GARANTIA DE PENSION MINIMA Y BONOS PENSIONALES EN EL REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL:CUANTIFICACION DEL AHORRO FISCAL CON MOTIVO DE LA REFORMA PENSIONAL PROYECTADA GUILLERMO LEON SUAREZ MORENO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS BOGOTA, D.C. 2.009 GARANTIA DE PENSION MINIMA Y BONOS PENSIONALES EN EL REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL:CUANTIFICACION DEL AHORRO FISCAL CON MOTIVO DE LA REFORMA PENSIONAL PROYECTADA GUILLERMO LEON SUAREZ MORENO Cdigo 408787 TESIS DE GRADO PARA OPTAR EL TITULO DE MAGISTER EN ECONOMIA Director: RODRIGO ALBERTO CASTILLO SARMIENTO Codirector:CESAR GIRALDO UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS BOGOTA, D.C. 2.009 GARANTIA DE PENSION MINIMA Y BONOS PENSIONALES EN EL REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL:CUENTIFICACION DEL AHORRO FISCAL CON MOTIVO DE LA REFORMA PENSIONAL PROYECTADA Resumen Elobjetivodelainvestigacinestencaminadoadescribirlasprincipalesincitacionespara introducirlasreformaspensionalesefectuadasenochopasesdeAmricaLatinaycontrastarsu comportamientoconcifrasconelfindeverificarelcumplimientodelasprincipalesmotivaciones paralasreformasydeotraparte,estimarladisminucindelacargafiscalporlostrasladosdel SeguroSocialalasAFPporconceptodebonospensionalestipoAylagarantadepensin mnima con aplicacin de una reforma de segunda generacin.Para ello, con los datos disponibles oficialesy utilizando un modelo financiero actuarial para calcular los bonos pensionales tipo A y la garanta de pensin mnima, se determina el monto de las erogaciones por edad simple y rango de salario mnimo legal vigente y con la reforma. Seguidamente, se proyecta el monto para cada ao desde el ao 2002 hasta el 2053, fecha en la que se espera cesen tales pagos.Para dimensionar el ahorro fiscal, se efecta una relacin en proporcin al valor estimado del PIB para Colombia en el ao de 2000 con tasas de crecimiento del 2%, y de su anlisis se concluye que el ahorro fiscal porestosconceptosrepresentarnhastael0.32%delPIBqueentrminosmonetariossignifica una disminucin de 21.3 billones. Palabras clave:PasivoPensional,BonosPensionales,GarantadePensinMnima, Reformas Pensionales en Amrica Latina, Transicin de una reforma pensional. Cdigos:H20, H60, J14, J26, J32. MINIMUN PENSION GUARANTEE AND PENSIONAL BONUS IN THE INDIVIDUAL SAVING SYSTEM:QUANTIFY OF THE PUBLIC TREASURY SAVINGS WITH THE PROJECTED PENSIONAL REFORM Abstract Theobjectiveoftheinvestigationitsguidetodescribetheprincipalsincitationforintroducethe pensionalreformseffectuatedateightcountriesofLatinAmericaandcontrastyourbehaviorwith numbers with the purpose of verify the compliment of the principals motivations for the reforms and the other hand, estimate the decrease at the fiscal cost for the transfer of the Seguro Social to the individual capitalization system for concept of pensionalbonuses A type and a minimum pension guaranteewithapplicationoftheonereformofsecondgeneration.Forthatpurpose,withthe official data at disposal and using a financial actuarial model for calculation of pension bonusesAType and a minimum pension guarantee, it is determined, taking the amount of spending for simple ageandcurrentminimumlegalsalaryrangeandwiththereform.Followingafter,ayearly projection is made, from year 2002 to year 2053, date in which(its hopped) payments will stop.To dimensionthispassive(liability)youbuiltastatisticinproportiontotheestimatedvalueof ColombianGDPinyear2000withgrowingrateintheorderof2%,andtheconclusionfromthis analysisisthattherewillbeyearlypaymentsthatwillrepresentupto0.32%ofdeGDPthatina currency terms meaning a decrease of 21.3 billions of Colombian pesos Key Words:Pensionliabilities,PensionalBonus,minimumpensionguarantee,pensionreform in Latin America, transition of a pensional reform. Codes: H20, H60, J14, J26, J32. En agradecimiento a Dios... ... a mi madre quien lucho por este objetivo tanto como yo y en memoria de mi padre, mi hermano y mi sobrino. CONTENIDO INTRODUCCIN .................................................................................................................i 1.OPORTUNIDAD, FILOSOFIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y REFORMA DE LAS .... 1 PENSIONES. ..................................................................................................................... 1 1.1.PRINCIPALES INCITACIONES PARA LAS REFORMAS .......................................... 1 1.1.1.Una vinculacin ms estrecha con las necesidades sociales. ............................. 2 1.1.2.Relacin costo eficacia econmica ................................................................... 2 1.1.3.Mayores mrgenes para las opciones individuales .............................................. 4 1.2.PRINCIPIOS RECTORES PARA LAS REFORMAS PENSIONALES ...................... 4 1.2.1.La igualdad de trato ............................................................................................. 5 1.2.2.El principio de solidaridad .................................................................................... 6 1.2.3.Principio de afiliacin obligatoria .......................................................................... 6 1.2.4.La responsabilidad general del Estado ................................................................... 7 1.3.REEMPLAZO DEL INGRESO Y NIVELES DE SOSTENIMIENTO BASICOS ............ 7 1.3.1.Accesibilidad econmica y financiera................................................................... 8 1.3.2.Equidad individual................................................................................................ 8 1.3.3.Eficiencia social ................................................................................................... 9 2.LA REFORMA ESTRUCTURAL DE PENSIONES EN AMERICA LATINA ................ 11 2.1.SIETE ASPECTOS CRUCIALES EN EL DEBATE MUNDIAL SOBRE LA NATURALEZA DE LAS REFORMAS DE LAS PENSIONES ........................................... 11 2.1.1.Objetivo general principal:Social Versus econmica ........................................ 12 2.1.2.El sistema financiero:Rgimen de reparto versus capitalizacin plena ............ 13 2.1.3.Contribuciones:No definidas versus definidas .................................................. 15 2.1.4.Prestaciones:Definidas versus no definidas ..................................................... 15 2.1.5.Administracin:Privada versus mltiple ............................................................ 16 2.1.6.La independencia poltica del sistema:Permeabilidad versus impunidad ......... 17 2.1.7.Tipo de reforma:No estructural versus estructural ............................................ 18 2.2.MODELOS ALTERNATIVOS DE LA REFORMA DE PENSIONES EN AMERICA LATINA ............................................................................................................................ 19 2 3.ANLISIS DE RESULTADOS SOBRE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES ......... 21 3.1.EVALUACIN DEL DESEMPEO Y COMPOBACION DE PRESUPUESTOS ..... 22 3.1.1.Cobertura de la poblacin: ................................................................................. 22 3.1.1.1.Cobertura de la fuerza laboral ........................................................................ 22 3.1.1.2.Distribucin de los asegurados entre los sistemas: ........................................ 22 3.1.1.3.Caractersticas de los asegurados:Tipo de empleo, edad, sexo e ingreso ... 23 3.1.1.4.Exclusin de grupos en las reformas .............................................................. 24 3.1.2. Desempeo:Contribuyentes activos versus afiliados ...................................... 24 3.1.3.Contribuciones y comisiones ............................................................................. 25 3.1.3.1.Contribuciones:Empleadores, asegurados y total ......................................... 25 3.1.3.2.Comisiones y primas ...................................................................................... 26 3.1.4.Condiciones de acceso y prestaciones .............................................................. 27 3.1.4.1.Edades de retiro y aos de contribucin ........................................................ 27 3.1.4.2.Tasa de reemplazo ........................................................................................ 27 3.1.4.3.Opciones para el momento del retiro .............................................................. 28 3.1.4.4.Bono de Reconocimiento ............................................................................... 28 3.1.4.5.Pensiones mnimas y de asistencia ................................................................ 29 3.1.5.Administracin:Eficiencia y competencia ......................................................... 30 3.1.5.1.Naturaleza de la administracin ..................................................................... 30 3.1.5.2.Nmero de administradores, capital mnimo y concentracin ......................... 30 3.1.6.Fondo acumulado y diversificacin y rendimiento de las inversiones ................. 30 3.1.6.1.El tamao de los fondos acumulados ............................................................. 30 3.1.6.2.Diversificacin de la cartera ........................................................................... 31 3.1.6.3.Rendimientos reales de la inversin ............................................................... 32 3.1.7.La Carga Fiscal ................................................................................................. 32 3.1.7.1.El costo del dficit en los antiguos sistemas ................................................... 32 3.1.7.2.El costo del Bono de reconocimiento ............................................................. 33 4.CUANTIFICACION DEL AHORRO FISCAL CON MOTIVO DE LA REFORMA DE SEGUNDA GENERACIN .............................................................................................. 34 4.1.OBJETIVOS .......................................................................................................... 35 4.2.INFORMACIN BASICA ....................................................................................... 35 4.3.SUPUESTOS PARA LA ESTIMACIN ................................................................. 36 4.4.BASES PARA LA ESTIMACION ........................................................................... 36 3 4.4.1.IPC Pensional - IPCP ..................................................................................... 36 4.4.2.Tasas reales de rendimiento TRR .................................................................. 37 4.4.3.Clculo de tiempo para efectos del clculo ........................................................ 37 4.4.4.Actualizacin y capitalizacin ............................................................................ 37 4.4.5.Fecha de corte, FC ............................................................................................ 37 4.4.6.Clculo de BE o del valor del bono a cualquier fecha ........................................ 38 4.4.7.Fecha de referencia o redencin: ...................................................................... 38 4.5.METODOLOGIA DE CALCULO ............................................................................ 