la

programación del presupuesto, así como en la calidad, la coherencia, la relevancia, la

comparabilidad histórica y la desagregación de la información que presentan los mismos.

Además, la calificación toma en cuenta la forma en la que la gestión del presupuesto, durante

esta primera etapa, promueve el grado de disponibilidad de estos documentos, la oportunidad

con la que se los pone a consideración de las diferentes audiencias y el nivel de participación

necesarios para establecer espacios permanentes de diálogo informado y pacto fiscal.

A pesar de que en la mayor parte de los municipios analizados, los documentos previstos para

esta etapa del ciclo presupuestario se producen periódicamente, su contenido suele

considerarse información de uso interno, con limitada disponibilidad al público y con un acceso

supeditado a criterios discrecionales de la administración municipal. En efecto, las

implicaciones incluidas en los insumos técnicos que sirven para formular las proformas de cada

dependencia municipal (estimación provisional y cálculo definitivo de ingresos), en el

anteproyecto presupuestario y en sus anexos (liquidación presupuestaria, entre otros) quedan

con frecuencia confinadas casi exclusivamente al análisis y la deliberación intra municipal

(Tabla 7). Si bien la mayor parte de los municipios cumplen con la disposición legal de regirse a

un cronograma específico que contemple los plazos para presentar estos documentos, en

muchas ocasiones, éstos son puestos a disposición del público de manera extemporánea.

Además, se lo hace por medio de canales distintos a los de difusión masiva (solicitudes

formales de información en lugar de emplear el sitio web) y con escasa oportunidad (cuando el

presupuesto está próximo a aprobarse), es decir cuando las posibilidades de la sociedad civil

para participar en el debate del anteproyecto son mínimas.

Tabla 7 Programación y Formulación: Documentos Presupuestarios y Disponibilidad

Estado / Documento Anteproyecto Presupuestario Anexos Proyecto Complementario

de Financiamiento

No se produjo Orellana, Esmeraldas, San

Cristóbal, Guayaquil, Loja

Se produjo para fines internos

Orellana, Esmeraldas, Ibarra, Portoviejo, Quito, San

Cristóbal, Tena, Zamora, Cuenca, Loja, Machala,

Guayaquil

Orellana, Esmeraldas,

Ibarra, Portoviejo, Quito, Tena

Ibarra, Quito, Cuenca,

Portoviejo, Tena, Zamora, Machala

Se produjo y se puso a disposición a través de

solicitudes formales

Ambato Ambato, Zamora, Machala

Ambato

Se produjo y se difundió al público en general

Guayaquil, Loja, Cuenca


Paralelamente, se observa que este tipo de documentación no es lo suficientemente

exhaustiva y entrega pocos elementos para comprender los aspectos fundamentales en los

que se basa la formulación del anteproyecto presupuestario. En ese sentido, los municipios

mejores calificados se distinguen del resto de la muestra, en la medida en que ofrecen

información más amplia y específica sobre los supuestos y sobre cifras presupuestarias de años

fiscales precedentes que justifiquen la pertinencia del anteproyecto. Municipios como Ambato

y Orellana producen y vuelven disponible información de ingresos y gastos efectivos para otros

periodos y proyecciones/estimaciones para aquellos meses no considerados en el corte de

elaboración de estos documentos. Si bien esta clase de información sigue siendo parcial, su

generación representa un importante ejercicio de racionalización y consistencia en el diseño

de sus respectivos anteproyectos presupuestarios.

Ampliando lo anterior, es importante destacar que los procesos de programación de los

presupuestos en estos municipios, han venido acompañados de la búsqueda de espacios

institucionales que propicien un mayor involucramiento y participación, tanto a nivel de las

distintas dependencias municipales y el concejo municipal como en el ámbito de la sociedad

civil en general. Habitualmente, es el departamento financiero; el de planificación y desarrollo;

y el de obras públicas los que lideran los espacios en los que se formula el presupuesto. En

algunos casos, estos espacios también incorporan a miembros de las distintas comisiones

especializadas del Concejo Municipal, instancia en la que eventualmente se deberá discutir y

aprobar el anteproyecto, pero en base a vínculos puntuales que no se replican en el tiempo.

