Fundamentos de La NGP en El Estado Minimo

7/24/2019 Fundamentos de La NGP en El Estado Minimo

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Los fundamentos de la Nueva Gestin Pblica: lgica privada y poder tecnocrtico enel Estado mnimo

Por Andrea Lpez

Introduccin

El fenmeno de la Nueva Gestin Pblica (NGP), o tambin referenciado comoNew PublicManagement (NPM), encarna el actual derrotero de la poltica neoliberal en materia demodernizacin de las administraciones pblicas. Significativamente, una vez transcurrido elactivo proceso de reestructuracin tendiente a minimizar el rol del Estado en diferentes esferasde la actividad econmica y social, desde los propios organismos financieros internacionales seimpuls una variante crtica de las polticas derivadas del Consenso de Washington, haciendonfasis en la ampliacin de la capacidad institucional y en la eficacia de la accin estatal para elbuen funcionamiento de los mercados. En esta lnea, el Informe del Banco Mundial de 1997 puso aconsideracin un conjunto de medidas para llevar a cabo las reformas de segunda generacin que,

en el terreno estrictamente administrativo, apelan al fomento de una mayor competencia (porejemplo, a travs de un sistema de contratacin basado en los mritos), a la apertura de lasprincipales instituciones gubernamentales (a fin de romper el monopolio estatal), a ladescentralizacin y a la instrumentacin de prcticas de participacin ciudadana (por ejemplo,encuestas de clientes, cartas de derechos ciudadanos, etc.) (Banco Mundial, 1997).

As, el Banco Mundial, el FMI, el BID y la OCDE comenzaron a fomentar la implantacinde un nuevo vocabulario, que fue rpidamente adoptado por los gobiernos latinoamericanos ainstancias de los expertos o consultores provenientes de distintas consultoras,fundaciones yuniversidades privadas que los sucesivos gobiernos utilizaron como masa crtica para el ajuste en elsectror pblico. Trminos tales como gestin por resultados, "mejora continua de la calidad,satisfaccin al cliente o gerencia de contratos adquirieron predominio en los nuevos programas

de modernizacin del Estado, como condicin necesaria para recibir los crditos de losorganismos financieros internacionales que, en el caso argentino, entre 1999 y 2003 comprendieronms de treinta millones de dlares1.

Pero mas all de la retrica, el resultado concreto de la aplicacin de estas propuestasinnovadoras (o, en muchos casos, de moda) tuvo mucha menor difusin. En efecto, lospropagadores delNew Public Managementse muestran menos proclives a considerar que aquellospases pioneros en este modelo, como Gran Bretaa, Nueva Zelanda y Australia, fueron lideradospor partidos neoconservadores, cuyo propsito era la configuracin de un Estado mnimo. Estodesmiente por completo el carcter de tcnica -polticamente neutral- que ha pretendidoimponerse como razn principal para promover la utilizacin de este encuadre en la administracinpblica, independientemente de todo tiempo y lugar.

Apoyada en las ideas bsicas provenientes de las ciencias de gestin o del management, lalegitimidad de la Nueva Gestin Pblica como fuente de propuestas para mejorar el desempeo delsector pblico encuentra sustento en el discurso que contrapone la eficiencia privada vs. laineficiencia pblica2rescatado por los mbitos acadmicos y polticos de diferente signo durante

1Para mayor informacin, ver http://www.bancomundial.org.ar/arg_pro_p40.htm2Como seala Guerrero (2000), la visin eficiencia privada vs. ineficiencia pblica proviene de largadata y tiene su origen en los trabajos de Frederick Taylor (1911) y Oliver Sheldon (1923). Pero para el autor,la propuesta del NPM, lejos de arraigar en estos tericos, o en otros tales como Henri Fayol, Herbert Simon,John Kotter o Henry Mintzberg, encuentra sus orgenes en el ideario de la economa neoclsica, a travs de


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las ltimas dcadas. Como pretendemos reflexionar en este trabajo, dicha suposicin reedita elclsico enfoque neoconservador que destaca las bondades del mercado para resolver los dilemasbsicos del orden social junto al correlativo rechazo del espacio estatal en tanto articulador de

intereses sociales.

Como se pondr a consideracin, la aproximacin de algunos autores pone en tela de juiciolos fundamentos ideolgicos y culturales de la NGP, a partir de los cuales cobran significado unconjunto de tcnicas y prcticas de aparente neutralidad. En este sentido,

(...) la limitacin fundamental del paradigma institucional del management, tal como se haconstruido en el sector privado e importado al sector pblico, es su pertenencia a una lgica deracionalidad econmica individual y egosta, concebida para ordenar el comportamiento de unaorganizacin independiente. Trasladar esa lgica al sector pblico presenta clarasinsuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos y atender la exigencia decolaboracin interinstitucional, imprescindible en la gestin de numerosas polticas pblicas(Echebarra y Mendoza, 1999:40-41).

Por otra parte, la experiencia internacional seala que en la mayora de los casos laincorporacin de las tcnicas del management no fue acompaada con la recreacin de mecanismosque hubieran favorecido el desarrollo de una nueva cultura de la responsabilidad, capaz dereordenar la interrelacin entre funciones polticas y administrativas, en lugar de sustituir lasupervisin de burcratas y polticos por el control a travs de principios de mercado. Desde estaptica, se rescata el componente poltico que, necesariamente, lleva implcita toda reforma de laadministracin, no slo en trminos de su legitimacin, sino como precepto clave para definir elrumbo de los cambios.