38 4.6.DISMINUCIN DE LA GARANTIA DE PENSION MINIMA CON APLICACIN DE LA REFORMA ................................................................................................................. 39 4.7.METODOLOGA DE CALCULO(Anexo No. 3) .................................................... 40 4.7.1.Ahorro en la cuenta individual (Anexo No. 13) ................................................... 40 4.7.1.1.Ahorro + Bono (Anexo No. 15) ....................................................................... 40 4.7.1.2.Capital Necesario(Anexo No. 9) ................................................................... 40 4.7.1.3.Disminucin de Garanta de Pensin mnima (Anexo No. 14) ........................ 41 4.8.DISMINUCIN DE LA CARGA FISCAL CON LA REFORMA PENSIONAL .......... 41 4.9.RESULTADOS DE LA ESTIMACIN .................................................................... 42 4.9.1.Disminucin de la Carga Fiscal por concepto de Bonos Pensionales ................ 42 4.9.2.Disminucin en la Garanta de Pensin Mnima ................................................ 42 4.9.3.Ahorro fiscal por concepto de bonos y garanta de pensin mnima .................. 43 4.9.4.Simulaciones ..................................................................................................... 46 5.CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................ 47 BIBLIOGRAFA .................................................................................................................. A GLOSARIO ........................................................................................................................ a ANEXOS ............................................................................................................................ a 4 INDICE DE CUADROS Pg. Cuadro 1 -Cobertura de la poblacin ................................................................23 Cuadro 2 -Cumplimiento:Contribuyentes activos vs. Afiliados .......................25 Cuadro 3 -Contribuciones y Comisiones ..........................................................26 Cuadro 4 -Condiciones de acceso y prestaciones ...........................................28 Cuadro 5 -Administracin Eficiencia y competencia .....................................31 Cuadro 6 -Fondo acumulado, diversificacin y rendimiento de las inversiones32 Cuadro 7 -La Carga fiscal .................................................................................33 5 GRAFICOS Y TABLAS Pg. Tabla 1 -Traslados del ISS al rgimen de ahorro individual ..............................36 Tabla 2 -Carga fiscal por concepto de bonos pensionales tipo A modalidad 2 .43 Tabla 3 -Carga fiscal por concepto de garanta de pensin mnima .................44 Tabla 4 -Carga fiscal por concepto de bonos pensionales tipo A modalidad 2 Y garanta de pensin mnima Sexo masculino y rango de edad ....44 Tabla 5 -Carga fiscal por concepto de bonos pensionales tipo A modalidad 2 Y garanta de pensin mnima Sexo femenino y rango de edad ....44 Tabla 6 -Carga fiscal por concepto de bonos pensionales tipo A modalidad 2 Y garanta de pensin mnima ............................................................45 Tabla 7 -Erogaciones anuales por concepto de bonos pensionales tipo A Modalidad 2 y garanta de pensin mnima por rango de edad .........45 Tabla 8 -% con respecto al PIB de la carga fiscal por concepto de bonos Pensionales tipo A modalidad 2 y garanta de pensin mnima .........46 Tabla 9 -Carga fiscal por concepto de bonos pensionales tipo A Modalidad 2 Fidelidad de cotizacin 100% .............................................................47 Tabla 10- Carga fiscal por concepto de garanta de pensin mnima Fidelidad 100% ...................................................................................47 Grfico 1- Carga fiscal por concepto de bonos pensionales tipo A modalidad 2 Y garanta de pensin mnima de los trasladados a fecha de corte Por edad simple ...............................................................................45 Grfico 2- Redencin estimada de bonos y erogaciones por garanta de Pensin de los trasladados a fecha de corte por edad simple ........46 Grfico 3- Redencin estimada de bonos y erogaciones por garanta de Pensin de los trasladados a fecha de corte por edad simple Como % del PIB ...............................................................................46 INTRODUCCIN Por su trascendencia en la poltica social de los pases as como por su importancia en las polticaseconmicasyfinancieras,eldesarrollodelossistemasdejubilacionesde pensiones encuentra en los ltimos aos, en la agenda poltica de la gran mayora de los gobiernos de Amrica Latina y en el centro del debate entre los diferentes sectores de la sociedad. Durantelamayoradelosperiodosdedesarrollodeestosregmenesdejubilacionesy pensiones sus revisiones correspondieron a un grupo reducido de expertos y acadmicos, dedicadosaltema,sinelcorrespondienteenfoquemultidisciplinario,enfoque indispensable, al llegar los regmenes a etapas de maduracin en las que su influencia en la economa de los pases es mucho mayor. Puededecirsequelasdiscusionespasarondelmbitodelapolticasocialaldela econmica.Este traslado del centro de inters se ve evidenciado por la activa y decisiva participacindelosMinisteriosdeEconomayFinanzasyBancosCentrales,loqueha sidocuestionadoporlosresponsablesdelapolticasocialylospropiosinteresadosy puedeatribuirsealanecesidaddeatenderrecomendacionesdeorganismosfinancieros internacionales. Laaparicindenuevosactoreseneltratamientodeltemaimpusodiscusionesentodos losmbitosvinculadosconlaseguridadsocial,enlacualestuvieronpresentesla O.I.T., empleadores y trabajadores, naturalmente sus posiciones no fueron siempre coincidentes yaqueeldebateadems,desucomplejidadtcnica,tieneunaltogradoideolgico,e interesa,porunlado,alaempresamoderna,alosbeneficiariosyasusfamiliasypor otros a quienes lo consideran una oportunidad de negocios. ii Elobjetivodelainvestigacinestencaminadoadescribirlasprincipalesincitaciones para introducir las reformas pensionales efectuadas en ocho pases de Amrica Latina y contrastarsucomportamientoconcifrasconelfindeverificarelcumplimientodelas principalesmotivacionesparalasreformasydeotraparte,estimarladisminucindela cargafiscalporlostrasladosdelSeguroSocialalasAFPporconceptodebonos pensionalestipoAmodalidad2ylagarantadepensinmnimaconaplicacindeuna reforma de segunda generacin. El presente documento esta compuesto de cinco captulos, el primero es una introduccin general al debate global y ms importante de cmo desarrollar estrategias de proteccin social viables y reformas de las pensiones que sean aceptables desde los puntos de vista poltico, econmico y social; el segundo aborda las reformas estructurales de pensiones y describe siete aspectos cruciales dicotmicos en el debate mundial sobre la naturaleza de lareformadelaspensiones;eneltercercaptuloconlalegislacindeochopasesde AmricaLatinaquehanefectuadoreformasestructuraleseinformacinestadsticade diversasfuentessecompruebaelcomportamientocadaunodelosaspectoscruciales tomadosencuentapararealizarlasreformaspensionalesconelfindebuscarla validacin de tales aspectos tenidos en cuenta para la estructuracin de cada reforma; en elcuartocaptulosedesarrollaunmodeloactuarialparaelcalculodelosbonos pensionalesdelostrasladadosdelrgimendeprimamediaconprestacindefinidaal rgimendeahorroindividualylagarantadepensinmnimaconlascondiciones normativas actuales y las condiciones que dicta la reforma pensional con el fin de conocer ladisminucinenlacargafiscalporestosconceptos,involucrandosimulacionescon modificacionesalasvariablesprincipales.Finalmentesepresentanlasconclusionesy recomendaciones. 1.OPORTUNIDAD, FILOSOFIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y REFORMA DE LASPENSIONES. Laseguridadsocialseencuentraenunmomentodecisivo.Luegodeunperiodode estabilidadglobal,ungranporcentajedepasesenelmundoseencuentraenla actualidadenelprocesodeejecucinocontemplaimportantesreformasdeprimeray segunda generacin. Existen cuatro variables fundamentales que ejercen gran influencia en el contenido de las reformaspensionales:Elenvejecimientodelapoblacin;intersenlasprivatizaciones; globalizacin de los mercados, que conlleva a la revisin de costos laborales y sociales; el crecimiento delsector informal, que deja desprotegido gran parte de la poblacin activa. 1.1.PRINCIPALES INCITACIONES PARA LAS REFORMAS Lasreformasdeseguridadsocialencursooproyectadassedirigenhaciaunanueva distribucin de competencias entre el Estado, la sociedad y los individuos -Asegurados y ciudadanosengeneral-,comopartedeunaorientacineconmicaysocial,quegiraen tornoaunsistemadeproteccinsocialcomounatotalidad,consideradoenelcontexto del crecimiento mnimo, del incremento en el mercado global, la disminucin de los costos laborales y el rompimiento de las estructuras familiares. Estoproduceunaampliaclasificacindelasreformasentrescategorasbsicassegn las preocupaciones de los responsables de las polticas, a saber, brindar una relacin ms estrechaentrelosregmenesdeseguridadsocialylasnecesidadessocialesreales, prestaratencinalarelacindecostossocialesyeficienciaeconmica,ybrindar mayoresmrgenesparalasopcionesindividuales.Dehecho,lasverdaderasreformas, involucran por lo general una combinacin de estos tres tipos de preocupaciones, aunque con un nfasis variable. 2 1.1.1.Una vinculacin ms estrecha con las necesidades sociales. Los antiguos y actuales sistemas se han presentado como ineficientes, en el contexto de losrecursospblicosydemrgeneslimitadosparalaimposicindecotizaciones obligatorias, de dar satisfaccin a las necesidades reales de gran parte de la poblacin de unamaneraeficaz.Enesteplanteamiento,losobjetivosdeprimerordenparalos cambiossonlascategorasdepersonasylascontingenciascubiertas.Igualmente,se encuentra en debate la capacidad de los sistemas de seguridad social vigentes para estar atonoconlastransformacionesfundamentalesqueafectanalasociedadactual,tales como la lucha contra la pobreza o la igualdad de trato entre hombres y mujeres. Lasreformasbasadasenestalneadeargumentacindanunamayorprioridadalas llamadasprestacionesorientadashaciagruposespecficos,esdecir,aquellassujetasa prueba de recursos o a otras condiciones.Ello puede realizarse con una contraccin de lascondicionesvigentes,atravsdelestablecimientodecondicionesdondenoexista ningunaanteriormenteopormediodelasupresindeprestacionesuniversales,conla introduccinposteriordenuevascondicionesparalaadquisicindederechosquese limitan a las categoras ms vulnerables. Este tipo de enfoque plantea, evidentemente, cuestiones en cuanto al valor que resulta de laproteccinsocialobligatoria,cuyoalcancepuedeverseafectadodedosmaneras,ya sea en trminos de las personas cubiertas, ya sea en relacin con el nivel del ingreso de sustitucinodeindemnizacin,medianteeldesplazamientogradualdesegmentos enteros del sistema de proteccin social de una concepcin del seguro social a la otra que a menudo se asemeja ms a la asistencia social. 