Consecuentemente, el alcance asociado a estas prácticas es poco incluyente frente al resto del

aparato municipal. Sin embargo, cabe mencionar que en muchos municipios, como Guayaquil

y San Cristóbal, se viene trabajando en la implementación de formas más participativas de

programación presupuestaria que aseguren una relación más equitativa e informada y un

mayor involucramiento de cada una de las dependencias que posibilitan la gestión anual del

municipio, de actores clave en el Concejo Municipal, entre otros.

Al mismo tiempo, algunos municipios también han previsto la instauración de mecanismos

formales que garanticen la participación de distintos segmentos de la sociedad civil

organizada. Normalmente, estos mecanismos se fundamentan en la realización de asambleas,

sesiones y audiencias con diferentes grupos de la población, en las que se presenta y discute el

anteproyecto presupuestario. Muchas veces, se ha logrado la institucionalización de estos

espacios por medio de la aplicación de formas reconocidas y legitimas de deliberación

presupuestaria (en el nivel parroquial, por ejemplo) y disposiciones legales que se traducen en

ordenanzas para la participación ciudadana en el ciclo presupuestario o presupuesto

participativo. El presupuesto participativo es una herramienta crucial para mejorar la

participación y la transparencia, esto en tanto se basa en la inclusión de los diferentes actores

en la identificación y definición de sus prioridades de desarrollo y en la asignación de los

recursos necesarios para llevarlas a cabo. Si bien, el artículo 100 de la Constitución Política del

Estado consagra la necesidad de implementar, para todos los niveles de gobierno,

presupuestos construidos participativamente, son pocos los municipios que han logrado

instrumentar un sistema de formulación de esta naturaleza. En el marco de los municipios

analizados, muchos se encuentran desarrollando mecanismos que aseguren el cumplimiento

del mandato constitucional, pero en la actualidad es solamente Cuenca el único que ha

conseguido expedir una ordenanza en ese sentido y promover el que al menos el 50% de su

presupuesto se fije de forma participativa.

DE LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO

Como se señaló anteriormente, en esta fase del ciclo presupuestario (Ver Tabla), la normativa

prevé la generación formal, de acuerdo a plazos preestablecidos, de un “informe técnico de la

comisión de Finanzas del Concejo Municipal” y luego de la aprobación del presupuesto, sea

por parte de la mayoría de votos del Concejo o por el incumplimiento del plazo, se expide una

“ordenanza presupuestaria” que es el aval final del presupuesto municipal que rige para el

siguiente periodo fiscal. En este proceso, el acceso a la información u la participación activa de

la ciudadanía son necesarios para garantizar transparencia en la aprobación de los

presupuestos municipales.

Gráfico 12 Aprobación del presupuesto: municipios mejor avaluados


Como se observa en el Gráfico 12Dado que en el artículo 100 de la Constitución Política del

Estado se determina la necesidad de implementar, para todos los niveles de gobierno,

presupuestos construidos participativamente. En el marco de los municipios analizados,

muchos se encuentran desarrollando mecanismos que aseguren el cumplimiento del mandato

constitucional, y como se ha mencionado en secciones anteriores, pocos lo han hecho.

, Orellana, Ambato y Portoviejo son los municipios mejor evaluados en cuanto a la

transparencia en la fase de aprobación del ciclo presupuestario. El cumplimento de los plazos

que la ley establece, la realización de audiencias públicas y la presentación de informes sobre

el proceso de aprobación presupuestaria, utilizando diferentes medios de comunicación y las

respectivas páginas web institucionales, son prácticas comunes en estos tres municipios. Así

mismo, la calificación considera si el Concejo Municipal tiene acceso a todo tipo de

información a través de las diferentes instancias administrativas (Secretaria General y demás) y

puede tomar decisiones en cuanto a modificación del presupuesto, previa votación, como lo

determina la legislación. Finalmente, otro aspecto considerado es la realización de audiencias

y nivel participativo de la ciudadanía en la aprobación del presupuesto, realizada por las

alcaldías y por los concejos municipales.

