FUTURO DEL PROCESO DE DESARROLLO DEL SISTEMA PORTUARIO MEXICANO
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ACADEMIA MEXICANA DE INGENIERÍA FUTURO DEL PROCESO DE DESARROLLO DEL SISTEMA PORTUARIO MEXICANO TRABAJO DE INGRESO NG. JUAN VALERA ADAM 9 de febrero de 1995
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ACADEMIA MEXICANA DE INGENIERÍA
FUTURO DEL PROCESO DE DESARROLLO DEL SISTEMA PORTUARIO MEXICANO
TRABAJO DE INGRESO NG. JUAN VALERA ADAM
9 de febrero de 1995
iNDICE
PRESENTACIÓN 1
CAPTÍTULO 1: VISIÓN DEL PROCESO 1
ALGUNOS ANTECEDENTES 1
EL INICIO DEL PROCESO DE DESARROLLO 2
LOS PASOS MÁS SIGNIFICATIVOS 5
• La decisión de poner en manos de ingenieros mexicanos la construcción de los puertos del país 5
• La planeación en los programas de inversión. La Marcha al Mar 6
• El trabajo de la Comisión Nacional Coordinadora de Puertos 7
• El Programa de Puertos Industriales 8
• La creación del Puertos Mexicanos 10
CAPÍTULO II: EL ESCENARIO ACTUAL 13
LO CONSEGUIDO 13
COMENTARIO SOBRE LA ORGANIZACIÓN PORTUARIA ADOPTADA 13
ANÁLISIS 15
CAPÍTULO III: UNA ORGANIZACIÓN ALTERANTIVA 18
ELEMENTOS PARA ESTRUCTURARLA 18
• Precisiones 18
• Medios que el puerto requiere de la Nación 18
• Experiencias organizativas. La orientación estatal y la privada 20
PROPUESTA ALTERNATIVA DE ORGANIZACIÓN 26
LA ADMINISTRACIÓN DEL PUERTO PROPUESTA Y LA ADMINISTRACIÓN PORTUARIA INTEGRAL. DIFERENCIAS 33
CAPÍTULO IV: FUTURO DEL PROCESO 35
TRES REFLEXIONES 37
CONCLUSIÓN 39
Hl
PRESENTACIÓN
• El desarrollo de los puertos mexicanos, desde la creación de los
• primeros, que se remonta a cinco siglos antes de que pudiera hablarse de un
• sistema portuario, ha tenido un proceso que conviene recordar brevemente
• con objeto de intentar hacer algunas reflexiones sobre cómo sería deseable
e conducirlo en el futuro para alcanzar los atributos de competitividad
• indispensables para que los puertos sean un verdadero apoyo al desarrollo
del país, particularmente a su comercio exterior.
e e CAPÍTULO 1: VISIÓN DEL DESARROLLO DEL SISTEMA PORTUARIO MEXICANO
O ALGUNOS ANTECEDENTES
O Durante los cinco siglos anteriores a la década de 1930 en que la
O actividad portuaria se tomó en manos de mexicanos; los puertos, evidente y
O estrechamente vinculados a las transformaciones históricas del país, se
O caracterizan por servir a intereses económicos ajenos y no a los nacionales
* de desarrollo económico.
e Por otra parte, las civilizaciones anteriores a la conquista no acudieron al
e mar en forma preponderante para comerciar o para comunicarse; su vida y
• su filosofía fueron profundamente ligadas a la tierra. Si bien se reporto algunos
e vestigios de navegación rudimentaria, no los hay de puertos.
Son quizás estas circunstancias las que favorecen mayormente que
nuestra cultura tenga todavía en la actualidad una tendencia mayor a volver
e
lo vista hacia tierra a diferencia de las culturas mediterráneas volcadas desde
antes de la era cristiana a la conquista del Mediterráneo y después del
• 1
Atlántico europeo y a través de ello a la conquista de territorios y mercados.
A consecuencia de ello, tener una cultura marítima y portuaria añeja.
Cuando la producción mexicana puede comenzar a salir a los
mercados extranjeros y comienza a necesitar, y a exigir, la transformación de
los puertos de modo que cumplan con agilidad y con bajos costos su parte
en la cadena del transporte, no se tiene y se desconoce el equipamiento y las
técnicas operativas y comerciales portuarias que utilizan los puertos de los
países con los que se comercio y de los puertos que pueden ofrecer mejores
servicios y en mejores condiciones de costo final a nuestras exportaciones e
importaciones.
En este escenario se encuentra México en 1930, al salir de 120 años
convulsivos que necesitó para consolidarse como país independiente,
cuando decide tomar en sus manos los puertos para integrarlos al esfuerzo
nacional de desarrollo.
EL INICIO DEL PROCESO DE DESARROLLO
Es en ese decenio, el de los años treinta, cuando puede razonablemente
situarse el inicio de la vida portuaria mexicana, y también el inicio del Proceso
de Desarrollo del Sistema Portuario Mexicano, Ya puede hablarse de sistema
portuario porque es entonces cuando empieza a tomar cuerpo el criterio de
considerar al conjunto de los puertos existentes y los que faltaban para
apoyar ciertas regiones, como un elemento muy valioso para alcanzar las
metas del esfuerzo de desarrollo nacional.
Durante los primeros 60 años, el proceso tuvo como característica
predominante el centralismo. En la sede central del Gobierno Federal se
2
tomaron las decisiones, se establecieron políticas y directivas, se fijaron tarifas,
se dirimieron disputas, en materia de puertos todavía no puede hablarse de la
descentralización que requieren los puertos competitivos.
No podía esperarse otra cosa que el centralismo del Gobierno Federal.
El Gobierno Federal, en cumplimiento de sus funciones, acudió a impulsar lo
existente y crear lo faltante del sistema, no sólo con inversiones sino con
dirección y autoridad. En ese lapso, la participación privada fue tibia, se
registran aisladamente algunas inversiones de ese sector en instalaciones
portuarias, por ejemplo sobre el río Pánuco en El Prieto y en Cd. Madero para
embarcar cemento en uno y minerales en el segundo. No hubo ninguna
participación importante del capital privado de riesgo que pudiera haber sido
de alguna manera un contrapeso del centralismo.
Sólo hasta los años ochenta, se dan los primeros pasos hacia la
descentralización, se establecen medidas y políticas tendientes a lograrla en
forma total, lo que aún no se consigue.
Factores de muy diverso orden: sociales, políticos, intereses personales o
de grupo, pero principalmente el centralismo dio lugar a que un gran número
de autoridades, sindicatos, empresas de servicio, intervinieran en la
operación del puerto propiciando aumento de costos y la ausencia de
cualquier eficiencia. El muy conocido caso Veracruz, quizás el más
dramático: una pieza de carga, desde que llegaba al fondeadero en la
bodega del buque hasta que a bordo del camión o del furgón iniciaba la
parte terrestre de su transporte, pasaba por las manos de cuando menos seis
sindicatos, siete instancias de autoridad y cuatro agencias de servicio, amén
de los intentos de depredarla.
3
Independientemente de las funciones de regulación, y las demás propias
de la autoridad, la administración del puerto y su operación quedaron en
manos del Gobierno Federal como consecuencia del centralismo. Es
generalmente aceptado que el Gobierno es un empresario ineficiente,
condición que le impone su propio tamaño y por ende la gran cantidad de
regulaciones que entorpecen su operación y administración. No es
desconocimiento de los problemas o falta de voluntad o de preparación
S
para resolverlos, esto es justo señalarlo. Es sólo el resultado de un organismo
de gran tamaño no importando que sea privado o gubernamental.
1 En este difícil escenario se hizo evidente la falta de tecnología portuaria;
al arranque del proceso no se conocían las técnicas operativas,
administrativas ni de construcción de infraestructura portuaria y no era posible
entrar a competir en el mercado de los servicios portuarios ya que el negocio
portuario nos era totalmente ajeno.
