Gc 51 Gunther Hernan Gonzales Barron

8/9/2019 Gc 51 Gunther Hernan Gonzales Barron

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DOCTRINA

CONSTITUCIONAL

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CONSTITUCIONAL

GACETA CONSTITUCIONAL N 51 289

El derecho a una ciudad o hbitat

con calidad de vida

Gunther Hernn GONZALES BARRN*

Con una breve descripcin de la situacin de la vivienda en el Per, su rela-cin con la dignidad humana y otros derechos (tanto civiles y polticos como

econmicos, sociales y culturales), el autor nos introduce a la problemtica

de la calidad de vivienda. As, luego de hacer un recuento de la normativa so-

bre la materia, se muestra crtico frente a la visin que otorga valor a la pro-

piedad en funcin de la especulacin y su utilidad para grandes proyectos

de infraestructura alejados de las posibilidades econmicas de las mayoras.

Concluye explicando que no puede permitirse que la propiedad se respete

por s misma, sin inters por otras condiciones sociales, pues esto implica-

ra dejar de lado que en la actualidad no solo se protege el derecho subjetivo

de propiedad, sino tambin el derecho a convertirse en propietario median-

te la igualacin de oportunidades econmicas para todos y la garanta de unmnimo existencial.

I. LA VIVIENDA: NECESIDAD ESENCIALDEL HOMBRE

El hombre necesita como elemento vital la vi-vienda y la tierra para solventar sus necesi-dades ms elementales de albergue, mora-da, descanso, intimidad y hasta felicidad comoindividuo con mundo interno, inseparable a ly, tambin, dentro de un contexto social puessirve de albergue a la familia. La tierra es,

* Profesor de Derecho Civil y Derecho Registral en la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), Universidad de SanMartn de Porres, Universidad Inca Garcilazo de la Vega, Universidad de Piura y Universidad de Sipn. Abogado, Magsteren Derecho Civil y Doctor en Derecho por la PUCP. Estudios de Maestra en Derecho con mencin en Poltica Jurisdiccio-nal de la PUCP. Diplomado en Derechos Humanos, Jurisdiccin y Democracia por la Corte Interamericana de Derechos Hu-

manos y la PUCP. Juez Superior Titular de la Corte de Justicia de Lima.

muchas veces, la adquisicin de toda una vidade trabajo y esfuerzo que otorga paz, tranqui-lidad y permite que se cumplan, en la prctica,otros derechos humanos que le correspondena la persona y su dignidad intrnseca.

La vivienda se encuentra en el mismo planode esencialidad que otros valores vitales de laexistencia, tales como la alimentacin, el ves-tido, la salud y la educacin. Por esta razn,

RESUMEN


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todos los Estados se encuentran obligados afacilitar el acceso a estos bienes, a promover-los, financiarlos y subvencionarlos, si fuese elcaso; en fin, a intervenir en los mercados y, en

ciertos casos, a prestar directamente los bie-nes o servicios requeridos1.

La falta de vivienda adecuada no solo atentacontra la dignidad del hombre, sino que impidea los perjudicados el goce de muchos de susotros derechos humanos, tanto civiles y pol-ticos como econmicos y sociales. La Orga-nizacin de las Naciones Unidas advierte quela inobservancia del derecho a la vivienda sedebe, entre otras causas, a la especulacinde la vivienda, las megacompras con fines de

inversin y rpido retorno, y los proyectos dedesarrollo de infraestructura a gran escala2.Mientras la humanidad est tratando de hacerefectivo el acceso a la vivienda de los ms po-bres, otros siguen bajo la perspectiva de im-pulsar la especulacin del suelo como nicomecanismo de desarrollo y riqueza (para algu-nos). En tal sentido se dice que:

De acuerdo con el derecho internacio-nal relativo a los derechos humanos, todapersona tiene derecho a una vivienda

adecuada como componente del derechoa un nivel de vida adecuado. El derecho auna vivienda adecuada incluye, entre otrascosas, el derecho a la proteccin contra la

injerencia arbitraria o ilegal en su vida pri-vada, familia, hogar y el derecho a la segu-ridad jurdica de la tenencia3.

Ntese que se habla de seguridad de la te-nencia, esto es, de la posesin de la vivienda,como elemento clave del derecho humano, yno del solo efecto de las inscripciones o losformalismos legales4.

Existen mltiples formas en las que encontra-mos condiciones injustas respecto a la vivien-da. Mencionaremos algunos de estos casos:

- Falta absoluta de vivienda.- Condiciones materiales vetustas y falta de

mantenimiento.

- Insalubridad o falta de higiene.

- Espacios reducidos o hacinamiento.

- Contextos urbanos degradados social yeconmicamente.

- Ausencia de servicios pblicos, vas oparques.

- Contaminacin.

1 La sumisin al mercado no es compatible con la proteccin de los derechos econmicos y sociales. As, en mltiples de-claraciones internacionales que, si bien constituyensoft law, tienen gran valor interpretativo de los derechos contenidos enlos tratados de derechos humanos, puede citarse la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Hu-manos (Vancouver 1976), cuya Declaracin, en la parte pertinente, dice lo siguiente: III. Directrices para la accin: () 8.Vivienda adecuada y servicios son un derecho humano bsico que impone la obligacin a los gobiernos a velar por su cum-

plimiento para todas las personas, comenzando por la asistencia directa a los menos favorecidos a travs de la orientacinde programas de auto-ayuda y la accin comunitaria. Los gobiernos deben esforzarse por suprimir todos los obstculos quedificultan el logro de estos objetivos. De especial importancia es la eliminacin de la segregacin social y racial, entre otrascausas, mediante la creacin de comunidades mejor equilibradas en que se combinen distintos grupos sociales con ocupa-cin, vivienda y servicios.

2 ONU, CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS. Informe de la Relatora Especial sobre una vivienda adecuada como ele-mento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, Sra. Raquel Rolnik, y sobre el derecho de no discriminacin(A/63/275), 13 de agosto de 2008, p. 6.

3 ONU, CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada como parte delderecho a un nivel de vida adecuado, Sr. Miloon Kothari, aplicacin de la Resolucin 60/251 de la Asamblea General de 15de marzo de 2006, Anexo I: Principios bsicos y directrices sobre los desalojos y el desplazamiento generados por el desa-rrollo (A/HRC/4/18), 5 de febrero de 2007, p. 18.

4 La posesin, la ocupacin de la tierra, tienen un valor en s mismo, pues estn vinculados a las necesidades esenciales delhombre y, por tal razn, merecen proteccin. Con toda razn se ha dicho que: A la repulsa del normativismo en cuantoabandona los hechos y los valores ha de unirse la del inmovilismo a que propende. Las categoras del pensar jurdico tam-

poco constituyen moldes invariables. En cuanto creaciones intelectuales, porque son fruto de quienes actan como sujetoshistricos. El pensamiento, aun el ms abstracto, no queda sustrado de estmulos y frmulas culturales latentes que insensi-

blemente se traducen y vierten en lo pensado mismo. Si pensamiento y volicin, al producirse, se historifican en la creacinde las categoras jurdicas que reciben esa influencia, tanto ms experimentan el influjo del contenido que encierran. La re-latividad, por otra parte, no concierne solo a lo que se cambia y en cuanto cambia, sino tambin a aquello en que consiste el

cambio o el pensamiento acerca de l. HERNNDEZ GIL, Antonio.La funcin social de la posesin (Ensayo de teoriza-cin sociolgico-jurdica). Alianza Editorial, Madrid, 1969, pp. 147 y 148.


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EL DERECHO A UNA CIUDAD O HBITAT CON CALIDAD DE VIDA

Muchas veces se pretende englobar todas es-tas hiptesis como tugurios, pero no es co-rrecto. Normalmente se entiende por tal a lavivienda precaria que no tiene las mnimas

condiciones de habitabilidad, caracterizadapor sus habitaciones reducidas, subdivididas,carentes de servicios de agua, desage ascomo de luz natural y ventilacin y construi-do con materiales deficientes o deteriorados5.Ntese que esta definicin no abarca los con-textos urbanos sin servicios o contaminados.Por lo tanto, el problema de la vivienda o delhbitat se extiende mucho ms que los fen-menos exclusivos y propios de la tugurizacin.Sin embargo, no puede negarse que la prcti-ca internacional usualmente identifica el trmi-no tuguriocon cualquier supuesto de viviendadeficiente6.

II. SITUACIN ACTUAL DE LA VIVIENDA

Vamos a graficar el drama de la vivienda enel Per7:

A nivel nacional:

- Dficit nacional de viviendas en total:1502,248 viviendas (censo 2005).

- Dficit cuantitativo: 260,927 viviendas nue-vas.

- Dficit cualitativo: 1242,321 viviendas pormejorar.

Provincia de Lima:

- 161,530 hogares habitan en viviendas ina-decuadas (13% del total).

- 94,971 son viviendas tugurizadas (8%).

Cercado de Lima:

- 342,455 habitantes.

- 18,087 viviendas tugurizadas.

- 38.1% son viviendas de alquiler.

- Existen 1500 000 de metros cuadrados deinmuebles en desuso, entre ellos 60 edifi-cios completos.

Centro Histrico de Lima:

- 199 980 habitantes.

- 20 000 viviendas en riesgo.

- 17% de las viviendas son de adobe yquincha.

- Alberga 672 monumentos histricos.

- La zona de Monserrate tiene el 15% de lostugurios del Cercado.

- Barrios Altos tiene el 50%.

Segn el ltimo estudio realizado por la Cma-ra Peruana de la Construccin (Capeco), enel ao 2010, sobre el mercado de edificacio-nes urbanas en Lima y Callao, la demanda in-satisfecha por viviendas en la capital alcanza

a 400 000 hogares, esto es, a 2000,000 de

personas. El 96.71% de los hogares que es-tn interesados en comprar una vivienda y quecuentan con los recursos suficientes para ha-cerlo no encuentran una que se ajuste al pre-cio que pueden pagar. En consecuencia, exis-te una demanda insatisfecha de viviendas queno superan los US$ 50,0008.