1.1.2.Relacin costo eficacia econmica Las reformas que se basan principalmente en una concepcin econmica y financiera del papel de los sistemas de proteccin social, vienen inspiradas por un argumento que tiene tresvertientes:elexcesivoniveldegastosobligatoriosqueescaparanalcontrol,las tasasdemogrficascrecientementedesfavorables,consideradascomoinevitables,yel 3 impacto, percibido como negativo, de los sistemas vigentes en el crecimiento econmico a escala nacional, regional e incluso global. Lasreformasbasadasenestaspremisassecentranfundamentalmenteenlas condicionesparalaadquisicindelderechoapercibirprestaciones,ascomoenlos niveles del ingreso de sustitucin o de reembolso de los gastos.A menudo ocurre que, y este es especialmente al caso de las pensiones, se dirigen tambin a la sustitucin de los mtodos de calculo de prestacin definida(cuando se garantiza legalmente un resultado) pormtodosdecotizacindefinida(cuandolosnivelesabsolutosyrelativosdelas prestacionesvaransegnlostiposdeintersreales).Estosignifica,dehecho,la sustitucindelhabitualmtododefinanciacinmedianteelrepartoporelde capitalizacin,queseconsideramsfavorableparaelcrecimientoymenosvulnerable paralapoblacindeedadavanzada.Porltimo,estetipodereformasavecesbusca tambinfuentesadicionalesdefinanciacin,atravsdeimpuestos,paracomplementar las cotizaciones que gravan los salarios o las ganancias. La cuestin que plantea estepunto de vista economicistade la proteccin social es si secorreelriesgodedesviarelsistemadeloquedeberasersuobjetivoprincipal,es decir, la concesin de prestaciones adecuadas y fiables, llevndolo a consideraciones que porquetienenqueverconlosfinessocialesquejustificanlaimposicinobligatoriade cotizaciones dirigidas a la cobertura de los asegurados.Adems, la alteracin gradual del mtodo de calculo de las prestaciones plantea la cuestin de si los resultados obtenidos en trminos de ingresos de sustitucin en tanto sean previsibles pueden seguir dando cumplimientoaloscriteriosestablecidosenelConvenio(Num102)relativoala seguridadsocial(Normamnima),1952,yenlasnormas,conocidascomonormas superiores, que fueron con posterioridad adoptadas para las diferentes ramas, as como asimilaresrequisitosprescritosenelCdigoEuropeodelaSeguridadSocial,enel Cdigo revisado o en su Protocolo1. 1 En trminos generales, y segn los instrumentos, la sustitucin del ingreso anterior calculado con arreglo a las condiciones prescritas, debera fluctuar entre el 40% y el 50% despus de 30 aos de seguro. 4 1.1.3.Mayores mrgenes para las opciones individuales Lasreformasdirigidasapotenciarlosmrgenesparalasopcionesindividuales,sibien limitan todo lo posible el componente obligatorio y universal de la proteccin social, por lo generalabrenunaampliagamadeoportunidadesalainiciativaprivada,yaseabajola formaderegmenescomplementariososuplementarios,ocomonicoproveedorde prestaciones.Conarregloaestaconcepcin,elEstadoantiene,enteora,un importantepapelquedesempear,siendosuresponsabilidadelestablecimientoyla ejecucin de la reglamentacin aplicable, as como la administracin directa de parte del nuevo sistema(prestaciones bsicas o mnimas), e incluso el ofrecimiento de un producto similar a los ofrecidos por proveedores privados2 Elalejamientodelpapelexclusivoopredominantedelsectorpblicooparaestatalenel mbito de la seguridad social obligatoria debera posibilitar que los asegurados amoldaran su demanda de proteccin social a la propia percepcin de cuales son sus necesidades.Ademslacompetenciaentrelosdiferentesproductosdequesedispondraenel mercadodelaproteccinsocial,setraduciraenunsistemamseficienteaunmenor costo global, dado que tanto la oferta como la demanda buscaran la solucin ptima en los planos econmico y social. Laaperturadelaproteccinsocialalosmecanismosdelmercadoplanteaobjeciones conocidas que se centran esencialmente en la verdadera responsabilidad del Estado y en laimplicacindelosinterlocutoressocialesenlaadministracin,enloscostosreales, tanto econmicos como sociales, del funcionamientoglobal del sistema y en la cuestin de si la proteccin otorgada de esta manera es verdaderamente fiable y eficaz, en cuanto a la garanta que aporta a los grupos ms vulnerables y en trminos del nivel de ingreso de sustitucin o de indemnizacin. 1.2.PRINCIPIOS RECTORES PARA LAS REFORMAS PENSIONALES Lossistemasdeseguridadsocialsonunreflejodelosentornospoltico,econmicoy social.Elconceptodeseguridadsocialsurgiencircunstanciashistricasdifciles, 2 Un fenmeno simtrico conocido comorenuncia parcial al rgimen obligatorio,opting out. 5 cuandolaluchacontralapobrezaextremaconstituaunaenormepreocupacinpara muchosgobiernos.Losinstrumentosfundamentalesquedefinenlaseguridadsocial insistieron, en asuntos como la cobertura, el nivel de proteccin otorgado por Estado.La seguridad social fue reconocida con posterioridad como un derecho humano esencial. Desde entonces(desde finales de los aos 30 principios de los 40), el mundo ha estado enconstantetrasformacin;seprodujounaevolucinconsiderabledelasnecesidades, delosvalores,delaseconomas,delademografaydelapoltica.Asistimosenla actualidad, habida cuenta de esta evolucin, a un reto para la seguridad social. Laseguridadsocialsurgeen1919,comoconceptofundamentaldelaproteccindelos trabajadores y de su familia contra determinados riesgos inherentes a su condicin social.EstecriteriosevioconfirmadoyfortalecidoporladeclaracindeFiladelfiadelaOIT(1944) y por la declaracin Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (1948).Losprincipiosbsicosdelaseguridadsocialfueronincorporados progresivamenteenlosprincipalesConveniosyrecomendacionesdelaOIT,adoptados entre1944y1988,ysimultneamenteenelCdigoEuropeodelaSeguridadSocial, adoptado por el Consejo de Europa en 1964, incluido su protocolo, y revisado en 1990. Losobjetivosasignadosalaseguridadsocial,segnestosinstrumentosfundamentales, son los siguientes: -Acceso garantizado y universal a los servicios de asistencia mdica. -Sustitucin garantizada y adecuada del ingreso perdido. -Recursos bsicos garantizados-Insercin o reinsercin social garantizada. 1.2.1.La igualdad de trato Enelterrenodelaseguridadsocial,revisteparticularimportanciaensurelacinconla discriminacinbasadaenmotivosdesexo3,denacionalidadyderesidencia.Estos factoreslehanconferido,evidentementesuenormerelevanciayhandesertenidosen 3Elartculo11.1.delaConvencindelasNacionesUnidassobrelaeliminacindetodaslasformasde discriminacinentralasmujeres,1979,hacereferenciaexplcitaalaseguridadsocial(jubilacionesy pensiones de invalidez) 6 cuenta concienzudamente a la hora del diseode reformas de seguridad social.Tienen especial trascendencia en el caso de las reformas de pensiones. 1.2.2. El principio de solidaridad Es el que justifica la existencia de regmenes de seguridad social, adems de medidas de proteccin individual, incluidas aquellas que confan en los mecanismos del seguro.Este principiodesolidaridadseaplica,antetodoalastcnicasdefinanciacin.Con independenciadelcriterioelegidoparalafinanciacindelaseguridadsocial, comprendidoslosregmenesdepensiones(capitalizacintotaloparcial,reparto, tributacinounacombinacindeestos),lafinanciacincolectivaesindispensablepara asegurarquelascategorasmsvulnerablesgocendeunverdaderoaccesoala proteccin social que requieren.Esto no se aplica, necesariamente, slo a las categoras de bajos ingresos, son tambin a todos aquellos que, a travs de la presencia de riesgos sociales, pierden una parte sustancial de su capacidad de ganancia. Se entiende mal la importancia de la financiacin colectiva y la intervencin del Estado se describeaveces,atravs,entreotrascosas,delaasistenciasocial,comouna herramientaquecomplementalaproteccinindividualcontralosriesgossocialesyque bastara para brindar una adecuada cobertura a la mayor parte de la poblacin. Enalgunoscasos,debidoalaausenciadefinanciacincolectiva,unagranpartedela poblacintrabajadoranopuedepermitirseellujodecomprarunaproteccindignaen casodevejez,invalidezofallecimientodelsostndelafamilia,correspondealEstado, garantizarqueaquellosafectadosgocenandenivelesaceptables,atravsde pensionesmnimasonerosas,sinrecursosasignadosalafinanciacindelas intervenciones requeridas4. 1.2.3.Principio de afiliacin obligatoria Eldebateentorno,nosecentratantoenlanecesidaddemanteneresteprincipioen cuanto en qu medida puede aceptarse la cobertura optativa y voluntaria como adecuado complemento de los regmenes obligatorios, para determinar la eficiencia social global de 4 Especialmente en los regmenes de ahorro obligatorio.Vease, por ejemplo, Gillion y Bonilla Garcia (1992). 7 lossistemasnacionales.Lacualpuedetenerseencuentaslocuandoexistauncontrol delEstadooseaadministradaporlosrepresentantesdelosinterlocutoressociales;sea aplicabletambinatrabajadoresdebajosingresos;cumplaconlosrequisitosgenerales delosregmenesdelsegurosocialobligatorios(entreotros,lafinanciacincolectiva,la periodicidadylaprevisivilidaddelasprestaciones,laproteccinlegal,lasgarantas financieras) 1.2.4.La responsabilidad general del Estado Sederivadelanaturalezadelosderechoshumanosdelaseguridadsocial.Losniveles prcticos de intervencin del Estado en la administracin de la seguridad social variaran, segnlastradicionesycircunstanciasnacionales.Peroestaresponsabilidadva,de conformidadcontodoslosinstrumentosinternacionales,msalldelasimpleadopcin de los marcos legales.El estado ha de aceptar, de hecho, la responsabilidad general de laadministracinglobaldelosregmenes,alosqueselesdioelcarcterde obligatoriedad para los trabajadores y sus empleadores. Laadministracindemocrtica,queimplicalaparticipacindelosrepresentantesdelos trabajadores(y posiblemente de los empleadores) en la administracin de los regmenes deseguridadsocial,eslaconsecuenciadirectadelafinanciacinatravsdelas cotizaciones.Esteaspectoesdecisivo,porcuantohacereferenciaalprincipiodelibre utilizacindelsalario,cuyasuspensin,atravsdelaintroduccindecotizacionesde seguridadsocial(salariosdiferidos),sehaceaceptableslocuandolostrabajadores tienen derecho, a travs de sus representantes, de ser odos en relacin con el uso de lo que sigue siendo, su ingreso. 1.3.REEMPLAZO DEL INGRESO Y NIVELES DE SOSTENIMIENTO BASICOS Los regmenes de seguridad social deberan, aliviar el estado de necesidad e impedir la miseria,reestableciendoenunnivelrazonable,lasentradasperdidasacausadela incapacidad para trabajar(incluida la vejez) o para obtener trabajo remunerado o a causa de la muerte de la persona generadora de ingresos en la familia5. 5 OIT, 1993. 8 Elretoqueseafrontaapuntaalacreacindefrmulasdeprestacionesqueaseguren costos sostenibles ms previsiblesy a largo plazo.Esas frmulas deberan satisfacer al menos tres criterios, aparentemente conflictivos: -Accesibilidad econmica y financiera -Equidad individual -Eficiencia social 1.3.1.Accesibilidad econmica y financiera Significaquelascotizacionesdeberanseguirsiendorazonables,delocontrario,sus nivelesnoseranpolticamenteaceptables,paraentreotros,lasempresasylos ciudadanos. Laaccesibilidadeconmicayfinanciera,tienesingulartrascendenciaeneldebateen torno a las reformas de seguridad social, a menudo en detrimento de la consideracin que deberadarsealosobjetivosesencialesysocialesdeesosregmenes.Alrespecto,si bienelmodelodefinanciacindelaseguridadsocialafectaloscostosrelativosdelos factores de produccin, generando efectos en los mercados de trabajo y capital, as como, indirectamente en la productividad. Cuando se hace referencia a un sistema de pensiones, se esta hablando de mecanismos de redistribucin de los ingresos, sin embargo, lo decisivo desde el punto de vista social, es el resultado de esa redistribucin, por medio de unas normas legales.Mientras que la trascendencia del costo global surge con claridad, el modelo de financiacin real a pesar de su debate pblico actual reviste, en este sentido una importancia secundaria. 