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Fortalecimiento de capacidades institucionales sobre APPD en el SINAC en el marco del PNCB Informe final elaborado para la GIZ según contrato número: 83257808 29 de septiembre del 2017, San José, Costa Rica
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Fortalecimiento de capacidades institucionales sobre APPD en el SINAC en
el marco del PNCB
Informe final elaborado para la GIZ según contrato número: 83257808
29 de septiembre del 2017, San José, Costa Rica
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Contenido
Abreviaturas ........................................................................................................................................................................................................ 3
1. Introducción ............................................................................................................................................................................................... 4
2. Antecedentes ............................................................................................................................................................................................. 4
3. Metodología ............................................................................................................................................................................................... 6
4. Resultados .................................................................................................................................................................................................. 8
4.1. Mapeo de 30 alianzas público privadas y definición de figuras legales ...................................................................................... 8
4.2. Selección de 10 casos exitosos de APPD ........................................................................................................................................... 9
4.3. Taller de nivelación de Alianzas Público Privadas ......................................................................................................................... 11
4.4. Reunión de validación ......................................................................................................................................................................... 13
4.5. Definición de alianzas para el SINAC-PNCB .................................................................................................................................... 13
4.5. Continuo de las alianzas estratégicas del SINAC ........................................................................................................................... 19
4.6. Factores de éxito de las alianzas del SINAC-PNCB ........................................................................................................................ 27
5. Lecciones aprendidas ............................................................................................................................................................................. 30
6. Recomendaciones ................................................................................................................................................................................... 32
7. Bibliografía ............................................................................................................................................................................................... 34
8. Anexos ....................................................................................................................................................................................................... 35
Anexo 1. Mapeo de 30 APPD del SINAC y del PNCB. ............................................................................................................................ 35
Anexo 2. Cuestionario de sistematización de Alianzas Público Privadas para el Desarrollo del Sistema Nacional de Áreas de
Conservación y del Programa Nacional de Corredores Biológicos .................................................................................................... 36
Anexo 3: Lista de participantes taller de APPD 26 de setiembre. ...................................................................................................... 41
Anexo 4: Presentación Taller de APPD 26 de setiembre. .................................................................................................................... 42
Anexo 5. Fotografías ................................................................................................................................................................................... 42
Cuadro 1: Metodología .................................................................................................................................................................................... 7
Cuadro 2: Diferencias entre tipos de interacción público privada ....................................................................................................... 15
Cuadro 3: Comparativo de tipos de alianzas del SINAC-PNCB .............................................................................................................. 21
Ilustración 1: Fases de la construcción de la estrategia de APPD .......................................................................................................... 6
Ilustración 2: Interacciones público privadas del SINAC ......................................................................................................................... 13
Ilustración 3: Continuo de Alianzas Estratégicas SINAC-PNCB .............................................................................................................. 20
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Abreviaturas
ACAT – Área de Conservación Arenal Tempisque
ACCVC – Área de Conservación Cordillera Volcánica Central
ACG – Área de Conservación Guanacaste
ACLAP – Área de Conservación la Amistad Pacífico
ACMIC – Área de Conservación Marina Isla del Coco
ACOSA – Área de Conservación Osa
ACOPAC – Área de Conservación Pacífico Central
ACT – Área de Conservación Tempisque
APPD – Alianza Público Privada para el Desarrollo
ASP – Áreas Silvestres Protegidas
CCAD - Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
CONAC – Consejo Nacional de Áreas de Conservación
INCOPESCA – Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura
IDA – Instituto de Desarrollo Agrario
PNCB – Programa Nacional de Corredores Biológicos
REDD - Reducción de Emisiones causadas por la Deforestación y la Degradación de los Bosques (por
sus siglas en inglés)
RNVS – Refugio Nacional de Vida Silvestre
SINAC – Sistema Nacional de Áreas de Conservación
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Fortalecimiento de capacidades institucionales sobre APPD en el SINAC en el marco del PNCB
1. Introducción En el marco del proyecto titulado: “Fortalecimiento de capacidades institucionales sobre Alianzas
Público Privadas para el Desarrollo (APPD) en el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) en
el marco del Programa Nacional de Corredores Biológicos (PNCB)”, ALIARSE, presenta los resultados en
el siguiente informe final. A este respecto, los resultados tangibles que se muestran en las siguientes
secciones son:
Mapeo de 30 APPD y definición de figuras legales. Selección de 10 casos exitosos de APPD. Definición de alianzas estratégicas para el SINAC-PNCB. Continuo de alianzas estratégicas del SINAC Taller de sensibilización de alianzas. Reunión de validación de conceptos de alianzas. Factores de éxito y posibles riesgos de cada tipo de alianza.
A continuación, se presentarán los resultados finales de la consultoría con los correspondientes
detalles de cada uno de los productos mencionados.
2. Antecedentes
El proyecto Corredores Biológicos apoya al SINAC con su objetivo de la implementación y gestión
efectiva del Programa Nacional Corredores Biológicos (PNCB) en Costa Rica. Los Corredores Biológicos
son territorios donde interactúan actores públicos y privados, los cuales, deben establecer alianzas y
acuerdos de cooperación para garantizar la sostenibilidad de los recursos naturales que sirven de base
en la producción local y regional. El componente 3 del Proyecto Corredores Biológicos busca fortalecer
capacidades del SINAC en cuanto a la iniciación, establecimiento, gestión y monitoreo de “alianzas
estratégicas”.
El concepto de Alianzas Público-Privadas para el Desarrollo (APPD) es relativamente reciente, y aunque
tiene relación con el concepto de alianzas y con las relaciones público-privadas, es mucho más amplio
que esto. La implementación práctica de las APPD tiene implicaciones directas sobre la visión de
desarrollo que deseamos para nuestros países y, por lo tanto, requiere modificar parcialmente la forma
de articular acciones y de operar de las organizaciones promotoras de iniciativas de desarrollo.
En este sentido, es conveniente contar con una aproximación acerca de los pilares en los que se
cimientan las APPD, pero ¿Qué se entiende por una APPD? y ¿Qué busca una APPD?
No existe una sola respuesta a estas preguntas ya que no se cuenta con un solo modelo sobre lo que
es una alianza para el desarrollo. Por lo tanto, es imperioso tener una visión amplia y flexible sobre los
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principios e implicaciones intrínsecas a una APPD, cuyo éxito se fundamenta en el cumplimiento de
principios de equidad, confianza, transparencia y beneficio mutuo para las partes.
Una alianza público-privada para el desarrollo es un acuerdo de cooperación para la interacción
corresponsable de las instituciones públicas y las organizaciones privadas, en la cual, las partes
comparten recursos, competencias y riesgos para el logro de objetivos comunes que contribuyan al
desarrollo sostenible. Estas alianzas se formalizan por medio de convenios y generalmente son de
mediano o corto plazo. (ALIARSE, 2010).
En un sentido amplio, una APPD busca generar valor, innovación social y fortalecer la democracia, y
propiciar el desarrollo sostenible en una sociedad, a través de la optimización y la eficiencia de los
recursos y acciones que aportan los participantes de manera colaborativa, que de otra forma, no
podrían ser logrados o los riesgos asumidos por el promotor de la iniciativa serían muy elevados.
El nivel de éxito de las APPD está condicionado tanto por el contexto macro, como por el específico,
por las capacidades y limitaciones de los socios y por los intereses, percepciones y poder de influencia
de los grupos de interés clave que tienen influencia sobre la alianza. De igual manera, el éxito de una
alianza depende de una buena gestión estratégica y operacional en todas las etapas de diseño, gestión
y evaluación de la misma. Desde esta perspectiva, las APPD, son una oportunidad para encontrar
soluciones consensuadas, innovadoras y efectivas para los grandes desafíos locales, nacionales y
globales, incluyendo aquellos que afectan las áreas de conservación y los corredores biológicos.
Las oportunidades y beneficios de las APPD, se consideran como un instrumento apto para que el SINAC
alcance los objetivos de su PNCB. Para ello, la institución como tal, carece todavía de las capacidades
de diseño y gestión de APPD apropiadas y de los mecanismos internos para institucionalizar este
instrumento a nivel nacional, subnacional y local.
En este sentido, es conveniente que el SINAC y personal clave cuente con una aproximación acerca de
los pilares en los que se cimientan las APPD, y que tengan claridad a las siguientes preguntas: ¿Qué se
entiende por una APPD?¿Qué busca una APPD?¿Cuáles formas de APPD existen?¿Cómo operan?¿En
cuáles APPD, si se dio, ha sido involucrado el SINAC en el pasado?¿Han sido exitosas o no?¿Por
qué?¿Cuáles serían las adecuadas APPD para el SINAC en alcanzar los objetivos institucionales y del
PNCB de forma más costo eficiente?¿Cuál sería una estrategia interna para conseguir estas metas?
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3. Metodología
Es importante destacar, que la consultoría es la primera parte de un proceso de construcción
estratégica de APPD que consta de 3 fases, las cuales, se detallan a continuación.
Ilustración 1: Fases de la construcción de la estrategia de APPD
Fuente: Elaboración propia.