Particularizando ya en el caso de Amrica Latina, cabe preguntarse, adems, acerca de laposibilidad real y la conveniencia de introducir una lgica gerencial, dando por supuesto que

dicho modelo superar al tradicional weberiano, en pases donde la mayora de sus administracionespblicas se caracterizan por la pervivencia de sistemas clientelares y/o patrimonialistas de profundoarraigo. Para la mayor parte de los especialistas, se acepta cada vez ms el hecho de que uno de losorgenes del mal funcionamiento del sector pblico es precisamente la falta de formalidad y respetoa las normas que impera en la cultura administrativa de la regin (Burky y Perry, 1998; Evans,1992; Shepherd, 1999).Concretamente, se apunta que la mayora de las tcnicas de gestin

favorecen la ampliacin de la discrecionalidad de los altos funcionarios, aunque de esta formalos organismos que ellos conducen ganan en flexibilidad y eficiencia. Sin embargo, es muyfactible que en algunos casos ocurra la violacin de la tenue barrera que separa ladiscrecionalidad de la arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupcin (Joaqun y Losada,1999:4).

Para tratar de abarcar los puntos sustantivos del debate abierto en torno al fenmeno de laNGP, partimos del estudio sobre las principales orientaciones y tecnologas reconocidas comopreponderantes para el proceso de modernizacin, sin perder de vista aquellos tpicos de carctercultural, ideolgico y poltico que atraviesan la discusin acerca de si el Estado se recupera con msimpronta privada o publificando la administracin (Cunill Grau, 1997). Por ltimo, en lasreflexiones finales se discute el probable devenir de un modelo como el de la NGP, implantado demanera acrtica en las administraciones pblicas de Amrica Latina y se contrasta la lgica propiadelNew Public Managementcon los presupuestos ideolgicos afincados en el denominadoModelo

Ludwig von Mises, as como en la teora de la opcin pblica despleglada en los trabajos de VincentOstrom y -ms recientemente- de William Niskanen.


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Neopblico (Rami Matas,2001), en tanto respuesta poltica a un debate hegemonizado -hasta elmomento- por el discurso economicista y gestionario.

I. Los principios orientadores de la Nueva Gestin Pblica

No es de extraar que el movimiento de la reforma del sector pblico se haya difundido contanto entusiasmo en el mundo. Gravita en torno a ella el supuesto o creencia que su ejercicio

conduce a un gobierno ms econmico y eficiente, con servicios de mayor calidad y programasms eficaces, y adems, simultneamente, introduce cambios como la ampliacin del controlpoltico, mayor libertad a los gerentes para que lleven a cabo su gestin, mayor transparenciagubernamental y una mejora de la imagen de aquellos ministros y lderes ms comprometidos(Pollitt y Bouckaert, 2000).

En el marco de este emprendimiento, el paradigma de la Nueva Gestin Pblica (en ingls, NewPublicManagement) se ha convertido en el cuerpo doctrinario comn imperante en la agenda de la

reforma burocrtica en numerosos pases de la OCDE desde finales de los aos setenta (Hood,1991).

Si bien puede considerarse a la reforma administrativa como un subconjunto de todo eldesempeo poltico, no una serie de esfuerzos tcnicos separados de ella (Ingraham, 1997: 326)3,el denominado modelo convencional de la NGP reconoce bsicamente a la reforma de la gestinpblica como una serie de cambios intencionales de las estructuras y procesos de organizacionesdel sector pblico con el objetivo de que funcionen mejor en algn sentido (Pollitt y Bouckaert,2000). En correspondencia con esta definicin bsica, la etapa inicial de la reforma se caracterizpor la aplicacin de las tecnologas de gestin privada en el mbito de las organizaciones pblicas,la racionalizacin de estructuras y procedimientos, la revisin de los procesos de toma de decisionesy el incremento de la productividad de los empleados pblicos.

En esencia, los principios y tcnicas que configuran el management pblico sepresentaron como un conjunto de iniciativas aplicables a todo tipo de organizaciones ycaracterizadas por su neutralidad poltica. Sobre todo en los Estados Unidos, pas que acu ensus mbitos acadmicos el concepto de public management como reemplazante del trminoadministracin pblica, se destacaban los beneficios que traera aparejada una fusin entre laorientacin normativa de la administracin pblica tradicional y la orientacin instrumental de la

gestin general (Perry y Kraemer, 1983:10). A diferencia, en Francia, Alemania y los pasesnrdicos, los especialistas continan utilizando con mayor asiduidad la expresin administracinpblica, lo que sugiere cierta resistencia al uso del nuevo concepto, basada en la desconfianza entorno a la factibilidad de una rpida combinacin entre los valores de la NGP y los valores de laadministracin pblica tradicional4.

3Adems de la reforma de la gestin pblica, el autor seala dentro del conjunto de medios para mejorar eldesempeo gubernamental las reformas polticas (por ejemplo, cambios en los sistemas electorales o losprocedimientos legislativos) y cambios sustanciales en las polticas clave(por ejemplo, nuevas polticas degestin macroeconmicas, reformas en el mercado laboral o cambios fundamentales en la poltica social)(Ingraham, 1997: 326).4Para Perry y Kraemer, si bien en ambos conceptos puede quedar reflejada la preocupacin por las cuestionesde eficacia, la nocin de administracin pblica involucra un conjunto de valores, como la democracia, laresponsabilidad por la gestin, la equidad y la probidad, mientras que el campo de los estudios de la gestinpblica aportara como visin innovadora las dimensiones para (...) comprender cmo las organizacionespblicas, principalmente gubernamentales, pueden llevar a cabo las misiones que se les asignan (Perry y

Kraemer, 1983: 11). En otros casos, tambin genera reticencia la asimilacin directa de la propuestamanagerial con la voluntad de privatizacin o de rentabilizacin de los servicios pblicos(Gibert, 1980).