En la mayor parte de municipios analizados, la documentación prevista para esta etapa del

ciclo presupuestario se produce periódicamente, sin embargo la disponibilidad del contenido

de la misma es de uso interno y con limitada disponibilidad al público, cuyo acceso está bajo la

discrecionalidad de las administraciones municipales (Ver Tabla 8). Así, el principal insumo

técnico para esta fase que es laborado por el Concejo Municipal incluye información financiera

proporcionada por la Alcaldía, se observa en se la entrega con la anticipación prevista en la ley

y además, la gran mayoría de municipios analizados proporciona información adicional si es

requerida por los miembros del Concejo. Finalmente se observa que en ocho de los trece

municipios analizados, las modificaciones por parte del concejo al presupuesto presentado por

el Alcalde son efectivas y que se dan con total normalidad. Con respecto al acceso a la

información sobre las ordenanzas presupuestarias, es producida por la totalidad de municipios

analizados, como lo determina la ley. Sin embargo, son de uso interno y con limitada

disponibilidad al público, tan solo dos municipios presentan esta información a través de

mecanismos como sus páginas web, medios de comunicación y audiencias públicas urbanas y

rurales (Ver Tabla 8).

Tabla 8 Aprobación presupuestaria: disponibilidad de documentos

Estado / Documento Informe Técnico de la Comisión de Finanzas del Concejo Municipal

Base Legal del Presupuesto Participativo

Ordenanza Presupuestaria

No se produjo Tena, San Cristóbal Guayaquil, San Cristóbal, Tena


Cuenca, Esmeraldas, Ibarra, Machala, Portoviejo, Quito,

Zamora

Esmeraldas, Loja, Machala, Orellana,

Portoviejo, Quito, Zamora

Orellana, Esmeraldas, Guayaquil, Machala,

Portoviejo, Quito, San Cristóbal,

Zamora Se produjo y se puso a disposición a través

de solicitudes formales

Ambato, Orellana, Loja Ambato, Cuenca Cuenca, Loja, Tena

Se produjo y se difundió al público en

general

Guayaquil Ibarra Ibarra, Ambato


Complementado lo anterior, se debe destacar que si bien en las fases anteriores se ha buscado

implementar espacios institucionales que propicien un mayor involucramiento y participación,

tanto a nivel de las distintas dependencias municipales y el concejo municipal como en el

ámbito de la sociedad civil en general, en la fase de aprobación las audiencias públicas son

escazas y en la mayoría de casos no se producen informes sobre mas mismas (Ver Tabla 9). En

este sentido se observa que la realización de audiencias públicas sobre la fase de aprobación

del ciclo presupuestario municipal, se da más por parte de la Alcaldía que el Concejo. En los

casos observados el mecanismo utilizado es a través de una convocatoria en un medio de

comunicación o páginas webs municipales, cuyo fin es la participación en reuniones (de juntas

parroquiales) o talleres participativos abiertos a la ciudadanía. En la misma línea, los

municipios han buscado otras formas de acercamiento a través de visitas a los distintos barrios

o la recepción de solicitudes de financiamiento y planificación para programas parroquiales o

barriales.

Tabla 9 Aprobación presupuestaria: informes sobre audiencias públicas

Documento / Estado Informe sobre audiencias públicas

Informe del proceso de aprobación del presupuesto

No se produjo Ibarra, Guayaquil, San Cristóbal, Zamora, Quito, Ambato, Tena, Esmeraldas

Cuenca, San Cristóbal, Machala, Zamora, Quito, Esmeraldas, Tena, Portoviejo


Cuenca, Loja

Se produjo y se puso a través de solicitudes formales

Machala, Portoviejo

Se produjo y se difunde al público en general

Orellana Ibarra, Guayaquil, Loja, Ambato, Orellana


Respecto al informe sobre aprobación del presupuesto, la gran mayoría de municipios no

produce ninguno. Si bien, las ordenanzas presupuestarias constituyen el documento oficial de

validación de esta fase, debe existir un informe en el que se proporcione cierto detalle de lo

que se ha hecho. Sin embargo, aquellos municipios que cumplen con este informe lo realizan a

través de documentos adjuntos a la ordenanza presupuestaria, tales como: informes adjuntos,

actas del proceso de aprobación y resúmenes de los presupuestos aprobados con detalle de

