Formación

Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de la pobreza y la desigualdad (MERPD)

Director de la MisiónHugo López Castaño

Codirector de la MisiónEx Secretario TécnicoJairo Núñez Méndez

Secretario TécnicoManuel Fernando Castro Quiroz

Apoyo TécnicoFrancisco Lasso, Natalia Millán, Gelka BuitragoSilvia Espinosa y Laura Cuesta

Apoyo AdministrativoJuan Guillermo Alba, Paula Acosta, Luz Magdalena Salas y Libia Janeth Mogollón

Foros y SeminariosLuisa Fernanda Ramírez

Departamento Nacional de Planeación, 2006

La formación para el trabajo en Colombia:Situación y perspectiva de política

ISBN: XXXXX

Coordinación EditorialNorma Beatriz Solís Cárdenas

Diseño de CarátulaClara Victoria Forero

Fotografía de CarátulaClaudia Marlén Forero

Diagramación e ImpresiónXpress Estudio Gráfico y Digital Ltda.

Departamento Nacional de PlaneaciónCalle 26 No. 13-19

Teléfonos: 5960300/5663666Bogotá D.C, Colombia

Impreso y hecho en ColombiaPrinted in Colombia

La formación para el trabajo

en Colombia: Situación y

perspectivas de política*

Ricardo Lucio A.+

Kattya de Oro G.++

* Este documento fue preparado para la Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de la pobreza y la desigualdad (MERPD). Los resultados y propuestas de este estudio son responsabilidad de los autores y no comprometen a la MERPD, al Departamento Nacional de Planeación, ni a las instituciones financiadoras.+ Correo electrónico: [email protected]++ Asistente de investigación. Correo electrónico: [email protected]

ContenidoContenido

Resumen ejecutivo 7

Introducción 15

I. Opciones de la educación para el trabajo 21

A. La educación superior 21

B. El Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) 37

C. La educación media 46

D. La educación no formal 50

II. Posibles escenarios 54

A. Ingreso a la educación básica 55

B. Egresados del grado 11 56

C. Acceso de los bachilleres a la formación para el trabajo 57

III. Sugerencias de política 64

A. Educación básica y media 64

B. Educación superior 64

C. Servicio Nacional de Aprendizaje 68

D. Educación no formal 69

E. Políticas globales 71

IV. Instrumentos de política (resumen) 74

Anexos Anexo 1: Educación básica y media, tasas de efi ciencia del sistema:

dos escenarios 77

Anexo 2: Proyección de las cohortes para estimar los egresados del grado 11:

dos escenarios 81

Bibliografía 84

La formación para el trabajo en Colombia: Situación y perspectivas de política

7


7

Resumen Ejecutivo

Resumen Ejecutivo

E n este trabajo se parte del presupuesto que

la educación es una condición indispensable

–aunque no sufi ciente– para disminuir

la pobreza y reducir la inequidad. Se pretende,

entonces, explorar las posibilidades de lograr que

en el mediano plazo todo ciudadano tenga acceso,

no sólo a educación básica –como lo manda la

Constitución–, sino adicionalmente a algún tipo de

formación para el trabajo, y cómo el Estado puede

apoyar con determinados instrumentos de política.

El análisis se centra en las opciones institucionales de

formación para el trabajo existentes en Colombia:

la educación superior, el Sena y las instituciones de

educación no formal. Se indaga entonces, primero,

por su situación actual –producto de su evolución

reciente–; segundo, por los escenarios posibles de

su desarrollo futuro; y tercero, por las condiciones

de política que hagan posible el escenario donde los

pobres tengan acceso, de una manera equitativa, a

alguna de las opciones institucionales de educación

para el trabajo.

En un escenario ideal de universalización de la

educación básica y media, el problema se reduciría

a garantizar, a los egresados del grado 11, el acceso

a la formación para el trabajo. Mientras esta meta

se cumple, la política tiene que contemplar también

dicho acceso para los desertores del sistema

educativo, individuos con algo de primaria, con

primaria completa o con secundaria incompleta.

La situación actual de la educación para el trabajo

La educación superior

La educación superior colombiana es un sistema

muy atomizado y disperso de instituciones de

diversa índole (cerca de 300), en promedio bastante

pequeñas, mal llamadas “universidades”, pero

que en sentido estricto serían más bien “escuelas

profesionales” en su inmensa mayoría. En ellas se

encuentran matriculados alrededor de un millón de

alumnos, en programas no universitarios (técnicos y

tecnológicos), universitarios de pregrado (incluidas

las licenciaturas) y posgrados. Se consideran

aquí como “formación para el trabajo” tanto los

programas no universitarios como los universitarios

de pregrado.

A diferencia de otros países de América Latina,

Colombia nunca tuvo un sistema universitario

predominantemente estatal, ya que las instituciones

estatales y las privadas han compartido el desarrollo

del sistema de educación superior contemporáneo.

Si bien, el sector ofi cial fue el más importante a

mediados del siglo pasado, el crecimiento del sector

privado desde entonces fue tal que, a partir de los

años setenta, empezó a superar al ofi cial, tanto

en el número de instituciones como de alumnos

matriculados. Este crecimiento se sostuvo hasta

la década de los noventa, cuando los alumnos


8


9

matriculados en el sector privado alcanzaron a

representar cerca de 70% del total.

A partir de mediados de la década de los noventa

esa tendencia se reversó, ya que el crecimiento

del sector privado se estancó: la crisis económica

empujó a muchos alumnos, inclusive los de

estratos económicos más altos, a buscar cupo en

las instituciones oficiales. El freno al crecimiento

en el número de alumnos matriculados del sector

privado, si se tiene en cuenta que se siguieron

fundando instituciones nuevas, significó la

pérdida neta de alumnos para muchas de ellas.

Como consecuencia, volvió a incrementarse el

peso relativo de los alumnos matriculados en las

entidades oficiales:

Alumnos matriculados

Año Oficial Privado Total

N % N % N %

1998 291.877 35 537.900 65 829.777 100

1999 279.262 34 549.892 66 829.154 100

2000 319.404 37 554.879 63 874.283 100

2001 346.667 38 566.351 62 913.018 100

2002 374.476 41 534.636 59 909.112 100

El comportamiento de la demanda por educación

superior frente a la oferta disponible aparece

con claridad cuando se relacionan solicitudes

con cupos nuevos ofrecidos cada año. Hoy,

mientras para cada cupo en el sector estatal

se reportan en promedio 4,1 solicitudes para

las modalidades universitarias y 1,6 para las no

universitarias, en el sector privado la relación

es totalmente inversa: el número de solicitudes

equivale aproximadamente a la mitad de los

cupos ofrecidos. La situación es todavía más

dramática cuando se comparan los alumnos

efectivamente matriculados por primera vez

cada año, con el total de cupos ofrecidos:

Matrícula nueva/cuposPorcentaje

Oficial Privado

No universitarios Universitarios No universitarios Universitarios

77 80 36 57

65 85 31 58

76 84 38 53

76 79 38 52

73 90 36 44


8


9

• No se reportan los alumnos sino los cupos de

alumnos en formación; así que un alumno

puede estar reportado en dos cupos distintos, y

el número de alumnos diferentes baja, entonces,

de casi tres millones a algo más de dos.

• Las horas de formación impartidas por cada

instructor se incrementaron en 30%; esto

explica un poco el crecimiento, sólo para el año

en que se implementó la nueva norma (2003).

Hay otros dos factores explicativos mucho más

dicientes:

• En la entidad tienen cada vez más peso las horas

de formación producidas por los contratistas

externos (casi seis millones de horas en 2004) que

las producidas por su propia planta de personal

(casi cuatro y medio millones). Lo anterior implica

que el Sena está convirtiéndose en una institución

intermediaria, que maneja una buena cantidad de

sus cursos mediante la contratación externa.

• Los cursos que dicta la entidad son de dos clases:

unos largos y organizados, llamados “formación

titulada”, que representan una oferta estructurada

y completa de formación para el trabajo; y otros

cortos (cortísimos a veces), muy puntuales,

llamados “formación complementaria”. Se

considera aquí que sólo la formación titulada

representa una opción alternativa de formación

para el trabajo. Ahora bien, el incremento de

alumnos se debe más al crecimiento vertiginoso

de la formación complementaria, que al de la

titulada, más modesto.

Dichos porcentajes podrían ser una aproximación a la

utilización real (matrícula) de la capacidad instalada

(cupos), que es dramáticamente diferente para los

dos sectores, y cuyas tendencias tienden a acentuarse.

En las modalidades universitarias, que son las más

apetecidas, la demanda es de 90% en el sector

oficial, frente a menos de la mitad en el privado; en la

modalidad no universitaria, aunque menos apetecida,

las diferencias son también abismales: 73% de

utilización en el oficial, frente a 36% en el privado.

La conclusión es clara: la demanda por educación

superior es mucho más alta en el sector oficial

que en el privado, lo que hace que en este último

su capacidad instalada hipotética esté altamente

subutilizada.

El Sena

En algo más de una década (1992-2004), el Sena

incrementó de manera impresionante sus tres

estadísticas educativas más importantes: las horas

de formación impartidas pasaron de algo más de

cuatro millones a cerca de diez millones, los cursos

dictados de unos cuarenta mil a más de cien mil, y

los alumnos de algo menos de 750 mil a casi tres

millones. Sin embargo, la planta de instructores (un

poco menos de 3.500) permaneció prácticamente

inmodificable.

Si hay algo más que una triplicación del número

de alumnos atendidos, eso se explica por una

combinación de factores, de los cuales los dos

primeros son menos relevantes:


10


11

Sena: Evolución de los estudiantes2000-2004

Lo anterior resulta en un dualismo preocupante

en el Sena: por un lado está una formación

seria y estructurada para el trabajo, dictada en

sus instalaciones y predominantemente con sus

propios docentes, en cursos que duran cerca de

500 horas, a los que parecen asistir, relativamente,

pocos alumnos de los quintiles inferiores de

ingresos; por otro, se encuentra una serie de

cursos muy cortos (algunos de 8 horas), dictados

en cualquier parte, sin instalaciones adecuadas, en

su inmensa mayoría por contratistas, y en los que

se busca dar respuesta rápida y algo superficial

a compromisos de política con poblaciones

especiales, muchas veces de los sectores más

deprimidos.

Para los efectos de este estudio sólo se considera

como formación para el trabajo la titulada; un

cálculo de los alumnos nuevos inscritos en esta en

los últimos 5 años puede ser el siguiente:

3.500.000

3.000.000

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0 2000 2001 2002 2003 2004

Formación complementariaFormación titulada

Alumnos nuevos en formaciónestructurada para el trabajo

Años Total Del grado 11 De otros grados

2000 158.259 92.580 65.679

2001 157.840 92.479 65.361

2002 149.889 88.082 61.807

2003 168.470 96.266 72.204

2004 242.197 132.997 109.200


10


11

La educación no formal

La educación no formal se distingue de la

totalmente informal –no considerada aquí– en que

se imparte en instituciones legalmente constituidas,

aunque no expide certificados homologables con

la educación formal. Las instituciones que la

componen son de muy diversa índole, así como los

cursos que ofrecen y los requisitos de ingreso. Se

podrían clasificar en cuatro modalidades:

• `Cursos de cultura general, teórica o práctica,

completamente libres, que no tienen relación

directa con el mercado laboral.

• Cursos preparatorios para la validación de

segmentos de la educación formal.

• Cursos de capacitación para profesiones espe-

ciales, tales como artistas, actores, deportistas,

conductores.

• Cursos de formación de ocupaciones auxiliares o

menores en los diferentes sectores económicos,

para asalariados o trabajadores por cuenta propia.

De estas, las dos últimas se consideran como

“formación para el trabajo”.

Es muy difícil cuantificar las instituciones, programas

y alumnos en la educación no formal, puesto que las

licencias de funcionamiento son expedidas por las

secretarías de educación y no existe un consolidado

nacional. En Bogotá se realizó un censo en 2005,

que arrojó como resultados provisionales 333

instituciones, con 413 sedes y 1.654 programas

ofrecidos para un total de 115.685 estudiantes, de

los cuales un poco menos de setenta mil podrían

considerarse como inscritos en algo más de mil

programas de capacitación laboral. Al extrapolar

esas cifras al país, se tendría, aproximadamente,

una cobertura nacional de unos 350 mil alumnos

en programas de capacitación laboral no formal de

diversa índole.

La importancia de la educación no formal radica en

su mayor flexibilidad para adaptarse a diverso tipo

de alumnos con diferentes perfiles de ingreso; así

se llenan vacíos importantes que las instituciones

más formales de la educación superior y el Sena no

cubren en el momento.

La educación media…

La matrícula en la educación media –grados 10

y 11– es predominantemente de tipo general

(académica o pedagógica): sólo 22% se distribuye

en un sinnúmero de modalidades de tipo industrial,

comercial o agropecuario, que podrían aproximarse

en algo a la formación para el trabajo.

Sin embargo, según la información disponible

en el momento para Bogotá y Antioquia, no

hay diferencias significativas en cuanto a las

probabilidades de acceder al trabajo o de ingresar

a la educación superior entre los egresados de la

educación media general y los egresados de las

modalidades diversificadas; las diferencias radican,

más bien, en la calidad de los planteles.

Por esta razón, la educación media diversificada no se

considera aquí como una formación laboral especializada,

en el mismo sentido que las otras modalidades analizadas,

sino máxime como una diversificación vocacional de la

formación básica general.


12


13

La expansión del cubrimiento: un escenario posible y deseable

Se calcularon las cohortes hipotéticas de alumnos

para los próximos 15 años, en el caso de que la

eficiencia del sistema (tasas de deserción, promoción

y repitencia) continuara igual a la detectada en

los últimos años: es el escenario inercial. Pero

se calcularon, igualmente, las cohortes en un

escenario más optimista, que implica el incremento

Para atender a esa población se hicieron

proyecciones del incremento de la cobertura con

estos criterios:

• La educación superior privada, que tiene la más

alta capacidad ociosa, se expande hasta llegar

en 10 años a utilizar 95% de su capacidad

instalada; a partir de entonces crece sólo a 3%

anual.

• La educación superior oficial incrementa, de igual

forma, su cobertura hasta aprovechar en cinco

años también 95% de su capacidad instalada,

tanto en las modalidades universitarias como las

no universitarias; desde ese momento mantiene

constante su matrícula.

• El Sena fortalece la formación titulada, conserva

sus tasas históricas de cobertura y dedica,

provisionalmente, 50% de esta a los egresados

del grado 11.

Esta expansión de las modalidades enunciadas se

cuantifica de la siguiente manera:

Año Egresados Gr.11 Año Egresados Gr.11

2004 403.571 2012 517.072

2005 406.350 2013 509.770

2006 449.323 2014 550.898

2007 471.888 2015 595.175

2008 492.093 2016 671.459

2009 499.895 2017 739.131

2010 516.122 2018 839.182

2011 506.667

significativo en el ingreso a primer grado, y el

mejoramiento progresivo de las tasas de eficiencia

(deserción, promoción y repitencia) entre uno y

otro grado, con lo que llegaríamos en 15 años a la

universalización de la educación básica y media: es

el escenario optimista.

En este último escenario, los egresados del grado

11 (candidatos a la formación para el trabajo del

año siguiente) son:


12


13Durante los primeros años de la proyección se

presentarían algunos excedentes en cupos, debido

a que, por no ser aún totalmente universal el

cubrimiento de la secundaria, se presentan muchos

desertores de esta: éstos deberían atenderse con los

excedentes previstos (del Sena). Para los desertores

de la primaria podrían concertarse acciones de

atención mediante educación no formal, o cursos

de formación titulada del Sena adaptados para

ellos. A medida que la universalización avanza,

disminuyen los desertores y, también, los excedentes

en cupos, hasta llegar a 2019, para cuando los

cupos ofrecidos se equiparan, prácticamente, con

los egresados del grado 11 del año anterior.

Las políticas

El siguiente es un recuento de las políticas que

podrían ayudar, no sólo a que el escenario deseable

de cobertura se dé; sino, además, a que con él

se garantice el acceso de los más pobres a una

formación de calidad para el trabajo.

Presupuestos básicos de política

• Dar mayor prioridad a la educación, en términos de

mayor participación en el Presupuesto Nacional.

• Universalizar el ingreso y la calidad de la

educación media.

