XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008

La gestión por resultados: surgimiento y estado actual del debate

Martín Olmos Introducción El presente trabajo aspira, centralmente a hacer un repaso de los distintos debates que atraviesan la gestión por resultados en la actualidad. En este sentido, no se ha optado por circunscribir el análisis a uno o varios casos en particular, sino más bien examinar el estado del arte en general. Para esto comenzaremos por la definición de la gestión por resultados, la identificación de sus principales procesos y conceptos centrales, así como de su surgimiento, para luego comenzar a repasar algunos de los debates presentes alrededor de estos temas. Los puntos en los que nos centraremos son los siguientes: • El debate en torno a la relación plan-presupuesto. • El debate en torno a Productos vs. Resultados. • El debate en torno a Responsabilización vs. Control. • El debate en torno a Evaluación centralizada vs. Autoevaluación. • El debate en torno a quién define los indicadores de desempeño (centralización vs. descentralización). Finalmente, realizaremos algunas reflexiones finales a modo de conclusión acerca de si esta gran cantidad de debates surgen de una debilidad conceptual o si expresan una riqueza para abordar distintas realidades, entornos, posicionamientos de actores, etc. Surgimiento Scott sostiene que la gestión por resultados tiene una larga historia q se remonta a los comienzos del siglo XX, mientras que en la década del 60 fue la gran expansión de las técnicas desarrolladas en los EEUU a una gran cantidad de países (Scott, 2008). Cunill Grau y Ospina (2008) señalan que el fuerte proceso de democratización que se dio durante el siglo XX es un componente fundamental a la hora de explicar el surgimiento de dicha filosofía, ante la necesidad por parte del Estado, de dar respuesta a las demandas de un número creciente de participantes del juego político. En ese sentido, “la introducción de …la filosofía de promover una gestión pública orientada a resultados, reflejan una tendencia mundial en la gestión pública contemporánea, y al parecer son un camino que no tiene regreso.” A esto, podemos agregar también, a partir de la década del 70´ el problema de la cada vez más acuciante restricción fiscal. Shick (2002: 17) señala particularmente, la tendencia estructural del envejecimiento de la población como uno de los grandes desafíos que deberán afrontar los presupuestos públicos, y por lo tanto se pone en primer plano la necesidad de eficientizar al máximo los mismos.

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Definición La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública menciona dos propósitos fundamentales de un buen gobierno democrático: “1. toda gestión pública debe estar referenciada a la satisfacción del ciudadano, ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas públicos, o como legítimo participante en el proceso de formulación, ejecución y control de las políticas públicas bajo el principio de corresponsabilidad social; 2. la gestión pública tiene que orientarse para resultados, por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo entre otras modalidades la responsabilización del ejercicio de la autoridad pública por medio del control social y rendición periódica de cuentas.” (2008:5) En este sentido coincidimos en enmarcar la gestión por resultados dentro del concepto de calidad en la gestión pública, entendido como una “cultura transformadora que impulsa a la Administración Pública a su mejora permanente para satisfacer cabalmente las necesidades y expectativas de la ciudadanía con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos públicos” que “…debe medirse en función de la capacidad para satisfacer oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de acuerdo a metas preestablecidas alineadas con los fines y propósitos superiores de la Administración Pública y de acuerdo a resultados cuantificables que tengan en cuenta el interés y las necesidades de la sociedad. (2008:7 y 8) Makon define la gestión por resultados “como el modelo que propone la administración de los recursos públicos centrada en el cumplimiento de las acciones estratégicas definidas en el plan de gobierno, en un período de tiempo determinado. De esta forma, permite gestionar y evaluar la acción de las organizaciones del Estado con relación a las políticas públicas definidas para atender las demandas de la sociedad.” (Makon, 2000). Para Cunill Grau y Ospina (2008:16) se trata de “una gestión que se organiza para obtener resultados deliberadamente identificados en referencia con las grandes aspiraciones sociales, articuladas en los planes de gobierno y las políticas públicas que los ponen en marcha.” En este sentido se pone el énfasis en los objetivos sustantivos (efectividad, calidad e impacto) por sobre los objetivos contextuales (equidad, legalidad y eficiencia). Existen tres procesos principales en la gestión por resultados: • La planificación que establezca lineamientos estratégicos o metas de gobierno cuantificables a través de indicadores de desempeño. • La presupuestación como reflejo, o por lo menos basada en la planificación mencionada en el punto anterior. • El monitoreo y evaluación del desempeño de la gestión. Otra de las características principales de la gestión por resultados, además del mayor énfasis en resultados por sobre los procedimientos y los insumos, es la responsabilización de los funcionarios a la que nos referiremos más adelante. En algunos casos, también existen incentivos asociados al desempeño.

