GOBIERNOS SUBNACIONALES Y POLITICAS … · Objetivo del proyecto: Estudiar las capacidades...

GOBIERNOS SUBNACIONALES Y GOBIERNOS SUBNACIONALES Y POLITICAS SOCIALES: POLITICAS SOCIALES: EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOSEL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS

Oscar CetrángoloOficina CEPAL en Buenos Aires

XVIII SEMINARIO REGIONAL DE POLITICA FISCAL CEPAL. Santiago de Chile, 23 AL 26 de enero de 2006

Oficina de la CEPAL en Buenos Aires

Proyecto: “Financiamiento municipal y combate contra la pobreza” (División Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos)

Objetivo del proyecto:

Estudiar las capacidades financieras e institucionales de los gobiernos municipales de llevar a cabo políticas de combate contra la pobreza.


Proyecto: “Financiamiento municipal y combate contra la pobreza”

J. C. Gómez Sabaini y M. GeffnerNICARAGUA

Casos estudiados:

J. C. Gómez Sabaini y M. GeffnerGUATEMALAJ. C. Gómez Sabaini y M. GeffnerHONDURAS

David GlejbermanURUGUAYAlberto FloresPERU

Alberto Diaz-CayerosMEXICO

Alberto MaldonadoCOLOMBIAPatricia CortesCHILE

Beatriz Azeredo y Thereza LoboBRASILJavier CurcioARGENTINA


Importancia de los estudios

América Latina es una de las regiones:n más desiguales, n más urbanas y n con procesos muy fuertes de

descentralización de funciones hacia gobiernos locales.


Ejes de los estudios

n Organización institucional n Heterogeneidad de casosn Grado de autonomía municipaln Financiamiento municipaln Endeudamiento y reglasn Estructura de recursos y erogaciones por niveles de

gobiernon Programas para combatir la pobrezan Reflexión final sobre capacidadesn Problemas de información


Rasgos preliminares

n Todos los países estudiados presentan importantes procesos de descentralización, pese a la heterogeneidad de casos y circunstancias.

n Fuerte heterogeneidad económico, social e institucional

n Todos son casos particulares


Heterogeneidad de casos: Desarrollo económico y social

n Porcentaje de población urbana y concentración en pocos municipios (Más de la mitad de la población en menos del 5% de municipios en Argentina, Brasil, Colombia y Honduras, como ejemplo)

n Pobreza (NBI por municipio)n Grado de desarrollo (indicador: Producto por

habitante)n Tamaño del sector público y presión tributarian Situaciones particulares (Guatemala, Colombia)


Heterogeneidad de casos: Indicadores de desarrollo económico y social

PIB p/hab 2003 % pob urbana Pob. Bajo linea Gini 2002 Ranking IDHen U$S 1995 2000 pobreza 2002 2003

Argentina 2.892 89,6 41,5 0,590 34Brasil 4.142 81,2 37,5 0,639 63Chile 6.051 85,3 18,8 0,550 37Colombia 2.352 74,5 50,6 0,575 69Guatemala 1.685 43,0 60,2 0,543 117Honduras 721 45,3 77,3 0,588 116México 4.682 74,8 39,4 0,514 53Nicaragua 820 55,4 69,4 0,579 112Perú 2.431 71,9 54,8 0,525 79Uruguay 4.953 91,3 15,4 0,455 46

Fuente: PNUD y CEPAL


Heterogeneidad de casos: Brecha de desarrollo

Relación entre los Productos per cápita de las jurisdicciones más rica y más pobre de cada pais

País Niveles de gobierno RelaciónArgentina Provincias 8.6Brasil Estados 4.2Chile Regiones. 4.1Colombia Departamentos 16.2 Guatemala Departamentos 6.4Honduras Departamentos 1.7México Estados 6.2Perú Municipios 7.7Uruguay Municipios 2.4


Heterogeneidad de casos: Presión tributaria*

América Latina y El Caribe 27.2Argentina 26.6Brasil 35.9Chile 20.5Colombia 19.7Guatemala 10.6Honduras 16.2México 12.9Nicaragua 17.1Perú 14.6Uruguay 23.1

* Corresponde a 2003, excepto Argentina y Nicaragua (2004) y Chile (2002).


Heterogeneidad institucional: Federalismo

n Federales (Argentina, Brasil y México) o unitarios.n Distintos tipos de federales y de unitarios

n México incorpora definición de municipios en ordenamiento federal. Argentina en ordenamiento provincial

n Colombia es una república unitaria pero descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales

n Grado de avance del proceso de descentralización n Tipos, cantidad y tamaño de los municipios


Reformas constitucionales

n Brasil (1988): Municipalidades son reconocidas explícitamente como unidades de gobierno del Estado Nacional, con autonomía política administrativa y financiera. La descentralización fue muy importante en salud y educación

n Colombia (1991)

n Guatemala (1985): junto con Acuerdos de Paz (1996) pusieron en marcha la descentralización a municipios y acento en gasto social.

n Nicaragua (1995) reafirma autonomía municipal y establece financiamiento.

n Perú (1979) da inicio a proceso de descentralización, nuevas competencias y elección de autoridades. Procesos que comienzan en 1981.

n Uruguay (1996) El Estado impulsará políticas de descentralización de modo de promover el desarrollo regional y el bienestar general.


