GESTION INTEGRAL DE RESIDUOS SOLIDOS DOMICILIARIOS:

POLITICA

VERSION APROBADA POR EL COMITE DE MINISTROS DE DESARROLLO

PRODUCTIVO

ABRIL 1997

GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SOLIDOS DOMICILIARIOS PROPUESTA DE POLITICA I. INTRODUCCION II. DIAGNOSTICO III. LINEAMIENTOS GENERALES DE POLÍTICA IV. PRINCIPIOS DE LA POLITICA V. OBJETIVOS DE LA POLITICA VI. LINEAS DE ACCION Y MODALIDADES DE TRABAJO VII. PLAN DE ACCION DE CORTO PLAZO.

GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SOLIDOS DOMICILIARIOS POLITICA I. INTRODUCCION. En los últimos tiempos el manejo de los residuos urbanos, en particular en la Región Metropolitana, ha estado presente como preocupación de los distintos actores sociales, sin que a la fecha se vislumbren soluciones efectivas. La complejidad del tema radica en las múltiples dimensiones que involucra; Institucional, Económica, Tecnológica, Ambiental, Territorial, Social y Política. La saturación y/o término de la vida útil de los vertederos de la Región Metropolitana, situación que ya experimentan también algunas regiones del país; la dificultad para encontrar localizaciones adecuadas - que cuenten no sólo con una aprobación técnica sino que también social -, y los crecientes costos de operación para los municipios, han hecho que el tema haya sido enfrentado sólo desde una perspectiva de corto plazo, no considerando aspectos tales como: minimización en la generación de residuos, desarrollo de nuevas alternativas para el tratamiento de los residuos sólidos, participación social, revisión de la institucionalidad, etc. Esta visión de corto plazo, ha significado que las autoridades locales presionen por mayores recursos. Si bien, hoy son los municipios los que aparecen como responsables directos del tema, enfrentarlo requiere una perspectiva más amplia que la exclusivamente local. En este sentido, esta problemática debe ser abordada integralmente, incorporando las dimensiones anteriormente señaladas, a través del diseño de una política global sobre el tema. La gestión integral de residuos es una actividad que sólo puede ser exitosa si involucra a toda la sociedad. Prácticamente toda la actividad humana genera residuos o contribuye a que otros lo hagan. Por lo tanto, una política de manejo de Residuos Sólidos Domiciliarios (RSD) debería abarcar los distintos aspectos de la vida social que tienen una contribución significativa en su generación, recolección, transporte y disposición final, así como a las actividades directamente destinadas a minimizar los residuos o su impacto ambiental Los RSD son generados en el hogar. La familia adquiere un conjunto de productos, hace uso de ellos y descarta una fracción, de tal modo que inciden en la gestión integral de residuos: qué productos y en qué cantidad son consumidos, qué fracción de ellos se transforma en RSD, la forma en que ellos son descartados, y el esfuerzo que se realice por clasificarlos de modo de permitir su reciclaje. Todos estos aspectos del comportamiento son modificables. Por tanto, se hace indispensable, para el éxito de la política, suministrar información relevante sobre los productos y sus características, de modo tal de orientar el consumo, así como proveer los estímulos, incentivos y desincentivos destinados a minimizar la generación de residuos e inducir la segregación en el origen. El más importante estímulo al comportamiento sustentable de las familias es un sistema de manejo de residuos que acoge eficientemente su esfuerzo y es capaz de mostrar resultados. Un aspecto relevante en la definición de una política de manejo integral de los residuos domiciliarios es la producción/distribución de artículos de consumo por parte de las

empresas. El comportamiento de las empresas en estas áreas es sensible a las normas y estándares, incentivos y desincentivos. Estos instrumentos de política pública sin duda tienen un lugar, como por ejemplo, en la incorporación de materias primas recicladas (propias o externas) en el proceso productivo, o en la estandarización de embalajes para facilitar su reutilización. Sin embargo, las empresas responden primordialmente a sus clientes. Para que éstos puedan influir, se requiere una adecuada información sobre los impactos ambientales de cada producto a lo largo de su ciclo de vida, expresados de una manera inteligible. II. DIAGNOSTICO. 2.1 Producción de Residuos Domiciliarios; Fenómeno inherente al desarrollo. Chile,

al igual que todos los países que han entrado en un acelerado proceso de desarrollo, presenta un alto volumen de su población que reside en áreas urbanas consolidadas y en proceso de consolidación. Estos habitantes demandan de la ciudad infraestructura y servicios los que, generalmente, no crecen al ritmo que lo hacen estos requerimientos.

Una de las manifestaciones del fenómeno urbano es la producción de desechos

domiciliarios la que, producto del aumento de los niveles de vida de la población, del cambio en los patrones de consumo y de una cultura de producción que privilegia lo desechable por sobre lo retornable, presenta volúmenes cada vez mayores de residuos, transformándose en un problema para las instituciones encargadas de su manejo.

Si bien la producción de residuos domiciliarios es una característica de toda la

población, los mayores volúmenes se concentran en las áreas urbanas consolidadas, en las cuales su manejo presenta los mayores desafíos.

En efecto, diversos estudios realizados muestran una concentración de la generación

de residuos domiciliarios en las regiones con mayor proporción de población que reside en localidades urbanas. La Región Metropolitana produjo en 1990 un 60.1% del total de residuos generados controlados a nivel nacional1, le siguen las regiones V y VIII con un 10.6% y un 7,4%, respectivamente. El total de residuos controlados a nivel nacional para el año 1990 alcanzó a 2.399.172 toneladas, estimándose para 1996 un total de alrededor de 3.000.000 de toneladas.

Esta concentración de la generación lleva implícito un aumento de la producción por

habitante, que en el caso de la Región Metropolitana ha significado pasar de 0.60 Kg/Hab-día en 1977 a 0.77 Kg/Hab-día en 1992, proyectándose alcanzar 0.89 Kg/Hab-día para 1996.

