FORTALECIMIENTO DEL MARCO JURÍDICO EN … DEL MARCO JURÍDICO EN MATERIA DE GESTIÓN DE LOS...
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PROGRAMA DE COOPERACIÓN GUBERNAMENTAL GCP/RLA/171/SPA Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación Guatemala, 26 de febrero de 2010 FORTALECIMIENTO DEL MARCO JURÍDICO EN MATERIA DE GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN EL SALVADOR, GUATEMALA, HONDURAS Y NICARAGUA INFORME INTERMEDIO DIAGNÓSTICO POLITICO-LEGAL PARA GUATEMALA Consultora nacional en política y legislación del agua GLORIA ARAGON
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PROGRAMA DE COOPERACIÓN GUBERNAMENTAL GCP/RLA/171/SPA
Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación
Guatemala, 26 de febrero de 2010
FORTALECIMIENTO DEL MARCO JURÍDICO EN MATERIA DE
GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN EL SALVADOR,
GUATEMALA, HONDURAS Y NICARAGUA
INFORME INTERMEDIO
DIAGNÓSTICO POLITICO-LEGAL PARA
GUATEMALA
Consultora nacional en política y legislación del agua
GLORIA ARAGON
2
Agradecimientos
Durante el desarrollo de esta investigación promovida por la Organización de Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alimentación (FAO), a través del proyecto GCP/RLA/171/SPA
“Fortalecimiento del marco jurídico en materia de gestión de los recursos hídricos en El
Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua” y en coordinación con la Secretaría de
Planificación y Programación (SEGEPLAN), se ha contado con la buena voluntad y
participación de varios actores. Entre ellos, se agradecen los esfuerzos del Comité Jurídico del
proyecto, conformado por abogados de las diferentes instituciones que tienen relación con el
recurso hídrico, que se ha organizado con la finalidad de revisar la normativa nacional, el marco
institucional y de políticas e interpretar el espíritu de éstos para detectar duplicidades, vacíos,
interrelaciones o contradicciones y, en un proceso participativo, priorizar lo necesario a
fortalecer, mediante propuestas de instrumentos jurídicos que contribuyan a ordenar la
administración hídrica del país. Además, se contó con el apoyo de la Secretaría Técnica del
Gabinete Específico del Agua y de la Oficina Jurídica de FAO, así como de numerosas personas
entrevistadas individualmente, que no han escatimado esfuerzo ni tiempo para brindar la
información solicitada. A todas ellas les agradecemos su apoyo.
Para más información por favor dirigirse a la Representación de FAO en Guatemala (dirección
de correo electrónico: [email protected]).
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Acrónimos y abreviaturas
AMASURLI
Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca del Lago de Izabal, el
Río Dulce y su Cuenca
AMPI
Autoridad para el Manejo y Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Lago
Peten Itzá
AMSA
Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca y del Lago de
Amatitlán
AMSCLAE Autoridad para el Manejo Sustentable del Lago de Atitlán y su Entorno
ANAM Asociación Nacional de Municipalidades
CC 1932 Código Civil parte vigente (Decreto n. 1932 del 1933)
CC 106 Código Civil (Decreto Ley n. 106 del 1963)
CIV Ministerio de Comunicaciones, Transporte, Obras Públicas y Vivienda
CM Código Municipal
CNEE Comisión Nacional de Energía Eléctrica
COCODE Consejo Comunitario de Desarrollo
CODEDE Consejo Departamental de Desarrollo
COMRED Coordinadora Municipal para la Reducción de Desastres
COMUDE Consejo Municipal de Desarrollo
CONADUR Consejo Nacional de Desarrollo Urbano
CONAP Consejo Nacional de Áreas Protegidas
CONGUANOR Norma Guatemalteca Obligatoria
CONRED
Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres Naturales o
Provocados
CONTIERRAS Fondo de Tierras
COREDUR Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural
CS Código de Salud
DGC Dirección de General de Caminos
DICABI Dirección de Catastro de Bienes
DIPRONA Dirección de Protección de los Recursos Naturales
DRH Dirección de Recursos Hídricos de la SEGEPLAN
EFE Proyecto Ecosistemas Forestales Estrategícos del INAB
EIA Estudio de Impacto Ambiental
EM Estudio de Mitigación
ENGIRH Estrategia Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
ERIS Escuela Regional de Ingeniería Sanitaria
FAO Organización de Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
FEMICA Federación de Municipios del Istmo Centroamericano
GEA Gabinete Específico del Agua
GIRH Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
IGN Instituto Geográfico Nacional
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INAB Instituto Nacional de Bosques
INDE Instituto Nacional de Electrificación
INFOM Instituto Nacional de Fomento Municipal
INSIVUMEH Instituto de Sismología, Vulcanología, Meteorología e Hidrología
INTA Instituto Nacional de Transformación Agraria
LEGN Servicio de Derecho para el Desarrollo
LPMM Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente
MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
MARN Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
MEM Ministerio de Energía y Minas
MINIEDUC Ministerio de Educación
MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
OMP Oficina Municipal de Planificación
PGN Procuraduría General de la Nación
PLAMAR
Plan de Acción para la Modernización y Fomento de la Agricultura Bajo
Riego
PNAPS Plan Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
PNDRI Política Nacional de Desarrollo Rural Integral
PNGIRH Política Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
RIC Registro de Información Catastral
SEGEPLAN Secretaría de Planificación y Programación
SIGAP Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas
STGEA Secretaría Técnica del Gabinete Específico del Agua
UCC Unidad de Cambio Climático del MARN
UEEDICH
Unidad Especial de Ejecución de Desarrollo Integral en Cuencas
Hidrográficas
UICN Unión para la Conservación de la Naturaleza
URC Unidad de Ríos y Canales
URHyC Unidad de Recursos Hídricos y Cuencas
UTD Unidad Técnica Departamental
UVG Universidad del Valle de Guatemala
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Tabla de Contenido
Agradecimientos _____________________________________________________________ 2
Acrónimos y abreviaturas ______________________________________________________ 3
Resumen Ejecutivo ____________________________________________________________ 8
I. Introducción ____________________________________________________________ 12
1.1. Contexto y antecedentes _____________________________________________________ 12
1.2. Objetivo y metodología ______________________________________________________ 13
II. Marco político y planificación estratégica ___________________________________ 15
2.1. Política de Gestión Integrada de Recurso Hídricos _________________________________ 16
2.2. Otras políticas públicas ______________________________________________________ 17
2.2.1 Política Marco de Gestión Ambiental __________________________________________________ 18
2.2.2 Política Nacional de Cambio Climático __________________________________________________ 18
2.2.3 Política Nacional de Desarrollo Rural Integral ____________________________________________ 18
2.2.4 Política de Desarrollo Social y Población ________________________________________________ 19
2.2.5 Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional ___________________________________ 20
2.2.6 Políticas Hídricas Municipales ________________________________________________________ 20
2.3. Planificación para la gestión de los recursos hídricos _______________________________ 20
2.3.1 Gabinete Específico del Agua _________________________________________________________ 20
2.3.2 Secretaría de Planificación y Programación ______________________________________________ 22
2.3.3 Gobernadores Departamentales ______________________________________________________ 23
2.3.4 Municipios _______________________________________________________________________ 23
2.4. Participación Ciudadana _____________________________________________________ 24
2.4.1 Acuerdos de Paz ___________________________________________________________________ 24
2.4.2 Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural _______________________________________ 25
2.4.3 Comunidades indígenas _____________________________________________________________ 25
2.4.4 Comités de agua ___________________________________________________________________ 26
2.4.5 Asociaciones de Regantes ___________________________________________________________ 26
2.4.6 Asociación de Generadores __________________________________________________________ 27
2.4.7 Otras entidades de diálogo y participación ______________________________________________ 27
III. Marco institucional del agua _____________________________________________ 28
3.1. Observaciones generales _____________________________________________________ 28
3.2. Protección y conservación de los recursos hídricos ________________________________ 29
3.2.1 Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales ___________________________________________ 29
3.2.2 Consejo Nacional de Áreas Protegidas _________________________________________________ 31
3.2.3 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación _____________________________________ 32
3.2.4 Instituto Nacional de Bosques ________________________________________________________ 32
6
3.2.5 Autoridades de Cuenca _____________________________________________________________ 33
3.2.6 Municipios _______________________________________________________________________ 35
3.2.7 Ministerio de Gobernación __________________________________________________________ 35
3.2.8 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social___________________________________________ 36
3.2.9 Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda _________________________________ 36
3.2.10 Procuraduría General de la Nación __________________________________________________ 36
3.2.11 Ministerio de la Defensa __________________________________________________________ 37
3.2.12 Sistema de Gestión de Riesgos Hídricos ______________________________________________ 37
3.3. Uso y aprovechamiento del agua ______________________________________________ 39
3.3.1 Sector agropecuario ________________________________________________________________ 39
3.3.2 Sector agua potable y saneamiento ___________________________________________________ 40
3.3.3 Sector energético y minero __________________________________________________________ 40
3.3.4 Sector de obras públicas y transporte__________________________________________________ 41
3.4. Investigación e información hidrológica _________________________________________ 41
3.4.1 Instituto de Sismología, Vulcanología, Meteorología e Hidrología ___________________________ 41
3.4.2 Instituto Nacional de Electrificación ___________________________________________________ 42
IV. Marco legal del agua ___________________________________________________ 43
4.1. Relaciones de interferencia e interdependencia __________________________________ 43
4.1.1 Derecho constitucional _____________________________________________________________ 43
4.1.2 Derecho público ___________________________________________________________________ 43
4.1.3 Derecho Civil _____________________________________________________________________ 43
4.2. Dominio del agua ___________________________________________________________ 43
4.3. Uso y aprovechamiento de las aguas privadas ____________________________________ 45
4.3.1 Protección de la propiedad __________________________________________________________ 45
4.3.2 Limitaciones a la propiedad __________________________________________________________ 46
4.4. Uso y aprovechamiento de las aguas públicas ____________________________________ 49
4.4.1 Uso común _______________________________________________________________________ 50
4.4.2 Uso especial ______________________________________________________________________ 50
4.4.3 Formas de otorgamiento de derechos _________________________________________________ 50
4.4.4 Derechos adquiridos y aprovechamiento de hecho _______________________________________ 52
4.4.5 Transferencia de derechos __________________________________________________________ 53
4.4.6 Registro y catastro _________________________________________________________________ 53
4.5. Protección y conservación de los recursos naturales y ambiente ______________________ 54
4.6. Régimen del agua potable ____________________________________________________ 55
4.7. Régimen de infracciones y sanciones ___________________________________________ 56
4.7.1 Procedimiento Administrativo _______________________________________________________ 56
4.7.2 Procedimiento judicial ______________________________________________________________ 57
4.7.3 Resolución alternativa de conflictos ___________________________________________________ 58
4.8. Normas de derecho consuetudinario y comunitario _______________________________ 58
4.9. Propuestas normativas existentes ______________________________________________ 59
7
V. Conclusiones ____________________________________________________________ 61
5.1 Marco Político______________________________________________________________ 61
5.2 Marco institucional _________________________________________________________ 62
5.2.1 Protección y Conservación de los Recursos Hídricos _______________________________________ 62
5.2.2 Uso y Aprovechamiento _____________________________________________________________ 62
5.3 Marco Legal _______________________________________________________________ 63
5.3.1 Dominio del agua __________________________________________________________________ 63
5.3.2 Régimen de Infracciones y Sanciones __________________________________________________ 64
5.3.3 Anteproyectos de ley de aguas _______________________________________________________ 64
VI. Recomendaciones ______________________________________________________ 66
6.1 Marco Político y Planificación Estratégica _______________________________________________ 66
6.2 Marco Institucional _________________________________________________________ 67
6.2.1 Protección y Conservación ___________________________________________________________ 67
6.2.2 Uso y Aprovechamiento del Agua _____________________________________________________ 67
6.3 Marco Legal _______________________________________________________________ 68
6.3.1 Dominio del Agua __________________________________________________________________ 68
6.3.2 Régimen de Infracciones y Sanciones __________________________________________________ 69
ANEXO I. Legislación vigente _________________________________________________ 70
ANEXO II. Bibliografia ______________________________________________________ 72
ANEXO III. Personas encontradas _____________________________________________ 73
ANEXO IV. Revisión comparativa de los anteproyectos de ley de aguas _______________ 74
LISTADO DE CUADROS
Cuadro 1 Administración para la conservación y abundamiento del agua
Cuadro 2 Administración del agua para los usos y aprovechamiento
8
Resumen Ejecutivo
Debido a la importancia que tiene el recurso hídrico para el desarrollo de la humanidad, en el
contexto mundial, regional, nacional y local de esta época, es manifiesta la preocupación de
planificadores, técnicos, tomadores de decisión, usuarios y población en general por los impactos
negativos que están causando sobre este recurso las diferentes actividades socioeconómicas,
cuyos efectos se evidencian en la escasez y la contaminación de las aguas.
Guatemala no es la excepción; el incremento de población conlleva el aumento de basuras y
aguas residuales que van a parar a los cuerpos de agua sin tratamiento, el avance de la frontera
agrícola, los incendios forestales y otros. Se suma a esto la situación de vulnerabilidad en todos
los sentidos, que por siglos ha vivido la mayoría de la población, pero ahora son mayores los
problemas causados por los efectos de carestía o abundancia de agua, como sequías, deslaves,
inundaciones y los conflictos que se presentan todos los días por la falta de control y regulación
para el uso, aprovechamiento y conservación del recurso.
El agua es elemento fundamental que vincula a la naturaleza y sociedad pues, en la mayor parte
de las actividades que ésta realiza, directa o indirectamente está presente. Sin embargo, la visión
de autoridades y población es sectorial, parcial, y a esta visión responde el actual marco
institucional y legal vigente que es disperso y por sectores, no responde a las necesidades que en
la actualidad plantea la población y carece de aplicabilidad y cumplimiento. Las normas tanto
sobre conservación o uso, y aprovechamiento del agua, están contenidas en leyes que regulan
otros recursos naturales o en leyes de protección del medio ambiente y no propiamente en un
cuerpo legal que reúna las disposiciones para el ordenamiento y administración del recurso como
tal. Además, las normas existentes son generales y aún no han completado su reglamentación.
Las encargadas de la administración y vigilancia son instituciones especializadas, cuya
competencia ha sido otorgada por leyes especiales o por la Ley del Organismo Ejecutivo
(Decreto n. 114-97), que responde a las disposiciones contenidas en el Código Civil parte vigente
(Decreto n. 1932 de 1933, en adelante CC 1932). Este último delega al Organismo Ejecutivo la
administración y vigilancia de las aguas para la zona marítima, lagos y ríos navegables y a las
municipalidades la competencia para las demás aguas públicas, en sus respectivas jurisdicciones
(Artículos 612 y 613). Sin embargo, del análisis de las leyes especiales se deduce que no hay
delegación expresa en ley ordinaria para el otorgamiento de derechos. Si bien es cierto, dentro de
la competencia de los ministerios, generalmente se incluye todo el régimen jurídico aplicable a
su campo de acción, pero específicamente no se ha legislado una función de otorgar, modificar o
extinguir derechos de uso de agua. Un principio de la administración indica que las entidades
están facultadas para hacer lo que la ley les permite.
Esta falta de claridad de la ley se traduce en una mayor libertad del Ejecutivo en la distribución
de las competencias entre los ministerios. En algunos casos, la competencia institucional para el
otorgamiento de derechos se deduce fácilmente de la ley por tratarse de un sector definido. Por
ejemplo, se reconoce que las concesiones para el aprovechamiento de las caídas de agua son
otorgadas por el Ministerio de Energía y Minas (MEM) aunque el CC 1932 haga referencia a la
Nación (Artículo 404). Así, cada entidad en su sector de uso de los recursos hídricos, ha
desarrollado procedimientos administrativos con motivo de verificar si los proyectos a realizar
9
cumplen con las especificaciones técnicas para la instalación de obras y el aprovechamiento de
determinado caudal de agua. Dicha verificación conlleva dictaminar sobre el caudal a utilizar,
cantidad y calidad del agua, por lo que se deduce que al ser aprobados los proyectos,
implícitamente se otorga el derecho de uso o aprovechamiento del recurso hídrico. Sin embargo,
esta forma de concesionar genera conflicto entre usuarios por adolecer de un sistema de
información general o nacional. Este último permitiría conocer la situación de compromiso de
los caudales y los usos a que se destina, quiénes son los usuarios y los derechos adquiridos y,
sobre todo, la disponibilidad de agua en cantidad y calidad.
En el ámbito municipal y comunitario, la normativa sobre uso y aprovechamiento está vigente
(se debe aplicar) pero no es positiva (no se aplica), pues no se cumple, sobre todo en área rural,
donde las comunidades para proveerse de agua deben comprarla. Además, no se respeta el
principio de “primero en tiempo, primero en derecho” y difícilmente se hace efectiva la
prescripción adquisitiva (10 años) por alegar un mejor derecho. Es usual el taponamiento de ríos,
el desvío de cauces, la merma de caudal o de calidad o el impedimento para hacer efectivas las
servidumbres o derechos de paso.
De acuerdo con el contexto descrito, la gestión de los recursos hídricos implica tomar en cuenta
las diversas facetas de su conformación, tanto las naturales como las sociales, e integrar sus
relaciones y vínculos, para lo que es necesario desarrollar acciones de regulación, planificación,
administración, control, seguimiento y evaluación orientadas a que posibiliten el uso y
aprovechamiento para todas las actividades y para todos los usuarios de acuerdo a sus
necesidades, de manera equitativa y justa, y tomando en cuenta la conservación del recurso.
En este sentido, se presentan a continuación los hallazgos del presente informe a nivel de
políticas y legislación hídricas y las recomendaciones para contribuir al ordenamiento y
administración del recurso mientras no exista una legislación específica que regule el tema.
A. Hallazgos
1) Políticas y Planificación
A nivel del Organismo Ejecutivo, se está preparando el ambiente propicio a partir de la Política
Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (PNGIRH) cuyo objetivo es
“institucionalizar un sistema nacional de gestión del agua capaz de satisfacer el mayor número de
demandas y prever los requerimientos futuros, congruentes con los objetivos nacionales,
económicos y sociales, dentro de un marco de armonía social y sustentabilidad ambiental”. El
marco político del agua incluye también otras políticas públicas dirigidas a la protección y
conservación de los recursos naturales y ambiente y las políticas económico sociales, que
posibilitan el desarrollo humano sostenible. En éstas, convergen objetivos comunes orientados a
revertir la situación actual de la población y de los recursos naturales que permitan el acceso al
agua, la seguridad alimentaria a todos los habitantes y el despegue económico del país.
Se encuentran puntos de coincidencia en las estrategias planteadas para la solución de la
problemática: i) coordinación interinstitucional al más alto nivel a través de la integración de
gabinetes o consejos para concretar acciones a favor de la consecución del desarrollo sostenible,
en los que participan las mismas instituciones, lo que posibilita llegar a acuerdos; ii) impulso al
10
desarrollo social y económico del país con criterio de integralidad; iii) toma en cuenta, en la
gestión gubernamental, la participación de los gobiernos locales y de la sociedad organizada con
pertinencia cultural; iv) el fortalecimiento de la institucionalidad a nivel de gobierno central y
gobiernos locales, así como de la organización y participación social; v) planteamiento del
principio de protección y conservación de los recursos naturales, el ambiente y las cuencas
hidrográficas; vi) reconocimiento de la necesidad de ampliar el conocimiento de autoridades y
población, y de contar con sistemas de información, monitoreo y evaluación.
Se creó el Gabinete Específico del Agua para impulsar medidas que permitan mejorar las
condiciones actuales de administración del agua y superar los conflictos sociales que generan el
uso, aprovechamiento y conservación de dicho recurso.
Existe un vínculo institucional para operativizar las políticas a través de SEGEPLAN y del
Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural aunque en la práctica existen serias limitantes
que no viabilizan dicho vínculo: i) la falta de fondos; ii ) las prioridades de gobierno versus las
de comunidades; iii) la división político administrativa versus la división natural del país.
2) Protección y Conservación de los Recursos Hídricos
Como se indicó, existe dispersión de normas, la legislación está vigente pero no se aplica y aún
no han completado su reglamentación. Debido a esta situación, en la práctica cotidiana hay:
Traslapes, omisiones, superposiciones entre las entidades encargadas de la aplicación y
cumplimiento;
Debilidad al momento de hacer efectivo el régimen de infracciones, sanciones y delitos.
3) Uso y Aprovechamiento de los Recursos Hídricos
Cada entidad encargada de un uso del agua ha desarrollado su propio procedimiento
administrativo para verificar el cumplimiento de especificaciones técnicas para la aprobación de
proyectos de aprovechamiento del recurso, con lo que:
Implícitamente concesionan el derecho de uso o aprovechamiento de agua y legalmente
no están facultadas para hacerlo;
El INSIVUMEH, encargado de la investigación, planificación y evaluación para el
aprovechamiento del recurso está institucionalmente debilitado; no hay inventario hídrico
nacional ni un sistema de información hídrica que permita conocer los aprovechamientos,
usuarios, las aguas comprometidas, su calidad y cantidad en disponibilidad;
El registro administrativo y Registro de la Propiedad no garantizan plenamente la certeza
ni seguridad jurídica para los derechos adquiridos.
4) Dominio del Agua
La Constitución Política de la República establece en el Artículo 121 que las aguas son del
dominio público e indica en el 127 que no son objeto de venta, hipoteca u otra limitación
(inalienables) y el Estado no pierde el derecho por el transcurso del tiempo o condición
11
(imprescriptibles). Su uso y aprovechamiento se otorgan de acuerdo con el interés social, sin
embargo:
Es práctica cotidiana la venta de manantiales o fuentes de agua;
Las aguas subterráneas se siguen considerando del dominio privado;
La parte vigente del Código Civil de 1932 y el Código Civil Decreto Ley 106 contradicen
las disposiciones constitucionales.
B. Recomendaciones
La emisión de la Ley de Aguas es urgente pero mientras el país permanezca sin esta ley, es
necesario:
Cumplir con el Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental previo a aprobar proyectos
para aprovechamiento del agua;
Divulgar la legislación vigente para que se conozca y se cumpla;
Fortalecer al MARN, INSIVUMEH y demás entidades que tienen relación con el uso,
aprovechamiento y conservación del agua, tanto institucional como financieramente;
Asimismo, es procedente solicitar la opinión de la Corte de Constitucionalidad para que indique
qué hacer para aclarar las contradicciones entre la Constitución Política de la República y el
Código Civil respecto a las aguas subterráneas y cauces que atraviesan heredades; la dualidad de
disposiciones entre la parte vigente del CC32 y el Decreto Ley n. 106 respecto a servidumbres y
sobre la vigencia pero no aplicabilidad del Régimen de Aguas y Regadíos en la Ley de
Transformación Agraria, para hacer las gestiones a donde corresponda a fin de evitar
ambigüedades y terminar de definir el camino de aplicación de la legislación vigente.
12
I. Introducción
1.1. Contexto y antecedentes
El recurso hídrico es el elemento que permite el desarrollo de la humanidad, por lo que está
catalogado a nivel mundial como un derecho humano, al que todos los habitantes deben tener
acceso en condiciones de calidad, cantidad y oportunidad. Así mismo, visualizarlo como la punta
de lanza que ofrece su potencialidad, permitiría el efectivo combate a la pobreza. “El derecho
humano al agua es indispensable para una vida digna y para la realización de otros derechos
humanos, como el derecho a la vida, a un nivel de vida adecuado, a la vivienda, a la alimentación
y a la salud. El acceso al agua y saneamiento es una condición sine qua non para la realización
de estos derechos. Casi 900 millones de personas carecen de acceso a agua potable segura y
2 500 millones (el 40 por ciento de la población mundial) no disponen de saneamiento mejorado.
La falta de acceso al agua y al saneamiento tiene un enorme coste humano, tanto en términos
sociales como económicos.”1
El contexto mundial, regional, nacional y local de esta época en relación a los recursos hídricos,
es de preocupación tanto de planificadores, técnicos, tomadores de decisión, usuarios y
población en general, respecto a los impactos negativos que está causando el cambio climático,
los que ya son evidentes en cualquier parte del mundo. Guatemala no es la excepción. Sumado
a la situación de vulnerabilidad en todos los sentidos, que por siglos ha vivido la mayoría de la
población, ahora son mayores los problemas por los efectos causados por la carestía o
abundancia de agua, como sequías, deslaves, inundaciones, pero además, los problemas
cotidianos generados por la inequidad e injusticia que genera el uso, aprovechamiento y la no
conservación del recurso.
La importancia que representa en este momento el contar con reglas claras, institucionalidad
fortalecida, legislación adecuada y políticas públicas armonizadas e implementadas es vital. A
nivel mundial y regional se han celebrado convenios, tratados que van fortaleciendo arreglos
para compartir las aguas, base para la paz social, está tomando auge cada vez más, la gestión
integrada del recurso hídrico (GIRH).
El Estado de Guatemala se organiza para la realización del bien común y su deber es garantizar a
los habitantes de la República, la vida, la libertad, justicia, seguridad, paz y desarrollo integral,
para lo que crea instituciones, dicta leyes y políticas que desarrolla en planes, programas y
proyectos en los ámbitos social, económico y ambiental. En tal sentido, toma en cuenta, tanto el
contexto interno como externo, regional y mundial, obedeciendo a las interrelaciones que definen
el desarrollo de la humanidad.
La importancia de contar con un marco jurídico-político nacional para ordenar la administración
del agua, radica en que éste recurso permite hacer efectivos los derechos garantizados por la
Constitución Política de la República, los que a nivel mundial y regionalmente se están
propugnando. El marco legal es definitorio para la construcción de la gobernabilidad del agua,
1 Derecho Humano al Agua, Paris, julio/09, UNESCO.
13
entendida como la capacidad de autoridades y sociedad de llegar a acuerdos para el desarrollo
sustentable de los recursos hídricos. En dicha definición se incluye la capacidad de diseño de
políticas públicas que sean socialmente aceptadas, orientadas al desarrollo sustentable del
recurso hídrico y de hacer efectiva su implementación por los diferentes actores involucrados. En
síntesis, la gobernabilidad supone: la capacidad de generar las políticas adecuadas y la capacidad
de llevarlas a la práctica. Esas capacidades pasan por la construcción de consensos, la
construcción de sistemas de gestión coherentes (regímenes que suponen: instituciones, leyes,
cultura, conocimientos, prácticas) y la administración adecuada del sistema (que supone
participación y aceptación social y el desarrollo de competencias)2.