El aprendizaje se inició desde los años treinta y todavía continúa, sólo que
en condiciones diferentes, puesto que algunos aspectos ya se dominan
como la planeación y el diseño y la construcción de infraestructura; en otros
como la administración, las finanzas, la operación, la promoción, aunque ya
se tienen conocimientos, está faltando contar con los ingredientes
empresariales y comerciales que les son indispensables para que puedan
usarse en todas sus posibilidades.
El proceso siempre ha sido presionado por el desarrollo del país. El nivel
de las demandas de servicio siempre va en aumento pero no sólo en los
volúmenes de carga, también es cada vez mayor la exigencia de que el
sistema incremente su eficacia, su eficiencia y que sus costos sean
4
competitivos de modo de no tener que usar puertos extranjeros, lo que tiene
que hacerse aun a costa de incrementar costos en otros renglones de la
cadena del transporte.
El sistema se ha fijado metas en los tres aspectos: eficacia, eficiencia y
costos competitivos.
El avance del proceso ha posibilitado ir mejorando los tres aspectos, sin
embargo no se va a lograr la meta final sino cuando los puertos tengan
autonomía de gestión, cuando sean autosuficientes y cuando haya la
posibilidad de que su administración se maneje con criterios y procedimientos
totalmente empresariales, no con objetivos empresariales; éstos deben
reservarse para los servicios portuarios.
LOS PASOS MÁS SIGNIFICATIVOS
Este apartado señala las enseñanzas positivas y negativas, lo que hay
que tratar de hacer y lo que no debe hacerse, derivadas de los pasos más
significativos dentro del proceso, de entre ellos, se consideran los más
trascendentes los siguientes:
• La decisión de poner en manos de inçienieros mexicanos la construcción
de los puertos del país.
Sin duda, la consecuencia de esta decisión ,de los años treinta, ha sido
muy productiva. La ingeniería marítimo portuaria mexicana se constituyó el
cuerpo técnico que en pocos años, aprovechando la experiencia
internacional y acumulando la propia, se constituyó en el conductor de la
planeación de la infraestructura marítimo portuaria basada en la realidad
nacional, y por supuesto es autor de su diseño y es su ejecutor. Esta decisión
5
.
S puso de golpe en manos del Estado el elemento técnico indispensable para
e guiar su rectoría.
• • La planeación en los programas de inversión. La Marcha al Mar.
e La inversión en infraestructura portuaria con las naturales variaciones en
e
montos anuales, fue dispersa desde el inicio del proceso de desarrollo. En la
década de los cincuenta, tuvo un aumento considerable y se programó bajo
e una planeación estudiada, probablemente el primer intento de planeación.
e p Con el lema de La Marcha al Marse concibió en 1952 la planeación de
un programa de obras que incluyó puertos pesqueros; se fundamentó en
incentivar actividades económicas en zonas que debían integrarse al
e desarrollo nacional (Ensenada, por ejemplo), ampliar los campos de acción
C de las fuerzas productivas en otros casos (Guaymas, por ejemplo) o bien
reactivar y mejorar las actividades portuarias (el caso de Salina Cruz).
Esta planeación, al ligar regiones con puertos, al evaluar los productos
C que podrían rendir las obras y al darles peso para jerarquizarlas, dio lugar
C formalmente al concepto de un Sistema Portuario, es decir el conjunto de
puertos con objetivos coordinados en función del interés nacional.
e Esta planeación, con todas sus fallas, robusteció la exigencia de procurar
inversiones productivas mediante su estudio previo; las inversiones sobre
• razones políticas fueron siendo menos; de las últimas de este tipo es Puerto
C Madero que a veinte años de distancia no ha podido demostrar su viabilidad
C económica.
e
e e 6
e
• El trabajo de la Comisión Nacional Coordinadora de Puertos.
Su creación en 1971, fue el primer esfuerzo con voluntad política para
ordenar la actividad portuaria, sentar las bases para hacerla eficaz y
eficiente, disponer los medios para erradicar prácticas viciosas y corrupción,
en fin, abrir el camino hacia satisfacer la necesidad nacional de tener puertos
y costos portuarios competitivos.
Su trabajo fue de una gran trascendencia, sentó las bases para hacer
posibles las acciones de fondo, definitorias, de estos últimos años.
La Comisión actuó y consiguió metas en todos los campos
problemáticos que constituían los grandes obstáculos portuarios, por citar
algunos, se consiguió delimitar las áreas de acción y de injerencia o de
autoridad de los operadores del servicio al barco y a la carga, de las distintas
instancias de autoridad y de la administración; se delimitaron las
responsabilidades y los derechos de los sindicatos en donde actuaba más de
uno de ellos; se redujo su número en donde fue necesario; se precisaron y se
legalizaron las relaciones obrero-patronales; se estableció la contratación
legal y clara de los servicios entre empresa y usuario; el dueño de la carga
empezó a tener precisión en los cargos portuarios que pagaba; se propició
la tecnificación de los servicios y su control y supervisión; se promovió, se
organizó y se apoyó el equipamiento para las maniobras.
Se crearon las Delegaciones Coordinadoras y las Empresas de Servicios
Portuarios, ambas con participación de trabajadores, usuarios y gobierno,
que constituyeron un primer paso de descentralización y de administración
portuaria actualizada.
7
Con el conjunto de medidas que se tomaron y de los medios físicos,
1 técnicos, legales y administrativos que se crearon y se pusieron en práctica,
1 los indices de productividad empezaron a mostrar mejorías reales y logró
1 reducirse la corrupción en asuntos tan graves como los cuijes y pernos, los
1 cobros escondidos y los robos a las cargas que habían alcanzado en algún
1 puerto niveles de fama internacional.
1 • El Programa de Puertos Industriales.
Dentro del proceso de desarrollo de nuestro sistema portuario, este
programa pone en juego la característica de generador y promotor del
desarrollo regional y nacional propia de los puertos.
1
1 Se instituye en 1979, en momento en que algunos países están iniciando
1 la utilización programada de sus puertos, como sistemas o individualmente
1 para resolver problemas sociales y económicos de diferentes índoles, mismo
momento en que México muestra un déficit en la producción industrial, sobre 1
1 todo la de primer nivel, frente a su crecimiento poblacional y con el
1 agravante de una desmesurada concentración urbana e industrial arriba de
los 1000m. sobre el nivel del mar, que origina altos costos de producción y
fletes evitables. 1
1 La planeación del programa nace con un horizonte de 80 a 100 años,
1 por tanto los proyectos de infraestructura deben considerar el criterio básico
1 de dejar habilitado el puerto para que en ese futuro no encuentre obstáculos
1 para ampliarse y para responder a las demandas industriales, las del
1 transporte, las de apoyo urbano y las de provisión de servicios.
1
1
1
1
8
1
Como inversiones iniciales se programaron sólo las indispensables para
darle vida al puerto, por ejemplo: la superficie total de tierras que es la
inversión de menor monto relativo; acceso marítimo adecuado al tráfico y
tamaño de embarcaciones previsibles para el inicio de operaciones; obras
básicas de los servicios; las dimensiones mínimas de las vialidades
proyectadas a futuro.
De los resultados muy favorables que se han tenido en los dos puertos
industriales que pudieron ponerse en operación de los cuatro de la primera
etapa del programa, se desprende el valor de la planeación integral que
incluye no sólo factores técnicos y económicos, sino los sociales, los
regionales y hasta los políticos; también se desprende el valor de estudiar y
programar las inversiones vinculándolas a la manifestación de las demandas
de servicio.
Los programas a muy largo plazo como es éste, deben tener la
posibilidad de adaptarse a las condiciones y demandas cambiantes del
entorno a corto y a mediano plazo con flexibilidad y con una alta capacidad
de respuesta para inclusive anticipar la demanda para obtener ventajas
operativas y económicas, sin embargo, lo que no se debe perder de vista son
los objetivos fundamentales que le dan razón de ser. Es en este aspecto en el
que el Programa de Puertos Industriales acusa una debilidad.