Pero no estamos solos en este problema. Ac-tualmente, la mitad de la poblacin mundialvive en ciudades, y un tercio de ellos (mil mi-llones de seres humanos) habitan en tugurios;sin embargo, si las tendencias continan, enel ao 2030, nada menos que dos mil millonesde personas vivirn en deplorables condicio-

nes. El problema no es solo la vida digna, sinola salud, la seguridad, la educacin y muchosotros valores que deben reputarse inherentesal hombre. Los asentamientos precarios son

5 CASTRO-POZO DAZ, Hildebrando.Derecho Urbanstico. Grijley, Lima, 2007, p. 529.6 ONU-Hbitat maneja actualmente un proyecto denominado Ciudades sin barrios de tugurios, por el cual se pretende ase-

gurar que los pobres cuenten con una vivienda adecuada y servicios bsicos. Vase: (consulta: 24 de junio de 2011).

7 Centro de Investigacin, Documentacin y Asesora Poblacional (Cidap). Disponible en: (consulta: 22 de junio de 2011).

8 DiarioEl Comercio, Lima, seccin Economa, 25 de noviembre de 2010, p. B-3.


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lugares peligrosos para la vidaindividual y la familiar, pues enellos se sufre de lacras comoel crimen, la violencia, las en-

fermedades y la mortalidadinfantil9.

La Declaracin del Milenio es-tablece metas vinculadas aeste tema, pues se considerauno de los objetivos de desa-rrollo la destugurizacin de almenos 10% de los pobladoresafectados, esto es, a cien millones de perso-nas. A partir del ao 2002, la Asamblea Gene-ral de ONU promueve Hbitat, un verdadero

programa internacional sobre los asentamien-tos humanos frente al desafo que representala urbanizacin. La atencin de los problemasdel medio ambiente construido se presentacomo una prioridad de la organizacin, puesahora se pretende alcanzar la sostenibilidadambiental de las ciudades y, asimismo, asegu-rar que los pobres tengan un derecho a la ciu-dad10. Ntese que los organismos internacio-nes hablan ya de este concepto an novedosopara nosotros.

III. ANTECEDENTES HISTRICO-NORMA-TIVOS EN NUESTRO PAS

Normalmente, se reconoce que la regulacinurbanstica en el Per nace con el Reglamentode Urbanizaciones, aprobado por ResolucinSuprema de 22 de agosto de 1924, que tra-t de establecer reglas y procedimientos diri-gidos a establecer un adecuado desarrollo dela ciudad.

Sin embargo, ello no es enteramente cierto.

As, tenemos el caso del seor Luis Sada,quien lleg a elaborar un estudio general sobrela regularizacin y el ornato pblico de la ciu-dad de Lima, en el que plante la urbanizacin

de la huerta La Victoria y orga-niz un expediente tcnico quefue aprobado en el ao 1871,aunque la urbanizacin recin

se ejecut en el ao 1896 porobra de la Compaa Urba-na La Victoria11. Esta urbani-zacin es de importancia fun-damental para la historia delDerecho peruano, pues tra-jo problemas que actualmen-te llamaramos propios de la

defensa del consumidor, ya que se vendie-ron lotes sin condiciones sanitarias e higini-cas aceptables, dando lugar a nuevos barrios

con graves problemas de salud pblica. Ade-ms, las ventas realizadas a crdito eran ob-jeto de clusulas abusivas como, entre otras,la de rescisin unilateral y automticapor fal-ta de pago y que se aplicaba ante el incum-plimiento de cualquier cuota y con la simpledeclaracin por parte del vendedor, con la con-siguiente retencin del precio pagado a ttulode indemnizacin.

El conflicto social que se produjo lleg a ta-les niveles que el Congreso se vio obligado a

intervenir a travs de una ley especial en elao 1900 que puso fin al abuso contractual.As nace, en nuestro pas, el fenmeno llama-do dirigismo contractualo de intervencin nor-mativa en los contratos en curso de ejecucin,que tiene su actual traslacin legislativa en elartculo 1355 del Cdigo Civil de 1984. Por lotanto, la primera norma de proteccin del con-sumidor fue referida al consumidor de vivien-

da, lo que es una buena muestra del carcter

esencial que tiene este bien para la vida del

ser humano.

As, en el breve considerando de la Ley del14 de noviembre de 1900, respecto a laventa de inmuebles urbanos o rsticos por

[L]a mitad de la pobla-cin mundial vive en ciu-dades, y un tercio de ellos

... habitan en tugurios; sinembargo, si las tendenciascontinan, en el ao 2030,nada menos que dos milmillones de personas vivi-rn en deplorables condi-ciones.

9 TIBAIJUKA, Anna. Ciudades sin barrios de tugurios. Disponible en: (consulta: 24 de junio de 2011).

10 dem.11 CASTRO-POZO DAZ, Hildebrando.Derecho Urbanstico. Ob. cit., p. 45.


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en la mayora de las ciudades del pas, y solohaba tenido en cuenta la realidad de Lima, porlo que se haba originado el nacimiento de ur-banizaciones clandestinas (ver los conside-

randos del Decreto Supremo N 1).Tngase en cuenta que, durante mucho tiem-po, el fenmeno del urbanismo fue competen-cia del Gobierno Central por intermedio del Mi-nisterio de Fomento, pero en la dcada de1960 la Municipalidad Provincial de Lima so-licit que se le otorgue el control urbano a tra-vs de la delegacin. As sucedi mediante elnuevo Reglamento de Urbanizaciones aproba-do por Decreto Supremo N 32-F, del 16 de oc-tubre de 1964, cuya vigencia fue breve.

Luego, se expidi el Reglamento Nacional deConstrucciones mediante Decreto SupremoN 036-VI del 15 de diciembre de 1970, por elque se aprobaron el ttulo preliminar y los t-tulos I al IV, VII, y IX a XII de la norma. Sularga vigencia se extendi hasta el ao 2006en el que se dict el vigente Reglamento Na-cional de Edificaciones (Decreto SupremoN 011-2006-VIVIENDA) pero, a pesar de ello,no se pudo controlar los excesos y abusos enel fenmeno de urbanizacin y construccin.

Con toda razn se dice lo siguiente respectode nuestro panorama normativo:

En realidad, nuestras urbanizaciones noresponden, sino en pocos casos, a un di-seo urbano que responda al criterio delmejor uso del suelo urbano, la coherenciadel conjunto de la ciudad y, mucho menos,a la belleza y el paisaje del espacio urba-no. Pareciera que el principal criterio delos habilitadores fue y sigue siendo simple-

mente el de obtener el mayor nmero demanzanas y lotes para su venta y comer-cio, en tanto que para las autoridades com-petentes el asunto se reduca a que le pre-sentaran formalmente el respectivo planode lotizacin. Por lo dems, en el pas, lamayor parte de las habilitaciones con fines

de vivienda se han hecho en va de regu-larizacin, de manera que los diseos y losplanos, firmados por los arquitectos e in-genieros se limitaron a referir situaciones

de hecho, ya producidas de forma espon-tnea y catica. La necesidad de la modi-ficacin y actualizacin del reglamento na-cional de construcciones fue reclamadapor profesionales, por las empresas pri-vadas y diversas entidades pblicas, sinreparar que el problema del urbanismoperuano no era el de falta o carencia dereglamentaciones17.

En todas estas normas no existen mayores li-neamientos o prescripciones respecto al fen-

meno de la especulacin urbana, la falta deviviendas, el mercado inmobiliario, los princi-pios del urbanismo, el derecho a una viviendaadecuada, la renovacin urbana, la destuguri-zacin o el derecho a una ciudad con calidadde vida y que sea compatible con la dignidaddel hombre. Simplemente hemos tenido reglasque se limitaron establecer requisitos formalesy procedimientos legales.

IV. UN PROBLEMA CONCRETO: LA RENO-

VACIN URBANALa renovacin urbana implica que el desarrollourbano de un determinado barrio ya se ha pro-ducido y que se encuentra en cierta condicinde tratamiento18. Este es el concepto genri-co pero, dependiendo de las circunstancias,son muy diversas las formas de mejora quese pueden aplicar a un determinado barrio enproblemas. El tratamiento especfico que seanecesario puede ser la conservacin, la reha-bilitacin, la erradicacin, el redesarrollo, la re-

gularizacin o la legalizacin19

.

En general, la renovacin urbana est vincu-lada al envejecimiento de las estructuras ur-banas, cuyo deterioro determina el alcancey contenido de los procesos a los que debesujetarse el mejoramiento. Esto hace que la

17 Ibdem, p. 432.18 MORCILLO DOSMAN, Pedro Pablo.Derecho Urbanstico colombiano. Historia, derecho y gestin. Temis, Bogot, 2007,

p. 579.

19 dem.


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renovacin pueda llevarse a cabo medianteuna gran variedad de acciones o medidas20.

Entre las principales causas de deterioro seencuentran las siguientes: falta de manteni-

miento de las ciudades; deficiente aplicacinde los estndares urbansticos de zonificacin,urbanizacin, vivienda o construccin; usos di-versos del territorio que entre s son incom-patibles, lo que determina prdida de calidadde vida; y, deficiente conservacin de reasde valor histrico que van perdiendo sus ca-racteres urbansticos originales. Esta situa-cin determina que los habitantes iniciales dela comunidad se trasladen a otros barrios msacordes con sus estilos de vida, con la consi-

guiente ocupacin de las viviendas o estruc-turas abandonadas por otro tipo de habitan-te con inferior calidad de vida. Ello trae comoconsecuencia el hacinamiento, la carencia deservicios pblicos, el detrimento urbano, la ins-talacin de construcciones precarias, las ocu-paciones de terrenos ajenos y la aparicin in-cesante de tugurios. De esta forma, grandessectores de la ciudad quedan al margen de laplanificacin urbana21.

Sin embargo, la causa subyacente en todas

ellas siempre est relacionada con la pobrezade los pobladores que integran el barrio quenecesita urgentemente de intervencin.

El concepto de renovacin urbana alude almtodo moderno y omnicomprensivo para en-frentar el deterioro de la ciudad, y que no secircunscribe a la limpieza y desarrollo de lasreas fsicas consideradas tugurios o en malascondiciones, sino tambin se refiere a los as-pectos sociales, econmicos y ambientales. A

veces, el cambio fsico implica remover las an-tiguas estructuras y, otras, rehabilitar las reasque puedan salvarse mediante estmulos a laconstruccin o reparacin, siempre con la ideade prevenir el fenmeno en el futuro, lo que

conlleva la aprobacin y ejecucin de normasde vivienda, salud y seguridad22.