• Mejorar la coordinación institucional: el Sena

debe pasar a la órbita del MEN, para que se

puedan coordinar planes nacionales y regionales

de formación para el trabajo.

Políticas tocantes al acceso a la formación para

el trabajo

• Incrementar significativamente los montos de

crédito estudiantil, para que pueda crecer la

educación superior privada.

Proyección de cupos disponibles para los egresados de grado 11

Año Sena ES oficial ES privada Total

2005 105.432 132.860 217.386 455.678

2006 106.158 134.876 236.095 477.129

2007 117.384 137.000 256.435 510.820

2008 123.279 137.000 278.553 538.833

2009 128.558 137.000 302.606 568.164

2010 130.596 137.000 328.764 596.361

2011 134.835 137.000 357.217 629.053

2012 132.365 137.000 388.167 657.533

2013 135.083 137.000 399.812 671.896

2014 133.176 137.000 411.807 681.983

2015 143.921 137.000 424.161 705.082

2016 155.488 137.000 436.886 729.374

2017 175.417 137.000 449.992 762.409

2018 193.096 137.000 463.492 793.588

2019 219.234 137.000 477.397 833.631


14


15

• Mejorar la eficiencia administrativa en la

educación superior oficial, para utilizar a corto

plazo 95% de su capacidad instalada.

• Dar mayor énfasis a la formación titulada del Sena,

en términos de calidad, intensidad, cobertura y

flexibilidad: los cursos deben adaptarse a egresados

tanto del grado 11 como de grados anteriores.

• Realizar y publicar un censo de la oferta de

educación no formal.

• Reemplazar, paulatinamente, la contratación

individual por la institucional en el Sena.

Políticas tocantes a la equidad en el acceso y la

permanencia

• Crear becas y subsidios para los alumnos más

pobres de la educación superior privada.

• Garantizar el acceso de los más pobres al Sena y

a la educación superior oficial.

• Apoyar la permanencia de los más pobres en

la educación superior, mediante medidas de

apoyo académico, económico y de acceso a

bienes culturales.

Políticas más globales

• Procurar mayor transparencia en la acreditación,

los resultados de los ECAES y los mecanismos

de selección y vinculación al Sena y la educación

superior.

• No permitir que la mala calidad, una vez

detectada, quede impune: se deben aplicar

mecanismos (el crédito estudiantil, los recursos

presupuestales) que la castiguen.


14


15

E l tema del presente estudio es la

educación para el trabajo en Colombia.

La perspectiva con la cual se desarrollará

el tema es su relación con la (erradicación de la)

pobreza. El contexto en el que se realiza el estudio

es la “Misión para el diseño de una estrategia

para la reducción de la pobreza y la desigualdad”

convocada por el Gobierno colombiano. A partir de

esta combinación de tema, perspectiva y contexto

se determina el carácter del presente trabajo, a la

vez que se plantean sus objetivos. No se trata de

un nuevo estudio puramente analítico descriptivo

de algunas de las modalidades de educación

para el trabajo existentes en el país; sino de una

indagación, a partir de los análisis y estudios

disponibles, que permita concluir cuáles serían las

mejores políticas estatales en torno a este tipo de

educación en Colombia, que contribuyan a reducir

la pobreza y la desigualdad.

Con los tres acápites siguientes se pretende:

i) precisar los supuestos de partida; ii) delimitar

el tema tratado (educación para el trabajo); y

iii) esbozar la metodología con que se abordará.

Los supuestos

En el abordaje de los temas relativos a educación y

trabajo (capacitación, empleo, ingresos, riqueza/pobreza,

etc.) hemos encontrado, en la documentación

consultada1, dos tipos de enfoques predominantes

y necesariamente complementarios. El primero

IntroducciónIntroducción

es más analítico y métrico: los trabajos donde

predomina este enfoque utilizan herramientas

cada vez más sofi sticadas de medición y análisis

para relacionar, de la manera más exacta posible, el

comportamiento de diversos factores atinentes a la

educación, operacionalizados en forma de variables:

es así como se establecen las probabilidades de

conseguir empleo para cada nivel o cantidad

acumulada de educación, se miden diversos tipos de

correlaciones entre educación e ingreso, se estima a

cuánto incremento en los ingresos equivale cada año

adicional de educación, etc. En el plano colectivo, se

calcula igualmente qué tan lejos estamos del nivel

educativo que deberíamos ostentar de acuerdo con

nuestro nivel de desarrollo; se llega inclusive a rangos

de precisión más acuciosos cuando se establece, por

ejemplo, cuántos años nos faltan para llegar al nivel

educativo de tal o cual país2.

Los trabajos que adoptan el segundo enfoque se

basan más en la comprensión global que en la

medición precisa. Asumen, por tanto, una visión

más prospectiva e integradora, algo profética

a veces, donde se visualiza la llamada sociedad

del conocimiento, que nace en el mundo de la

globalización gracias a los nuevos paradigmas

del desarrollo. En este enfoque, recopilando

observaciones y mediciones realizadas en otros

1 Véase la bibliografía al fi nal del documento.2 Como ejemplo de trabajos donde predomina este enfoque pueden

citarse muchos de los documentos producidos en el CEDE de la Universidad de los Andes, tales como los de Santamaría (2004), Barrera/Ibáñez (2004) y Mina (2004) citados en la bibliografía.


16


17

estudios (donde puede primar el primer enfoque),

se visualiza la educación, o algún segmento de

ella, como un factor clave para toda sociedad que

quiera ocupar algún papel de importancia en el

futuro concierto de las naciones3.

En este estudio tendremos en cuenta, sin

pretender repetirlos, las conclusiones más

importantes de los dos enfoques: las mediciones

que corroboran la antigua sospecha de que

existe una alta correspondencia entre educación,

empleo e ingresos; por un lado, y el papel

central que ocupa el conocimiento y, por tanto,

la educación, en los nuevos paradigmas del

desarrollo, por el otro.

Presuponemos, igualmente, que la educación

aporta tanto “beneficios individuales como

rendimientos sociales” (Sarmiento et. al., 2001) y

que su análisis no se puede reducir a ninguno de

los dos propósitos.

En otras palabras, aceptamos que los beneficios

individuales que aporta la educación tienen que ver

con el aumento en las posibilidades de conseguir

empleo o desarrollar un trabajo remunerado; esto

redunda, con cierto nivel de probabilidad, en el

aseguramiento de unos ingresos que le posibilitan

al individuo una subsistencia más o menos cómoda

y cierto grado de movilidad social. Adicional a esta

utilidad pragmática, la educación también puede

constituirse en un bien por sí mismo, apetecido por

el individuo independientemente de su capacidad

instrumental para conseguir otros bienes. Casi

podría decirse que se comporta además como

un bien de consumo: los saberes y habilidades

que se consiguen con la educación pueden

considerarse como un enriquecimiento personal de

los ciudadanos, aparte de las aplicaciones prácticas

que puedan tener para acceder a otros bienes4.

Pero, por otro lado, reconocemos también los

rendimientos sociales que la educación aporta

a la colectividad: puede contribuir a disminuir

desigualdades sociales e inequidades económicas

aunque, desafortunadamente, su concentración

en unos pocos estratos poblacionales de igual

manera puede ayudar a reforzarlas. La educación

masiva y de calidad, adicionalmente, incrementa

las posibilidades de contar con un proletariado

calificado y bien remunerado que permite mayor

productividad a las actividades económicas del país

y, por tanto, más competitividad en los mercados

internacionales (si ese es el objetivo que buscamos

para nuestra economía).

Finalmente, y no menos importante, aceptamos

que educarnos es aprender a ver diferentes

perspectivas; esto posibilita, entre otras cosas,

sociedades más armónicas y tolerantes y, en última

instancia, individuos más felices (¿alguien ha

medido la capacidad de sonreír, o el desarrollo del

humor, como indicadores de calidad de vida?).

En síntesis, la educación referida a la construcción

de aprendizajes y al desarrollo de habilidades

sociales e individuales es algo muy complejo que

no se puede captar con un par de indicadores,

por más que estos se midan con todo el cuidado

y la exactitud posibles. Teniendo en cuenta esta

3 Algunos ejemplos en que se utiliza este segundo enfoque son el trabajo clásico de Castro/Levy (2000) relativo a la educación superior, así como el informe de Cinterfor (2001) relacionado con la formación profesional en América Latina.

4 Véase, al respecto, el reciente debate canadiense sobre la conveniencia o inconveniencia de la presencia de áreas artísticas y de humanidades en la educación superior (Schugurensky 2002).


16


17

perspectiva, es bueno anotar que el presente

análisis sólo se referirá a un aspecto, del todo

parcial y necesariamente incompleto, de la

educación: se centrará en uno solo de los múltiples

tipos posibles –“la educación para el trabajo”– y

en una sola de sus varias funciones factibles, cual

es la de contribuir a aliviar la pobreza (medida

en términos de ingresos y de acceso al trabajo) y

disminuir la desigualdad.

La educación para el trabajo

En Colombia el sistema educativo visible o

institucional consta, fundamentalmente, de educa-

ción básica y educación para el trabajo.

La educación básica es aquella que por mandato

constitucional debe recibir todo ciudadano,

compuesta por cinco años de primaria y cuatro de

secundaria; es común para todos y no se considera

propiamente como educación para el trabajo. Sin

embargo, paradójicamente, cada vez se descubren

los enormes aportes que una educación básica de

calidad podría hacer a la productividad del trabajo.

Muchas de las llamadas “competencias laborales

básicas”5 podrían desarrollarse en la educación

básica: la habilidad para el trabajo en grupo, la

capacidad para resolver problemas y aprender

en situaciones nuevas, habilidades matemáticas

y lógicas básicas, la capacidad de comunicar

oralmente o por escrito una idea, una iniciativa,

las conclusiones de una reunión, la capacidad de

captar y comprender otro punto de vista, etc.

La educación media, que son los dos años que

siguen a la básica, es la mayoría de las veces

un complemento de ésta. Como veremos más

adelante, salvo en algunos casos muy excepcionales,

tampoco la educación media especializada podría

considerarse, en sus resultados al menos, como una

alternativa de educación para el trabajo frente a la

media académica.

Terminada la educación media, el ciudadano

tiene varias posibilidades de desarrollar algunos

conocimientos para tener un trabajo, asalariado

o independiente, que le permita ganarse la vida.

Eso es lo que llamaremos aquí “educación para

el trabajo”. Las alternativas que se le presenten

pueden ser de diversa índole:

• Continuar estudios de tipo académico en una

institución de educación superior (universitaria

o no), mediante la inscripción en una carrera

universitaria, tecnológica o técnica.

• Ingresar a alguna de las modalidades de

formación profesional ofrecidas por el Sena.

• Ingresar a cualquiera de los muchos institutos,

academias y centros de aprendizaje no formal

que existen en las principales ciudades del país, y

que ofrecen una gama muy amplia de cursos en

lo artístico, cultural, académico, deportivo, etc.

• Por último, aprender cualquier oficio, cualquier

manera de levantarse el pan cotidiano, mediante

la observación, los contratos informales de

ayudantía “mientras se aprende”, el ensayo y

error, etc.

Para el propósito que nos ocupa, la “educación para

el trabajo” que analizaremos son los aprendizajes

institucionales que median el paso de la escuela

5 Véase, por ejemplo, el documento del Ministerio de Educación Nacional (2003), Articulación de la educación con el mundo productivo. La formación de competencias laborales.


18


19

(educación básica y media) al trabajo, o sea los

tres primeros citados, siempre y cuando cumplan

con los requisitos de brindar una formación más

o menos completa y terminal para ejercitar algún

oficio o actividad que le permitan a la persona

ganarse la vida. Excluimos del análisis, por tanto,

las alternativas totalmente individuales y no

institucionales de la última opción, sin negar que

ella también puede considerarse como verdadera

“educación para el trabajo”. Descartamos tam-

bién, como lo veremos más adelante, algunas de

las actividades que realiza el Sena y que reporta

como formación profesional pero que, por su

escasísima duración, no podrían considerarse como

verdaderas alternativas estructuradas de educación

para el trabajo.

La pregunta es, entonces, hasta qué punto puede

el país ampliar la capacidad de las diversas formas

institucionales de educación para el trabajo con el

fin de que, de ser posible, todos los egresados de la

educación media tengan la oportunidad de acceder

a alguna de ellas, de acuerdo con sus preferencias,

con el desarrollo de sus habilidades y, obviamente,

con su presupuesto.

Si se lograra una cobertura cercana al ciento por

ciento de la educación básica y media, ese sería

básicamente el problema. No es imposible esa meta

y puede que algún día se logre, pero todavía está

muy lejos. Surge entonces un problema adicional:

¿qué pasa con los desertores del sistema educativo

general (básica y media)? En otras palabras, ¿qué

posibilidades tiene una persona con algo de

primaria, con primaria completa o con algo de

secundaria, de acceder a algún tipo institucional de

educación para el trabajo?

Aproximación metodológica

Para definir una metodología de aproximación al

problema, no hay que perder de vista el interrogante

fundamental que orienta este análisis: ¿cómo

puede el Estado, mediante políticas que afecten la

educación para el trabajo, contribuir a la mitigación

de la pobreza y la disminución de la desigualdad?

Responder a este interrogante implica recorrer una

serie de pasos (en eso consiste la metodología) que

nos definirían alguno o varios tipos de escenarios

posibles y deseables, que podrían caracterizarse

igualmente por preguntas, de la siguiente manera:

• ¿En qué situación se encuentra cada una de

las alternativas institucionales mencionadas

–educación superior universitaria y no universi-

taria, Sena, educación media especializada,

capacitación no formal–?

• Dada esa situación, que es producto de

una evolución del pasado reciente, ¿cuál

es la evolución hacia el futuro inmediato y

mediato más probable? En otras palabras,

¿cuál es la inercia esperada del sistema,

independientemente de cualquier discurso o

directriz política?

• ¿Es posible, es probable, que esa inercia esperada

(que no es más que la extrapolación al futuro de

la evolución captada hasta el presente) pueda

modificarse de alguna manera? ¿En qué sentido?

• ¿Cuáles de esas modificaciones o alteraciones

posibles del curso (cuáles escenarios) contri-

buirían más a mitigar la pobreza y disminuir la

desigualdad?

• ¿Cuáles de esas modificaciones –las que

contribuyen a contrarrestar la pobreza y la


18


19

desigualdad– pueden ser inducidas desde el

Estado? ¿Cómo? ¿Con qué herramientas? ¿Hay

voluntad política para hacerlo?

• Finalmente, ¿cómo se ve el futuro de la formación

para el trabajo en Colombia, en la combinación

de la evolución posible y deseable, apoyada

por las políticas del Estado, de los diversos

subsistemas de formación para el trabajo?

La razón de ser de cada uno de los pasos anteriores,

como lógica metodológica, es la siguiente:

Primer paso: toda previsión del futuro debe partir

de un reconocimiento de la situación presente y de

cómo llegamos a ella.

Segundo paso: cierta evolución de los sistemas es

producto, casi automático, de la inercia histórica de

estos. Prever esa inercia aporta claridad cuando se

quiera distinguir, más adelante, entre el discurso de

política y las medidas reales de política. Es posible,

por ejemplo, que algún gobierno quiera presentar,

como resultado de su política particular, la pluralidad

de instituciones de educación superior existentes en

el país, cuando esta es más bien el resultado inercial

de una falta de definición de políticas y estándares

mínimos para las instituciones.

El tercer paso consiste en planear los escenarios

posibles de cambio de esa inercia, puesto

que optar políticamente por un cambio no

es otra cosa que elegir un camino deseable

entre los muchos posibles. Conviene saber, por

ejemplo, que las “revoluciones” o “revolcones”

educativos sólo se dan en el papel, puesto que

los sistemas educativos son sistemas muy rígidos

y conservadores, que sólo cambian lentamente,

si hay suficiente persistencia, a lo largo de los

años. En el caso de la educación superior, por

ejemplo, el ejercicio consistiría en preguntarse

cómo se puede afectar o alterar la inercia (la

evolución espontánea esperada) del desarrollo

de los programas, las instituciones, la matrícula.

Las alternativas no son muchas:

• Pueden provocarse modificaciones en la cober-

tura del sistema

• Es posible inducir, adicionalmente, modifica-

ciones más focalizadas de dicha cobertura,

como cuando se quiere dar prioridad en el

acceso a determinado grupo poblacional.