Fase 1. Fortalecimiento institucional en APPD: La primera fase tiene como objetivo facilitar y moderar
procesos y capacitar al SINAC y el PNCB en función de su personal clave (Directivo, Técnico) para que
disponga de los conocimientos del concepto de APPD, sistematizar factores de éxito de las experiencias
hechas de los últimos años en materias y temas de APPD y definir tipos, formas, campos de acción en
las cuales la institución abordará APPD en el futuro.
Esta fase, representa el objetivo de la consultoría actual. Los resultados obtenidos al finalizar el
proceso, serán la base para las siguientes fases.
Fase 2. Asesoría para el diseño y gestión de APPD: En esta fase, se realizará un análisis de los perfiles del
personal que facilitará las APPD en el SINAC-PNCB, con el objetivo de generar un perfil con
características técnicas y blandas que requieren los gestores de estas alianzas. Este análisis, ayudará a
generar un plan de capacitación específico para los gestores.
Además, se realizará acompañamiento para una APPD nacional y 3 APPD locales. Estas iniciativas serán
seleccionadas de acuerdo a los resultados de la primera fase. A través de este acompañamiento se
busca crear las capacidades para el uso de la herramienta en alianzas con alto potencial de impacto y
que a su vez sirvan como ejemplo replicable en otros corredores biológicos.
En esta fase, se apoyará en la identificación del objetivo sobre el propósito común, mapeo de actores,
plan de trabajo, recursos disponibles, estructura de gobernanza, mecanismos de comunicación,
rendición de cuentas, medición y evaluación.
Fortalecimiento de capacidades institucionales
sobre APPD
Fase 1
Asesoría para el diseño y gestión
de APPD
Fase 2
Estrategia insticuional de
APPD
Fase 3
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En esta etapa de Asesoría de una APPD, la Alianza puede ser diseñada y gestionada por medio de
diferentes etapas a través del ciclo de formación y gestión de APPD. La fase 2, buscará promover las
alianzas a través de la aplicación del sistema de diseño y gestión de APPD, el cual, alinea teoría de APPD
con administración de proyectos.
Fase 3. Estrategia institucional de APPD: La fase 3 tiene como objetivo la creación de una estrategia
institucional para promover alianzas público privadas para el desarrollo.
Es importante aclarar, que el inicio de esta fase, está condicionado a los resultados del estudio de
factibilidad y de la asesoría de diseño y gestión de alianzas. Para el éxito de una estrategia de APPD, es
importante la existencia de alianzas en ejecución y condiciones que contribuyan a su gestión. La fase 2
y 3 se costearán posterior a los resultados del estudio de factibilidad, que pueda garantizar parte de la
sostenibilidad de la estrategia.
3.1. Fase 1
La metodología de la presente asistencia técnica, dadas las características de las alianzas, resulta
adecuado el empleo de herramientas de corte cualitativo partiendo del hecho de que la escucha
empática y sobre todo, la cercanía con los sujetos(as) de estudio desde sus propias realidades y
dinámicas cotidianas será vital para la recolección de la información. En este sentido, se puede
entender que la interpretación de la realidad estudiada estará guiada en buena medida por las
experiencias vividas por los actores y los modos de relacionamiento entre ellos y con su entorno en un
primer momento, para posteriormente ser interpretada por el equipo de trabajo.
La metodología se elaboró por medio de 5 procesos, detallados en el siguiente cuadro:
Cuadro 1: Metodología
Procesos Insumos Herramientas Productos
1. Revisión de convenios, sistematizaciones y documentos varios del SINAC.
Convenios de cooperación, sistematización de experiencias y documentos varios.
Cuestionario digital. Matriz de APPD.
Mapeo de 30 APPD del SINAC.
2. Entrevistas con actores clave del SINAC.
Reuniones con actores clave y mapeo de 30 APPD.
Matriz de APPD. Muestra de 10 APPD del SINAC.
3. Entrevistas a los enlaces de cada una de las alianzas seleccionadas para el estudio.
Mapeo de 10 APPD del SINAC.
Entrevistas. Factores de éxito, lecciones aprendidas, tipos, y definición de APPD para el SINAC.
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4. Validación de resultados del estudio.
Factores de éxito, lecciones aprendidas, tipos, y definición de APPD para el SINAC.
Taller de medio día.
Factores de éxito, lecciones aprendidas, tipos, y definición de APPD para el SINAC validados.
5. Nivelación de conocimientos sobre APPD a personal directivo y técnico del SINAC.
Taller de un día. 1 taller sobre APPD a personal directivo y técnico del SINAC.
Fuente: ALIARSE
El mapeo de APPD, tiene como objetivo obtener una visión sobre el estado de situación de las APPD y crear una
base de datos de alianzas. Se utilizó un formulario digital y se realizó una revisión de convenios de las alianzas
establecidas en los últimos 10 años. Posteriormente, a través de una serie de reuniones con actores clave del
SINAC, se seleccionó una muestra de 10 APPD, para profundizar sobre los factores de éxito y oportunidades de
mejora.
Posteriormente, se realizó entrevistas con representantes de las alianzas en el SINAC-PNCB de la muestra
seleccionada. Los resultados obtenidos de las entrevistas, se documentaron y validaron en un taller con personal
directivo y técnico de las alianzas del SINAC. Producto de este proceso, se obtuvo la sistematización de los
factores de éxito, lecciones aprendidas, definición y tipos de APPD del SINAC.
Adicionalmente, se impartió un taller de capacitación de diseño y gestión de APPD, dirigido a personal directo
y técnico del SINAC y del PNCB. El taller tuvo como objetivo nivelar los conocimientos sobre alianzas utilizando
como base los resultados del estudio.
4. Resultados Se presenta a continuación, los principales resultados de la consultoría:
4.1. Mapeo de 30 alianzas público privadas y definición de figuras legales
El mapeo se elaboró con la información disponible en la página web del SINAC, la publicación
“Experiencias de Manejo Participativo de la Biodiversidad de Costa Rica”, búsqueda en el Sistema
Costarricense de Información Jurídica e información obtenida mediante la participación en el taller
“Corredores Biológicos: Experiencias y Lecciones Aprendidas Empresas agrícolas y la conservación de
la biodiversidad” que tuvo lugar el día 22 de junio.
En su mayoría las alianzas con las que cuenta el SINAC se forman mediante la figura de “Convenio de
Cooperación”, para lo cual el SINAC dispone de unas “Directrices, Lineamientos y Procedimientos para
la Gestión de Proyectos de Cooperación Técnica y financiera no reembolsable”, sin embargo también
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se incluye en el mapeo otras figuras como concesión de servicios no esenciales, reservas privadas y
permisos de uso.
Adicionalmente, se mantuvo una reunión con los señores Fernando Quirós, Lesbia Sevilla, Luis Rojas y
Saskia Rodríguez, en donde se presentó el proyecto y se recibió retroalimentación por parte del SINAC
para la elaboración del mapeo.
La información fue sistematizada en una matriz respondiendo a 17 preguntas clave, que determinaron
cuáles iniciativas clasifican como alianzas. A continuación, se presentan las preguntas preliminares
realizadas:
Nombre de alianza.
Alcance Geográfico: distrital, cantonal, provincial, GAM, regional, nacional, internacional.
¿En qué año surgió la alianza?
¿Cuál es la duración de la alianza?
Forma en la que se estableció (figura legal): decreto, convenio, informal, otros.
Descripción de la alianza.
¿Cuáles son los objetivos de la alianza?
Nombre de los miembros de la alianza.
¿Quién tomo la iniciativa para establecer esta alianza? ¿Por qué?
¿Cuáles son los roles y aportes de cada socio?
¿Cada cuánto se reúnen los actores? semanal, quincenal, mensual, trimestre, cuatrimestre,
semestre, anual.
¿Cuáles son los mecanismos de toma de decisiones de la alianza? ¿Cómo es la participación de
cada socio?
¿La alianza cuenta con un plan de trabajo? Si es así, ¿puede compartirlo?
¿Cuáles han sido los resultados de la APPD?
¿Cuáles son los beneficios para cada socio?
¿Hay un presupuesto? ¿Y si es así, de donde vienen los ingresos?
Contactos de coordinador: Nombre de contacto/Tel/Email.
Cabe destacar, que si bien no se encontró mucha de la información requerida, estos vacíos representan
elementos importantes para el análisis de los factores de éxito que se presentarán en el informe final.
En el anexo 1, se adjunta la matriz con las 30 alianzas detalladas en base a las preguntas preliminares
mencionadas.
4.2. Selección de 10 casos exitosos de APPD
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La selección de las 10 APPD, se realiza a través de una sesión participativa con personal de la sede
central del SINAC, PNCB, y GIZ. Durante la sesión se presentó las 30 APPD sistematizadas con los
elementos clave y vacíos de información encontrados en las diferentes fuentes de información.
