LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO: HACIA UN NUEVO ORDEN MUNDIAL EN EL SIGLO XI

Francis Fukuyama, politólogo estadounidense, catedrático de Economía Política Internacional en la Universidad Johns Hopkins de Estados Unidos, es considerado uno de los principales pensadores del neoconservadursimo.

Defensor de la política exterior estadounidense y su acción “preventiva”, es miembro fundador del “Proyecto para el Nuevo Siglo Americano”, orientado a promocionar "el liderazgo mundial de Estados Unidos”.

“La Construcción del Estado”, es un texto que revela parte de su ideario, en el sentido de defender y promocionar el fortalecimiento del Estado democrático liberal como pilar del nuevo orden mundial.

¿Cuál es la idea central del texto?

El texto parte de la premisa de que los Estados débiles o fracasados causan buena parte de los problemas más graves a los que se enfrenta el mundo, como son la pobreza, el sida, las drogas o el terrorismo.

Por tanto, ante el nuevo orden mundial (una etapa terminal), Fukuyama plantea la necesidad de generar las condiciones apropiadas para construir Estados fuertes o fortalecer los ya existentes, en base a los parámetros de los Estados liberal-democráticos, única alternativa luego del fin de la Guerra Fría.

¿Cómo se logra fortalecer a los Estados?: a través del fortalecimiento de las instituciones.

Índice de “Estados Fallidos” de acuerdo a datos de Foreign Policy.

http://homepage.mac.com/stazon/iblog/C1467510412/E20070719144919/index.html

En el transcurso del siglo XX, el Estado incrementó su tamaño, sobre todo luego de la crisis de 1929.

Entre la década del ’80 y ’90 hubo una reacción orientada a hacer resurgir las ideas liberales para disminuir el tamaño del Estado. Las medidas se enfocaron a reducir el grado de intervención estatal en asuntos económicos (Consenso de Washington).

El problema radica en que esta tendencia conllevó a disminuir la capacidad estatal en otros niveles:

“no había nada de malo en el consenso de Washington…” el problema residía en que los Estados, a la vez, requerían ser fortalecidos en otras áreas “cosa que, en teoría, los economistas entendían a la perfección”.

Capítulo 1: Elementos ausentes en la estatalidad

Capítulo 1: Elementos ausentes en la estatalidad

Alcance frente a Fuerza:

El alcance de las actividades estatales son las diferentes funciones y objetivos que asumen los gobiernos:

- Funciones mínimas (ley y orden)

- Funciones intermedias (Protección del medio ambiente, subsidios familiares)

- Funciones dinámicas (Fomento del mercado a través de políticas industriales)

Capítulo 1: Elementos ausentes en la estatalidad

La fuerza es la capacidad que cada Estado tiene para cumplir y llevara a cabo estos objetivos:

- Controlar la corrupción.

- Mantenimiento de altos niveles de transparencia.

- Administración eficaz con la mínima burocracia.

* Un Estado débil es aquel cuya fuerza o capacidad está disminuida.

Alcance de las instituciones estatales

Cuadrante I Cuadrante II

Cuadrante III Cuadrante IV

Fuerzas

las

instituciones

estatales.

- Para ilustrarlo, Fukuyama utiliza un esquema donde ubica a los Estados de acuerdo al alcance de sus funciones y la fuerza con la cual las instituciones las llevan a cabo.

- Para los economistas, el cuadrante I es la posición ideal y el IV el peor lugar donde se encontraría un Estado y donde actualmente estaría la mayoría de ellos.

Estados Unidos

Francia

BrasilSierra Leona

mínimo intermedio dinámico

Japón 1980

Japón 2001

URSS 1980

Rusia 2000

Nueva Zelanda 1981

Nueva Zelanda 1995

ALCANCE DE LAS FUNCIONES

Cambios producidos con el transcurso del tiempo en la fuerza de las instituciones estatales y en el alcance de las funciones estatales.

Capítulo 1: Elementos ausentes en la estatalidad

En este contexto, el proceso de reducción del alcance estatal generado a partir del consenso de Washington, tuvo como consecuencia que muchos países disminuyeran la fuerza del Estado y se ubicaran en el cuadrante III y preferentemente en el IV, haciéndolos débiles y por tanto riesgosos.

En pocas palabras, el impulso de la liberalización económica es bueno en la medida que existan instituciones fuertes que puedan controlarla:

“Los efectos negativos del alcance excesivo del Estado quedan, a la larga, compensados por los efectos positivos de una mayor capacidad administrativa”

¿Cómo se alcanza un mayor y más eficaz nivel de desarrollo?:

- De acuerdo a Fukuyama la respuesta está en el estudio de la administración pública: las instituciones constituyen la variable clave del desarrollo (reinventar la rueda).