En efecto, a algo más de diez años puede verse que el programa no
está suficientemente cimentado para conservar vigentes sus criterios básicos,
los que le permitirían cumplir los objetivos para los que se creó. Un caso que
aparentemente no afecta todavía la evolución favorable de Altamira y
Lázaro Cárdenas: la venta que se ha hecho de algunas superficies de tierras
H. e
1
e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e
y otras acciones fraudulentas que vulneran el patrimonio del puerto, parte
importante para conseguir su autosuficiencia económica y, muy grave si no
se evita esa práctica que expone al puerto a ser víctima de la especulación,
cuyos objetivos siempre son diferentes a los del desarrollo nacional.
• La creación de Puertos Mexicanos.
Se crea este organismo en el momento en que México se encuentra,
1989, en el umbral de integrar de lleno su economía a la competencia en el
mercado internacional para lo que pone en marcha una serie de cambios
estructurales y de una serie de medidas, entre ellas las tendientes a elevar la
competitividad en eficiencia y en costos, de los puertos y de los servicios
portuarios hasta alcanzar los niveles normales de los puertos de los países con
los que se va a competir.
Tres factores permiten realizar esta tarea:
- El desarrollo y la experiencia alcanzada por el sistema portuario
particularmente los últimos 20 años de esfuerzo continuado.
- La estructura de Puertos Mexicanos que pone bajo una sola
cabeza todas las partes involucradas en la planeación y la
construcción de la infraestructura, la operación del puerto y la
ejecución de las maniobras. Además cuenta con el apoyo
estrecho de las autoridades en el puerto.
- Un presupuesto suficiente y preferente, aunque sólo dentro de lo
posible.
10
. C Se alcanzaron metas de indudable valor, entre ellas, quizá las más
C significativas para llegar a la promulgación de las Leyes de Puertos y de
C Navegación y la creación de las Administraciones Portuarias Integrales que
e abren el camino a la participación privada, son las siguientes:
e e 1.- Eliminar definitivamente el poder de los sindicatos de maniobristas en
• Veracruz, los que siempre antepusieron el interés personal de sus
miembros al interés de mejoramiento del puerto.
e p Esta acción determinante dio paso, en 1991, al control estatal y de
inmediato, a la creación de tres empresas privadas de servicio
público a contenedores, y posteriormente a la Administración
Portuaria Integral de Veracruz. e e Crear cuatro terminales de contenedores —una en cada uno de los
e cuatro puertos más importantes para el comercio exterior-
mediante importantes inversiones en infraestructura y en
C equipamiento de primer orden que hicieron posible, con la
C participación de personal debidamente entrenado, alcanzar muy
altos rendimientos en corto plazo en todas ellas.
e C Privatizar el dragado. Acción con la que se reduce en forma
C importante uno de los costos portuarios más altos. Se vende en 1993
un 40% de la flota efectiva de dragas y se contrata con dragadores
C privados el dragado de mantenimiento. De esta forma el Gobierno
• Federal deja una actividad marcadamente intensiva de capital que
• requiere además, de una disponibilidad oportuna y fácil de recursos.
e
Falta vender el resto de la flota que sigue siendo una carga
injustificada al erario nacional.
Crear 17 Administraciones Portuarias Integrales como empresas
mercantiles que mediante concesión reciben la encomienda de
usar, aprovechar y explotar los bienes del dominio público en los
puertos y prestar los servicios respectivos por sí o por prestadores
privados mediante cesión parcial de derechos.
Crear 58 terminales privadas para diferentes tipos de tráfico, mismas
que pasarán al control de las Administraciones Portuarias Integrales
correspondientes.
Precisar las funciones gubernamentales en el puerto, delimitándolas a
las de autoridad, de reglamentación y de supervisión.
En el área jurídica, la principal acción fue la promulgación, en 1993,
de la Ley de Puertos y la Ley de Navegación, leyes que dieron
sustento legal a la A.P.I. y que también actualizaron la legislación
anterior ajustándola a la situación actual y dando paso a la inversión
privada nacional y extranjera en todos los campos del uso,
aprovechamiento y explotación de la infraestructura y los recintos
portuarios, mismos que se preservan, ambos, como bienes del
dominio público, precepto que es imprescindible conservar
cualquiera que sea la forma de Administración, inclusive la de
empresa mercantil adoptada para la A.P.I.
e e e e e e e e e , e e e e e e e e e e
e e r
e e
e 12
e
e CAPÍTULO II: EL ESCENARIO ACTUAL
El Proceso de Desarrollo del Sistema Portuario Mexicano ha llegado a
una fase de características enteramente diferentes a las fases anteriores: el
sector privado toma responsabilidades administrativas y operativas y el sector
oficial se concentra en las que le son propias : las de rectoría, las de
regulación y las de supervisión y vigilancia del buen uso de la propiedad
nacional en beneficio de la propia Nación.
LO CONSEGUIDO
La creación de las Administraciones Portuarias Integrales y la
promulgación de las Leyes de Puertos y de Navegación significa haber
conseguido establecer en el sistema el criterio y los medios básicos que abren
el camino a una administración autónoma y autosuficiente así como a una
gestión de características empresariales responsable ante su órgano de
gobierno.
Conviene ahora reflexionar sobre este escenario y derivar de allí y de las
experiencias del Proceso de Desarrollo del Sistema Portuario, algunas
propuestas para actuar en el futuro.
COMENTARIO SOBRE LA ORGANIZACIÓN PORTUARIA ADOPTADA
En las dos leyes y la creación de las Administraciones Portuarias Integrales
puede resumirse el gran avance que se logró. Es reiterable. La rapidez para
lograrlo fue de acuerdo con las circunstancias del país que requería actuar
con premura, no sólo en el aspecto portuario sino en muchos otros aspectos
ante la entrada de lleno al Tratado de Libre Comercio de Norteamérica, y a
las alianzas comerciales regionales de Europa y Asia, y el resto de América.
e e e e e e e e e .
e e
e e e e e e e e e 13
e e e e e
En cada puerto, las funciones de autoridad quedan bajo el control
directo del gobierno.
El papel administrativo corresponde ala API., la cual mediante cesión
parcial de derechos, contrata con terceros la operación de terminales e
instalaciones y la prestación de servicios.
Un Comité de Operaciones coordino las acciones de las autoridades, la
administración, los operadores, los prestadores de servicios y los usuarios.
Además, el gobierno estatal y municipal respectivos, junto con los
representantes de la actividad productiva local y con la administración del
puerto, forman la Comisión Consultiva que atenderá primordialmente las
relaciones recíprocas puerto-ciudad y otras de interés común.
En adelante, habrá que observar con qué grado de eficacia pueden
competir las A.P.I. en el mercado portuario internacional en el cual tendrá
que ofrecer servicios y precios con los que las empresas transportadoras
puedan hacer frente a los cambios frecuentes de las condiciones del
comercio internacional.
El mercado del transporte marítimo es muy sensible a los cambios, los
puertos en consecuencia tienen que contar con toda la libertad para mover
tarifas y para ofrecer servicios innovadores. En la Ley de Puertos no es muy
claro el nivel de libertad que tendrán las A.P.I. en estos temas.
Cualquier abuso en tarifas o cualquier incumplimiento en calidad del
servicio hace perder al puerto clientes y, lo más importante, prestigio. Así, los
.
e e e un e e e e e e e e e e e e
e 14
40
topes a las tarifas y la oferta de servicios los fija la competencia en el
mercado internacional del transporte.
Es aconsejable un seguimiento permanente para confirmar si lo previsto
por la Ley en estos dos puntos da suficiente apoyo a la API, para enfrentar
con éxito su participación en el mercado del transporte que le es esencial al
comercio nacional. Si hace necesario, reformar la Ley.
ANÁLISIS
Merece analizarse la forma organizativa por la que se optó para la
Administración Portuaria Integral.
El elemento central de esta organización es una empresa mercantil que
recibe del Gobierno Federal, con apoyo en la Ley de Puertos, la concesión
para el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes del dominio
público« que constituyen el puerto; la propiedad de estos bienes la conserva
la Nación. A la empresa mercantil le encomienda la Ley, 1a planeación,
programación, desarrollo y demás actos relativos a los bienes y servicios del
puerto. (Ambas citas son del Artículo 38 de la Ley de Puertos.)