El marco jurídico e institucional del istmo centroamericano ha sido objeto de intervención por
parte del Servicio de Derecho para el Desarrollo (LEGN) de la Organización de Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alimentación (FAO) desde que fue ejecutado el proyecto
TCP/RLA/4557 “Formulación y armonización de política y legislación de aguas en El Salvador,
Guatemala y Honduras” en 1995-1996. En aquella ocasión, se revisó e hicieron propuestas para
la armonización de los marcos de políticas y normativos de los tres países. Las labores de
seguimiento y evaluación del proyecto, conjuntamente con la información suministrada por los
gobiernos de los países, han puesto en evidencia la necesidad acuciante de seguir desarrollando y
fortaleciendo el sector jurídico institucional. En este contexto se aprobó el proyecto
GCP/RLA/171/SPA “Fortalecimiento del marco jurídico en materia de gestión de los recursos
hídricos en El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua” para desarrollar la legislación
nacional de cada país sobre el tema y apoyar la planificación sectorial y la implementación del
marco normativo vigente.
1.2. Objetivo y metodología
El presente proyecto es una iniciativa que responde a necesidades políticas y normativas en la
gestión del recurso hídrico en Guatemala. La legislación vigente en materia de aguas está
diseminada en diferentes cuerpos legales y la institucionalidad sectorizada, por lo que el actual
marco legal no responde a las necesidades que en la actualidad plantea la población y carece de
aplicabilidad y cumplimiento. Sin embargo, el gobierno actual está propiciando una visión
institucional integrada a través del Gabinete Específico del Agua. Es necesario desarrollar
mecanismos legales y de política que permitan mitigar los conflictos sociales causados por
escasez, contaminación, falta de protección de cuencas hidrográficas, factores que incrementan la
vulnerabilidad de diversos sectores principalmente los rurales.
En tal sentido, el proyecto se propone promover el fortalecimiento del marco jurídico e
institucional nacional en materia de gestión de recursos hídricos. Tiene la finalidad de revisar la
normativa nacional, el marco institucional y de políticas e interpretar el espíritu de éstos para
detectar duplicidades, vacíos, interrelaciones o contradicciones y, en un proceso participativo con
el grupo de trabajo interinstitucional, priorizar lo necesario a fortalecer mediante propuestas de
instrumentos jurídicos que contribuyan a ordenar la administración hídrica del país. Las
2 La Gobernabilidad Efectiva del Agua en las Américas, un Tema Crítico*, Peña, Solanes, CEPAL, GWP, 2003
14
propuestas serán consultadas y socializadas a través de reuniones locales y de un taller a nivel
nacional
La presente consultoría se desarrolla en Guatemala en coordinación con la Secretaría de
Planificación y Programación (SEGEPLAN) y demás instituciones involucradas para poder
generar un diagnóstico de la legislación actual y de los anteproyectos de leyes existentes sobre
recursos hídricos y, con estos documentos de base, generar propuestas normativas de acuerdo a
las necesidades identificadas. El trabajo de investigación y análisis se ha ido presentando y
validando mensualmente a través de un Comité jurídico interinstitucional conformado por todas
las instancias gubernamentales involucradas en el tema y coordinada por la Secretaría Técnica
del Gabinete Específico del Agua (STGEA). En las siguientes páginas, se ha tratado de
incorporar los elementos que toman parte en la gestión del agua: legislación, políticas,
instituciones y los diferentes actores en su rol correspondiente y los mecanismos de
comunicación y participación social existentes. Lo importante de este ejercicio es destacar con
qué normativa se cuenta, en qué condiciones está y qué se necesita para lograr su efectivo
cumplimiento, para que sobre este conocimiento, se pueda elaborar propuestas de mejora para la
administración ordenada del agua. Actualmente, se están llevando a cabo consultas locales para
socializar los hallazgos presentados en el diagnóstico con las mesas de diálogo del agua
existentes en el país y recibir observaciones de parte de los actores presentes en el territorio.
15
II. Marco político y planificación estratégica
Guatemala es un Estado republicano, democrático, organizado en tres poderes y representado por
el Presidente de la República. En ese contexto, la legislación e institucionalidad del Estado sirven
de fundamento para orientar las acciones del gobierno para el desarrollo del país, en respuesta a
las demandas planteadas por la población a través de la sociedad organizada. Las decisiones que
toma el gobierno sobre la forma de abordar la problemática de desarrollo del país dan origen a
las políticas públicas.
En esta orientación, y partiendo del análisis de la situación socioeconómica de la población para
el año 2000, Guatemala tenía 11 385 338 habitantes distribuidos en 108 889 Km2, creciendo a
una tasa anual del 2.64 por ciento; de éstos, el 39.4 es urbano, el 49.6 es de mujeres y los
indígenas constituyen el 42.8 por ciento de la población total del país. La concentración de la
riqueza está distribuida así: el 10 por ciento de la población capta cerca del 44 por ciento del
ingreso total, mientras que el 90 por ciento restante obtiene sólo el 56 por ciento; de esta
información se deduce que la mayoría de la población vive en área rural en condiciones de
vulnerabilidad económica, social, ambiental, por factores de pobreza y extrema pobreza, falta de
acceso a agua, salud, educación, alimentación, entre otros3.
En la búsqueda de soluciones que superen las condiciones indicadas, los gobiernos, en los tres
últimos períodos han tratado de crear la institucionalidad y los mecanismos e instrumentos
necesarios para viabilizar los procesos de mejora. Han emitido políticas tendientes a superar los
problemas de acceso al agua, salud, alimentación, nutrición, vivienda, educación, riesgos
naturales, enfocadas a impulsar especialmente la producción y productividad del país hacia el
desarrollo sostenible, mediante procesos participativos de los sectores involucrados, autoridades
nacionales, departamentales, municipales, sociedad organizada y población en general.
Para este estudio, se hace referencia a un conjunto de políticas gubernamentales cuyo objetivo es
mejorar el desarrollo humano del país. Por otro lado, se analiza el sistema de planificación
nacional y local con respecto al agua, así como los elementos que permiten la participación
ciudadana en la toma de decisiones del gobierno.
Las políticas que tienen relación directa entre sí evidencian como el gobierno de Guatemala,
desde hace varios años, viene preparando la institucionalidad, para estar en capacidad de
responder a las necesidades que la población demanda y dar cumplimiento entre otros, a los
compromisos adquiridos por los Acuerdos de Paz, destacando la importancia de la coordinación
interinstitucional al más alto nivel a través de la integración de gabinetes o consejos para
concretar acciones a favor de la consecución del desarrollo sostenible. Las políticas analizadas
hacen referencia a la situación privilegiada del país en cuanto a su posición geopolítica, y a la
riqueza cultural y natural con que cuenta (entre éstas el potencial hídrico y la biodiversidad),
pero, contrario a estas condiciones naturales, se destaca la situación de pobreza y pobreza
extrema de la mayoría de la población.
3 Política de Desarrollo Social, pg.4
16
En dichos instrumentos convergen objetivos comunes orientados a revertir la situación actual de
la población y de los recursos naturales y se encuentran puntos de coincidencia en las estrategias
planteadas para la solución de la problemática, como los siguientes: i) en los gabinetes creados,
prevén la participación de las mismas instituciones, lo que posibilita llegar a acuerdos; ii)
impulsan el desarrollo social y económico del país con criterio de integralidad; iii) en la gestión
gubernamental, toman en cuenta la participación de los gobiernos locales y de la sociedad
organizada con pertinencia cultural; iv) están orientadas a fortalecer la institucionalidad a nivel
de gobierno central y gobiernos locales, así como a la organización y participación social;
v) parten del criterio de proteger y conservar los recursos naturales y ambiente y las cuencas
hidrográficas; vi) contemplan la necesidad de ampliar el conocimiento de autoridades y
población y de contar con sistemas de información, monitoreo y evaluación.
2.1. Política de Gestión Integrada de Recurso Hídricos
La SEGEPLAN, en cumplimiento de una decisión del Gabinete de Gobierno en 2006, preparó la
propuesta de Política Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (PNGIRH)4 y de la
Estrategia Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (ENGIRH), pero no es sino
hasta el 1 de agosto de 2008, que por Acuerdo Gubernativo n. 204-2008, el Ejecutivo manda que
se revise, actualice e implemente dicha política. Las disposiciones emanadas de la PNGIRH y
ENGIRH responden a la situación encontrada en el diagnóstico elaborado para el efecto en
noviembre 2006 y están orientadas a impulsar medidas que permitan mejorar las condiciones
actuales de administración del agua, que superen los conflictos sociales que generan el uso,
aprovechamiento y conservación.
El objetivo general de la PNGIRH5 es “institucionalizar un sistema nacional de gestión del agua
capaz de satisfacer el mayor número de demandas y prever los requerimientos futuros,
congruentes con los objetivos nacionales, económicos y sociales, dentro de un marco de armonía
social y sustentabilidad ambiental”.
Los objetivos específicos son:
1) “Apoyar el desarrollo económico y social, maximizando el aporte de los recursos
hídricos al crecimiento económico y social del país, dentro de un marco de
sustentabilidad ambiental;
2) Contribuir a la generación de condiciones favorables para la gobernabilidad eficaz del
agua, mejorando la relación entre agua y sociedad, para adoptar e institucionalizar
gradualmente el sistema nacional de gestión integrada del agua”.
4 GIRH se define como un proceso que promueve el manejo y desarrollo coordinado del agua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de
maximizar el bienestar social y económico resultante de manera equitativa, sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales.
(PNGIRH, 5).
5 PNGIRH, 15.
17
Las líneas estratégicas propuestas para alcanzar los objetivos de la PNGIRH, están orientadas a ir
organizando y ordenando las acciones del sector público, en materia de agua a través de la
creación de sistemas de información, administración e inversión pública del agua, derechos y
obligaciones del agua; la implementación de programas nacionales relacionados con la
protección y recuperación de las aguas, la gestión de riesgos hídricos, la recuperación de cuencas
estratégicas y la gestión de sequías e inundaciones; la modernización del sector agua potable y
saneamiento.
En la PNGIRH y la ENGIRH convergen objetivos comunes orientados a revertir la situación
actual de la población y de los recursos naturales que permitan el acceso al agua, la seguridad
alimentaria a todos los habitantes y el despegue económico del país. Se encuentran puntos de
coincidencia en las estrategias planteadas para la solución de la problemática: i) coordinación
interinstitucional al más alto nivel a través de la integración de gabinetes o consejos para
concretar acciones a favor de la consecución del desarrollo sostenible, en los que participan las
mismas instituciones, lo que posibilita llegar a acuerdos; ii) impulso al desarrollo social y
económico del país con criterio de integralidad; iii) toma en cuenta, en la gestión gubernamental,
de la participación de los gobiernos locales y de la sociedad organizada con pertinencia cultural;
iv) fortalecimiento de la institucionalidad a nivel de gobierno central y gobiernos locales, así
como de la organización y participación social; v) planteamiento del principio de protección y
conservación de los recursos naturales, el ambiente y las cuencas hidrográficas;
vi) reconocimiento de la necesidad de ampliar el conocimiento de autoridades y población, y de
contar con sistemas de información, monitoreo y evaluación, aspectos que están tratados de
manera integrada en el GEA.
Se ha empezado a implementar la PNGIRH a través de la línea estratégica de gestionar el agua
en función de las demandas actuales y los requerimientos futuros, con la modernización y
fortalecimiento de la institucionalidad del sector de agua potable y saneamiento, con el
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) como entidad rectora.
2.2. Otras políticas públicas
El marco político del agua incluye también otras políticas públicas dirigidas a la protección y
conservación de los recursos naturales y ambiente, que posibilitan el desarrollo humano
sostenible, y las políticas económico sociales. En particular, los instrumentos de referencia son:
la Política Marco de Gestión Ambiental;
la Política Nacional de Cambio Climático;
la Política Nacional de Desarrollo Rural Integral;
la Política de Desarrollo Social y Población;
la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
18
2.2.1 Política Marco de Gestión Ambiental
La Política Marco de Gestión Ambiental (Acuerdo Gubernativo n. 791-2003 de la Presidencia de
la República) contiene disposiciones dirigidas a preservar la riqueza natural en conjunción con la
riqueza cultural del país. Constituye el marco de referencia en el ámbito nacional al servicio del
Estado para orientar la planificación al mejoramiento de la calidad ambiental y la sostenibilidad
de la biodiversidad, los recursos naturales y el resguardo del equilibrio ecológico. Establece dos
grandes áreas de acción: i) Gestión de la Calidad Ambiental y ii) Área de Manejo Sostenible del
Patrimonio Natural. Las acciones están organizadas en siete ejes, entre ellos el de agua y cuencas
hidrográficas, y tres ámbitos temáticos: institucional, económico productivo y social para lograr
armonizar en el nivel nacional los diferentes esfuerzos e iniciativas en la práctica de la gestión
ambiental y los recursos naturales y contribuir con ello al desarrollo sostenible. La visión es que
para el 2015 los diferentes sectores de la población participen en la gestión ambiental y manejo
de los recursos naturales mediante un modelo participativo y consensuado.
2.2.2 Política Nacional de Cambio Climático
La Política Nacional de Cambio Climático (Acuerdo Gubernativo n. 253-09 de Creación de la
Comisión Interinstitucional de Cambio Climático) dicta las medidas necesarias para enfrentar los
impactos negativos de éste fenómeno. El objetivo general de esta política es adoptar prácticas de
prevención de riesgo, recudir la vulnerabilidad y mejorar la adaptación al cambio climático, para
lo que se necesita la participación coordinada del gobierno central, las municipalidades, las
organizaciones de la sociedad y la ciudadanía en general.
Dicho objetivo se tratará de alcanzar a través del desarrollo de capacidades a nivel interno y
externo, reducción de la vulnerabilidad, mejoramiento de la adaptación al cambio climático y
contribución a la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero, para lo que se tomará
en cuenta el conocimiento ancestral de los pueblos indígenas, así como el desarrollo de la ciencia
y tecnología aplicada, dirigidas a conseguir una producción amigable con el ambiente. El
ordenamiento territorial y la gestión integrada de los recursos hídricos, también están
contemplados como medios para conseguir la adaptación al cambio climático.
2.2.3 Política Nacional de Desarrollo Rural Integral
La Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (Acuerdo Gubernativo n. 196-2009 de mayo
2009, en adelante PNDRI) fue adoptada con el objetivo de “lograr un avance progresivo y
permanente en la calidad de vida de los sujetos priorizados y en general, de los habitantes de los
territorios rurales a través del acceso equitativo y uso sostenible de los recursos productivos,
medios de producción, bienes naturales y servicios ambientales, para alcanzar el desarrollo
humano integral sostenible en el área rural”.
Entre los objetivos específicos de esta política están:
19
1. “Promover un modelo democrático y socioambiental, en el ámbito rural, que implique
democratización del acceso a los medios de producción para los sujetos priorizados;
2. Garantizar, fomentar y fortalecer la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional;
3. Fortalecer la gestión socio-ambiental y el uso racional de los recursos y bienes
naturales, especialmente tierra, agua y bosque, atendiendo a los principios de la
bioética, para propiciar la reducción de la vulnerabilidad y los efectos del cambio
climático;
4. Planificar el desarrollo rural a partir del ordenamiento territorial, en forma
descentralizada y con enfoque de cuencas hidrográficas, privilegiando la participación
social”.
La PNDRI se implementará a través de políticas sectoriales relacionadas con las actividades
agrícola, pecuaria, forestal, agraria, económicas, socioambientales, entre otras y dentro de las
líneas estratégicas contenidas en la Matriz que las contiene, se encuentra la reforma al régimen
de uso, tenencia y propiedad de la tierra, promover el acceso de la población indígena y
campesina a los servicios públicos básicos, implementar acciones de protección ambiental,
gestión socio-ambiental local para administración y conservación, uso sostenible de recursos y
bienes naturales, ordenamiento territorial y manejo integrado de cuencas hidrográficas y
aprovechamiento de los recursos hídricos.
2.2.4 Política de Desarrollo Social y Población
La Política de Desarrollo Social y Población fue emitida en cumplimiento al Artículo 50 de la
Ley de Desarrollo Social (Decreto n. 42-2001). El objetivo general es contribuir al desarrollo de
la persona humana en los aspectos social, familiar, humano y su entorno, con énfasis en los
grupos más vulnerables de la población, a alcanzar a través de asegurar la disponibilidad y
abastecimiento de alimentos que aseguren un consumo de alimentos en cantidad y calidad
adecuados; propiciar condiciones políticas, económicas, sociales, educativas, ambientales y
culturales que incidan en el mejoramiento de las condiciones ambientales y el acceso a servicios
básicos, establecer políticas y mecanismos de coordinación interinstitucional.
Dicha política contempla acciones concretas para cada uno de los sectores que la Ley de
Desarrollo Social ha definido como áreas prioritarias y se operativizan a través del Sistema de
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. Entre otros, manda se dicten las políticas sectoriales de
salud y de dinámica y ubicación de la población en zonas de riesgo. Específicamente, en materia
de dinámica y ubicación de la población en zonas de riesgo, la SEGEPLAN realizará estudios y
diagnósticos sobre el movimiento de la población en zonas de riesgo naturales, para definir
grupos vulnerables y prestarles atención, en coordinación con la Coordinadora Nacional para la
Reducción de Desastres (CONRED). Mediante el Programa Nacional de Prevención, Mitigación
y Respuesta ante Desastres, se promoverá el fortalecimiento a la administración pública y
organizaciones civiles para la prevención de riesgos ante desastres, apoyar iniciativas de ley
orientadas a formular planes municipales de ordenamiento territorial, fortalecer el manejo
integral de los recursos naturales y saneamiento ambiental.
20
2.2.5 Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
De último, la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Acuerdo Gubernativo
n. 278-98) fue creada por mandato de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (Decreto n. 32-2005 del Congreso de la República) y dictada en septiembre de 2005
con carácter de política de Estado. SEGEPLAN6 indica que la situación de pobreza, la baja
disponibilidad de alimentos y el deficiente acceso a servicios de salud y educación limitan la
capacidad de las familias de acceder a alimentos que les permitan satisfacer sus necesidades
nutricionales, lo cual se refleja en los niveles de desnutrición y deficiencias de micronutrientes
que afectan principalmente a los niños, niñas y mujeres en edad fértil.
Entre los objetivos que se propone cumplir están asegurar la disponibilidad y abastecimiento de
alimentos, propiciar condiciones políticas, económicas, sociales, educativas, ambientales y
culturales que aseguren un consumo de alimentos en cantidad y calidad adecuados; incidir en el
mejoramiento de las condiciones ambientales y el acceso a servicios básicos, establecer políticas
y mecanismos de coordinación interinstitucional y articulación con políticas nacionales de
desarrollo.
2.2.6 Políticas Hídricas Municipales
Recientemente, cuatro municipios de la parte alta de la Cuenca del Río Naranjo (San Pedro
Sacatepéquez y San Marcos del Departamento de San Marcos; Palestina de los Altos y San
Martín Sacatepéquez de Quetzaltenango) han aprobado su respetiva Política Hídrica Municipal.
Dichas políticas han sido elaboradas como herramienta orientadora para la toma de decisiones en
la solución de los problemas que plantean el uso, aprovechamiento y conservación del agua y los
demás recursos naturales, con el acompañamiento de la sociedad civil organizada e instituciones
gubernamentales.
2.3. Planificación para la gestión de los recursos hídricos
A continuación, se mencionan los principales actores que participan en la planificación para la
gestión de recursos hídricos.
2.3.1 Gabinete Específico del Agua
Como parte de las acciones a ejecutar, mediante el referido Acuerdo Gubernativo n. 204-2008, se
creó el GEA, integrado por el Vicepresidente de la República, quien lo preside, y los Ministros
de Agricultura, Ganadería y Alimentación; Ambiente y Recursos Naturales; Comunicaciones,
Infraestructura y Vivienda; Cultura y Deportes; Economía; Educación; Energía y Minas;
6 Política de Desarrollo Social y de Población, 4.
21
Finanzas Públicas; Relaciones Exteriores; Salud Pública y Asistencia Social. Participan
igualmente los Secretarios de Seguridad Alimentaria y Nutricional; Asuntos Agrarios;
Comunicación Social; Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres, Consejo Nacional
de Áreas Protegidas y de Planificación y Programación de la Presidencia de la República, quien
se encarga de la Secretaría Técnica del GEA.
Uno de los objetivos del GEA es que las entidades del sector público adopten e implementen
criterios de gestión integrada de los recursos hídricos, pero además propicien la coordinación de
acciones, incluso con el sector privado y sociedad organizada. Está facultado para establecer los
mecanismos de control y seguimiento necesarios para asegurar la adecuada utilización del
recurso en el país, en función del desarrollo sostenible. Lo que se busca es que converjan las
políticas nacionales del gobierno central con las políticas del Sistema de Consejos de Desarrollo
y que para implementar la GIRH, la planificación se traduzca en acciones concretas y que
aparezcan en el plan de inversiones, en el plan operativo anual y su respectivo presupuesto.
En mayo de 2009, el GEA aprobó el Plan de Trabajo Estratégico 2009-2011 que, por
recomendación de su Secretaría Técnica, reagrupa las medidas gubernamentales del agua en
cuatro programas de trabajo como ejes de acción que reflejan el ordenamiento institucional y
conceptual actual del agua en Guatemala: i) Agua y saneamiento para el desarrollo humano que
está a cargo del MSPAS; ii) Gobernabilidad y planificación del agua, a cargo del GEA por
carecer el país de una autoridad rectora en esta materia; iii) Agua y Ambiente a cargo del
MARN; y iv) Aguas Internacionales a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores (MINEX).
En tema de agua y saneamiento, el Plan Nacional de los Servicios Públicos de Agua Potable y
Saneamiento para el Desarrollo Humano (PNAPS), aprobado por el Gabinete Específico del
Agua el 18 de marzo de 2008, está destinado a atender el área rural, el área urbana (cabeceras
municipales y departamentales) y el área metropolitana. De acuerdo con el diagnóstico realizado,
los grupos de atención han sido priorizados por estado de pobreza, extrema pobreza y con
inseguridad alimentaria, con dedicación especial a las comunidades que nunca han gozado de
estos servicios. El PNAPS es desarrollado a través de programas con visión integral del agua
potable y saneamiento, entre ellos, ampliación de cobertura y mejoramiento del acceso,
vigilancia, monitoreo y mejoramiento de la calidad del agua para consumo humano, educación,
gestión, operación y mantenimiento de los servicios, promoción y gestión del conocimiento,
información, monitoreo y evaluación. Se contempla un presupuesto único de inversiones con el
apoyo de todas las entidades vinculadas con el agua para desarrollar la gestión del agua con
visión de integralidad. Asimismo, a través del Programa Agua Fuente de Paz se organizan e
integran los esfuerzos gubernamentales técnicos y políticos de INFOM/UNEPAR, FONAPAZ,
MSPAS, MINFIN, MARN y Consejo de Cohesión Social.
En cuanto al Programa Gobernabilidad y Planificación del Agua, la STGEA, integrada al
Programa Gobernando con la Gente, identifica las demandas presentadas por los diversos
sectores de la sociedad que guardan relación con los cuatro programas, lo que permite plantear
acciones a nivel nacional. Asimismo, la STGEA participó en el proceso de revisión de la Ley de
Minería, haciendo propuesta sobre el tema de derechos de aprovechamiento de agua para fines
mineros y protección del bien hídrico se refiere.
22
Dentro del Programa Ambiente y Agua, el GEA aprobó la Política para el Manejo Integral de la
Zona Marino Costera de Guatemala, liderada por MARN, y actualmente está trabajando en su
implementación. Por otro lado, cabe mencionar que el GEA ha estado trabajando en la definición
del “Sector Ambiente y Agua” desde el año pasado con el objetivo de desarrollar un Plan
Sectorial de Ambiente y Agua (2011-2013) para cumplir con los compromisos de la Declaración
de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo (2005) e impulsar la alineación de la
cooperación internacional con las políticas, planes y proyectos del gobierno. La participación de
todas las instituciones del gobierno central en la preparación del plan está asegurada a través de
la Mesa Sectorial de Ambiente y Agua, presidida por el MARN e instalada en junio de 2009. El
plan trata de identificar y reorganizar los servicios administrativos proporcionados por cada
institución en tema de agua. Un primer borrador será presentado en marzo 2010.
En cuanto al Programa de Aguas Internacionales, está constituido un equipo de expertos
coordinado por la STGEA que asesora al MINEX en la construcción de la Política Nacional de
Aguas Internacionales y temas conexos7.
2.3.2 Secretaría de Planificación y Programación
Según el Artículo 14 de la Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto n. 114-97), la SEGEPLAN es
la dependencia de la Presidencia de la República encargada de la planificación del Estado. Su
organización obedece a los lineamientos del Reglamento Orgánico Interno que consta en
Acuerdo Gubernativo n. 497- 2007. Dentro de su estructura organizativa, SEGEPLAN cuenta
con varias direcciones y, para propósitos de este trabajo, interesa mencionar a la Dirección de
Recursos Hídricos (Artículo 26), encargada de promover y facilitar el diseño e
institucionalización de la planificación nacional para la gestión integrada del agua y su
respectivo sistema de evaluación de desempeño. La DRH está encargada de alojar la STGEA. De
esta cuenta, la SEGEPLAN debe coordinar con las instituciones del Organismo Ejecutivo lo
relacionado con el aprovechamiento del agua, diseñar e implementar las herramientas de
planificación estratégica para armonizar los objetivos nacionales de desarrollo con las demandas
sectoriales, mantener un sistema de información, promover espacios de diálogo con los
diferentes actores y además, dar seguimiento al cumplimiento de los compromisos nacionales e
internacionales en esta materia.
Además, la SEGEPLAN participa en el Sistema de Consejos de Desarrollo, cuyo objetivo es
organizar y coordinar la administración pública mediante la formulación de políticas de
desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucional,
pública y privada. En particular, la SEGEPLAN actúa como Secretaría del Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano (CONADUR) y de los Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDE) y
se encarga de coordinar, monitorear y evaluar el Sistema Nacional de Proyectos de Inversión
Pública y el Sistema Nacional de Financiamiento a la Preinversión, en respuesta a los proyectos
formulados por los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODE) y los Consejos
Municipales de Desarrollo (COMUDE).
7 Informe de Avances (2009) de la Secretaría Técnica del Gabinete Específico del Agua, Guatemala, enero 2010.
23
2.3.3 Gobernadores Departamentales
Sobre asuntos de planificación hídrica, cabe mencionar a los Gobernadores Departamentales,
representantes del Presidente de la República en los 22 departamentos del país. Son
coordinadores del CODEDE y deben velar por la ejecución, seguimiento y evaluación del
presupuesto de inversión asignado al respectivo departamento.
El Gobernador Departamental es el vínculo de coordinación para la ejecución de las políticas de
los municipios y de las entidades autónomas y descentralizadas con presencia en su
departamento, de acuerdo con la política general del Gobierno de la República y las políticas
específicas del ramo o sector que corresponda, según mandato constitucional, Artículo 134 literal
a). En el tema del agua, estas autoridades desempeñan un determinante rol, ya que por tradición
han fungido como mediadores para la solución de los conflictos generados por el uso y
aprovechamiento del agua en las comunidades. Además, como Coordinador del CODEDE es
quien eleva la planificación anual a SEGEPLAN para la asignación de la inversión.