1.3.2.Equidad individual Significaquedeberamantenerseunclarovnculoentrelascuantasdelaspensionesy lascotizacionespagadasalolargodelacarreraprofesional,loimportantealahorade unadecisinenestesentido,eslaconsideracindadasegnlostreselementos siguientes: -Basarlosclculosenlahistorialaboral,requieretcnicoparacuantificarlos valores ptimos de las variables involucradas. 9 -Tener en cuenta la inflacin para mantener niveles de vida adecuados. -Creardisposicionesespecialesparalosquenoalcanzanaacumularrecursos suficientes para una pensin digna. 1.3.3.Eficiencia social Significa que los regmenes deberan concebirse de tal modo que se impidiera la pobreza, seaseguraraatodoslospensionadosnivelesdevidadignosyfiables,yseprodujeran importanteefectosredistributivos.Estaeficienciasocialestenidaencuentaa travsde algunasdelascaractersticasdelosregmenesdepensionesclsicos,como condicionesmenosestrictasparalaconcesindeprestacionesdeinvalidezyde sobrevivientesqueaquellasquerigenparalasjubilaciones,paralasprestaciones mnimas,paralosperiodosdecrditos,paralasdisposicionestransitorias.Todasellas evitan que los pensionados hubieran cotizado porco puedan verse sumidos en la pobreza y garantizan un efecto redistributivo variable delas categoras de cotizantesms ricasa las ms pobres. Elretoaquehacenfrenteloscreadoresdeesosregmeneses,portanto,la armonizacin, dentro de un modelo conceptual, de tres objetivos de igual relevancia.Esto implica,asuvez,quetodosesosmodelosson,necesariamente,hbridos,yelresultado de compromisos sociales entre intereses divergentes de los diversos agente involucrados.Sinembargoloqueimportaenltimainstancia,esqueenelcentrodelsistema aparezcanclaramentedosprincipalesfuncionesdelaproteccindelaspensiones,que sonlasnecesidadesbsicasdesatisfaccin(contralapobreza)yelenfoquede sustitucindelingreso(nivelesdevida)yqueestoscomponentesfundamentalesse garanticenverdaderamente,queseloshagaperteneceralaseguridadsocial.Garantizarsignificaclaramente,establecer,mediantelaley,mecanismosobligatorios, bajolaresponsabilidadylaestrechasupervisindelEstado,sibiennonecesariani directamenteadministradosporelEstado,squeinvolucrenelementosdesalvaguarda relativo,sobretodo,algobierno,alaviabilidadfinanciera,alaprevisibilidadyala adecuacin de prestaciones. 10 Enesteenfoqueuncomponentedetasauniformepodradesempearelpapeldeuna reddeproteccinexplcitacontralapobrezayactuardetalmodoque,despusde30 aosdecobertura,setradujeraenelpagodeprestacionesquefuesencomparablesal nivelaceptadoparaladefinicindelumbraldepobreza6.ElconveniodelaOIThace referenciaaunumbraldel40%delasgananciaspasadasodeotrasganancias,como unatasadesustitucinaceptabletras30aosdecoberturaenlavejez;elcual compatibiliza con los umbrales normales nacionales de pobreza utilizados por la UNICEF para los diferentes pases en desarrollo. Uncomponenteadicionalrelacionadoconlasganancias,legalyobligatorio,elprimero quecomplementelapensindetasauniformebsica,podraserandeprestacin definida(derepartoodecapitalizacindebajonivel)ybasarseenlasgananciasalo largo de la carrera profesional. Estecomponentepodrabasarseigualmenteencuentasdeahorroindividualeso relacionadasconlascotizaciones.Sisemantieneestaltimaopcin,lasgarantas inherentes al rgimen de seguridad social requerirn de una ley que garantice una tasa de inters para las cotizaciones pasadas, con el fin de asegurar que las pensiones obtenidas cuenten con:a)Un mnimo rendimiento; b)sigan siendo en cierto sentido previsibles e involucrar las dificultades demogrficas y financieras.Las prestaciones igualmente deben ajustarsealainflacin,conindependenciadelrendimientodelasinversiones,loque guarda relacin con la tasa de cotizacin requerida. Seramenesterdeuna evaluacincuidadosadesucompatibilidadconlasdisposiciones vigentes, sobre todo en cuanto a las medidas transitorias requeridas, involucrar un tercer pilarquecomplementelosdosregmenespropuestos;elcualinvolucreresponsabilidad delEstadoylosinterlocutoressociales.Conelloesimportanteobservarqueesos regmenespodranrepresentarunamaneraeficazypromisoriadearmonizacin,dentro deunmarcoconceptualnico,delostrescriteriosbsicosquehandecumplirlos regmenesdepensiones:accesibilidadeconmicayfinanciera,equidadindividualy eficiencia social. 6 Bonilla Garcia, A; Conte-Grand A., 1998. 11 2.LA REFORMA ESTRUCTURAL DE PENSIONES EN AMERICA LATINA Es la crisis en la seguridad social y dentro de esta, las reformas pensionales han sido uno delosmsimportantestemasydebatesdepolticasocialafinesdelSigloXX.Anivel mundial, Amrica Latina ya ha acumulado una gran experiencia en los ltimos 19 aos, ya queochopaseshanintroducidoreformasestructuralesdepensionesdediversostipos.Enelpasado,AmricaLatinacopimodelosdeseguridadsocialdelospases desarrollados,ahoraesospasespuedenaprenderyestnaprendiendodelaricay variada experiencia, sus logros, sus errores y problemas no resueltos. 2.1.SIETEASPECTOSCRUCIALESENELDEBATEMUNDIALSOBRELA NATURALEZA DE LAS REFORMAS DE LAS PENSIONES Enladcadadelosnoventayenlocorridodelpresentesiglo,sehadesarrolladoun importantedebateinternacionalsobrelanaturalezadelareformadelaspensiones.Hasta los aos 90, la controversia estuvo confinada a los expertos y a los administradores deseguridadsocialdelosprogramasdepensiones.Desdeprincipiosdelosaos90, variasorganizacionesinternacionaleshantomadounrolprominenteeneldebate,con posicionesdistintas.LaOrganizacinInternacionaldelTrabajo(OIT)ylaAsociacin InternacionaldeSeguridadSocial(AISS)departedelaadministracinporpartedel estado, y el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional(FMI) del lado de la administracinprivada.Lasinstitucionesregionales,comolaComisinEconmicapara AmricaLatinayelCaribe(CEPAL)yelBancoInteramericanodeDesarrollo(BID), tambin han hecho algunos estudios en este campo pero sin tomar aun posiciones claras en el debate7. Los siete aspectos ms importantes sobre la naturaleza de la reforma de pensiones son: 7 Mesa lago, 1996a. 12 2.1.1. Objetivo general principal:Social Versus econmica Las metas tradicionales de los sistemas de pensiones de la seguridad social en el pasado eranesencialmente mantenerelingresoenlavejez,lainvalidezymuerte,lasolidaridad intraeintergeneracional.Eltemaestabamanejadofundamentalmenteportcnicos internacionales(OIT,AISS),gerentes,abogadosyactuariosdelosprogramasde pensiones y acadmicos.Los economistas hacan trabajos ocasionales en el tema, pero los temas macroeconmicos no eran centrales.En los Aos 80 las crisis econmica y de seguridadsocialenelmundoendesarrollo(enparticularenAmricaLatina),en combinacinconprogramasdeajusteestructuralpatrocinadospororganizaciones financiera internacionales(BM y el FMI), despertaron el inters de los economistas en la seguridadsocialystoscomenzaronajugarunrolcadavezmsimportante.Ellos argumentan que la seguridad social(pblicade aqu en adelante)y los programas de pensionespadecendeseriasfallastalescomoaltascontribucionessobrelossalarios devengados,bajocumplimientodeobligaciones(evasinymora),subsidiosfiscales regresivosalaclasemedia,inversinineficiente,pesadaycrecientedeudaactuarialde pensiones,efectosadversossobreeldficitfiscaleinflacin,comoconsecuencia,el impacto negativo sobre el ahorro nacional, el ahorro econmico y el empleo. Lasustitucindesistemasdepensinpblicosporprivados(entrminosnomuy precisos), eliminaran tales problemas e impulsaran el ahorro nacional, los mercados de capital,losrendimientosrealespositivosdelainversin,elcrecimientoeconmicoyla creacin de empleos, lo cual a su vez, garantizara pensiones adecuadas y equitativas.El estudiodelaCEPALtambinenfatizamslasmetaseconmicasyestimaqueelcosto de una pensin bsica universal sera demasiado alto y reducira el ahorro nacional8. Contraponindose a las argumentaciones que anteceden, al OIT y la AISS alegaron que losriesgosresultantesdelareformapropuestaseranmsaltosquelosactuales:incertidumbreporqueelimportedelaspensionesdependeradefactores macroeconmicosimpredecibles(v.g.,elcrecimientoeconmico,lainflacin,el rendimientodelcapital);lacomplejidaddeladecisinparaseleccionarunaopcinde 8 Uthoff, 1995a. 13 pensinenelmomentodelretiro;pensionesmnimasinsuficientesparasatisfacerlas necesidades bsicas; introduccin de desigualdades por edad y sexo; y carga doble sobre losactualesaseguradosactivosparafinanciarsuspropiaspensionesyeldficitdela transicin.Porltimo,estaparteobjetmezclarlasreformasdepensionesylas econmicas, mientras que la otra parte sostuvo que las dos reformas eran inseparables, y argumentquelossistemaspblicosdepensionesnoestabandiseados,nipodan resolver problemas de inversin deficiente y de crecimiento econmico bajo, mientras que enimpactodelossistemasprivadossobrelaeconoma,laproductividad,elahorro nacional y el empleo sera nulo o muy pequeo. Apesardelasdiferenciasaparentementeirreconciliablesentrelasdospartes,han suavizadosusposicionesenciertamedida.LaOIT9hacomenzadoaaceptaralgunas metaseconmicasdelaspensiones,ylanecesidaddecolocarlasenuncontexto macroeconmico.ElBM10hapuestonfasisenlosaspectossocialestalescomola equidad.No existe evidencia concluyente de que las dos metas generales se refuerzan o estn en conflicto entre s, y es por ello que el debate contina. 2.1.2.El sistema financiero:Rgimen de reparto versus capitalizacin plena Lossistemasdepensionespuedenserfinanciadosmedianteelrgimenderepartoo mediante sistemas de capitalizacin.Dentro del primero, podemos distinguir entre simple(sin reservas) y con una reserva de contingencia, mientras que el ltimo tiene importantes variantestalescomocapitalizacinplenaeindividual(CPI)ycapitalizacinparcial colectiva(CPC).Elrgimenderepartosimpleestbasadoenlasolidaridad intergeneracionalypuedetambintenersolidaridadintrageneracional,pormediode transferenciasdelosaseguradosdealtosingresosalosaseguradosdebajosingresos.El sistema de CPI se basa en una prima fija uniforme, y los asegurados actuales y futuros financiansuspropiaspensionesmedianteeldepsitodesuscontribuciones,enuna cuenta individual que es invertida y su rendimiento agregado a dicha cuenta. 9 OIT, 1993. 10 BM, 1994. 