- “Alcanzar Dinamarca”: el problema es la transferibilidad del conocimiento en este aspecto: “¿En qué medida ese conocimiento es transferible a países tan alejados cultural e históricamente de Dinamarca como Somalia o Moldavia? “

Capítulo 1: Elementos ausentes en la estatalidad

La oferta de instituciones consiste en un mínimo de cuatro conceptos:

Diseño y gestión de la organización, que es el más relevante y el de mayor transferibilidad.

Diseño del sistema político, de mediana transferibilidad. Bases de legitimación, de transferibilidad media-baja Factores culturales y estructurales, de baja transferibilidad

Para iniciar un camino hacia el fortalecimiento de los Estados, debe también existir una demanda de instituciones:

Cuando hay una alta demanda, la construcción del Estado y la reforma institucional culmina con éxito (Chile y Nueva Zelanda).

Una demanda nacional de instituciones o de reformas institucionales insuficiente es un obstáculo para el desarrollo institucional de los países pobres.

“Lo que más urge con respecto a los países en desarrollo es incrementar la fuerza básica de sus instituciones estatales”

Oferta y Demanda de Instituciones

Capítulo 2: Los Estados débiles y el agujero negro de la Administración Pública

¿A través de qué elemento se incrementa la fuerza básica de las instituciones estatales?:

A través del diseño y gestión organizativa, que es el elemento o tipo de conocimiento de mayor transferibilidad.

Lo que hay que hacer entonces es adentrarse en el estudio de la Administración Pública y tratar de intervenir en ella.

La dificultad radica en que las teorías que tratan de la administración pública, no logran determinar un modelo óptimo de institución formal, de lo que se deduce que tampoco es posible establecer un método óptimo de organización. En este sentido existen tres problemas a tratar:

1. En primer lugar, muchas organizaciones persiguen objetivos poco claros, los agentes pueden satisfacer la voluntad de los principales sólo cuando estos últimos saben lo que quieren de los primeros.

Capítulo 2: Los Estados débiles y el agujero negro de la Administración Pública

Volumen de transacciones

I II

III IV

Alta

Especificidad

Baja

Bancos CentralesTelecomunicaciones

Mantención de autopistas

Educación primaria.

Medicina preventiva

Educación Universitaria

Bajo Alto

Capítulo 2: Los Estados débiles y el agujero negro de la Administración Pública

2. En segundo lugar, los sistemas formales de supervisión son de alto costo o bien resulta imposible debido a que la actividad no ha sido bien definida.

- Si el rendimiento no puede medirse con precisión, no puede haber un mecanismo formal de transparencia y rendición.

- Fukuyama propone el concepto de especificidad entendido como la capacidad de supervisar el rendimiento de un servicio. Es decir, hay ciertos servicios de alta especificidad, cuyo resultado es mucho más medible que otros.

Capítulo 2: Los Estados débiles y el agujero negro de la Administración Pública

Dentro del mismo punto aparece el problema de los incentivos para el buen funcionamiento de las instituciones.

Fukuyama plantea que muchas veces, más relevante que el incentivo económico, es el capital social, es decir, las normas informales que fomentan el comportamiento cooperador: muchos trabajadores actúan motivados por una identidad colectiva, más que por una identidad individual (militares)

3. Por último, el grado adecuado de capacidad decisoria delegada (principio de subsidiaridad) es un elemento fundamental al momento de generar un buen funcionamiento:

- En las decisiones no deben intervenir niveles de gobierno superiores a los necesarios (descentralizar).

- Es necesario autorizar a los agentes locales para que actúen en función de conocimientos locales: decisiones más rápidas.

- El problema radica en el riesgo. La delegación de poder en autoridades locales puede convertirse en un germen de corrupción.

Capítulo 2: Los Estados débiles y el agujero negro de la Administración Pública

Frente a estas ambigüedades ¿cómo se construye capacidad en estas condiciones de ambigüedad organizacional?:

- Hay prácticas que pueden transferirse. Para esto es necesario tener claro qué tipo de actividades del sector público son más propicios para modelos y análisis.

- Por ejemplo, la reforma

administrativa aplicada a los Bancos Centrales de los países en desarrollo, puede ser llevada a cabo por “diez tecnócratas” y ser exitosa: Chile, Bolivia, Argentina, México.

Capítulo 2: Los Estados débiles y el agujero negro de la Administración Pública

I II

III IV

Bancos CentralesTelecomunicaciones

Mantención de autopistas

Educación primaria.

Medicina preventiva

Educación Universitaria

Pero ¿qué pasa en las áreas de menos especificidad y alto volumen de transacciones, como la educación y el derecho?