2.2 Cobertura. El manejo de residuos domiciliarios en nuestro país, en particular la

recolección, presenta coberturas elevadas en comparación a otros países de la región,

1 Durán de la Fuente, H. "Políticas para la Gestión Ambientalmente Adecuada de los Residuos: El caso

de los residuos sólidos urbanos e industriales en Chile a la luz de la experiencia internacional". LR/R.1428, 11 de Agosto de 1994.

e incluso superiores a las de otros países de mayor ingreso por habitante. En efecto, para el año 1994, un 99,1% de la población urbana disponía de un servicio regular de recolección domiciliaria, observándose que en un 95,4% de los servicios la frecuencia de recolección era de, a lo menos, una vez por semana2.

Por otra parte, el 82,9% del total de residuos recolectados en áreas urbanas es

conducido a la disposición final en rellenos sanitarios. 2.3 Composición. Los cambios en los patrones de consumo, asociados a aumentos de

ingreso, han implicado un importante cambio en la composición de los residuos domiciliarios. Datos de la Región Metropolitana muestran una disminución de la composición en materia orgánica desde un 74% a un 49,3% entre los años 1977 y 1992. En términos de producción por habitante, se aprecia una leve disminución en materia orgánica, de 0.44 Kg/Hab-día a 0.38 Kg/Hab-día, para igual período. Sin embargo, las cantidades de otros productos (papeles y cartones, metales, vidrios y otros) han aumentado en casi un 50%, con excepción de la cantidad de plástico que aumentó más de un 500%.

2.4 Manejo. El manejo de los residuos domiciliarios en nuestro país se caracteriza por la

utilización de sistemas y procedimientos tradicionales así como de tecnologías modernas de mayor complejidad. Por lo cual, a nivel nacional, encontramos la coexistencia de vertederos y rellenos sanitarios con diferentes grados de control. En este último caso, los residuos experimentan un tratamiento, posibilitando el uso posterior de algunos derivados (gas) y la reutilización posterior del suelo como terrenos aptos para parques de áreas verdes y recreación.

En relación a las características predominantes de los sistemas de manejo en nuestro

país podemos resaltar: Separación en origen (segregación). En el caso chileno la segregación se realiza

fundamentalmente con fines económicos, siendo el caso más importante el del papel que alcanza a aproximadamente un 50% a nivel nacional, y un 60% en el caso de la Región Metropolitana. Esta proporción es bastante alta en comparación a la recuperación de otros países, considerando, asimismo, que se realiza principalmente a través del sector informal.

El desarrollo de mercado para la recuperación de materiales de desecho: papel, cartón,

vidrios, plásticos, metales y otros ha experimentado un crecimiento importante en los últimos años. A los tradicionales recolectores de papeles y cartones (cartoneros), se han sumado los que se especializan en otros componentes de los residuos sólidos. En el caso del vidrio y plástico, los niveles de recuperación ya alcanzan a un 30% y un 3%, respectivamente

2 Ministerio de Salud, 1996.

En Chile no existen requerimientos para la segregación de aquellas fracciones de los residuos domésticos que por presentar alguna característica de peligrosidad sería aconsejable su tratamiento o disposición final en forma separada del resto de los residuos generados a nivel domiciliario. Entre los RSD respecto de los que eventualmente podría considerarse a futuro su segregación se deben mencionar las pilas, los solventes, los plaguicidas de uso doméstico y algunos medicamentos vencidos.

Recolección. Las formas de entrega de los residuos domiciliarios a la recolección

varían en nuestro país desde bolsas en la calle, bolsas en canastos metálicos o en tarros, contenedores plásticos para una vivienda hasta contenedores para varias viviendas o edificios. Los edificios de 4 y más pisos deben contar con un sistema de ductos por piso para la evacuación de los residuos, y una sala de almacenamiento de éstos.

Si bien se está comenzando a usar medios mecánicos en el caso de contenedores, aún

es mayoritario el uso de un sistema manual para el cargado de camiones recolectores. Transporte. Se realiza en camiones tipo compactadores en zonas urbanas y en

camiones tolva en áreas rurales. En el caso de la Región Metropolitana, a partir de 1996, se encuentra en operación una

estación de transferencia, donde se trasvasijan los residuos desde los camiones recolectores a un contenedor cerrado de mayor capacidad, para ser compactados y luego transportados desde allí hasta el relleno sanitario. El principal impacto de esta estación de transferencia ha sido la reducción del número de viajes y la consiguiente reducción de costos.

Procesamiento. Actualmente, salvo la compactación en la estación de transferencia o

en los camiones recolectores, no se realizan tratamientos previos a la disposición final de los residuos sólidos domiciliarios. Por otra parte, por los costos y las características en la composición de los residuos (alta humedad y bajo poder calorífico) en Chile, actualmente no se considera tratamientos termodestructivos (incineración).

Disposición Final. Si bien, como se señalara anteriormente, algo más de un 80% de la

totalidad de los residuos son depositados en rellenos sanitarios, se observan fuertes diferencias en la construcción y operación de éstos. Ello implica que existan algunas instalaciones que presentan serias deficiencias en aspectos técnicos, ambientales y sanitarios

Localización. Si bien a nivel del Estado existen algunos instrumentos territoriales

como los Planes Reguladores, en los que se establece localizaciones en donde se podría instalar estaciones de transferencia y rellenos sanitarios, las decisiones finales de localización se encuentran condicionadas a presiones permanentes de los grupos de población afectada, tanto con la presencia de estas instalaciones como con el traslado de los residuos, que implica el paso de un número significativo de camiones a lo largo del día.

Al igual que otras actividades "poco deseables" (cárceles, cementerios u otros) no

existe una política que permita asegurar y cautelar localizaciones definitivas para estas. No se ha generado instancias de participación, negociación y acuerdo social que establezcan, entre otras materias, las compensaciones adecuadas para los territorios “afectados”.