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Pero más allá de éstos conceptos comunes a la mayor parte de los sistemas de gestión por resultados, no existe ni un modelo ni un set de herramientas de gestión únicos para la implementación de la gestión por resultados. Los mismos, así como la estrategia de implementación, dependerán de distintas variables, entre las que se destacan la cultura organizacional y el nivel de apoyo e influencia de los actores que forman parte de los distintos procesos que constituyen la gestión por resultados. En este sentido, no puede reducirse a una mera cuestión técnica, ya que su implementación depende en gran medida del juego político, y genera consecuencias para el mismo. En este sentido, puede convertirse en una herramienta poderosa para la instalación de los grandes temas del desarrollo (Cunill Grau y Ospina, 2008:16) Cunill Grau y Ospina identifican los factores que inciden en la oferta y demanda de información de desempeño. Con la oferta nos referimos básicamente a la calidad de la información, mientras que con la demanda nos referimos a la utilización de la información por los distintos actores. El uso de un sistema depende en gran medida de su confiabilidad, por lo tanto, “la demanda es, de hecho, inducida en parte por la oferta”. Afirman también que mientras más actores demanden información de desempeño, mayores posibilidades de éxito tiene un sistema de gestión por resultados. En este sentido, es importante que desde el diseño se prevea que el sistema sea de utilidad para la mayor cantidad de actores posibles. Los factores que influyen en la demanda son, de acuerdo a las mismas autoras: • “Una estructura de incentivos/restricciones que fomente el uso de los sistemas”. • “Mecanismos estructurales que garanticen la confiabilidad de la información, tanto de la que sirve de soporte al sistema como de la que resulta de su operación”. • “Un esfuerzo sostenido en el tiempo”. (2008:20) En la oferta, el factor clave es la confianza (fiabilidad, calidad y objetividad de la información) y la sostenibilidad en el tiempo. Los factores que influyen en la oferta, también de acuerdo a las mismas autoras, son: • Las capacidades internas de la agencia rectora y las capacidades sectoriales y transversales. • Grado de maduración. • Normativa. • Financiamiento. • Estatus del personal. Gestión por resultados y arreglos institucionales Como señala Scott (2008:7) “At the heart of any performance management system are the institutional arrangements that establish the roles and decision rights of the actors in the system, the information flows between them, the incentives on these actors and their capabilities. Any initiative to raise performance can be seen as adjusting these in some way to get better results.”