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Precisamente, puede considerarse a los Estados Unidos como uno de los pases promotoresdel modelo para la nueva gerencia pblica, a partir de la importante difusin alcanzada por la obraconocida como la Reinvencin del Gobierno. El puntapi inicial tuvo lugar cuando la

administracin del gobierno de Clinton llev a cabo un estudio del sector pblico, el Anlisis de laActuacin Nacional (NPR), con el objeto de impulsar

un gobierno que ponga a la gente en primer lugar, mediante la creacin de un claro sentido demisin, tomando el timn ms que los remos, delegando autoridad, sustituyendo normas yregulaciones por incentivos, formulando objetivos por resultados, buscando soluciones demercado ms que soluciones administrativas, y cuando ello fuese posible midiendo el xito delas acciones de gobierno en trminos de satisfaccin del usuario. (Gore, 1993: 7)5

El primer diagnstico de los analistas de la NPR recalca las dificultades que presenta elEstado a raz de su sobredimensionamiento, con una estructura gubernamental llena deorganizaciones diseadas para un entorno que ya no existen... Mientras que las burocraciasestatales centralizadas se corresponden con los patrones culturales de la primera mitad del sigloXX, hoy el desafo pasa por la transformacin de las organizaciones pblicas siguiendo un modeloacorde con la era de la informacin. Principalmente, el movimiento modernizador pretende cambiarla administracin pblica y la cultura administrativa focalizando en los resultados organizacionales,la gestin individual y los incentivos del mercado (incluyendo, cuando sea posible, laprivatizacin). De este modo, las estructuras y culturas burocrticas del pasado, regidas por reglas,sern sustituidas por entidades ms pequeas, flexibles y orientadas al usuario. El punto de llegadaes un Estado mnimoque desarrolle slo las funciones que son necesarias de una forma eficaz yefectiva (Aberbach y Rockman, 1999).

En trminos generales, los documentos de la OCDE recuperan estos principios, aunquecuestionan la versin restringida delNew Public Management, asentada sobre tres valores bsicos(la triloga economa, eficacia y eficiencia). En los lineamientos directrices aportados por estaorganizacin se distinguen un conjunto de rasgos clave en las reformas de la gerencia pblicaorientados a: a) devolver autoridad, otorgar flexibilidad; b) asegurar el desempeo, el control y laresponsabilidad; c) desarrollar la competencia y la eleccin; d) proveer servicios adecuados yamigables a los ciudadanos; e) mejorar la gerencia de los recursos humanos; f) explotar latecnologa de la informacin; g) mejorar la calidad de la regulacin; h) fortalecer las funciones degobierno en el centro (OCDE, 1995).

Sin embargo, la OCDE alerta sobre la posibilidad de considerar a los principios de la NGPcomo un modelo unvoco de reforma y transferible a cualquier pas, sin tomar en cuenta losdiferentes sistemas polticos y administrativos que, naturalmente, implicarn formas deoperacionalizacin muy divergentes de estos criterios considerados como bastante abstractos. As,podrn ser convenientes reformas ms profundas, o reformas selectivas e incrementales, por medio

de distintas estrategias y alternativas, adoptando un enfoque pragmtico antes que dogmtico(OCDE, 1995). De todas maneras, estas propuestas, encaminadas hacia la configuracin de unparadigma post-burocrtico (Barzeley y Armajani, 1992), rescatan un conjunto de recursos delmbito privado que, como se intentar dejar reflejado en los puntos siguientes, reducen la cuestinde lo pblico a un mero proceso de eficiencia gestionaria, no compatibles necesariamente- con lasdemandas polticas y sociales de la ciudadana.

5La elaboracin del informe de la NPR se desarroll en tres etapas. En sus comienzos (al inicio de la dcadade 1990), la NPR puso nfasis en cmo trabaja el gobierno, ms exactamente cmo debera trabajar elgobierno.Durante su segunda etapa, la NPR se centr en lo que el gobierno hace y lo que deber hacer.Afines de la misma dcada, tuvo lugar la tercera fase, tras el objetivo de abocarse en los resultados y en lasagencias de alto impacto,as como tambin en usar una medicin de los resultados para transformar lagestin federal. ( Aberbach y Rockman, 1999)


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II. La introduccin de las tcnicas del management privado en el sector pblico: propsitos ydilemas

El nfasis puesto por la NGP en la incorporacin de las herramientas de gestin empresarialtiene su justificacin central en la necesidad de recrear en el mbito pblico condiciones similares alas del funcionamiento de los mercados. En efecto, la mayor parte de las tecnologas sugeridasaparecen como respuestas creadas y desarrolladas por el sector privado frente a las exigencias delmercado, y obedecen a preocupaciones tales como la tasa de rentabilidad, la obtencin deresultados, los costos, las inversiones, el grado de competitividad, la orientacin al cliente y lapreocupacin por la eficiencia, en tanto criterios que empresarios y gerentes deben constantementepromover y desarrollar para asegurar la adaptacin de sus organizaciones a los entornos cada vezms competitivos. Dada estas caractersticas, para el managementprivado, resulta prioritario el usode tcnicas tales como la planificacin estratgica, la direccin por objetivos, el marketing, lagestin financiera y de sistemas de informacin, etc., mayoritariamente inclinadas hacia el clculo,la cuantificacin y la elaboracin de indicadores.