2.5 Participación Ciudadana. Salvo algunas experiencias de carácter piloto3, se observa

un limitado involucramiento de la sociedad en la gestión de los residuos domiciliarios, lo que ha generado una actitud ciudadana indiferente frente a la cantidad y calidad de los residuos que produce. Lo anterior se ve reforzado por un sistema tarifario que no diferencia entre cantidad, calidad y volumen de los residuos domiciliarios.

2.6 Aspectos Económicos: Costos y Cobro del Servicio. El Decreto Ley Nº 3.063 -

Sobre Rentas Municipales, luego de su modificación (Ley Nº 19.388 de 1995), faculta a los municipios para cobrar a los usuarios municipales por la prestación del servicio de extracción de residuos domiciliarios, comerciales e industriales.

Asimismo, el D.L 3.063, señala: ".. quedarán exentos automáticamente de dicho

pago aquellos usuarios cuya vivienda o unidad habitacional a la que se otorga el servicio, tenga un avalúo fiscal igual o inferior a 25 unidades tributarias mensuales."

De este modo, los municipios están en condiciones de traspasar a sus usuarios parte

importante del costo del servicio de aseo, situación que, hasta hace poco tiempo, no era posible, ya que la Ley sólo facultaba para cobrar aseo a las propiedades afectas al pago de Impuesto Territorial. Por tanto, los municipios subsidiaban con sus recursos la mayor parte del servicio.

Esta exención, asociada al pago de impuesto territorial, tuvo como efecto principal que

un importante número de propiedades de población no pobre se acogiera a esta franquicia. El porcentaje de población exenta de pago, por este concepto, era de aproximadamente un 70%, en consideración que la población nacional calificada como pobre es notablemente inferior a esa proporción. Por tanto nos encontrábamos en presencia de un subsidio municipal mal concebido. La modificación de la Ley de Rentas Municipales tuvo como finalidad, en esta materia, corregir dicha distorsión.

No obstante el avance logrado con la reforma a la Ley de Rentas Municipales, los

municipios no han tenido la capacidad para hacer efectiva la nueva disposición, en el sentido de encontrar mecanismos adecuados para efectuar el cobro del servicio de aseo a los usuarios exentos del Impuesto Territorial. De este modo, al no hacer efectivo el

3 En la Región Metropolitana se ha implementado algunas experiencias que fomentan la participación

y compromiso ciudadano. Entre otras la de la comuna de la Reina y el Programa Regional de Reciclaje impulsado por la Intendencia Regional.

costo del servicio a los usuarios, su prestación continúa generando déficit a los municipios.

Hoy en día el conjunto de los municipios destinan alrededor de 30.000 millones de

pesos al año para la prestación del servicio de aseo domiciliario, recuperando por concepto de cobro alrededor de un 30 por ciento de dicha cifra. Los costos de manejo por tonelada en nuestro país, considerando desde la recolección hasta la disposición final, son cercanos a los $ 9.000.

2.7 Institucionalidad4. De acuerdo a la normativa vigente (Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades)

las municipalidades tienen como función privativa el aseo y ornato de la comuna. El cumplimiento de esta función se encuentra reglamentada por el Código Sanitario, el que rige todas las cuestiones relacionadas con el fomento, protección y recuperación de la salud de los habitantes de la República, salvo aquellas sometidas a otras leyes. Es así como el artículo 4º de este Código establece que "a las municipalidades corresponde atender los asuntos de orden sanitario que le entregan el artículo 105 de la Constitución Política del Estado".

Específicamente, el artículo 11º letra b, establece que "sin perjuicio de las atribuciones

que competen al Servicio Nacional de Salud, corresponde, en el orden sanitario, a las municipalidades recolectar, transportar y eliminar por métodos adecuados, a juicio del Servicio Nacional de Salud, las basuras, residuos y desperdicios que se produzcan o depositen en la vía urbana".

Por lo tanto, en la recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos

esta responsabilidad recae - principalmente - en dos instituciones: las municipalidades con una función de ejecución y el Ministerio de Salud, con una función de fiscalización.

En cuanto a la gestión a nivel municipal, se observa una serie de problemas en la

gestión del servicio de aseo domiciliario, producto de la falta de planificación, problemas financieros y la falta de personal calificado en la materia. Algunos elementos ilustrativos de estas dificultades de gestión son la incapacidad de implementar sistemas efectivos de cobro del servicio a los usuarios, y los inadecuados contratos que muchos municipios suscriben con prestadores privados.

2.8 Participación Privada en el Manejo de Residuos Domiciliarios. En la actualidad,

son fundamentalmente empresas privadas las que participan en las distintas fases de manejo de los residuos domiciliarios. Se estima que alrededor de un 80% de las comunas de más de 50.000 habitantes ha licitado el servicio de recolección.

4 En Anexo 1 se entrega un detalle completo de la normativa vigente y de las instituciones

involucradas en el manejo de los residuos sólidos.

En el caso en que los servicios son traspasados a privados, es posible distinguir entre la recolección y transporte, y la construcción y/o operación de rellenos sanitarios. La forma utilizada es la de llamado a licitación pública, quedando, en la mayoría de los casos, el diseño del sistema a cargo del operador privado.

Esta participación privada en el manejo de los residuos domiciliarios presenta algunas

imperfecciones en cuanto existe muy pocas empresas que controlan el mercado, entregando algunas señales de competencia imperfecta que han traído consigo un aumento de los costos.

En síntesis, si bien la gestión y manejo de los residuos domiciliarios en nuestro país presenta niveles de cobertura aceptables, con una proporción importante de estos residuos que son finalmente depositados en rellenos sanitarios o rellenos controlados, se ha hecho evidente la necesidad de contar con definiciones institucionales y de gestión que permitan dar solución a los problemas anteriormente planteados y enfrentar los nuevos desafíos derivados del desarrollo del país. En este sentido, una política para el manejo integral de los residuos domiciliarios es una necesidad inmediata. III. LINEAMIENTOS 3.1 El modelo de desarrollo actual lleva a un aumento en la generación de residuos

sólidos domiciliarios: El modelo de desarrollo que el país ha adoptado, produce impactos relacionados con

los cambios en los patrones de producción y de consumo, los que junto con el crecimiento poblacional, implican un aumento en la generación de residuos sólidos domiciliarios y cambios en su composición. Por otra parte, esta mayor producción de residuos domiciliarios ha ido acompañada de mayores exigencias por parte de la sociedad respecto al manejo y disposición de estos residuos.