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En este sentido conviene señalar algunas consideraciones y preguntas relevantes que atraviesan los procesos que hacen a la gestión por resultados. La planificación y presupuestación La planificación es el proceso por el cual el gobierno define sus metas u objetivos de política, estableciendo prioridades y las estrategias para alcanzarlos. La presupuestación es el proceso por el cual se asignan los recursos en función de esos objetivos, prioridades y estrategias. Hay distintos sistemas de planificación. Algunos países tienen incorporados a sus constituciones la formulación de un Plan Nacional de Desarrollo, de carácter plurianual. Otros tienen sistemas de metas presidenciales que se actualizan anualmente. A pesar del gran desarrollo con que cuentan estos sistemas, existe un debate acerca de algunos inconvenientes que presentan. Nos detendremos particularmente en dos temas: el de la coordinación interinstitucional y el de la relación plan-presupuesto. Con respecto a la función de coordinación interinstitucional que debe cumplir la planificación hay un debate acerca de si es conveniente que los programas se diseñen siempre dentro de los márgenes de un único organismo público, o si, por el contrario, en algunos casos es conveniente la existencia de programas que se enmarquen directamente dentro de una política pública, aunque la misma exceda los límites de una determinada institución. En este sentido, Sotelo Maciel plantea el problema en términos del paradigma desde el cual se realiza el diseño. De manera que al paradigma racionalista corresponde una planificación “confinada al nivel institucional”. Mientras que a los nuevos desarrollos de la teoría de las organizaciones (incorporación del entorno, análisis de las policy networks, etc.) corresponde la planificación “según los límites de la política pública”. Del otro lado, se sostiene que ése tipo de prácticas dificultan la responsabilización de los gerentes y la rendición de cuentas. El otro punto a destacar es el de la relación plan-presupuesto. En primer lugar parece haber un debate conceptual. De un lado, hay quienes sostienen que el plan y el presupuesto constituyen un único proceso de encadenamiento entre insumos, productos, resultados, impactos, y consideran a la presupuestación tan solo como un momento más dentro de la planificación estratégica (planificación de la Alta Dirección, planificación operativa y presupuestación). Por otro lado, están quienes sostienen que la planificación no es necesaria y las prioridades de política están implícitas y se deducen de la asignación de los créditos presupuestarios. Pero mas allá de esta diferencia conceptual, hay también un problema práctico de disociación o no-alineamiento entre la planificación y el presupuesto. Así lo explica Sotelo Maciel:” La fractura entre planificación y presupuesto constituye uno de los riesgos más serios de los procesos de reforma, ya que quita potencialidad a las nuevas propuestas y refuerza la conducta presupuestaria inercial e incrementalista, a la vez que convierte la planificación en una práctica estéril, en tanto, no se encuentra ligada a los criterios de factibilidad basados en la asignación de recursos.” (2007:4)

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La respuesta metodológica a este problema, para algunos autores, es la planificación estratégica, que “mediante un ejercicio participativo y riguroso, en el que toda la Alta Dirección deberá involucrarse, se abrirán espacios de reflexión para formular desafíos estratégicos y los planes operativos para alcanzarlos, vinculados estrechamente con la formulación presupuestaria del organismo.” (Makon, 2000). Schik parece sostener lo mismo, cuando afirma que la planificación estratégica permite al gobierno “estructurar su presupuesto sobre la base de misiones y objetivos. Contrariamente a las reformas anteriores, como el establecimiento de presupuestos por programas, que buscaban integrar la planificación de políticas en el proceso presupuestario, la planificación estratégica es distinta de la presupuestación.” (Schik, 2002:27) Sin embargo, debemos reconocer que la disociación entre plan y presupuesto no es solamente un problema metodológico, sino también un problema de poder, ya que en muchos casos el plan y el presupuesto son elaborados por áreas distintas, por lo que la respuesta debe buscarse en los arreglos institucionales necesarios para que dicha disociación se acote lo máximo posible. En este sentido Sotelo Maciel pone el énfasis en la construcción de marcos de referencia y dispositivos (tales como consejos sectoriales, territoriales, de secretarios de estado, etc.) que permitan el relacionamiento de los actores de los distintos procesos, dando cuenta de la naturaleza política de los mismos. Productos vs. Resultados Debido a las dificultades para la medición de resultados algunos autores están empezando a pedir el regreso de la medición de los productos. Así, Scott sostiene que “In my observations…, outcomes are a difficult concept of performance to make operational in many important areas of government and that outputs have made a comeback.” (Scott, 2008:8) Para Sotelo Maciel, “el concepto de producto llega a ser, incluso, a nuestro entender, más relevante que el concepto de resultado, ya que constituye el eslabón que enlaza las tres funciones críticas que convergen en la cadena insumos - productos - resultados - impactos: la planificación estratégica de alta dirección, la planificación operativa y la formulación presupuestaria.” (2007:6) Del otro lado, se sostiene que los productos como indicadores de desempeño pueden producir serias distorsiones. Esto es así en la medida que no están bien establecidas las cadenas causales. Es decir, cuando no está establecido con suficiente claridad que un producto genera un resultado determinado. También hay un debate acerca de cómo comenzar: si hacerlo por la definición de grandes objetivos globales que luego se desagregan en objetivos sectoriales, o si comenzar por los servicios existentes. En el primer caso, hay quienes sostienen que los grandes objetivos globales presentarían serias dificultades para ser definidos u operacionalizados, además de los problemas para responsabilizar a los funcionarios cuando distintas áreas concurren en la realización de un objetivo. Así, Scott (2008:8) sostiene “that most productive way to get started in building a performance management system is to identify the outputs or services being produced rather than begin with trying to define high level outcomes and associated objectives.” En esta postura, además de la crítica metodológica parece existir también cierto