Las acciones de renovacin urbana depen-den del uso del suelo y del desarrollo que

haya alcanzado la respectiva zona. Entre lasms importantes se encuentran las siguientesacciones23:

- Tratamiento de desarrollo: busca orientarla incorporacin de nuevos terrenos al pro-ceso urbano, comprende las zonas sin de-sarrollo localizada en el permetro de servi-cios, o las que estn fuera de este pero quesus caractersticas permiten incorporarlo.

- Tratamiento de renovacin urbana propia-

mente dicho: busca la transformacin delas zonas desarrolladas de la ciudad quese encuentran condiciones de subutiliza-cin de las estructuras existentes. La ac-cin se concentra en disear y ejecutarmedidas pblicas que permitan suplir lascarencias y propiciar el reordenamien-to. Tambin es posible atraer inversionesprivadas, para lo cual se facilitar y coor-dinar las intervenciones en las infraes-tructuras de servicios pblicos, vialidad y

espacio pblico.

- Tratamiento de redesarrollo: es el conjuntode acciones orientadas a reemplazar, ac-tualizar, modernizar, suplir carencias y pro-veer infraestructuras. Se necesita de nue-vas funciones en el rea.

- Tratamiento de conservacin: tiene por ob-jeto la proteccin del patrimonio construi-do de las ciudades para asegurar su pre-servacin. Comprende las modalidades de

conservacin histrica, urbanstica, arqui-tectnica y ambiental de inmuebles.

- Tratamiento de rehabilitacin: destinado alas reas que estn en proceso de cambio

20 dem.21 Ibdem, pp. 579 y 580.22 Ibdem, pp. 580 y 581.23 Ibdem, pp. 581-584.


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y requieren normas que les permita actua-lizar sus usos y estructuras para desarro-llar nuevas funciones, o mejorar o repararlas existentes.

- Tratamiento de mejoramiento integral: bus-ca regularizar los asentamientos humanospara su integracin con las estructuras dela ciudad. Comprende la erradicacin detugurios, legalizacin de ttulos, provisinde servicios.

- Tratamiento de desarrollo incompleto y demejoramiento: comprende zonas que re-quieren el proceso de mejora en cuantoa ttulos, licencias de edificacin o cuyosservicios no se gocen a plenitud.

- Tratamiento de habilitacin: es la dotacinde los servicios pblicos mnimos provisio-nales y colectivos, as como de acceso devehculos, considerados indispensablespara una subsistencia digna.

- Tratamiento de erradicacin de tugurios:es el complemento de las acciones de re-desarrollo y mejoramiento integral, porquegeneralmente implica el traslado de la po-blacin involucrada en el rea de trata-miento y el reemplazo de las estructurasafectadas.

- Tratamiento de reasentamientos: busca eltraslado de personas por efecto de desas-tres naturales.

- Tratamiento de consolidacin: regula latransformacin de las estructuras urbanasde la ciudad, garantizando coherencia en-tre la intensidad del uso del suelo y el sis-tema de espacio pblico.

El Decreto Legislativo N 696, anterior ley derenovacin urbana, y su reglamento, aprobadopor Decreto Supremo N 11-95-MTC, estable-can que las municipalidades provinciales te-nan reservadas para s la funcin normativay las atribuciones de aprobacin de los pro-yectos generales y especficos, as como laconduccin de las consultas vecinales. En tal

sentido, deban identificarse las reas de tra-tamiento con fines de renovacin urbana, de-terminando la obligacin de los organismospertinentes para la rehabilitacin, ampliacin o

mejoramiento de las redes de servicios bsi-cos. Tambin podan tramitarse las iniciativasprivadas y de los ocupantes de predios de-teriorados para la identificacin de las reasde tratamiento; aprobar las modalidades deintervencin mediante ordenanza y aprobarlos lineamientos orientadores en cada una dedichas reas. Finalmente, era posible la ejecu-cin directa o por medio de terceros, de pro-gramas y proyectos de renovacin urbana. Porsu parte, las municipalidades distritales soloactuaban en subordinacin de las provincia-les, o por la va de la delegacin24.

La actual Ley N 29415 y su reglamento, De-creto Supremo N 011-2010-VIVIENDA, co-menzarn a escribir su propia historia pues, sibien el complejo normativo entr en vigor elao pasado; sin embargo, todava no se hapuesto en prctica proyecto alguno.

V. SOLUCIN LIBERAL AL PROBLEMADE LA VIVIENDA?

Es usual que la mejora de los barrios y de lasciudades se deje librada a la inversin priva-da, a los llamados actores econmicos. La l-gica de esta solucin es que cada sujeto movi-do por el inters individual lograr aumentar lariqueza propia y, con ello, la general.

En este caso, las constructoras e inmobiliariasvendran a ser los agentes directos del cambioquienes, movidos por su afn de lucro, permiti-ran que las distintas zonas de la ciudad vayanmodernizndose mediante edificaciones reno-

vadas, seguras y con servicios de calidad. Enbuena cuenta, el mercado sera el nico meca-nismo para lograr ciudades y viviendas dignas;sin necesidad de planificacin centralizada ode la mano interventora del Estado.

Desde esta ideologa, la decisin de un fun-cionario siempre es discrecional, corrupta ocon mayores posibilidades de incurrir en error

24 Ibdem, pp. 545-547.


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pues se sustituye a las mltiples decisionesindividuales de las personas. En cambio, losagentes econmicos, actuan-do en forma libre e informa-

da dentro del mercado, sonlos que mejor pueden decidirlo conveniente a sus interesesy, por ello, finalmente llegarna la solucin ms eficiente enasuntos tales como: dndeinvertir?, cunto?, de quforma?, qu vender?, qucomprar?, hasta qu pun-to renovar o modificar?, etc.Cientos o miles de temas que-dan resueltos por la mano invisible del merca-do, dirigida por millones de actores cuyas de-cisiones en conjunto no pueden equivocarse,pues se guan por la racionalidad y por la po-ltica del ensayo-error, de tal suerte que entretodos se arribar a la mejor alternativa. Den-tro de esta concepcin, un burcrata no puedereemplazar al mercado, ya que desconoce larealidad, est mal preparado y tiene deficien-te informacin.

Por lo dems, esta forma de ver el mundo se

sustenta claramente en el concepto liberal depropiedad, por el que el dueo puede hacer loque le plazca sobre el bien, casi sin lmites nirestricciones. As est plasmado en los Cdi-gos Civiles decimonnicos que estuvieron in-fluenciados por el liberalismo econmico. Noes casualidad que el manifiesto liberal con-tenido en la Declaracin de los Derechos delHombre y del Ciudadano (1789) sealase quela propiedad es inviolable y sagrada, lo queha repetido en forma inaudita nuestra Consti-tucin de 1993. Es como si el tiempo se hu-biese congelado por dos siglos! En los textoscodificados se piensa que el propietario es elseor absoluto de la cosa.

Por su parte, el Cdigo Civil de 1984 sealaen el artculo 923, que la propiedad es el po-der jurdico que permite usar, disfrutar, dispo-ner y reivindicar de un bien. Si bien estable-ce la posibilidad de introducir limitaciones porinters social, o por bien comn de acuerdocon la Constitucin de 1993; sin embargo, se

mantiene la idea que dichas restricciones sonanmalas, excepcionales, males necesarios y

de interpretacin restringida.

Por lo tanto, incluso en los C-

digos modernos se tienen de-finiciones basadas en el podercasi absoluto que se le otor-ga al propietario de la cosa,con lo cual se tutela su volun-tad de seor o domino. Los c-digos civiles siguen ancladosen el voluntarismo como cau-sa principal del reconocimien-to de los derechos, incluyen-do la propiedad que se ejerce

como una libertad casi sagrada de uso y dis-frute. En tal orden de ideas, propio del libera-lismo y del positivismo, no se concibe que eldominio se justifique a travs de los interesesgenerales; pues se trata de un coto cerrado ala discrecionalidad pura y simple del domino,y que fcilmente poda llegar al abuso, paralo cual recurdese la facultad de ius abuten-dique se admita dentro del concepto romanode propiedad.

Pues bien, habra que empezar a revisar si el

libre mercado ha producido una mayor eficien-cia en beneficio de los consumidores, lo quepor ejemplo implicara que progresivamen-te el precio de las viviendas disminuya, ante lamayor oferta por efecto de la liberalizacin delsuelo y el ingreso irrestricto de oferentes. Igualtendencia debera apreciarse respecto a la re-novacin de barrios antiguos y deteriorados,pues si la vivienda baja de precio, entonceslos pobladores de menores recursos tendranhoy la posibilidad de acceder a la compra de

un inmueble con financiamiento a largo plazo.Sin embargo, por duro que parezca, la verdad

es otra y muy distinta a las previsiones tericas.

Segn la lgica de mercado, a mayor oferta deun bien, su precio debe bajar, mxime si exis-te competencia, vendedores, compradores,crdito y ninguno tiene posicin de privilegio.Pues bien, acaso el mercado ha permitidoque los precios bajen en los ltimos diez aosde boom de la construccin? La constatacin

La solucin liberal ...olvida que las modernasconstituciones y el siste-ma internacional de losderechos humanos [pro-tegen] el derecho a con-vertirse en propietariomediante la igualacin deoportunidades econmi-cas para todos ...


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en los hechos es radicalmente distinta, ya quelos precios siguen en alza incontrolable, en unaespiral realmente sin sentido, en el cual losconstructores tienen cada da mayores facili-

dades, menores trmites, aumento de compra-dores y fuentes de financiamiento, pero el pre-cio no baja. Qu pasa con el mercado?

Por su parte, a la remodelacin de las ciuda-des, el panorama es igual de desalentador,conforme aparece de la siguiente cita:

Ninguna municipalidad de las ciudadesdel pas con reas decadentes e inmue-bles tugurizados ha procedido con lo mselemental que dispuso en esa nueva legis-lacin (Decreto Legislativo N 696), queera el empadronamiento y el inventario delos tugurios y de sus ocupantes. Ningunamunicipalidad o inversionista privado haelaborado y ejecutado proyectos en reastugurizadas y tampoco el Gobierno Nacio-nal ha hecho nada trascendente para su-perar este estado de cosas y ni siquiera hadispuesto los incentivos tributarios que seofreci para los proyectos de renovacinurbana en la normatividad aprobada en ladcada [de 1990]25.