Resultado de la sesión, se logró obtener las 11 APPD que se profundizarán para extraer los factores de
éxitos, definición y tipos de APPD del SINAC y del PNCB. Por la relevancia de las 11 iniciativas, se decidió
ampliar la muestra a una alianza más, que ayudará al análisis de los resultados finales. A continuación
se presentan los nombres de las alianzas:
1. Convenio Específico de Cooperación entre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y la Asociación Pro Sostenibilidad de los Parques Nacionales de las Siete Provincias (PROPARQUES) para el Fortalecimiento de las Capacidades de Guardaparques en su Gestión en Áreas Protegidas.
2. Convenio Marco de Cooperación entre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y Florida Bebidas Sociedad Anónima para el Servicio de Voluntariado en el SINAC.
3. Convenio Marco de Cooperación entre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y la Asociación Conservacionista Misión Tiburón.
4. Convenio de Cooperación entre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y la Asociación Costa Rica por Siempre.
5. Concesión de Servicios No Esenciales en el Parque Nacional Chirripó. 6. Convenio de Cooperación entre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación e Inmobiliaria
Renaciente S.A. para la Compensación en el Transporte de Personas y Bienes al Parque Nacional Isla del Coco.
7. Permiso de Uso en Precario de terrenos e instalaciones dentro de la Zona Protectora Arenal-Monteverde, Finca Patrimonio Natural del Estado conocida como Reserva Bosque Nuboso Santa Elena, para el desarrollo de actividades de capacitación, investigación y ecoturismo.
8. Refugio de Vida Silvestre Privado Nogal. 9. Global Conservation Standard. 10. Convenio macro de cooperación entre el SINAC y la Cámara de Comercio y Turismo del Pacífico
Central (CENPAC) para el fortalecimiento de las áreas silvestres protegidas de ACOPAC. 11. Recolección de Huevos de Tortuga Lora por parte de la Asociación de Desarrollo Comunal de
Ostional.
El detalle de cada una de las alianzas mapeadas se puede observar en el anexo 1.
Las alianzas de la muestra seleccionada, se profundizaron a través de un cuestionario, cuya
construcción, se basa en los vacíos de información encontrados en las fuentes de información
consultadas en el primer mapeo y al ciclo de diseño y gestión de APPD. El cuestionario, se aplicó a los
enlaces que representan cada una de las iniciativas.
El cuestionario consta de 7 secciones y 31 preguntas, en las cuales, se analizan temas como: alcance,
comunicación, confianza entre los socios, medición, evaluación, estrategia de salida y transición y
sostenibilidad. El instrumento se aplicó vía telefónica a 11 alianzas. En el anexo 2, se adjunta el
cuestionario de sistematización de APPD del SINAC y del PNCB
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4.3. Taller de nivelación de Alianzas Público Privadas El taller se realizó el pasado 26 de
setiembre de 8:00 a.m. a 4:00 p.m. con la
participación de 23 representantes
directivos de la sede central del SINAC y
representantes técnicos y directivos de
las áreas de conservación. (Ver lista de
participantes en el anexo 3)
Cabe destacar que el SINAC tomó la
decisión de realizar solamente una
capacitación con los grupos supra
mencionados. Sin embargo, a pesar de
realizar una capacitación de nivelación en
lugar dos como menciona el contrato, se
cumplieron los objetivos y se contó con la cantidad de representantes mencionados en la propuesta.
El taller tuvo como objetivos:
Comprender el complejo proceso del diseño y gestión de las APPD para fortalecimiento del
PNCB y el SINAC
Generar conocimiento sobre el contexto y racionalidad de las APPD en el marco de los
ODS de acuerdo a la experiencia del PNCB y el SINAC
Validar tipos de alianzas del SINAC
Conocer el proceso de diseño y gestión de APPD y la aplicación de herramientas para
las alianzas en el PNCB y el SINAC
Crear espacios para compartir ideas novedosas sobre el potencial y viabilidad de las
APPD en el PNCB y el SINAC.
La presentación utilizada en el taller, se adjunta en el anexo 4.
Como resultado del taller se obtuvieron insumos para elaborar el continuo de tipos de alianzas del
SINAC y generó capacidades en los participantes para diseñar y gestionar alianzas. La capacitación
realizó dos ejercicios principales:
i. Continuo de alianzas: en este ejercicio se validó los resultados de la investigación de campo y se recolectaron insumos importantes para la construcción de definiciones, tipología y factores de éxito de cada instrumento de alianzas estratégicas de la institución.
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ii. Mapeo de actores: de acuerdo al ciclo de diseño y gestión de alianzas, se generó el ejercicio de mapeo de actores para una alianza nacional para promover la gestión efectiva del PNCB. Al final del ejercicio, se presentaron 3 posibles alianzas con actores públicos, privados y de la sociedad civil.
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4.4. Reunión de validación Los resultados obtenidos en el
taller supra mencionado se
sistematizaron y se acordaron las
definiciones, tipos y factores de
éxito de las alianzas del SINAC. Lo
anterior se presentó en la reunión
de validación del pasado 02 de
octubre, la cual, contó con la
participación de 5 representantes
del departamento de
Participación Ciudadana del
SINAC.
En la validación, se decidió utilizar
el término de alianzas
estratégicas para los diferentes tipos de interacción público privada que gestiona actualmente la
institución. Además, se llegó a un consenso sobre la importancia de promover los 7 tipos de alianzas
con sus respectivas figuras jurídicas para contribuir a la misión y objetivos estratégicos del SINAC. Las
figuras seleccionadas se detallan en el siguiente apartado.
Finalmente, se decidió presentar los resultados del estudio a los directores de las áreas de conservación
y del SINAC en la reunión del CONAC a celebrarse el mes de noviembre. ALIARSE se comprometió a
realizar esta presentación de resultados y aclarar cualquier duda que pudiera generarse en dicha
presentación.
4.5. Definición de alianzas para el SINAC-PNCB
La interacción público privada en el SINAC-PNCB en los últimos 10 años ha sido una práctica recurrente
debido a la diversidad de estructuras jurídicas que posee la institución, sin embargo, no han sido
sistematizadas las experiencias propiamente como alianzas, ya que las figuras mencionadas, en
muchos de los casos mapeados, se han generado para satisfacer necesidades específicas y no como
parte de una estrategia de promoción y gestión de alianzas estratégicas del SINAC. Como resultado de
esta consultoría, posterior a la sistematización de las alianzas y la posterior validación por medio de
talleres, se concluye que las alianzas estratégicas en el SINAC-PNCB se dividen en dos tipos de
interacciones público privadas. Sin embargo, existe una tercera interacción que corresponde a la
cooperación público privada, que si bien es una práctica recurrente, no es considerada como alianza.
Ilustración 2: Interacciones público privadas del SINAC
14
Fuente: ALIARSE
La cooperación público-privada son las actividades para la interacción corresponsable del SINAC y las
organizaciones privadas, en la cual, las partes aportan recursos, para el logro de objetivos comunes.
Esta categoría de interacción por lo general se formaliza a través de donaciones y en algunos casos por
medio de convenios de cooperación. Sin embargo, es un tipo de interacción que tiende a ser puntual
en donde el sector privado realiza una donación de recurso financiero o humano y no necesariamente
la relación entre las organizaciones se mantiene en el tiempo. Además, no cuenta con estructuras de
gobernanza formales, mecanismos de medición y evaluación y su impacto es muy limitado a nivel de
alcance y tiempo.
Las asociaciones público privadas (APP), se definen como contratos entre el SINAC y organizaciones
privadas, para el diseño, financiamiento, construcción, operación, y mantenimiento de infraestructura
o prestación de servicios públicos en las áreas de conservación. Transfiriéndole al sector privado parte
de los riesgos y responsabilidades, reservándose el SINAC las potestades de control y regulación.
Las alianzas público privadas para el desarrollo (APPD, son las relaciones a corto y mediano plazo entre
organizaciones del sector privado y sociedad civil con el SINAC, en las cuales, las partes comparten
recursos, competencias y riesgos para el logro de objetivos comunes que contribuyan al desarrollo
sostenible de las áreas de conservación y que utilizan reglas, normas y estructuras compartidas por las
partes. Esta categoría de alianzas por lo general se formalizan a través de convenios de cooperación y
se clasifican en tres grandes tipos de alianzas:
Filantrópico: alianzas que desarrollan proyectos solidarios y las organizaciones dan aportes económicos sin esperar una retribución a cambio.
Transaccional: alianzas que mantienen organizaciones independientes y llevan a cabo acciones complementarias y de forma coordinada. No se trata de una simple transferencia de fondos.
Integrativa: alianzas donde las organizaciones comienzan a interactuar con mayor frecuencia, desarrollan una mayor cantidad y variedad de actividades en común y se multiplican los tipos y cantidades de recursos institucionales utilizados.
En el siguiente cuadro, se analizan las principales diferencias entre cada tipo de interacción de
acuerdo a su alcance, marco temporal, plan de trabajo, presupuesto y estructura de gobernanza.
Cooperación Público Privada
Alianzas Público Privadas para el
Desarrollo
Asociaciones Público Privadas
Alianzas Estratégicas
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Cuadro 2: Diferencias entre tipos de interacción público privada
Criterio Cooperación Público Privada
APPD Filantrópica APPD Transaccional
APPD Integrativa APP
Alcance Lo define un actor externo bajo necesidades circunstanciales y disponibilidad de recursos.