• Se pueden generar modificaciones en la calidad

de lo que se ofrece.

• Se pueden inducir, además, modificaciones en la

composición o en el menú de lo que se brinda.

El cuarto paso consiste en seleccionar aquellas

de las modificaciones –establecidas en el paso

anterior– que apoyarían con mayor probabilidad

nuestro propósito de mitigar la pobreza y la

desigualdad. Es posible, por ejemplo, que no baste

con aumentar la matrícula, si no se aumenta su

equidad; esto significaría apoyar explícitamente

el acceso de grupos desprotegidos económica o

socialmente.

El quinto paso es el de las políticas estatales

propiamente dichas. ¿De qué instrumentos dispone

el Estado para impulsar o estimular esos cambios?

¿Está dispuesto a hacerlo? ¿Tiene con qué? Es

importante aquí la distinción entre medios y fines,

así como entre discurso y políticas, como se verá a

continuación.


20


21

Finalmente, el sexto paso, que igualmente

podría ir antes del quinto, consiste en tener

una panorámica de los resultados esperados

al mediano plazo, mediante la combinación de

acciones y políticas en los diferentes subsistemas

de la educación para el trabajo: la educación

superior universitaria y no universitaria; la

formación de bachilleres para el trabajo y la

formación remedial de no bachilleres adultos en

el Sena; y la capacitación en instituciones menos

formales de educación para el trabajo.

Adicionalmente, al analizar políticas estatales

en torno a cualquier tema o campo de acción

ciudadana, hay que distinguir cuidadosamente

entre medidas reales de política y discurso de

política. Ambas cosas tienen su razón de ser en una

democracia, pero es un error confundirlas. Todo

gobierno tiene el legítimo derecho de enfatizar uno

u otro tema, una u otra dirección, en su discurso

político, pero el analista debe estudiar ante todo

las medidas reales de política, vale decir, las que

afectan realmente la evolución o la inercia de

cualquier sistema o campo de acción. No basta, por

lo tanto, con analizar los planes de desarrollo, ni

los discursos, ni las propuestas gubernamentales,

si no se profundiza en los instrumentos que se

están adoptando para influir en la marcha de las

cosas. Conviene considerar que se dan discursos

sin medidas de política (demagogia o publicidad

electoral), medidas de política (a veces poco

populares) sin mucho discurso, así como discurso

acompañado por medidas reales de política.

Otro tanto sucede cuando se quiere pasar del

análisis a la propuesta de políticas. Aparte del

discurso, en lo referente a la educación para

el trabajo, el Estado dispone de las siguientes

herramientas o medidas de política:

• Medidas financieras, que consisten en canalizar

o modificar el flujo de recursos públicos a

determinada actividad, bien sea financiando

directamente a instituciones o alumnos, o

mediante aportes indirectos (no menos reales),

como los estímulos tributarios.

• Medidas reguladoras, que son las más

frecuentes, en forma de leyes, decretos,

resoluciones, instrucciones, etc. Hay que

tener siempre presente que la norma es un

sistema de referencia en la convivencia, y que

automáticamente no modifica la realidad, si no

se cuenta con otro tipo de medidas, como las

que pertenecen al grupo siguiente.

• Medidas de control o coercitivas, que consisten

en la capacidad (fundamentada generalmente

en la norma) de permitir o no; de abrir,

suspender o cerrar; de aprobar o no aprobar.

• Finalmente, se da otro tipo de medidas más

directas, como cuando alguna agencia del

Estado asume, de manera directa, actividades

inherentes al servicio mismo. En nuestro caso,

este tipo de medidas no sólo aparecen cuando

el Estado imparte educación (que no es lo

mismo que financiarla), sino cuando desarrolla

investigación académica, forma docentes,

evalúa resultados, etc.

La indagación de la combinación de las medidas

posibles en torno a un objetivo (algo que se quiere

cambiar) es la manera concreta de responder a los

interrogantes del quinto de los pasos metodológicos

mencionados anteriormente.


20


21

I. Opciones de la educación para el trabajo

A. La educación superior

En el plano institucional, la educación superior

colombiana es un sistema claramente jerarquizado,

compuesto por cuatro tipos de instituciones: las

universidades, las instituciones universitarias, los

institutos tecnológicos y los institutos técnicos.

Estas ofrecen cuatro tipos de programas, también

ordenados jerárquicamente: posgrados, pregrados,

carreras tecnológicas y carreras técnicas. No hay una

relación estricta uno a uno, entre tipo de institución y

tipo de programa, puesto que una institución puede

ofrecer, además de los programas correspondientes

a su categoría, los de las categorías inferiores.

Para efectos del presente análisis nos limitaremos

a los programas de pregrado, los técnicos y los

tecnológicos, ofrecidos por cualquier tipo de

institución del sistema, que son los que brindan

inmediatamente, a los egresados de la educación

media, oportunidad de formación para el trabajo.

Puesto que no hay una diferencia muy clara

entre los programas técnicos y los tecnológicos,

agruparemos el análisis en dos categorías,

que denominaremos programas universitarios

(pregrados, incluidas las licenciaturas) y programas

no universitarios (técnicos y tecnológicos).

1. Lo que indican las cifras

A diferencia de otros países latinoamericanos,

Colombia no fue un país con un predominio

histórico de universidades oficiales grandes, tal

como ocurrió en México, Argentina o en el estado

de Sao Paulo (Brasil). Si bien, el peso numérico y la

influencia institucional de la Universidad Nacional

fue importante durante la primera mitad del siglo

XX, la coexistencia de universidades oficiales y

privadas caracterizó la educación terciaria del

país ya desde los años cuarenta del siglo pasado.

Es más, a partir de la década de los setenta, las

instituciones privadas superaron en número de

estudiantes a las oficiales e incrementaron de

manera continua su peso relativo en el total de la

matrícula a partir de entonces.

La evolución de los sectores oficial y privado ha

continuado hasta el presente6 con las tendencias

de expansión y diversificación iniciadas en los

años sesenta del siglo pasado, que se manifiestan

en las cifras concernientes a número de

instituciones, programas ofrecidos y estudiantes

matriculados7:

6 En el momento de levantar la información estadística para realizar este trabajo (julio de 2005), se disponía de información consolidada oficial sobre educación superior hasta 2002.

7 En las estadísticas de la educación superior se incluyen los alumnos de cursos de técnicos y tecnólogos de algunos centros de formación del Sena. No obstante, como no se reportan todos los alumnos de este nivel, y como las cifras del Sena serán tratadas en un acápite específico más adelante, se eliminaron esas cifras de los totales aquí analizados, para que no se presenten duplicaciones cuando se realicen los agregados finales.


22


23

Instituciones de educación superior

En los últimos cinco años se crearon 13 instituciones

oficiales y 29 privadas de educación superior, lo que

demuestra la dinámica de este último sector. Los

datos, sin embargo, no son del todo claros: para

efectos de las estadísticas, el Icfes8 computa como

institución independiente cada una de las sedes

de formación presencial (no las de formación a

distancia) propias de las instituciones; el incremento

institucional, entonces, pudo deberse parcialmente

al establecimiento de nuevas sedes de las entidades

ya existentes. De todas maneras, la participación

relativa de las instituciones del sector privado se

mantiene en alrededor de 70%, con una ligera

tendencia a la disminución.

Programas ofrecidos por la educación superior

8 Las estadísticas de educación superior en el país que manejaba hasta hace poco el Icfes, son manejadas ahora por un viceministerio especializado del Ministerio de Educación Nacional (MEN).

Año Oficiales Privadas Total

N % N % N %

1998 77 29 185 71 262 100

1999 78 30 185 70 263 100

2000 80 30 184 70 264 100

2001 86 31 193 69 279 100

2002 90 31 201 69 291 100

Fuente: MEN, Cálculos del autor.


1998 1.112 2.327 3.439

1999 1.078 2.426 3.504

2000 1.214 2.854 4.068

2001 1.357 3.247 4.604

2002 1.490 3.507 4.997



22


23

A pesar de la crisis de expansión por la que atravesó

el sistema a comienzos del milenio, de todos modos

se crearon algo más de mil quinientos programas

nuevos (tanto en las instituciones antiguas como en

las nuevas), de los cuales menos de 400 fueron en

el sector oficial.

Alumnos matriculados en la educación superiorPrimer semestre del año


N % N % N %

1998 291.877 35 537.900 65 829.777 100

1999 279.262 34 549.892 66 829.154 100

2000 319.404 37 554.879 63 874.283 100

2001 346.667 38 566.351 62 913.018 100

2002 374.476 41 534.636 59 909.112 100


En la cantidad de alumnos matriculados en el

sistema es donde se ve la verdadera diferencia en

el comportamiento de los dos sectores, ya que es

allí donde se manifiesta la crisis del sector privado.

La matrícula universitaria de pregrado (universitario

y no universitario) creció a un promedio de 5,5%

anual para el periodo de 1985 a 1999 (Sarmiento

et. al., 2001), mientras que, para el periodo acá

reseñado, ese crecimiento es de 2,3% anual,

donde el sector oficial crece a 6,4% anual, en tanto

que el privado permanece más o menos constante.

Si tenemos en cuenta que se fundaron nuevas

instituciones, se concluirá, entonces, que muchas

de las entidades del sector privado sufrieron

pérdidas netas de alumnos durante el periodo. Un

rector de una universidad privada afirmaba, hace

poco, que dicho sector había perdido cerca de

20% de sus alumnos en la última década (Consejo

Nacional de Rectores, 2000).

Debido a esta crisis, el peso relativo de los alumnos

que estudiaban en instituciones privadas, que venía

creciendo sostenidamente a partir de la década de

los sesenta, hasta casi llegar a 70% al promediar

los noventa, desciende ahora sostenidamente hasta

llegar a 59% en 2002.

El comportamiento de los dos sectores se

ve claramente reflejado en los siguientes

indicadores:


24


25

Indicadores de la educación superior

Normalmente, el sistema crece no sólo porque

aumenta el número de instituciones, sino porque

las instituciones mismas crecen (alumnos por

institución); esto se debe a que sus programas

acogen más alumnos (alumnos por programa)

y a que aquellas se diversifican y ofrecen más

programas (programas por institución). Esa ha

sido la tendencia constante en Colombia para

ambos sectores, con una diferencia en los últimos

tiempos: el estancamiento del sector privado lleva

a que, a pesar del incremento en el número de

las instituciones y el número de los programas, el

tamaño de las instituciones y el de sus programas

(alumnos por institución y alumnos por programa)

tienda a caer drásticamente.

De todos modos, el promedio tan bajo de alumnos

por institución, inclusive para el sector oficial, indica

la atomización que se da en la educación superior

colombiana, donde el servicio lo prestan una

cantidad muy dispersa de entidades, en promedio

muy pequeñas. Podría afirmarse que, más que un

sistema universitario, en Colombia existe uno de

pequeñas escuelas profesionales, muchas de ellas

“disfrazadas” de universidades9.

Finalmente, la distribución de la matrícula entre

modalidades universitarias y no universitarias nos indica

cuán poco ha calado hasta ahora el sector técnico y

tecnológico, a pesar de todos los estudios, propuestas y

políticas que señalan la necesidad de fortalecerlo:

Año Alumnos/institución Alumnos/programa Programas/institución

Oficial Privado Oficial Privado Oficial Privado

1998 3.791 2.908 262 231 14 13

1999 3.580 2.972 259 227 14 13

2000 3.993 3.016 263 194 15 16

2001 4.031 2.934 255 174 16 17

2002 4.161 2.660 251 152 17 17

9 Esta atomización institucional, con la consiguiente “trivialización” de la universidad como institución, puede verse claramente en las cifras para mediados de la década de los noventa, recogidas por Carmen García y retomadas posteriormente en el estudio de Castro/Levy (2000): Colombia aparece allí con 147 “universidades”, cantidad superior a las de Argentina (79), México (88) y Brasil (127), países cuya matrícula en educación superior era en ese momento el doble o el triple de la de Colombia.


24


25

Matrícula en la educación superior por modalidadesPrimer periodo del año

La mejor forma de apreciar la dinámica de la

educación superior es observar el comportamiento

de los cupos nuevos ofrecidos cada año, las

solicitudes de estos y la matrícula efectiva en el

primer semestre:

Cupos nuevos ofrecidos en la educación superior

Año Matrícula No universitaria Universitaria

total N % N %

1998 829.777 153.415 18 676.362 82

1999 829.154 144.887 17 684.267 83

2000 874.283 150.220 17 724.063 83

2001 913.018 172.882 19 740.136 81

2002 909.112 166.785 8 742.327 82


Año Oficial Privado

No Universitarios No Universitarios universitarios universitarios

1998 27.572 77.644 105.281 200.403

1999 23.530 70.678 94.055 173.775

2000 34.990 86.483 77.782 212.778

2001 43.077 94.678 94.778 221.483

2002 43.924 100.287 120.705 287.892


Los cupos ofrecidos tuvieron un comportamiento

bastante errático, bajaron sensiblemente en 1999,

oscilaron un poco en 2000 y 2001, para recuperarse

en 2002. A nivel global se incrementaron en 35% en

el periodo, 37% el sector oficial y 34% el privado. No

existen unos parámetros claros, ni en infraestructura

ni en cuerpo docente, para que cada institución

decida la cantidad de cupos que ofrece para alumnos

nuevos; la medida es más bien un indicador de la

expectativa –subjetiva– que tienen las autoridades

de cada institución, en cuanto al número de alumnos

nuevos que esperarían reclutar en cada periodo.


26


27

Solicitudes presentadas a la educación superior

En total, las solicitudes para ingresar a la

educación superior aumentaron 36%. Las del

sector oficial se incrementaron en 55%, mientras

que su crecimiento en el sector privado fue tan

sólo de 9%, durante todo el periodo. Es bien

sabido por todos que gran parte de los bachilleres

se presentan a más de una universidad; por

lo tanto, la sumatoria de solicitudes no puede

considerarse como el total de las personas

que aspiran a entrar en determinado año a

la universidad. Sin embargo, sí indica que las

aspiraciones a ingresar a entidades públicas

son notablemente mayores, y crecen mucho

más, que las aspiraciones a entrar a entidades

privadas, aunque estas últimas ofrezcan mucho

más cupos, como se vio en el cuadro anterior.


No Universitario No Universitario universitario universitario

1998 36.668 269.903 45.211 162.809

1999 23.284 262.602 40.410 137.716

2000 43.656 311.679 42.709 157.443

2001 59.689 355.087 51.680 161.486

2002 68.266 407.529 55.918 170.067


800.000

700.000

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Total privado TotalTotal oficial


26


27

Alumnos matriculados por primera vez en la educación superior

El crecimiento total en la matrícula de primer

semestre fue tan sólo de 24% en este periodo.

Dicho crecimiento estuvo jalonado por el sector

oficial, en donde la matrícula nueva aumentó 47%,

mientras en el sector privado este crecimiento fue

de 11%. Por modalidades, se observa un aumento

relativo mayor en la matrícula de primer semestre

académico en las no universitarias (técnica y

tecnológica). Aunque la matrícula sigue siendo

muy superior en el sector privado, el mayor

incremento relativo de la del sector oficial explica

por qué su tasa de participación en el total viene

en aumento.

Una visión final de la diferencia tan dramática entre

lo que ocurre con los sectores oficial y privado

nos la presentan las relaciones entre solicitudes,

matrícula y cupos:

Educación superior: solicitudes/cupos


No Universitario Total No Universitario Total Universitario Universitario

1998 21.305 61.803 83.108 38.227 114.679 152.906 236.014

1999 15.184 60.152 75.336 29.485 100.612 130.097 205.433

2000 26.469 72.711 99.180 29.269 113.136 142.405 241.585

2001 32.551 75.102 107.653 36.403 115.133 151.536 259.189

2002 32.135 90.420 122.555 43.049 126.734 169.783 292.338

Fuente: MEN, cálculos del autor.