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prejuicio ideológico: “This has some superficial intellectual appeal to some, although to me it seems like the ghost of twentieth century central planning” (2008:8). Responsabilización vs. Control La gestión por resultados, como se señaló más arriba tiene como elemento central la responsabilización de los gerentes. Responsabilizarlos por los resultados implica también, concederles la autonomía necesaria para que cumplan con los objetivos establecidos. Con el modelo gerencial ”se pasó de una estructura basada en normas centralizadas a otra sustentada en la responsabilidad de los administradores, avalados por los resultados efectivamente producidos.” (Consejo Científico CLAD, 2007:407) Esta mayor autonomía consiste, como sostiene Makón, en “la optimización y descentralización de los procesos administrativos, a efectos de posibilitar que el gerente público gestione de la manera más adecuada el personal, programe de manera apropiada las compras y contrataciones, decida la magnitud, composición y oportunidad del gasto, así como disponga de información sobre la utilización efectiva de recursos reales y financieros en tiempo real. Esto implica una profunda redefinición del rol y de las atribuciones de los responsables de las unidades ejecutoras, así como de su interrelación con la alta dirección y las áreas administrativas.” (2006: 7) Sin embargo, esta mayor autonomía puede tener un costo en términos de control. Esta relación de trade off puede ser particularmente onerosa en aquellos Estados en donde no se completó la reforma burocrática weberiana, que instauró un servicio público profesional y meritocrático y subsisten sectores con prácticas patrimonialistas y clientelistas. “Una mayor delegación requiere un sistema de rendición de cuentas sólido. Simplemente aumentar la delegación de autoridad a las agencias de gasto sin fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas por el uso de los recursos, (tanto en función de insumos, productos y resultados) aumenta las oportunidades para la malversación de fondos públicos. Esto implica la necesidad de cambiar la naturaleza de los controles de gasto, la introducción de mecanismos formales para asegurar que la rendición de cuentas se base en resultados de programas, manteniendo o fortaleciendo la autoridad financiera y la rendición de cuentas a nivel de agencia de gasto para asegurar que los presupuestos sean efectivamente ejecutados.” (Banco Mundial, 2008: 31) Evaluación centralizada vs. Auto-evaluación Aquí el debate se plantea alrededor de un supuesto trade off entre objetividad y calidad de la información. A su vez estos criterios estarían asociados a arreglos institucionales centralizados y descentralizados respectivamente en la evaluación. “La opción por arreglos centralizados…, tiene entre sus fundamentos la búsqueda de objetividad de las evaluaciones. Sin embargo, la objetividad puede redundar en baja calidad de la información… en parte debido a que quienes los proveen (los datos) no los utilizan”. Por otra parte, los arreglos descentralizados “suelen fundamentarse en la búsqueda de una mayor calidad de la información. Pero la auto-complacencia puede devenir en un resultado posible, atentándose así contra la objetividad de la información. (Cunill Grau y Ospina, 2008: 22).