Lo define un actor público o privado en base a un análisis de necesidades. No es validado por los socios.
Lo define un actor público o privado en base a un análisis de necesidades y se valida con los socios.
Se construye conjuntamente entre todos los socios.
Lo define el SINAC de acuerdo a un análisis de costo beneficio.
Marco temporal
Se realiza la acción una vez o en limitadas ocasiones. La relación no se mantiene en el tiempo.
Relaciones de corto plazo.
Relaciones de corto o mediano plazo.
Relaciones de mediano. Se renuevan relaciones de acuerdo a resultados.
Relaciones de largo plazo.
Plan de trabajo.
No hay plan de trabajo.
Construcción del plan de trabajo por un socio. No está validado por todos los socios.
Construcción de plan de trabajo por uno o algunos socios y se valida con todos los socios.
Construcción conjunta del plan de trabajo.
Construcción de acuerdo a lineamientos del contrato.
Presupuesto Existe pero para una actividad puntual de acuerdo a disponibilidad de recursos del donante.
Construcción del presupuesto por un socio. No está validado por todos los socios.
Construcción del presupuesto por uno o algunos socios y se valida con los todos los socios.
Construcción conjunta del plan de trabajo.
Construcción de acuerdo a lineamientos del contrato.
Estructura de gobernanza
No existen roles y responsabilidades definidos
Roles y responsabilidades definidos por un socio pero no son de conocimiento de todos.
Roles y responsabilidades definidos por un socio y validados por todos.
Construcción conjunta de roles y responsabilidades de cada socio de la alianza.
Construcción de acuerdo a lineamientos del contrato.
Fuente: ALIARSE
En el estudio se identificaron instrumentos legales que tradicionalmente ha utilizado el SINAC-PNCB
para formalizar las alianzas estratégicas. A continuación se definen cada uno de los instrumentos que
el SINAC-PNCB puede utilizar para formalizar las APPD y APP:
i. Convenio de cooperación: en su mayoría, las alianzas establecidas por el SINAC se
consolidan mediante la figura de convenio de cooperación. Con la finalidad de establecer el
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procedimiento a seguir, el SINAC desarrolló el documento denominado “Elaboración,
Análisis y Aprobación de Convenios de Cooperación”, donde se define esta figura como:
(…) un instrumento que establece relaciones de colaboración entre Partes, quienes concurren
voluntariamente, motivados por el interés mutuo para el logro de objetivos comunes en las competencias establecidas para el SINAC en la normativa vigente, por ello concretiza un beneficio común para las Partes que lo suscriben. Es un acuerdo por el cual las partes manifiestan la voluntad y el compromiso ya sea general o específico de apoyarse para desarrollar en forma planificada y acordada, acciones de interés y beneficio mutuo, sin fines de lucro. Todo convenio representa la expresión de confianza, buena fe y reciprocidad entre las Partes para implementar un trabajo coordinado.1
ii. Concesión de servicios no esenciales: La figura se encuentra prevista en el artículo 39 de la
Ley de Biodiversidad (Ley No. 7788) y establece la posibilidad de que el Consejo Nacional
de Áreas de Conservación (CONAC) pueda aprobar concesiones de servicios y actividades
no esenciales dentro de áreas silvestres protegidas a organizaciones sin fines de lucro, cuyos
objetivos sean de apoyo a la conservación de los recursos naturales, dando prioridad a las
organizaciones regionales.
La ley reconoce como servicios no esenciales los estacionamientos, los servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los servicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la administración de senderos, administración de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación.
De conformidad con el artículo 57 del Reglamento de la Ley de Biodiversidad (Decreto Ejecutivo No. 34433), la Secretaría Ejecutiva del SINAC propondrá al CONAC los procedimientos y mecanismos que deberán seguirse para el seguimiento y la fiscalización de las concesiones. De igual manera, el Reglamento establece que para esta figura aplicarán los principios constitucionales de la Contratación Administrativa.
En lo que respecta a la definición de otros servicios no esenciales, distintos a los descritos anteriormente, el Reglamento de la Ley de Biodiversidad establece que el Consejo Regional deberá solicitar el criterio del Comité Científico del Área de Conservación.
Como excepciones, la ley establece el ejercicio de las responsabilidades que el marco jurídico confiere de forma exclusiva al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), como lo son el seguimiento de estrategias, planes, presupuestos, etc. Señala además que no se podrá autorizar acceso a elementos de la biodiversidad en favor de terceros ni la construcción de edificaciones privadas.
1 Definición textual contenida en el documento “Elaboración, Análisis y Aprobación de Convenios de Cooperación”, elaborado por la Secretaría Ejecutiva de Cooperación y Proyectos del Sistema Nacional de Áreas de Conservación
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iii. Permiso de uso: se refiere a la autorización con la que cuenta un particular para ejercer un
uso sobre patrimonio estatal.2 Esta figura se establece mediante el artículo 154 de la Ley
General de la Administración Pública (Ley No. 6227):
Artículo 154.- Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan
a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser
revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la
Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse
en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación.
De conformidad con el artículo 169 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (Decreto Ejecutivo 33411) la Administración tiene la potestad de otorgar permisos de uso sobre bienes de dominio público cuando medien razones de oportunidad o conveniencia para el interés general, siempre y cuando esto no signifique una desmejora en la disposición del bien.
El mismo artículo señala además que al tratarse de un título precario, el permiso de uso podrá ser revocado, en un plazo prudencial, por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración.
Al respecto, la Procuraduría General de la República ha definido los permisos de uso como
aquellos
(…) que se constituyen como simples autorizaciones de la Administración para utilizar
bienes públicos, que no requieren de una contraprestación y pueden ser revocados
unilateralmente por la Administración en cualquier momento, mediante acto debidamente
motivado, en tanto son otorgados en precario.3
No obstante, es preciso destacar que si es posible establecer una contraprestación por el
uso del bien de dominio público, tal y como lo señala la resolución de la Sala Constitucional
No. 2777 del 24 de abril de 1998, al indicar que:
El establecimiento del canon por el uso de un terreno patrimonio natural del Estado, no
constituye ni un tributo ni una contribución, sino que corresponde a un pago expresamente
autorizado por el ordenamiento jurídico, por el servicio brindado por la Administración al
permisionario, que es el permitirle el uso de un terreno patrimonio del Estado, según lo
estipulan tanto el artículo 39 inciso i) de la Ley Forestal, como el 6o inciso 3) de la Ley de
Creación del Servicio de Parques Nacionales.
2 Luis Rojas Bolaños & Masaki Osawa, Experiencias de Manejo Participativo de la Biodiversidad de Costa Rica Tomo 1 Experiencias de Manejo Participativo de la Biodiversidad de Costa Rica Tomo 1 (2017) p.53 3 Dictamen de la Procuraduría General de la República C-343-2015 del 9 de diciembre del 2015
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iv. Refugio Privado: La ley de Conservación de Vida Silvestre (Ley No. 7317) establece en el
artículo 82 que los Refugios de Vida Silvestre son aquellos que el Poder Ejecutivo declare
para la protección e investigación de la flora y la fauna silvestres, en especial de las que se
encuentren en vías de extinción. La ley establece que estos podrán ser de propiedad estatal,
privada o mixta.
Por su parte, el Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (Decreto Ejecutivo Nº 32633-MINAE) define en su artículo 70 e.2) a los Refugios de Propiedad Privada como “(…) aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad a particulares. Su administración corresponderá a los propietarios de los inmuebles y será supervisada por el SINAC”.
La ley establece que al someterse a este régimen, el propietario que desee desarrollar una actividad o proyecto de desarrollo y de explotación de los recursos naturales, debe solicitar autorización al SINAC, el cual aplicará criterios estrictos de sostenibilidad para analizar el impacto de dichas acciones o proyectos.
v. Comités Locales de Corredores Biológicos (CLCB): el Programa Nacional de Corredores
Biológicos se crea mediante Decreto Ejecutivo No. 33106 y es regulado mediante el Decreto
Ejecutivo No. 40043, el cual designa a los comités locales como parte de la estructura
organizativa de los Corredores Biológicos.
De acuerdo al artículo 9 del Decreto Ejecutivo No. 40043, los CLCB son espacios multisectoriales de participación que se establecen para la gestión y la consolidación de los Corredores Biológicos. Se integran por un representante del SINAC, Organizaciones No Gubernamentales, organizaciones de base, sector productivo, institucional, gubernamental, privado y municipalidades. Permite asimismo la participación de cualquier otro actor interesado. Los CLCB pueden además potenciar la canalización de recursos de cooperación técnica y financiera.
Como mecanismo de gobernanza, deberán contar con un reglamento que deberá aprobarse en su seno. En lo que respecta a la naturaleza jurídica de los CLCB, la Procuraduría General de la República ha destacado que:
Los CLCB son instancias u organizaciones de naturaleza privada, aun cuando están sujetas al reconocimiento formal por parte del respectivo CORAC. Ergo, no forman parte del SINAC, ni del Estado, por lo que no se les puede considerar órganos públicos. Tampoco tienen asignados el ejercicio de funciones públicas por el ordenamiento jurídico. 4
vi. Permiso de aprovechamiento de huevos de tortuga lora: mediante el Decreto Ejecutivo No.