Es razonable que para que la Administración pueda conseguir los
objetivos de interés nacional que la Nación persigue, se le den la concesión y
la encomienda en los términos señalados.
Sin embargo no parece muy claro que una empresa mercantil, que
dentro de sus fines lícitos y legítimos, tiene como objetivo principal obtener
beneficios de su trabajo en la forma de utilidades para sus dueños, pueda
15
UJ
. e simultáneamente tener como objetivo obtener para la Nación los que
C legítimamente le corresponden. Esto es conflictivo y merece revisarse,
e e Se observan dos hechos que quizá revelan la tendencia que puede
e esperarse de la participación de la empresa privada: por una parte la
e demanda para obtener concesiones para establecer terminales privadas,
• por la otra, la manifestación de interés de diversos grupos privados mal
e informados que se desenvuelven en la actividad marítimo-portuaria y otros
e ajenos a ella, por comprar puertos, no por administrarlos. La Ley es muy clara
• para preservar la propiedad nacional de los puertos.
e e
Puertos Mexicanos anunció que al finalizar 1990 se habían recibido 49
e
solicitudes de empresas privadas para establecer terminales para cruceros,
para marinas y la mayor parte, 22, para terminales especializadas que
e significarían inversiones del orden de 12.5 millones de dólares. S.C.T. hace
C saber que se crearon 58 terminales privadas y que se concursarán 9
C terminales, éstas para manejo de carga solamente, en los cuatro puertos
C principales, en total, según lo informado, se manejan actualmente alrededor
e de 300 solicitudes.
Esto parece señalar que a corto plazo y con éxito, las A.P.I. podrán
privatizar los servicios en sus respectivos puertos y, no con igual éxito,
t convertirse en privadas.
LI
C Las consideraciones anteriores apuntan a la conveniencia de
C
reexaminar la forma legal y organizativa que se dio a la administración de los
puertos.
ID
e 16
•
e e e e
.0
0
e
comentan experiencias que llevan a proponer una alternativa de
organización de la administración.
En el siguiente apartado se hacen algunas consideraciones y se
17
e e e e e e e e e e ,. e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e
CAPÍTULO III: UNA ALTERNATIVA DE ORGANIZACIÓN
ELEMENTOS PARA ESTRUOTURARLA
Sobre el escenario portuario del fin de 1994 y sobre las consideraciones y
conclusiones del capítulo anterior, se intenta estructurar un modelo
organizativo que pretendería acercarse más y a menor plazo que la
adoptada, a lograr los objetivos básicos de eficiencia y costos competitivos
del servicio portuario como parte importante de la cadena del transporte de
mercancías del comercio exterior y del interno.
• Precisiones.
En adelante, sólo se hace referencia a los puertos comerciales, los
industriales y los que manejan de manera preferente los cruceros turísticos.
Los puertos pesqueros tienen una muy definida connotación de apoyo a
la pesca y a la industria pesquera; sus funciones son diferentes.
Obviamente, los puertos privados tampoco son motivo de atención en
este documento. Aunque su infraestructura es propiedad de la Nación, el
resultado de su operación interesa sólo al inversionista; cabe puntualizar que
los puertos que caen en esta clasificación se establecen fuera de los recintos
portuarios públicos.
• Medios que el puerto requiere de la Nación.
Los medios con los que la Nación deberá dotar al puerto para
capacitarlo a obtener beneficios que aquélla espera de éste en materia de
desarrollo nacional y de apoyo al comercio en forma de precios competitivos
del transporte integral, serán:
18
e e e e e e e e e e e e e e e e e e
e e e e e e e e e e 9
- Un patrimonio suficientemente fuerte con el que pueda garantizar
su estabilidad y con ello sustentar sus acciones tendientes al
desarrollo y promoción. Los componentes más importantes de tal
patrimonio son:
- Autonomía de gestión administrativa, operativa y de sus recursos
financieros.
- Los montos de los cobros que haga el puerto por rentas, por
concesiones, por el uso de las áreas de agua incluyendo
señalamientos y por todo lo necesario para la operación de los
barcos desde el fondeadero.
- Facultarlo para determinar y poner en vigor las tarifas para esos
cobros. Esta facultad permite al puerto ajustarse a las condiciones
que prevalezcan en el mercado. El Gobierno dictará las medidas
necesarias para evitar prácticas monopólicas, sin intervenir
necesariamente en definir los montos tope o en su autorización.
- Liberarlo de una regulación excesiva, lo que por supuesto no
implica el incumplimiento de las leyes aplicables ni el dejar de
someterse a la autoridad portuaria y por supuesto a la rectoría del
Estado.
- La posibilidad de otorgarle subsidios con los que pueda afrontar
inversiones o gastos que demostradamente sean redituables y
que salgan de los alcances financieros propios y de su capacidad
de endeudamiento. Generalmente los gobiernos subsidian sus
MI
e e e e e e e e e
e e e e e e e e
c e e e e e e e e
puertos, a veces a fondo perdido, con obras de infraestructura
mayor o grandes equipos.
El hecho de que la infraestructura mayor del puedo, o sea
rompeolas y obras exteriores, canal de acceso, dársenas, frentes
de agua se asigne como patrimonio a la Administración y que éste
deba rendir productos económicos con los que la administración
deberá hacer funcionar el puerto y desarrollarlo, lleva a la
reflexión de si se hace necesario o no que el puerto pague al
Gobierno Federal alguna contraprestación por su usufructo.
Los cargos portuarios a los usuarios podrían reducirse puesto que
no sería un costo para el puedo y con ello serían más competitivos
en favor del comercio exterior.
La Nación, por supuesto, seguirá ejerciendo su rectoría en el Sistema
Portuario Nacional trazando las políticas generales dirigidas al bienestar social
y el desarrollo nacional.
• Experiencias organizativas. La orientación estatal y la privada.
La forma de administración que tenían nuestros puertos hasta antes de la
promulgación de la nueva Ley de Puertos demostró no poder responder a la
demanda nacional de eficiencia y costos competitivos.
Muy importante es que la Ley de Puertos permita la privatización de los
servicios portuarios, sin embargo, al tener que acudir a las creación de una
Administración paraestatal, no se ha conseguido del todo una organización
que dé al puerto flexibilidad y rapidez de reacción; sigue sujeto a una
20
normatividad y controles que le restan autonomía. Cuando la Administración
se transforme en privada, se tendrán esas dos ventajas pero se perderá la
acción orientada al desarrollo nacional,
La orientación estatal en muchos otros países ha dado estos mismos
resultados con formas y grados quizá distintos.
En un estudio de los problemas portuarios en el mundo, el Sr. Bennett,
consultor en esta materia, afirma que la orientación estatal en los puertos, al
no tener como meto específica la utilidad monetario propio de la empresa
privada, frecuentemente orienta su trabajo hacia las metas de desarrollo
nacional y de mejoramiento del sistema nacional de transporte del que es
parte el puerto, que es el fruto que debe esperarse de la explotación de un
bien del dominio público.
En su argumentación, en otro aspecto importante, el Sr. Bennett hace
ver que el personal técnico y administrativo de los puertos estatales es de tan
buen nivel como el de los privados; hace notar que casi siempre, al
privatizarse, el puerto continúa con el mismo personal, principalmente el
técnico. Afirma entonces que lo que se necesita para aprovechar toda la
capacidad del recurso humano es desembarazarlo y por tanto
desembarazar al puerto estatal de la profusión de normas y controles de
modo de comercializarlo.
El planteamiento no estaría reñido con la privatización si sólo fuera sobre
las terminales de servicio privado o de servicio público. Entonces, las
funciones de dirección, planeación, la supervisión de los servicios y todas las
e e e e e
que orientarían al trabajo del puerto hacia las metas nacionales, quedarían
en una Administración no privada.