2.3.4 Municipios
La planificación de base a nivel municipal está a cargo de la Oficina Municipal de Planificación
(OMP), vínculo entre la municipalidad y la población y encargada de coordinar y consolidar
diagnósticos, planes, programas y proyectos de desarrollo. Esta oficina anualmente prepara los
perfiles, estudios de preinversión y factibilidad solicitados por los COCODE, los que son
presentados ante el COMUDE para su aval y priorización y que luego el Alcalde Municipal
eleva al CODEDE. En coordinación con SEGEPLAN, la OMP debe elaborar el Plan de
Desarrollo Municipal y el Plan de Ordenamiento Territorial (Artículos 96, 97, 142 Código
Municipal). En cada departamento está organizada una Unidad Técnica Departamental (UTD)
que les brinda asistencia técnica sobre estos temas.
Sin embargo, en la práctica, se encuentran limitantes en la prestación de servicios públicos en la
mayoría de las municipalidades del país. Entre estas se mencionan las siguientes: i) la falta de
fondos, tanto para SEGEPLAN como para el Sistema de Consejos de Desarrollo; ii) la no
coincidencia entre las prioridades del gobierno central y de las comunidades (en muchos casos,
regresan aprobados al CODEDE otros proyectos diferentes a los que han sido priorizados por las
comunidades); iii) la división político administrativa no concuerda con la división natural del
país y la escorrentía de agua que es por cuenca hidrográfica. Es importante para la efectividad de
esta modalidad de administración, que se revise el tema a nivel de gobierno central y municipal.
Una buena forma es la organización de mancomunidades o asociaciones municipales que
permiten trascender el territorio.
De acuerdo con el Código Municipal (Decreto n. 12-2002, en adelante CM), las municipalidades
pueden organizarse en asociaciones y mancomunidades, entre otros motivos, para mejorar la
eficiencia de la prestación de servicios públicos. De esta cuenta, han organizado asociaciones
departamentales y regionales, así como la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM),
24
cuya personalidad jurídica fue reconocida mediante Acuerdo Gubernativo de fecha 21 de
noviembre de 1960.
La ANAM fue creada para defender y fortalecer la autonomía municipal y la institucionalidad e
impulsar la descentralización. Está organizada en: Asamblea Nacional, Junta Directiva, Consejo
Consultivo, Secretaría Ejecutiva y Asociaciones Departamentales. Es una entidad que ha tenido
protagonismo a nivel nacional pero no ha logrado el empoderamiento y sentido de pertenencia de
la mayoría de los municipios, que no se sienten representados por ésta. Además está adscrita a la
Federación de Municipios del Istmo Centroamericano (FEMICA), organización fue creada en
septiembre de 1991, para promover la modernización municipal basada en la capacidad gerencial
y el poder político. La ANAM es miembro de ésta.
En cuanto a mancomunidades, estas constituyen un movimiento que ha cobrado relevancia a raíz
de la vigencia del actual CM, que las establece en los Artículos del 49 al 53. El país cuenta con
muy buenas experiencias, especialmente las que se han organizado con el objetivo de promover
el desarrollo de su territorio basado en la gestión integrada de los recursos naturales.
Los municipios cuentan además con el Instituto Nacional de Fomento Municipal (INFOM),
creado mediante Decreto n. 1132 de 1957 del Congreso de la República, para promover el
progreso de los municipios dando asistencia técnica y financiera a las municipalidades. Según el
Artículo 4, entre las operaciones que el INFOM realiza, están la planificación y financiamiento
de obras y servicios públicos municipales y el fortalecimiento municipal en áreas administrativa,
financiera, de control y de servicios públicos.
2.4. Participación Ciudadana
2.4.1 Acuerdos de Paz
Las políticas gubernamentales y de Estado citadas anteriormente están fundamentadas en la
Constitución Política de la República, legislación vigente y en gran medida dan cumplimiento a
algunos de los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz, resultado del proceso de paz
firmado en 1996, entre el Gobierno y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca.
Estos instrumentos sirven de apoyo para que la administración y gestión del agua, se realice de
forma participativa, lo que se evidencia por la ratificación del compromiso constitucional del
Estado de reconocer, respetar y promover las formas de organización propias de las comunidades
indígenas, el papel que desempeñan las autoridades comunitarias y normas consuetudinarias
aplicables a sus gestiones, por lo que una de las tareas es fortalecer a los tres organismos del
Estado, a los gobiernos municipales así como la participación comunitaria, a través del Sistema
de Consejos de Desarrollo, para lograr la descentralización de la administración pública y hacer
más accesibles los fondos del Estado en beneficio de la población.
Por otra parte, se compromete a desarrollar medidas legislativas y administrativas para el
reconocimiento, titulación, protección, reivindicación, restricción y compensación de los
25
derechos de propiedad, posesión y otros derechos reales sobre la tierra, ya sea comunal, colectiva
o individualmente.
Respecto al aprovechamiento de los recursos naturales, reconocer y garantizar el derecho de
acceso a tierras por servidumbres de paso, de abrevadero y saca de agua en manantiales;
participar en su administración y conservación y emitir opinión favorable sobre cualquier
proyecto de explotación a realizar dentro de su área, que pueda afectar la subsistencia y el modo
de vida de las comunidades y a ser indemnizadas equitativamente por cualquier daño que puedan
sufrir como resultado de estas actividades (Capítulo IV, F).
2.4.2 Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
El Sistema de Consejos de Desarrollo, creado en 1987 por la Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural (Decreto n. 52-87) y reformado por el Decreto n. 11-2002, es el medio principal
de participación de la población Maya, Xinca, Garifuna y la no indígena en la gestión pública
para llevar a cabo el proceso de planificación democrática del desarrollo, tomando en cuenta
principios de unidad nacional, multiétnica, pluricultural y multilingüe de la nación guatemalteca
(Artículo 1).
El objetivo del Sistema de Consejos de Desarrollo es organizar y coordinar la administración
pública mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes y programas presupuestarios
participativos y el impulso de la coordinación interinstitucional, pública y privada mediante la
creación de los mecanismos y criterios idóneos en los niveles comunitario, municipal,
departamental, regional y nacional en coordinación con SEGEPLAN (Artículo 3).
2.4.3 Comunidades indígenas
La Constitución Política de la República reconoce la identidad cultural y la existencia de
diversos grupos étnicos, respeta y promueve sus formas de vida, costumbres, tradiciones, formas
de organización social, el uso del traje indígena en hombres y mujeres, idiomas y dialectos
(Artículos 59 y 65). Por otro lado, el Código Municipal reconoce las comunidades indígenas y
otorga el derecho de inscripción como tales en el Registro Civil, así como su relación tradicional
y propia de éstas entre si y se sientan afectadas en sus derechos e intereses, el Concejo Municipal
realizará consultas a solicitud de éstas, inclusive aplicando criterios propios de las costumbres y
tradiciones de las mismas (Artículos 20, 21 y 65). La trilogía de leyes como se conoce (Ley de
Descentralización, Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y el Código Municipal)
responde al objetivo de sentar las bases para el empoderamiento y fortalecimiento del poder local
y municipal en la consecución del desarrollo económico y social.
En relación con los recursos naturales, los Acuerdos de Paz ratifican los derechos y están
orientados a su reivindicación, en todos los ámbitos, entre ellos, reivindicar o reafirmar su
derecho a tierra y a la administración de los recursos naturales dentro del territorio de sus
comunidades. El Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes
(Ginebra, 1989) fue ratificado por Guatemala según Decreto n. 9-96 del Congreso de la
26
República, emitido el 5 de marzo de 1996. El convenio viene a fortalecer las disposiciones
anteriormente mencionadas y asumir un compromiso internacional sobre la protección de las
personas, valores, prácticas sociales y el ambiente. Así mismo, se compromete a proteger sus
derechos de propiedad y posesión, especialmente los recursos naturales existentes en sus tierras,
a establecer procedimiento para solucionar conflictos y a llamar a consulta a los pueblos para
prever daños o perjuicio en materia de explotación del subsuelo. A la fecha este Convenio no
cuenta con reglamentación específica para su aplicación y, aunque el Estado haya implementado
acciones, el conflicto agrario no vislumbra solución.
Estas disposiciones legales se han venido implementando a nivel de los tres organismos del
Estado, de manera lenta y formal, con la emisión de leyes, reglamentos, disposiciones
administrativas, en el ámbito de educación y justicia. En cuanto al acceso a tierras, se creó el
Fondo de Tierras, CONTIERRAS y la Secretaría de Asuntos Agrarios, pero la problemática en
materia agraria es tal que no logran dar solución. En cuanto a la administración de los recursos
naturales por las mismas comunidades, es un compromiso pendiente. Se necesita fortalecer a los
Consejos Comunitarios de Desarrollo Urbano y Rural para encontrar respuesta de parte del
Estado sobre los compromisos adquiridos.
2.4.4 Comités de agua
A partir de la vigencia de Ley del Sistema de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, las
municipalidades del país, por disposición expresa de Gobernación ya no los autoriza, pues
pasaron a ser parte de los Consejos Comunitarios de Desarrollo. Al ser suprimidos, debían
rendir cuentas ante su comunidad y Contraloría de Cuentas. En la actualidad, los COCODE que
están fortalecidos, han alcanzado organizarse por comisiones y los Comités de Agua han pasado
a ser Comisión de Agua y siguen funcionando. Otros actúan independientemente del COCODE,
lo que en algunos casos genera conflicto por rendición de cuentas y rivalidad entre los dirigentes
de ambos grupos y comunidad.
2.4.5 Asociaciones de Regantes
En vigencia del Decreto n. 102-70 del Congreso, el Ministerio de Agricultura con financiamiento
externo facilitó asistencia técnica y financiera para la construcción de 29 sistemas de riego en
diferentes departamentos del país: Guatemala, Baja Verapaz, El Progreso, Zacapa, Jutiapa,
Jalapa, San Marcos, Sololá y Quiché. Entre dichos sistemas de riego figuran: Las Canoas, San
Jerónimo, La Fragua, El Rancho, El Tempisque, Catarina, La Blanca y Canillá.
El MAGA fue responsable de la administración, mantenimiento y operación de los mismos;
existía un reglamento que normaba la recuperación de la inversión de infraestructura y otro para
el cobro de la tarifa anual para el pago del funcionamiento de los sistemas. Por diferentes
razones, incluso la falta de fondos, el MAGA trasladó los sistemas a los beneficiarios, previa
organización y constitución de asociaciones. Entre éstas está La Blanca en Ocos, San Marcos,
que ha resurgido a los efectos catastróficos provocados por la Tormenta Stan.
27
2.4.6 Asociación de Generadores
La Asociación de Generadores de energía eléctrica es una organización no lucrativa, constituida
en el año 2000, integrada por tres asambleas especiales dependiendo de la fuente de energía que
utilizan, así: Generadores Térmicos (derivados del petróleo), Renovables (recursos naturales, ej.
agua) y Cogeneradores (subproductos, ej. bagazo de caña). Dichas asambleas especiales
facilitan, promueven y representan a su sector en la inversión y funcionamiento del mercado.
2.4.7 Otras entidades de diálogo y participación
Existen, además, asociaciones a nivel de sector privado y comunitario que se han venido
organizando en torno al uso y conservación de los recursos hídricos en diferentes puntos del país.
En particular, vale la pena citar dos casos: i) las Comunidades Asociadas por el Agua, Medio
Ambiente, Desarrollo Integral e Infraestructura de la Cuenca del Río Naranjo (CADISNA) que
aglutina a 11 asociaciones de primer grado, con sede en San Marcos y ii) la Asociación Fondo
para la Gestión Hídrica Participativa Agua Viva que aglutina cooperativas, asociaciones, consejo
comunitario urbano y municipalidad de San Pablo, San Marcos en la cuenca del Río Suchiate,
que ha creado un fondo para la protección de los recursos hídricos y la implementación de un
sistema de pago por servicios ambientales.
Así mismo, existen mesas de diálogo del agua en diferentes municipios del país, constituídas
como plataformas para discutir sobre la problemática hídrica e incidir ante las autoridades
gubernamentales para buscarle solución. Las diferentes mesas no corresponden a un mismo y
único esfuerzo orientado a fortalecer la participación ciudadana sino que han surgido cada vez en
atención a problemáticas locales, algunas por iniciativa de la sociedad civil, de la cooperación
internacional o del mismo gobierno a través del Sistema Nacional de Diálogo Presidencial.
28
III. Marco institucional del agua
3.1. Observaciones generales
La gestión de los recursos hídricos implica tomar en cuenta las diversas facetas de su
conformación, para lo que es necesario, desarrollar acciones de regulación, planificación,
administración, control, seguimiento y evaluación, orientadas a que posibiliten el uso y
aprovechamiento para todas las actividades relacionadas y para todos los usuarios de acuerdo a
sus necesidades, de manera equitativa y justa, pero además, tomando en cuenta la conservación
del recurso. El agua es elemento fundamental que vincula a la naturaleza y sociedad pues en la
mayor parte de las actividades que ésta realiza, directa o indirectamente está presente. Sin
embargo, la visión generalizada es sectorial.
El actual marco institucional no responde a las necesidades que en la actualidad plantea la
población, carece de aplicabilidad y cumplimiento. Las normas sobre el uso y aprovechamiento
del agua y las competencias para otorgar los derechos correspondientes están contenidas en leyes
que regulan otros recursos naturales o en leyes de protección del el medio ambiente, y no
propiamente en un cuerpo legal que reúna las normas para el ordenamiento y administración del
recurso como tal. Además, las normas existentes son generales y aún no han completado su
reglamentación. Las encargadas de la administración y vigilancia son instituciones
especializadas, cuya competencia ha sido otorgada por leyes especiales o por la Ley del
Organismo Ejecutivo (Decreto n. 114-97), conteste con el Código Civil parte vigente (Decreto
n. 1932 del 1933, en adelante CC 1932). Este último delega al Organismo Ejecutivo la
administración y vigilancia de las aguas para la zona marítima, lagos y ríos navegables y a las
municipalidades la competencia para las demás aguas públicas, en sus respectivas jurisdicciones
(Artículos 612 y 613). Sin embargo, del análisis de las leyes especiales se deduce que no hay
delegación expresa en ley ordinaria para el otorgamiento de derechos. Si bien es cierto que
dentro de la competencia de los ministerios entra por lo general todo el régimen jurídico
aplicable a su campo de acción, específicamente no se ha legislado una función de otorgar,
modificar o extinguir derechos de uso de agua.
Esta falta de claridad de la ley, se traduce en una mayor libertad del ejecutivo en la distribución
de las competencias entre los ministerios. En algunos casos, la competencia institucional para el
otorgamiento de derechos se deduce fácilmente de la ley por tratarse de un sector definido. Por
ejemplo, se reconoce que las concesiones para el aprovechamiento de las caídas de agua son
otorgadas por el Ministerio de Energía y Minas (MEM) aunque el CC 1932 haga referencia a la
Nación (Artículo 404). Así, cada una en su sector de uso de los recursos hídricos, las entidades
sectoriales encargadas han desarrollado procedimientos administrativos con motivo de verificar
si los proyectos a realizar cumplen con las especificaciones técnicas para la instalación de obras
y el aprovechamiento de determinado caudal de agua. Dicha verificación conlleva dictaminar
sobre el caudal a utilizar, cantidad y calidad del agua, por lo que se deduce que al ser aprobados
los proyectos, implícitamente se concesiona el derecho de uso o aprovechamiento.
29
Sin embargo, esta forma de concesionar genera conflicto entre usuarios por adolecer de un
sistema de información general o nacional. Este último permitiría conocer la situación de
compromiso de los caudales y los usos a que se destina, quiénes son los usuarios y los derechos
adquiridos y, sobre todo, la disponibilidad de agua en cantidad y calidad. De esta cuenta se
generan conflictos sociales entre usuarios. En el ámbito municipal y comunitario, la normativa
sobre uso y aprovechamiento está vigente (se debe aplicar) pero no es positiva (no se aplica),
pues no se cumple, sobre todo en área rural, donde las comunidades para proveerse de agua
deben comprarla. Además, no se respeta el principio de “primero en tiempo, primero en derecho”
y difícilmente se hace efectiva la prescripción adquisitiva por alegar un mejor derecho. Son
usuales el taponamiento de ríos, el desvío de cauces, la merma de caudal o de calidad.
A continuación se hace referencia a las instituciones que desarrollan competencias que están
relacionadas con el agua.
3.2. Protección y conservación de los recursos hídricos
La Constitución Política de la República establece la obligación del Estado, municipalidades y
habitantes del territorio nacional, de prevenir la contaminación ambiental y mantener el
equilibrio ecológico. Además, declara de urgencia nacional la reforestación y conservación de
los bosques y su renovación, especialmente las cercanas a fuentes de agua, y manda adoptar las
medidas necesarias para la conservación de los recursos naturales (Artículos 97, 119 c), 128).
Este mandato es cumplido a través de leyes, políticas, planes, programas y proyectos que se
desarrollan a nivel nacional, regional, municipal y local, tanto por instituciones gubernamentales,
municipalidades, organizaciones no gubernamentales y sociedad organizada. Entre las leyes
están la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente (Decreto n. 68-86), la Ley de
Áreas Protegidas (Decreto n. 4-89), la Ley Forestal (Decreto n. 101-96) y el Código de Salud
(Decreto n. 90-97).
En las siguientes páginas, se presentan las competencias de las instituciones de gobierno en la
protección y conservación de los recursos hídricos. Al final del presente apartado, el Cuadro 1
presenta una síntesis de las principales instituciones mencionadas, sus competencias en el tema y
la legislación de referencia.
3.2.1 Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
Al Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) según su ley de creación (Decreto 90-
2000), le corresponde formular y ejecutar las políticas relativas a su ramo, cumplir y hacer que se
cumpla el régimen concerniente a la conservación, protección, sostenibilidad y mejoramiento del
ambiente y los recursos naturales en el país y el derecho humano a un ambiente saludable y
ecológicamente equilibrado, debiendo prevenir la contaminación del ambiente, disminuir el
deterioro ambiental y la pérdida del patrimonio natural.
En cuanto a los recursos hídricos, le compete:
30
a. Formular la política para el manejo del recurso hídrico en lo que corresponda a
contaminación, calidad y renovación de dicho recurso;
b. Elaborar las políticas relativas al manejo de cuencas hidrográficas, zonas costeras,
océanos y recursos marinos;
c. Promover la conciencia pública ambiental y la adopción del criterio de precaución.
Le corresponde además, cumplir y hacer cumplir con lo que preceptúa la Ley de Protección y
Mejoramiento del Medio Ambiente (Decreto n. 68-86, en adelante LPMM), en cuanto a vigilar el
cumplimiento de las disposiciones para mantener la cantidad y calidad del recurso y del Estudio
de Evaluación de Impacto Ambiental, según lo indica el respectivo Reglamento, contenido en el
Acuerdo Gubernativo n. 431-2007, de fecha 17 de septiembre de 1997 (Artículos 8, 15).
Para desarrollar dichas actividades, el MARN cuenta con cuatro unidades: i) la Unidad de
Recursos Hídricos y Cuencas (Acuerdo Ministerial n. 239-2005); ii) la Unidad de Cambio
Climático (Acuerdo Ministerial n. 134-2003); iii) la Unidad de Lucha contra la Desertificación y
la Sequía (Acuerdo Ministerial n. 362-2007); y iv) la Oficina Nacional de Desarrollo Limpio
(Acuerdo Ministerial n. 427-2005).
Entre las actividades que realiza la Unidad de Recursos Hídricos y Cuencas (URHyC), están las
evaluaciones ambientales iniciales que se practican a proyectos destinados a abastecimiento de
agua potable o riego. Es la encargada de dar seguimiento al cumplimiento del Reglamento de las
Descargas y Reuso de Aguas Residuales y de la Disposición de Lodos (Acuerdo Gubernativo
n. 236-2006). Los avances que se tienen a la fecha se centran en el monitoreo a 12 actividades,
entre ellas la industria de alimentos, bebidas, laboratorios farmacéuticos, descargas de grasas y
aceites, en las que algunas se encuentran en etapa inicial y otras en la última etapa de aplicación.
Además, se está desarrollando un proyecto de incentivos a la industria que se basa en el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el referido reglamento: i) estudio técnico
evaluado; ii) estudio de evaluación de impacto ambiental aprobado; iiii) monitoreo hasta la
última etapa de tratamiento; iv) no tener denuncias administrativas; v) desarrollar en sus
procedimientos industriales buenas prácticas de producción más limpia.
El MARN ha sometido este reglamento a un proceso de revisión y socialización, con el objetivo
de actualizarlo y adaptarlo a la realidad nacional con el acompañamiento de un grupo
multidisciplinario formado por instituciones como el Instituto de Fomento Municipal (INFOM),
la Escuela Regional de Ingeniería Sanitaria (ERIS), la Universidad del Valle de Guatemala
(UVG), entre otras, y con el apoyo del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y de la
Agencia Estadounidense del Medio Ambiente (EPA, se su nombre en inglés Environmental
Protection Agency). Las modificaciones consisten en la reducción de parámetros, mayor
especificidad en las sanciones, reducción de las etapas de cumplimiento, artículos específicos
para el cumplimiento del reglamento por parte de entes generadores de aguas residuales no
municipales y municipales, entre otras modificaciones.
Por otra parte, la URHyC apoya el levantamiento de inventarios hídricos en diferentes cuencas y
microcuencas del país y actualmente está formulando un proyecto de Reglamento para el Manejo
de Cuencas Hidrográficas.
31
La Unidad de Gestión Ambiental, tiene entre sus funciones aprobar el estudio de evaluación de
impacto ambiental presentado por los proyectos habitacionales y lotificadores, entre los
requisitos a cumplir para la perforación de pozos, está la presentación de un estudio
hidrogeológico que sirve para garantizar el flujo de agua y por orden ministerial, se hace la
recomendación de acogerse al Reglamento n. 236-96.
La Unidad de Cambio Climático (UCC) fue establecida en septiembre de 2001 al finalizar las
actividades de la Fase I del Proyecto Primera Comunicación Nacional sobre Cambio Climático
(GUA/97/G32). Es una unidad especializada y asesora del ministerio, encargada de dar
cumplimiento y seguimiento a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático (1992), entre otras. En particular, le compete promover políticas nacionales, regionales
y locales sobre cambio climático, elaborar análisis del cambio climático y el calentamiento
global, realizar estudios de fijación de carbono y aprovechamiento del Mecanismo de Desarrollo
Limpio (MDL), proporcionar apoyo técnico y científico a instituciones encargadas de temas
afectados por el cambio climático (bosques, recursos hídricos, granos básicos, salud). En el
desarrollo de sus competencias, la UCC coordina actividades con el Instituto Nacional de
Sismología, Vulcanología, Meteorología e Hidrología (INSIVUMEH).
Entre los estudios realizados por la UCC que tienen relación con los recursos hídricos podemos
encontrar:
1. Estudio de vulnerabilidad actual: Sub cuenca del Río San José;
2. Estudio de vulnerabilidad de la cuenca: Cuenca Río Naranjo;
3. Estudio de vulnerabilidad futura de los recursos hídricos al cambio climático;
4. Estudio de vulnerabilidad futura de la producción de granos básicos al cambio climático.
3.2.2 Consejo Nacional de Áreas Protegidas
El Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP), integrado con entidades gubernamentales,
no gubernamentales, academia y municipalidades, es el ente encargado de aplicar la Ley de
Áreas Protegidas (Decreto n. 4-89 del Congreso de la República y sus Reformas) y de dirigir y
coordinar las acciones r. El CONAP cuenta con personalidad jurídica y depende directamente de
la Presidencia de la República, goza de autonomía funcional y su presupuesto está integrado por
una asignación anual del Estado para velar por el cumplimiento de estas disposiciones legales
(Artículo 63). Así mismo, cuenta con una Secretaría Ejecutiva, encargada de la ejecución de
políticas, planes, programas y proyectos. La ley confiere a los Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural y las municipalidades la facultad de coadyuvar en la identificación, estudio, proposición y
desarrollo de áreas protegidas, dentro del ámbito de su respectiva región (Artículo 6).
La Ley de Áreas Protegidas crea el Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP) y dicta
las normas y acciones encaminadas a declararlas. Entre las finalidades del sistema cabe
mencionar la preservación del estado natural de las fuentes y suministros de agua y la protección
de las cuencas críticas de los ríos. Además, la ley contempla a los manantiales dentro de las
categorías de manejo (Artículos 5, 7 y 8). El SIGAP está integrado por todas las áreas protegidas
y entidades que las administran, cuya organización y características persiguen la conservación,
32
rehabilitación, mejoramiento y protección de los recursos naturales del país, y la diversidad
biológica. Existe un conjunto de instituciones gubernamentales y no gubernamentales, grupos
organizados, personas individuales y municipalidades involucrados en su administración.
El objetivo general del sistema es mantener áreas representativas de cada región biológica del
país en su estado inalterado para asegurar los procesos evolutivos y mantener muestras de todos
los tipos de paisajes formas fisiográficas para asegurar la diversidad natural y la regulación del
medio ambiente. En su enfoque integrador trabaja, entre otros, en el resguardo de fuentes de
agua y bosques – lo que a su vez brinda protección al suelo y producción de oxígeno – y en la
mitigación de los desastres naturales. En particular, dentro del SIGAP, se crea el Subsistema de
Conservación de Bosques Pluviales como programa prioritario, con el objetivo de asegurar el
agua en cantidad y calidad para la población guatemalteca (Artículo 13). Además, en cuanto al
tema específico del agua, el SIGAP se tiene en consideración desde la óptica del servicio
ambiental. Aunque la creación de un sistema de pago por servicios ambientales es todavía en
fase embrionaria, cabe mencionar casos exitosos como la municipalidad de Chiantla en
Huehuetenango, donde se elevó el canon de agua para asignar ese ajuste a la reforestación de la
cuenca, y la Sierra de Las Minas, en donde empresarios pagan para la conservación de zonas de
recarga hídrica. Lo que ha hecho que el proceso sea lento son los mecanismos para lograr la
valoración ambiental.
3.2.3 Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
Por otro lado, la Unidad Especial de Ejecución de Desarrollo Integral en Cuencas Hidrográficas
(UEEDICH) del MAGA está impulsando e implementando la gestión integrada de cuencas
hidrográficas y microcuencas. En coordinación con MARN, Secretaría de Coordinación
Ejecutiva de la Presidencia de la República y Unión para la Conservación de la Naturaleza
(UICN), se elaboró un Manual para el Manejo Integrado de Microcuencas, el cual ha sido
socializado y está siendo aplicado como guía de trabajo de campo. En cuanto a información
geográfica sobre cuencas, el MAGA cuenta con una base de datos en la Unidad de Planificacion
Geografica y Gestion de Riesgo. Además, se ha hecho grandes avances en cuanto al sistema de
información geográfica por el Instituto Geográfico Nacional (IGN) encargado de elaborar la
cartografía del país .