14 ElBM-FMI,algunasorganizacionesfinancierayvariosacadmicos11haninducidoauna confusinsobreestetemadedebatecreandounafalsadicotomaentrerepartoyCPI, omitiendodeesemodoelsistemaCPC,queamenudoestabasadoenelmtodode prima media escalonada(PME).Este mtodo acumula reservas de las contribuciones de los asegurados y de los empleadores en el perodo inicial,y tales reservas son invertidas y generan un rendimiento que, al igual que las contribuciones siguientes, deben financiar laspensioneseneseperodo.Unaevaluacinactuarialdeterminasilacontribucines suficiente o se debe aumentar para financiar las pensiones en el periodo siguiente.Este sistema es colectivo, en vez de exclusivamente individual, porque debe aplicar el principio desolidaridadparapagarunapensinmnimaalosaseguradosyfijarunapensin mxima.Se debe anotar que en la prctica, los principios esenciales del mtodo de PME amenudonohansidoseguidosohansidodistorsionados,deallqueellohallevadoa serios desequilibrios. No existe ninguna evidencia de los efectos adversos del reparto sobre el ahorro nacional, por el contrario la CPI tiene un impacto positivo sobre el mercado de capitales y el ahorro nacional,siemprequesecumplantrescondiciones12:a)Elgobiernonopuede beneficiarsedelfondodepensiones,b)debeexistirunincipientemercadodecapitales antesde queelsistemadeCPIcomiencea funcionar,yc)unaestrictaregulacinpara evitar riesgos excesivos y fraude.En adicin, cuando el mercado domstico no es capaz deabsorbertodoelflujodecapitalesoriginadoenlosfondosdepensiones,unaparte pude ser invertida en elextranjero, lo cual ayuda a diversificar la cartera; porque a largo plazopuedeocurrirunasaturacinenelmercadointernacionaldecapitales,locual generara una cada en el rendimiento de la inversin. La OIT y la AISS responden que no hay prueba de que en los pases en desarrollo, la CPI haya tenido un impacto positivo sobre el ahorro nacional, y que es difcil en estos pases, especficamente en Amrica Latina, construir mercados de capitales grandes y eficientes.Adems,laliberalizacindelasreglasparainvertirunaporcindelosfondosde pensiones en el extranjero podra estimular una fuga de capitales y provocar desinversin en el mbito domstico. 11 Gurard y Kelly, 1997. 12 James, E, 1996. 15 2.1.3.Contribuciones:No definidas versus definidas Hemosvistoque,enlossistemaspblicosdepensiones,lascontribucionesnoestn definidasporquetiendenaelevarseenellargoplazo,msrpidamenteenelrepartoy msgradualmenteenlaCPC.Enelcomportamientodeestosprogramasenellargo plazoalcomienzo,cuandohaypocospensionados,lacontribucinespequea,peroa medidaquemaduraelsistemadepensionesylapoblacinenvejece,lacontribucin tiendeaserelevada.Estoltimoesunincentivoalaevasin,lamoraylasub-declaracin del ingreso imponible. Locontrario,seasume queelsistemaCPI tienecontribucin fijaouniforme,deahque no deba aumentar y, por tanto, brindar al programa una seguridad indefinida(la edad de la poblacin y del programa no deberan afectar la contribucin).Pero estos sistemas han estado en operacin durante un periodo corto y esos supuestos tienen que ser probados porelpasodeltiempoyloscambiosdemogrficos.Enelsupuestoqueseexpandela esperanza de vida, para mantener el mismo nivel de pensin(con igual contribucin), los futurospensionadosenfrentarnobienunareduccinenelniveldelapensin,una elevacin en la edad de retiro o un aumento en la cotizacin (obligatoria o voluntaria); otra alternativaseranlasexencionesdeimpuestosuotrastransferenciasfiscales.Su supuesto ms razonable, es decir que el efecto de la creciente esperanza de vida debera generarunbeneficioenlaCPIqueenlaCPCyelreparto,peronoesrealistaqueno habrningnimpacto13.ElBMargumentatambinquelacontribucindefinidaevita problemas de incumplimiento; sin embargo, la experiencia de todos los pases de Amrica Latina, demuestra que la mitad de los asegurados no son contribuyentes activos. 2.1.4.Prestaciones:Definidas versus no definidas En los sistemas pblicos, la prestacin esta regulada por ley la cual establece su mnimo y su mximo, provee una frmula para calcularla de acuerdo a los aos y al importe de la contribucin, y puede especificar su ajuste al costo de vida.Si el sistema funciona bien, tienelaventajadelaseguridadenelmontodelapensinypermitequeoperela 13 Nitsch y Schwarzer, 1997. 16 solidaridad.El BM advierte, sin embargo, que en muchos pases esas reglas legales no sonaplicadasenlaprctica:elvalorrealdelapensinhadisminuidodebidoala inflacin,lapensinmnimanocubrelasnecesidadesbsicas,ylasolidaridadno funcional porque ciertos grupos de poblacin gozan de pensiones mucho ms altas que la mayora de la poblacin o quienes no estn cubiertos en absoluto. EnelsistemadeCPIlaprestacinnoestdefinidaporqueelaseguradoobtienela pensinqueresultadesuscontribucionesyelrendimientodelainversindestas.A medida que se acumula ms en la cuenta individual (y con la posibilidad de contribuciones voluntarias),cuantomsseinviertamsaltaserlapensin,yviceversa.Peroel impacto de la inflacin y por ende su rendimiento real son cruciales en el monto final de la pensinacobraryesossonfactoresinciertos.Porelmomento,todaslasreformasde pensionesenAmricaLatinahangeneradoaltosrendimientospositivosdeinversin, pero, una vez ms, esta situacin favorable puede cambiar con el tiempo.Finalmente, a pesar de que es cierto que el sistema de CPI no permite la solidaridad endgena, puede proveerlaexgenamente,enelcasoqueelEstadogaranticeunapensinmnima financiandolasumaquesenecesitaparalosaseguradosquenohanacumulado suficientesfondosensuscuentasindividualesparafinanciarlapensin.Estagaranta, sinembargo,puedeserunincentivoparalosoportunistas,paraunbajogradode cumplimientoenlosprogramasdeCPIenlascontribucionesconelfindemaximizarel subsidio del Estado. 2.1.5.Administracin:Privada versus mltiple El sistema de CPI est generalmente identificado en la literatura comoprivadoporque amenudoestadministradoporentidadesprivadasconfinesdelucrodededicacin exclusiva.PeromuchossistemasdeCPIpuedenseralternativamentepropiedaddey administradosporentidadesprivadas,sinfinesdelucro,institucionespblicas,bancos, compaasdeseguros,cooperativas,fondosdeayudamutua,sindicatos,fondosde asignaciones familiares, entre otras. 17 Lanaturalezaprivadadelsistemahasidocuestionada14envistadecuatrofunciones crucialesqueelEstadojuegaendichosistema;afiliacinobligatoria,regulaciny supervisin estrictas, subsidios y transferencias, y otras garantas. El BM dice que la administracin privada es superior a la de la seguridad social tradicional(pblica),porquelacompetenciaentrelasentidadesprivadasparacaptarlos aseguradosproducelossiguientesbeneficios:aumentoenlaeficienciadela administracin,reduccindesuscostosymaximizacindelrendimientodelainversin.Sin embargo, el BM, reconoce que, debido a la naturaleza obligatoria del sistema, habra concentracin de asegurados en una pocas Administradoras de Pensiones.La OIT-AISS agreganqueelaccesoalainformacinnogarantizanqueelaseguradotengala capacidadolahabilidadparahacerunaeleccininteligentedelaAdministradora,en especialcuandodichainformacinylasopcionessoncomplejas.Nuevamente,hay significativaconcentracindelosaseguradosnlossistemasdepensinqueestn operando,ylosvendedoresylapublicidadparecenjugarunrolmssignificativoenla eleccin de una administradora que las bajas comisiones y los altos rendimientos. 2.1.6.La independencia poltica del sistema:Permeabilidad versus impunidad El BM y algunos acadmicos15 afirman que el sistema CPI administrado en forma privada est aislado de la interferencia de manipulaciones polticas debido a que los asegurados sonlospropietariosdelascuentasindividualesyalanaturalezaprivadadela administracin.ElBMreconoce,sinembargo,queningnsistemaescompletamente inmune y funcionara mejor si el gobierno se comportara debidamente.No obstante, en el campodelaseguridadsocial,lamayoradelosgobiernosenAmricaLatinasehan comportado en forma indebida:no cumpliendo con sus obligaciones financieras, forzando lainversindelosfondosdepensinenvalorespblicos,y/oordenandoquedichos fondosseandepositadosalbancocentralsinajustarelprincipalalainflacinyno pagando ningn inters en absoluto o un inters real negativo.El Estado, por lo tanto, ha contribuido a la crisis de la seguridad social y es razonable estar preocupado sobre si el 14 Gillion y Bonilla Garcia, 1992. 15 Diamond, 1996; Mitchell y Zeldes, 1996 18 gobierno convertira su tradicional rol negativo en uno positivo despus de la reforma de pensiones. A medida que el sistema de CPI con administracin privada requiera un rol importante del estado para funcionar debidamente, abrir la puerta a la interferencia del gobierno.Esto esplausibleenunescenariodealtaprotestapblicasobrepensionesrealesqueestn declinando(enparticularlasmnimas)pordebajodelasumarequeridaparasatisfacer las necesidades bsicas, o si la inversin del fondo de pensiones necesita los fondos para financiar los costos de la transicin por un periodo muy largo impidiendo de ese modo la debida diversificacin de la cartera16. 2.1.7.Tipo de reforma:No estructural versus estructural Hayunconsensoentrelosdosladosdeldebatesobrelanecesidaddelareforma,pero hay un desacuerdo significativo sobre el tipo de reforma a ser implantada.Tampoco hay unconsensoalgunosobreeldiagnsticodelsistemapblico,peroaqulabrechaseha reducido.James17creequetalessistemashanfalladoynopuedenserreparados, mientrasqueOIT-AISSrechazanestaconclusin.Ysinembargo,estosltimoshan reconocidomuchosdefectosdelsistemapblico:lacentralizacinexcesiva,lacarencia decoordinacinconlaspolticasmacroeconmicas,elbajoniveldelaspensiones(a veces por debajo de la lnea de pobreza), la falta de ajuste de las pensiones a la inflacin, losaltoscostosadministrativos,elregistroineficiente,elcontroldefectuosodel cumplimiento(de all los altos niveles de evasin y mora), los desequilibrios financieros y actuariales, y el complejo y demorado otorgamiento de las pensiones.Tales defectos han creado a menudo desencanto con el sistema pblico y la percepcin de que los modelos alternativos de reforma son mejores y ms eficientes18. Envistadela faltadeacuerdoentrelasdospartes tantoeneldiagnsticoyenlosseis aspectoscrucialesdelareformadiscutidosanteriormente,eltipodetransformacin propuesta es diferente.La OIT-AISS estn a favor de una reforma no estructural, o sea, 16 Beattie y McGillivray, 1995; Mesa-Lago, 1996a 17 Op cit, pg. 15 18 OIT, 1993; Beattie y McGilivray, 1995(Op cit pg. 18) 19 perfeccionar elsistemapblicoparacorregirsusconocidosdefectos:hacerms estrictaslascondicionesdeacceso(v.g.elevandolaedadderetiro,expandiendolos aosdecontribucinrequeridoparaobtenerelderechoapensin),eliminandolos regmenes privilegiados, reforzando el control de la evasin y la mora, restableciendo los equilibriosfinancierosyactuariales,mejorandolaeficienciaypagandopensiones adecuadas.ElBMconsideraqueestasmodificacionessonpositivosperoinsuficientes para resolver los problemas econmico-financieros fundamentales en el largo plazo, por lo elloproponeunareformaestructuralradicalparasustituirelsistemapblicoporunode CPI administrado en forma privada.Se cree tambin que una reforma no estructural del sistema pblico no es viable desde el punto de vista poltico debido a la resistencia de los grupos de inters, pero la otra parte argumenta que una reforma estructural confrontara barreras similares o ms fuertes. 2.2.MODELOSALTERNATIVOSDELAREFORMADEPENSIONESENAMERICA LATINA Lasreformasestructuralessonlasquecierranelsistemapblico,sustituyenporun sistema de CPI, incorporan un componente de la CPI como parte de un sistema mixto que tambininvolucrauncomponentepblicooestablecenunsistemadeCPIcomo alternativa al sistema pblico sin cerrar este ltimo.Con base las reformas de pensiones de Amrica Latina, se desarrolla la siguiente clasificacin: Reformas no estructurales: -Pblicas reformadas:Costa rica(1990-1995). -PblicasReformadasconpensincomplementariaobligatoria:Mxico(1991-1992 pero una reforma estructural fue decretada en 1995-1996). Reformas Estructurales: -Sustitutivas:Chile (1979-1981), Mxico (1995-1996), Bolivia (1996) y El Salvador (1996).Todasconadministracinprivada,exceptoMxicoquetiene administracin mltiple. -Mixta:Argentina(1993) y Uruguay(1995). -Paralela:Per (1992) y Colombia (1993). 20 Las caractersticas principales de cada reforma se encuentran consignadas en el Anexo 1 y 2 por tipo de modelo, agrupando informacin por fecha de legislacin, tipo de reforma, cobertura,pilares,contribuciones,prestacionesyadministracin;concordanteconlos aspectoscrucialesenlaevaluacindelasreformaspensionalesquesetratarenel siguiente captulo. 