montos y clasificaciones. Así mismo, es importante mencionar que se ha visto un avance en la

publicación de dicha información sobre la aprobación del presupuesto y la forma en que la

ciudadanía se involucra, pues la información se presenta en las páginas web de los municipios

y así mismo las convocatorias para audiencias públicas se realizan en medios de comunicación,

lo que ha llevado a que exista un mayor involucramiento de la ciudadanía. En este sentido, el

presupuesto participativo se ve respaldado por las bases legales que los municipios están

implementado (Ver Tabla 8), la gran mayoría ya cuenta con los documentos legales que

respaldan el presupuesto participativo como herramienta para mejorar la participación, pues

se lo está implementado a través de reglamentos, ordenanzas municipales y en algunos casos

ya se tiene implementado un mecanismo para que la ciudadanía decida en audiencias el

porcentaje de recursos que se destinan a los programas más prioritarios (Ibarra, Cuenca). Dado

que en el artículo 100 de la Constitución Política del Estado se determina la necesidad de

implementar, para todos los niveles de gobierno, presupuestos construidos

participativamente. En el marco de los municipios analizados, muchos se encuentran

desarrollando mecanismos que aseguren el cumplimiento del mandato constitucional, y como

se ha mencionado en secciones anteriores, pocos lo han hecho.

DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO Gráfico 13 Ejecución del presupuesto: municipios mejor avaluados


Esta sección se remite a aquellas prácticas municipales tendientes a mejorar la transparencia

con la que se llevan a cabo el proceso de ejecución de los presupuestos cantonales. Estas

prácticas pueden observarse a través de los documentos e insumos oficiales, cuya elaboración

se contempla como disposición legal en el COOTAD, de forma que uno de estos documentos es

el “informe mensual sobre la situación presupuestaria y contable” que tiene que ser elaborado

por los municipios periódicamente como lo determina la ley. Así mismo, los informes de

ejecución de los GADS se encuentran consolidados en una base sobre finanzas subnacionales a

la que se puede acceder por medio del Sistema de Información de las Finanzas de Gobiernos

Seccionales Autónomos (SISSEC), administrado por el Ministerio de Finanzas.

Como se observa en el Gráfico 13, Ambato, Cuenca y Quito, son los municipios mejor

evaluados en cuanto a la transparencia en la fase de ejecución del ciclo presupuestario. En

función de lo descrito previamente, la calificación otorgada a cada municipio se fundamenta

en la frecuencia y detalle en la que los municipios presentan los informes a lo largo del año de

ejecución, así como los emitidos anualmente. Por otro lado, también se analiza la información

relacionada a las modificaciones presupuestarias y sus requerimientos, como pueden ser

transferencias de fondos y aprobación de recursos de emergencia.

Tabla 10 Ejecución presupuestaria: informes mensuales de situación presupuestaria

Estado / Documento Informes Mensuales de Situación Presupuestaria y Contable

No se produjo Orellana, Portoviejo


Cuenca, Esmeraldas, Ibarra, San Cristóbal,

Se produjo y se puso a disposición a través de solicitudes formales

Ambato, Machala, Tena, Zamora


Guayaquil, Loja, Quito


En la mayor parte de municipios analizados, la documentación prevista para esta etapa del

ciclo presupuestario se produce con una periodicidad semestral, aun cuando la legislación

prevé que sean de forma mensual. Los informes producidos, se los realiza para fines internos y

en algunos casos se pude tener acceso bajo solicitudes formales y a discreción de los

municipios correspondientes (Ver Tabla 10). Así mismo, el detalle con que se presentan los

informes abarca el gasto ejecutado de la mayoría de unidades y programas, como se explicó en

la primera sección. Como se observa en el Gráfico 1, respecto al informe de situación

presupuestaria con mayor detalle, cuatro son los municipios que presentan información

comparativa entre presupuesto ejecutado y las estimaciones originales para el periodo fiscal

evaluado, recaudación real de ingresos por fuente y la composición de la deuda del municipio

son sus detalles respectivos (tasas de interés sobre deuda, vencimiento, tipo de cambio, etc.).