3.2.4 Instituto Nacional de Bosques
El Instituto Nacional de Bosques (INAB) es el órgano de dirección y autoridad competente del
sector público agrícola encargado de dirigir las acciones en materia forestal. Es una entidad
estatal, autónoma, descentralizada, con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia
administrativa. Es dirigido por una Junta Directiva integrada por representantes titular y suplente
del sector público, privado, academia, ONGs y presidida por el Ministro de Agricultura,
Ganadería y Alimentación. La institución cuenta con unidades técnicas, científicas y
administrativas para el cumplimiento de sus atribuciones asignadas en la Ley Forestal.
Localmente, las municipalidades, a través de las Comisiones de Medio Ambiente y las Oficinas
33
Forestales Municipales, apoyan al INAB en la aplicación de la misma ley y de su reglamento, y
en la ejecución de planes, programas y proyectos (Artículo 8).
La Ley Forestal (Decreto 101-96 del Congreso) establece medidas de conservación de las aguas,
bosque y suelo. El Artículo 47 contiene la prohibición de eliminar el bosque en las partes altas de
las cuencas hidrográficas, en especial las que están ubicadas en áreas de recarga hídrica. En caso
de deforestación de éstas áreas en terrenos estatales, municipales o privados, deben establecerse
programas especiales de regeneración y rehabilitación. La ley también contempla disposiciones
relacionadas con la categoría de las concesiones y condiciones para la adjudicación, protección
de bosques y suelos de vocación forestal, aprovechamiento, manejo e industrialización forestal,
derecho de corta, entre otras. Respecto a esta última, las concesiones de aprovechamiento
forestal captan un 10 por ciento del valor de la madera en pie y del monto recaudado, el 50 por
ciento es transferido a las municipalidades donde estén situados los bosques aprovechados, pero
en la práctica no siempre es así.
Vale la pena mencionar el Proyecto Ecosistemas Forestales Estratégicos (EFE) que la Unidad
Técnica de Coordinación de Planificación e Información del INAB está actualmente
desarrollando. El proyecto se encarga, entre otras, de fortalecer la gestión relativa al manejo y
conservación de tierras forestales estratégicas para las funciones de captación y regulación
hídrica, por medio de la delimitación de estas tierras y la evaluación práctica de los impactos
hidrológicos del manejo forestal. Para realizar lo anterior, se priorizan zonas que están cubiertas
por bosque y ubicadas en zonas de recarga hídrica de alta o mediana importancia. Luego de la
identificación de los sitios se procede al manejo forestal basándose en consideraciones técnicas y
en una propuesta de normas de manejo forestal para la conservación de suelo y agua, la cual es
base para apoyar la toma de decisiones y la resolución de conflictos respecto al tema del manejo
sostenible de los recursos forestales e hidrológicos. Actualmente se está a la espera de
financiamiento para hacer de la norma una más específica a las condiciones del país y
formalizarla.
3.2.5 Autoridades de Cuenca
Las Autoridades de Cuenca son una modalidad iniciada a finales de la década de los años 90,
como medida para mitigar el deterioro de los cuerpos de agua, son dependencias de la
Presidencia, Vicepresidencia de la República o del Ministerio de Ambiente y Recursos
Naturales, creadas por Decreto del Congreso de la República o bien por Acuerdo Gubernativo.
En este instrumento se declara de interés y urgencia nacional la conservación, preservación y
resguardo del cuerpo de agua respectivo y su entorno natural, para lo que, la Autoridad se
encarga de planificar, coordinar y ejecutar las medidas y acciones del sector público y privado
que sean necesarias para cumplir con el objetivo de creación.
a) Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca y del Lago de Amatitlán –AMSA-
Decreto n. 64-96 del Congreso de la República; por Acuerdo Gubernativo n. 186-99, se
emite el Reglamento de Funcionamiento respectivo.
34
Una de las funciones que contempla el Reglamento es elaborar los planes, programas y
proyectos del plan hidrológico de la cuenca del Lago de Amatitlán, con el fin de
administrar, regular y controlar el uso del recurso hídrico. Autorizar previo estudio y
análisis cualitativo y cuantitativo, la perforación de pozos para dotación de agua en donde
sea requerido, dentro del territorio de la cuenca y mantener un efectivo control con los ya
existentes.
Se considera que esta función excede a su competencia, pues por resolución de la Corte
de Constitucionalidad, únicamente el Congreso de la República mediante ley específica
puede regular y controlar el uso y aprovechamiento del recurso hídrico.
b) Autoridad para el Manejo Sustentable del Lago de Atitlán y su Entorno (AMSCLAE),
Decreto n. 133-96 del Congreso de la República;
c) Autoridad para el Manejo Sustentable de la Cuenca del Lago de Izabal, el Río Dulce y su
Cuenca (AMASURLI), Decreto n. 10-98 del Congreso de la República. Su Reglamento
consta en Acuerdo Gubernativo n. 410-2007;
d) Autoridad para el Manejo y Desarrollo Sostenible de la Cuenca del Lago Peten Itza
(AMPI), Acuerdo Gubernativo n. 697-2003;
e) Autoridad Protectora de la Subcuenca y Cauce del Río Pensativo, creada mediante
Decreto n. 43-98 del Congreso de la República.
La capacidad administrativa, técnica, financiera y de control de estas autoridades es insuficiente
para cumplir con las funciones que les han sido encomendadas. La dependencia del gobierno
central limita su poder de decisión y aún no se ha logrado consolidar la coordinación
interinstitucional que debe haber, lo que provoca vacíos legales, contradicciones o
superposiciones al momento de realizar una intervención que por ley esté asignada a otra
entidad especializada.
Se establece la obligatoriedad a todas las instituciones del sector público y privado que efectúen
actividades que puedan afectar el ecosistema del cuerpo de agua y su entorno, a acatar las
resoluciones, ordenanzas, disposiciones sanitarias, resoluciones o disposiciones que dicte la
Autoridad, así como los propietarios de los inmuebles ubicados en las riberas a cualquier título
que ocupen, con el fin de la mejor utilización de la tierra, la conservación de los recursos
renovables y no renovables y de las zonas de recarga de acuíferos y zonas boscosas.
Están integradas por una Dirección o Coordinación Ejecutiva en la que participan representantes
de los Ministerios afines, Procuraduría General de la Nación, Fiscalía del Medio Ambiente del
Ministerio Público, municipalidades, sector privado organizado, sociedad civil y ONGs con
presencia en el área y el Gobernador Departamental que preside. Cuentan también con un
Consejo o Comité Técnico Asesor. Las de creación más reciente incorporan al órgano director a
representantes de los Consejos Comunitarios de Desarrollo Urbano y Rural. Cuentan con planes,
programas, proyectos, instrumentos administrativos como reglamentos, manuales y
procedimientos que les permiten orientar y desarrollar sus actividades, así como con reglamento
que contempla un régimen de infracciones y sanciones.
35
Para el caso del Parque Nacional Río Dulce, le compete la administración al Consejo Nacional
de Áreas Protegidas, en coordinación con AMASURLI, quien debe determinar lo concerniente al
manejo, administración y control y deberá revisar, reestructurar y actualizar el Plan Maestro de
Manejo de esta área protegida.
3.2.6 Municipios
De acuerdo con el Código Municipal, compete a los municipios y Concejos Municipales la
promoción, gestión y protección de los recursos renovables y no renovables del municipio, así
como la prestación de los servicios de agua potable, drenaje y alcantarillado, residuos sólidos,
mercado, rastro y cementerio (Artículo 68). El Código de Salud, las obliga, como principales
prestatarias del servicio de agua potable, a proteger y conservar las fuentes de agua, lo que hacen
cumpliendo con las normas guatemaltecas obligatoria de Agua Potable (NGO 29 001:99) y de
Agua Envasada para Consumo Humano (NGO 29 005:99) a cargo de la Comisión Guatemalteca
de Normas (COGUANOR).
Una de las obligaciones que deben cumplir los municipios es elaborar el estudio técnico que
manda el Reglamento de las Descargas y Reuso de Aguas Residuales y de la Disposición de
Lodos, Acuerdo Gubernativo n. 236-2006, para conocer los puntos de desfogue, la calidad del
agua residual y qué tipo de contaminación presenta, sin embargo a la fecha, muy pocas han
cumplido con tal disposición. El Código de Salud en el Capítulo IV establece que los municipios,
el MSPAS y MARN cumplan con el estudio de evaluación de impacto ambiental para reducir
riesgos potenciales a la salud causados por desequilibrios ambientales; así mismo, establece
normas para la disposición y eliminación de residuos líquidos y sólidos, desechos hospitalarios
(Artículos 74 y del 78 al 113). A la fecha, se cuenta con el Reglamento para el manejo de
Desechos Hospitalarios (Acuerdo Gubernativo n. 509-2001) y el encargado de su cumplimiento
es el Ministerio de Salud; además está creada la Comisión Nacional de Residuos Sólidos
(CONADES).
3.2.7 Ministerio de Gobernación
Del Ministerio de Gobernación depende la Dirección de Protección de los Recursos Naturales
(DIPRONA), encargada de vigilar y proteger los recursos naturales. Actúa en coordinación con
el Ministerio Público.
Dentro de la la estructura orgánica y funciones de la Policía Nacional Civil, asigna a la Dirección
de Protección de los Recursos Naturales y Ambiente (DIPRONA) las funciones siguientes:
a) Velar por el cumplimiento de las disposiciones legales que regulan la conservación de
la naturaleza, medio ambiente, patrimonio histórico y artístico, los recursos hídricos,
la protección de la flora y la fauna;
36
b) Establecer y mantener intercambio de información y cooperación con
instituciones nacionales e internacionales; y
c) Otras que le sean asignadas por el Director General de la Policía Nacional Civil
de conformidad con la ley.
3.2.8 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
El Código de Salud (Decreto n. 90-97 del Congreso de la República), indica que le compete al
MSPAS, en coordinación con las instituciones del Sector, velar por la protección, conservación,
aprovechamiento, uso racional de las fuentes de agua potable y por la calidad para consumo
humano y en ese sentido establece la obligación a las prestatarias del servicio, de clorar el agua,
prohíbe la tala de árboles y la utilización de agua contaminada para cultivo de vegetales para
consumo humano (Artículos 80, 84, 87, 89 y 90).
3.2.9 Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
A partir de la tormenta tropical Mitch la Dirección de General de Caminos (DGC) ejecutó el
proyecto “Protección de Márgenes Fluviales” y, más tarde, debido a la tormenta Stan decide
crear la Unidad de Ríos y Canales (URC), aunque solamente para la construcción de 14 obras y
sus respectivos estudios (hidrológico, geomorfología, hidráulica y de factibilidad económica,
social y ambiental), por tanto no hay un acuerdo ministerial al respecto.
Las obras ya fueron concluidas y éstas van encaminadas a la protección de la red vial, al
reencause de ríos, obras para la protección de márgenes de ríos, entre otros, aunque se sigue
tomando en cuenta la URC para la construcción de obras que protejan a las comunidades de las
crecidas de ríos. Esto último se debe a que el Estado no cuenta con una entidad que se encargue
de esto. En cuanto a los estudios, aún no se han terminado. Es de resaltar que el enfoque de
trabajo ha sido el de manejo integrado de cuencas aunque se pretende hacer más énfasis en la
gestión para la reducción del riesgo.
3.2.10 Procuraduría General de la Nación
La Procuraduría General de la Nación (PGN) es Representante del Estado, asesor y consultor de
los órganos y entidades estatales, y atiende, entre otros, asuntos relacionados con la conservación
de los recursos naturales y ambiente actuando en defensa de intereses del Estado en la materia.
La PGN rata de resolver problemas relacionados con la protección del recurso hídrico,
principalmente, obligando a implementar medidas que restauren o minimicen el impacto del
cuerpo de agua afectado, preferiblemente en la vía administrativa. Mediante la coordinación con
las entidades específicas competentes se ejerce la asesoría pertinente, requiriendo la información
37
procedente, tratando de llegar a acuerdos que logren la restauración o minimización del impacto
a través de la firma de compromisos.
La PGN no determina infracciones ni impone sanciones y, en el caso especial del agua, defiende
los intereses del Estado inherentes, tratando de que se restaure el cuerpo de agua que
corresponda. Si hay necesidad, se llega a la vía judicial y se ejercen las acciones reparadoras o
resarcitorias que procedan tratando de lograr la restauración del entorno dañado o contaminado.
La PGN presenta las denuncias o inicia y tramita las acciones procedentes con el apoyo de
abogados y demás personal de la Unidad de Medio Ambiente de la Procuraduría General de la
Nación (Artículos: 1, 2, 3, 97, 121, 122, 126, 127, 128, 252 de la Constitución Política de la
República del Estado).
3.2.11 Ministerio de la Defensa
El Ministerio de la Defensa, a través del Departamento Marítimo, es el encargado de la seguridad
de la navegación para proteger la vida humana y preservar el medio marino, apoya la
readecuación institucional de todas las entidades del Estado que tienen responsabilidad,
capacidad y experiencia en ese tema, haciendo efectivo el ejercicio de jurisdicción y el
cumplimiento de los compromisos adquiridos por Guatemala dentro del régimen internacional
correspondiente, estableciendo y cimentando su condición de Estado comprometido con la paz
mundial, la seguridad marítima y partícipe del aprovechamiento racional y limpio de los recursos
del mar.
El Cuerpo de Policía Naval constituye el brazo legal de las Fuerzas de Mar en los espacios
marítimos, instalaciones portuarias y navales en las que dependan en su operación de la
exploración o utilización de los medios acuáticos, así como en buques o embarcaciones que se
encuentren en sus aguas nacionales. Su misión es velar por el cumplimiento de la legislación
marítima en los espacios acuáticos donde el Estado ejerza soberanía y jurisdicción, así mismo,
aplica las leyes y reglamentos militares en la jurisdicción de los Comandos Navales y
proporciona seguridad física a instalaciones, embarcaciones y personalidades, con el propósito
de contribuir al cumplimiento de la misión de las Fuerzas de Mar.8
3.2.12 Sistema de Gestión de Riesgos Hídricos
Mediante Decreto n. 109–96, se crea la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres
Naturales o Provocados (CONRED), con el propósito de prevenir, mitigar, atender y participar
en la rehabilitación y reconstrucción por los daños derivados de los efectos de los desastres
naturales o provocados. Está integrada por dependencias y entidades del sector público y del
sector privado. Todos los ciudadanos están obligados a colaborar, conforme su competencia y
8 Libro de la Defensa Nacional de la República de Guatemala, Ministerio de la Defensa.
38
especialidad, ya sea como entidades centralizadas, descentralizas, personas jurídicas o
individuales, salvo impedimento debidamente comprobado.
El sistema se organiza en niveles: el nacional integrado por el Consejo Nacional, Junta y
Secretaría Ejecutiva; el regional organizado de acuerdo con la regionalización del país; el nivel
departamental (CODRED), el municipal (COMRED) y el local (COLRED), todos integrados por
organizaciones públicas, privadas y de la sociedad, así como por cuerpos de socorro.
Cuadro 1. Administración para la Conservación y Abundamiento del Agua
Actividades Entidades Leyes
Manejo de cuencas hidrográficas, conservación de suelos, vigilar las actividades relacionadas con el uso de agroquímicos, protección de obras hidráulicas para riego.
MAGA INAB CONAP CIV MARN
Ley del Organismo Ejecutivo Ley Forestal Ley de Áreas Protegidas Ley de Creación del MARN Ley de Protección y Mejoramiento del Ambiente
Planificación, coordinación de políticas. SEGEPLAN
Ley del Organismo Ejecutivo, PNGIRH, PNDRI
Manejo de aguas residuales, basuras, rastros, reglamentos.
MSPAS Municipalidades MARN
Código de Salud Código Municipal
Formulación de política para el manejo del recurso hídrico en cuanto a contaminación, calidad y renovación del recurso y la de manejo de cuencas hidrográficas, zonas costeras, océanos y recursos marinos; Controlar la calidad ambiental, aprobar las evaluaciones de impacto ambiental, practicarlas en caso de riesgo ambiental y velar porque se cumplan e imponer sanciones por su incumplimiento.
MARN
Ley de Creación del MARN Ley de Protección y Mejoramiento del Ambiente
Preservar el estado natural de las fuentes de agua y cuencas críticas de los ríos.
CONAP Municipalidades MSPAS
Ley de Áreas Protegidas Código de Salud Código Municipal
Sensibilizar y formar a la población. MINEDUC Ley de Educación Ambiental
Participación social, auditoría, prácticas de conservación de suelos, reforestación, forestación, captación de agua de lluvia.
Sociedad Organizada
Acuerdos de Paz Ley de Descentralización Ley de Desarrollo Social Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
Protección de las personas y sus bienes, infraestructura vial, embalses, prevención de inundaciones.
CIV CONRED
Ley del Organismo Ejecutivo Ley de CONRED
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3.3. Uso y aprovechamiento del agua
En las siguientes páginas se presentan las instituciones responsables de la gestión del uso y
aprovechamiento del agua en cada sector. Al final del capítulo, el Cuadro 2 sintetiza las
competencias de cada institución y menciona la legislación correspondiente.
3.3.1 Sector agropecuario
a) Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
Según la Ley del Organismo Ejecutivo, le corresponde al Ministerio de Agricultura y Ganadería
atender los asuntos concernientes al régimen jurídico que rige la producción agrícola, pecuaria e
hidrobiológica y, en coordinación con el MARN, diseñar la política para el manejo del recurso
pesquero del país, así como la política de ordenamiento territorial y de utilización de tierras
nacionales, conforme lo establece la Ley Reguladora de las Áreas de Reserva Territorial del
Estado de Guatemala (Decreto n. 126-97). Por otra parte, el MAGA, dentro de las Unidades de
Coordinación, cuenta con la Unidad de Manejo de la Pesca y Acuicultura (UNIPESCA),
encargada de la aplicación y cumplimiento de la Ley General de Pesca y Acuicultura (Decreto
n. 80-2002) otorga concesiones para uso hidrobiológico y ejecuta planes, programas y proyectos
dirigidos a promover el desarrollo económico productivo del país.
En las Unidades de Ejecución Especial se encuentra el Plan de Acción para la Modernización y
Fomento de la Agricultura Bajo Riego (PLAMAR) cuyo objetivo es brindar asistencia técnica y
financiera a los pequeños y medianos agricultores para el establecimiento de proyectos de
miniriego. El laboratorio de PLAMAR, como requisito previo a otorgar un crédito de apoyo a
una unidad de riego, verifica la calidad del agua.
De último, cabe recordar que por mucho tiempo el MAGA, tuvo a su cargo el uso agrícola del
agua y de acuerdo al Decreto n. 102-70, estaba facultado para otorgar concesiones, modificar y
revocar derechos de uso del agua. Al modificar la Ley del Organismo Ejecutivo, perdió dicha
facultad. Sin embargo, la Unidad de Normas y Regulaciones, con fundamento en el Reglamento
Interno del Ministerio contenido en Acuerdo Gubernativo n. 278-98, continuó haciéndolo, hasta
que por Decreto n. 90-2000 del Congreso de la República se crea el MARN, al que le fue
entregada la información y documentación relacionada con los derechos de uso otorgados. Se
destaca que este decreto no traslada al MARN la facultad de otorgar, modificar y revocar
derechos de uso de agua.
b) Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN)
A través de la Unidad de Gestión Integrada de Recursos Hídricos y Cuencas, es la encargada de
conocer y aprobar las evaluaciones ambientales iniciales que se practican a proyectos destinados
a abastecimiento de agua potable o riego. Además, lleva un registro de fuentes de agua elaborado
a partir de recibir dicha información, está contenida en una base electrónica de datos pero no
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cuenta con los documentos de respaldo; figuran en ésta concesiones otorgadas por el MAGA,
Ministerio de Energía y Minas y las anotadas en el Registro de la Propiedad.
3.3.2 Sector agua potable y saneamiento
a) Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
De acuerdo con la Ley del Organismo Ejecutivo, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia
Social (MSPAS) es el rector del Sector de Agua Potable y Saneamiento. Le corresponde
formular las políticas y hacer cumplir el régimen jurídico relativo a la salud preventiva y curativa
y a las acciones de protección, promoción, recuperación y rehabilitación de la salud física y
mental de los habitantes del país y a la preservación higiénica del medio ambiente (Artículo 39).
b) Municipios
Entre las competencias que el Código Municipal, asigna al municipio y al Concejo Municipal,
están: el establecimiento, planificación, reglamentación programación, control y evaluación de
los servicios públicos municipales, así como las decisiones sobre las modalidades institucionales
para su prestación, haciendo prevalecer los intereses públicos; el ordenamiento territorial y
control urbanístico de la circunscripción municipal (Artículos 35, 68, 72 al 78 y 142). Deben
apoyar con las políticas del sector para el logro de la cobertura universal dentro de su
jurisdicción territorial en términos de cantidad y calidad del servicio (Artículo 80, CS).
3.3.3 Sector energético y minero
a) Ministerio de Energía y Minas
Según el Decreto n. 114-97 del Congreso de la República, le corresponde al Ministerio de
Energía y Minas (MEM) estudiar y fomentar el uso de fuentes nuevas y renovables de energía;
promover su aprovechamiento racional; emitir opinión en el ámbito de su competencia sobre
políticas o proyectos de otras instituciones públicas que incidan en el desarrollo energético del
país y lo concerniente a la explotación de los recursos mineros (Artículo 34). Además, la Ley
General de Electricidad, Decreto n. 93-96 del Congreso de la República, indica que es el órgano
del Estado responsable de formular y coordinar las políticas, planes y programas de Estado
relativos al subsector, así como la aplicación de la ley (Artículo 3). En relación con la energía
hidroeléctrica, la Ley de Fomento al Desarrollo de Fuentes Nuevas y Renovables de Energía
(Decreto Ley n. 20-86) declara dichas fuentes de utilidad y necesidad públicas. La encargada de
dar cumplimiento a estas disposiciones es la Dirección del mismo nombre, dependencia del
MEM.
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El ministerio concesiona el uso del agua para proyectos de hidroelectricidad y geotermia;
además, para el uso minero. En este sentido, la Ley de Minería, Decreto n. 48-97 indica que el
titular de un derecho minero puede usar racionalmente las aguas, sin afectar otros derechos
permanentes y debe hacer el tratamiento correspondiente a las aguas residuales.
b) Comisión Nacional de Energía Eléctrica
La Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) está creada por Ley General de Electricidad;
está integrada por una terna nombrada por el Ejecutivo, electa de una propuesta recibida de
Rectores de las Universidades del país, el Ministerio y Agentes de Mercado Mayorista. Es
órgano técnico del ministerio pero con independencia funcional para ejercer las funciones
asignadas, dentro de las que están proteger derechos de los usuarios y prevenir conductas
atentatorias contra la libre competencia, prácticas abusivas o discriminatorias; definir las tarifas,
emitir normas técnicas, aplicar el régimen de sanciones y dirimir controversias y cumplir con las
demás disposiciones y normativas indicadas en la ley.
3.3.4 Sector de obras públicas y transporte
Al Ministerio de Comunicaciones, Transporte, Obras Públicas y Vivienda (CIV), según la Ley
del Organismo Ejecutivo, le corresponde formular las políticas y hacer cumplir el régimen
jurídico aplicable entre otras, a la obra pública, servicios de información de meteorología,
vulcanología, sismología e hidrología, a la política de vivienda y asentamientos humanos y al
transporte fluvial y marítimo. El CIV concesiona el uso del agua para transporte.
3.4. Investigación e información hidrológica
3.4.1 Instituto de Sismología, Vulcanología, Meteorología e
Hidrología
Como dependencia de este Ministerio está el Instituto de Sismología, Vulcanología,
Meteorología e Hidrología (INSIVUMEH). Fue creado por Acuerdo Gubernativo de fecha 26 de
marzo de 1976. Su funcionamiento se encuentra normado en el Acuerdo Ministerial del 13 de
agosto del mismo año. Le corresponde ejecutar actividades y prestar servicios en materia de
hidrología y meteorología, entre otras. Entre las funciones que le corresponde desempeñar en
relación con el agua están: ejecutar estudios sobre aguas subterráneas, superficiales, prevención
de la contaminación; planificar e investigar los recursos hidráulicos en las cuencas de los ríos y
su interacción con los demás recursos naturales, sistemas sociales y económicos del país.
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El INSIVUMEH es el que debe proveer las bases técnicas para desarrollar, revisar y ajustar la
política y ley de aguas y coordinar interinstitucionalmente para la planificación, investigación,
evaluación y aprovechamiento del recurso. En este tema ha desempeñado un importante rol en la
formulación de proyectos de ley de aguas y por su condición de investigador, no usuario y capaz
de centralizar la información (previo fortalecimiento), en no pocas ocasiones se ha considerado
sea el ente rector del recurso hídrico del país.
3.4.2 Instituto Nacional de Electrificación
El Instituto Nacional de Electrificación (INDE) es una entidad estatal, autónoma y
descentralizada, la cual goza de autonomía funcional, patrimonio propio, personalidad jurídica y
plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones en materias de su competencia.
En relación con los recursos hídricos y de acuerdo con el Artículo 4 del Decreto n. 64-94 del
Congreso, entre los fines del INDE están propiciar la utilización sustentable de los recursos
naturales, conservándolos protegiendo sus cuencas, fuentes y cauces de los ríos y corrientes de
agua, a través de la forestación y reforestación de las mismas; promoviendo el uso productivo y
domiciliar de la electricidad generada a partir de fuentes energéticas nativas. Además, le
corresponde determinar técnica, económica y jurídicamente, el potencial hidroeléctrico
geotérmico y de otras fuentes renovables, para que sus estudios puedan servir de base a nuevos
proyectos de generación de electricidad y ponerlos a disposición de interesados, conforme
procedimientos que se establezcan para percibir ingresos por dicho servicio.
Cuadro 2. Administración del agua para los usos y aprovechamiento
Usos Entidades Leyes
Doméstico/ Industrial/ Medicinal (agua potable, termales)
Ministerio de Salud, Municipalidades
Código de Salud Código Municipal Reglamento descargas
Agrícola/Pesquero, hidrobiológico
Ministerio de Agricultura, Ganadería, Alimentación
Ley de Organismo Ejecutivo Ley General de Pesca y Acuicultura
Hidroenergético/ Minero
Ministerio de Energía y Minas Ley General de Electricidad Ley de Fuentes Nuevas y Renovables de Energía Ley del INDE Ley de hidrocarburos Ley de Minería
Transporte Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
Ley Organismo Ejecutivo Reglamentos Transporte Acuático (pendiente)
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IV. Marco legal del agua
4.1. Relaciones de interferencia e interdependencia
4.1.1 Derecho constitucional
El fin primordial del Estado es el bien común, organizado para garantizar la vida, libertad,
justicia, seguridad, paz y desarrollo. El agua es un derecho humano que garantiza la vida, por
tal razón está considerada como bien de dominio público, por lo que para su uso y
aprovechamiento el interés general prevalece sobre el particular y para el ejercicio de éstos se
facilitarán las vías de acceso. Además garantiza la propiedad privada y el ejercicio de su
dominio (Artículos 1, 2, 39, 44, 93, 127 128 de la Constitución).