La realidad demuestra que las constructoras einmobiliarias solo buscan potenciar sus utilida-des, y las zonas tugurizadas no representanun negocio atractivo pues se trata de pobla-dores de escasos recursos, que no son su-jetos de crdito, que no pueden sustentar in-gresos formales. La inversin privada no tieneinters en proyectos poco o nada rentables.Por eso es que hoy la industria inmobiliaria se

concentra en construir edificios multifamiliaresen terrenos o zonas urbanizadas, con servi-cios y en donde existe una fuerte inversin p-blica, pero resulta excepcional que pretenda

remodelar barrios o renovar la urbe. Tampocose ha logrado que la vivienda pueda adquirirsea precios razonables, pues el precio ha segui-do en aumento, incluso en la poca de la crisismundial (fines de 2008).

Parece, por lo tanto, que las soluciones estric-tas de mercado no son suficientes para en-frentar y resolver este problema.

VI. CRTICA A LA SOLUCIN LIBERAL

Hace una dcada, la Asamblea General de las

Naciones Unidas aprob la Declaracin sobrelas ciudades y otros asentamientos humanosen el nuevo milenio (Nueva York, 9 de junio de2001), en el que se indica implcitamente queel mercado no resulta ser un mecanismo sufi-ciente para resolver los problemas de la vivien-da y del desarrollo sostenible de las ciudades,pues se requiere polticas sociales y econmi-cas destinadas a atender las necesidades cre-cientes de viviendas (punto 31). No queremosdecir que el mercado desaparezca, ni que se

acte en contra de l; sino que debemos ex-plorar algunos remedios que pongan fin a susinequidades y solucionen problemas sociales.

Es interesante mostrar las importantes medi-das que aprob la Segunda Conferencia delas Naciones Unidas sobre Asentamientos Hu-manos en Estambul (Programa Hbitat, ao1996, punto 7626). Posteriormente, la Asam-blea General de la ONU, en la Declaracin de

25 Ibdem, p. 531.26 1. Reconocer y legitimar la diversidad de los sistemas de oferta de terrenos; 2. Descentralizar las funciones en lo relativo a la ordenacin territorial y elaborar programas de fomento de la capacidad lo-

cal que reconozcan la funcin de las principales partes interesadas, si procede; 3. Preparar inventarios completos de los terrenos de propiedad pblica y, segn proceda, elaborar programas para convertir-

los en terrenos disponibles para la construccin de viviendas y de asentamientos humanos, incluso, si procede, por organi-zaciones no gubernamentales y comunitarias;

4. Aplicar, segn proceda, mecanismos de incentivos fiscales transparentes, amplios y equitativos, a fin de alentar una uti-lizacin de las tierras eficiente, accesible y ecolgicamente racional, y aprovechar la tributacin territorial y otros sistemasfiscales a fin de movilizar recursos financieros para la prestacin de servicios por las autoridades locales;

5. Examinar la posibilidad de adoptar medidas fiscales y de otro tipo, segn proceda, para promover el funcionamiento efi-caz del mercado de terrenos baldos, a fin de garantizar la oferta de viviendas y tierras para el desarrollo de asentamientos;

6. Preparar y aplicar sistemas de informacin sobre tierras y prcticas de ordenacin del suelo, incluida la tasacin de terre-nos, y procurar que esa informacin se pueda obtener fcilmente;


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particular era quien acumulaba inmensas for-tunas gracias al esfuerzo y trabajo de todoslos ciudadanos que haban financiado el creci-miento de la ciudad y la necesidad de su am-

pliacin. Esa concepcin de la propiedad nopuede mantenerse a la luz del Estado Consti-tucional y Social de Derecho28.

As pues, en Europa se reconoce comnmen-te que la actividad de urbanizacin constitu-ye una potestad pblica, pues implica construiruna malla urbana funcional y ecolgicamen-te adecuada, con fines de inters general; loque rebasa las facultades naturales y tpicasdel propietario individual, adems de fomentarel acceso a la vivienda en condiciones equi-

tativas. Igual ocurre con la renovacin urba-na, esto es, la configuracin de un nuevo mol-de urbano por efecto de la degradacin social,econmica y constructiva a la que han llega-do ciertos barrios. En Alemania, Francia, Italia,Holanda y Espaa, entre otros pases del pri-mer mundo, nadie duda que la potestad de ur-banizar no le corresponde al propietario29.

Ni qu decir de los Estados Unidos, en dondese admite una acentuada intervencin estatalsobre el suelo, y en las polticas de acceso a

inmuebles baratos, a pesar de la ideologa li-beral. Hay un caso emblemtico: Una ciudada-na promedio, de raza negra, separada y conhijos, de escaso poder adquisitivo, no podaencontrar una vivienda adecuada en el Muni-cipio de Mont Laurel, lugar de residencia de la

familia desde hace siete generaciones, pues lazonificacin nada haba previsto respecto a vi-viendas de bajo costo. Pues bien, el tema lle-g al Tribunal Supremo de Nueva Jersey, que

sent jurisprudencia en los famosos casosMont Laurel I y II (1975 y 1983), y por virtud delos cuales se impuso la obligacin a las autori-dades estatales y locales de establecer garan-tas del derecho a una oportunidad realista devivienda asequible30.

En el Per, sin embargo, tenemos an una le-gislacin en la cual el propietario privado es elgestor de la urbanizacin, y es obvio que suprincipal inters ser siempre potenciar la es-peculacin sobre la tierra, y no satisfacer el in-

ters general de un crecimiento armnico delentorno urbano. Por tal razn, en nuestro caso,la plusvala de la urbanizacin va a parar ma-nos del propietario del suelo, normalmente ungran inversionista, un especulador o una tras-nacional, a pesar de que ellos no han partici-pado de los costos que significan el crecimien-to de la ciudad y su necesidad de expansin.Por lo tanto, un solo individuo, en contra delbien comn, recoge los beneficios que toda lasociedad ha pagado, sin que asuma ningn

riesgo o inversin que justifique el lucro obte-nido. En tal sentido, hay grandes extensionesde suelo que no se urbanizan, pues se esperael mejor momento para la especulacin.

Dentro de esta misma lgica, la renovacin ur-bana solo pertenecera a la iniciativa de los

28 El contenido normativo constitucional se agota ms bien en una decisin estructurante del ordenamiento, cabalmente la deque las cosas son, en principio, apropiables por los sujetos ordinarios del Derecho para su disfrute y disposicin por los mis-mos; decisin, que determina una congruente organizacin del proceso de apropiacin, disfrute y disposicin de dichas cosasexpresada, de forma condensada, en la frmula tcnica o instituto de la propiedad privada y se corresponde tanto con el va-lor superior de la libertad proclamado en el artculo 10.1 CE, como con la determinacin del orden econmico-social comode economa de mercado (basada en las libertades de trabajo, eleccin y ejercicio de profesin y oficio y de empresa; arts. 35,36 y 38 CE). Pero, a partir de ah, la configuracin concreta del derecho de propiedad por relacin a cada tipo de cosas a laluz de la funcin social de estas para que cumpla el papel organizador predeterminado por la norma fundamental, es cues-tin bsicamente del legislador, naturalmente en el marco de esta ltima: PAREJO ALFONSO, Luciano.Reivindicacin delurbanismo. Liberalizacin del suelo al servicio de inters general. Instituto Pascual Madoz, Madrid 1997, pp. 40 y 41.

29 Segn PAREJO ALFONSO (Ibdem, p. 53), la urbanizacin: a) tiene por objeto obras que, lejos de inscribirse en la lgicainterna del disfrute de fincas, parcelas o solares (naturales o construidos), algunos, prescinden de la existencia previa de ta-les bienes, y persiguen la creacin de dotaciones colectivas (espacios y servicios pblicos) y, como resultado del tejido ur-

bano por ellas generado, justamente de las parcelas-solares y, por lo tanto, fincas que, conforme al modelo territorial ejecu-tado, van a ser susceptibles a su vez y en cuanto bienes individualizados sobre los que recaen poderes dominicales de larealizacin de obras inscritas ya estas si en la lgica respectiva de los intereses protegidos por tales poderes de propiedado dominio; b) se traduce, por razn de tales obras, en el primer establecimiento (o la reforma) de actividades de prestacinde bienes y servicios pblicos que implican a la Administracin Pblica; c) incide, consecuentemente, en la organizacin yel funcionamiento de la comunidad vecinal misma institucionalizada en el municipio.

30 LPEZ RAMN, Fernando.Introduccin al Derecho Urbanstico. Marcial Pons, 2aedicin, Madrid, 2007, p. 82.


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propietarios involucrados, o de una empresaprivada interesada en llevar a cabo tal proyec-to. La realidad, obviamente, desmiente dichaposibilidad. En efecto, los titulares del domi-

nio, que muchas veces no se encuentran re-gularizados en su condicin jurdica y que ade-ms viven aquejados de la pobreza extrema,jams podrn llevar a cabo una aventura deesta magnitud. Con la postura neoliberal, seha logrado que la renovacin urbana en nues-tro pas, simplemente, no exista y que, en sumomento, haya quedado limitada a una nor-ma (Decreto Legislativo N 696). Pronto vere-mos qu pasa con el nuevo ordenamiento (LeyN 29415 y reglamento aprobado por DecretoSupremo N 011-2010-VIVIENDA).

Lamentablemente, mientras se siga privile-giando la simple regulacin de procedimientosadministrativos con silencios positivos, y no lafuncin social de la propiedad en materia urba-nstica, esto es, privilegiar la forma por sobreel fondo, entonces seguiremos con una legis-lacin ultraliberal superada en casi todo siste-ma jurdico moderno. La doctrina ha llamado laatencin entre el desfase de la opcin liberalen lo urbanstico, sustentada en la construc-

cin incesante de edificios, y la opcin consti-tucional, fundada en el uso racional de los re-cursos, en este caso del suelo, pues la calidadde vida y el medio ambiente constituyen bie-nes constitucionalmente valiosos31.