3.2 El manejo de los residuos domiciliarios se relaciona estrechamente con las

prácticas de la comunidad, así como con las prácticas de producción y diseño de envases:

Las soluciones que se alcancen no dependen solamente de la autoridad; en ellas

cumplen un rol fundamental las prácticas de consumo de toda la comunidad, y las exigencias sobre la producción de envases. En ambos aspectos, directamente ligados a la minimización de residuos, su reciclaje y reutilización, es posible intervenir.

3.3 El manejo de los residuos domiciliarios es técnicamente posible: En las últimas décadas se han producido significativos avances en cuanto a tecnología

y gestión de los RSD, existiendo en la actualidad una amplia oferta de posibilidades técnicas, que - a su vez - se encuentran en constante desarrollo a nivel mundial. De entre ellas, algunas son técnicamente más adecuadas en función de las características de cada localidad.

3.4 Búsqueda de soluciones concordantes con la realidad del país: Existiendo estas distintas alternativas técnicas para enfrentar el tema de los residuos

domiciliarios, aquellas que adopte el país deben, además de las consideraciones técnicas, incorporar los aspectos ambientales, económicos y sociales para que en conjunto tengan concordancia con nuestra realidad.

3.5 Responsabilidad Institucional Compartida: Si bien la prestación del servicio de aseo domiciliario es responsabilidad privativa de

los municipios, en su gestión interactúan otros organismos del Estado cumpliendo roles normativos, de regulación y fiscalización entre otros.

IV. PRINCIPIOS 4.1 Equidad La política debe posibilitar para todos los habitantes un servicio de recolección de sus

residuos domiciliarios. Asimismo, debe asegurar que su manejo y disposición final no atente contra la calidad de vida de la población, velando para que no sean sólo algunos los que paguen el costo de las externalidades generadas.

4.2 El que contamina paga El costo de manejo de los residuos debe recaer en sus generadores. Este costo debe

asociarse a la recolección, transporte y disposición final, así como a la cantidad y calidad de los residuos generados.

4.3 Principio preventivo Se privilegiará la incorporación de medidas tendientes a la prevención de los posibles

impactos ambientales y sanitarios derivados del manejo de los RSD, antes que a la reparación de dichos impactos una vez producidos.

4.4 Principio precautorio Cuando exista peligro de daño grave o irreversible para el ambiente, la falta de

certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.

4.5 Sustentabilidad Ambiental La gestión de residuos sólidos domiciliarios debe promover el principio de desarrollo

sustentable, de manera que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.

4.6 Participación ciudadana La participación ciudadana debe ser incorporada e incentivada en la gestión integral de

los RSD en los niveles que corresponda. El desarrollo y fomento de esta participación requiere de procesos de educación y sensibilización de la ciudadanía, proporcionándose acceso efectivo a la información pertinente y a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.

4.7 Flexibilidad La existencia de una alta heterogeneidad de situaciones implica que parte importante

de las soluciones deben ser aplicadas de acuerdo a las particularidades territoriales específicas, con instrumentos diferenciados y flexibles que puedan ser operados en forma descentralizada.

4.8 Compensación. Una comunidad que toma una carga superior a la que le corresponde, debe ser

compensada. 4.9 Gradualidad La implementación de la política y la ejecución de los planes y programas requieren

ser desarrollados gradualmente, acorde a las diversas realidades territoriales según su urgencia y capacidad de gestión.

V. OBJETIVOS 5.1 Objetivo General Lograr una gestión integral de los RSD que minimice su impacto ambiental, elimine

los efectos negativos sobre la salud de la población, y sea social y económicamente eficiente y viable.

5.2 Objetivos Específicos a) Diseñar un Sistema de Manejo y Gestión de Residuos Solidos Domiciliarios basado en

un mejoramiento de las condiciones económicas, tecnológicas y ambientales. b) Internalizar los costos del manejo integral de los RSD.

c) Fomentar la participación ciudadana y el compromiso público con las acciones que se

implementen para optimizar la gestión y manejo de los RSD d) Definir un marco regulatorio para el manejo integral de los residuos sólidos

domiciliarios. e) Establecer el marco institucional para una gestión integral de los RSD.

VI. LINEAS DE ACCION Y MODALIDADES DE TRABAJO 6.1. En relación al objetivo: Diseño de un Sistema de Manejo y Gestión de Residuos

Solidos Domiciliarios (RSD) basado en un mejoramiento de las condiciones económicas, tecnológicas y ambientales, se propone las siguientes líneas de acción:

a) Definición de Normas Técnicas y Operativas. Se propone elaborar un único reglamento que contemple las normas para todas las etapas. Estas normas deberán ser consideradas como los mínimos requerimientos a cumplir. Normas complementarias, por ejemplo las Ordenanzas Municipales dictadas por los Municipios, podrían contemplar exigencias más estrictas, de acuerdo a la realidad de cada municipio: Almacenamiento. Definir las exigencias mínimas para el almacenamiento de los RSD (por ej.: prohibir su vertido en bolsas plásticas en el suelo, obligando el uso de canastos o contenedores de plástico). Las condiciones de almacenamiento en la vereda deben quedar claramente establecidas para cada tipo de vivienda. Recolección y Transporte. Determinar los requisitos mínimos para la recolección y transporte, incluyendo, entre otras, disposiciones sobre: - Frecuencia de recolección, - Características técnicas de los camiones, - Capacitación del personal, - Mantención de los camiones. - Seguridad laboral. También se estima importante estudiar la viabilidad de contar con un registro de origen-destino, con el propósito de facilitar la fiscalización, y estudiar la posible aplicación y desarrollo de normas para regular la recolección selectiva. Estaciones de Transferencia Centros de Acopio, Plantas de Reciclaje y Recuperación, etc.: exigencias respecto a localización, construcción y operación. Disposición Final. Elaborar normas para: - Construcción: que deben estipular todos los criterios técnicos necesarios para el buen

funcionamiento de cada instalación. - Localización: que deben reflejarse en los Planes Reguladores comunales e

Intercomunales que contemplen, entre otros el registro de los residuos recibidos (en cantidad y origen).