28203 se regula el otorgamiento de permisos para la comercialización de huevos de tortuga
lora (Lepidochelys Olivecea)., provenientes del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional
4 Dictamen de la Procuraduría General de la República C-166-2016 del 05 de agosto del 2016
19
(RNVSO). Dicho decreto establece que es competencia del MINAE y del Área de
Conservación Tempisque establecer las regulaciones dentro del RNVSO en cuanto las
medidas de protección y vigilancia, así como la forma, fechas, áreas, y espacio de tiempo o
periodo en el cual se podrá autorizar la colecta de huevos de tortuga lora.
Por su parte, es competencia del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura expedir los permisos de comercialización, conservación y transporte de huevos de tortuga lora una vez la Asociación de Desarrollo Integral de Ostional (ADIO) presente un plan anual de aprovechamiento sujeto a la aprobación del MINAE.
El Decreto establece los requisitos que deberá cumplir la Asociación en cuanto a permisos sanitarios de funcionamiento, empaques, permisos de transporte, distribución y venta, así como la reglamentación del cálculo del producto neto.
Con la finalidad de procurar un manejo adecuado y establecer responsabilidades para las partes involucradas, el SINAC, INCOPESCA, la Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica (UCR) y ADIO desarrollan de forma participativa y conjunta un Plan Quinquenal de Manejo y Conservación de Tortugas Marinas Lora del RNVSO.
4.5. Continuo de las alianzas estratégicas del SINAC
Las alianzas estratégicas del SINAC-PNCB se podrían clasificar en un continuo de acuerdo a dos criterios principales: transferencia de riesgos al sector privado y mecanismos de toma de decisiones. Para clasificar una iniciativa entre APP o APPD, es importante analizar la transferencia de los riesgos. Los riesgos en las alianzas pueden transferirse o compartirse, de acuerdo a las responsabilidades definidas en la figura legal que formaliza la iniciativa. Por lo tanto, si en una alianza se da una transferencia alta de los riesgos en la gestión al sector privado o a una organización de la sociedad civil, se podría concluir que es una APP. Sin embargo, si en la gestión de la alianza se comparten los riesgos entre todas las partes estaríamos ante una estructura de APPD. Otro criterio importante para la construcción del continuo, es la forma en en la que se toman las decisiones en el marco de la alianza. Entre más conjuntas y democráticas se den las decisiones en una alianza, estaremos ante una estructura de APPD. Sin embargo si las decisiones en la gestión de las alianzas recaen más sobre un actor privado o de la sociedad civil, estaríamos ante una figura contractual de APP. De esta forma, se da una correlación entre la transferencia de riesgos y la toma de decisiones. Entre más alta sea la transferencia de riesgos y unilateral la toma decisiones, la alianza tendrá más una estructura de APP. Por el contrario, si en la alianza se comparten riesgos y existen estructuras de gobernanza democráticas, que generan corresponsabilidades entre los socios y en la toma de decisiones, se acercará más a la figura de una APPD.
20
Ambas variables se toman en cuenta para generar el continuo de alianzas del SINAC-PNCB, que se promoverán en el caso de diseñar y gestionar nuevas alianzas. En la siguiente figura se presenta un resumen de los resultados obtenidos:
Ilustración 3: Continuo de Alianzas Estratégicas SINAC-PNCB
Fuente: ALIARSE
En el taller realizado el pasado 26 de setiembre, se validaron los tipos de alianzas y los instrumentos
que el SINAC-PNCB por las experiencias exitosas debería fomentar en futuras alianzas. Los criterios
para seleccionar una u otro instrumento se resumen en la siguiente tabla:
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Cuadro 3: Comparativo de tipos de alianzas del SINAC-PNCB
Refugio Privado y Refugio mixto.
Concesión de servicios no esenciales
Permisos de Uso Permiso de aprovechamiento
Filantrópicas (Convenio)
Transaccional (Convenio)
Integrativas (Convenio)
*Comité Local (PNCB)
Cantidad que existen
Información pendiente de entregar por parte del SINAC
Información pendiente de entregar por parte del SINAC
Información pendiente de entregar por parte del SINAC
Información pendiente de entregar por parte del SINAC
Información pendiente de entregar por parte del SINAC
Información pendiente de entregar por parte del SINAC
Información pendiente de entregar por parte del SINAC
Información pendiente de entregar por parte del SINAC
Fundamento legal
Decreto Artículo 82 de la ley de Conservación de Vida Silvestre (Ley No. 7317)
Artículo 39 de la Ley de Biodiversidad (Ley No. 7788)
Artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública (Ley No. 6227)
Decreto Ejecutivo No. 28203
Convenio Convenio Convenio Programa Nacional de Corredores Biológicos se crea mediante Decreto Ejecutivo No. 33106 y es regulado mediante el Decreto Ejecutivo No. 40043
Marco temporal Largo plazo 10 años
Largo plazo (indefinido por falta de legislación que defina plazos específicos)
Largo plazo 5 años (25 años, caso especial Reserva Santa Elena, plazo cambia de acuerdo a la aprobación de permisos)
Mediano plazo (Asociación anualmente debe presentar informe para renovación de permiso) Sin embargo tienen plan de manejo quinquenal.
Corto plazo (Máximo 5 años con posibilidad de renovación)
Corto y mediano plazo. (Máximo 5 años con posibilidad de renovación)
Corto y mediano plazo. (Máximo 5 años con posibilidad de renovación)
Mediano plazo y largo plazo. (Renovación cada 2 años)
Principales objetivos
Conservar áreas privadas.
Concesionar servicios no esenciales en áreas silvestres protegidas.
Autorizar a un particular para el uso y gestión sobre patrimonio estatal.
Regular el otorgamiento de permisos para la comercialización de huevos de tortuga.
Realizar actividades filantrópicas que promuevan la conservación.
Generar sinergias de organizaciones independientes para promover la conservación.
Generar trabajo conjunto entre organizaciones para la promoción de la conservación.
Espacios multisectoriales de participación que se establecen para la gestión y la consolidación de los Corredores Biológicos.
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Refugio Privado y Refugio mixto.
Concesión de servicios no esenciales
Permisos de Uso Permiso de aprovechamiento
Filantrópicas (Convenio)
Transaccional (Convenio)
Integrativas (Convenio)
*Comité Local (PNCB)
Toma de decisiones
Un actor Conjunta Conjunta Un actor: SINAC Decisiones unilaterales y se informan a los socios.
Decisiones se toman entre uno o algunos socios y se validan con todos.
Decisiones conjuntas.
Decisiones conjuntas.
Transferencia de riesgos al sector privado
Alto Alto Medio Medio Algunos riesgos son compartidos otros se transfieren.
Algunos riesgos son compartidos otros se transfieren
Compartido Compartido
Estructura de gobernanza
Contractual Contractual Contractual Es una Autorización que facilita la conformación de la alianza en Ostional (la figura no es una alianza en sí)
Roles y responsabilidades definidos por un socio pero no son de conocimiento de todos.
Roles y responsabilidades definidos por un socio y validados por todos.
Construcción conjunta de roles y responsabilidades de cada socio de la alianza.
Construcción conjunta de roles y responsabilidades de cada socio de la alianza
Beneficios Conservación de un área privada.
Genera ingresos financieros al privado por incremento en el turismo.
Genera ingresos financieros a las áreas de conservación.
Genera empleo y promueve la economía local.
Mejora las relaciones con las comunidades.
Contribuye a la conservación de la zona.
Genera ingresos financieros a las áreas de conservación.
Genera empleo y promueve la economía y el desarrollo local.
Mejora economía y promueve el desarrollo local.
Conservación de la biodiversidad.
Estructuras flexibles y recursos a corto plazo.
Genera recursos financieros, técnicos y humanos adicionales para una iniciativa particular.
Los actores socios de la alianza se alinean a prioridades estratégicas
Estructuras flexibles y recursos a mediano plazo de acuerdo a resultados. Genera igualdad de oportunidades entre actores.
Genera recursos financieros, técnicos y humanos adicionales para una iniciativa particular.
Estructuras flexibles y recursos a mediano y largo plazo de acuerdo a resultados. Genera igualdad de oportunidades entre actores.
Genera recursos financieros, técnicos y humanos adicionales para una iniciativa particular.
Especifica roles y responsabilidades de los actores en un
Estructuras flexibles.
Conservación y producción sostenible.
Buena articulación entre el SINAC y actores locales.
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Refugio Privado y Refugio mixto.
Concesión de servicios no esenciales
Permisos de Uso Permiso de aprovechamiento
Filantrópicas (Convenio)
Transaccional (Convenio)
Integrativas (Convenio)
*Comité Local (PNCB)
definidas por el SINAC.
Existe compromiso de los actores a corto plazo.
Especifica roles y responsabilidades de los actores no necesariamente en un acuerdo de gobernanza firmado por todos
acuerdo de gobernanza firmado de por todos.
Mayor compromiso de los socios.