Por ejemplo, el fenmeno de las invasionesde terrenos privados o pblicos no se debe aque los peruanos sean intrnsecamente infor-maleso no les guste pagar, sino invadir, puesellas son explicaciones ingenuas o interesa-das por ciertas ideologas. En realidad, a na-

die le gusta invadir, ni pagar un cupo por ac-ceder al asentamiento humano y luego abonar

una cuota indefinida por proteccin o por man-tenerse en la asociacin; ni vivir en situacio-nes de absoluta precariedad. Lo que ocurre esque la privatizacin del urbanismo, en contra

del bien comn, ha llevado a una especulacincreciente e inmoral sobre un recurso escasocomo el suelo, razn por la cual las ciudadeshan crecido en forma desordenada, ya quesolo existen lotes y urbanizaciones para cla-ses adineradas, pero no para los sectores msvulnerables. La salida a este problema pasaporque el Estado asuma su potestad urbaniza-dora con terrenos de su propiedad, o por ex-propiacin, a bajo costo, sin inters lucrativo, ydando la posibilidad de que muchos peruanos

accedan a la vivienda con un precio asequible.Si los pobladores advierten que no hay salidaa su necesidad de contar con un lote de terre-

no formal, pero barato por inters social, en-

tonces se empuja a la invasin.

Por lo tanto, el fenmeno de la informalidadde la tierra no se da porque el Gobierno deturno permita las invasiones con la expedicinde ciertas normas de clculo poltico, sino queel problema es anterior, e imputable al Esta-do mismo, pues durante mucho tiempo no se

dio poltica alguna para guiar o planificar la po-testad urbanizadora; y con ello se incumpleel deber de prestar vivienda a los peruanos;todo lo cual se entreg a la discrecionalidadde los propietarios privados y a su afn de lu-cro. El resultado es que ahora se dice que lospobres son los culpables de erosionar la pro-piedad privada, cuando en realidad el Estadonunca hizo nada para que esos pobres acce-dan a la propiedad en condiciones socialmen-te justas, y ahora se insiste en que ellos deben

quedarse con las manos vacas a favor de unpropietario ausente en el mejor de los casos, o

31 En la medida en que la calidad de vida es un bien constitucional complejo, la racionalidad de la utilizacin de los recur-sos naturales en modo alguno puede identificarse con la racionalidad propia de la libre empresa en la economa de mercadoo con el resultado del juego de esta. Hasta tal punto es as que el Tribunal Constitucional ha llamado la atencin temprana-mente sobre la tensin existente entre el orden constitucional econmico y el orden constitucional medioambiental tensinirresoluble en trminos generales y precisada, as, de soluciones concretas basadas en la ponderacin objetiva de los intere-ses en presencia y ha acabado decantando un concepto amplio y sistemtico de medio ambiente, inclusivo ya no del suelocomo soporte esencial de toda vida y, por lo tanto, de cualesquiera actividades, sino del espacio en su totalidad, tambin

del urbano como escenario de una y otras: PAREJO ALFONSO, Luciano.Reivindicacin del urbanismo. Liberalizacindel suelo al servicio del inters general. Ob. cit., p. 11.


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muchas veces simplemente egosta, especu-lador, sin contacto real o posesorio, encerra-do en los ttulos formales para obtener una ga-nancia con la reventa32.

Las invasiones, o usurpaciones colectivas deterrenos pblicos o privados, se producen apartir de los aos cuarenta y cincuenta del si-glo pasado, pero el tema ya estaba flotando enel ambiente desde mucho antes. Lo que ocu-rre es que nuestro Estado no tuvo la capaci-dad ni la visin de atajar el problema. As lodemuestra el hecho, comprobadamente cier-to, que en los aos treinta se volvi frecuen-te el fenmeno de tugurizar las casas median-te su divisin en mltiples secciones, siendo

que cada una de ellas era una simple habita-cin; sin embargo, esta se lograba vender yexista un mercado para ello. Los propietariosde casonas encontraron un nuevo negocio dealtsima rentabilidad, consistente en subdividirsus predios en mltiples partes, normalmentecada una de ellas era una habitacin, y ven-derlo a terceros. Imagnese la necesidad de vi-vienda que debi existir en Lima, y en otrasgrandes ciudades del pas, para llegar al ex-tremo que una persona pueda aceptar la in-

dignidad de convivir con toda su familia en unahabitacin de 10 o 15 m2, sin espacio, sin ven-tilacin, sin privacidad, con falta de sanidad yde cualquier otro elemento que justifique unamnima calidad de vida33.

Es clara la relacin de causa-efecto que exis-te entre las independizaciones indignas de los

aos treinta con las invasiones de las dcadasde los cuarenta y cincuenta. Una persona quenecesita un bien solo tiene dos mecanismoslegales para obtenerlo: o lo compra o lo arrien-

da. No hay ms. Pues bien, si los ciudadanosde la poca se contentaban con la adquisicinde habitaciones insalubres, eso demuestra lagran demanda que exista por cualquier espa-cio de suelo disponible. La explosin demo-grfica, aunada a la migracin del campo a laciudad, dio como resultado que las unidadesde vivienda disponibles, sea las formales o lastugurizadas, ya no alcancen a cubrir la deman-da. Ello empuj directamente a que se produz-can las invasiones, pues los pobladores, luegode una generacin, ya no podan seguir habi-tando en un dormitorio o, simplemente, no ha-ban espacios para comprar o arrendar a loscostos acordes con la pobreza.

Esta situacin compleja es la que no quie-re ver el neoliberalismo, encerrado en fomen-tar la inversin y la riqueza (de unos pocos), oen reducir los costos de transaccin. El Esta-do, como principal responsable de la desaten-cin inveterada de los desposedos, tiene hoy,como lo tuvo en el pasado, la obligacin de

brindar una solucin adecuada a un problemaque l cre por su ceguera, y que los sectoresde la poca, y que eran quienes gestionabanese mismo Estado, tampoco dieron atencin.En la actualidad, la historia se mantiene.

Es sintomtico conocer que, en marzo de2003, se aprob un Plan Nacional de Vivienda

32 Porque si la propiedad privada, bajo el perfil tico-poltico, se presenta como garanta de libertades individuales y sociales,

es lgico pensar que haya de fomentarse y promoverse el acceso de todos a esta garanta. El particular, por ello, en el ejerci-cio de su derecho de propiedad, habr de dirigirlo en el sentido que mejor difunda el disfrute econmico de los bienes, pues-to que, de este modo, promover las bases materiales de la libertad. BARNS VSQUEZ, Javier. La propiedad agraria:a propsito de la STC 37/1987, de 26 de marzo, sobre la ley de reforma agraria andaluza. En: Revista de Administracin

Pblica. Nmero 119, Madrid 1984, p. 277. Excelente raciocinio del profesor espaol, pues los neoliberales siempre defienden la propiedad privada como mecanismo

que asegura la libertad de los pueblos, ya que de esa manera se podr exigir derechos, respeto a libertades, democracia, etc.Pero, si ello es as, cmo hacemos para que todo el pueblo tenga las bases materiales mnimas que le aseguren esa libertad?En ese punto, los idelogos de la libertad ya no dicen nada, pues se conforman con el chorreo, cuya base subyacente es queel tndem libertad-propiedadsolo interesa cuando est en manos de unos pocos.

33 Este hecho se puede constatar con una simple revisin de los boletines oficiales de Registros Pblicos de aquella poca, enlos cuales se da cuenta del problema social y urbanstico que surge con la independizacin hasta el infinito de los prediosexistentes. Por eso se pide la intervencin del legislador para impedir que las divisiones de un predio se realicen a sola vo-luntad del propietario. Si bien la Institucin Registral advierte del tema desde su particular visin de las cosas, ello deja ala vista el gravsimo problema humano que se estaba gestando en nuestro pas por falta de una poltica de viviendas a bajocosto.


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denominado: Vivienda paratodos: lineamientos de polti-ca 2003-2007. El Plan buscapromover el acceso a una vi-

vienda digna para todas las fa-milias, ofreciendo condicionesbsicas para su seguridad y undesarrollo saludable. Lamen-tablemente, esos lineamientossiguen pensando que la vivien-da y la urbanizacin son nego-cios privados a los que hay queayudar o subvencionar paraque las empresas se acuerden de los pobres.Tampoco se dice nada sobre la funcin socialde la propiedad, las infracciones contra el me-dio ambiente y la ciudad, as como el comba-te a la especulacin del suelo. Se trata, por lotanto, de un plan neoliberal de vivienda.

El Relator Especial de la ONU sobre el dere-cho a una vivienda adecuada visit el Per enel ao 2003, y emiti un importante informeque vamos a glosar en los siguientes prrafos,y al cual nos remitimos34.

El Per, por efecto de la pobreza endmica yla migracin por la violencia poltica, sufre de

asentamientos humanos en los cuales los po-bres viven hacinados y en viviendas de malacalidad, sin seguridad por la tenencia, ni ac-ceso a servicios. Por ejemplo, la falta de aguay saneamiento fue una preocupacin constan-te de casi todas las comunidades visitadas.La cobertura de agua en ese momento era de75% y de 55% en saneamiento; adems, lacalidad del lquido es mala y no se le dispo-ne en todo el da35. Tngase en cuenta que lasviviendas deficientes y las malas condiciones

de vida, as como el desempleo, conducen aotros problemas sociales como la delincuen-cia, la prostitucin, el abuso sexual, los nios

de la calle y la propagacin deenfermedades de transmisinsexual. Respecto a la vivien-da rural, se observ una abso-

luta falta de inters, e inclusono exista un organismo pbli-co encargado propiamente deesa tarea. Ante esta dramticasituacin, el Estado peruanocuenta ahora con dos progra-mas principales para la cons-truccin y renovacin de vi-viendas, destinados a grupos

de distintos ingresos econmicos. El progra-ma MiVivienda es un plan de financiacin deviviendas orientado a la poblacin de ingre-sos medios; mientras que Techo Propio es unplan de subsidios orientado al sector de ingre-sos medios bajos o bajos. En ambos casos seestablece como condiciones bsicas la exis-tencia del ttulo de propiedad y una participa-cin financiera a travs de una cuota inicial.Sin embargo, esos programas son de atencinfocalizada y, adems, tampoco llegan a la po-blacin de menores recursos o que vive en po-breza o pobreza extrema.

Segn el ltimo estudio sobre el mercado deedificaciones urbanas en Lima y Callao reali-zado por la Capeco, y al que nos hemos refe-rido al inicio de este trabajo36, la causa de lademanda insastifecha de vivienda es muy sim-ple: la ley de la oferta y la demanda. Eviden-temente, las constructoras privadas y las en-tidades financieras solo se concentran en lossectores ms rentables, esto es, las capas al-tas y medias, pero no les interesa los secto-res pobres y vulnerables pues no son negocio.