- Aquí el esfuerzo debe venir de personas conocedoras de las condiciones locales: se necesita un alto grado de capacidad decisoria. No sirve aquí trasladar tecnócratas: “para diseñar una amplia variedad de buenas prácticas administrativas se precisa, por tanto, un conocimiento de carácter local”

- Si se desea incrementar la capacidad institucional de un país menos desarrollado es necesario presentarse con recursos para motivar que los locales diseñen su propia estructura y ayudarles a descubrir como construirla y cómo ponerla en marcha.

- En definitiva, se deben generar concesiones que subvencionen a organismos de países en desarrollo (países clientes), para que construyan capacidad y a partir de esto, aplicar baremos estrictos de rendición de cuentas

- Este planteamiento funcionará en la medida que los “donantes” sean pacientes y no les preocupe que la “fábrica” produzca bien a corto

Capítulo 3: Estados débiles y legitimidad internacional

Los Estados débiles o fracasados, se han convertido, desde el final de la guerra fría, “en el único y más grave problema para el orden internacional” (Somalia, Haití, Bosnia, Kosovo, etc)

Incluso Afganistán era tan débil que podía ser secuestrado por un actor no estatal como era al-Qaeda.

La soberanía y por tanto la legitimidad es ficción en Estados débiles y ante esto, los poderes externos están obligados a intervenir. En ese contexto, Estados Unidos, luego del 11-S, debe asumir la responsabilidad de gobernanza en los Estados débiles y preguntarse cómo estimular desde el exterior la construcción del Estado.

La intervención y ocupación de Irak no está en discusión “es necesarios entrar en dichos países y asumir su gobernanza”.

El cómo fomentar la gobernanza de los Estados débiles, mejorar su legitimad y fortalecer sus instituciones, es el proyecto central de la política internacional contemporánea

En definitiva, la tarea que le cabe cumplir a los Estados desarrollados y específicamente a Estados Unidos es la construcción de las naciones. Tres etapas:

1. Reconstrucción pos conflicto (autoridad estatal derrumbada, como en Afganistán o Kosovo).

2. Cuando el Estado colapsado alcanza un mínimo de estabilidad gracias al apoyo internacional (Bosnia) el objetivo es crear instituciones estatales autosostenibles.

3. Fortalecimiento de los Estados con el fin de que se cumplan determinadas funciones necesarias como el proteger la propiedad privada o proporcionar educación primaria.

4. Afganistán es un caso donde no se ha actuado con eficiencia y donde la expectativa de contruir una democracia es lejana en la medidade que Estados Unidos no cumpla con un papel más orientado a la intervención más fuerte en términos de la cosntrucción del Estado como se ha definido aquí.

5. Hay que aprender de la experiencia: en Kosovo y Timor Oriental se actuó de mejor frma y se lograron mantener instituciones y experiencias organizativas locales que sirvieron para estabilizar la situación. En Irak se cometieron muchos errores al desmantelar lo ya existente y no preveer situaciones que con unaorganización de elementos mínimos de gobernanza podía evitar problemas

6. El éxito en la primera etapa ha sido escaso y en las otras dos fases nulo, de parte de la comunidad internacional (no se han creado Esatdos autosustentables)

LA vlneración de la soberanía ha sido un foco de conlfciuto entre Europa y Esatdos Unidos 8caso de Irak)

Esatdos Unidos: grandes esfuerzos para fomentar el comercio multilateral liberal ya que se benefician y dominan la economía mundial

Europa actúa defendiendo intereses más locales, intereses específicos Losdos han vulnerado lanormativa internacional cuando les ha convenido Estados Unidos no reconoce ninguna fuente de legitimidad democrática por encima del Estado-

nación. Europa: la legitimidad democrática emana de la voluntad de la comunidad internacional que es

mayor que cualquier estado –nación. Por tanto, los europeos conceden más autoridad a los cuerpos internacionales para que determinen los intereses comunes globales (visión errada en la práctica, ideal en lo abstracto “la comunidad internacional es una ficción” y los Balcanes fueron un ejemplo, sólo la acción decidida de estasos fuertes y no de la comunidad internacinal, lograron aplacar la tragedia).

“Lo que no entienden, sin embargo, es que quien finalmente garantiza la paz y la seguridad de su burbuja europea es la fuerza militar de Estados Unidos”

Estados unidos en cambio, la delegación de autoridad está mucho más limitada tanto en lo nacional como lo internacional: “si una determinada institución internacional no sirve a los intereses de un Estado-nación democráticamente constituido, este último tiene el dercho a restringir o retirar su participación en ella”

“El arte de la construcción del Estado constituirá un elemento clave del poder nacional, tan importante como la capacidad de desplegar la fuerza militar tradicional para mantener el orden mundial”