Genera más corresponsabilidades de cada uno de los socios.
Se comparten competencias, recursos pero también los posibles riesgos en la gestión de la alianza.
El alcance e impacto puede ser más sostenible en el tiempo.
Desafíos No tienen estructuras de gobernanza claras y la comunicación se vuelve
No hay claridad en roles y responsabilidades internos del SINAC. No existe una unidad
No existen procedimientos claros para su formalización.
Requiere de fuertes capacidades
El control y la fiscalización requieren mejoras en el SINAC para esta figura.
Es necesario realizar un análisis de la
El control y la fiscalización requieren mejoras en el SINAC para esta figura.
El impacto de los resultados puede
El control y la fiscalización requieren mejoras en el SINAC para esta figura.
La integración de todos los actores
El control y la fiscalización requieren mejoras en el SINAC para esta figura.
Garantizar la sostenibilidad a largo
Las normas y los procedimientos para su gestión no están claros.
No tienen estructura de
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Refugio Privado y Refugio mixto.
Concesión de servicios no esenciales
Permisos de Uso Permiso de aprovechamiento
Filantrópicas (Convenio)
Transaccional (Convenio)
Integrativas (Convenio)
*Comité Local (PNCB)
complicada entre las partes.
El control y la fiscalización requieren mejoras en el SINAC para esta figura.
encargada de formalizarlo
No existen procedimientos claros para su formalización.
Requiere de generación de capacidades en las comunidades para que puedan ser socios naturales, sin embargo no hay recursos para crear esas capacidades de forma sostenida.
Requiere proceso de licitación, que pueden extenderse en el tiempo.
locales para formalizarlo.
sostenibilidad del modelo.
Es un caso muy específico para Ostional, es importante analizar su replicabilidad en otras áreas.
ser limitado por su alcance temporal, geográfico y de públicos meta.
Los recursos disponibles para estas iniciativas pueden ser circunstanciales. Es necesario analizar la sostenibilidad de estas iniciativas y el valor estratégico para el SINAC.
La estructura de gobernanza a nivel de toma de decisiones, roles y responsabilidades debe ser generada en conjunto y no por un solo actor o algunos actores.
en la toma de decisiones y generación de actividades puede ser limitada. Por lo general el liderazgo lo toma una sola organización y a los demás socios se les rinde cuentas.
plazo de la alianza y los impactos. Para ello, se requieren crear capacidades en el SINAC tanto de diseño como de gestión de alianzas.
Crear iniciativas replicables y escalables.
gobernanza claras, lo que genera, atrasos en la toma de decisiones y planes de trabajo.
Se requiere generación de capacidades en diseño y gestión de alianzas en los socios de los comités.
La participación de los socios es voluntaria y por tanto el compromiso real tiende a ser limitado.
No hay beneficios claros para los socios. No hay valor agregado.
Pueden existir problemas de representatividad en los socios. No necesariamente participa la persona que debe tomar las decisiones
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Refugio Privado y Refugio mixto.
Concesión de servicios no esenciales
Permisos de Uso Permiso de aprovechamiento
Filantrópicas (Convenio)
Transaccional (Convenio)
Integrativas (Convenio)
*Comité Local (PNCB)
estratégicas para la organización.
Fase del ciclo de proyecto de APP
(¿Qué se transfiere al sector privado o sociedad civil?)
Diseño, financiamiento, construcción, operación y mantenimiento.
Operación y mantenimiento.
Financiamiento, construcción, operación y mantenimiento.
Operación y mantenimiento.
N/A N/A N/A N/A
¿Por qué implementarlo?
Aumenta conectividad entre las áreas de conservación.
Existen beneficios de alto impacto para la comunidad.
Mejora la sostenibilidad financiera del área de conservación.
Requiere de negocios consolidados con capacidad de gestión.
La decisión de otorgarlo puede ser sin licitación.
A pesar de que no hay un beneficio económico, el beneficio en especie es alto.
Caso exitoso e inédito en el SINAC que puede replicarse en otras áreas de conservación y para otras especies.
Genera recursos a corto plazos para necesidades prioritarias no cubiertas.
Genera recursos y aliados comprometidos con el SINAC a mediano plazo.
Garantiza el impacto de los resultados y corresponsabilidad de diferentes actores locales y nacionales.
Garantiza el impacto de los resultados y corresponsabilidad de diferentes actores locales y nacionales.
Ejemplos Refugio NOGAL Parque Nacional Chirripó
Reserva Santa Elena
Comercialización de huevos de tortuga Ostional
Florida Bebidas (Voluntariado)
Proparques (capacitación)
Fundecodes
CENPAC
Misión Tiburón
Costa Rica por Siempre
N/A
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*Los comités locales son alianzas de tipo integrativas, sin embargo, al ser una figura propia del SINAC con algunas características diferenciadoras,
se analizá en una columna adicional.
Fuente: ALIARSE
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4.6. Factores de éxito de las alianzas del SINAC-PNCB
De acuerdo al análisis realizado en el apartado anterior, en el SINAC se cuenta con alianzas estratégicas
de dos tipos: APPD y APP. Estas alianzas se formalizan por medio de figuras legales que en algunos
casos son propias del SINAC. La elaboración de la tipología de alianzas estratégicas presentado arriba,
representa la realidad y marco regulatorio del SINAC y no es replicable a otra institución con una
realidad legal diferente.
Cada una de estas figuras cuenta con objetivos específicos, sistemas de gobernanza propios, procesos
de formalización distintos, y beneficios alineados a los objetivos de su creación. A continuación, se
describen los principales factores de éxito de cada figura mapeada en el estudio::
a) Reservas privadas y mixtas:
- Permite la conservación de sitios estratégicos por su importancia ecológica y por permitir la
conformación de corredores biológicos y zonas de amortiguamiento.
- De otra manera, el Estado no contaría con la capacidad técnica y financiera para declarar todas las
áreas de importancia ecológica bajo alguna categoría de conservación, tampoco para desarrollar las
acciones de control y protección de dichas áreas.
- Mediante este tipo de medidas voluntarias, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil
pueden demostrarle a sus clientes y socios su compromiso y responsabilidad con la conservación y el
bienestar de las comunidades, a la vez que pueden generar ingresos económicos por la conservación.
b) Concesión de servicios no esenciales:
- Permite que particulares presten servicios no esenciales como transporte, alimentación, hospedaje,
entre otras, dentro de áreas silvestres protegidas, ofreciendo una mejor calidad al usuario de la que
posiblemente podría prestar el SINAC.
- Mediante la concesión se mejora el servicio prestado y la atención al usuario, lo que a su vez atrae un
mayor número de visitantes y contribuye al desarrollo económico local.
- Incrementa las posibilidades de contar con una mayor participación por parte de las comunidades
dentro de un marco regulatorio establecido por la institución. Los actores privados involucrados tienen
que tener fuertes capacidades administrativas, lo que garantiza su gestión.
- Las comunidades ven beneficios económicos directos e indirectos derivados de la visitación al Parque
Nacional. No solo el concesionario se ve beneficiado, también miembros de la comunidad que se
encargan de diversos servicios (lavar ropa, comida, transporte, venta de suvenires, alojamiento fuera
del Parque Nacional, etc.)
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- El diálogo entre las empresas y organizaciones de la sociedad civil con el SINAC, ha contribuido a evitar
conflictos y generar una relación armoniosa.
- Debido a los requisitos para participar en la licitación, las comunidades deben mejorar y formalizar
sus estructuras organizativas.
- Las evaluaciones constantes permiten garantizar que el servicio que se presta resulte de conformidad
con lo estipulado en el contrato.
- Para el caso de la concesión de servicios no esenciales, en Chirripó el nivel de satisfacción de los
usuarios aumentó en forma considerable desde que el consorcio asumió la prestación de los servicios.
c) Permiso de uso:
- Mediante esta figura la parte autorizada de dar uso y gestión a la zona, puede asumir funciones que
procuren la conservación, que de otra manera el SINAC no estaría en capacidad de realizar.
- La integración de diferentes sectores en los procesos, así como la transparencia y la comunicación
han sido factores decisivos para que la alianza pueda sostenerse a lo largo plazo. Ejemplo de este factor
es el permiso de uso de Santa Elena que se ha mantenido por 25 años.
- La comunidad participa en distintas actividades relacionadas con la gestión del área silvestre
protegida, como por ejemplo emprendiendo acciones en contra de la cacería.
- A diferencia de la concesión de servicios no esenciales, cuenta con una estructura flexible para su
aprobación, debido a que no requiere proceso de licitación para adjudicarse.
d) Permiso de aprovechamiento de huevos de tortuga lora (caso específico Ostional):
- La alianza permite que una multiplicidad de actores (UCR, SINAC, INCOPESCA y la Asociación de
Desarrollo Integral de Ostional - ADIO) participen en un proceso único de su clase que combina la
investigación, conservación y participación ciudadana para el desarrollo sostenible de la comunidad.
- El permiso representa un ingreso importante y continuo para la comunidad y las familias de los
miembros de la ADIO. Del producto neto obtenido el 60% lo ingresa la ADIO y el 40% la caja única del
Estado.