1998 1,3 3,5 0,4 0,8

1999 1,0 3,7 0,4 0,8

2000 1,2 3,6 0,5 0,7

2001 1,4 3,8 0,5 0,7

2002 1,6 4,1 0,5 0,6



28


29

La relación entre solicitudes y cupos nos indica la

competencia que se da entre los aspirantes por

cada cupo ofrecido: en el sector oficial siempre

se presenta más de un aspirante por cupo para

las modalidades no universitarias, y de tres a

cuatro personas para cada cupo ofrecido en las

modalidades universitarias, con una tendencia a

incrementarse claramente en el periodo observado;

en el sector privado, por su parte, evidentemente

se presentan menos solicitudes que los cupos

ofrecidos: la mitad para las modalidades no

universitarias, y un poco más de la mitad para las

universitarias, con clara tendencia decreciente. Esto

significa que, de no existir el requisito de puntajes

académicos mínimos en los exámenes de Estado,

prácticamente todo el que solicite un cupo en la

educación superior privada podría contar con dicho

cupo.

La situación se torna más dramática al pasar de las

solicitudes a las matrículas reales, y relacionarlas

con los cupos ofrecidos inicialmente. Esta relación

nos da el porcentaje de la capacidad instalada que

realmente se utiliza (en la medida, claro está, en que

dicha capacidad ha sido medida acuciosamente en

términos de cupos ofrecidos):

Educación superior: matrícula nueva/cupos

Porcentaje



1998 77 80 36 57

1999 65 85 31 58

2000 76 84 38 53

2001 76 79 38 52

2002 73 90 36 44


Mientras que la capacidad instalada ofrecida por

las instituciones a los primíparos se ha utilizado

en cerca de las tres cuartas partes por las

modalidades no universitarias y en más de 80%

por las universitarias del sector oficial, los números

son preocupantes para el privado: menos de 40%

de su capacidad es ocupada en la modalidad no

universitaria, y menos de 60% en la universitaria,

con tendencia fuertemente decreciente en esta

última a lo largo de todo el periodo.

Los datos globales de la relación entre nueva

matrícula y cupos ofrecidos para cada sector en

2002 son los siguientes: 85% para el sector oficial y

42% para el privado. Esas cifras son preocupantes en

ambos sectores, por los siguientes motivos. La baja

tasa de matrícula del sector privado frente a los cupos

ofrecidos indica que Colombia tiene una considerable

capacidad instalada para cursar educación superior,

que simplemente no es utilizada porque las familias,

como consecuencia de la crisis económica de la


28


29

década de los noventa, no tienen dinero para pagar

instituciones privadas. Muchos de los bachilleres han

pasado, entonces, a solicitar cupos en las oficiales,

con el consiguiente incremento de la relación entre

solicitudes y cupos en este sector. Preocupa en este

último, sin embargo, una tasa de matrícula de 85%

que, si bien, puede pensarse que es aceptable frente

a la del sector privado, es totalmente inaceptable si

se considera que aún se quedan por fuera de las

instituciones muchos aspirantes (15%) , quienes con

un poco de mayor eficiencia administrativa hubieran

podido acceder a los cupos que otros alumnos

seleccionados presumiblemente rechazaron a última

hora.

Sintetizando, tenemos lo siguiente:

• Colombia nunca tuvo una educación básica

monopólicamente laica o estatal, y menos una

educación superior; durante todo el siglo pasado

convivieron, con participaciones importantes

por lado y lado, un sector oficial, financiado con

dineros públicos, y un sector privado, financiado

con el cobro de derechos de matrícula.

• La educación superior en Colombia está

dispersa en muchas instituciones de tamaño

relativamente pequeño, donde en promedio las

del sector privado son aun más pequeñas que

las del público, y las no universitarias (en ambos

sectores) más pequeñas que las universidades.

• Históricamente, el boom de la expansión

universitaria comienza en los años cincuenta.

Con este, aumentó de manera sostenida la

participación relativa del sector privado, y así,

a partir de los setenta, ésta superó en números

absolutos a la del sector oficial.

• Esta tendencia de “privatización” relativa del

sistema se mantendría ininterrumpidamente

hasta los años noventa; a partir de ese

momento, la tendencia se revirtió por la crisis

económica, y el sector oficial comenzó de nuevo

a ganar participación.

• Como resultado de esa evolución nos encontra-

mos hoy con dos sectores que muestran

comportamientos diametralmente diferentes:

un sector público con muchas solicitudes y pocos

cupos, frente a un sector privado con muchos

más cupos y menos solicitudes.

• En ambos sectores, las modalidades no

universitarias (técnicas y tecnológicas) cuentan

siempre con muchos menos cupos, tienen

menos demanda y su matrícula es bastante

más baja que la de las universitarias (pregrados,

incluidas las licenciaturas).

2. Lo que dice el discurso político

Cuatro grandes momentos, unos más puntuales y

típicos que otros, podrían caracterizar la evolución

reciente de la educación superior en Colombia a partir

del reordenamiento jurídico que supuso la Constitución

Política de 1991. Muchos de los debates se quedaron

en el terreno del discurso político, mientras que otros

se transformaron en realidades concretas –no siempre

coincidentes con el discurso–. Los actores fueron de

diversa índole y constituyeron disímiles alianzas, casi

todas transitorias: representantes de la burocracia

estatal, empresarios educativos, gremios de docentes

de las instituciones oficiales, elites académicas

nacionales, clase política10.

10 En la caracterización de los cuatro momentos que se presentan a continuación, fueron de vital importancia la información y los análisis suministrados por Luis Enrique Orozco, de la Universidad de Los Andes, en dos entrevistas que le concedió al autor. Sin embargo, la interpretación y tipificación, con la inevitable valoración de tales momentos en términos de posiciones de los actores, es responsabilidad exclusiva del autor.


30


31

Un primer momento se relaciona con todas las

discusiones, alianzas y rupturas que precedieron y

acompañaron el debate legislativo en torno a la

última reforma universitaria expedida, finalmente,

como Ley 30 en diciembre de 1992.

Más que los resultados mismos de la ley final, el

proceso tiene el mérito de haber vuelto a poner

sobre el orden del día la problemática universitaria

y, en general, la situación de la educación

postsecundaria del país, en un momento en que

la opinión pública general estaba concentrada

en otro tipo de problemas más inmediatos que

afrontaba el país. Cuestiones como la “autonomía

universitaria”, garantizada por la Constitución en

un país que hasta hace poco se había caracterizado

por una dirección muy vertical de su sistema

universitario, generaban muchas expectativas. Por

eso la discusión, que comenzó de una manera muy

cerrada en un reducido círculo de funcionarios y

académicos, muy pronto tuvo que abrirse a un

debate más amplio con la participación de los

más diversos actores, directa o indirectamente

afectados. El proceso propiamente dicho de trámite

y aprobación en el Congreso de la ley misma se

distanció de ser un modelo de democracia abierta

y participativa, y más bien estuvo rodeado por

oscuros intereses clientelistas y económicos11.

Los resultados de la norma producida, Ley 30

de 1992, fueron muy pobres12. Se mantuvo la

misma estructura de instituciones y modalidades

del sistema. La esperada reglamentación de la

“autonomía universitaria” se redujo en la práctica

a la capacidad del nombramiento autónomo

del rector en las universidades públicas, y a la

posibilidad de iniciar programas sin el requisito del

permiso previo que antes había que tramitar ante

las autoridades gubernamentales –el Icfes–. Se dio

pie para la creación de una serie de mecanismos

burocráticos y académicos en la dirección del

sistema, que no suplantaron sino más bien se

sobrepusieron a los ya existentes. Se dictaron

algunas normas para la financiación del sector

público, entre ellas la de mantener al menos el

volumen histórico (a precios constantes) de los

presupuestos institucionales, independientemente

de cualquier tipo de resultado.

En un segundo momento, pasada la euforia de la

proclamación de la nueva ley, comenzaron a salir a

la luz pública las oscuras componendas ocurridas

durante su trámite y aprobación. En este momento

cada grupo de actores se ocupó de temas bien

diferentes. Ciertos sectores de la comunidad

académica y de las burocracias universitarias

de elite se dedicaron a negociar la composición

y su participación en los nuevos organismos

de coordinación y dirección; se organizaron

foros sobre lo que debía ser la acreditación

universitaria, quiénes deberían efectuarla y con

qué procedimientos. Las autoridades educativas

nacionales, por su parte, estaban más que ocupadas

con la concertación, difícil esa sí, y las agotadoras

discusiones conducentes a la aprobación de la ley

11 El caso quizá más sonado fue el de la misteriosa aparición en la versión final de la ley de unos artículos que creaban un tercer sector (además del oficial y el privado): el de las instituciones de economía solidaria. A dicho “nuevo sector” se le otorgaba no sólo poder de representación en los mecanismos rectores del sistema, sino dinero contante y sonante, gracias a las transferencias de recursos que se impusieron a todas las cooperativas del país. Curiosamente, sólo una institución de educación superior pertenecía al sector solidario, cuyo fundador, antiguo rector y presumiblemente dueño también, era el presidente de la Cámara de Representantes en el momento de la aparición de los misteriosos artículos. Obviamente, esta parte de la ley fue declarada posteriormente inconstitucional, y el político respectivo sancionado por legislar en provecho propio. Véase el libro de Constanza Cubillos (1998: 130.)

12 Véase el artículo de Ricardo Lucio, “Universidad y Estado: ¿Qué tanto reformó la Ley 30?” (Análisis Político 20, septiembre a diciembre de 1993, 71-81)


30


31

general de educación a comienzos de 1994 –ley

que, paradójicamente, no antecedió, como hubiera

sido lógico, a la ley de reforma universitaria–.

Lo que ocurrió paralelamente fue que otro tipo

de actores se dedicó a una especie de festín de

la expansión universitaria. Libres del requisito

de aprobación previa, muchas instituciones

postsecundarias se apresuraron a informar al

Icfes de la apertura de numerosos programas sin

juiciosos estudios previos y sin contar todavía con

la certeza de una demanda consolidada por dichos

programas; simplemente lo hacían “por si acaso”

más adelante los necesitaban y el gobierno, pasada

la primera euforia “post reforma”, se percataba y

volvía a tomar las riendas del asunto. Esa euforia

puede documentarse en las estadísticas de la

educación superior de esos años, donde aparece

una expansión sin precedentes en la cantidad de

programas universitarios, que no va acompañada

con otra correspondiente en la matrícula.

Las directivas de cada una de las universidades

oficiales, entre tanto, se enfrascaron en la discusión

y aprobación de unas reglas de juego básicas

para proceder luego a las primeras elecciones

“autónomas” de sus respectivos rectores.

El tercer momento se puede calificar como el más

productivo del periodo. Gran parte de las instancias

que surgieron a raíz de la reforma, después de

muchas negociaciones y compromisos, comienzan

a funcionar oficialmente y a producir resultados.

Algunas de ellas son más políticas, otras netamente

académicas. El CESU, entidad máxima rectora del

sistema, prácticamente ha venido a suplantar al

Icfes en dicha función; la Comisión de Maestrías

y Doctorados reúne expertos y pares para aprobar

programas presentados por las universidades o por

coaliciones de estas; el Fondo para la Financiación

de la Educación Superior Pública comienza a definir

sus fuentes y sus líneas de financiación aunque,

a decir verdad, no contaría con el pleno respaldo

de las entidades más prestigiosas, por lo que su

existencia nunca fue decisiva para nadie. Quizá la

entidad más acuciosa en definir sus procedimientos

y comenzar sus trabajos, y tal vez por ello la más

apetecida a la postre por la elite académica, fue el

Consejo Nacional de Acreditación, que en un trabajo

lento pero muy bien acogido por la opinión pública,

comenzó a acreditar programas e instituciones

voluntariamente sometidas al proceso. Tal vez

por eso este tercer momento podría denominarse

como el cuarto de hora de los pares.

El proceso tiene su punto culminante en la

“movilización por la educación superior”, organiza-

da por un grupo de funcionarios nacionales,

de elites académicas y de representantes de las

diferentes instancias de orientación y dirección

que ya para entonces se hallaban en pleno

funcionamiento. La movilización contó con un

grupo interinstitucional permanente, realizó una

serie de foros regionales y un gran foro nacional

con invitados internacionales de prestigio, con la

consecuente aparición de un buen número de

publicaciones y artículos de prensa de diversa

índole. La crítica más grande que se le hace a la

dirección de la educación superior de ese momento

es la coexistencia de un número excesivo de entes

burocráticos de orientación y dirección, muchos

de ellos con funciones superpuestas13.

13 Crítica recogida y documentada –aunque con algunas imprecisiones– por M. Laverde en el Anexo 2 del documento del Banco Mundial (2003).


32


33

Finalmente un cuarto momento, todavía en evolución

(2005), está inscrito dentro de los parámetros de la

llamada “revolución educativa” del Gobierno actual

(2002-2006), que busca subordinar el sistema de

educación terciaria –el cual a juicio de muchos

andaba como “rueda suelta”–, a la dirección del

resto del sistema educativo nacional. Dos son las

herramientas más importantes adoptadas hasta el

momento para lograrlo: el control burocrático y la

política de evaluación.

El control burocrático se cristaliza con la creación

de un viceministerio especial de educación superior,

que depende directamente del Ministro(a) de

Educación Nacional, y que centraliza y coordina

en adelante toda la intervención y dirección estatal

en el sector. A él quedan supeditados ahora el

funcionamiento, la composición de los miembros

y, en cierta manera también, las decisiones de

los demás entes burocráticos de dirección y

orientación. El Icfes, por ejemplo, que ya había

perdido gran parte de su papel coordinador del

sistema cuando la Ley 30 lo supeditó al CESU,

queda convertido ahora, de manera prácticamente

exclusiva, en una entidad técnica encargada de

diseñar y aplicar instrumentos de evaluación

masiva de los resultados del aprendizaje, para los

diferentes niveles del sistema educativo (no sólo

para el terciario).

Dentro de esa nueva función primordial, el Icfes

comienza a aplicar en esta fase unos exámenes

masivos y comunes para todos los egresados

de diferentes carreras de la educación terciaria

nacional, sistema conocido como ECAES.

Aplicados experimentalmente primero, se han

extendido con el tiempo a prácticamente todas

las carreras universitarias del sistema y, a partir

de 2005, también a las no universitarias. Es el

instrumento más importante de una política

global de “aseguramiento de la calidad” que se

emprendió, primero, en la ciudad de Bogotá a

nivel de educación básica, y que se expande ahora

a todo el territorio nacional y a todos los niveles

de la educación formal. Este tipo de instrumentos,

al aplicarse de manera simultánea y con el mismo

rigor a estudiantes de diferentes instituciones

del país, permite contar con herramientas

apropiadas para comparar, por fin, los diferentes

niveles de calidad que se dan en las diversas

carreras universitarias ofrecidas por las disímiles

instituciones de educación terciaria en el país. Se

trata de un complemento importante al sistema de

acreditación, que también evaluaba universidades

y programas, aunque no tanto desde el punto de

vista de sus resultados en los estudiantes, cuanto

de la dotación de insumos y las condiciones para

producir esos resultados.

3. Retos y problemas claves

Los problemas principales de la educación superior,

al menos en lo que se refiere a la perspectiva del

presente trabajo, se repiten una y otra vez en los

escritos de los autores nacionales e internacionales,

y salen a relucir en diverso tipo de misiones,

movilizaciones14 y conferencias. Ello quiere decir

que continúan siendo retos no superados. Vamos

14 Las “misiones” y movilizaciones que en alguna manera han tenido que ver con la educación superior y la educación para el trabajo en las últimas dos décadas, son al menos nueve: el Seminario permanente sobre calidad, eficiencia y equidad de la educación superior colombiana, organizado desde el Icfes al final de los años ochenta; la Misión de Ciencia y Tecnología, también al final de los ochenta; en la década de los noventa la llamada “Misión de los sabios” sobre educación en general, una Misión específica para la educación superior pública, una Misión del Sena del siglo XXI y una Misión de la educación técnica y tecnológica; en el tránsito al nuevo siglo, la Movilización por la educación superior, la Misión Social (grupo técnico de carácter un poco más permanente) y, ahora, la Misión para la erradicación de la pobreza.


32


33

a referirnos a cinco de ellos: la financiación, el

profesorado, la capacidad instalada, la retención de

los alumnos y la equidad.

El primer gran reto es el de la financiación. Los

estados, se argumenta, tienen cada vez menos

recursos y están menos dispuestos a invertir

en educación superior; el problema con este

argumento es que ya una parte importante de

la educación superior funciona en Colombia con

dineros privados, y que la participación financiera

del Estado es, por tanto, inferior a la que aportan

otras naciones de riqueza y condiciones de

desarrollo comparables con la nuestra.