Una prueba ms de que el liberalismo salvajeno soluciona problemas sociales, pues solo leinteresa el lucro y nada ms. Ello olvida que la

[E]l Estado, comoprincipal responsable dela desatencin invetera-

da de los desposedos,tiene hoy, como lo tuvoen el pasado, la obliga-cin de brindar una so-lucin adecuada a unproblema que l crepor su ceguera ...

34 ONU, COMISIN DE DERECHOS HUMANOS. Informe del Relator Especial sobre una vivienda adecuada como parteintegrante del derecho a un nivel de vida adecuado, Miloon Kothari, sobre su misin al Per del 3 al 15 de marzo de 2003(E/CN.4/2004/48/Add.1), 11 de febrero de 2004.

35 El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, en su Observacin general N 15 sobre el derecho al agua, se-al que: [E]l derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible yasequible para el uso personal y domstico.

36 DiarioEl Comercio, Lima, 25 de noviembre de 2010, seccin Economa, p. B-3.


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vivienda es un derecho fundamental de la per-sona, que no puede dejarse librado impune-mente a la lgica de mercado, que solo gene-rar viviendas a quienes s puedan pagarlas.

Nuestra conclusin se ratifica cuando leemosque el propio Presidente del Comit de Edi-ficaciones de Capeco declara ante la prensaque el problema es la fuerte alza del preciode los terrenos, que impide desarrollar en ellosproyectos de bajo precio, pues no seran ren-tables37. Ni ms ni menos. Los pobres nuncason rentables, as que nunca tendrn vivienda.Y el Estado?, qu dice?, qu hace? Losproyectos MiVivienda y Techo Propio son dealcance restringido y, adems, no alcanzan a

todos los sectores sociales, especialmente alos ms pobres. No es posible que las cons-tructoras sigan especulando con el suelo ur-bano que es un recurso natural afectado ala funcin social, sin que el Estado les impon-ga una alta carga impositiva por especulacin,un aporte en espacio o en viviendas en cual-quier proyecto de importancia para destinarloa casas de inters social, o la intervencin di-recta en el negocio de construccin median-te financiamiento estatal a bajsimo costo en

terrenos pblicos. Esta preocupante situacinen la capital se agrava en cualquier otra ciu-dad del pas, en donde sabemos que el dfi-

cit de viviendas es mayor y la pobreza, ms

extendida.

El derecho a la vivienda tambin comprendela situacin apremiante de los arrendatarios, yen el caso peruano, el Relator de la ONU re-cibi mltiples quejas de inquilinos residentesen estructuras histricas y ruinosas, que po-nan en riesgo la vida y salud de los ocupan-

tes, as como el aumento insostenible de lasrentas para la capa ms pobre de la sociedad.

En suma, estamos en presencia de un proble-

ma mucho ms profundo. Cmo hacer para

que el precio de las viviendas sea ms accesi-

ble, ya sea para compra o para alquiler?

La industria de la construccin pasa por sumejor momento desde hace diez aos, conun aumento incesante de la oferta de bienes,con mayor nmero de compradores por vir-

tud del crecimiento econmico, con ms fuen-tes de financiamiento, y con una poltica deliberalizacin de la propiedad y de las licen-cias de urbanizacin y edificacin. Ello impli-ca que el nmero de viviendas aumenta con-siderablemente y, segn la lgica de mercado,el aumento de la oferta implica que el preciodisminuye. Lamentablemente, la realidad de-muestra el fenmeno contrario, pues el preciode los inmuebles sufre un alza imparable, locual hace que el ciudadano peruano promedio

deba destinar un alto porcentaje de sus ingre-sos, cada vez mayor, en pagar una deuda in-flada por un largo periodo de tiempo.

Este es un ejemplo que demuestra las parado-jas del mercado, pero que no se trata de unaparticularidad nuestra, sino que se presentaen muchos pases del mundo, y cuya causaes nica: la especulacin inmobiliaria con finesexclusivos de lucro fcil y asegurado. Es inte-resante la siguiente cita:

En ninguna experiencia capitalista el au-mento de la oferta de suelo urbanizable depropiedad privada ha servido para conte-ner ni mucho menos para bajar los preciosde la vivienda, al menos en el corto y me-dio plazo. Tanto en los grandes ensanchesdecimonnicos como en las actuales urba-nizaciones dispersas se demuestra que elprecio del suelo y de la vivienda sube pre-cisamente conforme sube la oferta de sue-lo y vivienda. Este es un hecho que puede

sonar a hereja econmica, pero que, sinembargo, adems de su indiscutible reali-dad, puede encontrar su explicacin en laenorme capacidad de resistencia del pro-pietario del suelo, consciente de que lamaterializacin de sus plusvalas puedeser a largo plazo. Los precios del mercado

37 dem.


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inmobiliario no bajan ni se contienen concarcter inmediato porque se clasifiquems suelo urbanizable, ni siquiera porquese urbanice efectivamente ese suelo. Se-

ra incluso un desastre que esos precioscayeran rpidamente, puesto que detrsde ellas estn todas las entidades finan-cieras, que mediante el crdito hipoteca-rio facilitan el pago de los elevados preciosde la vivienda por las familias a las com-paas inmobiliarias (estas, a su vez, pro-piedad en buena medida o, al menos, in-ters econmico de las mismas entidadesfinancieras38.

La solucin no es nada sencilla, y se han pro-

puesto distintas medidas que busca paliar estedficit habitacional, especialmente entre losms pobres: Utilizar terrenos pblicos a cos-to cero para viviendas de inters social, conel fin de aumentar la competencia y bajar elprecio en general; imponer restricciones a losfinanciamientos de muy largo plazo pues ter-minan estirando el precio de la vivienda; im-poner mayores impuestos a las sobreganan-cias de las constructoras para crear un fondode viviendas; expropiar terrenos sin uso para

combatir la especulacin inmobiliaria; cobrarla contribucin de mejoras a las constructoraspara que parte de la plusvala predial regreseal Estado y este pueda subvencionar una po-ltica general de acceso a la vivienda. El temaes complejo y requiere detallado estudio, perono parece aconsejable cruzarse de brazos ala espera que el Dios Mercado solucione to-dos los males.

En general, debe indicarse que la globaliza-cin tambin ha tenido un impacto sobre el

derecho a la vivienda, no siempre positivo, yaque la rpida llegada de capitales ha origina-do una fuerte especulacin sobre la tierra, conla elevacin del precio de las viviendas y gra-ve perjuicio para los desposedos. La dejacinde la economa a las fuerzas del mercado no

ha logrado satisfacer esta necesidad vital. Aslo reconoce el Relator Temtico de la ONU porel derecho a la vivienda adecuada39:

Casi todos los pases, a todos los niveles

de desarrollo, han llevado a cabo progra-mas macroeconmicos de reforma duran-te los dos ltimos decenios, influidos fuer-temente por las fuerzas del mercado y porla poltica de las instituciones financierasinternacionales. Estas reformas y las de-cisiones de poltica nacional sobre libe-ralizacin, desregulacin y privatizacinhan limitado en grado variable las opcio-nes de poltica monetaria y fiscal para fi-nes sociales, incluido el suministro de una

vivienda adecuada. Adems, la Confe-rencia de las Naciones Unidas sobre Co-mercio y Desarrollo (Unctad) informa que,pese a estas reformas econmicas, el es-perado crecimiento econmico ha sido de-masiado lento, en particular en los pasesmenos adelantados (PMA) para lograr me-joras apreciables en las condiciones devida o en las condiciones sociales. Los in-convenientes de prestar cada vez mayoratencin a estrechas consideraciones ma-

croeconmicas que determinan la disponi-bilidad de recursos para sectores socialeshan sido una preocupacin creciente dediversos rganos de las Naciones Unidascreados en virtud de tratados.

Cuando los pases en desarrollo han con-seguido atraer importantes corrientes decapital privado, el rpido crecimiento delas ciudades con frecuencia supera el rit-mo de construccin de viviendas adecua-das, lo que hace que cada vez haya ms

personas indigentes que viven en barriosde tugurios que carecen de seguridad oservicios cvicos. Esta situacin se agravaan ms cuando las autoridades municipa-les o los promotores privados eliminan es-tos asentamientos para destinarlos a usos

38 LPEZ RAMN, Fernando.Introduccin al Derecho Urbanstico. Ob. cit., p. 85.39 ONU, COMISIN DE DERECHOS HUMANOS. Informe del Relator Especial sobre la vivienda adecuada como elemen-

to integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, Sr. Miloon Kothari, presentado de conformidad con la Resolucin2000/9 de la Comisin de Derechos Humanos (E/CN.4/2001/51), 25 de enero de 2001, pp. 17 y 18.


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comerciales o a viviendas de rentas eleva-das. Adems, la creciente tendencia a laprivatizacin de los servicios y del mercadode vivienda tambin provoca por lo general

la especulacin de terrenos, la comercia-lizacin de la vivienda como un productoms, la aplicacin de tasas por la utiliza-cin de ciertos servicios, como agua, sa-neamiento, electricidad, y la derogacin omodificacin de las leyes sobre el controlde alquileres o precios mximos de la tie-rra; el resultado ha sido una marginacincada vez mayor de los indigentes.

Por otro lado, el citado Informe del Relator dela ONU, en su visita al Per en el ao 2003,

tambin habla del Organismo de Formaliza-cin de la Propiedad Informal (Cofopri), comomecanismo de concesin de ttulos de propie-dad a ocupantes informales, y cuya finalidades fomentar el crecimiento econmico. Para elRelator, la teora del economista Hernando DeSoto es insuficiente y, por tal motivo, le formu-la una severa crtica, por lo dems totalmen-te justificada:

Cuando se contempla desde la perspec-tiva de las obligaciones del Per en virtud

de los instrumentos internacionales de de-rechos humanos, en particular el derechohumano a una vivienda adecuada (inclui-do el acceso a servicios civiles) para hom-bres y mujeres, es evidente que el enfoqueestrecho e individualista de lapropiedadydel derecho civildel Cofopri se contradicecon el enfoque amplio de los derechos hu-manos basado en los principios de la indi-visibilidad de esos derechos, de la no dis-criminacin y la igualdad entre los sexos.