El carcter de estas tecnologas, profundamente sesgado al mbito de lo privado, generavarios interrogantes a la hora de encarar su utilizacin en el accionar de la administracin pblica.En principio, y siguiendo a Echebarra y Mendoza (1999), destacamos cuatro aspectos de ndoleestructural, que le imprimen rasgos distintivos al contexto en el que tienen lugar los procesos degestin pblica y que, como tal, difieren de la lgica impuesta por el mercado a las compaasprivadas.

La sustitucin del mercado por el proceso poltico como mecanismo de asignacin derecursos.

La provisin de bienes pblicos se realiza a travs de las acciones del gobierno y no por el mercado.El proceso poltico, como mecanismo de asignacin de recursos, se caracteriza bsicamente por doselementos: a) su preocupacin por los aspectos redistributivos y de equidad, aspectos nocontemplados por el mercado y b) el condicionamiento impuesto por su pluralismo, lafragmentacin de la autoridad, y el hecho de que el disenso sobre los objetivos y el conflictoeslegtimo.

Las administraciones pblicas en sucalidad de poderes pblicos.

El conjunto de instituciones y organizaciones en las que se materializa el Estado es expresin delcomplejo de intereses y contradicciones presentes en la sociedad. De esta forma, los objetivospblicos que debe perseguir el Estado no le son propios como organizacin, ya que se dirimen en elcampo poltico y su resultante debera poner de manifiesto aquellas necesidades priorizadas comopblicas por el colectivo social.

Los procesos de creacin de valor en el sector pblico.

Existen diversas y variadas formas a travs de las cuales el sector pblico crea valor. Esto es, atravs de transacciones individuales con los ciudadanos (garantizando sus derechos, prestndolesservicios o directamente transferencias monetarias), o por medio de aquellos programas pblicoscuyos beneficiarios no necesariamente son sus usuarios directos. Asimismo, las regulacionesestatales son fuentes generadoras de valor, de naturaleza tal que no presentan analogas en el sectorprivado. Por otro lado, la creacin de valor en el sector pblico se encuentra fuertementecondicionada por las percepciones sociales en torno a la manera en que el proceso poltico-


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administrativo responde a las distintas demandas. As, los aspectos de transparencia, equidad, nodiscriminacin, legalidad y receptividad forman parte integral de dicho valor.

La dificultad de medir el valor creado por la accin de las administraciones pblicas.

Se plantea aqu la ausencia de precios para los bienes pblicos (que no pasan por el mercado), loque impide, por ejemplo, cuantificar los beneficios creados en trminos de ingresos, o bien poderreflejar desde los presupuestos pblicos slo una parte de los costos implicados en algunosprogramas, como es el caso de los regulatorios. Un segundo factor que dificulta la medicin delvalor reside en las superposiciones que suelen ocurrir entre aquello que un determinado programaproduce materialmente (outpus) y los resultados (outcomes) o impactos que realmente ha tenido laaccin administrativa.

En otras concepciones, que observan la especificidad de la gestin pblica desde unaperspectiva sistmica, la distincin entre lo pblico y lo privado debe formularse en trminos

analticos, trabajando la dicotoma entre macrogestin y microgestin. Bajo este marco, lagestin pblica queda asimilada con el plano de la macrogestin, en tanto se ocupa delcomportamiento de todo un sistema, es decir, de la direccin de grupos enteros de organizaciones yredes interinstitucionales que conforman el sistema de gobierno pblico en su conjunto. Adiferencia, la gestin privada situada en el plano de la microgestin se centrara en elcomportamiento de las partes, o dicho en otros trminos, abordara la direccin de cada una de esasorganizaciones que forman el sistema o la red (Metcalfe, 1999).

Entender a la gestin pblica como macroproceso implica reconocer que unatransformacin tan significativa como la que acarrea la reforma del Estado activa procesosestratgicos y polticos de gestin en el seno de las redes de entidades y agencias estatales. Susprogramas requieren de una cooperacin intensa y prolongada entre muchas organizaciones, que

presentan simultneamente intereses diferentes y acaso opuestos. En consecuencia, el ncleo de losproblemas de la gestin pblica se ubica en el plano interinstitucional(Metcalfe, 1999), lo quesupone plantear soluciones alternativas a las pensadas para una sola unidad6. El camino hacia eldiagnstico compartido por las diferentes instituciones, para repensar las reglas de juego, funcionesy responsabilidades; el diseo de sistemas adaptables, como una forma de compromiso permanentey de aprendizaje pblico, y la configuracin de esquemas de rendicin de cuentas para promover eluso eficaz del poder, se presentan como opciones diferenciadas, ms acordes con la innovacinque con la imitacin que impone la aplicacin de tcnicas empresariales en el sector pblico(Metcalfe, 1999).

En el mismo sentido, y como se refleja en el cuadro 1, Echebarra y Mendoza (1999), leatribuyen un bajo nivel de aplicacin directaen el mbito del sector pblico a la mayora de las

herramientas de gestin empresarial. Los autores se tornan ms proclives hacia la bsqueda de unaadaptacin creativa, o bien plantean la necesidad dereconceptualizacin, es decir unareinvencinde los instrumentos de gestin, dada la especificidad del sector pblico.

CUADRO 1. GRADO DE ADECUACIN DE LAS TCNICAS DE GESTIN EMPRESARIAL A LAADMINISTRACIN PBLICA

6 En trminos del autor, Si la gestin en general consiste en saber hacer algo por intermedio de otraspersonas, la gestin pblica consiste en saber hacer algo por intermedio de otras organizaciones. () sueleimplicar el entendimiento de la compleja y delicada tarea de aceptar la responsabilidad de dirigir una redinterinstitucional. La coordinacin entre organizaciones que son formalmente autnomas pero funcionalmenteinterdependientes es una de las claves para conseguir la eficacia en la gestin pblica (Metcalfe y Richards,1987: 71).