- La ADIO tiene un rol activo en las labores de control y vigilancia, asistiendo al SINAC en la protección
de las tortugas marinas.
- La alianza se regula mediante un plan quinquenal que define los compromisos de cada socio,
estableciendo evaluaciones periódicas para determinar el cumplimiento y fijando reuniones de
seguimiento. Anualmente se evalúa el desempeño y los avances de la alianza.
- La relación entre las partes que integran la alianza ha mejorado realizando algunos cambios
importantes, por ejemplo, promoviendo liderazgos positivos dentro de la asociación y garantizando un
mayor involucramiento por parte de la comunidad. De igual manera, se ha recurrido a otras estrategias
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como mantener reuniones periódicas para garantizar una buena comunicación y, en casos más
extremos, acudiendo a procesos de resolución alterna de conflictos.
e) Convenio de Cooperación:
- Los convenios de cooperación han permitido que actores privados colaboren con el SINAC en
solventar vacíos y hacer frente a necesidades de varias índoles, particularmente en aspectos
financieros que permiten alcanzar los objetivos de la institución e inclusive compromisos adoptados
por el país en el marco de convenciones internacionales.
- En algunos casos concretos la existencia de estos convenios prácticamente garantiza el
funcionamiento adecuado de un área de conservación, como lo es el caso del Área de Conservación
Marina Isla del Coco, que, al no contar con embarcaciones, depende enteramente del convenio que
mantiene con los operadores privados para el transporte de personal del SINAC y materiales a la Isla.
- Involucrar activamente al personal de las áreas de conservación en el cumplimiento de los objetivos
del convenio, promueve que mediante la interiorización de los alcances, se genere una mejor relación
y se facilite el cumplimiento de las metas propuestas.
- Las alianzas se traducen en beneficios para ambas partes. Para el SINAC puede significar cooperación
técnica o financiera, mientras que para las organizaciones privadas y de la sociedad civil puede
representar a su vez una serie de oportunidades, como el desarrollo de mecanismos financieros,
beneficios para la industria turística y las propias comunidades que, aunque no formen parte de la
alianza, pueden percibir beneficios indirectos.
- Generalmente en los convenios de cooperación se incorporan cláusulas que prevén evaluaciones y la
celebración de reuniones de forma periódica, lo cual, resulta importante para que las partes puedan
determinar si la alianza avanza conforme a los intereses y objetivos de las partes.
- Es posible destacar que el éxito se incrementa en aquellos casos en los cuales se involucra a todos los
socios de la iniciativa, incluyendo a la comunidad, para externalizar los beneficios de la alianza. De igual
manera, el impacto puede ser mayor con una estrategia de comunicación externa, para que la
comunidad sea consciente de los objetivos y alcances de la alianza.
- Los convenios se establecen con un plazo determinado y su continuación depende de la aprobación
de una prórroga de acuerdo a los resultados obtenidos. Previo a la prórroga, se establece la necesidad
de evaluar el convenio y comprobar su eficacia. De esta forma, se puede concluir, que si los
mecanismos de monitoreo y evaluación son eficaces, aquellos convenios que se han prorrogado han
superado dichos filtros y se han considerado como exitosos o bien que los objetivos no se han
terminado de cumplir por factores determinado, pero merece la pena mantener la iniciativa por su
contribución a los objetivos del SINAC. Es de resaltar la importancia de revisar los mecanismos de
monitoreo y evaluación, para garantizar que el los objetivos e impactos esperado del convenio se esté
cumplimiento.
30
- En muchos casos las condiciones particulares de las áreas de conservación (zonas remotas, difícil
acceso, falta de recursos, etc.) hace que el convenio de cooperación se vuelva una condición sine qua
non para que las partes puedan cumplir con sus objetivos individuales. Por ejemplo, facilitando
instalaciones, medios de transporte, cooperación técnica, etc.
- La confianza entre los socios depende en gran medida de la comunicación efectiva entre los socios y
el cumplimiento de principios fundamentales de gestión de alianzas como la transparencia en la
gestión, el compromiso real con la iniciativa, la flexibilidad de los socios al enfrentar nuevos desafíos, y
la equidad en la toma de decisiones y la generación de beneficios mutuos. Uno de los principales
desafíos de las alianzas es la comunicación tanto interna como externa de los socios. Es importante
garantizar la comunicación efectiva de las alianzas revisando las estrategias de comunicación de cada
una de las iniciativas.
5. Lecciones aprendidas
El SINAC es una institución que tiene la particularidad de tener una amplia gama de instrumentos
legales para la formalización de alianzas estratégicas. Esta diversidad de recursos legales, genera
mayores opciones de formalización de alianzas para la institución si se conciben y formalizan con
procedimientos y estructuras adecuadas. El análisis de las alianzas mapeadas, así como las diversas
entrevistas, reuniones y talleres realizados dejaron una serie de lecciones aprendidas que se destacan
a continuación:
i. El SINAC cuenta con una multiplicidad de alianzas y figuras legales para su formalización, en diversos
temas que representan una gran ayuda para la consecución de sus objetivos mediante cooperación
técnica y financiera, investigación, voluntariado, transporte de personal, etc. Sin embargo, el SINAC
debe profundizar sobre el alcance, operacionalización, beneficios e instrumentos de monitoreo y
evaluación de cada una de las figuras legales existentes para la formalización de las alianzas
estratégicas..
ii. Cabe destacar que contar con procedimientos claros y herramientas para el diseño, aprobación y
gestión de cada una de las figuras mapeadas es de gran utilidad tanto para los colaboradores de la
institución como para los interesados en promover alianzas con el SINAC.
iii. Existen diferencias importantes en la forma de trabajar y los tiempos de respuesta entre el SINAC y
los diferentes socios. Esto se debe a la naturaleza jurídica y operativa que existen entre los socios de
diferentes sectores que participan en las alianzas. Es importante contar con un facilitador que permita
la generación de consensos y relaciones ganar-ganar, que pueda a su vez, minimizar las diferencias
existentes.
31
iv. Contar con acuerdos de gobernanza firmados por todos los socios, planes de trabajo consensuados
y políticas claras de comunicación, son críticos para el éxito de las relaciones y trabajo conjunto entre
actores en las diferentes alianzas estratégicas del SINAC.
v. La mayor parte de las alianzas se conforman mediante la figura de convenio de cooperación. Sin
embargo, en algunos casos esto resulta un requisito administrativo legal más que un instrumento de
gestión para alcanzar de manera efectiva los objetivos comunes de esfuerzo colaborativo. Es
importante, que el SINAC defina prioridades institucionales para el establecimiento de alianzas
estratégicas y solamente se conformen nuevas alianzas cuando estas contribuyan realmente a las
prioridades de la institución. También es preciso tener en cuenta que existen otras figuras legales que
pueden explorarse y que podrían resultar igual o más beneficiosas para el SINAC, como por ejemplo, la
Concesión de Servicios no Esenciales o bien los permisos de aprovechamiento que pueden dar como
resultado alianzas ganar-ganar similares a la de Ostional.
vi. Durante las reuniones con personal del SINAC se destacó que la mayor parte de las alianzas son
propuestas por actores privados. Por lo tanto, es recomendable que la institución elabore lineamientos
estratégicos para la creación de alianzas y definición de áreas prioritarias para la cooperación con
organizaciones privadas y de la sociedad civil. De esta forma, los recursos y contribuciones externas se
canalizarán a las necesidades específicas y prioritarias de las áreas de conservación. Existe un riesgo
importante que parte de los recursos humanos de la institución sean canalizados al desarrollo de
iniciativas propuestos por organizaciones privadas, sobre todo, aquellos vinculados por ejemplo a
actividades de voluntariado, de limitado valor estratégico para la organización.
vii. El proceso para conformar una alianza estratégica puede llegar a ser extenso y engorroso,
independientemente de la figura legal que se seleccione. En el caso de convenios de cooperación el
proceso puede durar entre 6 meses y 2 años. Para formalizar el convenio, es necesario cumplir una
serie de procesos y requisitos que actualmente no están del todo claros internamente, sobre todo en
relación a la coordinación interna para el cumplimiento de plazos aceptables para la conformación de
dichas alianzas. , Se recomienda determinar los procedimientos, instrumentos, plazos y responsables
en cada una de las etapas de la firma de un convenio.
viii. Sin duda muchas de las alianzas han contribuido a alcanzar objetivos de conservación y hacer frente
a necesidades de la institución, sin embargo, no siempre se conocen y divulgan estos resultados.
Muchas de estas alianzas no cuentan con estrategias de comunicación conjuntas que permita visibilizar
sus logros.
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6. Recomendaciones
En primer lugar, es importante destacar que la consultoría, corresponde a la primera fase de un
proceso de largo plazo, para la creación de capacidades y una estrategia de alianzas para el SINAC, que
permita potenciar los impactos del PNCB y promover la conservación de las áreas en el país. Los
resultados obtenidos en el estudio, representan la línea base a partir de la cual se construirá un proceso
de fortalecimiento del SINAC y del PNCB en relación al diseño y gestión de alianzas estratégicas. Por lo
que se recomienda darle continuidad a corto plazo a las fases subsiguientes del plan de fortalecimiento
de alianzas propuesto por la institución.