A la vez que la Constitución otorga derechos también establece obligaciones tanto para el
Estado, las municipalidades y la población: mantener el medio ambiente y equilibrio ecológico
mediante la adopción de medidas para la conservación de recursos naturales, como la
reforestación y conservación de bosques y a participar activamente en la planificación y
evaluación de programas de salud (Artículos 9, 98, 119, 126 y 128).
4.1.2 Derecho público
En eventos extraordinarios que afecten la vida cotidiana de la población, en este caso,
provocadas por el agua (ej: Tormentas Mitch y Stan), el derecho público tiene relaciones de
interdependencia con ésta y otras materias y disposiciones legales. La Ley Constitucional de
Orden Público regula lo relativo al restablecimiento del orden y establece las medidas y
facultades que procedan; de acuerdo con la gravedad, el Organismo Ejecutivo puede dictar
estado de prevención, alarma, calamidad pública, estado de sitio y estado de guerra, los tres
últimos corresponde declararlos al Congreso de la República.
4.1.3 Derecho Civil
El contenido de esta materia es básico para regular el ejercicio de los derechos de propiedad, uso
y aprovechamiento de las aguas. El Código Civil desarrolla preceptos constitucionales y es ley
supletoria de leyes especiales que se interrelacionan con motivo de los referidos derechos, como
se verá más adelante.
4.2. Dominio del agua
En Guatemala el régimen de propiedad del agua es mixto, pues se considera que a partir de la
vigencia de la actual Constitución, 16 de enero de 1986, las aguas son del dominio público, lo
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que aplica a las aguas no aprovechadas por los particulares y aguas subterráneas, éstas últimas,
de la fecha indicada para atrás, pertenecían a quien las alumbrara según (Artículo 413, CC 1932).
De esta cuenta se entiende como aguas privadas o de dominio privado, del 15 de enero de 1986
para atrás: las continuas y discontinuas de manantiales o arroyos que nacen o discurren, las aguas
pluviales, las caídas de agua, lagos y lagunas que están o caen dentro de un predio sin salir de
éste. Las aguas privadas recuperan el carácter de aguas del dominio público, en cuanto salen del
predio particular, pero si entran naturalmente a discurrir a otra u otras propiedades particulares
laterales o inferiores, el o los propietarios pueden aprovecharlas eventualmente.
El Artículo 121 indica que son los bienes del Estado:
“a) Los de dominio público;
b) Las aguas de la zona marítima del territorio,
Los lagos y ríos navegables y sus riberas,
Los ríos, vertientes y arroyos limítrofes,
Las caídas y nacimientos de aprovechamiento hidroeléctrico,
Las aguas subterráneas,
Otras que sean susceptibles de regulación por la ley,
Las aguas no aprovechadas por particulares en la extensión y término que fije la ley;
c) Los que constituyen el patrimonio del Estado, incluyendo los del municipio y de las
entidades descentralizadas o autónomas;
(…)
e) El subsuelo, los yacimientos de hidrocarburos y los minerales, así como cualesquiera
otras substancias orgánicas o inorgánicas del subsuelo;
(…)”
El Artículo 127 declara que las aguas son públicas, inalienables (no son objeto de venta, hipoteca
u otra limitación) e imprescriptibles (no se pierde el derecho por el transcurso del tiempo o
condición). Su uso y aprovechamiento se otorgan de acuerdo con el interés social y mientras no
se dicte la Ley de Aguas, aplican las normas del Capítulo IV del CC 1932.
En cuanto al régimen de las aguas, el referido Código, en los Capítulos II, III y IV, Artículos 399
al 405, hace referencia a tres tipos de propietarios cuyo dominio está condicionado al predio y su
extensión: los particulares, el Estado y los municipios. El Artículo 112 indica que los lagos,
lagunas y charcas son de propiedad de particulares, comuneros, municipios y Nación si están
formados en terrenos de su respectivo dominio.
A las categorías de dominio público que establece la Constitución, las caracteriza y también les
otorga carácter de uso común, así:
Las aguas de la zona marítima están consideradas en toda la extensión pero
condicionadas a lo que determine el derecho internacional: 12 millas;
Los lagos y ríos navegables y sus riveras, en la parte que lo permitan y cuya navegación
o flote sea posible natural o artificialmente y los ríos de cualquier clase y en toda su
extensión;
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Las caídas de agua para aprovechamiento hidroeléctrico, aguas continuas y discontinuas
(ej: aguas pluviales que discurran por barrancos y ramblas), siempre que nazcan o
discurran en terrenos nacionales; pertenecen a los municipios las aguas sobrantes de sus
fuentes, cloacas y establecimientos públicos;
Las márgenes de los lagos, ríos, cauces naturales o álveos que no sean de propiedad
privada o municipal.
En particular, la Constitución actual establece que las aguas subterráneas son del dominio
público, sin embargo, no han sido derogados los Artículos 579 del Código Civil (Decreto
Ley n. 106 de 1963, en adelante CC 106) y el Artículo 413 del CC 1932 que otorgan plena
propiedad al que las hubiere obtenido por medios artificiales. Así, sigue prevaleciendo la
disposición civil y, hasta la fecha, no existe regulación ordinaria que norme la extracción de las
aguas, a menos que sea como resultado de un estudio de evaluación de impacto ambiental.
En cuanto a la derogatoria de las leyes, el Artículo 8 de la Ley del Organismo Judicial (Decreto
n. 2-89), indica que las leyes se derogan parcial o totalmente por declaración expresa,
incompatibilidad de disposiciones, regulación total de la materia considerada con anterioridad
(caso del Capítulo II, servidumbres en materia de agua, Título VI del CC 1932) y por
declaración de inconstitucionalidad, dictada en sentencia firme por la Corte de
Constitucionalidad. Por otra parte, el Artículo 9 de la Ley del Organismo Judicial establece que
los tribunales observarán siempre el principio de jerarquía normativa y de supremacía de la
Constitución, así como que carecen de validez las disposiciones que contradigan una norma de
jerarquía superior.
4.3. Uso y aprovechamiento de las aguas privadas
4.3.1 Protección de la propiedad
La Constitución Política de la República, en el Artículo 39 referente a los derechos humanos
individuales, garantiza la propiedad privada como un derecho inherente a la persona humana y
disponer libremente de sus bienes de acuerdo con la ley. El Estado garantiza su ejercicio y debe
crear las condiciones que faciliten al propietario el uso y disfrute de sus bienes. Las personas
pueden disfrutar de su derecho de aprovechamiento de las aguas, pero no ejecutar labores ni
construir obras que causen perjuicio o daño a otros; el Código Procesal Civil y Mercantil
(Decreto Ley n. 107) establece el interdicto de obra nueva o peligrosa, por el que una persona
puede denunciar cuando sienta que está siendo dañado o perjudicado su derecho (Artículos 263
al 268). También en el Código Penal, tiene tipificados delitos en protección de la propiedad o
derechos reales de las aguas.
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4.3.2 Limitaciones a la propiedad
Según el CC 106, la propiedad es el derecho de gozar y disponer de los bienes dentro de los
límites y con la observancia de las obligaciones que establecen las leyes. En ejercicio de ese
derecho, no se puede realizar actos que causen perjuicio a otras personas, como obras ni labores
que desvíen el rumbo de las aguas o causar daño por la fuerza de las avenidas (Artículos 464,
465 y 579, CC 1932). En la legislación nacional, están contempladas como limitaciones al
derecho de propiedad: restricciones, servidumbres, ocupación temporal, expropiación,
necesarias para poder ejercitar el derecho de uso del agua.
a) Restricciones administrativas y civiles
Las restricciones consisten en no hacer, hacer o dejar hacer y pueden ser administrativas o
civiles. Entre las primeras están: la prohibición de lanzar desechos a las aguas, contemplada en el
Decreto n. 1004 de 1953; la prohibición de conducir aguas negras a flor de tierra en el área de
derecho de vía, Acuerdo Gubernativo n…. de 1943; el manejo de áreas protegidas declaradas, de
acuerdo a las normas y reglamentaciones aplicables al Sistema Guatemalteco de Áreas
Protegidas (SIGAP), Ley de Áreas Protegidas Decreto n. 4-89 y sus Reformas; la prohibición de
utilizar aguas residuales para regar cultivos alimenticios, contemplada en el Código de Salud,
Decreto n. 90-97.
Se entiende por restricción civil la prohibición de ejecutar labores o construir de obras que
puedan variar el curso natural o cauce de las aguas; de construir pozos, acueductos, letrinas ni
depósitos de agua a menos de dos metros de pared medianera; de mermar o desviar aguas
públicas o privadas; de abrir pozos a menos de 40 m de edificio, ferrocarril o carretera, o de
100 m de otro alumbramiento (Artículos 580, 581, 582 CC 106).
b) Ocupación temporal
La ocupación temporal es la autorización que obtiene quien como efecto de una servidumbre y
previa indemnización, utiliza parte del predio u otro predio contiguo para depositar los materiales
necesarios para la construcción de las obras que la servidumbre conlleve (Artículo 766, CC 106).
c) Servidumbres
Definición y características:
Las servidumbres están definidas como el gravamen impuesto sobre un predio (sirviente) para
uso de otro predio (dominante) de distinto dueño. En lenguaje popular se identifican como
derechos de paso por propiedad o terrenos ajenos para captar y conducir las aguas
(Artículos 760 al 821, CC 106). Las servidumbres consisten en tolerar que una persona que no es
propietaria del terreno haga uso de éste en una porción determinada o que un propietario deje de
utilizar una franja o extensión de terreno propio. El dueño del predio a servir puede oponerse por
prever un perjuicio, peligro o porque haya otro predio que ofrezca las mismas condiciones y
menos inconvenientes que el escogido.
Las características jurídicas de las servidumbres son las siguientes:
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1) pueden convenirse por voluntad de los propietarios (servidumbres voluntarias) o
por mandato legal (servidumbres forzosas), mediante procedimiento ante juzgado
competente u oficina administrativa;
2) la constitución conlleva indemnización;
3) incluye los medios necesarios para poderla utilizar, es decir, obras y pasos para
mantener y operar;
4) forman parte integrante de la heredad o edificio a que van destinadas las aguas, el
acueducto, el agua, los cajeros y las márgenes;
5) la servidumbre termina por los motivos previstos aunque cambie de propietario el
inmueble que la soporta;
6) Los dueños de los predios por donde pasa un acueducto no pueden alegar derecho de
posesión al aprovechamiento de su cauce ni márgenes a menos que funden su derecho
en títulos de propiedad;
7) para que surta efectos legales, es necesaria su anotación en el Registro General de la
Propiedad.
Un tipo particular de servidumbre es la servidumbre administrativa (forzosa), la cual fue
establecida por la Ley de Transformación Agraria (Decreto n. 1551 del 1962), en el Régimen de
Aguas y Regadíos, para facilitar el ejercicio de los derechos adquiridos a través de esta misma
ley. La ley fue emitida para dar respuesta a la conflictividad agraria y promover el acceso a
tierras a campesinos en zonas de desarrollo agrario.
El Régimen de Aguas y Regadíos declara afectables por limitaciones, regulaciones y
restricciones el uso, goce y disfrute de las aguas de dominio público y privado que excedan del
caudal necesario para un aprovechamiento racional de los terrenos que sean parte integrante de
las mismas y tiene como destino el uso doméstico, agrícola e industrial, siempre y cuando las
aguas no estén siendo aprovechas en actividades que beneficien a la colectividad (Artículos 247
al 259). Las regulaciones definen el uso racional del recurso; las limitaciones pueden modificar
el orden de preferencia para el aprovechamiento; las restricciones pueden consistir en la
obligación de permitir trabajos de conservación de suelos necesarios para la protección de
cuencas o en el impedimento a contaminar las aguas que puedan perjudicar la salud pública, la
fauna o flora. La ley manda se emita el reglamento para uso de los cauces que se aprovechen
como desagües.
Por el procedimiento administrativo también se constituye servidumbres de acueducto con
fines de beneficio colectivo mediante el Decreto n. 49-72, que declara de utilidad pública el
establecimiento de servidumbres para conducción de agua, con fines agrarios, industriales o para
obras de salud pública; pueden constituirse en forma voluntaria o forzosa por escritura pública o
acta celebrada en Alcaldía respectiva. Este procedimiento es utilizado en las municipalidades del
interior del país en la construcción de sistemas de agua para consumo humano, para la
constitución voluntaria de servidumbre de paso, por medio de acta celebrada ante el Alcalde o
miembros del Concejo Municipal. También se usa esta modalidad entre los propietarios o
poseedores de los predios por donde recorre el sistema a instalar.
Por esta ley y para encargarse de su aplicación, se creó el Instituto Nacional de Transformación
Agraria (INTA), que dio paso al Fondo de Tierras, después de suscribir los Acuerdos de Paz
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entre el Gobierno y la Unidad Nacional Revolucionaria Guatemalteca, mediante Decreto n. 24-
99 de julio de 1999. El Fondo de Tierras, en sustitución del INTA, implícitamente concesiona y
expresamente está facultado para modificar los derechos de uso y a hacer declaraciones de
utilidad colectiva. El MAGA retuvo la competencia durante el período de transición. Las
disposiciones del Régimen de Regadíos siguen vigentes, aunque desaplicadas, y se entiende que
su aplicación está a cargo del Fondo de Tierras, según lo que indica el Artículo 60 del
Reglamento de la Ley del Fondos de Tierras (Acuerdo Gubernativo n. 199-2000): “Para el
proceso de regularización y demás aspectos en lo que fueren aplicables, el Fondo de Tierras es la
institución responsable de cumplir y hacer que se cumplan, los Decretos números 1551, 60-
70 y 38-71 y sus respectivas reformas, todos del Congreso de la República.”
Tipos de Servidumbre:
Los tipos de servidumbre que contempla el Código Civil son de acueducto, urbanas de
acueducto, estribo, construcción de compuertas, abrevadero y saca de aguas.
En cuanto a la servidumbre forzosa de acueducto, puede imponerse temporal o
indefinidamente (más de 5 años), para la conducción de aguas destinadas a algún servicio de
utilidad pública, también para objetos de interés privado, como conducción de aguas o evasión
de las servidas o sobrantes. Puede hacerse por canal descubierto o cubierto, cañería y tubería
cuando así lo permitan o exijan las condiciones.
Las servidumbres urbanas establecidas para el servicio público y privado de poblaciones se
rigen por disposiciones generales y locales, como las establecidas en el CS y CM y las
procedentes de contratos privados se rigen por las leyes que aplican. La servidumbre de estribo
está indicada en la construcción de presas en las riberas o terrenos ajenos. La de construcción de
compuertas se puede constituir para dar o mejorar el riego en un predio por donde pasa un
canal, previa autorización y pago de daños y perjuicios y sin disminuir el agua para los demás
regantes. Las de abrevadero y saca de agua utilizadas para consumo humano o de animales
conlleva el derecho de paso de personas y ganado hasta la fuente de agua. Aunque el CC 106
indica que se constituyen por declaratoria de utilidad pública, en la realidad, más suceden por
prácticas consuetudinarias.
Los derechos y obligaciones del propietario del predio dominante como del predio sirviente están
definidos en el articulado de la citada ley (Artículos 760 al 821, CC 106).
Extinción de las servidumbres:
1. Caducidad, si no se hace uso de ésta dentro del plazo fijado, sin perjuicio de satisfacer la
indemnización acordada.
2. Por falta de mantenimiento hasta no poder usarse;
3. Remisión gratuita u onerosa del dueño del predio dominante;
4. Revocatoria de derecho.
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d) Expropiación
La Constitución Política de la República (Artículo 40) y el CC 106 (Artículo 467) establecen la
expropiación de propiedad privada por razones de utilidad colectiva, beneficio social o interés
público debidamente comprobados, previa indemnización, tomando como base su valor actual,
en moneda efectiva y de curso legal a menos que se pacte otra forma. Se entiende por utilidad
colectiva, beneficio social o interés público, todo lo que tienda a satisfacer una necesidad de la
población, bien sea de orden material o espiritual. Según la Ley de Expropiación (Decreto n. 529
del 1948 del Congreso de la República), corresponde al Congreso hacer tal declaratoria. Para el
caso de abastecimiento de agua a poblaciones, es necesario dictamen técnico del MSPAS
(Artículo 81 CS).
Pueden instar la expropiación de toda clase de bienes, estén o no en el comercio, el Estado
municipalidades, contratistas o concesionarios de servicios públicos o de obras y servicios de
utilidad pública, empresas o compañías particulares autorizadas y la Universidad de San Carlos
de Guatemala en los casos que indica la ley. La expropiación debe limitarse a la porción
necesaria para construir la obra pública o satisfacer la necesidad colectiva. Si la expropiación
alcanza a todo el bien o una porción mayor u otro bien adyacente, deberá ser establecido en la
declaración respectiva (Artículos 5 y 6). El espíritu de esta normativa es hacer posible el acceso
al agua como un derecho humano, más en los casos de comunidades situadas en lugares aislados,
en donde las fuentes de agua están en propiedad particular, pero, la servidumbre es un valladar.
En la práctica, las expropiaciones son difíciles de constituir por ser onerosas, a veces más caras
que el proyecto mismo. En algunos caso, la cuota de agua a derivar es tal, que el caudal
necesario para surtir a la comunidad no es suficiente o no se logra. En otros casos, prevalece la
oposición del propietario de los terrenos en donde obligadamente deben pasar las obras. Además,
las servidumbres administrativas constituidas por acta municipal o entre propietarios son
vulnerables pues no son documentos inscribibles en el Registro de la Propiedad o los predios no
cuentan con inscripción registral (Artículo 1129, CC 106). En cuanto al procedimiento de
expropiación, lento y burocrático, en la mayoría de los casos se resuelve mediante contrato de
compraventa u otra modalidad.
4.4. Uso y aprovechamiento de las aguas públicas
El CC 1932, Capítulo III, contienen las disposiciones que regulan el uso y aprovechamiento de
las aguas públicas (Artículos 127 y 128, Constitución). Establece los requisitos para otorgar
concesiones, donde prima el interés social, y los principios de vigilancia. Se hace especialmente
referencia al aprovechamiento de las caídas de agua. Además, se establece que la administración
y vigilancia en materia de zona marítima, ríos y lagos corresponde directamente al Poder
Ejecutivo y, en la demás aguas públicas, a las municipalidades en sus respectivas jurisdicciones.
En cuanto a la temporalidad, el derecho de aprovechamiento, puede ser eventual o indefinido,
refiriéndose a las aguas continuas o discontinuas. El Artículo 406 fija un orden de preferencia
para el eventual, consistente en guardar el orden de su proximidad al nacimiento, según el curso
natural a lo largo del predio y siempre respetando a los superiores. Este Código hace una
diferenciación en cuanto al uso y aprovechamiento, que puede ser común o especial.
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4.4.1 Uso común
Por este se entiende, el libre uso del mar litoral, lagos, ríos navegables y otros cuerpos de agua
para desarrollar actividades de uso doméstico, recreación, pesca, transporte y abrevadero de
ganado. Lo mismo se puede hacer en aguas que discurren por terrenos públicos en canales o
acueductos descubiertos, aunque haya sido concesionada el agua a particulares, con la única
restricción de hacerlo a mano, sin detener el curso del agua ni deteriorar las obras. La ley indica
que este uso está sujeto a reglamentación (Artículo 587, CC 1932).
La práctica más popular sobre uso común es la que hacen las mujeres en los tanques o pilas
públicas para lavar ropa. Algunas están administradas por las mismas beneficiarias, cumplen
con reglas básicas de comportamiento para el uso, tales como horario, cuota para mantenimiento
y operación, que puede ser en dinero o especie (tiempo para limpiar las instalaciones y compra
de accesorios).
4.4.2 Uso especial
El aprovechamiento especial de las aguas públicas se refiere a los usos que debido a su
importancia, magnitud o incidencia económica, social o ambiental, requieren seguridad jurídica y
certeza hídrica y por ello se sujetan al otorgamiento formal de la administración, tal el caso de las
aguas destinadas a fines domésticos9 (Artículo 591, CC 1932).
4.4.3 Formas de otorgamiento de derechos
Los derechos de uso de las aguas públicas pueden ser otorgados de las siguientes formas:
Por concesión administrativa otorgada por una institución facultada expresamente por
ley;
Por resolución dictada por tribunal competente para los aprovechamientos de hecho.
Para el uso especial de las aguas públicas, se requiere autorización administrativa. La concesión
abarca el caudal de agua, más el terreno necesario para la instalación de las obras que hagan
operativo el uso a que está destinada, ya sea a través de propiedad nacional, municipal o
particular, imponiendo las servidumbres de acuerdo con la respectiva ley (Artículo 594,
CC 1932).
En toda concesión deberá constar lo siguiente:
9 Estudio de los Cambios Legales en el Marco de la Privatización del Agua en Guatemala. Elisa Colom de Morán,
p. 13, 2005.
51
1) Naturaleza o destino (variarlo implica nueva concesión);
2) Cantidad en metros cúbicos por segundo y extensión del terreno si es para riego;
3) Tiempo determinado;
4) Uso exclusivo;
5) Concesión sin perjuicio de terceros;
6) La falta o disminución del caudal concesionado, no es responsabilidad de la
administración pública.
Toda concesión para aprovechamiento de las aguas y las obras públicas relacionadas debe
inscribirse en el Registro General de la Propiedad, según el Artículo 1125, 7) y 9), CC 106. El
orden de preferencia para los aprovechamientos especiales está indicado en el Artículo 598,
CC 1932, en primer lugar el abastecimiento de poblaciones y servicios de utilidad pública.
No es necesaria concesión – aunque siempre hay sujeción a leyes administrativas – para el
aprovechamiento de agua para riego que hagan los dueños de predios contiguos o lindantes y los
ribereños en los siguientes casos:
Cauces públicos de aguas pluviales o no continuas, que discurran por las vías públicas
para riego, con libertad para construir malecones o presas de tierra y piedra suelta;
Ríos navegables, en las respectivas márgenes y podrán establecer bombas u otros
equipos, siempre que no causen perjuicio a la navegación.
Las instituciones que otorgan derechos de agua son las siguientes:
a) Ministerio de Agricultura Ganadería y Alimentación
El MAGA concesiona el uso del agua para riego mediante el procedimiento siguiente:
1) Pre inversión: Se realiza un estudio de factibilidad de riego por profesional o entidad
competente; dentro de esta etapa el laboratorio de PLAMAR verifica la calidad del agua
para el riego,
2) Mediante el respectivo trámite, el banco otorga crédito al solicitante.
3) Se ejecuta el riego y se capacita al agricultor en cinco temas incluyendo que la calidad del
agua es importante.
b) Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
El MARN a través de la URHyC, tiene a su cargo las evaluaciones ambientales iniciales que se
practican a proyectos destinados a abastecimiento de agua potable o riego. El procedimiento se
inicia a solicitud de parte interesada, mediante un formato elaborado para el efecto. El análisis
del proyecto se centra en los impactos que las obras puedan provocar al suelo, bosque y agua y
las medidas de mitigación a cumplir y, aunque se centra en las obras físicas, también entra a
conocer caudales, calidad del agua, punto de captación y de descarga. Como mencionado
anteriormente, con la aprobación del proyecto está implícita la concesión del uso de agua.
El Código de Salud, establece la obligatoriedad de contar con el certificado en que consta que el
agua a utilizar en un sistema de abastecimiento de agua, es apta para consumo humano y es el
52
MSPAS es el encargado de extenderlo según el Artículo 88 del Código de Salud. Por otra parte,
indica el Artículo 411, CC 1932 que el aprovechamiento de aguas sobrantes de los municipios,
debe ser concesionado de acuerdo a las leyes de sanidad. Tácitamente, el Ministerio de Salud
concesiona el agua para uso doméstico, al avalar la calidad del agua para consumo humano.
c) Ministerio de Energía y Minas
El MEM concesiona el uso del agua para proyectos hidroenergéticos, mineros, geotérmicos o de
hidrocarburos, de acuerdo con la Ley de Minería (Decreto n. 48-97). El titular de derecho minero
(licencia de exploración y explotación) podrá usar y aprovechar racionalmente las aguas siempre
y cuando no afecte el ejercicio permanente de otros derechos (Artículo 71). Para el caso de la
hidroenergía, sólo se requiere la respectiva autorización del ministerio cuando la potencia de la
central exceda de 5 MW (Artículo 8 de La Ley General Electricidad).
Para la gama de contratos petroleros, siempre que cumpla los requisitos que exijan las leyes y los
reglamentos, el contratista podrá utilizar, exclusivamente para los trabajos de sus operaciones
petroleras, los materiales naturales de construcción, las maderas y las aguas de los terrenos
nacionales situados dentro de los límites del área de contrato. (Artículo 12 del Reglamento de la
Ley de Hidrocarburos, Acuerdo Gubernativo n. 1034-83).
Para el otorgamiento de los derechos mineros, construcción, instalación y funcionamiento de
hidroeléctricas y contratos petroleros se solicita un Estudio de Impacto Ambienta (EIA). Sólo en
el caso de la actividad minera, para las licencias de exploración, la ley en su artículo 19 solicita
la presentación de un Estudio de Mitigación (EM), pero esto no exime presentar el instrumento
de evaluación ambiental que amerite el caso, de acuerdo a lo establecido en el Listado Taxativo
de Proyectos, Obras, Industrias o Actividades (Acuerdo Gubernativo n. 134-2005).
Para la autorización de uso para generación de energía eléctrica, los interesados presentan su
solicitud ante la Dirección General de Energía, en plica cerrada que contiene además de las
generales y descripción del proyecto, el EIA correspondiente y estudios eléctricos aprobados por
la CNEE. La Dirección recaba las opiniones técnicas correspondientes y en caso de ser
favorables lo remite al Despacho Superior del MEM, para que se emita la autorización
correspondiente, la que debe constar también en la Escritura Pública respectiva.
4.4.4 Derechos adquiridos y aprovechamiento de hecho
En el apartado anterior, se hace mención de las entidades que otorgan derechos de concesión. El
otorgamiento de concesión genera un derecho adquirido sobre determinado caudal de dominio
público, a favor de persona individual o jurídica. El título respectivo se integra al patrimonio del
titular como derecho real y algunas de las concesiones extendidas por el MEM y MAGA están
anotadas en el Registro de la Propiedad. Sin embargo, el título no va dirigido a la propiedad de
las aguas sino a poder usarlas con exclusividad, en determinadas condiciones.
Para el caso de los aprovechamientos de hecho, aplica la prescripción adquisitiva para los de
aprovechamiento eventual, por el transcurso de un año y un día y para los indefinidos, por el uso
53
ininterrumpido de diez años, aunque los oponentes se hallen situados aguas arriba. Aplica
también el derecho de defensa porque el uso no interrumpido consolida el derecho (Artículos 406
y 407, CC 1932).