Llegar en nuestro Sistema Portuario a 1.comercializar el puerto, requerirá
un cambio estructural importante del Gobierno Mexicano, no sería el primero
en el proceso de desarrollo de nuestro sistema portuario. No sería un cambio
para el corto plazo, es uno que requiere maduración y un largo trabajo.
En esencia implica un cambio importante: El Gobierno tendría que darle
al puerto, es decir, a los cuerpos de gobierno y ejecutivo de la Administración,
la confianza total para que tengan la libertad de poner en juego sin límite su
talento, su experiencia, sus habilidades, y su compromiso de orientar
decisiones y trabajo al desarrollo nacional y al del sistema nacional de
transporte. En correspondencia, el puerto toma la responsabilidad total ante
el Gobierno por las desviaciones, las fallas de integridad intelectual, la
corrupción en todas sus formas, en fin, todo aquello que significa no
corresponder íntegramente a la confianza recibida.
¿Qué puede esperarse de la orientación privatizadora?
Los resultados de la privatización que algunos países del mundo han
decidido para sus puertos no han sido todavía muy claros, sin embargo
pueden encontrarse algunos denominadores comunes:
- Las naciones retienen la propiedad del puerto, en casi todos los
casos, lo concesionan a privados para su explotación.
22
e e e e e e e e e e e e e e e e
e
- Las motivaciones para privatizar pocas veces tienen relación con
C el funcionamiento del puerto respecto al comercio o al sistema
C nacional de transporte,
e e - Frecuentemente los argumentos de la privatización giran
alrededor de la disminución de los compromisos financieros del
• Gobierno, el cual busca la elevación de la productividad portuaria
vía la competencia.
fl
C - Un buen número de gobiernos acudieron a la privatización sólo
C para obtener fondos y ventajas financieras, no sopesaron el
impacto sobre el servicio que los puertos deben dar al transporte
marítimo y terrestre y al comercio del país.
- El caso de la terminal de contenedores de Keelang, Malasia, es
aleccionador pues se hizo una venta muy favorable para el
C Gobierno en términos financieros, sin embargo, la administración
e del puerto quedó tan afectada y requirió tanto apoyo que el
Gobierno vio canceladas sus perspectivas de ahorro.
e Por supuesto que las condiciones y características individuales de cada
país que decidió privatizar sus puertos o parte de ellos, determinaron criterios
C y procedimientos propios, sin embargo parece claro que mediante las
C diferentes modalidades de privatización puede obtenerse autonomía de
gestión; fácil respuesta a los cambios frecuentes de las condiciones del
• mercado mundial y frente a los consecuentes cambios tecnológicos;
• mejores condiciones financieras para actuar en un negocio intensivo de
e capital como son las terminales especializadas y a lo que parece está
e e 23
la
.
e dirigiéndose el puerto en su totalidad, una más clara incentivación hacia la
C productividad del personal del puerto lo que conlleva un buen número de
C ventajas que promueven mayor rentabilidad y posibilidad de competir en
mejores condiciones y mejores precios en el mercado portuario.
e En este punto, es indispensable un comentario sobre una forma de
• privatización, la de los grandes puertos de Holanda, Alemania y Bélgica y los
de los Estados Unidos, que puede aportar orientación valiosa.
pi
OF C
Estos países no han manifestado ninguna intención de modificar la forma
C ya antigua de explotación de sus puertos aun durante el gran movimiento
e privatizador, lo cual indica que es una forma que responde a las expectativas
de beneficio nacional satisfactoriamente. Esta modalidad merece e
examinarse con detenimiento, e
e Para comentar este esquema de organización que implica una forma de
e privatización, me referiré al caso de los puertos estadounidenses que
e fundamentalmente es el mismo de los europeos mencionados.
e
• Los puertos son propiedad de las ciudades, de los condados o de los
C estados; en cualquier forma el propietario maneja sus puertos mediante
administraciones (port authorities) que pueden ser parte integrante del
C gobierno correspondiente o agencias de él pero con personalidad propia;
de todas formas dotadas de un patrimonio importante y con facultades para
endeudarse emitiendo bonos u otras formas, lo que las hace sujetos de
• crédito y les abre el camino para ser autosuficientes; por otra parte son
C autónomas para explotar su patrimonio, el cual no pueden enajenar.
e e
e 24
09
Tienen un Consejo del Puerto (Board of Port Commissioners) en el que se
representan los intereses de las ciudades o condados, de los dueños del
puerto. Tienen también un Cuerpo Ejecutivo, encabezado por el Director del
Puerto, que es totalmente responsable ante el Consejo del Puerto, de los
resultados de su gestión respecto de las directivas de alto nivel que éste le
fija, que siempre buscan el beneficio del dueño del puerto y también
procuran obtener producto de la explotación de su patrimonio.
Los miembros del Consejo, son personas relevantes de la ciudad o
condado donde se localiza el puerto, personas prestigiadas y reconocidas
por su trabajo en beneficio de la ciudad, sus puestos son en ocasiones
honoríficos y permanecen en ellos por penados generalmente de cuatro
años.
El personal de la Dirección del Puerto, el cuerpo ejecutivo, tanto el de
alto nivel, el técnico y el administrativo, permanece al servicio del puerto en
tanto responda con honradez, con trabajo y con buenos resultados a la
confianza que se le otorgó.
La Administración del Puerto da en concesión a empresas privadas, bajo
las formas más diversas la explotación de su patrimonio, nunca enajenándolo.
El patrimonio que se otorga a la Administración generalmente no se
reduce al propio puerto sino comprende su extensión territorial; también son
parte del patrimonio, con frecuencia, obras de infraestructura del transporte
terrestre: puentes, túneles, transporte urbano. En el puerto de San Diego, la
Administración explota, además de la infraestructura portuaria, los terrenos
que bordean la bahía de San Diego concesionados a grandes hoteles,
25
e e e e e e e e e e e e e e e e e e
e e e e e e e e e e e
1
e e e e e e e e e e e e e e e e e e e e
marinas, etc. También en su patrimonio se cuenta el aeropuerto
internacional.
PROPUESTA ALTERNATIVA DE ORGANIZACIÓN
La propuesta que en los siguientes párrafos fundamento y describo a
grandes rasgos, gira alrededor de una Administración en cada puerto,
autónoma, sin que por ello deje de formar parte del Sistema Portuario
Mexicano, lo que implica que la rectoría del Estado determinará sus políticas
de más alto nivel, las dirigidas al desarrollo nacional.
Se concibe la Administración del Puerto como un órgano del Gobierno
Federal al que la Nación debe dotar con los medios que se describen en el
apartado correspondiente (página 18), que lo capaciten para obtener los
beneficios de interés nacional mismos a los que queda comprometido a
obtener.
La Administración del Puerto tendría un órgano de gobierno, que sería el
Consejo del Puerto por medio del cual la Nación ejerce sus derechos en
beneficio del desarrollo y bienestar nacionales.
Los responsables del puerto, todos con residencia en el puerto, son:
- EL GOBIERNO FEDERAL que representa los intereses de la Nación.
- LA ADMINISTRACIÓN DEL PUERTO, que opera con dos áreas:
- El Consejo del Puerto.
- La Dirección Ejecutiva.
- LOS PRESTADORES DE SERVICIOS.
e e e e e 1
11
e 26
e
9 n
C DEL GOBIERNO FEDERAL
Su rectoría, que le es propia, determinará al puerto las políticas de alto
nivel dirigidas al desarrollo nacional, en particular dirigidas al desarrollo del
e sistema de transporte integral del país, en el que el portuario es estratégico.
e e Aplicará su rectoría, también, para asegurar que los bienes del interés
e público y los de interés privado de la Nación, que recibe la Administración del
e Puerto como patrimonio para su explotación, permanezcan, sin disminución y
sin deterioro, dedicados solamente al propósito señalado.
e En ningún caso, el Gobierno Federal tendrá ingerencia directa en la
operación del puerto.
e Es deseable que el ejercicio de las diferentes instancias de autoridad del C Gobierno Federal, del Estatal y del Municipal se ejerzan fuera de los límites del C puerto; no en sus áreas en tierra y áreas de agua incluyendo en éstas el C fondeadero. El caso de la comisión de delitos y actos que afecten el interés C público, sería la excepción.