21 3.ANLISIS DE RESULTADOS SOBRE LAS REFORMAS ESTRUCTURALES Lasreformasestructurales(enparticulardeltiposustitutivo)presuponenensu concepcin una serie de efectos positivos: -La propiedad de la cuenta individual y la vinculacin total entre las contribuciones y las prestaciones proveen incentivos que evitan la evasin, la mora y la elusin. -LacompetenciaentreadministradorasdePensionespromuevenlaeficiencia,lo cualreduceloscostosadministrativosygenerarendimientosdeinversinms altos. -Elincrementodelascontribuciones,yloanterior,dancomoresultadotasasde reemplazo y montos de pensin ms altos y elegir el tipo de pensin que se ajuste a sus necesidades. -Elaumentoenlascontribucionesyenlainversingeneranexpansinenel mercado de capital y elahorro nacional, promoviendo el desarrollo econmico, la creacin de empleo y el bienestar social. -Lacompetenciayelrgimendeinversionesconducenaladiversificacindela cartera y un fondo de pensiones ms seguro para los asegurados. -Laeliminacindeprivilegiosylauniformizacinenlascondicionesdeacceso generan un sistema ms justo y viable. Ahorabien,elobjetivoesverificarconbaseenelcomportamientodelasvariablesysu desempeosiestosefectospositivossecumplenenlospasesquehanefectuado reformas a sus sistemas pensionales. 22 3.1.EVALUACIN DEL DESEMPEO Y COMPOBACION DE PRESUPUESTOS19 SeevaluareldesempeodelosochosistemasconreformasestructuralesenAmrica Latinaycomprobarsilospresupuestosmencionadossehanmaterializadoenla prctica.Debetenerseencuentaquelacomparacinenfrentaporlomenosun obstculo:la significativa brecha en el tiempo de operacin entre el sistema chileno(19 aos) y los de cuatro pases(7 aos a 4 aos en Per, Colombia, Argentina y Uruguay), mientrasquelossistemasdelostrespasesrestantessuentradaenvigenciasonmuy recientes(Bolivia, El Salvador, Mxico y Nicaragua20).Se piensa sin embargo, que existe suficienteinformacinenunbuennmerodevariablesparapermitirunacomparacin significativa 3.1.1.Cobertura de la poblacin: 3.1.1.1.Cobertura de la fuerza laboral Encontramosdiferenciassignificativasenelgradodecoberturadelapoblacin econmicamente activa (PEA) entre los ocho pases, como se observa en el Cuadro No. 1.Alrespecto,esimportanteanotarquelospasesquetenanytienencoberturacasi universal de la PEA, es claro que no tendrn problema en expandir la coberturacomo los quetienencoberturasmediaymuybaja,adems,cuandomenoscubiertaestlaPEA, msefectospotencialesregresivosprovocarnlossubsidiosfiscalesenelperiodode transicin. Porloanterior,eltamaoesmuyimportanteparapermitirlacompetencia,quees fundamentalparauncorrectofuncionamientodelsistema;esporelloqueelsistema funciona bien en pases que tienen alta cobertura y tamao de la PEA.. 3.1.1.2. Distribucin de los asegurados entre los sistemas: LainformacinconsignadaenelCuadroNo.1muestraquelalibertaddelos asegurados de quedarse o cambiarse ha sido significativamente reducida en muchos 19 La fuente de informacin de los datos corresponde a una compilacin basada en la legislacin e informes estadsticos de los pases analizados. 20 No se tendr en cuenta lainformacin de este pas dado que su sistema fue recientemente reformado. 23 pasesyestohatenidounimpactoenlaproporcindelosaseguradosquesehan pasado.Peroanenlospasesquetienenvariosagradosdeopcin,elresultado puedeestarinfluenciadoporfactorescomo:incentivosdadosporelEstadopara pasarse(v.g.reduccin en las contribuciones), la fuerza/debilidad del sistema pblico frente al nuevo(la promesa de pensiones ms altas), y la edad de la poblacin(v.g.enpasesquetienenpoblacionesenvejecidas,talescomoUruguay,losasegurados pueden tener una ventaja para retirarse bajo los derechos antiguos). 3.1.1.3. Caractersticas de los asegurados:Tipo de empleo, edad, sexo e ingreso En Argentina y Uruguay, la cobertura(antes y despus de la reforma)es obligatoria por tanto para los trabajadores asalariados como para los independientes pero, en los otros seis pases, la cobertura es voluntaria para los independientes; lo cual evidencia un problema porque en la mayora de estos seis pases, el sector informal constituye la mayora de la PEA. CHILE PERUCOLOMBIA ARGENTINA URUGUAY BOLIVIA EL SALVADOR MEXICOCobertura/PEA 80% 32% 35% 80% 80% 23% 12% 38%PEA (Millones) 6 2 5 8 1 0.356 0.5 11Sistema CPI 100% 58% 38% 100% 100% 100%Sistema Pblico 42% 62% 33% 60%Sistema Mixto 67% 40%Asalariados Obligatoria Obligatoria Obligatoria Obligatoria Obligatoria Obligatoria Obligatoria ObligatoriaIndependientes Voluntaria Voluntaria Voluntaria Obligatoria Obligatoria Voluntaria Voluntaria VoluntariaIndependientes/PEA 25% 62% 40% 14.50% 53% 58% 47% 29%No Afiliados:Independientes 90% 97% 94% 100% 100% 98%Sexo:Masculino 60.40% 68% 53% 73.40% 63% 76% 67% 55%Femenino 39.60% 32% 47% 26.60% 33% 24% 33% 45%Edad:Transicin si si si si si no si noIngresos:Menos de 1 Sal. Mnimo 43%Entre 1-2 Sal. Mnimos 33%d.ExclusionesFuerzas ArmadasFuerzas ArmadasFuerzas ArmadasFuerzas ArmadasFuerzas ArmadasFuerzas Armadas Fuerzas ArmadasServidores CivilesCongresistas Empleados provinciaNotarios PblicosEmpleados FederalesPescadores Maestros PblicosEmpleados MunicipalesProfesionales Trab. PetroleoArtistas Trab. Petroleo Empleados de BancosChoferes Fondos Territoriales CUADRO No. 1b.Distribucin de los asegurados entre los sistemasa.Cobertura de la fuerza laboralc.Caractersticas de los asegurados:Tipo de empleo, edad, sexo e ingreso1.COBERTURA DE LA POBLACION24 Losdatosdelosaseguradosporsexomuestranunaproporcinmenordemujeres aseguradas en el total lo asegurados, lo cual es un reflejo de la participacin ms baja delamujerenlafuerzalaboral.Sinembargolasproporcionesmselevadasde mujeresaseguradasenelsistemapblicofrentealsistemadeCPIpuedenser explicadas por mejores condiciones para el retiro en el primero. Comoespredecible,laedadpromediodelosqueestnenelsistemapblicoes considerablemente ms elevada de los que estn en el sistema de CPI; dado que los jvenesaseguradostienenmstiempoparaacumularelcapitalnecesarioparasu pensinensuscuentasindividuales,mientrasquelosviejosaseguradosno,ysi estn cercanos al retiro tienen usualmente una ventaja para reclamar bajo condiciones ms flexibles. 3.1.1.4.Exclusin de grupos en las reformas En1979,Chileeliminvirtualmentetodoslosprivilegiosdelospoderososgruposde inters de los asegurados, que gozaban de condiciones de acceso ms flexibles y de generosasprestaciones,unaaccinqueinfundimayorjusticiaeigualdadenel sistema.Tal como se observa en el Cuadro No. 1, nicamente Bolivia incluy a todos los grupos en la reforma. Estas exclusiones sientan un mal ejemplo y conspiran contra la supuesta uniformidad e igualdad de las reformas. 3.1.2. Desempeo:Contribuyentes activos versus afiliados En las reformas de pensiones que estn funcionando hay una diferencia significativa entre elnmerodeafiliados(losregistradosenelsistema)ylosafiliadosquecontribuyen activamente.Las explicaciones de la proporcin baja y decreciente en el sistema de CPI CHILE PERUCOLOMBIA ARGENTINA URUGUAY BOLIVIA EL SALVADOR MEXICOCotizantes / Afiliados 54% 45% 53% 52% 72% nd nd ndCUADRO No. 22.CUMPLIMIENTO:CONTRIBUYENTES ACTIVOS VERSUS AFILIADOS25 soncomplejasyvariadas:1)Eldesempleopuedeserunadelasrazonesparasu decrecimiento;2)elaltonmerodetransferenciasentreadministradoras,locualhace difcil rastrear los cambios y borrar los afiliados de las AFP que abandonaron; 3) parte de losafiliadosnoestnrealmenteenlafuerzalaboral,sinotrabajadoresocasionaleso temporales o mujeres que han abandonado temporalmente o permanentemente debido al embarazo o para cuidar a sus hijos; 4) algunos empleadores pueden estar retrasando la transferenciaalasAFPlascontribucionescobradasasusempleados,usndolaspara cubrirsusflujosdeefectivo;y5)losaseguradosdebajosingresosestnminimizando sus pagos para cumplir con los requisitos bsicos y maximizar el subsidio del Estado para cobrar la pensin mnima en su retiro. 3.1.3.Contribuciones y comisiones 3.1.3.1. Contribuciones:Empleadores, asegurados y total Lacontribucinsalarialdelosaseguradoshasidoaumentadaentodoslospases, excepto en Argentina y Mxico donde permaneci inalterada(Ver Cuadro No. 3), y en Chile donde fue reducida en el sistema de CPI pero se mantuvo inalterada en el viejo. Enlostrespasesqueeliminaronlacontribucindelempleador,lacargasobreel aseguradoaumentyseencuentraentrelastresmsaltas,mientrasqueenlos pasesquemantuvieronoaumentaronlacontribucindelempleador,lacargasobre los asegurados es la ms ligera(Mxico, Colombia, El Salvador y Argentina).Mxico tiene la contribucin ms baja de los asegurados, no solamente porque mantuvo la del empleador sino a causa de un aumento de dos puntos en la contribucin del Estado.Uruguay presenta la tasa ms alta para los asegurados(15%). CHILE PERUCOLOMBIA ARGENTINA URUGUAY BOLIVIA EL SALVADOR MEXICOa.Contribuciones:Empleadores, asegurados y totalPorcentaje 13.10% 11.80% 13.50% 27.50% 27.50% 12.50% 13% 12.45%Edad del Sistema y Cobertura vs contribucinAlta Intermedia Intermedia Alta Alta Baja Baja BajaAporte Empleador No No Aument Igual Disminuy No Aument IgualAporte Empleado Disminuy Aument Aument Igual Aument Aument Aument IgualPorcentaje Empleador 0.00% 0.00% 10.13% 16.00% 12.50% 0.00% 6.75% 7.95%Porcentaje Empleado 13.10% 11.80% 3.38% 11.00% 15.00% 12.50% 6.75% 2.13%Porcentaje total 13.10% 11.80% 13.50% 27.00% 27.50% 12.50% 13.50% 10.08%Porcentaje a la Cuenta Indiv. 10% 8% 10% 7.50% nd 10% 6% a 10% 6%Comisin 2.40% 2.34% 2.60% 2.90% 2.10% 1%Polizas previsionales 0.70% 1.46% 0.90% 0.60% 0.60% 2% 0.50% 2.50%% Comisin+Prima/Contrib. Ttal 23.66% 32.20% 25.93% 31.82% nd 23.08% 36.80% 29.41%CUADRO No. 33.CONTRIBUCIONES Y COMISIONESb.Comisiones y Primas26 Elcobrodelascontribucionesestaacargodelempleadorquienluegotieneque transferirlasmismasalosdiferentesadministradores;locualsecatalogacomouna tareacostosaparaempresaspequeasymedianasquenocuentanconsistemas computarizados. 3.1.3.2. Comisiones y primas LacomisindelaAdministradoraylaprimapagadaalsegurodeinvalidezymuerte(sobrevivencia)esdeducidadelacontribucintotal,loquequedaesdepositadoen una cuenta individual para la pensin de vejez en el sistema o componente de CPItal como se observa en el Cuadro No. 3. Las comisiones cobradas por las administradoras de CPI son difciles de cuantificar a finesdecomparacin,porquesondetiposdiferentes:fijasabsolutas(difcilesde estimarcomoporcentaje)yvariables(unporcentaje);cualquieradelasdospuede imponersesobrelascontribucionesyambasseencuentranentodoslospases,as como tambin sobre el saldo en la cuenta individual. Los riesgos de invalidez y muerte son manejados por las compaas de seguros y el nivel de la prima de invalidez y muerte est determinado por dos factores principales:eltamaodelapoblacinaseguradayelgradodedesarrollodelaindustriadel seguro y su competitividad. El porcentaje combinado de la comisin y la prima, sobre la contribucin es bastante alto(VerCuadroNo.3);locualaexcepcindeMxicoyUruguay,reduce sustancialmente la suma depositada en las cuentas individuales.Es importante anotar que durante el desarrollo de los sistemas,mientras la prima de seguro ha declinado, lacomisinhaaumentado,ylacombinacinsehaestancadoohasubido.Los aseguradosnopuedenejercerpresindegruposobrelosadministradorespara reducirsuscomisiones,ylosafiliadosusualmentenoescogeneladministradorde acuerdoasudesempeosinoenbaseaotras razones.Elpresupuestodequelos 27 costosadministrativosdebendeclinarenelmedianoylargoplazonohasidohasta ahora respaldado por la evidencia. 