Organización institucional, descentralización y grado de autonomía municipal

n Reformas municipales por ley: Chile (1999), Honduras (1991) Colombia (2001) ley 715 de distribución de funciones y recursos entre niveles de gobierno;

n Elección de autoridades: En algunos casos (Argentina, Uruguay) ya había elección, en otros se introdujo con el proceso (Perú; Colombia se introdujo elección de alcaldes desde 1998)


Situaciones particulares

n Argentina y Chile: descentralización temprana por gobiernos no republicanos (dictaduras).Argentina con lógica fiscal-financiera. Chile con reformas sectoriales.

n Colombia: conflicto armado.

n Guatemala: país multiétnico y multilingüe (22 idiomas además del castellano). Reforma después de largo período de guerra civil.

n Honduras y Nicaragua: menores ingreso per capita. Participación en iniciativa de alivio para Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC)

n Uruguay: no hay nivel intermedio, lo que coloca a Montevideo conlos gobiernos locales. Además, descentralización de Montevideo.

n Perú: Proceso temprano (1980s) con retroceso durante los 1990s y relanzamiento en 2001.


Financiamiento municipal: Potestades tributarias

n Creación autónoma de impuestos en Uruguay y Perú. En Argentina dependen de cada Provincia. En Colombia, Guatemala, Honduras y Nicaragua la creación es potestad del gobierno central. Esto presiona a la creación de tasas.

n Existencia de niveles intermedios de gobierno con potestades (Argentina, Brasil)

n Impuestos: predial (problemas de catastro), transacciones (“problemas de cascada”, ej. Argentina y Nicaragua).

n Guatemala y Honduras tienen impuestos locales sobre ingresos de las personas (arbitrio de ornato en Guatemala).


Financiamiento municipal: Transferencias intergubernamentalesn Argentina: Depende de cada provincia

n Chile: Fondo Común Municipal

n Guatemala tiene cinco sistemas paralelos con diferente grado de condicionalidad: a. Aporte Constitucional (25% población, 25% partes iguales, 25% recursos municipales por habitante, 10% su inversa; 15% cantidad de aldeas y caseríos); b. porcentaje del IVA a Consejos de Desarrollo (IVA-PAZ); c. Fondos Sociales; d. impuestos compartidos; e. otras.

n Honduras: por ley 5% de ingresos tributarios totales pero solo se dio 1.9%. Criterio muy simple que beneficia a los más grandes: 40% partes iguales y 60% por población. Los municipios con puertos no reciben transferencias automáticas.


Financiamiento municipal: Transferencias intergubernamentalesn México: Fondo de Fomento Municipal y 20% del Fondo General

de Participaciones (en total 5% de recaudación federal participable)

n Nicaragua: Sistema muy complejo con distribución secundaria separa Managua (2.5%) de resto, que sigue cuatro criterios: equidad fiscal (por población e ingreso tributario potencial), eficiencia en recaudación (en inmobiliario), población y ejecución de transferencias

n Perú: 19% Canon (participación de impuesto a la renta pagado por empresas que explotan recursos naturales); 59% FONCOMUN (Fondo Coparticipación Municipal); 13% Programa vaso de leche y 9% otros


Financiamiento municipal: Transferencias intergubernamentales condicionadasn Brasil: Incorporó fondo para educación sobre numero de alumnos

matriculados, aunque el gobierno federal cubre si falta.

n Colombia: Ley 715 establece distribución para educación (58,5%), salud (24.5) y propósito general (17) abierto en agua y saneamiento (41), recreación (7) y deporte y cultura (3)

n México: Diferentes fondos especificas para educación básica, salud, infraestrucutra social, fortalecimiento municipal (incluye agua y saneamiento).

n Chile: incorpora transferencias concursables para usos sectoriales específicos definidos por el gobierno central (Programa de mejoramiento urbano y equipamiento comunal; Programa Chile Barrio)

En general se observa dificultad para establecer sistemas que incorporen incentivos (premios y castigos) e indicadores sociales en el reparto. A su vez, se nota mayor dependencia de transferencias en municipios mas pobres.


Composición de los ingresos totales municipales

2,5

28,1 29,2

6,7

49,1

12,9

37,6

12,6

45,0

50,4

43,7

14,8

36,5

30,2

19,3

23,5

29,4

30,8

47,1

28,2

60,056,0 56,8

20,7

67,8

38,9

58,0

24,2

Totalpropios

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Argen

tina Brasil

Colombia Chile

Guatem

ala

Hondu

rasMéxi

co

Nicarag

ua Perú

Urugua

y

Tributarios propios Resto propios Transferencias


Endeudamiento y reglas

n Reglas de responsabilidad fiscal (Brasil: Ley de responsabilidad fiscal desde 2000)

n Descentralización de reglas (Argentina)n Guatemala, Honduras y México: posibilidad de

endeudamiento sin reglamentación. En México no parece ser una costumbre arraigada.

n Uruguay: requiere informe de Tribunal de Cuentas y aprobación de Poder Legislativo


Competencias municipales en los distintos países

Educación Salud Agua y

saneam. Vivienda Transp. y

medio ambiente

Ordenam. urbano y ornato

Otros

Argentina Básica, polimodal y no universitaria

X X T y MA X Previsión social

Brasil Preescolar y básica X T X

Chile Básica X X X T y MA X

Colombia Preescolar, básica y media X X X T y MA X

Cult., dep., empleo y desastres

Guatemala

Preescolar, primaria y prog. de alfabetiz.