La mera concesin de ttulos de propiedada las familias, sin garantizarles el accesoal agua, al saneamiento y a la electricidad,as como la seguridad del hogar y de lapersona, incluida la igualdad de derechosa la mujer, solo puede conducir a una in-fundada sensacin de seguridad. Adems,

segn parece no existen datos convincen-tes que demuestren que la titulacin, comolo propugna De Soto, conduce al acceso aprstamos y crditos para los pobres, te-

niendo presente que estos tienen que ha-cer frente a un sistema financiero oficial(pblico y privado) favorable a los gruposde mayores ingresos. Puede sealarsecomo ejemplo el descuido de las mujerespobres y del respeto de sus derechos hu-manos, incluido el pago de subsidios, enel plan actual. El enfoque centralizado delCofopri tambin ha impedido la participa-cin de las municipalidades en la realiza-cin de los derechos de sus residentes ala vivienda y a la tierra. El Relator espe-

cial opina que las necesidades ms urgen-tes relativas a la vivienda de los pobresen el Per giran en torno a la necesidadde polticas favorables a la construccinde viviendas de inters social. Esto inclu-ye la posibilidad de rehabilitar las vivien-das existentes y la necesidad de integrarlas opiniones de la mujer en la elaboracinde leyes y polticas de vivienda y planifica-cin que permitan la creacin, por ejemplo,de opciones de sustento para las mujeres

interesadas en la construccin y esferasconexas40.

VII. CIUDAD E INTERS GENERAL

Es evidente que toda sociedad tiene la nece-sidad de contar con un sistema de ordenacindel uso del suelo. Por un lado, la escasez deeste recurso motiva enfrentamientos entre elespacio rural y el urbano, ante lo cual el le-gislador debe brindar una solucin desde suposicin de primaca. Por otro lado, y desde

el punto de vista estrictamente urbanstico, seconsidera que la ordenacin territorial planifi-cada es el medio ms idneo para conciliar elinters individual, que busca el mximo apro-vechamiento y disfrute del suelo, con el inte-rs general, cuya pretensin es lograr el usoracional de la tierra (funcin social), aunado al

40 ONU, COMISIN DE DERECHOS HUMANOS. Informe del Relator Especial sobre la vivienda adecuada como elementointegrante del derecho a un nivel de vida adecuado, Sr. Miloon Kothari, sobre su misin al Per de 3 a 15 de marzo de 2003(E/CN.4/2004/48/Add.1), 11 de febrero de 2004.


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hecho que solo mediante una ordenacin re-guladora se puede crear el equipamiento ne-cesario para el beneficio de la comunidad,en tanto as se satisface la necesidad de los

servicios mnimos indispensables41

.El ser humano requiere de los espacios habi-tables para desarrollar sus distintas activida-des, incluyendo la de residencia, por lo que elordenamiento jurdico cuenta entre sus finesesenciales el aseguramiento de un mnimo decalidad de vida al hombre en relacin a su es-pacio fsico de vivienda o trabajo y su entor-no vital. Ese objetivo no puede lograrse a tra-vs de soluciones contractuales ya que, en talcaso sera imposible que todos los propieta-

rios se pongan de acuerdo sobre el uso, apro-vechamiento y destino del suelo; por tal razn,ante la imposibilidad de encontrar una solu-cin consensuada, entonces se impone quesea el Estado quien ordene y racionalice eluso de la superficie terrestre a efecto de lograrel objetivo de asegurar vida saludable, grata,segura, sostenible; para lo cual se hace ne-cesario utilizar instrumentos normativos y degestin que lleven a cumplir dicha meta. Todoello dentro de un conjunto de lineamientos o

directrices tcnicas que la ciencia del urbanis-mo ha desarrollado, pero siempre que se res-pete la legalidad y la primaca de los derechosfundamentales.

El urbanismo abarca todas las actividades diri-gidas al uso y transformacin del suelo y, por lotanto, tiende a compatibilizar los diversos usosde la tierra (ambientales, culturales, militares,sanitarios, etc.), lo que solo puede lograrse atravs de la normativa obligatoria y vinculante.Esos usos diversos deben ser objeto de com-

posicin teniendo en cuenta algunos lmites,constituidos por los destinos u obligaciones

referidos al territorio, aunque tambin obede-cen a finalidades especficas42. En tal sentido,el inters general (que es un vocablo preferibleapblico) es consustancial al urbanismo, esto

es, a la ordenacin y crecimiento de las ciuda-des. Por lo tanto, desde hace tiempo se consi-dera que la transformacin del suelo no es unafacultad inherente al dominio, sino producto dela decisin de ordenacin del poder pblico43.

Las actividades de urbanizacin y renovacinurbana, no pertenecen al contenido intrnsecodel derecho de propiedad, y son potestades in-herentes a la Administracin, pues ella tieneen sus manos la tutela del inters general. Contoda razn se ha dicho lo siguiente:

La lgica de las situaciones dominicalesest definida por los lmites mismos de lacosa o bien concreto que constituye su ob-jeto y funcionalizada por el inters propio desu respectivo titular, por lo que se desen-vuelve en plano distinto al propio de la lgi-ca de los procesos propios de la forma ur-bana de aprovechamiento del territorio (queson de carcter colectivo y apelan al inte-rs general) y de las decisiones y accionesde transformacin que comportan. De esta

suerte, al ser dichos procesos de urbani-zacin (transformadores incluso de bienesconcretos y, por lo tanto, de las situacionesdominicales sobre ellos existentes) tan-to trascendentes a cada una de dichas si-tuaciones consideradas a s mismas, comoajenos incluso a la mera suma o agregacinde tales situaciones, no es posible concluircomo constitucionalmente no ya obligada,sino siquiera acertada, la configuracin delas decisiones y acciones correspondientes

como facultades propias de los diferentesderechos subjetivos de propiedad44.

41 CORRAL GIJN, Jos Mara.La publicidad registral de las situaciones jurdicas urbansticas. CRPME, Madrid, 1996,pp. 34-36.

42 ASSINI, Nicola y MANTINI, Pierluigi.Manuale di diritto urbanistico. Giuffr Editore, Miln 2007, p. 16.43 CASTRO-POZO DAZ, Hildebrando. Los procedimientos urbansticos. Conceptos de proceso y procedimiento. Remisin

a la materia urbanstica. En:Actualidad Jurdica. Gaceta Jurdica, N 185, Lima, abril de 2009, p. 214.44 PAREJO ALFONSO, Luciano. Reivindicacin del urbanismo. Liberalizacin del suelo al servicio del inters general.

Ob. cit, p. 14.


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DOCTRINA

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VIII. EL DERECHO A LA CIUDAD O HBI-TAT CON CALIDAD DE VIDA

La corriente liberal entenda que la vivienda esun bien individual o familiar que satisface una

necesidad concreta del ser humano: el alber-gue, el descanso, la intimidad. Empero, estaes una visin unilateral del fenmeno, y, portal motivo, es incompleta y reduccionista. Aslo vienen sealando desde hace mucho tiem-po las declaraciones internacionales (soft law):

Una vivienda adecuada significa algo msque tener un techo bajo el que guarecer-se. Significa tambin disponer de un lugarprivado, espacio suficiente, accesibilidad

fsica, seguridad adecuada, seguridad detenencia, estabilidad y durabilidad estruc-turales, iluminacin, calefaccin y ventila-cin suficientes, una infraestructura bsicaadecuada que incluya servicios de abaste-cimiento de agua, saneamiento y elimina-cin de desechos, factores apropiados decalidad del medio ambiente y relacionadoscon la salud, y un emplazamiento adecua-do y con acceso al trabajo y a los serviciosbsicos, todo ello a un costo razonable

(Programa adoptado por la Segunda Con-ferencia de las Naciones Unidas sobreAsentamientos Humanos, Estambul 1996,punto 60).

La vivienda tiene tambin una perspectiva co-lectiva, pues esta se incardina dentro del en-torno urbano, de la ciudad, del hbitat, urba-no o rural. No es posible hablar de viviendaadecuada o digna cuando se encuentra en un

barrio degradado por la delincuencia o con-taminado por la sobreexplotacin industrial.En tal sentido, se necesita analizar el fenme-no desde una visin macro, y no solo como la

necesidad de contar con un inmueble higi-nico45. Hoy, el medio ambiente, incluso el ur-bano, es un aspecto fundamental para lograrciudades sostenibles en el tiempo, con ade-cuado aprovechamiento de los recursos, sinsobre-explotarlos, con la obligacin de utili-zar progresivamente un mayor porcentaje deenergas limpias, con mantenimiento del h-bitat natural.

Igualmente se requiere mirar las cosas bajo lapremisa de que la vivienda individual o familiar

es un instrumento, un objeto, un bien material,parte del patrimonio de una persona, pero queen tal condicin no constituye un fin en s mis-mo. En efecto, la vivienda constituye un ins-trumento destinado a dotar de calidad de vidaal hombre. Por lo tanto, los problemas de vi-vienda deficiente (y no solo tugurios) se refie-ren ms a condicin de vida que al bien fsico.Segn Manuel Castells, la renovacin urbanaque acta sobre la expresin material de la po-breza, esto es, los inmuebles, pero sin modifi-

car las condiciones sociales y econmicas delos pobladores, no resuelve los problemas defondo, sino que desplaza el tema a uno solode los mbitos46.

Desde la Primera Conferencia de las Nacio-nes Unidas sobre Asentamientos Humanos(Vancouver, 1976), se ha entendido claramen-te que la poltica pblica en esta materia debebasarse en la mejora de la calidad de vida de

45 La visin antigua haca notar que la vivienda en condiciones aceptables permita mantener la salud fsica y mental. El pro-blema no se enfocaba desde la dignidad del hombre, sino en la necesidad econmica de contar con obreros saludables. As,por ejemplo, este texto de hace ms de cincuenta aos: Es notoria, por otra parte, la influencia que la mala vivienda ejer-ce sobre la salud mental de la gente. Los ndices elevados de morbilidad, en las grandes ciudades, se dan justamente en laszonas de tugurios. La criminalidad y el alcoholismo registran sus ms altas cifras en los barrios cuyas viviendas estn ha-cinadas y promiscuas. Pero no solo argumentos fundamentalmente humanos de justicia social nos deben inclinar a prestar

preferente atencin al problema de la vivienda, sino incluso consideraciones econmicas, puesto que adems del acondicio-namiento sanitario y social que significa la casa para el hombre, eleva su capacidad de trabajo y por ende su rendimiento.As como la vivienda adecuada es una de las consecuencias de una situacin econmica floreciente, todo desarrollo econ-mico est directamente influenciado por las condiciones de vida de los trabajadores. Como las viviendas malsanas y la malaalimentacin inciden directamente sobre las facultades fsicas y morales del trabajador, se engaan quienes llevados por ra-zones miopes de orden econmico contribuyen en mantener a las clases trabajadoras en condiciones inferiores de nutriciny alojamiento (CRDOVA, Adolfo.La vivienda en el Per. Comisin para la Reforma Agraria y la Vivienda, Lima, 1958,

p. 12).46 Cit. CASTRO-POZO DAZ, Hildebrando.Derecho Urbanstico. Ob. cit., p. 534.