El derecho de uso adquirido conlleva la observancia de las siguientes normas:
1) El propietario del predio puede construir obras de infraestructura para conservar el
agua, siempre y cuando no perjudique al público o a tercero;
2) Ningún aprovechamiento podrá interrumpir derechos adquiridos anteriormente sobre
las mismas aguas en región anterior;
3) No se puede desviar los cauces de su recorrido original;
4) La disminución o empobrecimiento de un manantial afecta a los regantes o usuarios
inferiores, no al dueño donde brota el manantial; el que es primero en tiempo es
primero en derecho;
5) En casos de escasez, los nuevos concesionarios no podrán utilizar agua mientras no
estén satisfechas las necesidades de los usuarios que tengan título o derecho más
antiguo (Artículo 610).
Quien haya disfrutado por diez años de un aprovechamiento de aguas públicas sin oposición de
autoridad o tercero, continuará haciéndolo aunque no pueda acreditar la autorización.
(Artículo 592, CC 1932). Aplica prescripción extintiva cuando, transcurridos diez años, el
dueño de un predio donde hay nacimiento de agua no lo aprovecha.
4.4.5 Transferencia de derechos
Los derechos adquiridos por concesión se incorporan al patrimonio de la persona y son
traslativos. Bajo el presente régimen del Código Civil, la transferencia del derecho de
aprovechamiento se hace con la venta o cesión de derechos del predio por donde discurre el
caudal. La tradición jurídica civil es considerar el agua como accesorio del bien principal, o sea
el predio. Sin embargo, la necesidad imperante de acceso al recurso hídrico, sobre todo para las
comunidades rurales y asentamientos periurbanos, ha hecho que el agua se considere como el
bien principal y la tierra el accesorio, incrementando así considerablemente los precios de las
cesiones de derechos.
4.4.6 Registro y catastro
Las concesiones otorgadas por el Ejecutivo para el uso de las aguas, así como los canales y obras
públicas, como ya se indicó, se inscriben en el Registro General de la Propiedad. Aún no se
cuenta con un Registro Nacional ni con Catastro Nacional del Agua y, mientras se decreta la Ley
General de Aguas, la ENGIRH los promueve como una de las estrategias propuestas. Por otro
lado, las municipalidades encargadas de la prestación de los servicios públicos de agua y
alcantarillado, cuentan con un catastro administrativo municipal de usuarios. Además, la
Dirección de Catastro de Bienes (DICABI), dependencia del Ministerio de Finanzas Públicas, es
la encargada de llevar el control administrativo de los bienes inmuebles existentes en el país,
54
para efectos del pago del Impuesto Único sobre Inmuebles y en cada municipio hay una
dependencia encargada del catastro Municipal.
El MAGA está impulsando la elaboración del catastro multifinalitario del país, con base en la
Ley del Registro de Información Catastral (Decreto 41-2005), que creó el de Información
Catastral (RIC) como entidad autónoma y de servicio, con personalidad jurídica, patrimonio y
recursos propios. El RIC coordina acciones con el Registro de la Propiedad. El órgano rector de
la política catastral y responsable de la organización y funcionamiento del RIC es el Consejo
Directivo presidido por el MAGA.
4.5. Protección y conservación de los recursos naturales y ambiente
El marco legal para la protección y conservación de los recursos naturales y ambiente,
especialmente en relación al agua es el siguiente:
a) Leyes
1) Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente (Decreto n. 68-86). Introduce el
Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y dicta disposiciones para la
protección del sistema hídrico nacional (Artículos 8 y 15). El procedimiento se inicia a
solicitud de parte interesada, mediante un formato elaborado para el efecto. El análisis
del proyecto se centra en los impactos que las obras puedan provocar al suelo, bosque y
agua y las medidas de mitigación a cumplir y aunque se centra en las obras físicas,
también entra a conocer caudales, calidad del agua, punto de captación y de descarga y al
final, con la aprobación del proyecto, está implícita la concesión del uso de agua;
2) Ley de Áreas Protegidas (Decreto n. 4-89). Crea el Sistema Guatemalteco de Áreas
Protegidas (SIGAP), dicta las normas y acciones encaminadas a declararlas a fin de que
reciban un manejo racional para preservar entre otras, el estado natural de las fuentes y
suministros de agua, cuencas críticas de los ríos y además contempla a los manantiales
dentro de las categorías de manejo (Artículos 5, 7 y 8). Dentro del SIGAP, se crea el
Subsistema de Conservación de Bosques Pluviales como programa prioritario, con el
objetivo de asegurar el agua en cantidad y calidad para la población guatemalteca
(Artículo 13);
3) Ley Forestal (Decreto n. 101-96). Establece medidas de conservación de las aguas,
bosque y suelo. El Artículo 47 contiene la prohibición de eliminar el bosque en las partes
altas de las cuencas hidrográficas, en especial las que están ubicadas en áreas de recarga
hídrica. En caso de deforestación de éstas áreas en terrenos estatales, municipales o
privados, deben establecerse programas especiales de regeneración y rehabilitación.
4) Código de Salud (Decreto n. 90-97). Indica que le compete al MSPAS, en coordinación
con las instituciones del sector, velar por la protección, conservación, aprovechamiento,
uso racional de las fuentes de agua potable y por la calidad para consumo humano;
5) Código Municipal (Decreto n. 12-2002). Compete a los municipios y Concejos
Municipales la promoción, gestión y protección de los recursos renovables y no
55
renovables del municipio, así como la prestación de los servicios de agua potable, drenaje
y alcantarillado, residuos sólidos, mercado, rastro y cementerio (Artículo 68);
6) Ley de Educación Ambiental;
7) Ley de Fomento a la Difusión de la Conciencia Ambiental;
8) Código Penal (Decreto n. 17-73). Contempla acciones tipificadas como delitos;
9) Además, disposiciones legales que se encuentran diseminadas en otras leyes que tratan
otros recursos naturales y ambiente como las de creación de las autoridades de cuenca
identificadas en el tercer capítulo de este informe.
b) Reglamentos
1) Reglamento de Descargas y Reuso de Aguas Residuales y Disposición de Lodos
(Acuerdo Gubernativo n. 236-2006). Establece los criterios y requisitos para descargar y
reusar aguas residuales, así como para la disposición de lodos y su cumplimiento aplica a
nivel nacional para municipios, industrias y todo tipo de entes generadores;
2) Reglamento para el Manejo de Desechos Sólidos Hospitalarios (Acuerdo Gubernativo
n. 509-2001). A través del cual el MSPAS regula la recolección, clasificación,
almacenamiento, transporte, tratamiento y disposición final de los mismos, provenientes
de los hospitales públicos o privados, centros de atención médica o de atención
veterinaria, en cumplimiento del Artículo 106 del Código de Salud, así como lo que
preceptúan las Leyes del Organismo Ejecutivo y de Protección y Mejoramiento del
Ambiente;
3) Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental (Acuerdo Gubernativo
n. 431-2007);
4) Reglamentos municipales para la prestación de servicios públicos de residuos sólidos,
rastro y cementerio. El INFOM y algunas organizaciones no gubernamentales han
apoyado a gran parte de los municipios a formular y emitir los respectivos reglamentos
para la prestación de dichos servicios. Sin embargo, con frecuencia, la elaboración de
estos reglamentos no se completa con la publicación y la socialización con los usuarios.
4.6. Régimen del agua potable
a) Leyes
El Código de Salud (Decreto n. 90-97) indica que le compete al MSPAS, en coordinación con las
instituciones del sector, velar por la protección, conservación, aprovechamiento, uso racional de
las fuentes de agua potable y por la calidad para consumo humano. Establece la obligación a las
prestatarias del servicio de agua potable de clorar el agua y prohíbe la tala de árboles hasta 25 m
de las riberas de los cuerpos y las fuentes de agua. Además, prohibe la utilización de agua
contaminada para cultivo de vegetales para consumo humano (Artículos 80, 84, 87, 89 y 90).
Establece normas para la disposición y eliminación de residuos líquidos y sólidos, desechos
hospitalarios (Artículos 74 y del 78 al 113).
56
b) Reglamentos
1) Reglamento de Normas Sanitarias para la Administración, Construcción, Operación y
Mantenimiento de los Servicios de Abastecimiento de Agua para Consumo Humano,
(Acuerdo Gubernativo n. 113-2009 del 29 de abril de ese año), este aplica sobre todo a
los sistemas de agua rurales;
2) Reglamento para la Certificación de la Calidad del Agua para Consumo Humano en
Proyectos de Abastecimiento (Acuerdo Gubernativo n. 178-2009);
3) Manual de Normas Sanitarias que establecen los Procesos y Métodos de Purificación de
Agua para Consumo Humano (Acuerdo Ministerial n. 1148-09);
4) Reglamentos municipales para la prestación de servicios públicos de agua, alcantarillado
(mismas limitaciones que para los servicios de protección ambiental);
5) Norma Guatemalteca Obligatoria COGUANOR Agua potable – Especificaciones.
(NGO 29 001:99);
6) Norma Guatemalteca Obligatoria COGUANOR Agua envasada para consumo humano.
(NGO 29 005:99).
4.7. Régimen de infracciones y sanciones
En Guatemala existen tre procedimientos para sancionar el incumplimiento a las disposiciones
legales contenidas en las diferentes leyes que regulan el uso, aprovechamiento y conservación de
las aguas y demás recursos naturales: el procedimiento administrativo, el procedimiento judicial
y la resolución alternativa de conflictos.
4.7.1 Procedimiento Administrativo
Cada institución que desarrolla normas relacionadas con el agua, por mandato legal cuenta con
un régimen de infracciones y sanciones. Se hace referencia a los procedimientos establecidos en
el Código de Salud, el Código Municipal y la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio
Ambiente.
Cada uno de éstos contempla un régimen de infracciones y sanciones e indica el procedimiento
para su aplicación. Los encargados de vigilar su cumplimiento y aplicar son: el MSPAS que es
el encargado del trámite hasta su resolución, en sus distintos niveles jerárquicos, iniciando en el
Centro de Salud del municipio en donde se haya cometido la infracción. Lo establecido en el
régimen de infracciones y sanciones del Código Municipal, se desarrolla a través del Juzgado de
Asuntos Municipales, y el encargado de llevar el procedimiento indicado en la Ley de Protección
y Mejoramiento del Ambiente es el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales.
Generalmente, las infracciones están consideradas como acción u omisión que implique
violación de las normas jurídicas respectivas y en caso de la comisión de un delito, se denuncian
inmediatamente al Ministerio Público o Tribunal respectivo. La Ley de Protección y
Mejoramiento del Medio Ambiente, concede acción popular para denunciar ante autoridad
competente.
57
Las sanciones son coincidentes para los tres procedimientos y consisten en:
a) Amonestación verbal o escrita;
b) Multa;
c) Suspensión hasta por tres meses, según sea la gravedad de la falta
administrativa o infracción de la licencia o permiso municipal;
d) Cancelación de la licencia o permiso;
e) Cierre provisional del establecimiento;
f) Demolición total o parcial, cuando así procediere, de la obra o construcción.
El procedimiento indicado en el Código de Salud contempla además la cancelación de registro
sanitario, la prohibición de ejercer y la publicación en un periódico. La Ley de Protección y
Mejoramiento del Ambiente contempla además, la corrección de factores que deterioran el
ambiente con búsqueda de alternativas viables y la aplicación de otras medidas tendientes a
corregir y reparar los daños. En cuanto a las multas, el cálculo establecido en el Código de Salud
se considera más eficiente, pues aunque no responde a la valoración real de los bienes y servicios
naturales, la gradación se mantiene vigente pues está calculada en una escala que va desde 2 a 50
salarios mínimos vigentes para actividad no agrícola, que no exceda el 100 por ciento del valor
del bien o servicio. Estos procedimientos difícilmente concluyen en la entidad administrativa
donde dan inicio, pues las instituciones no están preparadas técnicamente para conducirlos o
puede darse el caso de que se conviertan en litigios por parte del interesado o perjudicado y los
trasladan al juzgado respectivo.
Para el caso específico del MARN, se realizan las siguientes acciones: presentación de las
denuncias correspondientes al Ministerio Público en caso de que haya ocurrido contaminación;
sustanciación de los procedimientos en la vía incidental en caso de denuncias a este ministerio,
relativas a contaminación del ambiente y recursos naturales y, en su caso, imposición de las
multas correspondientes. En la Dirección General de Cumplimiento Legal se sustancia un
procedimiento en la vía incidental establecida en ley y si el caso lo amerita se impone cualquiera
de las sanciones que establece la Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente. Los
procedimientos están a cargo de abogados y personal de apoyo de la Dirección General de
Cumplimiento Legal, la Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales y la
Asesoría Jurídica del MARN.
4.7.2 Procedimiento judicial
La Ley Forestal y la Ley de Áreas Protegidas establecen faltas y delitos y se aplican de acuerdo
con los Códigos Penal y Procesal Penal. Las sanciones consisten en multa, prisión, comiso de
bienes.
El Código Penal (Decreto n. 17-73 del Congreso de la República) contempla acciones tipificadas
como delitos, las siguientes:
Hurto y Robo de fluidos, para quien ilícitamente sustrajere agua (Artículos 249 y 254);
58
Usurpación de Aguas, para quien con fines de aprovechamiento ilícito desviare,
represare o detuviere las aguas (Artículo 260);
Daño, para quien de propósito destruyere, parcial o totalmente un bien ajeno (Artículo
278);
Estrago, quien causare daño por inundación (Artículo 284);
Inutilización de defensas comunes contra desastres (Artículo 286);
Atentado contra la seguridad de los transportes marítimos o fluviales (Artículo 290);
Atentado contra la seguridad de servicios públicos como el de agua (Artículo 346);
Contaminación de las aguas mediante vertidos o desechos perjudiciales, agravado
responsabilidad de gerente y funcionario que aprueba (Artículo 347 A, B, C).
4.7.3 Resolución alternativa de conflictos
Dentro de este procedimiento se puede mencionar a la negociación, mediación y arbitraje. Las
más utilizadas por las comunidades son:
a. Juntas conciliatorias comunitarias, con mediación del sacerdote, maestro o alcalde
auxiliar;
b. Juntas conciliatorias municipales, en donde participan mediando el Alcalde o
miembros del Concejo Municipal;
c. Juntas conciliatorias con mediación de Gobernación Departamental.
4.8. Normas de derecho consuetudinario y comunitario
Como se indicó, es mandato constitucional que se respeten y tomen en cuenta las normas
consuetudinarias aplicables en las comunidades indígenas. Se reconocen las formas de
organización, las autoridades comunitarias y las formas de resolver sus asuntos, lo que está
ratificado en los Acuerdos de Paz y Convenio 169. El derecho consuetudinario se define como
“el conjunto de normas reconocidas, aceptadas por la comunidad y practicadas por generaciones.
Constituye normas de convivencia vigentes por transmisión oral que se han mantenido debido a
la necesidad de la sociedad de resolver conflictos, ante los enormes vacíos estatales en el ámbito
de la justicia. Su naturaleza es la de constituir normas no escritas alternativas y cambiantes,
inspiradas en la tradición de una cultura propia” 10
.
Normalmente las comunidades rurales son las encargadas de proveerse el abastecimiento de agua
y otros servicios, ya sea que medie apoyo financiero o técnico municipal, gubernamental o no
gubernamental, la comunidad siempre aporta su cuota en la inversión. En algunas, el grado de
organización es tal que llegan a emitir su propio reglamento, basados en las normas de
10 Normas Consuetudinarias para el Manejo Comunitario del Recurso Agua, Caso de Sistematización: Sistema
Comunitario Microcuenca del Río Tojgüech, municipo de Tacaná, San Marcos. Pg. 6. UICN, 2008.
59
comportamiento colectivo que la rigen. En el caso sistematizado referente a un sistema
comunitario para la prestación del servicio de agua para uso doméstico, se identificó la
observancia de normas que permiten un ejercicio de derechos y obligaciones de los usuarios para
el mantenimiento, operación y administración del sistema. Están orientadas en dos rumbos:
normas de uso o aprovechamiento y normas de provisión o conservación.
Normas de uso o aprovechamiento: El agua no se puede usar para riego de ninguna clase; es
prohibido usar manguera para llevar el agua a las casas; no se permite que el agua se use para
regar la carretera; no está permitido regalar el agua a otra casa; anualmente se pagan 25
Quetzales para mantenimiento del proyecto de agua. La reinstalación cuesta 300 Quetzales y
hay que solicitarla al COCODE, si alguien utiliza tazas lavables cada uno debe hacer su propio
sumidero.
Normas de provisión o conservación: Se prohíbe cortar los pastos del área donde están los
nacimientos; hay que reforestar el área de los nacimientos una vez al año; no se permite el
pastoreo en el área donde están los nacimientos.
En las comunidades donde se desarrollan actividades de riego, también rigen disposiciones
similares.
Cabe remarcar que, a diferencia de los reglamentos emitidos por las municipalidades por medio
de acuerdo municipal publicado en el Diario Oficial que son de observancia general, las normas
comunitarias no tienen más formalidad que la voluntad de las partes y si se cumplen porque están
validadas por los propios usuarios. La diferencia con el derecho formal está en lo que las normas
aprobadas por instituciones del Estado son generalmente elaboradas sin asegurar una
participación ciudadana efectiva, mientras que las normas comunitarias son resultado de
consenso social, lo que asegura su cumplimiento. Por el mismo hecho de ser locales, las normas
comunitarias generan desigualdad en las prácticas cotidianas en cuanto a la gestión de los
recursos naturales. Sin embargo, dichas normas, en particular las de derecho indígena, adoptan
frecuentemente el enfoque de gestión integrada de los recursos, favorecido por la cosmovisión
maya11
. Un ejemplo digno de resaltar es la organización de los 48 Cantones en Totonicapán
para la protección y conservación de los recursos naturales, especialmente del agua.
4.9. Propuestas normativas existentes
Existen varias propuestas normativas en tema de agua en Guatemala. En el Anexo IV se propone
una revisión de los dos últimos anteproyectos de ley de aguas, iniciativas que han sido
propuestas por la Comisión de Ambiente, Ecología y Recursos Naturales. La primera es la
iniciativa de ley n. 3118, Ley General de Aguas, que fue presentada por José Alfredo Cojtí y
11 Conclusiones del Taller sobre Derecho de Aguas desarrollado con integrantes de la Mesa Occidental del Agua,
Quetzaltenango, 18 de febrero 2010.
60
compañeros al Congreso de la República el 01 de septiembre de 2004. La conoció el pleno el 26
de enero de 2005 y fue trasladada para estudio a las Comisiones de Legislación y Puntos
Constitucionales, Ambiente, Ecología y Recursos Naturales. El anteproyecto fue analizado y
socializado con los diferentes sectores de la población: académico, privado, sociedad organizada
y municipal. Los temas de mayor oposición fueron los relacionados con el otorgamiento de
derechos, la institucionalidad y la autonomía municipal.
Como resultado de las consultas, la Comisión Extraordinaria de Recursos Hídricos del Congreso
de la República con el acompañamiento del Ministerio Recursos Naturales y Ambiente y el
Centro de Acción Legal y Ambiental (CALAS), nombró una Comisión Específica y, en base a
esta primera propuesta formularon otra que fue presentada al Congreso de la República por los
Diputados Otto Ely Zea Sierra, Marvin Haroldo García Buenafe, Marco Antonio Solares Pérez y
Job Ramiro García y García, denominada Ley para el Aprovechamiento y Manejo Sostenible de
los Recursos Naturales, la cual en el Registro de Iniciativas recibió el número 3702. El pleno
conoció la propuesta el 26 de septiembre de 2007 y la trasladó para estudio y dictamen conjunto
correspondiente a las Comisiones de Ambiente, Ecología y Recursos Naturales y Extraordinaria
de Recursos Hídricos, quienes hicieron las consultas respectivas con participación de diferentes
sectores, entre ellos el GEA. El dictamen favorable de estas comisiones es de fecha 17 de
noviembre de 2008.
De último, cabe mencionar que, a nivel ministerial, el MARN está promoviendo la elaboración
de un Reglamento de cuencas hidrográficas a través de la URHyC, con fundamento legal en la
Ley de Protección y Mejoramiento del Ambiente, para lo cual ha convocado a participar a
diferentes organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que impulsan el tema de
cuencas hidrográficas para elaborar el borrador de anteproyecto a partir de un documento mártir.
61
V. Conclusiones
5.1 Marco Político
1) La Constitución establece la obligación al Estado, municipalidades y habitantes del
territorio nacional, de propiciar el desarrollo social, económico y tecnológico que
prevenga la contaminación ambiental y mantenga el equilibrio ecológico. Declara además
que las aguas son bienes de dominio público, inalienables e imprescriptibles, que su
aprovechamiento se otorga de acuerdo con la ley y el interés social e indica que una ley
específica regulará la materia. Hasta la fecha, ha habido buenos intentos pero aún existe
el gran vacío de la Ley de Aguas;
2) El GEA está facultado para establecer los mecanismos de control y seguimiento
necesarios para asegurar la adecuada utilización del recurso en el país, en función del
desarrollo sostenible y propiciar que las entidades del sector público adopten e
implementen criterios de gestión integrada de los recursos hídricos y la coordinación de
acciones con el sector privado y sociedad organizada;
3) En ausencia de legislación específica sobre agua, la PNGIRH y la ENGIRH significan un
gran avance a nivel de gobierno central para empezar a orientar el rumbo del
ordenamiento administrativo del recurso, que en conjunto con las otras políticas citadas,
directamente relacionadas entre sí, evidencian como el gobierno de Guatemala, desde
hace varios años, viene preparando la institucionalidad para estar en capacidad de
responder a las necesidades que la población demanda;
4) El vínculo institucional de convergencia entre las políticas del gobierno central,
específicamente la PNGIRH, y la sociedad es SEGEPLAN a través del Sistema de
Consejos de Desarrollo. Para implementar la GIRH, la planificación debe orientarse en
acciones concretas que figuren en el plan de inversiones, plan operativo anual y el
respectivo presupuesto del sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural;
5) En la práctica, existen serias limitantes que no viabilizan dicho vínculo: i) la falta de
fondos, tanto para SEGEPLAN como para el Sistema de Consejos de Desarrollo; ii) la no
coincidencia entre las prioridades del gobierno central y de las comunidades (en muchos
casos, regresan aprobados al CODEDE otros proyectos diferentes a los que han sido
priorizados por las comunidades); iii) la división político administrativa no concuerda
con la división natural del país pues la escorrentía de agua es por cuenca hidrográfica;
6) Hasta la fecha, la PNGIRH se está implementando en el sector de agua potable y
saneamiento, con el MSPAS, para lo que el GEA aprobó el Plan Nacional de los
Servicios Públicos de Agua Potable y Saneamiento para el Desarrollo Humano (PNAPS).
62
5.2 Marco institucional
5.2.1 Protección y Conservación de los Recursos Hídricos
A partir de los mandatos constitucionales y legislativos mencionados en las páginas anteriores, el
Organismo Ejecutivo a través de las instituciones especializadas ha emitido políticas,
reglamentos, normas técnicas, procedimientos administrativos y está desarrollando planes,
programas y proyectos a nivel nacional, regional, municipal y local, tanto por el sector público
como por municipalidades, organizaciones no gubernamentales y sociedad organizada. Sin
embargo se detectó que:
7) Existe dispersión de normas en el sector dado que las disposiciones que regulan los
recursos hídricos se encuentran en leyes que regulan otros sectores o en leyes generales
como el Código Civil, por lo que surgen traslapes, omisiones, superposiciones entre las
entidades encargadas de la aplicación y cumplimiento. Además, numerosas leyes no
cuentan con reglamentación, lo que no permite su correcta aplicación;
8) Falta la voluntad política de autoridades nacionales y municipales para asumir la
responsabilidad de planificar e invertir en la protección y conservación del agua y los
demás recursos naturales;
9) Las autoridades de cuenca están creadas para proteger el recurso hídrico pero no tienen
asignadas funciones de protección y conservación de los recursos naturales y ambiente, lo
que debilita su funcionamiento:
10) La asignación presupuestaria con que cuentan las entidades especializadas impide
desarrollar plenamente un efectivo control y aplicación de las medidas legales;
11) Los municipios tienen la obligación de dotar de agua debidamente clorada a los
habitantes de su circunscripción municipal, así como conservar y proteger los recursos
naturales renovables y no renovables, especialmente el manejo de los residuos sólidos y
líquidos pero no cuentan con la capacidad institucional ni económica y hace falta
voluntad política y conocimiento de la legislación para su aplicación y control;
12) La participación social es incipiente y aún no es capaz de efectuar cambios de conducta
que permitan la protección y conservación efectiva del recurso hídrico y de enfrentar,
conjuntamente con las autoridades, su depredación y deterioro.
5.2.2 Uso y Aprovechamiento
La visión generalizada que autoridades y población tienen del agua es sectorial, a pesar de que es
el elemento fundamental que directa o indirectamente está presente en la mayor parte de las
actividades sociales y económicas que se realizan. Las normas sobre su uso y aprovechamiento
carecen de un cuerpo legal que reúna las normas para el ordenamiento y administración del
recurso como tal. La administración del agua está fragmentada entre instituciones especializadas
63
a nivel central y municipalidades a nivel local. Sin embargo, de la revisión realizada se deduce lo
siguiente:
13) Las normas existentes son generales y aún no han completado su reglamentación;
14) La legislación relacionada con el uso y aprovechamiento del agua está vigente pero no es
positiva. El CC1932 establece las formas, condiciones, limitaciones y prohibiciones que
los usuarios deben acatar para poder gozar, usar y aprovechar las aguas. Sin embargo
estas disposiciones no se aplican;
15) El CC 1932 indica que es el Poder Ejecutivo al que le corresponde la administración y
vigilancia de las aguas públicas, pero en las leyes sectoriales no hay delegación expresa
para el otorgamiento de derechos;
16) Las entidades sectoriales han desarrollado procedimientos administrativos para la
instalación de obras y aprovechamiento de determinado cuerpo de agua, por lo que se
deduce que al ser aprobados los proyectos, implícitamente se concesiona el derecho de
uso o aprovechamiento;
17) No hay inventario nacional que indique cuáles son los usos que han sido autorizados,
quiénes son los usuarios, cuánta agua está comprometida, cuánta es privada o pública,
dónde se localiza y en qué condiciones de calidad. En consecuencia, las concesiones son
otorgadas sin conocer la disponibilidad de agua y los usos comprometidos, lo que genera
conflictos sociales, resultando siempre perjudicados los usuarios aguas abajo;
18) El INSIVUMEH que entre otras funciones tiene asignado recabar la información y la
planeación integral de los recursos hídricos en todas las cuencas del país,
institucionalmente está debilitado para llevar a cabo está función;
19) Aunque las entidades referidas cuentan con registro administrativo y en el Registro de la
Propiedad se inscriben las concesiones otorgadas por el Ejecutivo, no garantizan
plenamente la certeza ni seguridad jurídica para los derechos adquiridos por la falta de
delegación expresa para otorgarlos.