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TCNICA DE GESTlN Aplicacin Adaptacin Reconcep-

CONSIDERADA directa creativa tualizacin

Planificacin estratgica

Gestin del cambio organizativo

Direccin por objetivos

Direccin de proyectos

Gestin de servicios

Marketing

Direccin de operaciones

Diseo organizativo

Direccin de recursos humanos

Gestin financiera

Sistemas de informacin

Control de gestin

Fuente: Echebarra y Mendoza, 1999.

El cuadro permite observar que aquellas tcnicas como la planificacin estratgica, elcontrol por resultados, el control de gestin y la direccin de los recursos humanos requieren deimportantes transformaciones para su instrumentacin en el sector pblico, atento a condicionestales como el carcter interdependiente de las organizaciones pblicas, la dificultad deconceptualizar y medir el valor y la escasa integracin del ciclo de gestin (planificacin-ejecucin-control) en gran parte de las agencias estatales. A diferencia, se reconoce un mayor grado de ajustede estas tcnicas en la accin de las organizaciones pblicas particularmente consideradas y en sufuncionamiento interno (Echebarra y Mendoza, 1999). No obstante, podra disentirse con losautores, en la medida en que, salvo la gestin por proyectos, tcnicas tales como la gestinfinanciera o los sistemas de informacin, obedecen tambin a criterios generales y uniformes de laAdministracin que restringen los grados de autonoma de cada organismo.

Con todo, el diseo de una poltica de "modernizacin" administrativa no queda agotado enla mayor o menor posibilidad de insercin del managementprivado en el sector pblico. Comodestaca Rami Matas (2001), partir de esta estrategia supone anteponer el cmo (la forma degestionar) al qu (el modelo de Estado que se desea implantar), pensando a las reformasexclusivamente como un requisito tcnico destinado a perfeccionar los medios sin prestar atencinal problema de los fines. Tambin, en el marco acotado de este planteo, los conflictos entre losactores polticos y la burocracia estn asociados a una concepcin estrictamente "productivista" delas organizaciones. Por el mismo motivo, los propios ciudadanos pueden ser concebidos como


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"clientes" alentados por el nico propsito de demandar opciones diferenciadas de servicios a unaadministracin centrada en los "resultados" y capaz de satisfacer las elecciones individuales comolo promete el mercado.

III. Las premisas de la Nueva Gestin Pblica y su impacto en la relacin entre Poltica yBurocracia

Uno de los principios sobre el que se ha trabajado con mayor insistencia desde la NGP puedesintetizarse en la frase de Kettl dejar que los gestores gestionen, aludiendo as a la bsqueda delincremento de la responsabilidad de quienes administran los servicios ante el pblico. Con base en elenfoque orientado al cliente, se propugna una mayor delegacin de poder hacia los gestores paraganar flexibilidad en las decisiones de mejorar de los servicios, tomando en cuenta las demandas ypreferencias del consumidor. Desde esta ptica, se operan cambios sustanciales en la relacin entre losfuncionarios elegidos y los administradores, si estos ltimos quedan sujetos en primer lugar almandato de los clientes, a riesgo de afirmar su autonoma de los que elaboran las polticas

pblicas (Kettl, 1997). En la prctica, podra quedar abierto un alto margen de ambigedad entre lasmetas fijadas por parte de los decisores polticos y la correspondiente libertad que se les otorga a loscuadros administrativos , sin olvidar que los objetivos de las agencias pblicas resultan muchas vecespoco precisos, o incluso contradictorios, como resultado del juego de fuerzas y las negociaciones entreel Ejecutivo y el Congreso.

Otras visiones con implicancias totalmente opuestas a la anteriormente mencionada, perotambin incentivadas desde la NGP abogan por la reduccin del poder de la burocracia, reforzandola incidencia de las autoridades electas no slo en el terreno de la formulacin sino en laimplementacin de polticas, a travs de nuevos criterios de centralizacin, coordinacin y control(Aucoin, 1990). En este caso y a diferencia del diagnstico precedente, segn el cual el excesivoformalismo y reglamentacin impide lograr resultados el problema es domar a la burocracia

(Aucoin, 1990). Por ende, la existencia de asesores y/o cargos de confianza, etc., estaraampliamente justificada a los efectos de contar con aparatos administrativos consustanciados conlas polticas de gobierno. Bajo esta alternativa, ms que un dilema de delegacin, emerge comocuestin el tema de la responsabilidad: a quin se debe atribuir responsabilidades concretasfrente al incumplimiento de los objetivos o metas propuestas?: a estos nuevos gerentes oburocracias flexibles?; a los funcionarios polticos?; las "tecnocracias paralelas poseen losconocimientos y la experiencia suficiente como para ocupar tantas posiciones clave, desplazando la mayora de las veces a los cuerpos estables de la administracin? .