El tema de la financiación adquiere matices

diferentes según sean los actores que lo mencionen.

Los empresarios privados, por una parte, se

sienten discriminados por el Estado, al ofrecer una

educación en muchos casos mejor que la oficial,

menos costosa y sin recurrir al erario público. En

el sector oficial la queja siempre es la misma: las

universidades funcionan al déficit, y hacia mitad

de año se repite siempre la misma historia: si

no se hacen las modificaciones presupuestales

pertinentes, no hay dinero para funcionar hasta final

de año; ¿de qué sirve la autonomía presupuestal, si

no se cuenta con recursos propios que se puedan

manejar de manera autónoma? Además, el ente

de financiación de la educación terciaria oficial,

previsto en la reforma universitaria de 1992,

murió sin haber hecho aportes significativos a la

solución del problema. Los analistas internacionales

(especialmente los que giran en torno al Banco

Mundial) hasta hace poco no hacían más que repetir

la misma receta simple: financien la demanda (los

alumnos), no la oferta (las instituciones); dejen que

el mercado, “en su sacrosanta sabiduría”, haga lo

demás; sigan el ejemplo de Chile, único país exitoso

en la región15. El tono no siempre es el mismo y ha

bajado recientemente, hay que reconocerlo; líneas

de pensamiento más conciliadoras16 abogan por

una vía intermedia y posiblemente más realista: ni

privatización total ni financiación automática sin

rendición de cuentas.

Tal vez la discusión haya que redireccionarla tratando

de superar los intereses creados que interfieren en

ella, pero sabiendo de antemano que toda revolución

radical en este tópico es prácticamente imposible,

habida cuenta de que los sectores universitarios

representan bastiones de poder muy reactivos a

cualquier tipo de cambio. El problema es definir qué

sentido tiene el gasto público en un sector que de

todos modos nunca ha financiado ni va a financiar

de manera completa. Tiene que haber entonces

prioridades, se requiere focalizar el gasto hacia

segmentos institucionales (la oferta) que lo justifiquen,

y a grupos de alumnos (la demanda) que lo necesiten.

Eso significa, simplemente, cambiar la financiación

generalizada y automática –que desafortunadamente

consagró la Ley 30 de 1992– por financiación

focalizada de programas estratégicos, por un lado;

y financiación también focalizada de los estudiantes

más pobres, por el otro.

El segundo gran reto de las políticas tiene que

ver con el profesorado, especialmente el de las

universidades oficiales. Este, en realidad, casi nunca

se ha tematizado explícitamente como problema;

eso se debe, quizás, a que gran parte de los que

escriben sobre educación superior son, al mismo

15 Quizás el ejemplo más claro de estas directrices lo constituye el informe del Banco Mundial de 2003, especialmente en los anexos 1 y 6.

16 El testimonio más claro es el documento oficial del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), escrito por Claudio de Moura Castro y Daniel C. Levy (2000).


34


35

tiempo, profesores universitarios. Pero que no se

haya tematizado abiertamente, no quiere decir

que haya dejado de ser problema –en opinión de

muchos, todavía no resuelto–. Una prueba clara de

esto es la expedición de tres replanteamientos de

las reglas de juego concernientes a la contratación

y remuneración de docentes universitarios oficiales,

en exactamente dos décadas, sin que pueda decirse

con ello que los problemas estén resueltos ni que el

debate algo soterrado logre clarificarse: el Decreto

1444 de 1992, el Decreto 2192 de 2001 y el

Decreto 1279 de 2002.

La situación, tocante a modo de contratación

(dedicación) y nivel académico de los docentes es

la siguiente17:

Docentes según dedicación y título, 2002

17 A diferencia del resto de estadísticas sobre educación superior, donde se seleccionaron los datos pertinentes exclusivamente a los pregrados universitarios y no universitarios, en las referentes a docentes se tomaron los datos globales de todas las instituciones y todos los niveles. La razón es que las instituciones no discriminan la asignación de docentes por nivel ya que, en muchas circunstancias, los docentes pueden trabajar alternativa o simultáneamente en más de un nivel.

Oficial Privada

N % N %

Tiempo completo 11.701 39 8.044 15

Dedicación Tiempo parcial 3.385 11 5.904 11

Cátedra 14.591 49 39.717 74

Tec./Tecnológica 1.069 4 1.265 2

Profesional 12.954 44 23.775 44

Título Especialización 9.122 31 18.298 34

Maestría 5.466 18 8.948 17

Doctorado 1.066 4 1.379 3

Total 58.285 106.065

Existen diferencias muy claras entre los dos sectores,

especialmente en el tipo de dedicación. Como

era de esperarse, en las instituciones privadas

predomina la contratación por horas, lo que hace

más difícil la conformación de equipos de trabajo

y la dirección colegiada de los departamentos o

carreras. Hay que anotar que el total de los docentes

en el país está por debajo de la sumatoria de los

dos sectores, puesto que hay muchos docentes,

especialmente en las ciudades más grandes, que

trabajan en dos o tres universidades o instituciones

simultáneamente.

Para observar la evolución del cuerpo docente en

estos dos aspectos, podemos comparar la situación

con la de una década atrás:


34


35

Docentes según dedicación y título, 1992

Lo más notable de esta evolución, en el aspecto de

la dedicación, es que mientras en el sector oficial

ha crecido la participación porcentual de docentes

de cátedra –a costa de las contrataciones de tiempo

completo–, en el privado se ve un movimiento

ligeramente inverso. El fenómeno puede deberse,

por un lado, a cierta incertidumbre financiera

de las instituciones estatales; y por el otro, a

la consolidación de comunidades académicas

importantes en algunas universidades privadas de

prestigio.

Los movimientos observados en el nivel académico,

por el contrario, son similares para los dos

sectores, de un incremento en la participación de

los docentes con algún tipo de posgrado, más

que todo especializaciones y, en menor grado,

maestrías y doctorados. Ello obedece a dos

razones principales: por una parte, los docentes

ya vinculados buscan mejorar sus ingresos gracias

a que los decretos sucesivos que reglamentan su

remuneración premian los títulos de posgrado con

puntos salariales adicionales; las entidades, a su vez,

tienden cada día más a incluir los posgrados como

un requisito indispensable para la contratación de

docentes nuevos.

A pesar de una ligera mejoría, el poco peso de los

posgrados es aún crítico en el cuerpo docente,

especialmente los doctorados. De todos modos, los

docentes de las instituciones oficiales constituyen

gremios importantes de presión, que deben ser

tenidos en cuenta en la negociación de cualquier

intento de reforma. Eso sucedió, por ejemplo, a

raíz de la discusión suscitada por la expedición

del Decreto 2912 de 2001, que a juicio de ellos

lesionaba sus intereses; y ocurrió durante los

debates acaecidos con ocasión de los más recientes

intentos de reforma en la Universidad Nacional.

Un tercer problema que plantea retos para la política

educativa es la capacidad instalada ociosa, tal

como se deja entrever por las declaraciones de los

rectores y por las relaciones observadas antes entre

Oficial Privada

N % N %

Tiempo completo 9.504 48 4.254 12

Dedicación Tiempo parcial 2.269 11 3.027 9

Cátedra 8.022 41 27.910 79

Tec./Tecnológica 1.550 8 4.312 12

Profesional 11.470 58 22.058 63

Título Especialización 2.735 14 4.910 14

Maestría 3.556 18 3.162 9

Doctorado 484 2 749 2

Total 19.795 35.191


36


37

cupos, solicitudes y matrícula nueva. El problema

es serio en el sector oficial, por la cantidad de

solicitudes que enfrenta, y porque en este sector la

capacidad instalada no utilizada no baja los gastos

de operación. Pero también es grave en el privado,

aun si se acepta que se trata de cálculos un poco

apresurados y algo exagerados, sin estándares

serios, porque está indicando de todos modos que

existe una capacidad instalada considerable, que

está ociosa y que posiblemente deba su exagerado

crecimiento, entre otras cosas, a épocas recientes

de bonanza económica, donde dineros de dudosa

procedencia ingresaron al sector (Cubillos 1998).

Lo más razonable para el país, si es que quiere

aumentar significativamente la escolaridad de la

educación terciaria, sería utilizar esa capacidad

ociosa, antes de pensar en construir nuevas

instalaciones, públicas o privadas. Es posible,

por un lado que, con alguna recuperación

económica, aumente la demanda por cupos a las

entidades privadas por parte de una población

que esté en capacidad de pagar sus tarifas. Pero

es también posible que otra parte de la población

potencialmente demandante no tenga esa capa-

cidad financiera en el corto plazo. El Icetex,

desafortunadamente, tiene una cobertura más

que irrisoria frente a las necesidades; en 2002, por

ejemplo, aprobó un total de 57.747 créditos para

pregrado, frente a una matrícula total de educación

superior, mencionada antes, de algo más de 900

mil alumnos. Aun con los incrementos en el

número de créditos con la aplicación del programa

ACCES, éstos apenas llegan a algo menos de 90

mil desembolsos para estudios de pregrado en el

país en 2002, que no alcanzan a cubrir 10% de

cerca de un millón de alumnos que debería tener la

educación superior en ese año18.

Hay dos problemas, además, que deben ser

acometidos por la política universitaria, y que

afectan la retención en el sistema, y con ello,

encarecen los costos de manera injustificada. Se

trata de la deserción y la prolongación exagerada del

tiempo de estudios (en los pregrados universitarios,

especialmente). La deserción afecta a los alumnos,

tanto de instituciones oficiales como privadas, la

prolongación exagerada del estudio principalmente

a los de las oficiales (el costo de la matrícula en

las privadas es ya un aliciente importante para no

prolongar de manera indefinida los estudios). No

se dispone de estudios completos que dimensionen

cuantitativamente el fenómeno, ni los extra-costos

individuales y sociales que ello implica. Tampoco se

ha analizado la diversidad de factores que pueden

incidir en estos comportamientos: económicos, que

no necesariamente se reducen a dinero para pagar la

matrícula; académicos, como posesión de o acceso

a capital cultural; y de adaptación institucional, entre

otros. Sin embargo, los estudios de seguimiento

existentes, de las universidades públicas en general

(Sánchez et. al., 2002) y, más particularmente, de las

universidades Nacional, de Antioquia (Vásquez et.

al., 2003) y Pedagógica (2000), permiten vislumbrar

en alguna medida los matices del problema y

plantear algunas soluciones posibles.

La serie de debates y estudios publicados a partir

de 2004 en la Universidad Nacional, con motivo

de la propuesta rectoral de reforma universitaria,

ha tenido el mérito, entre otras cosas, de realizar

auto-radiografías descarnadas y valientes de

18 En realidad, los alumnos susceptibles de crédito serían algo más de medio millón, que son los matriculados en el sector privado. Sin embargo, los beneficiarios del crédito serían también unos cincuenta mil, ya que generalmente un alumno recibe dos desembolsos por año (uno por semestre), con lo cual la cobertura de 10% se mantendría.


36


37

algunos de los problemas que agobian la docencia

universitaria en ese claustro, y que pueden ser

indicativo de lo que pasa en otras universidades.

Tal es el caso de la prolongación exagerada de

los estudios (Universidad Nacional, 2004c) que se

atribuye, entre otros factores, a las deficiencias en

la docencia de pregrado y a la falta de sentido del

llamado trabajo o “tesis” (sic) de grado.

Mencionemos, finalmente, otro problema que

debe convertirse en objetivo de política explícita

de educación superior, especialmente por parte de

las entidades estatales, en el país: es el acceso y la

permanencia de los pobres en el sistema. En una

palabra, es el problema de la equidad. No solamente

los pobres tienen menos acceso proporcional a

las instituciones oficiales de educación superior,

inclusive la oficial, como lo demuestran los estudios

de la distribución de la matrícula según quintiles

de ingreso (Sánchez et. al., 2002); tampoco los

mecanismos para contrarrestar dicha inequidad son

totalmente equitativos. Es así como Colombia cuenta

con un sistema de crédito educativo que es pionero

en América Latina, y cuya administración por parte

del Icetex ya se ha depurado bastante, pero cuyos

mecanismos de adjudicación, si nos atenemos a un

documento reciente del Banco Mundial (2003) no

están precisamente al alcance de los más pobres.

La inequidad en el acceso se prolonga en la

inequidad en la permanencia. Aunque en el

estudio de la Universidad de Antioquia (Vásquez et.

al., 2003) no se puede concluir con toda claridad

que sean los más pobres quienes tienden a desertar

más de la universidad, Sánchez et. al., (2002) sí lo

afirman explícitamente en su estudio: el sistema de

universidades públicas no sólo es inequitativo en su

acceso, sino en las posibilidades de permanencia;

esa conclusión parecen corroborarla, también, los

documentos citados de la Universidad Nacional.

Por último, cuando los más pobres logran acceder

y, además, permanecer hasta el final en alguna

entidad de educación superior, cabría hacerse

una última pregunta: ¿es equitativa la calidad?

Sabemos, y para ello no hay que hacer estudios muy

complicados, que los más pobres tienen acceso, por

regla general, a una educación de menor calidad;

basta consultar los resultados de los exámenes

del Saber y los estudios sobre factores asociados

a dichos resultados (Sarmiento et. al., 2000), que

señalan como uno de los principales, el estrato

socioeconómico, tanto el del origen del alumno

como el de la ubicación del plantel. La pregunta

es, entonces, la siguiente: ¿Se repite lo mismo en

la educación superior? ¿Están recibiendo, como

tendencia, educación superior de menor calidad

los más pobres? Este último cuestionamiento,

obviamente, estaría dirigido más que todo a la

educación superior privada.

B. El Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena)

Aunque el Sena es una entidad educativa, su

única función no es dictar cursos para formar a

las personas. Además de eso, con el transcurso

de los años la entidad ha asumido una serie de

tareas adicionales relacionadas con el apoyo

al sector productivo, tales como la asesoría de

gestión a pequeñas y medianas empresas, el

fomento y financiación de proyectos productivos

y la incubación de pequeñas empresas. No

obstante lo anterior, en lo que sigue nos centramos

exclusivamente en las actividades específicas

educativas o de formación, donde el objetivo son

las personas como tales y no las empresas.


38


39

1. El asombroso crecimiento del Sena

En el Sena se impartieron, en 2004, algo más de

diez millones de horas de formación, aplicadas

a más de cien mil cursos, a los que asistieron

casi tres millones de alumnos. Estos datos son

impresionantes, si se comparan con los de hace

una década (1992), cuando se impartían algo

más de cuatro millones de horas de formación, en

unos cuarenta mil cursos, a los que asistían algo

menos de 750 mil alumnos, con una planta de

instructores muy similar a la actual (un poco menos

de 3.500 instructores), cuya cifra ha permanecido

relativamente estable en toda la década.

Este crecimiento de la producción del Sena, notable

de por sí, es mucho más acentuado en los últimos

cinco años. Efectivamente, en este lapso, una casi

duplicación de las horas de formación (1,7 veces) se

tradujo en dos veces y media más cursos para tres

veces y media más alumnos, como lo muestran los

gráficos siguientes19:

Sena: cursos dictados2000-2004

19 Todos los cálculos realizados en relación con la cobertura y modalidades de formación del Sena tuvieron como base las estadísticas de formación profesional suministradas por la Dirección de Planeación y Direccionamiento Corporativo de la Dirección General de esa entidad, en Bogotá.

Sena: alumnos2000-2004

120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

20.000

0

2000 2001 2002 2003 2004

3.500.000

3.000.000

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0

2000 2001 2002 2003 2004


38


39

Sena: horas de formación impartidas

2000-2004

La cifra de alumnos, especialmente, merece una

explicación; máxime cuando las metas proyectadas

para 2005 y 2006 pretenden continuar con este

crecimiento asombroso: tres millones y medio y

cuatro millones de alumnos, respectivamente.

Es decir, el Sena podría triplicar en cobertura a

todo el sistema de educación superior junto y

sobrarían, prácticamente, el resto de las instancias

de formación para el trabajo, tanto formales como

informales y no formales, que todavía siguen

teniendo demanda en el país. Se impone, por

tanto, una explicación.