- Aceptación: Debe contemplar normas para la aceptación de otros tipos de residuos,

indicando qué tipo de residuos se puede recibir y en que cantidades.

- Rellenos Sanitarios: que deben incluir reglas para la clausura, estableciendo responsabilidades y garantías. Estas normas deben incorporar el concepto de recuperación del terreno para usos determinados.

b) Promover la Disminución en la Generación de Residuos. Las propuestas para incentivar la minimización de los RSD deben estar enfocadas a evitar la generación de los residuos, así como promover la reducción, reutilización y reciclaje de los residuos que no fue posible evitar. Con respecto a la reducción de residuos se sugiere la implementación de las siguientes disposiciones: i) Diseñar normas para definir las exigencias mínimas para la fabricación

de productos y envases. ii) Establecer instrumentos económicos hacia los productores y los

consumidores con el objetivo de desincentivar el consumo y la producción de envoltorios y otros materiales desechables.

iii) Elaborar y divulgar normas e incentivos para estimular el uso de

envoltorios retornables. c) Incentivar la Recuperación y el Reciclaje. i) Establecer instrumentos económicos hacia productores y consumidores con el

objetivo de incentivar la elaboración y consumo de productos reciclados. ii) Promover el desarrollo de Instalaciones de Recuperación de Materiales para la

separación de componentes de residuos sólidos. iii) Impulsar la incorporación de tecnologías para la recuperación y

preparación de materiales para su reutilización, reprocesamiento y transformación en nuevos productos.

iv) Fomentar la recuperación de productos de conversión (compost) y

energía térmica, biogas y biocombustibles líquidos. v) Incentivar la separación de residuos en el punto de generación en

contenedores de almacenamiento que permita su recogida en forma separada. vi) Evaluar la definición de normativas industriales para la fabricación de

productos y envases que utilicen materiales que permitan la mayor reducción de residuos y que incentiven su reutilización.

vii) Organizar y reglamentar las actividades de los agentes informales. d) Establecer los Rellenos Sanitarios como la solución técnica y ambiental más

adecuada para nuestro país.

El relleno sanitario parece ser, en el corto y mediano plazo, la tecnología más adecuada para la disposición final de los RSD en el país. El relleno mismo, al ser construido de acuerdo a normas técnicas, constituye una solución ambientalmente segura. Un diseño cuidadoso de sus accesos y zona de amortiguación, así como un manejo tecnificado de los líquidos percolados y el biogas, pueden minimizar los impactos negativos sobre la calidad de vida en el entorno. Todos estos efectos pueden ser apropiadamente cubiertos por las reglamentaciones ambientales y de zonificación. e) Definir Criterios de Localización. Las áreas susceptibles de ser utilizadas con instalaciones para el manejo de residuos sólidos deben estar claramente establecidas en los instrumentos de planficación y ordenamiento territorial. Para su determinación debería tomarse en cuenta, al menos, los siguientes elementos: i) Estas instalaciones, presentan en la actualidad características técnicas

que posibilitan cautelar el resguardo de las condiciones ambientales de las poblaciones cercanas. Incluso, en el caso de muchos de los rellenos sanitarios modernos, no sólo es posible convivir con ellos, sino que también su construcción puede incluso contribuir a la plusvalía de la zona.

ii) Su instalación corresponde a proyectos integrales, de largo plazo, y

constituye la mejor alternativa técnico-económica en el territorio. iii) Estas instalaciones podrían, a su vez, ser concebidas con fines

complementarios.5 iv) Explicitar las externalidades positivas, las que son un elemento clave en

la negociación. Dentro de estas externalidades se cuenta: mejoramiento de los accesos, preferentemente por ferrocarril; generación de gas y/o electricidad para consumo doméstico e industrial; creación de áreas verdes, producto de las zonas de amortiguación y del posterior cierre de las instalaciones; construcción de un loteo industrial, generación de empleo y, en el largo plazo, posibilidad de crear un loteo urbano con áreas verdes ya consolidadas.

v) Proceso de determinación de la localización debe ser transparente y

participativo, resaltando las ventajas antes señaladas, dando a conocer los criterios de selección, las garantías técnicas de estas instalaciones, generar interés y competencia entre localidades para obtener las externalidades señaladas, asegurar una justa compensación frente a eventuales externalidades

5 Una alternativa técnica interesante es su localización en terrenos sin agua y hacer coincidir en estos

terrenos la localización de una planta de tratamiento de aguas servidas con el relleno sanitario. De este modo, los lodos de la planta son depositados en el relleno y con el agua tratada de la planta se posibilita una reforestación del área.

negativas, o que se perciban como tales, e incorporar a las comunidades en el proceso de toma de decisiones.

f) Evaluar acciones tendientes al control y eliminación de los vertederos ilegales

existentes. 6.2. En relación al objetivo: Internalizar los costos del manejo integral de los RSD, se

propone: a) Incentivar, mediante algún cobro que se incorpore en el precio final a pagar por el

consumidor, la internalización de costos de tratamiento y disposición final de los residuos generados por cualquier residuo de un producto, con el objeto de dar una señal al consumidor en relación a estos costos.

b) Definición de un Sistema Tarifario El sistema tarifario debe distribuir los costos del manejo de residuos, considerando los

costos ambientales involucrados, en función de la cantidad de residuos a tratar o disponer. Para que un sistema tarifario pueda tener cierto poder de incentivo orientado a la reducción del volumen de residuos domésticos, ligado al cumplimiento del principio "el que contamina paga" y a la eficiencia económica, es conveniente cobrar al usuario en forma diferenciada, es decir, en función de alguna variable que permita modificar la conducta del individuo en un sentido que facilite el logro de tales objetivos.