De la mano de estos planteos se recicla una problemtica tradicional del sector pblico: lafrontera entre poltica y administracin. Tal como lo resaltan una serie de autores (Aucoin, 1990;Halligan, 1997; Pierre, 1995), en los esquemas modernizadores pareciera haber tenido una mayor

gravitacin la percepcin del recelo poltico frente a las burocracias. Al respecto, Aberbach yRockman(1999) destacan que para el caso de los Estados Unidos el foco de la reforma priorizla necesidad de reducir el tamao del aparato burocrtico, predominando los recortes entre elpersonal de mandos medios hacia abajo7, al tiempo que creca el componente de personal nombradopolticamente, por el deseo de los presidentes y altos funcionarios electos de ejercer un control msestrecho sobre los burcratas, en los cuales no confan. Por el contrario, otros especialistas(Clarke y Newman, 1997; Pollitt, 1993; Stewart, 1994) critican la expansin del fenmeno gerencialhacia el terreno de la poltica, reduciendo en muchas ocasiones los problemas de gobierno a

7Al respecto, Pollit y Bouckaert(2000) destacan como una de las contradicciones ms visibles de la NGP alos principios de motivacin y promocin de un cambio cultural en el personal pblico, en paralelo con lapropuesta de romper con la estabilidad laboral y reducir personal.


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meras cuestiones de eficiencia operativa. Bajo esta lgica, se corre el riesgo de entronizar lasolucin tecnocrtica, (Cunill Grau, 1997), desplazando la influencia de las autoridades polticassobre la administracin pblica y -junto a ello- los objetivos pblicos, es decir, polticamente

definidos para las instituciones.

IV. Otras consideraciones: Cliente o Ciudadano?

En general, las propuestas e iniciativas conocidas como de "orientacin al cliente" seasumen en el marco de la NGP como un cambio en las reglas de juego entre los proveedores y losdestinatarios de los servicios pblicos. As, la preocupacin por las demandas diferenciadas, lacalidad de los servicios y la fijacin de los correspondientes mecanismos de resarcimiento en casode declinacin en los niveles de servicio ofrecidos, adems de la instrumentacin de sistemas dequeja y de mecanismos de participacin y consulta, conforman los componentes bsicos de estatendencia innovadora y, segn se declara, superadora del tradicional esquema en el que los usuariosde servicios pblicos estatales posean el rol de receptores pasivos y carentes de derechos

especficos.

Sin embargo, cabe resaltar a ms de una dcada de puesta en marcha de este tipo deexperiencias (sobre todo en Europa) lo que pudieran considerarse como limitaciones intrnsecas aeste nuevo modelo, dado el escaso grado de implementacin de algunos de sus preceptos. Como loha constatado la OCDE, son muy pocos los pases miembros donde el resarcimiento tiene fuerzareglamentaria y no es meramente una declaracin de principios. De la misma forma, tambin laparticipacin de los usuarios se ejerce restrictivamente, ya que lo que generalmente se concede"(...)es el derecho de consulta, ms que el derecho de tomar la decisin" (OCDE, 1996:34). De estemodo, los dos componentes de esta propuesta que implican una transferencia concreta de recursoshacia los usuarios, tanto monetarios como de poder de decisin, resultan los ms difciles deimplantar.

Asimismo, el nfasis puesto en la figura del cliente ha sido objeto de crticas, no slo porla diversidad de intereses (prestadores, gobierno, contribuyentes en general, etc.) que entran enjuego a la hora de tomar decisiones sobre los servicios pblicos, sino tambin por la concepcin deciudadano que lleva implcita esta perspectiva, alejada de los criterios de legitimidad, igualdad yacceso configurados en el modelo de Estado de Bienestar. Incluso llega a caracterizarse a estenuevo enfoque como una negacin de la ciudadana, en tanto la sobrevaloracin de lasatisfaccin del consumidor

(...) convierte al gobierno en un instrumento de consumo de servicios, ignorando el papel delgobierno en la resolucin de conflictos, en el establecimiento de objetivos nacionales, (...) en lainversin en el futuro de la nacin, en la consecucin de los valores constitucionales y losobjetivos polticos, lo cual tiene poco o nada que ver con el servicio o la satisfaccin de losconsumidores (Carroll, 1995:302).

En este contexto, el concepto de ciudadano-cliente plantea otra de las encrucijadas por las queatraviesa la administracin pblica contempornea. En esa acepcin, los ciudadanos se conviertenen propietarios polticos y econmicos de la Administracin, a la que le exigen resultados. Elproblema radica en que reducir la condicin de ciudadano a la de mero cliente, lleva a unasimplificacin que, si por un lado fomenta las asimetras sociales, por el otro, obstaculiza lasacciones tendientes a recrear la legitimidad poltica en la administracin pblica:

Los ciudadanos son mucho ms que clientes de servicios pblicos; de hecho, son los accionistaspolticos y econmicos de las administraciones pblicas y tienen muchos ms derechos de los


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que estn asociados al rol de cliente. Entre la administracin pblica y la ciudadana no hay uncontrato comercial sino un contrato social y poltico (Rami Matas, 2001).

Por estas razones, para algunos autores, la NGP peca de reduccionismo al limitar laciudadana a la prctica del consumo. Se advierte el efecto corrosivo que esta visin podra tenersobre la idea del ciudadano como un ser social holstico, comprometido en un rango de relacionesrecprocas con otros y con la sociedad en general. En su lugar, el ciudadano es dividido en unnmero de identidades de consumo separadas en relacin con distintos proveedores: el ciudadano espaciente, o padre, o pasajero, dependiendo del contexto (Prior, Stewart y Walsh, 1995).

En trminos de Richards (1994), pensar el sujeto perceptor como ciudadano essustancialmente diferente de su consideracin como cliente, puesto que en el primero se reconoce laexistencia de un inters colectivo no equiparable a la suma de los intereses individuales, tal como seexpresa en las relaciones de mercado. A diferencia, la supuesta vuelta a la "soberana delconsumidor" implic desmantelar la nocin de ciudadano en tanto portador igualitario de derechos

exigibles, para sustituirla por otra que privilegia a quien tiene capacidad de consumo porque tienerecursos para satisfacerla. Desde esta perspectiva, los criterios democrticos y de igualacin socialdefinidos polticamente, que en el modelo interventor-benefactor se colocaban como requisito previoa la situacin de consumidor, son descartados, oponindose, como si fuera irreconciliable, laposibilidad de garantizar mayor calidad del servicio pblico versus la preservacin de la igualdaden su acceso (Thwaites Rey y Lpez, 2003a).