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Centralización vs. Descentralización en la definición de los Indicadores de desempeño Con respecto a la formulación de los indicadores de desempeño, como en todos los demás elementos hay distintas posibilidades. Esta función puede estar a cargo de una agencia central o pueden realizarla los mismos ministerios. En el primer caso, de todos modos, es importante el involucramiento y la participación activa de los ministerios, ya que de lo contrario, intentarán manipular los indicadores con los que no concuerden. En el segundo caso, es necesario además, que exista un área que asista metodológicamente a los distintos ministerios en el proceso de formulación, así como de un área externa a los mismos que realice la validación. En el mismo sentido, Scott sostiene que “The process by which performance targets are set is as important as the targets themselves. A lot of valuable learning comes from a good process for doing this. If a city mayor says she wants to set a performance indicator for clean streets, a dialogue with the relevant department can expose the potential and the constraints for satisfying this indicator. In higher level public service delivery such dialogue raises important questions about policy and demands for policy analysis and evaluation to inform the discussion about what are the issues and the solutions.” (2008:11) Reflexiones finales Como conclusión podemos expresar que todos los debates que hemos repasado brevemente no son producto de falta de consistencia conceptual en la gestión por resultados, sino más bien, de una riqueza conceptual que permite abordar realidades muy disímiles. Podemos reafirmar entonces, que no existe ni un modelo ni un set de herramientas de gestión únicos para la implementación de la gestión por resultados. Los mismos, así como la estrategia de implementación, dependerán de distintas variables. “El enfoque adoptado en cada país dependerá de sus tradiciones institucionales, legales y administrativas. Por ejemplo, países con tradición de derecho civil – como la mayoría de América Latina, y otros como España y Francia – comenzaron sus reformas a través de legislación. Otros, como Reino Unido, fueron emitiendo regulaciones y lineamientos. El margen de tiempo de las reformas ha variado enormemente en sus enfoques, desde evoluciones graduales, como en España, hasta reformas mucho más apresuradas en otras partes” (Banco Mundial, 2008:10). Bibliografía Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, Aprobada por la X Conferencia

Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, San Salvador, El Salvador, 26 y 27 de junio de 2008

Makón, Marcos (2000), “El Modelo de Gestión por Resultados en los Organismos de la Administración Pública Nacional”, Documento presentado como ponencia en el V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración pública, República Dominicana, 2000.

Makón, Marcos (2006), “La Gestión Orientada A Resultados, El Presupuesto Público Y Los Sistemas Administrativos De Apoyo”, XX SEMINARIO NACIONAL DE PRESUPUESTO PÚBLICO ASAP- GCBA.

Grupo de Sector Público del departamento de América Latina y el Caribe del Banco Mundial (2008), “Presupuestación Basada en Desempeño en América Latina. Experiencias y Oportunidades”.

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Shick, Allen (2002), “¿La presupuestación tiene algún futuro?”, ILPES. Scott, Graham (2008), “Some Observations on the Concepts and the State of the Art in

Performance Budgeting”. Consejo científico CLAD (Bresser Pereira, L.C.; Gamier, L.; Oszlak, O.; Prats i Catalá, J.;

Przeworski, A.; Alvarez Conde, E. y Cunill Grau, N.) (1998), “Una Nueva Gestión Pública para América Latina”, en Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas: Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual, Proyecto de Modernización del Estado, Jefatura de Gabinete de Ministros de la República Argentina, 2007.

Cunill Grau, Nuria y Ospina Bozzi, Sonia (2008), “Fortalecimiento de los Sistemas de Monitoreo y Evaluación (M&E) en Amércia Latina. Informe comparativo de 12 países”, Banco Munidal – CLAD, 2008.

Sotelo Maciel, Aníbal (2007), “Sobre la exigencia de alineamiento entre planificación/presupuesto como condición para una gestión orientada a resultados”, presentación realizada en el 4 Congreso Argentino de Administración Pública Sociedad, Gobierno y Administración - Construyendo el Estado Nación para el crecimiento y la equidad, Buenos Aires, 22 al 25 de agosto de 2007.

Reseña Biográfica Martín Olmos es Licenciado en Ciencias Políticas de la Universidad Católica Argentina, ha cursado la Maestría en Administración y Políticas Públicas de la Universidad de San Andrés (tesis en elaboración). Se ha desempeñado como asesor en el Proyecto de Modernización del Estado, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la República Argentina.

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