5.3 Marco Legal
5.3.1 Dominio del agua
En Guatemala por declaración constitucional, el agua es un bien de dominio público con
excepción de las aguas aprovechadas por los particulares antes de la vigencia de la actual
Constitución, adoptada en el 1986. Por la ausencia de una ley de aguas y la consecuente
aplicación del CC 1932, el actual régimen de propiedad del agua es mixto, en lo que aplica a las
aguas subterráneas que pertenecían a quien las alumbrara, así como los álveos o cauces naturales
de los ríos que atraviesan heredades. Actualmente todas las aguas son públicas, sin embargo:
20) Aún permanecen sin derogar los artículos citados y otras disposiciones relacionadas y la
práctica cotidiana indica que se siguen considerando de propiedad privada las aguas
subterráneas y las que atraviesan heredades;
64
21) Los preceptos constitucionales son enunicados de los que se derivan las disposiciones
especificas; al no haber una ley de aguas, como lo manda la Constitución, es aplicable el
Código Civil;
22) La derogatoria de disposiciones legales según los casos que plantea el Artículo 8 de la
Ley del Organismo Judicial, no es automática sino mediante declaración expresa del
órgano competente.
5.3.2 Régimen de Infracciones y Sanciones
Cada institución que desarrolla normas relacionadas con el agua, por mandato legal cuenta con
un régimen de infracciones y sanciones y un procedimiento administrativo para su aplicación.
Para fines de este estudio, se hace referencia al Código de Salud, Código Municipal y Ley de
Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente. Los encargados de vigilar su cumplimiento y
aplicación son: MSPAS, Juzgado de Asuntos Municipales y MARN. De la revisión de dichas
normas se detectó lo siguiente:
23) Las acciones u omisiones que implique violación de las normas jurídicas respectivas
están consideradas como infracciones a la ley y las sanciones constituyen un proceso que
va de menor a mayor penalidad, tratando de resarcir, mitigar, reparar, conjurar el daño o
perjuicio causado y tratando de volver las cosas a su estado inicial;
24) En cuanto a las multas, el cálculo establecido en el Código de Salud se considera más
eficiente, pues aunque no responde a la valoración real de los bienes y servicios naturales,
mantiene su vigencia al tener como referencia para el cálculo de la misma, el salario
mínimo vigente para actividad no agrícola;
25) De los procedimientos, el administrativo difícilmente concluye en la entidad donde da
inicio, pues se convierte en jurisdiccional ya sea a solicitud de parte de las instituciones o
del interesado o perjudicado al trasladarlo al juzgado respectivo;
26) El procedimiento judicial puede provocar enfrentamiento entre las partes y normalmente
el Estado está en desventaja porque el interesado tenga mayor capacidad de gestión o
influencia política, además con la sentencia siempre hay un ganador y un perdedor y en
muchos casos aunque haya sentencia judicial los casos no se resuelven;
27) En la práctica el procedimiento que ha resultado más efectivo es la resolución alternativa
de conflictos en cualesquiera de sus modalidades, pues constituyen arreglos voluntarios.
5.3.3 Anteproyectos de ley de aguas
Las dos iniciativas revisadas abarcan los temas fundamentales del derecho de aguas y
recomendados por FAO, Solanes y Getches citados en la revisión que corre en anexos. Su base
legal es la Constitución y la filosófica, los principios que amparan el acceso al agua como
derecho humano, la solidaridad y el uso efectivo y eficiente para lograr la sostenibilidad, entre
otros. La iniciativa de ley n. 3702 del 2007 es una propuesta incluyente pues involucra a los
sectores público, municipal y los diversos de la sociedad; la institucionalidad se plantea
descentralizada a nivel de cuenca hidrográfica.
65
66
VI. Recomendaciones
6.1 Marco Político y Planificación Estratégica
En los diferentes foros mundiales del agua se ha reconocido que la crisis del agua no es en sí una
crisis del propio recurso, sino es una crisis de gobernabilidad y que, para asegurar una
gobernabilidad eficiente, es necesario que la participación del público y los intereses de todos los
colaboradores estén incluidos en el manejo de los recursos hídricos. Los Jefes de Estado han
hecho hincapié en la conservación y administración del agua con el fin de proteger el ambiente
común. Para detener la explotación no sostenible, se debe que desarrollar estrategias para el
manejo del agua en los niveles regional, nacional y local, para lo cual, en cada país se deben
dictar disposiciones aplicables para la gobernabilidad de los asuntos relativos al agua en todos
los niveles y, donde fuera necesario, acelerar las reformas al sector hídrico12
.
En Guatemala, se puede decir que política y socialmente se está creando el ambiente propicio
para promover la gestión integrada de los recursos hídricos pero para que realmente sean
funcionales y efectivas las estructuras planteadas, es importante:
1) Dotar a las instituciones de un presupuesto real y disponibilidad económica para
que se revise el tema a nivel de gobierno central y municipal. Una buena forma
es la organización de mancomunidades o asociaciones municipales que permiten
trascender el territorio;
2) Fortalecer sobre GIRH y Gobernabilidad a los COCODE y COMUDE a nivel de
microcuenca, subcuenca y cuenca y promover la participación social informada,
desarrollando su capacidad de incidencia en la toma de decisiones a nivel local,
municipal y departamental con conocimiento de causa;
3) A nivel de SEGEPLAN y los órganos de decisión, revisar la división político
administrativa del país para hacerla compatible con la división natural de agua,
que facilitaría la aplicación efectiva del enfoque de cuenca, subcuenca y
microcuenca y la distribución y situación de fondos;
4) Dar seguimiento a la iniciativa de ley de aguas que se está promoviendo en el
Congreso de la República para solventar ese gran vacío existente y dar a la
administración del agua una orientación de sostenibilidad.
12 La Gobernabilidad del Agua en las Américas, una Tarea Inconclusa. Humberto Peña y Miguel Solanes. Global
Water Partnership y CEPAL. 2002, pg. 1.
67
6.2 Marco Institucional
6.2.1 Protección y Conservación
Mientras no se cuente con una Ley de Aguas, a través de la Ley de Protección y Mejoramiento
del Ambiente, es preciso:
5) Completar la reglamentación ahí indicada para la protección y rescate de la
calidad y cantidad de los recursos hídricos;
6) Corresponsabilizar personalmente a las autoridades, funcionarios y personal de las
instituciones públicas y municipales por el cumplimiento del estudio de
evaluación de impacto ambiental de acuerdo con las disposiciones vigentes, para
que realmente sea efectiva su aplicación;
7) Fortalecer institucionalmente a las entidades encargadas de la protección y
conservación del recurso hídrico para ejercer el control, monitoreo y evaluación
necesarios;
8) Hacer incidencia ante autoridades nacionales y municipales sobre la importancia
de dotar de voluntad política las acciones relacionadas con la protección y
conservación del recurso hídrico;
9) Diseñar y desarrollar un plan nacional de formación, sensibilización y
capacitación a autoridades nacionales, municipales, organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales, así como a la sociedad organizada y
población en general sobre la gestión integrada del recurso hídrico, la gestión para
la reducción del riesgo y la adaptabilidad al cambio climático.
10) Reconocer el compromiso transgeneracional que tenemos.
6.2.2 Uso y Aprovechamiento del Agua
La emisión de una ley de aguas (independientemente del nombre con que se denomine) es
necesaria, ya que ésta contempla la creación de una autoridad rectora de la administración, no de
los usos en particular, sino del recurso hídrico en general, integrada por autoridades nacionales,
municipales y representantes de los diversos sectores usuarios. Además, una ley de aguas
contiene disposiciones relacionadas con el levantamiento del inventario de cuerpos de agua, el
catastro hídrico y el registro de concesiones y derechos sobre agua. Así mismo, una ley de agua
sostenible dicta los requisitos y formas de otorgamiento de derechos condicionados al uso
eficiente y efectivo del agua.
Mientras el país permanezca sin esta ley se debe:
11) Aplicar el único procedimiento legal para otorgar derechos es a través de la
aprobación del estudio de EIA y de la inscripción de la concesión en el Registro
de la Propiedad para que dicho título sea oponible ante terceros;
68
12) Hacer públicas y divulgar a autoridades, usuarios, profesionales de las distintas
disciplinas relacionadas con el agua y público en general, las disposiciones
contenidas en el CC 1932 relacionadas con el uso y aprovechamiento del agua
para que se conviertan en positivas y se apliquen;
13) Fortalecer al MARN, INSIVUMEH, autoridades de lago y demás entidades que
tienen relación con el uso, aprovechamiento y conservación del agua, tanto
institucional como financieramente.
6.3 Marco Legal
6.3.1 Dominio del Agua
Sobre el tema de dominio del agua, se recomienda lo siguiente:
14) Mantener y respetar la declaración de que todas las aguas son bienes de dominio
público inalienables e imprescriptibles. Por la importancia del recurso hídrico
todas las aguas deben ser públicas, únicamente debiera de reconocerse como
privadas, las de las personas que puedan probar plenamente tal posición, antes de
la vigencia de la actual Constitución;
15) Regirse a lo que estipula el artículo 10, literales a) y d), de la misma Ley del
Organismo Judicial, al señalar que las normas se interpretarán o podrán aclarar
según la finalidad y el espíritu de la misma o bien en el modo que parezca más
conforme a la equidad y a los principios generales del derecho, todo ello aparte de
la prevalencia de la Constitución como norma máxima que rige al Estado
guatemalteco, por lo que en el asunto de mérito tanto las normas del Código Civil
citadas como otras que puedan estar vigentes en cuanto al caso, deben adecuarse
al contenido constitucional referido, ya sea vía el planteamiento de las
inconstitucionalidades que procedan o bien mediante las reformas de ley que sean
pertinentes;
16) Adoptar la Ley General de Aguas, para que desaparezca tanta integración
supletoria que se realiza en las distintas entidades del Estado;
17) Solicitar la opinión de la Corte de Constitucionalidad para que indique qué
procede hacer en los casos indicados adelante por ser materia de la ley de aguas;
18) Aclarar las contradicciones entre la Constitución y el Código Civil respecto a las
aguas subterráneas y cauces que atraviesan heredades;
19) Solucionar la dualidad de disposiciones entre la parte vigente del CC 1932 y el
CC 106 respecto a servidumbres;
20) Impulsar la aplicación del Régimen de Aguas y Regadíos en la Ley de
Transformación Agraria, vigente pero no aplicado.
69
6.3.2 Régimen de Infracciones y Sanciones
Mientras no se cuente con Ley de Aguas que concentre el régimen de infracciones y sanciones y
su procedimiento de aplicación en uno solo, se recomienda:
21) Fortalecer a autoridades, funcionarios y personal administrativo, jueces y personal
de Juzgados de Asuntos Municipales sobre resolución alternativa de conflictos.
70
ANEXO I. Legislación vigente
Acuerdos de Paz (Guatemala, 1996)
Código Civil (Decreto n. 1932 del 1933)
Código Civil (Decreto Ley n. 106 del 1963)
Código de Salud (Decreto n. 90-97)
Código Municipal (Decreto n. 12-2002)
Código Penal (Decreto n. 17-73)
Código Procesal Civil y Mercantil (Decreto Ley n.107)
Constitución Política de la República (1986)
Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas Tribales (Ginebra, 1989)
Creación del Gabinete Específico del Agua (Acuerdo Gubernativo n. 204-2008)
Ley de Áreas Protegidas (Decreto 4-89)
Ley de Creación del AMASURLI (Decreto n.10-98)
Ley de Creación del AMSA (Decreto n.64-96)
Ley de Creación de AMSCLAE (Decreto n. 133-96)
Ley de Creación del MARN (Decreto n. 90-2002)
Ley de Creación de la Autoridad Protectora de la Subcuenca y Cauce del Río Pensativo,
(Decreto n.43-98)
Ley de Descentralización (Decreto n. 13-2002)
Ley de Desarrollo Social (Decreto n. 42-2001)
Ley de Educación Ambiental (Decreto n. 12-91)
Ley de Fomento a la Difusión de la Conciencia Ambiental
Ley de Fondos de Tierras (Decreto n. 199-2000)
Ley de Fuentes Nuevas y Renovables de Energía (Decreto Ley 20-86)
Ley de Hidrocarburos (Decreto n. 109-83)
Ley de Minería (Decreto n. 48-97)
Ley de Protección y Mejoramiento del Ambiente (Decreto n. 68-86)
Ley de Transformación Agraria (Decreto n.1551-62)
Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto n. 114-97)
Ley del Organismo Judicial (Decreto n. 2-89)
71
Ley del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Decreto n. 32-2005)
Ley de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres Naturales o Provocados
(Decreto 109–96)
Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto n. 11-2002)
Ley Forestal (Decreto n. 101-96)
Ley General de Electricidad (Decreto n. 93-97)
Ley General de Pesca y Acuicultura (Decreto n. 80-2002)
Ley INDE (Decreto n. 64-94)
Ley Reguladora de las Áreas de Reserva Territorial del Estado de Guatemala (Decreto n.126-
97)
Manual de Normas Sanitarias que establecen los procesos y métodos de purificación de agua
para consumo humano (Acuerdo Ministerial n. 1148-09)
Norma Guatemalteca Obligatoria para Agua Envasada para Consumo Humano
(COGUANOR, NGO 29 005:99)
Norma Guatemalteca Obligatoria (COGUANOR NGO 29 001:99)
Política de Desarrollo Social y Población
Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Acuerdo Gubernativo n. 278-98)
Política Nacional de Cambio Climático (Acuerdo Gubernativo n.253-09)
Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (Acuerdo Gubernativo n. 196-2009)
Política Marco de Gestión Ambiental (Acuerdo Gubernativo n. 791-2003)
Política de Gestión Integrada de Recursos Hídricos
Reglamento de creación de AMPI (Acuerdo Gubernativo n. 697-2003)
Reglamento de Desechos Hospitalarios (Acuerdo Gubernativo 509-2001)
Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental (Acuerdo Gubernativo n.431-
2007)
Reglamento de Manejo Sustentable de la Cuenca y del Lago de Amatitlán (Acuerdo
Gubernativo n.64-96)
Reglamento de las Descargas y Reúso de Aguas Residuales y de la Disposición de Lodos
(Acuerdo Gubernativo n. 236-2006)
Reglamento Orgánico Interno (Acuerdo Gubernativo n. 497-2001)
Reglamento para la Certificación de la Calidad del Agua para Consumo Humano en
Proyectos de Abastecimiento (Acuerdo Gubernativo 178-2009)
Tratado entre las Repúblicas de El Salvador, Guatemala y Honduras para la Ejecución del
Plan Trifinio (Guatemala, 1997)
72
ANEXO II. Bibliografia
1. El Agua, una responsabilidad compartida, 2º informe de las Naciones Unidas sobre el
Desarrollo de los Recursos Hídricos en el Mundo, 2008.
2. El derecho de los acuíferos fronterizos, Resolución aprobada por la Asamblea General de
la ONU, 63 período de sesiones.
3. Estimulando el Cambio: Un manual para el desarrollo de estrategias de gestión integrada
de recursos hídricos (GIRH) y de optimización del agua. Comité Técnico, GWP, 2005.
4. Estrategia Centroamericana para la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos
(ECAGIRH), Subsistema Ambiental, SICA, 2009.
5. Informe de Avances (2009) de la Secretaría Técnica del Gabinete Específico del Agua.
Guatemala, enero 2010.
6. La Gobernabilidad del Agua en las Américas una Tarea Inconclusa, Humberto Peña y
Miguel Solanes. Global Water Partnership y CEPAL, 2002.
7. Norma Modelo de Aguas Residuales para Centroamérica, Programa Legislación y
Políticas Ambientales, SICA-CCAD, 2009.
8. Plan Centroamericano para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos (PACAGIRH)
2010 – 2012, Subsistema Ambiental, SICA.
9. Política Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (PNGIRH) y de la
Estrategia Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (ENGIRH),
SEGEPLAN, 2006.
10. Política y Legislación de Aguas en el Istmo Centroamericano, El Salvador, Guatemala,
Honduras. Serie FAO Estudio Legislativo 64, Roma 1996.
11. Prácticas Recomendables para la elaboración de leyes y regulaciones relacionadas con el
recurso hídrico, Miguel Solanes y David Getches; Informe de Buenas Prácticas,
Washington D.C. febrero de 1998.
73
ANEXO III. Personas encontradas
Personas entrevistadas
1. Enrique Miranda, URHyC, MARN
2. Brenda García, SIGAP 3.
4. Carlos Gómez, STGEA
5. Carolina Cuevas, URHyC, MARN
6. Francisco Girón, INAB 7.
8. Héctor Godínez, PLAMAR, MAGA
9. Jeanette Noack, Directora de GWP - Guatemala
10. Jorge Mario Gómez, Unidad de Normas y Regulaciones, MAGA
11. Jorge Mario Santos, Agexport 12. 13. Juan Carlos Galindo, Coordinador de la Unidad de Ríos y Canales, Dirección General de
Caminos, CIV
14. Julio Sandoval, STGEA
15. Lester Ruiz López, Asesor Ambiental de la Unidad de Gestión Socio Ambiental, MEM
16. Luis Sanchez, Unidad de Gestión Ambiental, MARN
17. Marco Morales, STGEA
18. Ricardo Serrano, URHyC, MARN
19. Teresa Liguori, Consultora Independiente
Comité Jurídico del Gabinete Específico del Agua
Institución Nombre Cargo
Corte de Constitucionalidad Erick Miguel Castillo Lopez Jefe de Unidad Información Pública
FAO Ariella D’Andrea Coordinadora regional
FAO Gloria Aragón Consultora nacional
MAGA Heidi Xalín Coordinadora Asesoría Jurídica
MARN Deisy Pop Coordinadora Asesoría Jurídica
MARN Juan Miguel Noguera Asesor Jurídico
MEM Victor Taracena Jefe de Asesoría Jurídica
MICIVI Jorge Marroquín Director de Asesoría Juridica
MINEX Rebeca Monzón Asesora Jurídica
Ministerio Público Noé López Fiscal de Medio Ambiente
MSPAS Edgar Taylor Coordinador de Asesoría Jurídica
PGN/UGMA Robinson Arnoldo Chevez Asesor Jurídico
SEGEPLAN Beatriz Eugenia Sandoval de García Directora Jurídica
STGEA Elisa Colom Punto focal nacional
STGEA Braulia Thillet Punto focal nacional alterno
74
ANEXO IV. Revisión comparativa de los anteproyectos de
ley de aguas
El esfuerzo desarrollado a través de más de cincuenta años para contar con una ley que ordene el
uso, aprovechamiento y conservación de los recursos hídricos persigue cumplir con el objetivo
fundamental de que los habitantes de Guatemala tengan acceso al agua como un derecho
humano. Este acceso debe darse en función del interés social, nacional y público, con equidad y
solidaridad, reconociendo la potencialidad que tiene como promotor del desarrollo social y
económico, con visión futurista de adaptabilidad al cambio climático. Con este convencimiento,
vale la pena tratar de despertar el interés de los órganos competentes para emitir un cuerpo legal
que reúna todos los elementos o por lo menos que siente las bases para una administración
adecuada del agua.
En esta revisión se tomaron en cuenta los dos últimos anteproyectos de ley, iniciativas que han
sido propuestas por la Comisión de Ambiente, Ecología y Recursos Naturales, La iniciativa de
ley n. 3118, Ley General de Aguas, fue presentada por José Alfredo Cojtí y compañeros al
Congreso de la República el 01 de septiembre de 2004, la conoció el pleno el 26 de enero de
2005 y fue trasladada para estudio a las Comisiones de Legislación y Puntos Constitucionales,
Ambiente, Ecología y Recursos Naturales. El anteproyecto fue analizado y socializado con los
diferentes sectores de la población: académico, privado, sociedad organizada y municipal. Los
temas de mayor oposición fueron los relacionados con el otorgamiento de derechos, la
institucionalidad y la autonomía municipal.
Como resultado de las consultas, la Comisión Extraordinaria de Recursos Hídricos del Congreso
de la República con el acompañamiento del Ministerio Recursos Naturales y Ambiente y el
Centro de Acción Legal y Ambiental (CALAS) nombró una Comisión Específica y en base a
esta propuesta formularon otra que fue presentada al Congreso de la República por los
Diputados Otto Ely Zea Sierra, Marvin Haroldo García Buenafe, Marco Antonio Solares Pérez y
Job Ramiro García y García, denominada “Ley para el Aprovechamiento y Manejo Sostenible de
los Recursos Naturales”, la cual en el Registro de Iniciativas recibió el número 3702. El pleno
conoció la propuesta el 26 de septiembre de 2007 y la trasladó para estudio y dictamen conjunto
correspondiente a las Comisiones de Ambiente, Ecología y Recursos Naturales y Extraordinaria
de Recursos Hídricos, quienes hicieron las consultas respectivas con participación de diferentes
sectores, entre ellos el Gabinete Específico del Agua. El dictamen favorable de estas comisiones
es de fecha 17 de noviembre de 2008, el que a finales del año pasado, empezó a circular en
internet.
Para la presente revisión comparativa se tomó como referencia la estructura sugerida en el
Estudio Legislativo denominado “Política y Legislación de Aguas en el Istmo Centroamericano,
El Salvador, Guatemala, Honduras”, elaborado mediante el Proyecto TCP/RLA/4557 de FAO,
1996, páginas 44 y 45 y el Informe de Buenas Prácticas elaborado por Miguel Solanes y David
Getches en 1998, denominado Prácticas Recomendables para la Elaboración de Leyes y
Regulaciones Relacionadas con el Recurso Hídrico.
75
La estructura de Código o Ley General de Aguas propuesta por FAO, está organizada en un
título preliminar que trata del objeto de la ley y su aplicabilidad, cuatro libros y un título final
con disposiciones transitorias y derogatorias.
En cuanto a contenidos temáticos, la propuesta de FAO es la siguiente:
El libro primero contendrá el derecho sustantivo y comprende las aguas en general:
naturaleza jurídica, dominialidad, clasificación; concesión de derechos, clasificación y
calidad; cauces naturales y artificiales, dominialidad y formulas para su utilización; la
regulación de extracción de áridos, delimitación de cauces naturales y las alteraciones en
sus cursos por obra del hombre; aguas subterráneas, exploración, perforación y
explotación; la protección de acuíferos, restricciones a su aprovechamiento y prohibición
de explotación; obras hidráulicas; servidumbres naturales, legales y voluntarias; las de
escurrimiento, acueducto, derrames y drenajes, bocatoma, estribo de presa, centrales
hidroeléctricas, casas de máquinas y de obras de derivación, servideumbres de
investigación, de abrevadero y voluntarias y las reglas para su extinción.
El libro segundo contiene los usos de las aguas, su administración y adquisición de
derechos de aprovechamiento, su régimen de inscripción.
El libro tercero divide la institucionalidad del agua en pública y privada.
En la pública incluye a la autoridad nacional y le concede funciones de medición,
administración, asignación del recurso, protección y conservación, planificación y
generación de políticas, investigación, catastro público, fórmulas jurídicas para su
integración, dependencia, nivel jerárquico.
En la institucionalidad privada incluye las asociaciones de usuarios, organizaciones de los
cauces naturales, jueces de río y fórmulas legales para establecerlas y nombrarlas,
órganos internos, jurisdicción, competencia; control, supervisión y apoyo a su gestión.
Además los organismos de cuenca, su configuración, atribuciones y funciones;
jurisdicción, competencia, control y apoyo a su gestión.
El libro cuarto está relacionado con las sanciones y lo organiza en normas especiales para
prevenir desbordes e inundaciones en casos urgentes y para la aplicación de sanciones;
resolución de conflictos por distribución de aguas en cauces naturales; aprobación e
inspección de obras hidráulicas mayores para prevenir daños a las personas y al
ambiente; atribuciones especiales en casos de escasez y sequía para evitar juicios
mayores; aplicación de prioridades en caso de reparto extraordinario por escasez o
sequía. Luego, procedimiento y sanciones, que contiene las infracciones a las
disposiciones legales, denuncias, tribunales competentes.
En cuanto a las estructuras, las iniciativas de ley referidas están organizadas únicamente en
capítulos; la n. 3118 consta de 09 y la versión original de la n. 3702 ingresó con 18 y después de
la revisión, el resultado presentado en el dictamen conjunto es de 21 capítulos, en los que se
integran los contenidos temáticos indicados por el estudio en referencia. La iniciativa n. 3702
76
segrega en varios capítulos un tema, por ejemplo el de la conservación de los recursos hídricos,
que en algún momento podría resultar repetitivo, es posible que sea mejor utilizar títulos y
capítulos.
Ambos anteproyectos abarcan los contenidos temáticos sugeridos por FAO, no en el mismo
orden pero están abordados, posiblemente hace falta abordar el tema de las obras hidráulicas con
mayor profundidad por la importancia que merecen. Ambas iniciativas contemplan un glosario
que contiene los conceptos más utilizados en la ley e incorporan conceptos como cuenca,
subcuenca, microcuenca, declara a los recursos hídricos como bienes y servicios naturales y tema
de seguridad nacional que trasciende a seguridad ambiental.
Asimismo las dos iniciativas se fundamentan en los artículos 127 y 128 de la Constitución
Política de la República, declaran la inalienabilidad e imprescriptibilidad del agua y la
prevalencia del interés social para el aprovechamiento, uso y goce de los recursos hídricos.
En cuanto a las recomendaciones hechas por los autores Solanes y Getches, los contenidos
abordan los temas de dominialidad pública del Estado, los derechos se otorgan con la condición
del uso efectivo y eficiente, sin causar perjuicios ambientales ni dañar o perjudicar derechos
preexistentes, que reservan un uso exclusivo para brindar seguridad a los usuarios e
inversionistas.
La administración e institucionalidad del agua se abordan tomando en cuenta la cuenca
hidrográfica y la participación de autoridades municipales y usuarios organizados pero
recomiendan crear un ente no sectorial para llevar la rectoría del agua, tal como la propuesta de
la iniciativa n. 3118, sin embargo, la experiencia ha demostrado que esta figura no es aceptada
por los sectores interesados, en cambio la creación de un viceministerio podría ser más fácil de
aceptar aunque no pueda llegar a ser tan efectiva y ágil por el vínculo político, administrativo y
financiero del que dependería, pero es peor que no se empiece a ordenar la administración. Es
posible que una vez creado el espacio, esta unidad trascienda a instituto. Una ventaja es que ya
existe el Gabinete Específico del Agua, que es conocedor de este anteproyecto, pues según la
exposición de motivos ha participado en la socialización del mismo.
Según los autores mencionados, la administración adecuada exige una determinación precisa de
funciones, deberes y facultades. Las funciones y atribuciones fundamentales están definidas en
ambos textos y se refieren a la decisión, planificación, administración, control, resolución de
conflictos monitoreo y evaluación, entre otras. Está contemplada incluso la responsabilidad
personal de los titulares administrativos por el cumplimiento de la ley y de los daños y perjuicios
que provoque el incumplimiento de funciones, para solventar las presiones políticas.