V. Reflexiones finales

Resulta evidente que la nueva propuesta gerencial involucra cuestiones de mayorenvergadura que la mera aproximacin instrumental, concebida en la NGP como requisito centralpara mejorar la eficacia y la eficiencia de las organizaciones estatales. Como bien seala Yahezkel

Dror, sostener ese criterio podra llevar al paradjico resultado de hacer ms eficientemente loincorrecto (Dror, 1995, citado por Prats i Catal, 1998), sacrificando valores fundamentales como laimparcialidad, la igualdad y el acceso, en aras de una supuesta "modernizacin" invocada comojustificativo para reducir an ms la esfera de lo pblico.

En la prctica, la NGP se impuso como tendencia quiz, como advierte Nickson (2002),porque su definicin ambigua, amplia y desordenada hizo de la visin managerial un paradigmams transferible. Sin embargo, las posibilidades de introducir, sostener e implementar unaestrategia abarcadora de reforma basada en sus premisas resulta de difcil alcance. Porque, comohan demostrado varios autores, en los impactos de muchas reformas tuvo mayor incidencia lanaturaleza de los sistemas poltico-administrativos en los que tuvieron lugar (Clarke y Newman,1997; Lane, 1997; Pollitt, 1998; Stewart, 1992) que el "paquete de herramientas" que se pretende

transplantar. Adems, en la mayora de los pases donde se impuso el NPM , el proceso de cambiofue concebido de manera "verticalista" (Pollitt y Bouckaert, 2000), imperando la visin de las litespolticas y tecnocrticas yde los actores privados ms comprometidos e interesados en "ajustar" elEstado, en detrimento de los "saberes", propuestas y demandas provenientes de los empleados delsector pblico y de la misma ciudadana.

En otro plano, la NGP reedita el debate clave abierto entre Estado y mercado, traducidocomo poltica vs. economa. Porque la nica poltica admitida y legtima es la que asume confirmeza los valores de la economa de mercado (Thwaites Rey y Lpez, 2003b). Pero, como planteaKettl (1997), por mucho que los reformadores incorporasen modelos del sector privado a lasoperaciones del gobierno, el gobierno no es ni ser una empresa y su existencia se legitima por lapersecucin de objetivos de naturaleza diferente a la del mercado privado y la gestin empresarial.


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An ms, podra plantearse hasta qu punto no entraran en contradiccin la eficiencia poltica yla eficiencia en la gestin, si en esta ltima se sobrevalora la reduccin de costos indiferentementede los resultados8.

Para finalizar, no pueden dejar de mencionarse un conjunto de consideraciones especficasrelativas a la posible implantacin de la NGP en Amrica Latina. En primer lugar, cabe destacar que-desde principios de los aos 90- los pases de la regin han sido propensos a importar estapropuesta de corte anglosajn como requisito sine qua non para recibir asistencia financiera delFMI, el Banco Mundial y/o el BID, independientemente de las caractersticas y problemas queenfrentaban sus Estados tras largas dcadas de gobiernos autoritarios y en plena crisis de suseconomas9. El resultado, a ms dos dcadas de experimentos reformistas, es la catica convivenciade una incipiente burocracia de carrera, superpuesta con segmentos clientelares tradicionales yestamentos tecnoburocrticos que pretenden asumir un "liderazgo de tipo gerencial", situacin quereproduce en el aparato estatal la arraigada lgica de los "compartimentos estancos".

Al evaluar las dificultades para sostener un modelo como el de la NGP, Nickson (2002)enfatiza los rasgos clientelares y la ausencia de cuerpos de administradores de carrera, lo que traeaparejado graves problemas de discontinuidad y prdida de memoria institucional10. En efecto,en las administraciones pblicas latinoamericanas, las formas de reclutamiento y promocin de losagentes pblicos- basadas ms en el patronazgo que en el mrito- debilita toda posibilidad deprofesionalizacin y alienta conductas bastante alejadas de los parmetros con que debiera actuar unservidor pblico11. La impronta de las dictaduras militares y de los sucesivos gobiernosdemocrticos de la regin fue a contramano de la consolidacin de instituciones burocrticas en elsentido weberiano del trmino. En este cuadro de situacin, la primaca de la lealtad poltica delos altos mandos administrativos hacia sus lderes de la organizacin, la falta de estabilidad en el

empleo y la ausencia de movilidad horizontalentran en colisin con los propsitos renovadoresque la NGP ha pretendido impulsar (Nickson, 2002).