Gráfico 14 Ejecución del presupuesto: municipios mejor avaluados según informe anual


Recuadro 1: El Sistema de Información de las Finanzas de los Gobiernos Seccionales

Autónomos (SISSEC)

En atención especial al artículo 22 de la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y

Transparencia que establece que “las máximas autoridades de cada entidad u organismo del

sector público (deberán) enviar, mensualmente, dentro de los 30 días del mes siguiente, al

Ministerio de Economía y Finanzas, la información presupuestaria, financiera y contable, de

acuerdo con las normas técnicas, expedidas por ese portafolio” y al artículo 23 que determina

que “los organismos del régimen seccional autónomo establezcan sus propios sistemas de

información, para control ciudadano y notificación al Ministerio de Economía y Finanzas” el

Ministerio de Finanzas presenta, en diciembre de 2004, el Sistema de Información de las

Finanzas de Gobiernos Seccionales Autónomos (SISSEC).

La iniciativa se materializa en el marco de los procesos de descentralización fiscal promovidos

por diversas políticas implementadas desde finales de la década de los noventa, pretendiendo

ofrecer mecanismos de coordinación, seguimiento, control y acceso a la información y

rendición de cuentas en el ámbito de la gestión de los GAD. Por medio del Sistema de

Información SISSEC se promueven ejercicios de transparencia en la situación financiera y

presupuestaria de los GAD. En efecto, los GAD se encuentran obligados a reportar información

de esta naturaleza en forma periódica. En el caso de no hacerlo, el Ministerio tiene la facultad

de congelar momentáneamente las transferencias asignables a la instancia seccional que haya

incumplido la disposición. En ese sentido, esta información debe ser remitida a tiempo y

presentada de acuerdo a lo previsto en:

La Normativa del Sistema de Administración Financiera

El Clasificador Presupuestario de Ingresos y Gastos del Sector Público

El Catálogo General de Cuentas

La mayor parte de la información recabada a través del Sistema de Información SIISE se

encuentra disponible en el sitio web del Ministerio de Finanzas (www.mef.gov.ec). La

herramienta permite realizar consultas relacionadas con:

Ingresos de Gobiernos Provinciales y de Gobiernos Municipales

Gastos de Gobiernos Provinciales y de Gobiernos Municipales

Niveles de Endeudamiento de Gobiernos Provinciales y de Gobiernos Municipales

Indudablemente, el Sistema de Información SIISE ha contribuido en la búsqueda e

implementación de un sistema nacional de administración financiera y presupuestaria

estandarizado, integrado y consistente entre los distintos niveles de gobierno. Además, el

Sistema de Información SIISE ha impulsado y ha favorecido la consecución de procesos de

descentralización y transferencia de competencias desde el Gobierno Central hacia los GAD

por medio de la entrega de información que permita un mejor entendimiento de las relaciones

fiscales existentes.

DE LOS REPORTES DE FIN DE AÑO Y LOS INFORMES DE AUDITORÍA

INTERNA Y EXTERNA

Gráfico 15 Reportes de fin de año y auditoría: Municipios mejor evaluados

http://www.mef.gov.ec/


Esta sección del reporte se refiere a la vocación observada en los municipios participantes para

llevar a cabo distintos ejercicios de rendición de cuentas y de control/auditoría sobre la

administración anual de sus recursos presupuestarios. Las prácticas que se realizan con ese

propósito se reflejan en la producción de informes finales de ejecución y liquidación

presupuestaria; y exámenes de auditoría interna (a cargo de la unidad de auditoría interna de

cada municipio) y control externo (competencia de la Contraloría General del Estado (CGE)). El

Gráfico 15 revela que Cuenca, Quito y Guayaquil (los tres municipios más grandes del país) son

municipios orientados hacia una gestión presupuestaria que propicia mecanismos de auditoría

social permanente en todos los niveles (Concejo Municipal, CGE, Sociedad Civil). Nuevamente,

una buena calificación en este ámbito implicará prácticas que garanticen la transparencia; la

calidad y exhaustividad en la información presentada; y el acceso oportuno a cada uno de

estos documentos, siempre en el marco de leyes que precisamente estipulan las características

y los plazos que delineen la elaboración de los mismos.