La introducción de un sistema tarifario diferenciado de acuerdo a la cantidad de

residuos generados pasa por la disposición e introducción de sistemas de medición de esta variable, las que requieren de hecho de inversiones consistentes.

c) Desarrollo de Sistemas Efectivos de Cobranza del Servicio Debe ser responsabilidad de su prestador; el municipio, sin perjuicio de los acuerdos,

convenios o contratos que éste suscriba con otras instituciones privadas y/o públicas para su aplicación.

d) Determinar modalidades de pago del servicio para la población más pobre. De acuerdo al principio " El que contamina paga", todos los generadores de residuos

sólidos domiciliarios (RSD), y por tanto todas las viviendas en Chile, deberían pagar por los servicios asociados al manejo de RSD. Sin embargo, considerando que cierta parte de los habitantes de nuestro país no dispone de los recursos necesarios para solventar ciertos servicios básicos, como por ejemplo el agua potable y alcantarillado, es posible presumir de igual forma, que existe un segmento poblacional que no estaría en condiciones de solventar el pago del manejo de sus RSD.

En este escenario es coherente analizar la posibilidad de contar con un subsidio al

manejo de los residuos sólidos, el cual corregiría el principio estipulado en la política

de RSD, "El que contamina paga". Este subsidio pagaría el costo de aquellos usuarios que no puedan costear este servicio y que corresponden - a su vez - a quienes producen menores volúmenes de residuos.

6.3 En relación al objetivo: Fomentar la participación ciudadana y el compromiso

público con las acciones que se implementen para optimizar la gestión y manejo de los RSD, se propone:

El alcanzar los objetivos de una política de manejo integral de los residuos sólidos domiciliarios requiere, de manera imperiosa, contar con una participación activa de la comunidad, tanto a nivel de un cambio en las conductas individuales como de los comportamientos colectivos. Al respecto, las medidas a desarrollar son: a) Incentivar el consumo de productos que no generen impactos ambientales negativos. b) Informar, divulgar y promover formas alternativas que la población tiene para un

manejo sustentable de los RSD. Esto es: favorecer productos reciclados y reciclables, minimizar, separar en el origen, entre otras.

c) Cambiar la percepción negativa del manejo de los RSD hacia una oportunidad para

involucrarse en un objetivo nacional de mejorar la calidad de vida y el hábitat d) Formular una campaña de ecoetiquetado que permita a los consumidores identificar

los productos con menor impacto ambiental. e) Incorporar en los programas educativos los conceptos de minimización, reciclaje,

reutilización y responsabilidad ciudadana. 6.4 En relación al objetivo: Definir un marco regulatorio para el manejo integral de los

residuos sólidos domiciliarios, se propone:

Dadas las características de un servicio en el que concurren prestadores privados, se hace necesario establecer algunas regulaciones con el objeto de cautelar la plena transparencia de los procesos de licitación y la libre competencia entre los oferentes. En este sentido, existe dos ámbitos en los que se concibe la participación de agentes privados: a) Servicio de Recolección y Transporte y, b) Determinación de Centros de Acopio, Recuperación y/o Disposición Final.

a) Regulación de los Servicios de Recolección y Transporte.

Los procesos de licitación para los servicios de recolección y transporte de RSD deben crear

las mayores condiciones de competencia, evitando establecer en ellos cualquier requisito que atente contra la libre competencia.

Una manera de asegurar la plena transparencia de estos procesos es que las Bases

Administrativas sean efectivamente competitivas, para lo cual éstas podrían ser sometidas a

una revisión por parte de la Comisión Anti Monopolios (en este caso la Comisión Preventiva). De este modo, podrían establecerse unas Bases "tipo", que sirvieran como referencia para las licitaciones a realizarse.

Por otra parte, es posible la realización de reclamos, ya sea ante la comisión Preventiva o Resolutiva, ante presunciones de alguna práctica atentatoria contra libre competencia.

Especificar adecuadamente las condiciones técnicas del servicio, para asegurar en mayor medida su eficiencia y calidad. En particular, se podrían especificar en los Términos de Referencia las rutas de recolección óptimas. Igualmente, se podría contar con presupuestos estimativos para los servicios a licitar. De este modo, se establecen en las Bases Administrati-vas de las licitaciones condiciones de eficiencia que teóricamente se obtendrían producto de la libre competencia.

Resulta necesario definir qué institución sería la encargada de trabajar las Bases Administrati-vas con la Comisión Anti Monopolio, o presentar las quejas o solicitud de investigar frente a ésta.

Igualmente, se requeriría definir el organismo a cargo de definir las rutas óptimas y los presupuestos estimativos para realizar un servicio eficiente. b) Regulación en la determinación de Centros de Acopio, Recuperación y/o Disposición

Final

La fijación de normas y procedimientos para la defensa de la libre competencia en estos mercados, está íntimamente ligada a cómo funcionará este mercado. En efecto, en un extremo se puede asignar a los privados toda la responsabilidad e iniciativa para determinar cuántos rellenos sanitarios se construirán y dónde estarán éstos ubicados. En otro extremo, es posible que sea el Estado quién determine lo anterior, llegando a definir los sitios donde se ubicarán los rellenos, centros de acopio y/o unidades de recuperación, considerados necesarios, y licite la construcción y operación de ellos. Entre ambas posturas, es posible que el Estado defina las zonas en que es posible la instalación de estas unidades de manejo, y que la determinación de los lugares exactos y cantidad de ellos, sea definida por el mercado.