2. Análisis de las cifras

Hay una serie de factores que, combinados, explican

ese crecimiento tan inusitado en las estadísticas de

productividad del Sena. Uno tiene que ver con la

manera como se efectúa el reporte estadístico;

otro, con cambios en los agentes de formación;

y otro, con los diferentes tipos de formación que

imparte el Sena.

a. El reporte estadístico

El Sena mismo explica en sus informes que sus

reportes no son a partir de alumnos reales, sino

con cupos de alumnos en formación, por lo que

un mismo alumno puede estar reportado en más

de un curso; eso permite explicar alguna parte,

aunque no la totalidad, del incremento en las cifras.

Es como si una universidad, en vez de reportar su

número de alumnos, reportara los cursos que

toman estos cada año.

Los mismos informes ofrecidos por el Sena hablan

de “alumnos diferentes” (con números únicos

de identificación) y, entonces, el número de los

beneficiarios de los cursos se modifica algo, aunque

el incremento aún es notable:

120.000.000

100.000.000

80.000.000

60.000.000

40.000.000

20.000.000

0

2000 2001 2002 2003 2004


40


41

b. Los agentes de formación

Hasta 2002, un instructor trabajaba en actividades

directas de formación profesional 42 semanas al

año, 26 horas por semana. Esta dedicación se

incrementó en 2003 a 45 semanas al año, 30

horas a la semana. Eso significa que, a partir de

2004, la misma planta de instructores con que

cuenta el Sena está en capacidad de incrementar

su producción de horas de formación en cerca de

30%. Los datos concretos son los siguientes:

Año Instructores Horas impartidas

2000 3.455 3.772.860

2001 3.341 3.648.372

2002 3.276 3.577.392

2003 3.217 3.512.964

2004 3.301 4.466.253

Año Alumnos “ Alumnos diferentes”

2000 848.948 658.112

2001 937.777 717.637

2002 1.142.798 918.953

2003 2.263.382 1.650.059

2004 2.964.799 2.052.251

Eso, sin embargo, no explica el total de las horas de

formación impartidas por el Sena, ni su crecimiento

sostenido; explicaría tan sólo el crecimiento de

un año determinado a otro, mientras se hace

el tránsito a las nuevas reglas de juego para sus

docentes. Para cumplir con sus metas trazadas, la

entidad también ha echado mano de los contratos

con agentes “externos” de formación:

Año Horas Horas Horas No. Horas/ totales planta contratadas contratos contrato

2000 5.800.459 3.772.860 2.027.599 10.875 186

2001 5.417.613 3.648.372 1.769.241 11.445 155

2002 5.731.451 3.577.392 2.154.059 10.744 200

2003 6.839.346 3.512.964 3.326.382 12.097 275

2004 10.424.024 4.466.253 5.957.771 17.917 333


40


41

Los datos anteriores nos permiten ver que los

agentes de formación en el Sena han cambiado

sensiblemente: ya no se trata, como hasta hace

poco, de una entidad que, en los centros o

fuera de estos, impartía formación profesional

valiéndose de su planta de instructores. El número

de contratos externos casi cuadruplica en 2004

a la planta de personal; los contratistas hacen

más labor de formación profesional (medida en

horas de formación) y sus contratos cada vez son

más grandes (horas por contrato), aunque cada

contrato en sí apenas alcanza, en promedio, para

que se dicte un curso de duración intermedia, de

algo más de trescientas horas. Es posible, por tanto,

que un mismo contratista firme más de un contrato

anual de prestación de servicios de formación.

Lo anterior implica que el Sena está convirtiéndose

en una institución intermediaria, que maneja

una buena cantidad de sus cursos mediante la

herramienta fundamental de la contratación

externa. Es posible que eso le dé una capacidad

de respuesta ágil y específica a necesidades

o demandas muy concretas y cambiantes. Es

mucho más fácil responder a una solicitud

apremiante de capacitación en piscicultura en

una vereda, por ejemplo, cuando se dispone

de dinero para contratar un experto ad hoc,

que cuando se cuenta con una planta rígida

de instructores compuesta principalmente por

expertos en metalmecánica, en contabilidad y

en producción de caña. Es posible que la razón

para esta conversión paulatina sean también los

costos: como en las universidades, es mucho más

barato trabajar con profesores de cátedra que

con profesores de tiempo completo.

c. Las modalidades de formación

El Sena clasifica los cursos de formación en dos

grandes grupos con características claramente

diferenciadas. Se trata de la formación titulada y

la formación complementaria, y estas son sus cifras

más importantes para 2004:

Formación

Titulada Complementaria

Horas de formación 4.091.919 10.424.024

Cursos 9.527 95.122

Alumnos 265.994 2.698.805

Horas por curso 30 67

Alumnos por curso 28 28

En pocas palabras: el Sena gasta más del doble de

recursos (medidos en horas totales de formación)

en los cursos de formación complementaria que

en los de formación titulada. Y es una inversión

bastante rentable en términos estadísticos, pues

con ese doble de recursos puede organizar diez

veces más cursos con diez veces más alumnos en la

formación complementaria que en la titulada. Los

cursos de la complementaria son, por otra parte,

mucho más pequeños: tienen, en promedio, 67


42


43

horas de duración (algo menos de dos semanas

de trabajo), algunos inclusive 6 a 8 horas, que

equivalen a un día de reunión con los alumnos,

como sucede con los llamados eventos20. Por el

contrario, la duración promedio de los cursos de

formación titulada es seis veces y media mayor:

430 horas en promedio, aunque algunos de ellos

(los de tecnólogos, especialmente) pueden durar

el doble.

Este comportamiento dual termina por explicar

la gran expansión experimentada por el Sena en

los últimos años, y complementa los dos factores

anteriores: el crecimiento de los últimos años se

debe, de manera predominante, al incremento

de cursos pequeños de corta o cortísima duración

(tercer factor), donde un mismo alumno puede

aparecer varias veces en las estadísticas, puesto

que puede tomar varios cursos (primer factor), y

gracias a una capacidad creciente de contratación

de docentes externos que comienzan a ser

cuantitativamente más importantes que los de

planta (segundo factor).

La evolución comparada de los alumnos para las dos

modalidades puede verse en el gráfico siguiente:

Sena: Evolución de los estudiantes2000-2004

3.500.000

3.000.000

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0 2000 2001 2002 2003 2004

Formación complementariaFormación titulada

3. El Sena y las alternativas de formación

para el trabajo

No se duda del valor que eventualmente puedan

tener los cursos pequeños y minúsculos como

respuestas puntuales y flexibles a necesidades

específicas y cambiantes, aunque no se oculta

el peligro de que, ante la urgencia de mostrar

resultados, se sacrifique la calidad en aras de la

cantidad. Sin embargo, para los efectos del análisis

presente, la formación básica e inicial para el

trabajo, que debe ofrecerse a los egresados de la

educación básica o media, consiste en cursos un

poco más estructurados y con una duración de

al menos un año. Por tanto centraremos nuestra

atención exclusivamente en los cursos de formación

titulada, que han presentado la siguiente evolución

durante los últimos cinco años:

20 De los 2.698.805 reportados en las estadísticas como alumnos de formación complementaria en 2004, algo más de la quinta parte (576.373) estuvo matriculada en los llamados eventos, que tuvieron una duración promedio de un poco menos de 8 horas (7,84).


42


43

Sena: alumnos en formación titulada

La formación de trabajadores calificados es una

formación completa, la más tradicional de todas, en

un área determinada del mercado de trabajo; dura

generalmente un año en el Sena y se ofrece, según

el nivel de conocimientos de entrada requeridos, a

bachilleres o egresados de la formación básica (casi

siempre del grado 9). La formación de técnicos

y tecnólogos es equivalente a las modalidades

correspondientes de la educación superior, aunque

la intensidad horaria en el Sena es bastante mayor

y no todas sus modalidades están inscritas en el

sistema de información de la educación superior,

ya que se ofrecen a egresados del grado 11. La

formación por competencias es una clasificación

provisional que se da para este tipo de metodología

de formación relativamente reciente, pero que

comprende modalidades clasificables dentro de

las tres anteriores. Las salidas parciales, por último,

son programas que contemplan algunas porciones

parciales (módulos) de los programas anteriores: no

se toma el programa completo (toda la secuencia

Años Trabajador Técnico Tecnólogo Formación Salidas Total calificado por competencias parciales

2000 71.969 46.092 7.710 59.389 185.160

2001 77.297 45.102 9.134 53.425 184.958

2002 78.969 42.413 10.137 44.645 176.164

2003 80.612 38.762 9.361 8.655 55.141 192.531

2004 83.347 37.551 10.043 45.435 89.618 265.994

de módulos), pero sí se tiene la expectativa de

lograr posibilidades concretas de inserción (o de

recalificación) en el mercado laboral.

Un cálculo aproximado de los nuevos cupos

de formación estructurada para el trabajo, que

se ofrecen anualmente a los egresados de la

educación básica y media durante los últimos años,

podría hacerse de la siguiente manera:

• Con la totalidad de los cupos para trabajador

calificado, formación por competencias y salidas

parciales, cuyos cursos duran un año o menos;

de esos cupos al menos la mitad tendrían como

requisito el grado 11.

• Con la mitad de los cupos para técnicos

y tecnólogos, puesto que estos cursos

generalmente duran dos años.

El resultado es el siguiente:


44


45

Sena: cupos nuevos en formación estructurada para el trabajo

4. Retos y problemas

Vale la pena mencionar algunos retos y problemas

no resueltos que se plantean al Sena de hoy. El

primero de ellos se refiere a la clarificación de

sus campos de trabajo. Es muy claro que el Sena,

como se decía al principio de este capítulo, ya

no tiene como único fin la formación profesional

directa (docencia), puesto que presta otra serie

de servicios al sector productivo. Ahora bien, una

mayor claridad en sus mecanismos de trabajo y en

la asignación de sus recursos se lograría al fijar, con

un poco más de precisión, en qué medida y hasta

dónde se va a comprometer con cada uno de esos

campos adicionales. En el campo específicamente

educativo, también, debe distinguir con precisión

las políticas y recursos que va a dedicar al menos

a cuatro tipos de actividades: primero, la fuerza

de trabajo que va a ingresar, como dependientes

o independientes, al aparato económico; segundo,

el reciclaje de los trabajadores ya vinculados, tanto

de empresas grandes como de pequeñas empresas;

tercero, la población desempleada; y cuarto, un

sinnúmero de actividades puntuales con poblaciones

específicas, cuyo propósito es prestar un servicio

rápido a poblaciones objeto de determinadas

políticas gubernamentales, que pueden ser, en un

momento dado, desplazados, reinsertados, taxistas,

o grupos minoritarios, etc. Si no se delimitan los

campos con precisión, se corre el riesgo de desplazar

lo importante con lo urgente.

En segundo lugar, el Sena debería estar atento a

controlar su ingente crecimiento, con mecanismos

eficientes de control a la calidad. Se tiene la

sensación, al observar las cifras, de que el

crecimiento extraordinario reportado en alumnos,

cursos y horas de formación se hace a costa de los

recursos destinados a una formación profesional

estructurada y pensada para el mediano plazo. Es

preocupante, en este sentido, la disminución como

tendencia de las horas de formación asignadas en

promedio a los tres principales tipos de formación

titulada, que son los pilares fundamentales de la

formación profesional, salvo un ligero repunte en la

formación de tecnólogos:

Años Total Para grado 11 Para otros grados

2000 158.259 92.580 65.679

2001 157.840 92.479 65.361

2002 149.889 88.082 61.807

2003 168.470 96.266 72.204

2004 242.197 132.997 109.200


44


45

Formación titulada: horas por curso

En tercer lugar, en un estudio reciente sobre el

Sena, el Banco Mundial (2004) se queja de la

excesiva concentración de poder y burocracia en la

dirección nacional y en las direcciones regionales.

Cinterfor21, por su parte (2001), refiriéndose en

general a los sistemas de formación profesional en

América Latina, habla de la necesaria diversificación

de la oferta institucional de dicha formación. No hay

que confundir los dos puntos: la desconcentración

como alternativa a la macrocefalia implica asignar

cierta autonomía a los centros (o redes de centros),

con la condición de disminuir el tamaño de las

direcciones (nacional o departamentales), y no

superponiendo funciones, como ha sucedido. La

diversificación de la oferta institucional, por otro

lado, implica que el Sena comparte con otras

entidades sus funciones de formación profesional;

ello requeriría asumir un doble papel, que quizás

ha venido asumiendo ya: el de oferente de servicios

y el de coordinador o “controlador” (que obliga a

algún tipo de evaluación) de los demás oferentes,

vale la pena decir, de la “competencia”. Definir

Años Trabajador Técnico Tecnólogo calificado

2000 560 678 946

2001 476 631 844

2002 510 696 790

2003 439 652 740

2004 438 602 806

mecanismos alternativos en este punto es un reto

para la política.

Queda, finalmente, el interrogante sobre el acceso de

los pobres, que implica una política de distribución más

equitativa de las oportunidades, en la que el Sena, en

su función tradicional de “universidad de los pobres”,

debe ser un gestor importante. Nadie pone en duda

que muchos de los cursos de la llamada formación

complementaria están efectivamente orientados a

población desprotegida, o sea la más pobre, urbana

y rural; lo preocupante es la posible tendencia de

algunos cursos de formación titulada –especialmente

en centros urbanos del sector terciario– a incrementar

los requisitos para el ingreso (en términos, por

ejemplo, de puntajes en el Icfes o de requisitos de

dotación), lo que incrementa la participación de

los estratos socioeconómicos más altos entre sus

alumnos. En efecto, el estudio del Banco Mundial

cita la siguiente participación por quintiles de ingreso

de los alumnos del Sena, detectados en la Encuesta

Nacional de Calidad de Vida de 2003:

21 Organismo técnico de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que agremia las instituciones y sistemas nacionales de formación profesional en América Latina.


46


47

De ser ese el caso, especialmente para la formación

titulada en los centros urbanos, tendríamos

que concluir que la dicotomía observada en los

dos tipos de formación que reporta el Sena se

estaría convirtiendo en una dicotomía también

de calidades: cursos estructurados de formación

en centros para los estratos medios y altos, frente

a cursos cortos o minúsculos, muchos de ellos

improvisados, para los estratos bajos.

C. La educación media

Casi todos los sistemas educativos formales

del mundo están compuestos por una mezcla

de educación común para todos y educación

diferenciada, de acuerdo con las capacidades,

oportunidades o el rol esperado de cada persona

o grupo poblacional. La diferencia entre uno y otro

sistema nacional es qué tanto se da de una y de la

otra, en qué edades se accede a una y a otra, y qué

criterios de discriminación hay para la modalidad

diferenciada. En las sociedades contemporáneas,

estos dos componentes adquieren generalmente

las características de educación básica o general

y educación vocacional o educación para el

trabajo. Una complejidad adicional radica en que

algunos segmentos de la educación básica pueden

constituir, a su vez, un núcleo general; mientras

que en otros, se puede diversificar por vocaciones

o aptitudes (académicas, prácticas o artísticas), sin

que ello constituya todavía una formación para el

trabajo propiamente dicha. Así pues, llegaríamos

a tener, al menos, tres componentes claramente

diferenciados: núcleo común de la educación

básica o general; núcleos con cierta diferenciación

vocacional (aunque no del todo heterogéneos) de

la educación básica; y formación o capacitación

específica para el trabajo.

En Colombia, constitucionalmente, se definió que

un núcleo común sería conformado por un año

de preescolar y nueve años de educación básica;

posteriormente, el Ministerio de Educación, aunque

respetó la libertad curricular que las instituciones

tienen según esa misma constitución para definir sus

programas académicos, determinó unos estándares

o metas mínimas que todos debían alcanzar durante

esa educación básica, lo cual reafirma su carácter de

común para todos. Después de la educación básica

sigue la educación media, para pasar finalmente

a la educación terciaria o postsecundaria, de la

que estamos hablando en este estudio, que es

a todas luces una educación diferenciada, como

preparación más inmediata para el trabajo. El

problema queda reducido entonces a la educación

media: ¿Es un complemento a la educación

básica o acaso una primera diferenciación de tipo

vocacional o, más aún, laboral? Hay argumentos

en uno y en otro sentido, como hay defensores

de una y otra perspectiva. Aunque nadie niega

la necesidad del núcleo básico y de la educación

especializada posterior, sigue sin aclararse el

papel de la educación media. Los que defienden

su carácter general alegan que es muy bajo el

nivel de competencias generales y de preparación

conceptual, afectiva y social para la vida que se

Quintil Porcentaje de ingresos de alumnos

1 13,0

2 14,3

3 13,7

4 24,0

5 35,0


46


47

logra en la educación básica –como lo demuestran

de sobra los resultados de las pruebas masivas del

Saber– por lo que hay que culminar, redondear

por así decirlo, ese trabajo en la educación media,

antes de abordar, posteriormente, la verdadera

educación diferenciada con miras al desempeño

laboral. Los que definen, por otro lado, su carácter

específico, alegan que no todos deben prepararse

académicamente para ingresar a la universidad,

que una prolongación exagerada de competencias

generales arroja a la calle a un número alto de

bachilleres que no saben hacer nada.