• i De esta forma se logra en la práctica, con toda claridad, la separación
C que debe existir entre las funciones operativas y las de la autoridad.
e e DEL CONSEJO DEL PUERTO
e Su función básica será la dirección de alto nivel, la fijación de las políticas
e generales de acción; la vigilancia, el seguimiento y la evaluación crítica del
e desempeño del área ejecutiva de la administración.
• • e 27
41
. C Será responsable de que las políticas de acción del puerto sean acordes
C con los intereses nacionales y que el uso de la infráestructura física y del
C patrimonio del puerto, ambos propiedad de la Nación, sea dirigido con
e eficacia a conseguir las siguientes metas básicas:
e e - Servicio de alta eficiencia y calidad, y precios competitivos al
e barcoyalacarga,
e C
- Ofrecer y proporcionar a las empresas que prestan servicios a la
e carga y al barco, a las empresas de transporte y a la industria, los
C apoyos y servicios que requieren, para fomentar su
establecimiento y su operación dentro del puerto. Esto último e
reviste importancia en los puertos industriales. e
- Integrar al puerto los intereses de la ciudad de la que forma parte
41 y procurar beneficios y bienestar a su comunidad y por
e consecuencia a la Nación. En reciprocidad, procurar el apoyo y
C colaboración de la ciudad.
e • Los integrantes del Consejo, excepto su presidente, deben ser los
C beneficiarios del desarrollo en la región y los beneficiarios directos en la
C ciudad, representados respectivamente por el Gobierno Estatal, el Gobierno
e de la Ciudad, las Cámaras Locales de Industriales y de Comerciantes, los
e organismos laborales de la ciudad y aquellos grupos que sea conveniente e
C indispensable incluir, que igualmente reciban beneficios directos del puerto.
e e El número de consejeros debe conservarse en el estrictamente
necesario y conveniente,
e e 28
•
No se considera conveniente que participen en el Consejo los clientes
del puerto ni los operadores del puerto (empresas ni sindicatos portuarios):
actuarían con la tendencia natural de favorecer sus intereses.
Los del Consejo, deben ser puestos honorarios, sin salario.
DEL PRESIDENTE DEL CONSEJO
Será designado por la Nación, propietaria del puerto, representada por
el Gobierno Federal.
El presidente, en ninguna forma tendrá ingerencia en la operación de los
servicios que se provean en el puerto por los concesionarios privados, sino
para exigir, a través de la Dirección Ejecutiva, alta calidad y competitividad.
Tampoco la tendrá ingerencia en la gestión de la Dirección Ejecutiva.
Es importante que sus facultades se limiten a conocer, juzgar y en su caso
exigir de la Administración, a la que hará responsable de obtener de la
explotación del patrimonio que se le confió, resultados que evidentemente
contribuyan a la satisfacción de los intereses nacionales básicos de desarrollo
y bienestar.
DE LA DIRECCIÓN EJECUTIVA
Será preponderantemente ajena a la operación de los servicios
portuarios a menos que la Administración opere por sí misma una terminal que
no haya concesionado, facultad que deberá otorgársele condicionada a
que no haya empresa privada interesada en la concesión.
29
1
e Trabajará principalmente en las siguientes responsabilidades:
e e - La ejecución de las directivas del Consejo del Puerto.
e e - El mantenimiento y vigilancia del buen uso de la infraestructura del
e puerto, incluyendo los equipos propiedad del puerto silos hubiera.
e - Las finanzas de la Administración.
e e - Las relaciones con los concesionarios desde el estudio de los
e términos de la concesión hasta la vigilancia del cumplimiento de
e los mismos, en particular los compromisos respecto a rendimientos,
e atención y eficacia en el manejo de la carga.
e e - El mercadeo y la promoción del puerto, funciones para las que
e
tendrá el apoyo, coordinándolos, de los concesionarios
e prestadores de servicios.
e e - Las relaciones con las autoridades relacionadas con el puerto.
e - Las relaciones con el estado y con la ciudad.
e - Las relaciones con otros puertos nacionales y extranjeros.
e e Es imperativo que esta la Dirección Ejecutiva sea del menor tamaño
e compatible con el volumen de negocio del puerto, debe ser como ya se
e señaló, de alto nivel en experiencia y en capacidad, pero es indispensable
e que sus integrantes sean personas de probidad y rectitud reconocida.
o e e 30
o
Siempre será redituable la contratación de personas de estas características
que en contrapartida deberán ser bien remuneradas.
DEL DIRECTOR DEL PUERTO.
Es el ejecutivo del Puerto, como tal, el responsable de poner en práctica
las directivas y políticas que establezca el Consejo del Puerto.
Con el respaldo total del Consejo, deberá conseguir que los servicios
que se ofrezcan en el puerto sean a precios competitivos, de alta eficiencia y
calidad y que el resultado del desempeño del puerto signifique una muy
eficiente participación en el sistema integral del transporte, un real apoyo al
comercio exterior y una participación real al desarrollo regional y nacional.
El Director del Puerto, por tanto, tendrá las siguientes características y
habilidades:
- Un experto reconocido en el manejo empresarial de los negocios,
probadamente hábil, por consiguiente en: finanzas, promoción,
organización y relaciones públicas.
- Prestigiado y de reconocida probidad, principalmente en el ámbito
empresarial.
- Sin intereses de negocio en el puerto ni en actividades
relacionadas con el puerto.
DE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS
La Administración concesionará la prestación de los servicios solamente
a empresas privadas mediante contrato, en el cual se pactará el monto y
31
lo 1 condiciones de la contraprestación que deberá pagarse a la Administración.
1 La contraprestación podrá pactarse con incrementos variables relacionados
1 con los incrementos en el volumen de carga manejada, o en ingresos o
1 utilidades del concesionario en concesiones de otro tipo.
1 Esta modalidad también daría al puerto la posibilidad de coparticipar
con los concesionarios en la promoción del puerto y en la competencia con
otros puertos.
---4
En el contrato de la concesión deberán también consignarse
compromisos por parte de la empresa, principalmente en índices de 1
eficiencia. Respecto a prácticas monopólicas, el compromiso de acatar las 1
1 disposiciones que para evitarlas emitan la Administración y el Gobierno
Federal. 1
1 En general, los servicios materia de concesiones son los que se prestan a
1 la carga y al barco, pero hay otra diversidad de servicios que pueden
1 prestarse a los usuarios del puerto.
1 Entre los servicios al barco está el remolcaje, el cual aunque sea
1
concesionado por el puerto, estará sujeto a condiciones operativas y de
1
reglamentación no sólo de la Administración del Puerto, sino del Gobierno
1
Federal, esto, dadas las peculiaridades de este servicio.
1
1 Otro servicio al barco que es pertinente comentar es el practicaje; hasta
1 la fecha, el servicio en todos los puertos lo proveen en forma personal pilotos
1 de puerto (prácticos) autorizados por la Secretaría de Comunicaciones y
1 Transportes.
1
1
32
1
e e e e e e e
e e e e e e e e e e e e e e e e e e
En la forma organizativa en la que la Administración del Puerto tiene una
gran autonomía de gestión con apoyo de la cual le es posible trabajar
competitivamente en el mercado portuario, no es posible que un servicio
portuario tan importante como el practicaje, esté fuera del engranaje del
puerto, no habría manera de armonizar y coordinar el costo portuario integral
para entrar a la competencia. Sería necesario que la Dirección Ejecutiva del
Puerto celebrara contratos de servicio profesional con los prácticos,
quedando así el costo de este servicio, integrado a la tarifa del derecho de
puerto.
Las concesiones a las que se ha hecho referencia en este apartado son
las relacionadas al servicio público prestado por empresas particulares; los
servicios que se prestan dentro de las terminales privadas, por una parte
quedarán estipulados en la concesión de la terminal y por la otra no podrán
proveerse a usuarios diferentes del concesionario a título de servicio público.