Desde un punto de vista regulatorio, en ambos casos nuevamente los procesos de licitación

tienen un rol preponderante en el resguardo a la libre competencia. Por ello, lo antes expuesto para el caso de los servicios de recolección (participación de la Comisión Anti Monopolios), es también válido para este mercado.

Igualmente, en la selección de los ganadores a las licitaciones, ya sea en el caso en que los municipios liciten la disposición de sus RSD, o en el caso en que lo que se licite sean las concesiones de los sitios para instalar los rellenos, deberá velarse por que se opte por las mejores soluciones técnicas y económicas. Para ello, resulta imprescindible contar con una capacidad institucional técnicamente sólida que evalúe las ofertas que se reciban.

6.5 En relación al objetivo: Establecer el marco institucional para una gestión integral de los RSD, se propone:

a) Reafirmar Responsabilidad Municipal. Los municipios son la institución encargada por ley de la recolección y disposición final de RSD. Dentro del contexto de una política de gestión integral de residuos, esta función se debiera extender a la ejecución o fomento de las actividades que den soporte a la clasificación en origen, transporte segregado, acopio, clasificación y comercialización del material reciclable. En general, esto significa una tarea mucho más compleja, con mayores requerimientos de administración superior, que debe responder en forma más fina a una comunidad local que participa activamente en el manejo de los RSD, no solamente en su generación. En el contexto de Areas Intercomunales, en cambio, es concebible una delegación parcial de la función Disposición Final, que puede ser mejor gestionada a un nivel intermunicipal. Asimismo, les corresponde la aplicación de un sistema tarifario y de cobranza del servicio a los usuarios comunales. Para la realización de estas actividades los municipios están facultados para suscribir contratos o convenios con instituciones privadas o públicas. El desafío más complejo que enfrentarán las municipalidades del futuro, en estas materias y en muchas otras, es el de acoger y dar respuesta a una comunidad cada vez más consciente de los servicios que inciden en su calidad de vida y en el medio ambiente. Esto significa que las municipalidades se enfrentarán no solamente a nuevas tareas y nuevos requerimientos técnicos, sino que deberán desarrollar nuevos estilos de relación con una comunidad local cada vez más exigente y participativa. La adaptación a estas nuevas condiciones, ya emergentes, hacen necesario el desarrollo de nuevos enfoques organizacionales y, sobre todo, de un enorme esfuerzo de capacitación para el personal municipal b) Rol del Estado. El Estado es un actor indispensable en la gestión integral de los RSD. En su rol normativo y fiscalizador en materias de salud, usos del suelo y medio ambiente, proveerá el marco para el diseño y funcionamiento de las distintas instalaciones y servicios. Este aspecto compromete atribuciones de los ministerios de Salud y Vivienda y Urbanismo y, de la CONAMA, cuando menos. Por otra parte, corresponde al Estado un rol más amplio, de asegurar el funcionamiento global del sistema, especialmente en aquellos aspectos en que las competencias y capacidades municipales se vean excedidas:

i) Resguardar la salud de las personas, mediante una permanente fiscalización de las instalaciones de manejo y disposición final de los residuos.

ii) El buen funcionamiento de los mercados, tanto para los servicios privados

que contribuirán al manejo, como de los materiales reutilizables que, en forma creciente, generará la actividad de reciclaje.

iii) El apoyo a la capacitación de funcionarios municipales y otros agentes sociales, que deberán enfrentar en el futuro cercano nuevos roles y nuevas exigencias.

iv) La promoción de los valores de protección del ambiente y conservación de

los recursos naturales que conducirán a prácticas apropiadas de manejo de los RSD en los hogares.

v) La planificación de las actividades de manejo de los RSD en el largo plazo,

para asegurar su consideración consistente en los planes de ordenamiento territorial y en el desarrollo de infraestructura.

vi) La mantención de la equidad, aportando los criterios que permitan establecer

relaciones justas entre las distintas comunidades involucradas. vii) Fomentar la investigación y el desarrollo tecnológico

c) Roles específicos y mecanismos institucionales. Teniendo en consideración esta responsabilidad municipal de carácter privativo y el rol del Estado en la materia, es necesario formular algunas sugerencias específicas, tanto sobre la participación de otros actores en el proceso, como en la definición de mecanismos institucionales, que apunten a una mayor efectividad en el manejo de los RSD: i) Nivel Nacional. - Definición del marco institucional y legal para el manejo integral de residuos

sólidos. Para estos efectos, se deberá elaborar normativas que regulen los aspectos técnicos y económicos del proceso.

- Un Comité Técnico integrado por representantes de los Ministerios de Salud,

Economía, Planificación y Cooperación e Interior (SUBDERE), coordinados por la CONAMA, será la instancia de Gobierno encargada de impartir los lineamientos para un manejo integral de los residuos sólidos domiciliarios, así como de cautelar la adecuada puesta en marcha de las líneas de acción de esta política. Lo anterior, sin perjuicio de sus atribuciones y funciones normativas y fiscalizadoras que les correspondan.

- Prestar asesoría técnica a los niveles regional y municipal. ii) Nivel Regional. Los Gobiernos Regionales serán los responsables de la puesta en vigencia de esta

política a nivel territorial, correspondiéndoles en consecuencia: - Creación de un Comité Técnico Operativo a nivel regional para implementar

la política y asesorar a los municipios. Este Comité estará integrado por

representantes regionales de los Ministerios de Salud, Economía, Vivienda y Urbanismo, Planificación y Cooperación, y eventualmente otros que la autoridad regional considere, coordinados por el Director Regional de la CONAMA.

- Fomento a la asociatividad intercomunal para la gestión y manejo de residuos

sólidos domiciliarios. - Se deberá establecer un Plan Regional de Gestión de Residuos, que incluya

los siguientes temas: ordenamiento territorial, asociatividad de municipios, asistencia técnica, promoción de iniciativas orientadas al reciclaje y reutilización de residuos, participación ciudadana, educación y difusión. Este Plan deberá ser desarrollado en el marco del Comité Técnico Operativo señalado.