X X X Cultura y deporte

Honduras X X T X México X X

Nicaragua X X T y MA X Cult., dep. y comités de emergencia

Perú Programas de alfabetización X X X

Empleo y fomento de empresas

Uruguay Primaria, secundaria y preparatoria

X X X Conservac. de playas


Descentralización y políticas sociales: Temas a considerar

n Proceso simultáneo (Colombia, Chile) o independiente reformas sectoriales.

n Existencia de legislación específica sectorial (Colombia)

n Heterogeneidad hacia el interior de cada caso: Acreditaciones para cumplir funciones descentralizadas:

n Perú –simple tramite burocrático. Solo lo hizo el 25% de municipalidades distritales)

n Colombia: El proceso incorporo un Sistema de Apoyo al Desarrollo Institucional de Municipios. Además estableciórequisitos para la certificación de municipios para acceder a recursos en educación y salud.


Descentralización y políticas sociales: Temas a considerar (continuación)

n Programas municipales para combatir la pobreza: Honduras y Uruguay lo básico esta en el gobierno central

n Introducción de nuevos programas asistenciales dominantes (Chile Solidario, Progresa en México, PJJHD en Argentina). Diferente papel de los municipios (nulo, gestión, financiamiento).

n Problemas de articulación (Instancia articuladora en Guatemala, Honduras y Nicaragua “Estrategia de reducción de pobreza”(ERP)


Reflexiones finales: Hechos relevantes

n Se comprobó que, en el mejor de los casos, se produce una reducción de la pobreza pero no mejora la distribución del ingreso (En Brasil, por ejemplo, un aumento del PIB por habitante del 31% es acompañado por un empeoramiento del Índice de Gini (1%).

n La descentralización muestra mejor desempeño en comunas mas ricas.

n Gran dispersión de programas, multiplicidad de instituciones y funciones superpuestas entre niveles de gobierno con falta de coordinación. (Estudio Brasil: “desorden organizado”. Responsabilidades de cada nivel de gobierno sin planeación, pero no se han interrumpido los servicios)

n Ausencia o ineficacia de mecanismos financieros e institucionales de compensación


Reflexiones finales: Desafíos sectoriales diferenciadosn Educación: durante mucho tiempo el objetivo fue aumentar

cobertura. Hoy, que el desafió impone mejorar la calidad, los programas de descentralización diferencian resultados y aumentan inequidades. Se requiere fuerte intervención compensadora del gobierno central. (Consejos en Brasil vs. Argentina).

n Salud: Se requiere la integración de los sistemas y formación de redes de atención. No hay razón para fragmentar cobertura entre contributiva y no contributiva.

n Programas sociales: Cuando se involucren los gobiernos locales se debe combatir el clientelismo; generar información adecuada y establecer financiamiento compensatorio.

n Desarrollo productivo: Se debe ayudar los casos de desarrollo posible generando sinergias con las políticas públicas sin que ello signifique apoyar cualquier iniciativa.


Reflexiones finales: Dilemas y límites

n Los procesos de descentralización generan mayores demandas y presionan a aumentos de gastos ¿Qué margen fiscal existe para seguir el proceso?

n No puede haber solución única para todos los municipios de cada país (sumamente heterogéneos). ¿Qué capacidad de discriminar tienen los gobiernos centrales de la región?

n La dependencia financiera atenta contra la correspondencia. ¿Puede haber correspondencia y mejoras en la eficiencia con sistemas descentralizados ante semejantes desigualdades?

n Lo mismo sucede con las diferencias en capacidades institucionales. ¿Cuáles son los alcances y plazos de la capacitación y acreditación?

n Estos factores pueden generar “trampas o circulos viciosos de pobreza”.


Reflexiones finales: Dilemas y límites

Participación ciudadana y autonomía:

n Existen casos ejemplares en muchos países

n Se han puesto en funcionamiento instituciones que ayudan al proceso (“Comité de gestión” en Perú)

Pero la “participación ciudadana” no es una realidad consolidada en la región. Por lo que esperar ventajas de la descentralización asumiendo su existencia es como confiar en el mercado asumiendo competencia perfecta.

GOBIERNOS SUBNACIONALES Y POLITICAS … · Objetivo del proyecto: Estudiar las capacidades...

Documents

Transcript of GOBIERNOS SUBNACIONALES Y POLITICAS … · Objetivo del proyecto: Estudiar las capacidades...