3.1.4. Condiciones de acceso y prestaciones 3.1.4.1.Edades de retiro y aos de contribucin Las reformas han aumentado los aos de retiro en todos los pases, con excepcin de El Salvador y Mxico, agregando entre 5 y 10 aos a la edad que haba anteriormente.En el Nuevo sistema las edades se describen en el cuadro que se presenta a continuacin.Aunqueestasdiferenciasseexplicanmejorporloscompromisospolticosqueporlos clculos actuariales 3.1.4.2. Tasa de reemplazo La tasa de reemplazo tampoco est definida en el sistema o componente de CPI, pero loestenelsistemapblicoparaleloenColombiayPer.Lasestimacionesdelas tasadereemplazosalarialtienengranfluctuacindeacuerdoalossupuestos optimistas o pesimistas sobre el aumento anual de los salarios reales, la densidad de las cotizaciones y el rendimiento real de la inversin CHILE PERUCOLOMBIA ARGENTINA URUGUAY BOLIVIA EL SALVADOR MEXICOModificacin Aument Aument Aument Aument Igual IgualEdad(Aos)Varias segn fondo 60No Requiere - 110% Salario Mnimo 60/65 6055/60 - 65 Si la suma minima requerida no se alcanzaNo Requiere - 70% Salario Promedio 65Aos de contribucin 20 20 20 No se requiere 35 20 20 24Sistema CPI 32% a 46% 56% a 81.4%Sistema Pblico 65% a 85%Sistema Mixto 72.5% a 84.1%Renta vitalicia(Aseguradora) X X X X X X X XReiro Programado (Fondo) X X X X X X X XRenta Vitalicia con Retiro Programado X X X X XDerecho a Bono X X X X X XTope MximoNo S S S S NoTasa de Inters 3% al 4% 0% 3% al 4% 0% No especificada 0%Aos de contribucin 20 4 3 30 1 MesA cargo de Estado Sist. Pblico Estado Sist. Pblico Estado EstadoGaranta de Pensin Mnima si no si si si no si siAos mnimos de contribucin 20 23 + Edad 57/62 30 30 25 24CUADRO No. 4a.Edades de retiro y aos de contribucinb.Tasas de Reemplazo4.CONDICIONES DE ACCESO Y PRESTACIONESc.Opciones al momento del Retirod.Bono de Reconocimientoe.Pensiones Mnimas y de asistencia28 3.1.4.3. Opciones para el momento del retiro Al momento del retiro en Chile, Colombia, El Salvador, Per y Uruguay, el asegurado cuentacontresopciones:1)unaRentaVitaliciapagadaporunacompaade segurosqueadministralosfondosdelacuentaindividualasumiendoelriesgode longevidad,garantizandounapensinmensualfijaparaelaseguradoysus sobrevivientes,perono existeelderechoaheredardeloque quedeen ausenciade sobrevivientesconderechoalapensin,yladecisinesirrevocable;2)unRetiro Programadopagadodirectamenteporlaadministradora,calculadaanualmentey fluctuante,segneltamaoyrendimientodelacuentaindividualquepuedeser heredada, y la decisin puede ser cambiada; y 3)un Retiro Programado y una Renta Vitalicia ms tarde.La tercera opcin no existe en Mxico y se limita a los asegurados debajosingresosenArgentina;enBolivia,existenlasdosprimerasyson irrevocables. Unamejorasignificativaintroducidaporlascuentasindividualesenelnuevosistema eselprocesamientomssencilloumsrpidodelaspensiones;steusualmente demoraba muchos meses y hasta aos en los antiguos sistemas, y requera probar los aos de trabajo y las contribuciones efectuadas. 3.1.4.4.Bono de Reconocimiento Seis pases(Ver Cuadro No. 4) ofrecen un Bono de Reconocimiento pero con reglas muydiferentes:1)entodoselvalordelascontribucionesalsistemaantiguoest ajustadoalainflacin; 2)enArgentina,ElSalvadoryPernosedevenganinguna tasa de inters, en Chile y Colombia se paga del 3%al 4% de inters anual real;3)en todos los pases se impone un tope sobre el bono, excepto Chile y El Salvador;4)todosrequierenunosaosmnimosdecontribucin;5)elbonoespagadoporel Estado o el sistema pblico. Elnopagodelbonoylaslimitacionesimpuestasporlamayoradelospases persiguen reducir los costos fiscales de la transicin:el tope, el no pago de intereses, losaosdecontribucinrequeridosysufechaderedencin.Sinembargo,las diferenciassignificativasentrelospasesenestaimportanteprestacingenerarn 29 ms variacin en el nivel de las pensiones entre ellos y, en algunos casos, impondr severos costos sociales sobre los asegurados. 3.1.4.5. Pensiones mnimas y de asistencia Seispasesgarantizanunapensinmnimaobsica(VerCuadroNo.4),perolas caractersticas son diversas:1)en Chile, El Salvador y Mxico es pagada en el CPI; en Argentina y Uruguay en el sistema pblico pero no en CPI dentro del sistema mixto; yenColombiatantoelsistemapblicocomoenelCPI;2)elEstadogarantiza/ financia la pensin mnima en Chile, Colombia, El Salvador y Mxico, mientras que en Argentina y Uruguay el sistema pblico paga una pensin bsica;3)el calculo de la pensinenArgentinalohaceanualmenteelestadodeacuerdoconladisponibilidad derecursosfiscalesydelaseguridadsocial;4)serequierenlosaosmnimosde contribucindescritosenelCuadroNo.4.y5)lapensinmnimaesajustadaala inflacin,exceptoenChileyPer(segnlareglamentacinvigente).Talcomose observa Bolivia no otorga pensin mnima, sin embargo se permite que un asegurado de65aoscuyapensinesmenordel70%delsalariomnimoretiremensualmente sumas de la cuenta individual hasta que acabe su fondo. Elnoaseguradoindigenteeselegibleparaunapensindeasistenciasocialprevia comprobacindeingresosenChilecuandosealcanzalaedadderetiro(peroel nmero de pensiones de asistencia est limitado a 300.000 y hay una lista de espera larga);enArgentinaalaedaddelos70aos;enUruguayalos70aoscuandola personaesteincapacitada;yenColombiasefinanciapartedelapensinprevia comprobacin de ingresos por medio del fondo de solidaridad pensional. Como el caso del bono de reconocimiento, la eliminacin de la pensin mnima o las limitacionesimpuestasaestapersiguenreducirloscostosdelatransicinfiscal,lo cual genera variaciones en la pensin a recibir. 30 3.1.5.Administracin:Eficiencia y competencia 3.1.5.1.Naturaleza de la administracinAcordeconlainformacindelCuadroNo.5,podemosubicartrestiposde administracindelosrecursos,entreloscualestenemos:Sociedadesannimas, Seguro Social y mltiples administradoras (compaas de seguros, bancos, sindicatos, sociedades de ayuda mutua, cooperativas, entre otros). 3.1.5.2. Nmero de administradores, capital mnimo y concentracin ElBMharecomendadoqueelmercadoseaabierto,paraquenoseacontrolado exclusivamenteporlasAFPconelfindepermitirquelosintermediariosfinancieros entrenycompitan,bajo lasupervisinpblica,yaquepodranofrecerproductoscon comisiones menos onerosas. Otro aspecto que puede limitar la entrada en el mercado y reducir la competencia es el montomnimodecapitalrequeridodelaadministradora(VerCuadroNo.5).Combinar un mercado asegurador pequeo y un capital mnimo elevado son grandes barreras para la entrada en Bolivia y El Salvador. Enloqueserefierealgradodeconcentracincuantomayoreselnmerode administradoras,msbajoeselgradodeconcentracinymayorcompetenciay viceversa. 3.1.6.Fondo acumulado y diversificacin y rendimiento de las inversiones 3.1.6.1.El tamao de los fondos acumulados CHILE PERUCOLOMBIA ARGENTINA URUGUAY BOLIVIA EL SALVADOR MEXICOSociedades anminas con lucro X X X XSeguro Social X X X X XMultiples Administradoras X X XAsegurados(Millones) 5.5 1.3 2.4 5.4 0.355 0.356 0.5 11Administradoras 13 5 9 21 6 2 2 19Capital Requerido(Millones USD$) 4 0.5 4 3 0.1 0.3 0.57 3Concentracin (tres principales) 58% 73% 40% 6% 69% 100% 100% 5%5.ADMINISTRACION:EFICIENCIA Y COMPETENCIAa.Naturaleza de la Administracinb.Nmero de administradores, capital mnimo y concentracinCUADRO No. 531 Eltamaodelosfondosacumuladoseslaresultantedevariosfactores:1)la cantidad de aos de funcionamiento del sistema; 2)el nmero de asegurados; 3)el nivel general de los salarios, respecto del porcentaje de contribucin y el cumplimiento detalescontribuciones;y4)elrendimientogeneraldelainversin(undesempeo exitoso en la inversin es muy importante para el futuro nivel de las pensiones). 3.1.6.2.Diversificacin de la cartera Sonpolticasdeinversinuniversalmenteconsideradascomosanaselevitarla concentracinexcesivadelainversinenunsoloinstrumentofinancieroyalcanzar unaadecuadadiversificacindelportafolio.Existeprcticamenteparatodoslos pases una Ley o Superintendencia u otra agencia pblica que fijan lmites mximos a lainversinporinstrumentoyungrupoclasificadorderiesgosquiencalificalos instrumentos de acuerdo a su seguridad relativa, teniendo en cuenta diversos factores. En los Anexos No. 1 y 2 y en el Cuadro anterior, se muestran tanto los topes legales comoladistribucinrealdelainversinporinstrumento,loscualesmuestran diferencias significativas tanto en los topes legales como en las participaciones reales de la inversin.En el Cuadro No. 6 se resumen las caractersticas ms importantes. Lamedidadeprohibicindeinvertireninstrumentosextranjerossebasaenel argumento de que se exportar capital que se necesita en cada pas para promover el desarrollo, pero impide la diversificacin de la cartera y los riesgos, y los rendimientos potencialmente ms altos21. 21 Sols, 1997. CHILE PERUCOLOMBIA ARGENTINA URUGUAY BOLIVIA EL SALVADOR MEXICOa.El tamao del fondo acumuladoTamao(Millones USD$) 27,8001,000 4685,000 51 1,70038 12,300 Porcentaje sobre el PIB 39.80% 2% 0.60% 1.40% 0.40% 25% 0.20% 3.60%b.Diversificacin de la carteraTtulos valores pblicos 42% 8% 10% 49% 100% - 5 aos100% - 1 ao 51% - >2 aoDepsitos Bancarios 4% 29% 26% 15%Acciones empresariales 25% 23% 0.20% 18%Inversin extranjera Permitida Permitida A partir de 1.990Permitida Prohibida Permitida Prohibida ProhibidaLmites Legales 9% 5% 10% 10% a 50%Participacin0.50% 0% 0.20% 0%Rendimiento promedio anual 12.20% 7.10% 6.70% 16.20% nd 8.30% 5.30% 4.23%6.FONDO ACUMULADO Y DIVERSIFICACION Y RENDIMIENTO DE LAS INVERSIONESc.Rendimientos reales de la inversinCUADRO No. 632 Laincgnitadeporqu nohaymsinversinenelextranjeroenesospasesquela permiten parece tener dos explicaciones:La mentalidad rebao y el temor de que la volatilidad de corto plazo de las acciones extranjeras pueda afectar de forma adversa el rendimiento mnimo anual exigido. 3.1.6.3. Rendimientos reales de la inversin ElrendimientopromedioanualdelainversinseobservaenelCuadroNo.6,yun importanteproblemaparaevaluarlosrendimientosdelainversinesqueellosson usualmente publicados brutosen vez de netos, es decir, antes de deducir el valor de las comisiones.Por ello sera importante que las AFP provean rendimientos netos conelfindeevaluarmejorsudesempeo,permitirlacorrectacomparacinconlas utilidadesdeotrosintermediariosfinancieros,ypermitirquelosaseguradoshagan tambin las debidas comparaciones y la eleccin correcta22. 3.1.7.La Carga Fiscal 3.1.7.1.El costo del dficit en los antiguos sistemas En las reformas que cierran el sistema pblico antiguo, la totalidad o una parte de los asegurados se mudan al sistema nuevo.El sistema pblico es dejado con los aseguradosmsviejos,ylacargadetodaslasactualespensionescrecera medida que los asegurados viejos se retiren; slo hasta despus de 35 40 aos este sistema y el dficit desaparecern.En forma inversa el nuevo sistema recibe aaseguradosjvenesquedebenesperamstiempoparasuretiroynotiene pasivos de pensiones.El resultado lgico de la transicin es, por tanto un enorme dficit en el sistema pblico que durar por otros 30 aos.En todos los sistemas el Estado es responsable de la deuda de pensiones del sistema antiguo. 