El contexto internacional permite verificar, igual-

mente, la existencia de diversos esquemas bajo los

cuales se realiza la transición entre escuela (básica

o general) y el mundo del trabajo. Müller y Shavit

(1998), por ejemplo, al comparar los sistemas de

13 países industrializados, tipifican dos tendencias

fundamentales, una con participación elevada de la

educación vocacional específica (high rate of specific

vocational education) y otra donde la educación es

predominantemente académica o general.

La ambigüedad en el modelo colombiano, como

veremos a continuación, consiste en que a pesar

de contar con una educación media diversificada

en varias modalidades posibles, una sola de ellas,

la académica, debido a su peso tan importante

dentro del conjunto –de 72% de la matrícula total,

según las estadísticas disponibles en el Ministerio

de Educación22–, se ha convertido prácticamente

en una prolongación de la educación básica o

general, coexistente con un sinnúmero de pequeñas

especialidades de educación media diversificada, que

son una mezcla de educación general y vocacional.

1. Lo que dicen las cifras

La población matriculada en educación media

–grados 10 y 11– para 2003 se puede estimar de la

siguiente manera23:

Educación media: matrícula por modalidades, 2003

22 Aunque González et. al., (2003) afirman que para Bogotá esa participación sube a 83%.

23 Para producir las cifras educativas, el Dane totaliza los formatos C-600 diligenciados por cada colegio y expande los resultados con un factor que calcula a partir de las tasas de no reporte. Para la estimación

Modalidad Grado 10 Grado 11

N % N %

Académica 335.208 70 283.243 70

Industrial 24.608 5 21.056 5

Comercial 62.250 13 53.754 13

Pedagógica 8.841 2 7.487 2

Agropecuaria 15.241 3 12.249 3

Otros 32.381 7 25.945 6

Total 478.531 100 403.734 100

que hicimos de la matrícula en las diversas modalidades de la media, tomamos los porcentajes de la participación de cada una, según los formatos C-600 y los aplicamos a los totales (expandidos) calculados por el Dane.


48


49

La dispersión de las modalidades diferentes

a la académica podrá apreciarse mejor, si se

tiene en cuenta que, mientras la modalidad

académica es una sola, cada renglón de las

otras modalidades representa, en realidad, un

agregado de énfasis o posibilidades diferentes: las

modalidades industriales pueden hacer énfasis en

la metalmecánica, aunque también en aspectos

tan variados como la fundición o la ebanistería; las

comerciales enfatizan asuntos relacionados con el

trabajo en oficina (secretariado), la contabilidad o

los sistemas; la modalidad pedagógica (el antiguo

bachillerato normal) también es una sola y a partir

de la reciente reforma de las escuelas normales se

parece mucho a la académica; las agropecuarias

varían según la vocación agrícola de la región

y casi todas ponen algún énfasis en los temas

ambientales; en “otros”, finalmente, se agrupan

modalidades tan disímiles como el bachillerato

artístico y el social o comunitario.

Las estadísticas mencionan, como casos excep-

cionales, unos grados adicionales de educación

media, que se concentran más que todo en

las modalidades pedagógica (grados 12 y 13)

y académica (grado 12). Los de la modalidad

pedagógica corresponden al ciclo básico especia-

lizado que se puede cursar en la escuela normal con

posterioridad al título del bachillerato; en realidad,

dicho ciclo debería computarse como educación

postsecundaria o superior, puesto que corresponde

a un primer ciclo de una licenciatura, que puede

conducir posteriormente a un segundo ciclo en una

facultad de educación, para obtener dicho título.

El grado 12 de algunas modalidades académicas

corresponde, generalmente, a un año adicional

de educación secundaria con que cuentan algunos

colegios bilingües, con el objetivo de que al final el

alumno pueda obtener tanto el título colombiano

de bachillerato como el de secundaria del país

europeo correspondiente.

2. Los egresados de la educación media

No hay evidencia empírica disponible a nivel

nacional en cuanto a dónde van los egresados de la

educación media, si a buscar trabajo o a continuar

sus estudios. Eso impide, hasta cierto punto, definir

una política nacional clara respecto a la educación

media. En Bogotá, sin embargo, se han realizado

algunos estudios y se definió, en un gobierno

distrital anterior, una política clara respecto a la

educación media (Secretaría de Educación, s.f.[a]).

El hecho de que los directivos que lideraron esa

política sean los mismos que ahora hacen lo propio

con las políticas educativas nacionales24, permite

sospechar que esa sería la tendencia política

nacional del momento.

Un estudio realizado por el CEDE de la Universidad

de los Andes para la Secretaría de Educación de

Bogotá (s.f.[b]) a finales de los noventa, Seguimiento

y perspectivas laborales de bachilleres, analiza una

muestra de egresados de distintas modalidades de

educación media, tanto de planteles oficiales como

privados, de diferentes estratos socioeconómicos,

entre 1993 y 1997. El estudio es importante porque

podría ser un indicativo de lo que pasa en el resto

del país, aunque eso habría que confirmarlo.

El estudio muestra diferencias poco significativas

o poco importantes, tanto en la probabilidad

24 La secretaria de Educación y la directora de Fomento a la calidad educativa, que aparecen respaldando el documento citado, son en la actualidad (año 2005), respectivamente, ministra y viceministra de educación.


48


49

de conseguir empleo como en la de acceder

a la educación superior entre los egresados

de la educación media académica y los de las

otras modalidades de la media; las diferencias

se deben más bien al género o a la calidad y

tipo de los colegios. Así, las mujeres que han

cursado educación media comercial tienen más

probabilidad de conseguir empleo, aunque sea con

poco nivel de remuneración y escasas posibilidades

de ascenso; los egresados de los colegios privados

de estratos superiores (4, 5, 6), así como los de los

INEM e ITC25, tienen más posibilidad de acceso a

la educación superior que los de otros colegios,

públicos y privados, tanto académicos como de

otras modalidades.

3. Problemas y retos de política

Desde el punto de vista de su función como

puente hacia el mundo laboral o hacia la

continuación de los estudios –sean ellos educación

formal postsecundaria, formación profesional o

capacitación informal–, los hallazgos del estudio

anterior no se prestan entonces como argumento

para fortalecer la educación media de tipo general

ni la de tipo diversificado. Más bien, se prestarían

como argumento para universalizar el acceso

a la educación media e incrementar su calidad,

cualquiera que sea su modalidad26.

Y para mejorar la calidad en el proceso del desarrollo

de conocimiento pertinente (= competencias) y de

habilidades concretas para vivir en sociedad, hay

que trabajar tanto en la manipulación práctica del

mundo como en su interpretación conceptual. Es

decir que la educación media, cualquiera que sea

su enfoque, debería tener por igual elementos de

la media académica –interpretación conceptual

del mundo– y de la diversificada –manipulación

del mundo–. Vale afirmar, que la capacidad de

plantear (y falsear) hipótesis a partir de unos

datos suministrados pudiera ser desarrollada tanto

por el que va a resolver problemas matemáticos

abstractos, como por el que va a diagnosticar una

enfermedad o el que quiere encontrar las causas

probables del mal funcionamiento del motor de un

automóvil. El reto es, entonces, no sólo expandir la

educación media, sino hacer que, cualquiera que

sea su modalidad, incorpore los dos componentes

que hasta ahora se encuentran escindidos entre la

media académica y la media diversificada27.

Ahora bien, la única función de la educación

media no es la de servir de puente entre la escuela

y el mundo laboral o la escuela y el mundo de la

formación para el trabajo. La educación media

también es formadora de jóvenes. Por eso, dentro

de las políticas pertinentes, hay que considerar la

de la diversidad, no sólo como respuesta al mundo

del trabajo, sino a las necesidades cualitativamente

diferentes del desarrollo cognitivo y social de los

adolescentes y jóvenes que la cursan. Por eso, si no

se quiere hablar de ruptura entre educación para

la academia y educación para el trabajo, sí debería

hablarse de posibilidades de diversidad en una

formación cada vez más general28. Esta formación

en la diversidad es tanto más importante, cuanto

25 Respectivamente, Institutos de educación media diversificada de tipo industrial y comercial.

26 No todos los autores coinciden con esta posición. En un documento reciente presentado al Ministerio de Educación, Hugo López (2004), si bien, reconoce los resultados del estudio citado del CEDE (Secretaría de Educación de Bogotá, s.f.[b]), corroborado por un estudio reciente de EAFIT-CIDE para Antioquia, aboga con todo por el fortalecimiento de las modalidades diversificadas de la educación media.

27 Véase un enfoque pedagógico conceptual del asunto en López, R. (2001) y un enfoque práctico en Ministerio de Educación (2002).

28 La Secretaría de Educación de Bogotá (s.f.[a]), por ejemplo, insiste en sus políticas educativas en que “una educación básica completa abarca hasta el grado 11”.


50


51

que nos encontramos en un devenir educativo

donde los alumnos se ven enfrentados a unos

estándares iguales que todos deben alcanzar; y

de los cuales, igualmente, tienen que dar cuenta

periódica en unos exámenes masivos, iguales

también para todos.

Para los efectos de este estudio, y en vista

de la poca diferenciación que hacen tanto

el mercado laboral como las entidades de

formación para el trabajo, no equipararemos

las modalidades diversificadas de educación

media –de todos modos necesarias– con las

otras alternativas de educación para el trabajo, la

educación superior, el Sena y las modalidades de

capacitación no formal. Más bien, las tomaremos

como elementos sólo ligeramente diferentes

–diferenciación vocacional o por aptitudes– de

la educación media general o académica, cuyos

egresados, al igual que los de aquella, demandan

por modalidades específicas y más estructuradas


D. La educación no formal

Existe, además, una serie de instituciones, academias

y centros de capacitación de la más variada índole,

a los que comúnmente se les ubica dentro de la

categoría de “educación no formal”, por cuanto

no están habilitados para entregar diplomas o

certificados válidos, equiparables o comparables

con los del sistema formal o estandarizado de

educación (básica, media, formación profesional

y educación terciaria). Eso no quiere decir, sin

embargo, que se trate de entidades piratas y

clandestinas: muchas de ellas están reconocidas

oficialmente por las secretarías de educación de

los municipios sede; es más, su existencia está

reconocida en la ley general de educación (Ley 115

de 1994, artículos 36-42).

Antes de seguir adelante, conviene hacer dos

aclaraciones clasificatorias. La primera es distinguir

entre la educación no formal, de que hablan

los artículos mencionados de la ley general de

educación, que es institucionalizada, y la educación

puramente informal, no institucionalizada o

institucionalizada al margen (no necesariamente en

contra) de las leyes vigentes. Yo puedo enseñarle

(individualmente) a un amigo a conducir el

automóvil; un estudiante francés puede dictar en

su casa, informalmente, clases de ese idioma a

un grupo de cinco compañeros de la universidad.

Estos son casos de educación informal –individual

o colectiva– que siempre existirán (a pesar de

los esfuerzos de quienes quieren “formalizar”

todos los ámbitos y procesos de intercambio

sociales), pues son situaciones o procesos muy

eficientes en la construcción de conocimientos y

en el desarrollo de destrezas sociales o, inclusive,

laborales. Lo que distingue la educación no formal

de los procesos educativos totalmente informales,

por tanto, no es su carácter individual (frente a lo

colectivo), sino más bien su carácter institucional,

en cierta manera público o abierto (frente a lo

desinstitucionalizado).

La segunda distinción es que no toda educación

no formal, institucionalizada, de la que habla la ley

general de educación, es capacitación o formación

para el trabajo, en el sentido adoptado por este

documento. En efecto, muchas de las instituciones

de educación no formal están dedicadas a preparar

estudiantes para validar el bachillerato o para

presentarse a los exámenes de Estado del Icfes;

existen igualmente otras entidades (no tantas) que


50


51

ofrecen cursos a personas que quieren desarrollar

cierto tipo de conocimientos porque sí, por puro

gusto, sin pretender ganarse la vida con ellos;

pensemos, no más, en los cursos sobre cultura

general que ofrecen algunas academias, en los

talleres de cerámica, los cursos de apreciación

cinematográfica o cineforos, los cursos de dibujo

para aficionados, etc. Todos estos son educación

no formal, por tanto institucionalizada, pero no son

propiamente capacitación para el trabajo.

Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que

tenemos que reducir la formación para el

trabajo a la capacitación sistemática de las

destrezas y habilidades (como se decía antes) o

de las competencias (como se dice ahora) para

desempeñarse correctamente en uno de los puestos

de trabajo perfectamente codificados y clasificados

por el Dane y el Sena. Si entendemos como trabajo

la actividad sistemática no ilegal que le permita al

individuo ganarse la vida de una manera más o

menos permanente, todo aquel proceso educativo

institucional que lo conduzca a aprenderla será

formación para el trabajo. El adolescente que en

un gimnasio de Cartagena aprende a boxear con

un instructor porque después piensa ganarse la

vida a trompadas en determinados escenarios

públicos, la desertora del sistema educativo que

aprende todas las habilidades cosméticas en una

academia de belleza de un barrio bogotano porque

piensa trabajar a domicilio como manicurista, el

muchacho caleño que asiste a un bachillerato con

énfasis en danza, porque su intención es formar

parte posteriormente del grupo “barrio ballet”,

todos ellos están asistiendo a instituciones de

formación para el trabajo, las dos primeras no

formales, la tercera formal. Otro sería el caso del

alumno que en clase de educación física (educación

formal) aprende a practicar el boxeo como ejercicio

personal, o de la señora que aprende truquitos de

belleza con una amiga (educación informal) para

maquillarse mejor, o del adulto que se matricula

en una academia de baile (educación no formal)

para desempeñarse mejor en las reuniones sociales:

podrían ser casos donde se desarrollen aprendizajes

similares a los primeros, pero no son formación

para el trabajo.

La configuración del sector no formal de la

educación es, entonces, muy heterogénea y

disímil, puesto que ni sus currículos (salvo los de

los institutos de validación) ni las condiciones de

ingreso están sometidos a reglamentación alguna.

Es más, no existe en el Ministerio de Educación

Nacional ni en otro tipo de agencia a nivel nacional,

información consolidada de instituciones y alumnos.

La aprobación o licencia de funcionamiento de

las entidades es competencia de las secretarías

de educación municipales o, en su defecto,

departamentales. Algún funcionario del Ministerio

de Educación con experiencia en el tema, sospecha

que se podría hablar de aproximadamente 1.500

instituciones y unos seis mil programas, a nivel

nacional.

1. Los datos de Bogotá

Los datos que siguen son los primeros resultados,

todavía no oficiales, de un censo que hizo

la Secretaría de Educación de Bogotá sobre

instituciones y programas de educación no formal

(año 2005), consolidados por Luis Fernando

Herrera.

Bogotá cuenta con 333 instituciones de educación

no formal, muchas de las cuales tienen más de


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53

una sede, para un total de 413 sedes; en ellas

115.683 estudiantes asisten a los 1.654 programas

ofrecidos. La inmensa mayoría (99%) son de

carácter privado.

De acuerdo con el tipo de formación impartida, los

programas y los alumnos de las instituciones fueron

clasificados de la siguiente manera:

Bogotá: educación no formal, 2005

Del cuadro anterior, concluimos que más de la

mitad de los alumnos que asisten a las instituciones

de educación no formal lo hacen en programas de

capacitación laboral: un poco menos de setenta mil

alumnos asisten a algo más de mil programas, en

las áreas de finanzas y administración, capacitación

en oficios básicos, operación de maquinaria y

equipo de transporte, ventas y servicios.

Sabemos muy bien que, desde el punto de vista

de la diversidad cualitativa, Bogotá es un buen

muestrario de lo que ocurre en el resto del país.

