GATT/1540 3 de abril de 1992

DISCURSO DEL DIRECTOR GENERAL DEL GATT EN LA ClNFERENCIA ORGANIZADA POR EL INTERNATIONAL HERALD TRIBUNE

DE CONSUNO CON LA CÁMARA INTERNACIONAL DE COMERCIO. PARÍS

Adjunto figura el texto del discurso pronunciado en Paris el 2 de

abril de 1992 por el Sr. Arthur Dunkel, Director General del GATT, titulado

"Comercio mundial e inversión: bloques emergentes y oportunidades para el

crecimiento mundial".

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Señoras y señores:

La presente conferencia lleva como subtitulo "bloques emergentes y oportunidades para el crecimiento mundial". Valgan verdades, me gusta muchísimo tal enunciado. Y lo digo no con el ánimo de encontrar de ese modo una forma de expresar al International Herald Tribune y a la Cámara Internacional de Comercio mi agradecimit.n.o por su gentil invitación o por la excelente organización de la conferencia. Me gusta ese encabezamiento porque entiendo que se excluye asi toda dicotomía entre crecimiento mundial -subrayo lo de mundial- y la emergencia de acuerdos comerciales regionales, no de bloques.

Confio en haberme hecho comprender. El concepto de "bloque", al que tanto se recurre en la actualidad, es en extremo lamentable si da por supuesto que habremos de presenciar una confrontación entre bloques en caso de que el sistema multilateral de comercio, que "ha sido tan útil para la economí• mundial" -y estoy citando del texto de la invitación del International Herald Tribune a esta conferencia-, "sufra un colapso".

No olvidemos que ese fue precisamente el camino por el que las naciones optaron en el escenario mundial durante los anos treinta, con resuJtados desastrosos y sobradamente conocidos. La gran diferencia es que ahora todas las naciones -pertenezcan o no a agrupaciones regionales- están cooperando entre si en el marco de un sistema multilateral de comercio, tal como se concreta en el GATT, e impulsando las negociaciones de la Ronda Uruguay.

Y si bien la Ronda sigue dando pie a titulares de primera plana, como es lógico que ocurra, el sistema del GATT, lejos de dar muestras de inac­ción, es teatro simultáneamente de dos tendencias claramente perceptibles:

La primera: una feliz multiplicación de nuevas adhesiones, lo que entraña negociaciones intensivas entre las Partes Contratantes y cada gobierno que solicita la adhesión. Este pronunciado interés en ingresar al GATT ha venido acentuándose desde hace más de un decenio. En el tiempo que media desde la finalización de la Ronda de Tokio, en 1979, 19 países han pasado a formar parte del GATT. En los últimos años se han adherido a éste, por ejemplo, México, Marruecos, Botswana, Lesotho, Túnez, Venezuela, la mayoría de los países centroamericanos y Bolivia. La República Popular de China está negociando su estatuto dentro del sistema del GATT. Se está examinando el caso de la adhesión de Taiwán. Al adherirse al GATT, los nuevos miembros han asumido, desde el punto de vista de sus políticas comerciales, obligaciones mucho más rigurosas que las exigidas en años anteriores a los países en desarrollo. Se trata patentemente de un abru­mador voto de confianza en el sistema del GATT. Y revela al mismo tiempo una clara orientación hacia un sistema multilateral de comercio con una composición de carácter más universal.

La segunda tendencia es el notable aumento de la actividad de examen y revista por el GATT de los acuerdos regionales y demás acuerdos

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preferenciales concertados entre sus miembros. Todos comparten el deseo de garantizar la conformidad con los compromisos multil.... rales y de proteger la apertura del sistema de comercio.

De hecho, ese deseo desmiente la impresión algo más extendida de que la reciente falta de progresos en la Ronda Uruguay está estimulando -en cuanto alternativa- el repliegue a un regionalismo orientado hacia dentro.

Ambas tendencias -el número cada vez mayor de adhesiones y de exámenes de acuerdos regionales- se están haciendo manifiestas con un trabfondo de cambio drástico en el plano mundial. E invariablemente todo cambio trae consigo tensiones. Estas derivan de evoluciones contradictorias y de la necesidad de adaptarse a nuevas pautas en los sectores económico, finan­ciero y comercial, por no mencionar la esfera geopolítica. Por una parte, asistimos a la desintegración de la antigua Unión Soviética y al surgi­miento de nuevos Estados. Por otra, al movimiento en pos de una creciente integración a nivel tanto regional como subregional, de lo que son prueba la ASEAN, el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (ALCAN), las nacientes agrupaciones en América Latina e incluso en África, sin contar además los reajustes y reordenamientos que se están produciendo en toda Europa, en torno a la Comunidad Económica Europea y a la Asociación Europea de Libre Cambio y entre ellas.