- Considerar la participación de organismos gubernamentales, no

gubernamentales, municipios y organizaciones sociales, en la formulación y puesta en marcha de propuestas educativas, y de sensibilización e información en el manejo de RSD.

- Se deberá tener la posibilidad de utilizar fondos de decisión regional para la

inversión en equipamiento e instalaciones de manejo de residuos domiciliarios para los municipios.

Las instancias Ministeriales a nivel regional deberán - a su vez - cumplir los roles de

fiscalización y supervigilancia que en materias sanitarias, de regulación económica, de uso del suelo y ambientales la legislación les asigne.

iii) Nivel Municipal. Cada municipio deberá elaborar un Plan Municipal de Gestión de Residuos. En

primera instancia este Plan deberá incluir los siguientes temas: recolección, transporte, disposición final, fiscalización, tarificación y cobranza del servicio. Asimismo, debería incluir como objetivos de gestión la minimización, tratamiento previo, educación y difusión.

Si bien, cada municipio se responsabiliza individualmente para realizar todas estas

funciones, en aquellos aspectos o tareas que se estime necesario, existe la alternativa de asociarse a otros municipios para obtener acceso a alternativas técnicamente y económicamente mejores. En el caso de asociarse a otros municipios, la asociación debe elaborar un Plan Intercomunal de Gestión de Residuos. Las asociaciones interco-munales pueden además, brindar asistencia técnica a los municipios asociados. Estas asociaciones deben constituirse de acuerdo a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Los Planes Municipales e Intercomunales deben presentar un calendario de actividades estableciendo metas y costos asociados. Además, deben especificar como se insertan dentro de los Planes Regionales de Manejo.

Para acceder a recursos regionales los municipios deberán presentar su Plan de

Gestión. El Gobierno Regional deberá tener la competencia legal de supeditar la disponibilidad de estos fondos, y eventuales subsidios, otorgados por el Gobierno Nacional, al cumplimiento de las metas planteadas en los respectivos planes, así como de impulsar y facilitar la conformación de asociaciones intercomunales.

d) Establecer disposiciones para los actuales sistemas de manejo en su transición a

la aplicación de esta política. Si bien parte importante de los residuos generados son dispuestos en rellenos sanitarios, es posible observar la coexistencia de basurales y vertederos que no cumplen con los principios y objetivos planteados en esta política. Asimismo, las características técnicas y de gestión, el sistema tarifario, el marco regulatorio, las normativas legales y los mecanismos de participación ciudadana de los sistemas de manejo vigentes requieren ser readecuados para alcanzar los objetivos planteados. Con tal propósito, se debe establecer los resguardos y las disposiciones de transición que cautelen que en forma progresiva se avance a una plena aplicación de los principios y líneas de acción de esta política. En particular, en lo referente a las instalaciones de disposición final en las que debe efectuarse las modificaciones técnicas necesarias para velar por la seguridad ambiental y sanitaria de la población.

VII. PLAN DE ACCION DE CORTO PLAZO. 7.1. Las autoridades de las instituciones participantes deberán sancionar la propuesta de

Política. 7.2. Una vez alcanzados los consensos al interior del Gobierno sobre una propuesta de

política, se iniciará conversaciones con la Asociación Chilena de Municipalidades para discutir sus contenidos y propuestas y definir una agenda de trabajo conjunto para la aplicación de la política. Para estos efectos, la SUBDERE y SEGPRES serán las instituciones de Gobierno encargadas de sostener dichas conversaciones, sin perjuicio de la participación de representantes de otras instituciones al momento de discutir temas específicos de la política.

7.3. Por su parte, para los efectos de llevar a cabo las líneas de acción y responsabilidades

específicas señaladas en la política, se asignan las siguientes tareas y responsables, sin perjuicio de incorporar en la discusión a todos los órganos involucrados:

a). Propuesta de Definición y Readecuación de Normativas Institucionales y Técnicas. i) Institucionalidad : SUBDERE - SEGPRES. ii) Técnicas: SALUD - CONAMA.

iii) Uso del Suelo: MINISTERIO DE VIVIENDA, MINISTERIO DE AGRICULTURA.

b) Propuesta de Definición de Instrumentos Económicos y Regulatorios.

i) Propuestas de Sistemas Tarifarios, de Cobranza y de Licitación (mercado): ECONOMÍA, SUBDERE y CONAMA.

ii) Definición de Otras modalidades de Pago - Subsidios: HACIENDA - SUBDERE - MIDEPLAN. c) Propuesta de Definición de Iniciativas relativas a Fomento y Promoción de Minimización, Reciclaje y Reutilización, y Participación Ciudadana. CONAMA - SUBDERE - EDUCACION. La fase de implementación de estas iniciativas corresponderá a los Gobiernos

Regionales y Municipios. 7.4. El Ministerio de Planificación y Cooperación deberá, en el marco del Sistema

Nacional de Inversión Pública, desarrollar metodologías para evaluar instalaciones de

manejo de residuos sólidos, de modo tal de posibilitar su incorporación a financiamiento con recursos públicos.

7.5. El Ministerio de Planificación y Cooperación y CONAMA deberán definir los

contenidos de los Planes de Gestión Regional y Municipal para el manejo de los residuos sólidos. Para estos efectos deberán definir los aspectos metodológicos, preparar instructivos y proveer la capacitación requerida en los niveles regional y local.

7.6. Las instituciones involucradas en la puesta en marcha de esta política deberán, cuando

se requiera, fortalecer sus equipos profesionales y considerar dentro de sus tareas las responsabilidades y compromisos que se asignan a partir de esta propuesta de política.

7.7. Por instructivo presidencial deberá conformarse el Comité Técnico a nivel nacional y

los Comités Regionales respectivos. Estos Comités tendrán como primera misión definir las disposiciones que regirán en la transición hacia una plena vigencia de esta política.