En la Tabla 11 se encuentra la posición de los municipios frente a la generación y disponibilidad

de los tres documentos presupuestarios más relevantes para esta fase del ciclo. Se observa

que un buen número de municipios analizados elabora estos documentos pero los emplea

como información de uso interno o como insumos técnicos para otras etapas del ejercicio

presupuestario (por ejemplo, el informe de liquidación que se utiliza para justificar la

formulación y legitimar el proceso de discusión/aprobación del anteproyecto presupuestario).

No obstante, se debe destacar que en municipios como Cuenca, Ibarra, Guayaquil y Quito no

solo se produce esta información sino que se la socializa por medio de canales de alta y

mediana difusión (asambleas cantonales y parroquiales, sesiones de Concejo Municipal, sitio

web, solicitudes formales de información, etc.).

Tabla 11 Informes Finales y de Auditoría: Documentos Presupuestarios y Disponibilidad

Estado / Documento Liquidación Presupuestaria

Informe de Auditoría Interna

Informes de Contraloría

No se produjo

Se produjo para fines internos Ambato, Orellana, Esmeraldas,

Portoviejo, Quito, San Cristóbal, Tena

Ambato, Orellana, Esmeraldas,

Guayaquil, Loja, Machala, San

Cristóbal, Tena, Zamora

Esmeraldas, Machala, Tena

Se produjo y se puso a disposición a través de solicitudes formales

Machala, Zamora Cuenca, Portoviejo Orellana, Loja


Cuenca, Guayaquil, Ibarra, Loja

Ibarra, Quito Ambato, Cuenca, Guayaquil, Ibarra,

Portoviejo, Quito, San Cristóbal, Zamora


Generalmente, los municipios presentan un informe económico financiero de la

administración anual de sus presupuestos, a lo largo de los primeros tres meses del periodo

fiscal subsiguiente. La información contenida en estos documentos normalmente se refiere a la

manera en la que se ejecutaron los recursos presupuestarios de acuerdo a los diferentes

programas, tipo de gasto, fuente de financiamiento, entre otros. Muchas veces, los municipios

complementan cualitativamente estos esfuerzos a través de la publicación de Informes

Anuales de Rendición de Cuentas. No obstante, la información sigue siendo parcial y poco

específica, sobre todo en cuanto a la forma en que se explican eventuales diferencias entre los

presupuestos programados y los efectivamente ejecutados, aumentos/disminuciones en los

recursos durante el período fiscal, el impacto y los vínculos entre los presupuestos y los

objetivos de desarrollo, la veracidad de los supuestos y estimaciones originales, etc. Solamente

en algunos casos, los contenidos de estos informes se ponen a disposición del público de

manera periódica y sistemática.

Por otro lado, los municipios analizados suelen someterse a distintos ejercicios de auditoría

interna y exámenes efectuados por la Contraloría General del Estado (CGE). La eficacia

asociada al trabajo de las unidades de auditoría interna ha dependido de cuan

institucionalizadas se encuentran en los esquemas organizacionales de los municipios. En

municipios como Zamora y Orellana se conformaron tan solo hace poco departamentos de

auditoria a la gestión interna. En la mayor parte de los casos, el alcance de sus funciones en el

control del presupuesto no ha logrado abarcar la totalidad del presupuesto y por el contrario,

en diversas ocasiones, ha quedado circunscrito a requerimientos puntuales, basados en

indicios específicos de malversación de fondos. Algo parecido sucede con los reportes de

auditoría externa que genera la CGE. Muy pocas veces se refieren al presupuesto global y más

bien se fundamentan en determinadas denuncias sobre posibles indicios de corrupción.

Al mismo tiempo, el carácter “selectivo” previsto en la Ley para el trabajo de la CGE supone el

que no se garanticen exámenes recurrentes y sistemáticos a la gestión presupuestaria

municipal, exámenes que además registran rezagos históricos de aproximadamente un año (la

mayoría de informes de la CGE se remiten a 2008 y parte de 2009). El acceso a los informes de

auditoría interna suele estar restringido al público en general, mientras que los de auditoría

externa se disponibilizan a través de canales administrados por el gobierno municipal o por la

propia CGE. En términos generales, se debe destacar que en aquellos municipios mejor

evaluados, se observa una tendencia por afianzar estas distintas formas de control, y dar

seguimiento y aplicación a sus recomendaciones. Paralelamente, se verifica su compromiso

por compartir cada vez más estos resultados con otras instancias como las que se encuentran

representadas por las distintas comisiones del Concejo Municipal. Por último, demuestran una

gestión de la información que intenta ofrecer una mayor cantidad de elementos de análisis

sobre esta última etapa del ciclo presupuestaria.