En una y otra de esas situaciones aparentemente contradictorias, el sistema de normas y disciplinas del GATT que rigen las relaciones multila­terales comerciales ha de desempeñar una función crucial.

Para los Estados de reciente independencia, y en particular para los países bálticos y los de la Comunidad de Estados Independientes, el GATT resulta ser cada vez más un vehículo esencial a efectos de las relaciones entre ellos y de su integración en la economía mundial. Un número creciente de esos Estados está procurando obtener la condición de obser­vador en el GATT en cuanto primer paso para pasar a ser miembros de éste.

Y por lo que se refiere a los acuerdos regionales de integración, el GATT representa -y viene representando desde hace muchos decenios- la única vara multilateralmente aceptada de que se dispone para conseguir que esa clase de acuerdos no dejen de estar orientados al exterior, sigan siendo liberales y generen más intercambios comerciales.

De hecho, algunos de esos acuerdos, como el de Preferencia Comercial Imperial entre Gran Bretaña y sus colonias y dominios, existían mucho antes de que se elaboraran las normas del sistema multilateral de comercio que recoge el GATT. En realidad fue en parte debido a la insistencia de Gran Bretaña que se concibieron disposiciones especiales para dar cabida a ese tipo de acuerdos en el marco de las normas y disciplinas del GATT que entraron en vigor en los años inmediatamente posteriores a la Segunda Guerra Mundial.

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Esas disposiciones figuran en el articulo XXIV del Acuerdo General. Dicho articulo, si bien autoriza a los países a formar parte de acuerdos regionales que revistan la forma de uniones aduaneras o zonas de libre comercio, establece a tal respecto una serie de condiciones muy concretas. También prevé diferentes procedimientos tendentes a proteger los derechos de los países no participantes en esos acuerdos. En el curso de la Ronda Uruguay se ha negociado un nuevo reforzamiento de las disposiciones sobre el particular. El proyecto de decisión, parte integrante de la Ronda Uruguay, reafirma una vez más la contribución de la integración regional a la expansión del comercio mundial a condición de que su finalidad sea facilitar el comercio entre las partes sin obstaculizar el de los dornas.

La idea subyacente a esas disposiciones ha sido siempre que los acuerdos regionales de comercio asumen una función complementaria del sistema multilateral de comercio. Se considera que se trata de acuerdos que coadyuvan a la consecución del objetivo más amplio de la liberalización del comercio. La interacción del sistema multilateral con los acuerdos regionales facilita el logro de ese objetivo de varias maneras. La libera­lización multilateral del comercio permite que el proceso de integración regional no abandone el derrotero liberal. Al mismo tiempo, el mejorar las perspectivas de las economías abarcadas, la integración regional pone a éstas en condiciones de desempeñar un papel activo en el escenario mundial. Otro efecto de los acuerdos regionales es que algunas de las normas en ellos establecidas se hacen posteriormente extensivas al ámbito multilateral si la experiencia en su aplicación en el plano regional resulta positiva. Un ejemplo que salta a la vista a tal respecto es la coincidencia -por decir lo menos- entre los intentos de establecer un mercado integrado en la Comunidad Europea para el sector de los servicios y la inclusión de un marco multilateral del comercio de servicios en la temática de negociación de la Ronda Uruguay. Y en lo que a esto atañe seria casi ocioso recordar que el comercio mundial de servicios -cuyo valor sobrepasa los 900.000 millones de dólares EE.UU.- representa el doble del valor del comercio de productos agropecuarios.

En verdad no son pocas las pruebas concretas de esa interacción de la integración regional con el sistema multilateral. Otro ejemplo que a menudo se olvida es el paralelismo entre el proceso de integración europea y las sucesivas rondas de negociaciones que tuvieron lugar en el GATT durante el mismo periodo. El establecimiento en 1957 de la Comunidad Económica Europea fue seguido per la Ronda Dillon en 1960-62 y la Ronda Kennedy en 1964-67, como resultado de las cuales se consiguió una reducción ascendente a alrededor del 30 por ciento de los aranceles de la mayoría de los países desarrollados sobre productos industriales. La adhesión en 1973 de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido a las Comunidades Europeas fue seguida por la Ronda de Tokio de 1973 a 1979, la cual trajo consigo una nueva reducción arancelaria sustancial y la negociación de varios acuerdos sobre obstáculos no arancelarios. Esas rondas de negociaciones quizás no se habrían llevado a cabo si el establecimiento de la Comunidad y la posterior ampliación de la misma no hubieran persuadido a sus interlocu­tores comerciales de la necesidad de velar por que el proceso de

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liberalización a escala mundial siguiera un ritmo parejo al del desarrollo del mercado interno de la Comunidad Europea.