22 Shah, 1997 CHILE PERUCOLOMBIA ARGENTINA URUGUAY BOLIVIA EL SALVADOR MEXICOBono de Reconocimiento si si si si si si si noGaranta de Pensin Mnima si no si si si no si si7.LA CARGA FISCALCUADRO No. 733 Losdiversostiposdereformapuedenaumentarodisminuirestedficit.Por ejemplocuandoelsistemapbliconosecierra,enprincipioeldficitdeberaser mspequeoenelcortoymedianoplazoycuandoelsistemapblicoest totalmentereformadocomoenColombia(haciendomsdifcileslascondiciones de acceso y aumentado las contribuciones)la posibilidad de un dficit se reduce considerablemente, en contraste con un sistema pblico bsicamente ni reformado como en el Per. 3.1.7.2. El costo del Bono de reconocimiento Ellosmodelossustitutivos(VerAnexo1)quecerraronelsistemapblico,las contribucionesdelosaseguradosquesehanpasadoalnuevosistemason estimadas,unBonodeReconocimientoesemitidoporsuvalor,transferidoala cuenta individual del asegurado en el nuevo sistema, y el Estado financia el costo deesteBono.EnlosmodelosmixtosnodeberahaberunBonode Reconocimientoporqueelaseguradopermaneceenelcomponentedelsistema pblico,unrazonamientoqueseutilizcorrectamenteparaUruguayparano otorgar el Bono. Las condiciones fijadas al Bono pueden aumentar o reducir la carga fiscal.Hemos anotado que todos los pases ajustan el Bono a la inflacin, pero algunos colocan untecho,nopaganinters,requierenmuchosaosdecontribuciny/olopagan junto con la pensin mensual(reduciendo en forma significativa esa carga fiscal), mientrasqueotrosnofijanuntecho,y/olopaganenunasumaindexadaenel momento del retiro(aumentando as el costo del Bono y la carga fiscal). En resumen, mientras que la carga fiscal del dficit del sistema pblico declinar, ladelBonoyladelapensinmnimaseelevarn.ElcostodelBono eventualmente desaparecer ms tarde que el costo del dficit pero el costo de la pensinmnimacontinuar.Pocospaseshanestimadolastrescargasfiscales combinadas,ymucomenoselresultadonetodelareformaglobal.Esteclculo sin embargo, es esencial para determinar cul es el impacto de la reforma sobre el ahorro nacional. 34 4.CUANTIFICACION DEL AHORRO FISCAL CON MOTIVO DE LA REFORMA DE SEGUNDA GENERACIN Estecaptulosecentrarbsicamenteencuantificarelahorrofiscalestimadoque generara una segunda reforma pensional para Colombia, en el sentido que la reforma a laseguridadsocialefectuadaconlaLey100de1.993,generapresionesfiscalesenlos gastosenseguridadsocialenpensionesentreellaslosbonospensionalesylagaranta depensinmnima,puesconstituyenunrubroimportantedentrodelosgastosdela Seguridad Social a cargo del Estado y son las que en los ltimos aos han protagonizado un importante debate pblico acerca del principal problema de la Seguridad Social que es hoysuinestabilidadfinanciera.Pormediodeldesarrollodeunaherramienta computacional actuarial que permita efectuar evaluaciones ante la modificacin variables como la fidelidad de cotizacin, la edad de referencia, tasas de rendimiento, porcentaje de cotizacin, entre otras. TeniendoencuentaporejemplounproyectodereformapensionalenelTituloIV CaptuloI-TrasladoentreregmenesBonosPensionales,adicionaunliteralalArtculo 116delaLey100de1.993f.Sernredimidoscuandoelafiliadocumplaconlos requisitosparatenerderechoalapensindevejezyenelTituloIICaptuloII Pensin de Vejez dice El Artculo 33 de la Ley 100 de 1.993 quedar as, ... deber reunir las siguientes condiciones para tener derecho a la pensin de vejez: 1.Habercumplidosesenta(60)aosdeedadsiesmujer,osesentaycinco(65) aos de edad si es hombre. 2.Haber cotizado un mnimo de mil trescientas (1300) semanas en cualquier tiempo. Sin embargo para el caso de la fecha de redencin de los bonos pensionales se aplica lo dispuestoenelPargrafo3delArtculo33delaLey100elcualpermiteseguir trabajandoycotizandodurantecinco(5)aosms,yaseaparaaumentarsupensino 35 para cumplir los requisitos.En este sentido los parmetros tcnicos utilizados como edad de referencia para la reforma son 65 aos para mujeres y 67 aos para los hombres. 4.1.OBJETIVOS -Cuantificarelahorrofiscalquegeneraralareformapensionaldesegunda generacin proyectada, en lo que se refiere al tema de bonos pensionales Tipo AdelostrasladadosdelSeguroSocialalasAdministradorasdeFondosde Pensionesylagarantadepensinmnima,dadaslascondicioneslegales vigentes; con el fin de establecer la magnitud de dicho ahorro. -Efectuarsimulacionesencuantoalahorrofiscalquegeneraraunareforma pensionalquemodifiquelaedadpromediodejubilacin,montodelas prestaciones y porcentaje de cotizacin. 4.2.INFORMACIN BASICA Laestimacinseiniciatomandocomobaselascifrassuministradasporla Superintendencia Bancaria en su informe de prensa mensual, respecto de los afiliados del rgimendeahorroindividualconsolidaridadporedad,salariosmnimos,sexo,tipode afiliacin y origen de afiliacin(Ver. Anexo No. 4). ConlainformacindelosafiliadosdelSeguroSocialporedadsimple,sexoyrangode salariosmnimos(AnexoNo.5)serealizaunadistribucinestadsticaponderadapor nivelesparadeterminarladistribucindelostrasladadosdelSeguroSocialalasAFP discriminadosporedadsimple,sexoyrangodesalariosmnimos(Anexo6),lacualse agrupa por rangos de edad, como se presenta en la Tabla No. 1. MASCULINO FEMENINO TOTAL15-19 3,480.002,280.00 5,760.0020-24 59,419.0038,995.00 98,414.0025-29 187,864.00123,295.00 311,159.0030-34 290,422.94194,710.06 485,133.0035-39 250,593.00164,466.00 415,059.0040-44 156,934.00102,991.00 259,925.0045-49 68,494.0044,954.00 113,448.0050-54 23,865.0015,655.00 39,520.0055-59 6,468.004,248.00 10,716.0060-64 1,181.00767.001,948.00>65 539.00 354.00893.00 1,049,260692,7151,741,975Fuente:Superintendencia Bancaria - Boletn de Prensa - Agosto de 2.001Calculos del AutorTABLA NO. 1 - TRASLADOS DEL ISS AL REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUALRANGO DE EDAD PARAMETROS DE LEY 100 DE 1.99336 4.3.SUPUESTOS PARA LA ESTIMACIN -Elingresoalafuerzalaboral,afiliacineiniciodecotizacionesenelISSserealizaa partir de los 18 aos de edad y mantiene una fidelidad en la cotizacin del 50%. -La fidelidad del 50% implica que se calcularn bonos a partir de los 21 aos de edad , debidoaquesetienederechoabonopensionalcuandosecuentacon150semanas cotizadas o ms y para los casos de un traslado a la edad de redencin o posterior es necesario cotizar 500 semanas adicionales(Segn el Art. 61 Numeral b Ley 100 de 1.993) -ElsalariobasealafechadeltrasladoesJunio/92,paraquienesseencontraban laboralmente activos y su salario es equivalente en salarios mnimos al que reporta hoy en da los Fondos, acorde con la distribucin establecida(Ver anexo 4) -ParacadaafiliadosecalculunbonoTipoAenpesosdeSeptiembrede2.001 empleandocomovariablesestndaredadalafechadetraslado,sexo,salarioa junio/92 indexado, edad de referencia para sexo masculino y femenino acorde con los parmetros de la nota tcnica(Anexo 3)y tasa de rendimiento del bono 4% real para trasladados antes del 31-Diciembre/1998 y el 3% real para 192.293 trasladados a partir del ao 1.999, utilizando los factores actuariales del Decreto 1748/95. -Se proyect una redencin peridica de estos bonos a partir del supuesto de alcanzar la edad y requisitos para la redencin; contemplando un parmetro fijo de redencin por invalidez y Muerte. 4.4.BASES PARA LA ESTIMACION23 4.4.1. IPC Pensional - IPCP El IPCP a una determinada fecha f, que se denominar IPCPf, se calcular as: a)Si la fecha es anterior al 1o. de agosto de 1954, IPCPf vale 1,000000 b)Si f es el ltimo da de algn mes, 23 Decreto 1748 de 1995, modificado por los Decretos1474 de 1997, 1513 de 1.998 y 13 de 2.000 37 |.|

\| + =1001mmfVIPCIPCP tdonde m va desde agosto de 1954 hasta el mes cuyo final es f. Los IPCP se calculan con siete cifras significativas. 4.4.2.Tasas reales de rendimiento TRR La tasa de rendimiento real, efectiva anual, de los bonos , TRR, es: a) Con FC anterior o igual al 31 de diciembre de 1998, TRR= 4% b) Para los dems TRR = 3% 4.4.3.Clculo de tiempo para efectos del clculo Para los clculos de bonos pensinales previstos en este decreto, un ao de cotizacin o tiempo de servicios, equivale a 365.25 das. 4.4.4.Actualizacin y capitalizacin Para actualizar un valor monetario desde una fecha cualquiera hasta otra, se lo multiplica por el IPCP de la segunda fecha y se lo divide por el IPCP de la primera fecha. Para capitalizar un valor monetario desde una fecha cualquiera hasta otra posterior, se lo multiplicapor(1+TRR/100)elevadoaunexponenteigualalnmero dedasquevan desde la primera fecha hasta la vspera de la segunda, dividido por 365,25. 4.4.5.Fecha de corte, FC Lafechadecorte,FC,serlafechadetrasladoalrgimendeAhorroIndividualcon Solidaridad. 38 4.4.6.Clculo de BE o del valor del bono a cualquier fecha Elvalordelbonoalafechadeexpedicin,BE,secalcularcomoelvalorbsico,BC, actualizado y capitalizado desde la fecha de corte, FC, hasta la fecha de expedicin FE. Para calcular el valor del bono a cualquier fecha genrica F, posterior a la fecha de corte, FC,seactualizaysecapitalizaelvalorbsico,BC,desdelafechadecorte,FC,hasta dicha fecha F. 4.4.7.Fecha de referencia o redencin: La ms tarda entre las tres siguientes:a) La fecha en que el beneficiario del bono cumple 62 aos de edad si es hombre, o 60 si es mujer. b) 500 semanas despus de FC, si a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones el beneficiario del bono tena 55 o ms aos de edad si es hombre, o 50 o ms si es mujer. c) La fecha en que completara 1.000 semanas de vinculacin laboral vlida, suponiendo que trabajara ininterrumpidamente a partir de FC . 4.5.METODOLOGIA DE CALCULO Conladistribucinporsexo,edadsimpleyrangosdesalariodetrasladados(Anexo No.6), a cada uno se le calcula el valor bsico del bono con los parmetros de Ley 100 de 1.993 y con los parmetros de la reforma(Anexo No. 3)de la siguiente forma: -Se calcula la Pensin de Referencia f SR PR * = ; siendo SR el salario de referenciayfelporcentajedepensindeacuerdoalasvinculacioneslaborales vlidas(Ver Anexo No. 7). -Igualmente el Auxilio funerario de referencia, el cual tiene el mismo principio de la pensindereferenciaPR,peronoinferioracincoveceselsalariomnimolegal 39 mensual que rega en la fecha de corte, ni superior a diez veces dicho salario(Ver Anexo No. 8). -Se determinan por edad simple y promedio de ingresos: oCantidad de aos cotizados a la fecha de traslado. oTiempo que falta para redimir el bono. oTiempo total de cotizacin segn supuestos. oTiempo que falta por cotizar. oSalario Medio Nacional a la fecha de traslado y a la fecha de referencia. -Dentro de los rangos de salario del Anexo 6 sedeterminan los salariospromedio de cada uno de los rangos. -Hallamoselcapitalconstitutivoresultadodelasumatoriadelapensinde referencia ms el auxilio funerarioK = PR + AR(Ver Anexo No. 9). -Se calcula el valor Bsico del Bono(Ver Anexo 10 - 11). BC = ( FAC1 * PR + FAC2 * AR ) * FAC3 -El costo total en la Fecha de Clculo de los bonos de la poblacin trasladada a las AFP en el periodo de anlisis tomamos el valor del Bono en la Fecha de Calculo(Anexo 11) y multiplicamos por la cantidad de trasladados de cada rango de edad simple y sexo(Anexo 6). COSTO BONOS =VR. BONO * No. Traslados (Anexo 12). -YaqueseefectaelcalculoparabajolosparmetrosdeLey100de1.993yla reforma, se encuentra la diferencia y se determina la disminucin en la carga fiscal por este concepto(Anexo 12). 4.6.DISMINUCIN DE LA GARANTIA DE PENSION MINIMA CON APLICACIN DE LA REFORMA El Artculo 35 de la Ley 100 de 1.993 dicta que el monto mensual de la pensin