V. Conclusiones El presente documento arroja las siguientes conclusiones:

Las reformas legales y normativas emprendidas en general, y el Código de Planificación

y Finanzas Públicas en particular, han apuntado hacia una vinculación definitiva entre

los procesos de presupuestación y los de planificación de las estrategias de Desarrollo

Nacional. Paralelamente, la administración presupuestaria y financiera del Sector

Público ha buscado una mayor integración, automatización y consistencia entre las

unidades que lo conforman en el marco de la aplicación de sistemas que faciliten,

fortalezcan y consoliden procesos de evaluación plurianual por resultados.

La Constitución Política del Estado sentó las bases para la instauración de una nueva

organización territorial, la misma que se prevé venga acompañada por un nuevo

régimen de competencias entre niveles de gobierno. Estas disposiciones

constitucionales se vieron plasmadas en la expedición del Código Orgánico de

Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) que integró en un

solo cuerpo normativo algunos instrumentos legales que regulaban cada instancia de

gobierno por separado. No cabe duda que la nueva manera en la que se organice el

territorio reconfigurará los esquemas de equilibrio político entre regiones, provincias,

cantones y parroquias, y en esa medida definirá las nuevas relaciones que mantengan

los diferentes niveles en materia fiscal y presupuestaria.

Los gobiernos autónomos descentralizados (GAD) han venido consolidando una

participación sobre el ingreso y el gasto del Sector Público que crece significativamente

en el tiempo. Esto se explicaría gracias a que las transferencias que se realizan desde el

Gobierno Central en cumplimiento de leyes de distribución y reparto de recursos les

han permitido contar con una mayor influencia sobre el presupuesto. Sin embargo, lo

anterior ha propiciado un escenario con pocos incentivos para que los GAD generen y

amplíen sus fuentes de ingresos propios y por el contrario ha provocado una mayor

dependencia financiera de los mismos hacia esa transferencia exógena de recursos.

El marco legal y normativo que rige al Sistema Nacional de Presupuesto Público aborda

de forma poco exhaustiva la administración de los presupuestos de los GAD. Siendo

así, la manera en la que han interactuado las instancias de gobierno se ha visto hasta

ahora circunscrita principalmente a la transferencia de recursos y a ciertos

requerimientos puntuales de información presupuestaria y financiera que el Ministerio

de Finanzas exige a los GAD. Si bien, el COOTAD norma la mayor parte del ciclo

presupuestario municipal y el Código de Planificación y Finanzas Públicas prevé

mecanismos de integración presupuestaria, la generación de normativa

complementaria (reglamentos, decretos, etc.) será clave para que la gestión de los

recursos públicos se instrumente desde una visión más holística que, sin atentar con

los procesos de autonomía y descentralización del Estado, promueva una mayor

consistencia, responsabilidad y transparencia en la instancia municipal.

Los documentos/productos que se generan durante el ciclo presupuestario se asocian

con una producción poco sistemática, una información poco exhaustiva y un acceso

limitado y poco oportuno. En efecto, la mayor parte de estos documentos/productos

se elaboran con fines puramente técnicos, sirven como insumos para llevar adelante

cada una de las fases del ciclo presupuestario y su uso se reserva a la gestión interna

de los recursos públicos. En determinadas ocasiones, su información se vuelve

disponible a través de solicitudes formales. Sin embargo, su difusión presenta

dificultades en la medida en que se realizan pocos esfuerzos para socializarla y en que

las audiencias a las que deberían estar dirigidos conocen tan solo parcialmente su

existencia. Todo esto afecta de forma decisiva la transparencia con la que se gestiona

el presupuesto municipal.

Grupo FARO Índice de Transparencia Fiscal Municipal 2010...Gobierno Central, otros GAD, entidades...

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