En cuanto a la participación social, ésta debe ir acompañada de información, sensibilización,
capacitación para lograr una participación en la toma de decisiones con conocimiento y
efectividad.
A continuación se presenta una matriz que contiene una revisión comparativa entre contenidos
temáticos de las iniciativas referidas que no significa un análisis total sino solamente un
acercamiento a los temas más importantes a mi criterio.
77
Índice Temático Iniciativa n. 3118 Iniciativa n. 3702 Comentario
Disposiciones
Generales
Le otorga carácter de ley de observancia
general; su ámbito de aplicación se
circunscribe al uso, aprovechamiento, goce
y conservación de las aguas públicas
interiores.
El objeto de la ley es satisfacer
necesidades, organizar el sistema de
derechos en función del interés nacional,
social y público; reducir el deterioro,
conservar, proteger y restaurar, promover la
adopción de mejores prácticas.
Indica las categorías de aguas que están
afectas a la ley y explicita otras
susceptibles de regulación como obras y
estudios costeados con fondos públicos,
aguas residuales, áridos y otros materiales
depositados en las márgenes, de acuerdo
con el Artículo 121 constitucional.
Establece como unidad de planificación la
cuenca hidrográfica y considera necesario
levantar el inventario hídrico, como
herramienta que permitirá conocer el
recurso y ordenar su uso, aprovechamiento
y conservación.
Incorpora conceptos de sostenibilidad
ambiental, cuenca hidrográfica, se funda en
principios de equidad y solidaridad social,
eficiencia económica, sostenibilidad
ambiental, mediante el proceso de gestión
integrada y reconoce las prácticas de
Le otorga carácter de ley de observancia
general y de seguridad nacional pero en
la versión revisada, el carácter trasciende
a la seguridad ambiental.
Considera como bienes de dominio
público las categorías de aguas
establecidas en el Artículo 121
Constitucional y hace explícitas otras
como las obras y estudios costeados con
fondos públicos, aguas residuales, áridos
y otros materiales depositados en las
márgenes de cuerpos de agua.
Toma en cuenta el aprovechamiento,
manejo, uso, goce y conservación de los
recursos hídricos, cauces, obras
hidráulicas y defensa contra los efectos
nocivos.
Su objeto es organizar el sistema de
licencias y reconocimiento de derechos
adquiridos, resguardar el funcionamiento
de procesos ecológicos esenciales, como
garantía del interés nacional,
socioambiental y público. Considera al
recurso como un bien y servicio natural,
incorpora conceptos de sostenibilidad
ambiental, aprovechamiento integral y
transgeneracional.
Indica las categorías de aguas afectas a
la ley y se extiende a las termales y
minero-medicinales, servidas, producidas,
La iniciativa n. 3702 cumple con las
recomendaciones doctrinarias en el
sentido de declarar que el ámbito de la
ley aplica a todas las aguas,
declarándolas como bienes del dominio
público del Estado y trasciende de la
seguridad nacional a la seguridad
ambiental.
Incorporar conceptos modernos al cuerpo
de la ley y hacer explícito que el agua es
un sistema que lo integran varios
elementos, generará confianza y
seguridad en la población e
inversionistas, pues si estas
disposiciones se convierten en ley, es un
compromiso de Estado y se puede exigir
su cumplimiento.
Considero que el espíritu de la
declaración que el agua potable no será
privatizada por ningún motivo, va
orientado a asegurar el acceso al agua
como derecho humano para todos los
habitantes del territorio sin distinción
alguna, por lo que considero preferible
que sea éste el contenido o que se
mejore su redacción, pues aún y cuando
la Constitución Política de la República
declara que las aguas son del dominio de
Estado, la tradición es que el agua es de
quien la usa y por tanto es de propiedad
privada.
78
administración consuetudinaria e indígena.
Las aguas internacionales se rigen por
convenios, tratados y leyes especiales.
desagües agrícolas, de filtración y
drenajes, según Artículo 121 de la
Constitución Política.
Declara que el agua potable no será
privatizada, le otorga carácter público,
bajo responsabilidad y tutela del Estado
Los principios que rigen son: equidad,
gestión integrada, solidaridad, valoración
del recurso, seguridad jurídica,
responsabilidad, prioridad humana,
precautorio y el de quien contamina paga.
Reserva el dominio, aprovechamiento,
manejo, conservación y administración
del agua compartida o limítrofe con
países fronterizos en la proporción que
corresponda y sujeta al país a los
tratados, convenios y normas
internacionales vigentes.
Administración del
Agua
Capítulo III.
La figura institucional es el Instituto
Nacional del Agua, autónoma, con
personalidad jurídica y patrimonio propio
para administrar las aguas de dominio
público y con competencia para ordenar,
planificar, dirigir, coordinar, evaluar,
resolver conflictos y mejorar el desarrollo de
los recursos y su gestión.
El INAGUA está organizado con:
Capítulo IV.
En la propuesta inicial, la administración
la encarga a un Consejo Nacional
integrado por MARN, MAGA,
SEGEPLAN, CIV, MEM, MSPAS, INFOM,
3 representantes de autoridades de
cuenca, uno por cada vertiente.
El MARN a través de la Dirección General
de RH y Cuencas Hidrográficas es la
unidad técnico operativa que puede
delegar en las autoridades de cuenca o
Según Solanes y Getches, la tendencia
actual es separar los usos sectoriales del
órgano de administración del recurso,
consolidar institucionalmente la cuenca
hídrica y a incrementar la participación
social. Respecto a las autoridades de
cuenca sugieren definir funciones en
término de agua solamente, separarlas
del nivel político, darles funciones claras y
autónomas. En este caso, los diferentes
sectores sociales no están de acuerdo
con crear un instituto y en respuesta a
ello, la iniciativa 3702 revisada manda a
que se cree un viceministerio que a
79
1) Junta Directiva integrada por
representantes de autoridades nacionales,
municipales y sociedad organizada, con
atribuciones para conocer y resolver los
asuntos de interés público, nacional y
general en materia de aguas;
2) Gerencia que tiene a su cargo
operativizar el cumplimiento de las
actividades técnico, administrativa
financieras, apoyado con las unidades
administrativas definidas;
3) Juntas de Agua, integradas por un
representante de: el Instituto, las
municipalidades y los usuarios organizados
con jurisdicción territorial en la cuenca. Son
las unidades administrativas
descentralizadas del Instituto, en una o en
un conjunto de unidades hidrográficas. La
Junta Directiva puede delegar en éstas, las
facultades establecidas en ley.
región hidrográfica.
El INSIVUMEH es el ente técnico
científico. Establece un mínimo de 3
regiones hidrográficas y máximo de 38,
que son las cuencas existentes, según el
mapa hidrológico autorizado para
Guatemala.
La versión revisada ya toma en cuenta
dentro del Consejo Nacional a INAB,
CONAP, ANAM, ANACI pero ya no
aparecen las representaciones de las
autoridades de cuenca.
Ninguna versión toma en cuenta al
INSIVUMEH como integrante del CN.
La versión revisada crea el Viceministerio
de Recursos Hídricos y Cuencas
Hidrográficas como ente técnico operativo
y el MARN asume la calidad de ente
técnico científico cumpliendo algunas de
las competencias otorgadas al
INSIVUMEH por Acuerdo Ministerial de
fecha 13 de agosto de 1976 y éste queda
en calidad de colaborador.
La ley asigna al Viceministerio funciones
técnicas, administrativas, de planificación,
control, evaluación y seguimiento; entre
éstas están la elaboración del inventario
hídrico, organizar y llevar el registro y
catastro y la autorización de derechos de
aprovechamiento y otras que el
criterio personal no va a ser totalmente
funcional por la dependencia política,
administrativa y financiera, pero que
podría tener mejor aceptación, así mismo,
es coyuntural que ya exista el Gabinete
Específico del Agua que haría las veces
del Consejo Nacional.
Para la integración territorial de las
autoridades de cuenca es preferible
hacerlo obedeciendo a cada una de las
38 reconocidas oficialmente, pues cada
una presenta condiciones sociales,
políticas, económicas, físicas,
ambientales diferentes a nivel de partes
alta, media y baja e integrar dos o más
cuencas resultaría mucho más difícil, no
solo para operar sino para el caso de las
representaciones de los distintos órganos
de dirección.
El haber incluido en la versión revisada la
representación de las municipalidades u
mancomunidades inmersas en la región
dentro del Consejo Comunitario genera
mayor participación pero esa
representación debe llegar hasta el
Consejo Nacional, salir de la propuesta
de las regiones y trascender al Consejo
Nacional pues es mejor que la sola
representación de la ANAM y la ANACI.
La delegación de funciones en los
organismos de cuenca descentraliza y
80
Viceministerio puede delegar en las 10
autoridades de cuenca o región
hidrográfica; cada una de estas engloba a
más de dos cuencas y se integran con
Regente, Consejo Técnico y Consejo
Comunitario.
El Consejo Técnico se integra con
direcciones que abarcan aspectos de los
recursos naturales, ambiente, educación
y cultura entre otros y el Consejo
Comunitario por representantes de
municipalidades, mancomunidades,
usuarios organizados y contempla la
posibilidad de sumar otros
representantes.
agiliza las resoluciones, siempre y
cuando se circunscriban al tema de
recursos hídricos y no a todos los
recursos naturales y ambiente como
sugiere la propuesta y se les dote de
autonomía administrativa y financiera.
Las funciones más determinantes para
las Juntas de Agua son emitir opinión
acerca de las solicitudes de uso y
vertidos de su circunscripción hidrográfica
y conocer y resolver conflictos de uso,
adoptar medidas para casos de
emergencia, que podrían conocerse a
nivel de microcuenca para mayor
efectividad.
El MARN está concentrando muchas
actividades propias de otras instituciones.
Al INSIVUMEH habría que fortalecerlo en
lugar de debilitarlo para cumplir con las
funciones de ente científico no sólo en el
campo de la hidrología sino en todos los
que indica su mandato legal.
Uso y
Aprovechamiento
del Agua
Capítulo IV.
En este se reconocen los usos comunes y
especiales; el otorgamiento de derechos se
hace mediante concesión regida por la Ley
de Contrataciones del Estado o permiso y
depende de la disponibilidad real de la
fuente (definida por el balance hídrico de
las mismas) y al cumplimiento de
obligaciones. La solicitud es publicada en
el Diario Oficial y otro de mayor circulación
Capítulo VII.
Reconoce los usos comunes y
especiales, establece orden de
prioridades; el otorgamiento de derechos
se hace mediante licencias y permisos,
los que aparecen regulados en el
Capítulo VIII el plazo para las licencias
es de un año con renovación automática
supeditada a la disponibilidad del recurso
y cumplimiento de obligaciones; fija los
El otorgamiento de derechos de
aprovechamiento especial es una
garantía o respaldo estatal que confiere
certeza y seguridad jurídica a los
adjudicatarios. La iniciativa 3118
consigue dicho objetivo, en cuanto a que
el procedimiento de adjudicación es
público y formal. El Artículo 1125
numerales 7) y 9) del Código Civil,
manda que se inscriban en él, las
concesiones otorgadas por el Ejecutivo y
81
en el área.
Incorpora conceptos de microcuenca, uso
eficiente y efectivo.
Los aprovechamientos especiales
constituyen un derecho real, se otorgan a
favor de propietario, poseedor o
adjudicatario de tierras con título provisional
o definitivo, comunidades de pueblos
indígenas o no indígenas para servir en
tierras comunales y que tradicionalmente
han administrado.
Este capítulo establece los derechos y
obligaciones de los titulares, procedimiento
para el otorgamiento hasta de 25 años,
causas de modificación, transferencia y
extinción de derechos.
Con relación al Registro de derechos de
aprovechamiento, manda que éstos y los
demás actos, contratos y resoluciones que
los modifiquen se inscriban en la Sección
Especial de Aguas del Registro de la
Propiedad, previa aprobación del Estudio
de Evaluación de Impacto Ambiental.
El Registro General de la Propiedad podrá
organizar secciones de agua locales y/o
regionales.
requisitos de solicitud, indica el
procedimiento y condiciones para
otorgarlos.
Incorpora conceptos como eficiencia y
efectividad en el uso, aprovechamientos
múltiples y secuenciales a tomar en
cuenta en las prioridades para el ejercicio
de las licencias o derechos preexistentes
de aprovechamiento especial y
compensación de pago por bienes y
servicios ambientales.
Manda que las licencias respeten el
caudal ecológico y considera el trasvase
de aguas como medida de último recurso.
Las licencias de aprovechamientos
especiales para actividades específicas,
serán autorizadas por el MARN, así como
los aprovechamientos provenientes del
derecho común, usos consuetudinarios y
los de comunidades urbanas, rurales y
campesinas para efectos de
reconocimiento y registro de derechos.
Capítulo IX.
Se establece lo relacionado con la
extinción del derecho de
aprovechamiento, las restricciones,
cambio de actividad, caducidad,
revocatoria y cancelación.
Capítulo II.
Contiene el Registro y Catastro.
los canales, muelles u obras públicas de
índole semejante. Considero que es
preferible utilizar la figura de la concesión
regida por la Ley de Contrataciones.
Para el caso de hacer valer los derechos
un registro administrativo no produce
plena prueba contra terceros.
La recomendación de Solanes y Getches
es que los titulares de derechos de agua
deben inscribirlos en los registros
correspondientes, así como las
transferencias pues los derechos no
inscritos no son oponibles a terceros.
En cuanto al plazo, ya sea 25 o un año
prorrogable, el uso efectivo y eficiente
solamente se podrá constatar con la
frecuencia y certeza del sistema de
evaluación y monitoreo que aplique la
Autoridad, que en todo caso sería
preferible hacerlo por procedimiento
establecido por el Consejo Comunitario
en cada microcuenca o unidad
convenida.
No se indica a qué entidad le compete
fijar el caudal ecológico.
En cuanto a los aprovechamientos
especiales para actividades agrícolas,
hidroenergéticas u otras, no hace
mención a dictamen u opinión de la
entidad sectorial correspondiente, lo que
provocará dualidad, superposición o
82
Establece como unidad de planificación la
cuenca hidrográfica. Considera necesario
levantar el inventario hídrico, registro y
catastro como herramientas que
permitirán conocer el recurso y ordenar
su uso, aprovechamiento y conservación.
El carácter que la ley confiere al registro
es administrativo y declarativo.
Capítulo XII.
Está dedicado al Registro Administrativo
de Derechos Preexistentes, licencias y
otras actuaciones; establece los actos y
acciones sujetos a inscripción ya sea de
oficio o a solicitud de parte; contempla los
aprovechamientos consuetudinarios de
aguas públicas.
contradicción de disposiciones.
Servidumbres En el Capítulo relacionado con los
aprovechamientos, Artículo 29 g), solicitud
y otorgamiento de derechos, se indica que
es indispensable solicitar al Instituto la
constitución de las limitaciones
administrativas necesarias para hacer
operativo el uso solicitado.
Capítulo VI.
Describe que tipos de servidumbres, el
objeto de las mismas y sus
características, obligaciones, derechos y
extinción; hace referencia a las
establecidas en esta ley, las del Código
Civil y otras disposiciones legales.
Diferencia a las servidumbres voluntarias
que se otorgan en escritura pública y el
plazo es acordado por las partes, de las
forzosas cuyo plazo es dictado por
sentencia judicial.
Este tema es materia de la Legislación
del Agua, pero ya está regulado en el
Código Civil Decreto Ley 106. Lo mejor
será decidirse a dejarlo en uno de los dos
cuerpos legales de forma total porque así
como figuran dentro de las disposiciones
derogatorias de ambos creará confusión
y duplicidad de acciones.
83
Conservación de
las aguas
Capítulo V.
Contiene las disposiciones relacionadas
con la conservación de las aguas.
Establecerá alianzas estratégicas y
diseñará un plan nacional para la
recuperación de la integridad de las aguas
públicas. El Instituto declarará
comprometida la reserva ordinaria o
agotamiento de la fuente.
La responsabilidad causada por daños a las
aguas públicas y demás bienes hídricos es
objetiva, solidaria e ilimitada y la
indemnización incluye pago de daños y
perjuicios causados y la restitución de las
cosas a su estado anterior. Los fondos
recaudados servirán para labores de
conservación en la respectiva unidad
hidrográfica.
Este capítulo contiene disposiciones
relacionadas con medidas de conservación
como la disposición de residuos líquidos,
sólidos y conexos, definición de zonas de
recarga y protección de fuentes de agua en
coordinación con INAB y CONAP, planes
de protección especial y su respectivo
sistema de incentivos económicos.
Capítulo V.
Establece un programa nacional y
alianzas estratégicas para la
recuperación de la calidad, cantidad y
comportamiento de los bienes hídricos,
así como de conservación de suelo y de
reforestación. Toma en cuenta a las
municipalidades sin menoscabo de su
autonomía.
Con base en el caudal ecológico
declarará mediante Acuerdo Ministerial
comprometida la reserva ordinaria o el
agotamiento de una fuente y tomará las
medidas correspondientes para el caso
del otorgamiento de derechos.
Los daños y perjuicios se fijan a solicitud
del Estado por un Juez de instancia civil.
El Estado podrá reservar aguas para
cualquier finalidad de interés público,
reorganizar una zona, cuenca
hidrográfica o valle para una mejor o más
racional utilización de las aguas.
Capítulo X.
Hace referencia a la Conservación,
Preservación y Contaminación de las
aguas y dicta las medidas que garanticen
su calidad.
Un eficiente sistema de monitoreo y
evaluación permanente será necesario
para cumplir con las disposiciones
relacionadas con investigación y
planificación contenidas en este capítulo.
Solanes y Getches aconsejan que la
planificación se concentre en
preservación de aspectos ecológicos,
sustentabilidad y preservación de flujos
necesarios para motivos ecológicos,
favoreciendo las medidas que propendan
al uso integrado y múltiple de los
recursos.
Es importante que el resultado de los
estudios científicos y técnicos se
divulguen a nivel popular para que tanto
autoridades municipales y los usuarios de
los diferentes sectores estén informados
y cuenten con un conocimiento más
cercano a su realidad, sobre todo será útil
para los consejos comunitarios.
84
Capítulo XIII.
Calidad del Agua establece que el MARN
regulará el diseño, ubicación,
construcción y operación de todo tipo de
sistemas o plantas de tratamiento ya sea
para agua o suelo y aire, así como el
otorgamiento de licencias para estas
actividades.
Asigna responsabilidad de cumplir los
estándares de calidad a los proveedores
de agua para consumo humano. Además
fijará los estándares de calidad y
concentraciones para los parámetros
físicos, químicos, biológicos y estéticos
que la ley disponga.
El MARN otorgará licencias para
laboratorios analíticos para agua, suelo,
aire y biomasa.
Aguas
Subterráneas
No hace referencia al tema en apartado
especial.
El aprovechamiento de esta agua está
sujeto a la disponibilidad del recurso,
necesidades existentes y requerimientos
futuros. El MARN a través de las
autoridades de cuenca fijará el régimen
para su aprovechamiento y la
exploración, alumbramiento, explotación,
aprovechamiento y estudios están sujetos
a la ley. El capítulo establece además el
procedimiento, requisitos, obligaciones y
prohibiciones.
La exigencia del estudio de evaluación de
impacto ambiental debe ser condición
sine qua non para el otorgamiento.
85
Régimen
Económico
Capítulo VI.
En este se establecen contribuciones
especiales por el aprovechamiento de las
aguas o vertido a favor del INAGUA. Los
operadores de servicios públicos se rigen
por leyes especiales pero el Instituto
aprobará la tarifa que anualmente fijará el
prestador, salvo las que se rigen por el
Código Municipal.
El canon por aprovechamiento especial por
metro cúbico, lo fijará la Junta Directiva por
uso y unidad hidrográfica y se publicará en
el Diario Oficial anualmente. Igual
procedimiento establece para la
autorización de vertido.
El canon por aprovechamiento no aplica
para beneficiarios que ejerzan su derecho
directamente en la fuente de agua mediante
trabajos, labores y obras individuales.
Establece incentivos por la adopción de
mejores prácticas e introducción de
tecnología apropiada y ambientalmente
recomendada.
Capítulo XV.
En este aparece la asignación
presupuestaria estatal, las donaciones y
los ingresos por servicios técnicos,
fondos privativos y cooperación
internacional.
Establece la valoración del agua a nivel
nacional.
Generará retribución económica el
aprovechamiento especial, vertido,
compensación por bienes y servicios
ambientales y por servicios técnicos. El
MARN fijará por Acuerdo Gubernativo la
metodología y criterios para la
determinación del valor de la retribución
económica.
Establece incentivos para titulares de
derechos preexistentes o de licencias por
proteger, recuperar y conservar el agua.
Se toma en cuenta a comunitarios
situados en las cabeceras de cuenca
para la compensación por bienes y
servicios ambientales.
Es importante que la autoridad rectora
genere ingresos propios que le permitan
llegar a ser sostenibles con el transcurso
del tiempo.
Es importante que se establezca
legalmente la valoración del agua y se
instaure la compensación por bienes y
servicios ambientales.
Es conveniente que el pago del canon por
aprovechamiento no aplique a
beneficiarios que administren sus propios
sistemas, tal es el caso de los existentes
en el área rural que son manejados por
las comunidades, pero es aconsejable se
establezca una obligación de retribuir en
especie, ya sea reforestando o aportando
tiempo en labores de conservación.
Resolución de
conflictos
Capítulo VII.
Aparece en este capítulo e indica que el
Instituto al conocer conflictos por agua,
hará una investigación de campo y utilizará
el método de la conciliación; la Comisión
Técnico Legal ofrecerá propuestas de
solución; conocerán en primera instancia
Capítulo XVI.
Establece la conciliación como
procedimiento y el papel del MARN es
impulsar las medidas de solución y la
resolución producirá plena prueba ante
un tribunal arbitral o judicial y traslada a
éste último los asuntos relacionados con
Las dos propuestas coinciden con las
recomendaciones de Solanes y Getches
en el sentido de establecer en la
legislación que los interesados resuelvan
por acuerdo y por curso a arbitrajes,
adjudicación por comunidades o
entidades de usuarios y otros medios
amigables, así como prever los medios
86
las Juntas de Agua, en segunda la
Gerencia y ésta elevará el caso a Junta
Directiva.
Las acciones u omisiones tipificadas como
delitos se resolverán de acuerdo a la
legislación vigente.
Al agotar la vía administrativa se aplicarán
las disposiciones de la Ley de lo
Contencioso Administrativo.
derechos y obligaciones surgidos de esta
ley.
para cuando fracasan la conciliación y
concertación también está contemplado.
Este capítulo debe quedar claro en la ley
y con un procedimiento que aplique
exclusivamente para agua, pues en la
actualidad hay más de tres pero en la vía
administrativa ninguno resuelve y se
convierten en jurisdiccionales. Referir los
casos a la instancia civil es no resolver el
problema, pues se juzga con criterio
civilista no ambientalista.
Infracciones y
Sanciones
Capítulo VIII.
La ley considera infracciones toda acción u
omisión que contravenga sus disposiciones.
Las sanciones van desde la amonestación
o advertencia, suspensión del ejercicio de
derechos de uso, cesación definitiva,
revocatoria de concesión de servicios
públicos, suspensión o revocatoria de los
derechos, multa calculada por el Instituto en
un rango que va de 500 a 2000 salarios
mínimos del campo vigentes y aplicar por
ejemplo por verter a fuentes de agua
cualquier tipo de residuos sólido o líquido.
La ley otorga acción pública para denunciar
cualquier acción u omisión que ponga en
peligro el interés público, nacional y social.
Capítulo XVII.
La ley considera infracciones toda acción
u omisión que contravenga sus
disposiciones. Las sanciones van desde
amonestación, multa, suspensión del
ejercicio de licencia, revocatoria y
consignación a tribunales.
Además de las sanciones impuestas,
cumplirá con las medidas de prevención,
reducción, mitigación, restauración o
compensación fijadas por el Ministerio.
La prescripción aplica a los 10 años.
Capítulo XVIII.
Tipifica delitos como el incumplimiento de
límites máximos permisibles y sus etapas,
descargas a flor de tierra o al manto
freático, descargas de aguas residuales
en reusos prohibidos, de desechos
Al igual que la resolución de conflictos,
debe quedar un procedimiento e
infracciones y sanciones para aplicar con
exclusividad por la autoridad rectora y
para el caso de los 6 delitos, verificar que
estén incluidos en el Reglamento
respectivo los límites máximos y sus
etapas, pues estas acciones son
comunes a nivel urbano y rural.
Es necesario además, definir si éstos
duplican o contradicen los establecidos
sobre esta materia en el Código Penal,
redactados de manera general.
87
sólidos o líquidos.
Certificación de
Consultores
No hace referencia. Capítulo XIV.
Indica que es prerrogativa del MARN
otorgar, modificar y revocar certificados
de autorización a consultores que
realicen estudios de evaluación de
impacto ambiental, evaluaciones y otros
estudios.
De acuerdo con la redacción, la
disposición aplica para cualquier tipo de
EEIA. Actualmente existe definido un
procedimiento de certificación y un
reglamento. Si va a ser específico para
agua, debe indicarse expresamente.
Disposiciones
Transitorias y
Finales
En el régimen transitorio se reconocen y
convalidan los derechos adquiridos de
acuerdo a la legislación preexistente, en la
medida del uso efectivo y eficiente del
agua. Establece procedimientos, requisitos
y condiciones, orden de prioridades.
Los derechos no denunciados dentro de los
5 años siguientes a la vigencia de la ley se
tendrán por renunciados.
El Estado desarrollará un programa
nacional de regularización de usos y
obligaciones del agua e introducción de
mejores prácticas, paralelo al inventario
nacional de las aguas, así como el
programa nacional de recuperación de la
calidad y cantidad de las aguas de dominio
público.
Capítulos XIX, XX y XXI.
Manda que el MARN instale en 90 días a
partir de la promulgación de la ley, al
Consejo Nacional del Agua y en 120 días,
instalar a las autoridades de cuenca.
Los tenedores de derechos adquiridos
deben inscribirlos en el registro en un
plazo de 5 años a partir de la vigencia de
la ley.
Asigna fondos para instalar y organizar a
los órganos de la autoridad, registro,
catastro, otros.
Capítulo XXI.
Constan las derogatorias de ley.
Este tema se encuentra mejor redactado
en la iniciativa 3118. Establece
claramente cuáles son las leyes que
sufrirán derogatorias.
En la iniciativa de ley n. 3702, se puede
notar que aunque se reconocen los
derechos consuetudinarios existentes
(art.54), se impone la condición de
solicitar una licencia de uso sin definir los
criterios para asegurar el otorgamiento de
parte de las autoridades correspondientes
y sin fijar un plazo para la solicitud.
Además, no aparecen los usos
tradicionales en el art.104 sobre derechos
adquiridos.
En cuanto a la cantidad de dinero
estipulada para la instalación de la
autoridad, deberá actualizarse al tiempo
en que se emita.