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los seres humanos47, y no solo en el reempla-zo de las estructuras urbanas caducas o en larehabilitacin de las viviendas.

La Segunda Conferencia de las Naciones Uni-

das sobre Asentamientos Humanos (Estam-bul, 1996), mantiene la visin sistmica delproblema, que se limita a la vivienda adecua-da para todos, sino que pretende lograr el de-sarrollo de asentamientos humanos sosteni-

bles en un mundo en proceso de urbanizacin.En este caso se reconoce que la causa es lapobreza extrema que existe en el mundo porla injusta distribucin de la riqueza48, a lo que

se ana el problema de la desatencin estatalmotivada por corrientes ideolgicas49.

En la actualidad no puede pensarse que la vi-vienda es un problema aislado que se resuel-

ve con dotar de techo a cada poblador. Deninguna manera. El tema debe verse en unmbito contextual, de interdependencia entrecampo y ciudad, vivienda y trabajo, espacio in-terior y espacio pblico, privacidad y disfrutesocial, medioambiente sostenible, belleza na-tural y arquitectnica. Todo ello est relacio-nado y da como resultado una calidad de vidacompatible con la naturaleza del hombre. El

47 Principios Generales de Vancouver, 1976 (aprobados en la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamien-tos Humanos):

1. La mejora de la calidad de vida de los seres humanos es el objetivo primero y ms importante de toda poltica de asen-tamientos humanos. Estas polticas deben facilitar la rpida mejora continua en la calidad de vida de todas las personas, co-menzando con la satisfaccin de las necesidades bsicas de alimentacin, vivienda, agua potable, empleo, salud, educacin,seguridad social, sin discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, ideologa, origen nacional osocial u otra causa, en un marco de libertad, dignidad y justicia social.

2. En el esfuerzo para lograr este objetivo, se debe dar prioridad a las necesidades de las personas ms desfavorecidas. 3. El desarrollo econmico debe conducir a la satisfaccin de las necesidades humanas y es un medio necesario para lograr

una mejor calidad de vida, siempre que contribuyan a una distribucin ms equitativa de sus beneficios entre los pueblos ynaciones. En este contexto, particular atencin debe prestarse a la acelerada transicin en los pases en desarrollo ().

10. La tierra es uno de los elementos fundamentales en los asentamientos humanos. Todo Estado tiene el derecho de tomarlas medidas necesarias para mantener bajo control pblico el uso, posesin, disposicin y asignacin de tierras. Todo Esta-do tiene el derecho a planificar y regular el uso de la tierra, que es uno de sus recursos ms importantes, de tal manera queel crecimiento de los centros de poblacin urbana y rural se basan en un plan de ordenamiento territorial integral. Dichasmedidas debern garantizar el logro de los objetivos bsicos de la reforma social y econmica de cada pas, de conformidadcon su sistema de tenencia de la tierra (...).

48 Declaracin de Estambul, 1996 (aprobada en la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos): (...) 4. Para mejorar la calidad de vida en los asentamientos humanos, debemos luchar contra el deterioro de condiciones

que, en la mayora de los casos y sobre todo en los pases en desarrollo, han alcanzado dimensiones crticas. A tal fin debe-mos encarar de manera amplia las modalidades de produccin y consumo insostenibles, sobre todo en los pases industriali-zados; los cambios demogrficos insostenibles, incluidas la estructura y la distribucin de la poblacin, prestando atencin

prioritaria a la tendencia a una concentracin excesiva de la poblacin; las personas sin hogar; el aumento de la pobreza; eldesempleo; la exclusin social; la inestabilidad de la familia; la insuficiencia de recursos; la falta de infraestructura y servi-cios bsicos; la ausencia de una planificacin adecuada; el aumento de la inseguridad y la violencia; la degradacin del me-dio ambiente y el aumento de la vulnerabilidad ante los desastres (...).

49 Declaracin de Estambul, 1996 (aprobada por la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Huma-nos), en la cual los Jefes de Estado y los Jefes de Gobierno se comprometen:

(...) 7. Como el ser humano es el aspecto ms importante de nuestras preocupaciones respecto del desarrollo sostenible, estambin la base de nuestra accin para dar efecto al Programa de Hbitat. Reconocemos que las mujeres, los nios y los j-venes tienen una necesidad especial de vivir en condiciones seguras, salubres y estables. Intensificaremos nuestros esfuerzos

por erradicar la pobreza y la discriminacin, por promover y defender los derechos humanos y las libertades fundamentalesde todos y por satisfacer sus necesidades esenciales, como la educacin, la nutricin los servicios de salud durante todo elciclo de la vida humana, y, en especial, una vivienda adecuada para todos. Para ello nos comprometemos a mejorar las con-diciones de vida en los asentamientos humanos de forma compatible con las necesidades y realidades locales, y reconoce-mos que es preciso tener en cuenta las tendencias econmicas, sociales y ambientales mundiales a fin de garantizar la crea-cin de un entorno mejor para todos. Trataremos tambin de lograr la participacin plena e igual de todas las mujeres y detodos los hombres, y la participacin efectiva de los jvenes en la vida poltica, econmica y social. Propiciaremos el acce-so sin restricciones de los discapacitados y la igualdad entre los hombres y mujeres en las polticas, los programas y los pro-yectos de vivienda y de desarrollo de asentamientos humanos sostenibles. Asumimos estos compromisos, en particular, ante

los ms de mil millones de hombres y mujeres que viven en condiciones de pobreza absoluta y ante los grupos vulnerablesy desfavorecidos que se mencionan en el Programa de Hbitat (...).


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DOCTRINA

Programa Hbitat de las Naciones Unidas (Es-

tambul, 1996) tiene claro que la falta de vivien-

da no agota la temtica de la ciudad, el entor-

no y el espacio50.

A raz de la Conferencia de Vancouver, la Or-ganizacin de Naciones Unidos cre, en 1977,la Comisin de Asentamientos Humanos y elCentro de las Naciones Unidas para los asenta-mientos humanos (Hbitat), que comenz sustrabajos en 1978. Luego, la Asamblea Generalde la ONU, por Resolucin N 56/206 de 2001,decidi que la anterior entidad pase a conver-tirse en rgano subsidiario de la ONU, bajo eldenominado Programa para los asentamientoshumanos (ONU-Hbitat), en vigor desde 2002.

ONU-Hbitat tiene el mandato de la AsambleaGeneral de promover ciudades sostenibles en elmbito social y medioambiental, con el objetivode proveer vivienda adecuada para todos. Con-

cretamente, trata de mejorar el entorno de viday trabajo, mediante la gestin y el desarrollo delos asentamientos humanos de manera ms efi-caz, participativa y transparente, en el contextogeneral de la disminucin de la pobreza en lossectores urbanos y el fin de la exclusin social51.

En buena cuenta, nuestras ciudades deben serlugares en que los seres humanos disfruten de

una vida plena en condiciones de dignidad,

buena salud, seguridad, felicidad y esperanza(Declaracin de Estambul, 1996, punto 5).

50 Programa de Estambul, 1996 (aprobado por la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos): (...) 8. Para superar los problemas actuales y velar porque no se detenga la mejora de las condiciones econmicas, sociales

y ambientales de los asentamientos humanos, debemos comenzar por reconocer las dificultades a que se enfrentan las ciuda-des y los pueblos. Segn las proyecciones actuales, a comienzos del siglo prximo (se refiere al XXI) ms de tres mil millo-nes de personas, es decir, la mitad de la poblacin mundial, vivirn y trabajarn en zonas urbanas. Los problemas ms gra-ves a que se enfrentan las ciudades y los pueblos, junto con sus habitantes, comprenden la escasez de recursos financieros, lafalta de oportunidades de empleo, el aumento del nmero de personas sin hogar y asentamientos de precaristas, el incremen-to de la pobreza y el desequilibrio creciente entre ricos y pobres, el aumento de la inseguridad y de los ndices de delincuen-cia, las deficiencias y el deterioro del patrimonio de viviendas y de los servicios e infraestructuras, la falta de instalacionessanitarias y docentes, el uso indebido de la tierra, la inseguridad en la tenencia, la creciente congestin del trfico, el aumen-to de la contaminacin, la falta de zonas verdes, las deficiencias en el abastecimiento de agua y el saneamiento, la falta decoordinacin del desarrollo urbano y la creciente vulnerabilidad a los desastres. Todos estos factores han puesto a prueba lacapacidad de los gobiernos a todos los niveles, en particular en los pases en desarrollo, para alcanzar el objetivo del desa-rrollo econmico y social y la proteccin del medio ambiente, componentes interdependientes del desarrollo sostenible quese potencia mutuamente y constituyen el marco de nuestro empeo por mejorar la calidad de vida de todos los pueblos. Losaltos ndices de migracin internacional e interna y el crecimiento de la poblacin en las ciudades y los pueblos, sumados alas pautas insostenibles de produccin y consumo agudizan particularmente esos problemas. En las ciudades y los pueblosde todo el mundo, grandes sectores de la poblacin viven en condiciones deficientes y padecen graves problemas, inclusivede orden ecolgico, que se ven agravados por la falta de capacidad de planificacin y gestin, la falta de inversiones y tec-nologa, la movilizacin insuficiente y la asignacin incorrecta de recursos financieros, adems de la escasez de oportunida-des sociales y econmicas. En el caso de la migracin internacional, los emigrantes tienen necesidades de vivienda y servi-cios bsicos, educacin, empleo e integracin social sin menoscabo de su identidad cultural, y debe drseles proteccin yatencin adecuadas en los pases de acogida (...).

51 Datos tomados de: (consulta: 22 de juniode 2011).

Gc 51 Gunther Hernan Gonzales Barron

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