LA ADMINISTRACIÓN DEL PUERTO PROPUESTA Y LA ADMINISTRACIÓN
PORTUARIA INTEGRAL. DIFERENCIAS
La Administración del Puerto propuesta (La Administración) y la
Administración Portuaria Integral (La A.P.I.), ambas, mediante la aplicación de
criterios y procedimientos de tipo empresarial, persiguen la autosuficiencia
financiera y resultados superavitarios: La Administración los debe utilizar
solamente en inversiones en su propio puerto; La A.P.I. los destinará al
rendimiento de utilidades de sus dueños, esto es fundamento legítimo de la
empresa privada.
La autonomía tiene propósitos diferentes entre las dos: en La
Administración se aprovecha para conseguir mejores servicios y a precios
33
.
e e
competitivos en favor del interés nacional de un sistema integral de
transporte que apoye al comercio nacional; La A.P.I. no prescindirá de
utilidades en beneficio de interés nacional, es legítimo que cuide primero del
beneficio de sus inversionistas.
La Administración no es mercantil, por tanto los beneficios que logre
quedarán en el propio puerto; los beneficios de La A.P.I. van en la etapa
intermedia actual como empresa estatal, a la Tesorería de la Federación, la
cual, al ingresarlos a los recursos nacionales difícilmente los destina al puerto.
La empresa privada dará preferencia a convertir esos beneficios en
utilidades.
La fórmula adoptada para la administración portuaria pone en manos
de la empresa mercantil privada una parte importante de los beneficios que
derivan de los bienes que son del dominio público de la Nación. En la fórmula
propuesta, todos los beneficios excepto las utilidades por la prestación de
servicios, son a favor de la Nación.
Los ingresos de La A.P.I. tanto como empresa estatal como empresa
privada, están gravados fiscalmente; los ingresos de La Administración no son
gravables por ser ésta una entidad pública. Esto beneficia la reinversión.
34
.
C CAPÍTULO IV: FUTURO DEL PROCESO
El futuro del Proceso de Desarrollo del Sistema Portuario está
C comprometido en el cumplimiento de su participación eficiente y
competitiva, en el sistema de transporte integral del país en un plazo que no
puede ser sino corto cuando está en juego la competencia cada vez más
C difícil de nuestra producción en el mercado internacional.
e e Las acciones inmediatas son claras: promulgadas las leyes de Puertos y
de Navegación y creadas diecisiete Administraciones Portuarias Integrales
e sobre los criterios que se comentaron en páginas anteriores, las acciones del
e futuro inmediato serán sin duda dirigidas a marchar según sus directivas. Es
e aconsejable establecer un seguimiento cuidadoso de los resultados y de los
e problemas que irán surgiendo en la operación, no sólo de las API., sino en
e todos los aspectos que modificó la legislación reciente.
e C
En el corto plazo debe darse especial atención a replantear la decisión
trascendental sobre el alcance de la privatización que conviene a nuestro e
sistema portuario. Es una decisión que afecta sin duda a la profundidad que e
conviene a la rectoría del estado y también al volumen de beneficios que
recibirá la Nación.
e En el corto plazo también, es aconsejable que para que la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes cuente con un sustento debidamente
fundado y estudiado para ejercer su rectoría sobre el sistema portuario, se
C proceda a realizar la planeación a largo plazo del desarrollo del propio
e sistema, cuyo producto principal serían los elementos básicos y la definición
de la política portuaria del país.
e e e 35
40
En el futuro, el Proceso de Desarrollo del Sistema Portuario se
caracterizará por una participación cada vez mayor y más agresiva en el
mercado portuario, inclusive ofertaría servicios a otros países.
lo Impulsará y promoverá con mayor fuerza el transporte multimodal,
coordinadamente con los otros medios de transporte y con los proveedores
de servicios como el almacenaje para aumentar su volumen de negocio.
La etapa que ahora inicia el Proceso de Desarrollo del Sistema Portuario,
será la más importante: se está en el umbral de un sistema portuario
verdaderamente competitivo en eficiencia y precios, y del cumplimiento
' cabal de la parte estratégica que toca a los puertos en el sistema integral del
- transporte nacional.
36
.
e TRES REFLEXIONES
( - El Proceso de Desarrollo del Sistema Portuario Mexicano ha
ot experimentado, a lo largo de los 65 años de su existencia, una serie de
• cambios de dirección y de criterios, aunque no de meta final, que en algunas
• épocas lo han frenado. No puedo asegurar que de no haberlas habido, la
meta final se habría conseguido ya. Podría haber avanzado más, sí.
• Probablemente hubiera encontrado otros caminos, más eficientes, también.
e Deben mantenerse dirección y criterios, no es admisible perder tiempo,
e e - Un inconveniente que juzgo grave para nuestros puertos es la gran
e cantidad de profesionistas y profesionales que abandonaron los puertos por
e falta de incentivos, de reconocimiento y de salario adecuado. La cantidad
de experiencia y de interés comprometido de participación en el proceso de
superación personal y de los puertos ha sido un enorme capital perdido.
e Contar con un cuerpo de personal técnico, operativo y administrativo
e de alta especialización con la solidez que se deriva de saber que su
permanencia en su puesto, y acceder al superior, depende de sí mismo, es
e decir de su desempeño y de su ética profesional, será un apoyo de gran valor
e para que el sistema arribe a su meta en un plazo más corto.
C - Otro ingrediente para que los puertos tengan personal de carrera de
C ese nivel, es la confianza. La confianza amplísima que debe otorgarse no sólo
• al directivo sino a todos los niveles. Esa confianza es incentivo para la
e iniciativa, la imaginación, el espíritu de servicio, el interés de conservar el
e puesto y la posibilidad de ascender.
e
e e 37
e
Los puertos requieren de ese personal incentivado dispuesto a empujar
su puerto.
El Gobierno Federal y la API., o cualquier tipo de administración,
debieran dar esa confianza sabiendo que en base a ello podrán ejercer sin
restricción, cualquier acción legal en respuesta a infidelidad, falta de
honradez o cualquier corrupción.
' o 1
1
1
1
1
1
1
1
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1
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1
1
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1
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1
1
1
CONCLUSIÓN
1
México debe dejar de mirar sólo a su interior, estamos implicándonos en
1
la economía mundial ya no en forma pasiva; cada vez más estamos
1
participando activamente en los mercados internacionales: es innegable
1
que es ésa la única forma en que nuestra economía propia puede crecer
1
como lo necesita nuestro bienestar social.
1
1 Paralelamente crece la necesidad de que nuestro comercio exterior
1
sea competitivo y, por consecuencia, crece la necesidad de un sistema
nacional de transporte muy eficiente y muy competitivo que lo apoye.
1 En el sistema nacional del transporte los puertos resultan ser piezas clave
1
1 puesto que la mayor proporción del comercio exterior se realiza por la vía
marítima. 1
1 Sobre estas consideraciones, se hace evidente que el Sistema Portuario
1 Mexicano deberá tener en adelante un impulso mayor apoyándose en lo que
1 ha conseguido. Tendrá que allanar caminos para que la inventiva, el talento,
la imaginación y un gran empuje profesional y honrado se desenvuelva con
eficiencia y con rapidez pero también con pasos firmes, sin precipitación,
1 hasta poder ofrecer al país puertos que compitan en el mercado portuario
1 internacional, en eficiencia, en servicios y en costo final.
1
1
El Proceso de Desarrollo del Sistema Portuario Mexicano habrá
1
alcanzado su meta por ahora más importante. Tendrá entonces otra meta:
1
mantener al sistema en un esfuerzo continuado de superación, única forma
1
de seguir siendo competitivos.
1
1
1
39
1
ACADEMIA MEXICANA DE INGENIERÍA
FUTURO DEL PROCESO DE DESARROLLO DEL SISTEMA PORTUARIO MEXICANO
R E S U M E N
TRABAJO DE INGRESO ING. JUAN VALERA ADAM
9 de febrero de 1995
En el primer capítulo del trabajo se reseña brevemente el Proceso del
Desarrollo del Sistema Portuario, para obtener algunas luces sobre la
forma de conducir el proceso en el futuro.