Otros ejemplos de la interacción de integración regional y multilate-ralismo son los planes de cooperación regional en América Latina y Asia que han comenzado a tomar forma en el momento en que los países interesados han puesto sus economías y sus políticas comerciales en conformidad con las disciplinas y principios de un sistema del GATT orientado a la economía de mercado.

Muchos de los países en cuestión han dado un giro radical a sus políticas económicas durante los decenios de 1980 y 1990. Amargas expe­riencias han dado lugar al abandono de políticas autárquicas de sustitución de las importaciones en beneficio de políticas de desarrollo orientadas al comercio. La eliminación de derechos y de otras restricciones al comercio y la desregulación han colocado a esos países en una situación que les permite tratar de integrarse realmente en la economía mundial. Una conse­cuencia de esos cambios ha sido la transición espectacular de dichos países de la condición de "observadores" a la de activos participantes en el GATT, y, más concretamente, en la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales, un rasgo que distingue radicalmente a ésta de rondas anteriores. Otra conse­cuencia es que la linea divisoria que separaba tradicionalmente al Norte y al Sur ha comenzado a desvanecerse. De hecho, los países en desarrollo y las nuevas democracias de Europa Central y Oriental han sido cada vez en mayor medida la fuerza impulsora de las negociaciones, mientras que los líderes tradicionales del mundo industrializado parecen afectados por una crisis de confianza. Apenas pasa un mes sin que un país en desarrollo anuncie un conjunto sustantivo de nuevas medidas de liberalización del comercio. Por el contrario, sus interlocutores industrializados no parecen decidirse a aportar el liderazgo que tan imperiosamente se necesita.

La adopción de políticas orientadas al exterior ha inducido además a Los países en desarrollo a una nueva reflexión sobre los acuerdos comer­ciales regionales y los beneficios que entrañan: las economías de escala y la especialización y las ventajas que ofrecen mercados más amplios e integrados que preparan el terreno para decisiones más racionales en materia de inversiones y de producción. A consecuencia de ello, se han revitalizado acuerdos regionales que hablan estado sin aplicar durante mucho tiempo y se prevé la conclusión de nuevos acuerdos, sobre todo en Asia Sudoriental y en América Latina. No cabe duda de que hay que acoger favorablemente la tendencia a la cooperación regional entre países en desarrollo, ya que al eliminarse los obstáculos al comercio entre ellos, esos países constituirán mercados mayores, atraerán más inversiones extran­jeras, desarrollarán sus economías con mayor rapidez y, por ende, asumirán un papel más importante en el plano multilateral. Por ejemplo, los econo­mistas del GATT consideran que la región de la ASEAN se ha convertido en uno de los polos de crecimiento más dinámicos de la economía mundial.

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Un último ejemplo de la interacción de cooperación regional y multilA-teralismo es el hecho de que México haya iniciado los preparativos para el establecimiento de la zona de libre comercio con los Estados Unidos y el Canadá muy poco después de haberse adherido al Acuerdo General. Me resulta difícil imaginar que México pudiera haber tenido en cuenta la posibilidad de suscribir esos acuerdos regionales antes de haber afianzado sus derechos en el sistema multilateral de comercio previsto en el Acuerdo General.

Permítanme que me refiera ahora al aspecto más conflictivo de la interacción de cooperación regional y multilateral ismo: la agricultura. Veamos en primer lugar los hechos. Con las excepciones, muy importantes, de la Comunidad Europea y su Política Agrícola Común y de la zona de libre comercio entre Australia y Nueva Zelandia, en iodos los acuerdos regionales vigentes o previstos se ha dado al comercio de productos agropecuarios un tratamiento marginal. Este fenómeno pone de manifiesto hasta qué punto es sensible ese sector, asi como la razón de que, nos guste o no, la reforma de la Política Agrícola Común y las negociaciones sobre la agricultura de la Ronda Uruguay estén tan estrechamente ligadas. También pone de mani­fiesto que son los resultados de la Ronda Uruguay los que tienen que dar sentido y contenido a la cooperación regional en ese sector, de importancia decisiva desde el punto de vista político y económico. Lo anteriormente dicho es especialmente aplicable, por ejemplo, al Acuerdo de Libre Comercio entre los Estados Unidos y el Canadá y al Espacio Económico Europeo.