Con respecto a los resultados de la fase 1, la tipología de alianzas que elaboró establece 7 tipos de
alianzas estratégicas que el SINAC puede promover en las áreas de conservación. Es importante tener
en cuenta que para elegir el tipo de alianza e instrumento legal a utilizar es necesario realizar un análisis
minucioso del alcance y contexto en el que se desarrollara la alianza. A partir de este análisis y teniendo
claro los objetivos, se debe seleccionar el tipo de alianza que más se adapte a la iniciativa que se
propone establecer.
Cada figura legal, plantea un desafío a nivel de procedimientos y responsables de ejecución y
monitoreo y evaluación. Por esta razón, se recomienda que para cada tipo de alianza estratégica, se
diseñe procedimientos, herramientas y asignación de responsables en cada una de sus etapas. El
diseño de estos procedimientos debe realizarse de forma participativa involucrando a todas las áreas
involucradas. Establecer los procedimientos ayudará a su estandarización y promoción efectiva por
parte de los diferentes encargados de las áreas de conservación y direcciones del SINAC.
Una de las razones principales por las cuales una alianza no funciona es la falta de comunicación tanto
interna como externa. Los resultados de esta consultoría, evidenciaron problemas de comunicación en
algunas de las alianzas tanto interna como externamente, y resultado de ello, se dan vacíos de
información en cada una de las alianzas. Para ello, se recomienda que se desarrollen políticas claras de
comunicación con sus respectivas estrategias que permitan la comunicación fluida y oportuna con los
diferentes socios y grupos de interés.
Las estructuras de gobernanza en las alianzas son débiles o inexistentes en algunos casos. Por lo cual,
si se quiere mayor compromiso de los socios, es importante que los mecanismos de toma de
decisiones, roles, responsabilidades y aportes de cada una de las partes, estén formalizados en un
acuerdo de gobernanza firmado por todos los socios. Los convenios de cooperación que se firman
actualmente son generales, y carecen de los aspectos antes mencionados para garantizar se alcancen
los objetivos buscan.
Por último, los mecanismos de monitoreo y evaluación fueron identificados como una de las principales
debilidades de alianzas establecidas. Por lo cual se recomienda al SINAC generar mecanismos
estandarizados de monitoreo y evaluación para cada uno de los tipos de alianza sistematizados en la
presente consultoría. La falta de mecanismos efectivos de fiscalización puede generar ineficiencias en
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la gestión de los recursos públicos y en el peor de los casos problemas de incumplimientos legales de
los actores públicos y privados involucrados en las alianzas.
Finalmente, cabe destacar que los resultados del estudio han generado una línea base de las alianzas
estratégicas del SINAC impulsadas en la última década. La institución tiene el potencial de maximizar
sus impactos en la conservación de los recursos naturales a través de alianzas estratégicas, e incluso
ser una organización referente a nivel nacional en la promoción de alianzas por la diversidad de
instrumentos legales con los que cuenta, y por la creación del departamento de Participación
Ciudadana que se encarga de promover dichas alianzas y profesionalizar su gestión. Por ello, ALIARSE,
respetuosamente recomienda al SINAC que continúe con el proceso de fortalecimiento de las
capacidades internas para el diseño y gestión de alianzas estratégicas, la elaboración de una estrategia
para la promoción de las alianzas y el fortalecimiento y escalabilidad de los instrumentos legales
desarrollados para contribuir de forma más efectiva a la misión de la institución.
34
7. Bibliografía
Publicaciones e informes:
- Luis Rojas Bolaños & Masaki Osawa, Experiencias de Manejo Participativo de la Biodiversidad de
Costa Rica Tomo 1 Experiencias de Manejo Participativo de la Biodiversidad de Costa Rica Tomo 1
(2017) p.53
- “Elaboración, Análisis y Aprobación de Convenios de Cooperación”, elaborado por la Secretaría
Ejecutiva de Cooperación y Proyectos del Sistema Nacional de Áreas de Conservación
Páginas Web:
http://www.pgrweb.go.cr/scij/. Consultas múltiples del 7 de julio al 01 de agosto del 2017.
http://www.sinac.go.cr/ES/conozca/Paginas/conali.aspx. Consultas múltiples del 7 de julio al 01 de agosto del
2017.
35
8. Anexos
Anexo 1. Mapeo de 30 APPD del SINAC y del PNCB.
36
8
Anexo 2. Cuestionario de sistematización de Alianzas Público Privadas para el Desarrollo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y del Programa Nacional de Corredores Biológicos
I. Información del Entrevistado
1. Nombre de la organización
2. Cargo que desempeña
3. Tiempo de laborar en la organización
4. Actividades de la organización
i.
ii.
iii.
II. Alcance de la Alianza
5. Según su criterio o perspectiva, ¿cuáles son los desafíos que enfrenta la alianza? Por favor,
asigne un valor de prioridad.
Desafíos Orden de Prioridad
6. ¿Cuál es el objetivo de la alianza?
________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
1. Desde su visión de la alianza, ¿cuáles considera que han sido los roles y recursos que han
aportado cada uno de los socios y beneficios que han obtenido? Incluya a su organización.
Socio Rol Recursos Beneficios
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7. ¿Cuentan las alianzas con un acuerdo de gobernanza que detalle esas responsabilidades y aporte de los socios? a. Sí ( ) b. No ( ) 8. ¿Cuentan las alianzas con un plan de trabajo? a. Sí ( ) b. No ( )
9. ¿La alianza realiza reuniones periódicas de seguimiento? a. Sí ( ) b. No ( )
¿Cada cuánto?: _____________________________
9. ¿Han existido casos de incumplimiento? a. Sí ( ) b. No ( )
10. ¿Qué medidas se han tomado en caso de incumplimiento?
________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________
_______________________
III. Comunicación
Externa
Nota: Previo a la entrevista, preguntar vía correo electrónico si existe un documento con la
estrategia de comunicación externa
11. ¿La alianza cuenta con una estrategia de comunicación externa?
Sí ( ) No ( ) Pasar a la pregunta 27.
12. ¿Cuál es el objetivo de la estrategia de comunicación?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
_______________________________________
13. ¿Cuál es el público meta?
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___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
_______________________________________
14. ¿Cuáles son los canales utilizados (boletines, radio, prensa, redes sociales)? Y ¿Cuál es la
periodicidad de las comunicaciones realizadas?
Canal Periodicidad de las comunicaciones
15. ¿Han definido mensajes claves?
Sí ( ) No ( ) Pasar a la pregunta 17.
16. ¿Cuáles son los mensajes claves desarrollados?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
_______________________________________
17. ¿Cómo considera usted que ha sido la visibilización de la alianza?
( ) Alta
( ) Medianamente alta
( ) Baja
( ) Muy baja
18. ¿Qué factores han contribuido a la visibilización de la alianza?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
_______________________________________
IV. Confianza entre los socios
19. De acuerdo a su opinión ¿Cuál es el nivel de confianza entre los socios?
( ) Alta
( ) Medianamente alta
( ) Baja
( ) Muy baja
39
20. ¿Qué actividades han contribuido a incrementar la confianza entre los socios?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
_______________________________________
21. ¿Se han producido conflictos a lo interno de la alianza o con algún grupo de interés externo?
( ) Sí ( ) No. Pasar a la pregunta 41.
22. ¿Qué factores influenciaron en la presencia de esos conflictos?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
_______________________________________
23. ¿Qué acciones sirvieron para resolverlos?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
_______________________________________
24. ¿Qué retos existen para el manejo de conflictos?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
_______________________________________
V. Evaluación y Seguimiento
25. ¿En la alianza se han establecido resultados medibles? (IMPACTO)
a. Sí ( ) b. No ( )
Mencione los principales resultados:
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
_____________________________
26. ¿Han realizado evaluaciones de la Alianza?
( ) Si ( ) No Pasar a la pregunta 44
27. ¿Cuáles acciones se realizan para la evaluación del cumplimiento de los objetivos de la alianza?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
_______________________________________
40
VI. Sostenibilidad
28. ¿Cuáles acciones lleva a cabo la alianza para darle sostenibilidad a la misma? (Estrategia para
mantener en el tiempo a los socios y la alianza consolidada)
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
_______________________________________
VII. Estrategia de Salida y Transición
Definición: cambios sustanciales en la estrategia de la alianza o terminación temprana de la por
motivos de causa mayor.
29. ¿Existe una estrategia de salida y transición de los actores miembros de la Alianza?
a. ( ) Si b. ( ) No
30. ¿Cuáles son los principales elementos que componen esa estrategia de salida y transición?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
_______________________________________
31. ¿Si tuviera que iniciar el proceso de construcción de la alianza, cuáles serían los tres elementos
que haría diferente?
1.__________________________________________________________________
2. __________________________________________________________________
3. __________________________________________________________________
41
Anexo 3: Lista de participantes taller de APPD 26 de setiembre.
42
Anexo 4: Presentación Taller de APPD 26 de setiembre.
Anexo 5. Fotografías