En consonancia con este diagnstico, Prats i Catal (1998) entiende que el desafo paraAmrica Latina reside en la construccin de verdaderas burocracias modernas, regidas por

8En tal caso, como observan Aberbach y Rockman, el dilema central se expresa en lo que una sociedadespera de su gobierno y lo que est dispuesta a pagar. (...) En otras palabras, las reformas de la gestin(juiciosamente aplicadas) pueden ayudar a solucionar algunos problemas, tales como la excesiva regulacin,pero las decisiones sobre lo que debera o no hacer el gobierno son, en ltimo trmino, una labor de losfuncionarios elegidos en democracia. Decir lo que es bsico y lo que no es necesario, en resumen, esfundamentalmente una cuestin poltica y no de gestin(Aberbach y Rockman, 1999: 14-15).9A este respecto, destaquemos que el propio Banco Mundial alentaba a los pases a buscar estrategias capacesde revertir en el imaginario colectivo la clara asociacin de los procesos de reforma con las "recetas" delorganismo: As, en el Informe de 1997 se proclama que "los buenos dirigentes consiguen que la poblacin sesienta identificada con la reforma, que se convenza de que sta no es algo que viene impuesto desde elexterior" (Banco Mundial, 1997:16)10En el mismo sentido se pronuncia Shepherd (1999). El autor argumenta que el sesgo de la informalidadcomo poltica (enraizada tambin en la sociedad y en el sector privado) reduce el grado de efectividad de lasreformas. Como manifestacin de esa informalidad, sostiene que la creacin de enclaves para llevar acabo las reformas, a partir del reclutamiento de una tecnocracia paralela que depende directamente delPresidente y est sujeta a fuentes de financiamiento y controles diferentes, son difciles de sostener una vezque se produce el cambio de gobierno, dando lugar a continuas modificaciones en los criterios programticosbsicos.11

Como destaca Nickson (2002:121)la rendicin de cuentas a la sociedad civil es dbil y la informacin esocultada al pblico.Debido a que la fidelidad principal de los administradores pblicos es hacia los nexos

clientelares y no a los cuerpos profesionales, ellos se niegan a impulsar la participacin de los ciudadanos en

los procesos de formulacin de las polticas pblicas


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sistemas de mrito, con autonoma tcnica y conduccin poltica, y sometidas a reglas precisas paratornarlas ms transparentes, accesibles, responsables y receptivas12. Bajo este marco, en laorientacin de las reformas ocupa una posicin privilegiada la formacin de culturas de servicio

pblico apoyadas, ms que en diseos o modelos formales, en la creacin y consolidacin demodos y hbitos de relacin de calidad diferente a la establecida(Martnez Nogueira, 2002, 198-199). Para el citado autor, esta tarea no consiste en redefinir funciones, organigramas ni sistemas,o de incorporar nuevos recursos o tecnologas.(...) Profesionalizar el servicio civil, establecer

sistemas de incentivos adecuados, mejorar los niveles de remuneracin y modificar los estilos degestin para introducir ms eficiencia y transparencia y permitir el mayor control socialresultaran los componentes centrales para la transformacin del sector pblico (Martnez Nogueira,2002: 200).

Claramente, la resolucin de estas cuestiones excede el plano cultural, en tanto lademocratizacin de la administracin, remarcando su carcter pblico y aumentando suresponsabilizacin frente a la sociedad, constituye una tarea donde la reforma poltica resulta de

mayor prioridad y, en todo caso, antecede a la reforma administrativa (Shepherd, 1999). Adems,los Estados latinoamericanos no pueden soslayar los problemas relativos al desarrollo econmico ya la desigualdad social, cuya falta de resolucin contribuye a deslegitimar socialmente de maneravertiginosa los diferentes proyectos de transformacin impulsados durante las ltimas dcadas(CLAD, 1999).

En principio, las dificultades excluyentes que afrontan los Estados latinoamericanosdemandan salidas ms prximas a la corriente neopblica que almodelo neoempresarial(RamiMatas, 2001) como el que expresa la NGP. A diferencia de este ltimo, en el paradigma neopblicoel concepto de ciudadana vuelve a reforzarse para recrear la legitimidad poltica de laadministracin, adems de reconocerse nuevos derechos con garanta a los ciudadanos, de actuar

con principios y valores como la universalidad y la igualdad en los servicios pblicos y de reforzar

los valores de la cosa pblica en los empleados de la administracin (Rami Matas, 2001).

"Publificar" la administracin (Cunill Grau, 1997) se corresponde tambin con una lgicade accin colectiva que implique tanto a los trabajadores estatales como a la sociedad civil y susorganizaciones autnomas para evitar los riesgos de burocratizacin y de utilizacin clientelar delas instituciones pblicas. Porque cuando las reformas son confiadas a los "expertos", sin garantizarespacios de decisin verdaderamente democrticos y capaces de preservar los intereses de lamayora, los resultados saltan a la vista:

Luego de dos dcadas de frustracin, los pases iberoamericanos toman nota de que susinstituciones administrativas, algunas nacidas junto con el Estado nacional, otras durante laefmera bonanza de los regmenes benefactores, estaban menos mal que ahora. Que antaotenan empresas pblicas deficitarias, pero las haba, y ahora ya no existen; y que las firmassubstitutas, privatizadas o privadas de nuevo cuo, quiebran por corrupcin o por ineficiencia desus managers. Que otrora haba servidores civiles de carrera ms o menos eficientes, y queahora los gerentes a la usanza privada bajo contrato por desempeo no son mejores. (...) Ensuma: que la administracin pblica existente hasta hace dos dcadas con relativa salud, ha sidodaada y debilitada, si no amputada y destruida, y que es vctima del acoso, la ignorancia y lademonizacin. Y que lo que consum cien aos para ser edificado, fue casi destruido en sloveinte. Y sin embargo, la globalizacin sugiere a nuestros pases despojarse de lo sobrante ydonarlo para ser explotado en provecho de los particulares (Guerrero, 2000: 33).

12A diferencia, Bresser Pereira (2001:14) destaca que el servicio pblico weberiano dej de ser un ideal.A su entender, se requieren condiciones de trabajo ms flexibles y dirigentes pblicos profesionales ycompetentes, con mayor autonoma y responsabilidad.


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