He empezado por destacar el marco de cambios rápidos y espectaculares en el que estamos actuando. La dinámica de esos cambios modifica también necesariamente la forma en que tradicionalmente hemos considerado la cooperación regional. Por ejemplo, la revolución tecnológica no nos lleva al regionalismo, sino a la mundialización. La pérdida de peso del Estado en la vida económica abre nuevas posibilidades de actividad económica internacional. Hasta hace pocos años, se consideraba que los gastos de transporte y telecomunicaciones y la distancia geográfica constituían obstáculos al comercio. Actualmente, la mayor disponibilidad de los servicios de telecomunicaciones y de otro tipo y la rápida disminución de sus costos han transformado espectacularmente la actividad comercial. Un país como Tailandia, por ejemplo, ha conseguido en pocos años incrementar en un 50 por ciento su participación en el comercio mundial recurriendo fundamentalmente a la diversificación de productos y mercados. Ese hecho tal vez no hubiera sido posible sin las nuevas posibilidades que ha abierto el progreso tecnológico.

La tecnología, la difusión de los servicios bancarios y de crédito y otros factores análogos permiten a las empresas multinacionales trasladar rápida y eficazmente sus operaciones al emplazamiento más favorable. Esa ampliación del espacio de las operaciones de esas empresas ha hecho que los gobiernos pierdan en gran medida su tradicional poder de control. Las fronteras nacionales, cada vez más superfluas, no pueden ser sustituidas por fronteras regionales impermeables en un momento en que todo el mundo se está convirtiendo en un mercado único. Los productores, los exportadores, los importadores, los consumidores y los inversionistas cada vez pueden

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permitirse menos el lujo de dedicarse exclusivamente a mercados regionales o subregionales y de prescindir de las crecientes posibilidades de compe­tencia en el mercado internacional que generan los programas de liberali­zación del comercio y de reforma económica adoptados por los gobiernos de todo el mundo.

Ni siquiera en la esfera, más concreta, de la sustanciación de las diferencias bilaterales han conseguido los miembros de acuerdos regionales y preferenciales solucionar los asuntos prescindiendo de los procedimientos multilaterales de conciliación del GATT. Todo indica que tampoco lo han pretendido. Por el contrario, en la Ronda Uruguay, están tratando de conseguir y negociando procedimientos más claros y ágiles destinados a conseguir, como dicen los gobiernos, un "GATT con más garra". No es casual que en este momento, en el que están aún pendientes los resultados de la Ronda Uruguay, un número cada vez mayor de gobiernos acuda al GATT para solucionar las diferencias que se plantean entre ellos, incluso en el contexto de acuerdos regionales. El GATT tiene la ventaja que su ámbito es más amplio. Pero, lo que es más importante, las terceras partes que consideren que los acuerdos regionales o preferenciales perjudican sus intereses pueden intervenir en sus procedimientos de solución de diferen­cias. Varios gobiernos están aprovechando esa posibilidad.

Por ello es significativo, pero en modo alguno sorprendente, que todas las naciones y gobiernos, con independencia de sus vínculos regionales, subrayen su interés permanente por un sistema de comercio multilateral sólido y fiable en el marco del GATT y su adhesión a ese sistema. La prueba más concreta de ello es su participación activa en la Ronda Uruguay.

Pero, una vez dicho esto, es preciso también reconocer que el sistema multilateral de comercio se encuentra en una encrucijada. Y la existencia de esa crisis conduce a algunos observadores a la conclusión errónea de que puede haber una disyuntiva entre multilateralismo y regionalismo. Espero haber puesto de manifiesto más allá de toda duda que la cooperación regional y la cooperación multilateral están tan estrechamente ligadas que tienen que hundirse o salir a flote juntas. Por consiguiente, el éxito de la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales sigue siendo un imperativo. Al demorar la conclusión de esas negociaciones, los gobiernos perpetúan la inseguridad y la incertidumbre que afectan al entorno comercial y, por ende, retrasan el ritmo del crecimiento mundial.

No cabe duda de que es mucho lo que está en juego para todos los participantes y especialmente para aquellos que han iniciado audaces programas de reestructuración y reforma en Europa Oriental o Central, América Latina, Asia o África.

FIN