Se sitúa el inicio del proceso en la década de los años treinta cuando
el país decide tomar en sus manos los puertos para integrarlos al esfuerzo
nacional de desarrollo y terminar con la época de puertos caracterizados
por servir a intereses económicos ajenos.
En ese mismo decenio se adopta el criterio de considerar al conjunto
de los puertos como elemento muy valioso para alcanzar metas de
desarrollo nacional; el Gobierno Federal, con ese criterio utiliza los puertos
para, orientando la inversión, fomentar el desarrollo de regiones
rezagadas, para impulsar determinadas actividades productivas y hasta
con propósitos de política exterior.
Durante sus primeros sesenta años el proceso tuvo como
característica predominante el centralismo, en ese lapso la participación
privada fue tibia,
La centralización asociada a factores sociales, políticos, intereses
personales o de grupo, propiciaron la intervención en la vida y operación
de los puertos, de gran número de autoridades, sindicatos y empresas de
servicio que no aportaron otra cosa que ineficacia, ineficiencia y altos
costos finales del transporte.
La descentralización, aún no completa, tiene sus primeros indicios en
los años ochenta.
Presionado por el desarrollo del país, el sistema se fijó metas para
ofrecer sus servicios con eficacia, eficiencia y costos competitivos,
identificando que se requiere para alcanzarlos: autonomía de gestión,
autosuficiencia financiera y, por otra parte procedimientos y criterios
empresariales en su gestión y en la prestación de servicios portuarios.
Se reseñan enseguida los pasos más significativos del proceso, los
que dejaron enseñanzas positivas y negativas:
• La decisión de poner en manos de la ingeniería mexicana la
planeación, el diseño y la ejecución de la infraestructura portuaria.
El primer intento de planeación de las obras portuarias y de
coordinarlas, jerarquizándolas en función del interés nacional dio pié
desde los años 50, a manejar el conjunto de puertos como un sistema:
el Sistema Portuario Mexicano.
1 • El conjunto de medidas que se tomaron y los medios físicos, técnicos y
legales que se crearon y se pusieron en práctica durante la gestión de
¡a Comisión Nacional Coordinadora de Puertos en los años 70 y parte
de los 80, empezó a mejorar la productividad y se redujo la corrupción.
Su trabajo sentó las bases y creó medios para hacer posibles las
1 acciones de fondo, definitorias de estos últimos años.
• La planeación integral del Programa de Puertos Industriales pone de
manifiesto el valor de este tipo de planeación por los muy favorables
resultados que se han tenido en los dos puertos industriales que
pudieron ponerse en operación. Se señala la debilidad del programa
2
al no tener suficiente cimentación para conservar algunos criterios
básicos de su creación. Aunque aún no han afectado su evolución
favorable, ya se han vendido tierras del patrimonio que les asignó el
programa, afectándolos y exponióndolos a la especulación.
• La experiencia acumulada durante los últimos 20 años, más la
estructura de Puertos Mexicanos, creada en 1989, que pone bajo un
solo mando todas las partes involucradas en la planeación y la
construcción de la infraestructura portuaria, la operación del puerto y
la ejecución de las maniobras y que adicionalmente cuenta con el
apoyo estrecho de las autoridades portuarias y con un presupuesto
suficiente y preferente, permitió alcanzar metas de las que se
describen las que más contribuyen a actualizar la legislación portuaria y
a la creación con participación privada, de la Administración Portuaria
Integral.
El escenario actual queda descrito en el capítulo II como una fase del
desarrollo del sistema, de características enteramente diferentes de las de
las fases anteriores: el sector privado toma responsabilidades
administrativas y operativas y el sector oficial se concentra en las que le
son propias: las de rectoría, las de regulación y las de supervisión y de
vigilancia del buen uso de la propiedad nacional en beneficio de la propia
Nación.
El análisis que se hace sobre la forma organizativa por la que se optó,
señala el conflicto entre los intereses legítimos de una empresa mercantil y
los también legítimos de la Nación, a la vista de lo cual se propone una
alternativa de organización que se desarrolla en el capítulo ¡II.
3
Se exponen los antecedentes y consideraciones para estructurar esa
alternativa:
Se precisan los medios que el puerto requiere que la Nación le
otorgue para capacitarlo para obtener en reciprocidad los beneficios
que la Nación espera del puerto en materia de desarrollo nacional y de
apoyo al comercio en la forma de precios competitivos del transporte
integral. Se analizan después las orientaciones estatal y privada a la vista
de experiencias organizativas en México y en otros países.
Se arriba con esas bases a una alternativa de organización en la que
los responsables del puerto tendrían su asiento en el mismo puerto y serían:
• el Gobierno Federal que representa los intereses de la Nación,
• la Administración del Puerto con un órgano de gobierno, el
Consejo del Puerto y una Dirección Ejecutiva,
los prestadores de servicio;
se describen las características y responsabilidades de cada uno de ellos.
Finalmente en este capítulo se señalan algunas diferencias entre la
Administración del Puerto propuesta y la Administración Portuaria Integral.
1 El último capítulo trata sobre el futuro del proceso, enfatizando que el
sistema portuario está comprometido a cumplir su participación eficiente y
competitiva en el sistema de transporte integral del país en un plazo
inevitablemente corto ya que está en juego la competencia cada vez
más difícil de nuestra producción en el mercado internacional.
4
e C Se señala también la necesidad de que la Secretaria de
C Comunicaciones y Transportes emprenda la realización de la planeación a
C largo plazo del Desarrollo del Sistema Portuario Mexicano, cuyo producto
ew principal serían las bases y la definición de la política portuaria del país.
e e Se prevé que a corto plazo debo replantearse la decisión
e trascendental sobre el alcance de la privatización que conviene al
e sistema portuario y que finalmente afecta la profundidad de la rectoría del
e Estado.
e e A futuro, el Proceso de Desarrollo del Sistema Portuario se
caracterizará por una participación creciente y de más agresividad en el
transporte multimodal y en el mercado portuario internacional de los
puertos.
La etapa que ahora inicia el Proceso de Desarrollo del Sistema
Portuario, para completarse en el futuro, será de las más importantes: se
está en el umbral de un sistema portuario verdaderamente competitivo en e
eficiencia y precios, y del cumplimiento cabal de la parte estratégica que
toca a los puertos en el sistema integral del transporte nacional. e e Para finalizar y antes de concluir, se hacen dos reflexiones:
e e - Para que el proceso de su desarrollo lleve al sistema en menor
e plazo a conseguir su meta, necesitará constituir un cuerpo de personal
que finque su permanencia en el puesto, en su desempeño y su ético
profesional.
e 5
Durante su historia, el sistema ha tenido una gran pérdida de capital
que representa la experiencia y la participación comprometida de
profesionistas y profesionales que abandonaron los puertos por falta de
S incentivos, de reconocimiento o de salario adecuado.
- El personal de carrera con que necesita contar el sistema portuario
debe actuar con iniciativa propia, con imaginación y con espíritu de
servicio, con el interés de conservar el puesto y tratar de ascender. Para
conseguir ese tipo de actitud es necesario que el Gobierno Federal y la
Administración del Puerto, cualquiera que sea su tipo, otorguen al personal
de nivel directivo y al de todos los niveles, confianza amplísima. Confianza
que terminará junto con el trabajo y con la acción legal correspondiente
en el momento en que el empleado actúe con infidelidad, con falta de
honradez o corrompa su actuación.
1 Se concluye:
Apoyándose en lo que ha conseguido en su desarrollo, el Sistema
Portuario Mexicano deberá tener un impulso mayor para alcanzar su meta
de ofrecer al país puertos que compitan en el mercado portuario
internacional en eficiencia, en servicios y en costo final.
El Proceso de Desarrollo del Sistema Portuario Mexicano habrá
alcanzado su meta por ahora más importante. Tendrá entonces otra
meta: mantener al sistema en un esfuerzo continuado de superación,
única forma de seguir siendo competitivos. 1
1
1
1
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