De lo que no hay seguridad es qué tan acertado

sea extrapolar cuantitativamente los datos de la

capital al resto del país. La cobertura de Bogotá

para educación básica secundaria y media, que

sería posiblemente la misma población objeto de la

educación no formal, equivale a 18% de la de todo

Colombia; si la educación no formal y la formal

guardaran alguna proporción, eso equivaldría a

decir que Colombia cuenta con aproximadamente

370 mil alumnos que reciben capacitación laboral

en instituciones de educación no formal. Debido

a lo aventurado de esta extrapolación, podríamos

afirmar, tal vez sin mayor lugar a dudas, que de

todos modos esa cifra es de algo más de 300 mil

alumnos, quizá se acerque a los 350 mil. Cifra nada

despreciable, que habría que tener en cuenta en

cualquier tipo de política que busque ofrecerles

a todos los ciudadanos un puente educativo

institucional entre la escuela y el trabajo.

2. Problemas y retos

Tres son los retos principales de política atinentes

a la educación no formal. El primero consiste en

lograr mayor transparencia con las instituciones.

No se trata de reglamentar su currículo ni sus

Tipo de formación Programas Alumnos

N % N %

Capacitación laboral 1.087 66 66.649 58

Conocimientos académicos libres 378 23 34.739 30

Validación 62 3 3.689 3

Promoción comunitaria 1 0 n.d. n.d.

Cursos para constancia de asistencia 126 8 10.606 9

Total 1.654 100 115.683 100

Fuente: Secretaría de Educación de Bogotá, cálculos preliminares.


52


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condiciones de acceso: eso las convertiría en

instituciones formales y perderían gran parte de

su flexibilidad y su capacidad de responder con

agilidad a las demandas del mercado. Se trata,

mejor, de reglamentar su aprobación como

instituciones y establecer un sistema de información

actualizado, regional y nacional, que permita

fácilmente conocer qué tipo de instituciones

existen, qué programas ofrecen y cómo se puede

acceder a estos. Posteriormente –¿por qué no?– se

podrían evaluar periódicamente sus resultados (lo

logrado frente a lo prometido), aunque sin caer en

el establecimiento de los estándares típicos de la

educación formal en el país actualmente.

El segundo gran reto, una vez se conoce su

existencia y sus características, es articular a este

tipo de instituciones con las políticas nacionales

o regionales de educación, especialmente de

educación para el trabajo.

Y, si se conocen sus características y algo de su

calidad, sería posible pasar a examinar qué tipo

de contratos podría realizar el Sena con ellas para

extender su radio de acción a aquellos sectores

poblacionales que deben ser objeto de atención

más focalizada. Ese es el tercer reto: el Sena ha

demostrado, con su evolución reciente, su enorme

capacidad de contratación; así valdría la pena

preguntarse si, para muchas de las acciones que se

prevé realizar con la contratación (que ya superan

con mucho a las acciones producidas con su planta

de personal propia), no sería mejor contratar

entidades con experiencia, en vez de contratar

simplemente personas: ¿no sería más eficiente?¿no

sería más pertinente?


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55

II. Posibles escenarios

El objetivo de esta parte del estudio es preguntarse y

tratar de responder cuántos serán aproximadamente

los egresados de grado 11 en los próximos 15

años y tratar de prever cuáles son sus posibilidades

reales de ubicarse en uno de los diferentes sistemas

institucionales de educación para el trabajo que

existen en Colombia. De las previsiones posibles,

el escenario socialmente más deseable será el que

seleccionaremos como marco para una propuesta

de política, cuyos prerrequisitos o condiciones de

posibilidad serán analizados en el capítulo siguiente,

a fin de traducirlos a instrumentos concretos de

política en el capítulo final.

Se supone, como punto de partida, que el país

tiene la firme decisión de universalizar a corto plazo

la educación básica, y que esta universalización

lleva consigo –la infraestructura es prácticamente

la misma– la universalización de la media, por lo

que el problema fundamental de proporcionar

formación para el trabajo se concentrará a mediano

plazo en hacerlo para los egresados del grado 11.

Somos conscientes, sin embargo, de que mientras

esto se logra, quedarán rezagos importantes de

desertores del sistema que deben acceder a algún

tipo de capacitación laboral.

Para hacer el cálculo de los egresados, se

construyeron las 15 cohortes (o fracciones de

cohorte) hipotéticas de estudiantes que terminen

el grado 11 entre los años 2004 y 2018, ya que

esos serán los alumnos que demandarán formación

para el trabajo entre 2005 y 2019. Como los

últimos datos oficiales disponibles de matrícula

para la educación básica y media correspondían,

en el momento de hacer los cálculos (septiembre

de 2005), al año 2003, se tomaron esos datos

históricos oficiales como punto de partida para

construir las diez primeras cohortes (nueve parciales

y una completa), de la siguiente manera:

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

cohorte 1 gr 10 gr 11

cohorte 2 gr 9 gr 10 gr 11

cohorte 3 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11

cohorte 4 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11

cohorte 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11

cohorte 6 gr 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11

cohorte 7 gr 4 gr 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11

cohorte 8 gr 3 gr 4 gr 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11

cohorte 9 gr 2 gr 3 gr 4 gr 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11

cohorte 10 gr 1 gr 2 gr 3 gr 4 gr 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11


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Las cinco cohortes restantes se construyeron a partir de escenarios potenciales de ingreso a primer grado

para los años 2004 a 2008:

A. Ingreso a la educación básica

Para calcular la matrícula del grado 1 entre 2004

y 2008, que diera pie para construir las cinco

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018






últimas cohortes mencionadas, se tomó como

base de cálculo la relación histórica reciente entre

la matrícula a dicho grado y la población de 6 y 7

años, cuyo comportamiento es el siguiente:

Año Matrícula grado 1 Población 6-7 años Relación

1999 1.400.375 1.877.622 0,75

2000 1.420.292 1.903.244 0,75

2001 1.385.021 1.908.611 0,73

2002 1.383.610 1.909.123 0,72

2003 1.326.340 1.907.471 0,70

Fuente: MEN, Dane, Grupo de Calidad de Vida DDS-DNP.

De acuerdo con estos datos, mientras la matrícula

de grado primero ha disminuido desde 2000, la

población total de 6 y 7 años se ha mantenido

relativamente constante, lo cual se reflejaría en

una tasa decreciente de escolaridad para el grado

primero29; de continuar esa tendencia, se echarían por

tierra todas las expectativas de universalizar el acceso

a la educación básica y media en el mediano plazo.

Conscientes de que la política educativa debe

contrarrestar esa tendencia observada, se proyectó

la matrícula al grado 1 para los años 2004 a 2009,

con dos escenarios posibles, teniendo para ambos

como punto de referencia igualmente las edades

simples, de 6 y 7 años, calculadas por el Dane para

los años respectivos:

29 La referencia a esas edades simples se toma para calcular posteriormente la matrícula del grado 1, sin pretender convertirla en una tasa estricta de escolaridad, en el sentido ortodoxo del término. De todos modos, la relación decreciente entre matrícula y población es preocupante.


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57

• En el escenario A (inercial) se supone que la

relación entre la matrícula y la población no

sigue decreciendo, pero tampoco se incrementa.

Tomamos como criterio la relación promedio

entre matrícula en primero y población de 6 y 7

años en los últimos cinco años observados, que

es de 73%.

• En el escenario B se supone un esfuerzo decidido

y continuado por alcanzar la universalidad del

acceso al grado 1, que es la condición básica para

lograr en un mediano plazo la universalización

de la educación primaria y, posteriormente,

de la básica. Se presupuso, por tanto un

incremento progresivo en las tasas construidas,

hasta llegar a cerca de 96% de escolaridad de

la población mencionada para 2009, que es

el momento previsto en que se estabiliza la

población y comienza la transición demográfica.

Una escolaridad superior a 95% equivale, para

efectos prácticos, a la cobertura total.

Los resultados del cálculo de los dos escenarios son

los siguientes:

Año Escenario A Escenario B Población 6-7 años

2004 1.385.003 1.399.025 1.903.619

2005 1.383.581 1.475.693 1.901.664

2006 1.383.725 1.556.562 1.901.862

2007 1.385.823 1.641.864 1.904.745

2008 1.386.602 1.731.840 1.905.816

2009 1.386.071 1.826.746 1.905.086

Fuente: MEN, Dane, Grupo de Calidad de Vida DDS-DNP, Cálculos del autor.

Matrícula en grado 1

30 El cálculo promedio de dichas tasas a partir de los datos históricos suministrados por el MEN se encuentra en el Anexo 1.

B. Egresados del grado 11

Para calcular el movimiento cuantitativo de

los alumnos de cada cohorte, entre uno y otro

año (uno y otro grado), se tuvo en cuenta la

eficiencia histórica del sistema, asumida como

la combinación de las tasas de aprobación/

reprobación y deserción promedio observadas

entre 1999 y 2002, con los siguientes supuestos

metodológicos:

• Los alumnos que aprueban continúan siendo

parte del sistema.

• Los alumnos que desertan no ingresan

nuevamente al sistema.

• Los alumnos no cursan un año en más de dos

ocasiones, si después de repetir el año vuelven a

reprobar, se retiran del sistema.

En concreto, se tuvieron en cuenta dos escenarios

posibles para construir las cohortes:

Escenario inercial: se supone que la eficiencia del

sistema es la misma, por lo cual se aplicaron las tasas

promedio de promoción y deserción observadas para

1999-200230. Se aplicó la tasa de cobertura para el

grado 1 prevista en el escenario A.

Escenario optimista: se calcularon mejoras

progresivas en las tasas de eficiencia del sistema,

hasta llegar a una meta de 98% en la tasa de

aprobación, y uno por ciento en la de reprobación


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57

y la de deserción para 2019 lo que, combinado

con el escenario B del ingreso al grado 1, nos

daría como resultado la meta propuesta de

universalización de la educación básica y media

para dicho año.

El cálculo concreto de las 15 cohortes, grado por

grado, para los dos escenarios, se encuentra en

el Anexo 2. El resultado de las cohortes son las

siguientes cifras de alumnos que terminarían el

grado 11:

Proyección de los egresados del grado 11

responde a las políticas posibles y deseables de

universalización de la educación media en el

mediano plazo. La idea ahora es visualizar qué

condiciones, también posibles, nos permiten

calcular, año por año, cuántos de esos egresados

ingresarían al año siguiente a alguna de las

modalidades de formación para el trabajo:

educación superior privada, educación superior

pública o Sena.

1. El acceso deseable a la educación

superior privada

Partimos de la educación superior privada, porque

es la que ofrece un mayor potencial de desarrollo

cuantitativo con la mínima inversión, toda vez que

las tasas de utilización de la capacidad instalada

–medidas con la relación entre matrícula a primer

semestre y total de cupos ofrecidos– está por

debajo de 50%, mientras que esta tasa estaba

cercana a 85% en el sector público. Es posible,

por tanto, volver a incrementar sustancialmente la

participación porcentual del sector privado dentro

de la matrícula de la educación superior, siempre

y cuando los alumnos tengan –en caso de que

se mantenga como hasta ahora el destino de los

recursos oficiales para el sistema– la capacidad

económica de pagarla.

En dicho sector privado, en los programas no

universitarios (técnicos y tecnológicos) la situación

es la más crítica: sólo se aprovecha algo más

de 30% de los cupos disponibles; en este caso

podemos diseñar un escenario en el cual, en los

próximos diez años, ese aprovechamiento de

los cupos alcance 95%, para lo cual los nuevos

ingresos en estos programas deberían pasar de

Año Escenario

Inercial Optimista

2004 402.428 403.571

2005 404.051 406.350

2006 445.516 449.323

2007 462.956 471.888

2008 480.376 492.093

2009 479.955 499.895

2010 495.349 516.122

2011 473.186 506.667

2012 483.319 517.072

2013 460.447 509.770

2014 483.680 550.898

2015 472.631 595.175

2016 491.139 671.459

2017 474.513 739.131

2018 492.124 839.182

Fuente: Cálculos del autor.

C. Acceso de los bachilleres a la formación para el trabajo

Tomamos como punto de partida el escenario

optimista para los egresados del grado 11, que


58


59

43.049 alumnos a 114.670 en un plazo de diez

años (2002-2012), lo que significa crecer a una

tasa cercana a 11% anual. A partir de entonces,

podríamos suponer un crecimiento bastante más

moderado, de 3% anual.

Los nuevos bachilleres que ingresan a programas

universitarios privados, en los cuales se aprovecha

44% de los cupos en 2002, crecen igualmente

en 10 años hasta aprovechar también 95% de

la capacidad instalada (cupos ofrecidos); es decir,

la matrícula universitaria privada aumenta de

126.734 a 273.497 en esos mismos diez años

(2002-2012), lo que significa un crecimiento anual

cercano a 9%. A partir de allí, supondremos que

el crecimiento, habiendo logrado emplear la casi

totalidad de la capacidad instalada de hoy, puede

reducirse también a 3% anual.

En este escenario, la matrícula nueva en la

educación superior privada, como proporción

de los egresados de grado once del periodo

inmediatamente anterior, podría llegar a estar algo

por debajo de 60% en los próximos quince años.

Proyección de la matrícula nueva, educación superior privada

Año Egresados 11 No Universitaria Total (Año anterior) universitaria privada

2000 409.551 29.269 113.136 142.405

2001 403.440 36.403 115.133 151.536

2002 365.306 43.049 126.734 169.783

2003 381.215 47.480 136.867 184.347

2004 372.212 52.367 147.810 200.178

2005 403.571 57.758 159.629 217.386

2006 406.350 63.703 172.392 236.095

2007 449.323 70.260 186.176 256.435

2008 471.888 77.492 201.062 278.553

2009 492.093 85.468 217.138 302.606

2010 499.895 94.265 234.499 328.764

2011 516.122 103.968 253.249 357.217

2012 506.667 114.670 273.497 388.167

2013 517.072 118.110 281.702 399.812

2014 509.770 121.653 290.153 411.807

2015 550.898 125.303 298.858 424.161

2016 595.175 129.062 307.824 436.886

2017 671.459 132.934 317.058 449.992

2018 739.131 136.922 326.570 463.492

2019 839.182 141.029 336.367 477.397



58


59

2. El acceso deseable a la educación superior

oficial

En el sector oficial de la educación superior el

aprovechamiento de la capacidad instalada de los

programas no universitarios, como se indicó antes,

es de 73%. Por tanto, si suponemos un escenario

con expectativas similares, puede pensarse en llegar

a un aprovechamiento de 95% de la capacidad

instalada en cinco años, lo cual significa que la

matrícula de primer semestre crezca de 32.135

alumnos en 2002 a 41.728 en 2007; eso quiere

decir, crecer a una tasa de 5,4% anual, con el fin

de aprovechar al máximo la capacidad instalada.

A partir de allí, supondremos que la población

estudiantil se estabiliza, puesto que no hay

perspectivas de creación de nuevas instituciones de

educación superior en el sector.

En los programas oficiales universitarios, los cupos

se aprovechan en 90%; los chances de crecimiento

sin aumentar la capacidad instalada son realmente

pocos. Supondremos que en los próximos tres años

se llega a aprovechar 95% de los cupos y a partir

de allí estos no se incrementan, lo que significaría

perder participación en la capacidad de absorber

a los egresados del grado once. Esta suposición

se fundamenta en las restricciones fiscales a las

que se enfrentaría el Estado colombiano en los

próximos años. La matrícula universitaria oficial

pasaría de 90.420 alumnos en 2002 a 95.273

en tres años, creciendo a una tasa inferior al dos

por ciento (1,8) anual. La participación total de

la educación superior oficial decrecería entonces

sustancialmente, al pasar de ofrecer cupos para

cerca de un tercio (33,5%) de los egresados de

grado 11 en 2002 a tan sólo 16,3% en 2019.


60


61

3. El acceso deseable (de los bachilleres)

al Sena

Como lo analizamos antes, consideramos que la formación para el trabajo, organizada y sistemática que ofrece el Sena, está precisamente en la llamada “formación titulada”. Del total de la matrícula, se considera que 50% de los estudiantes de cursos técnicos y tecnológicos corresponden a matrícula nueva, porque estos cursos por lo general duran dos años. En los otros cursos (formación de trabajadores calificados, salidas parciales y formación por competencias o

estructuras curriculares), la formación es de un año o menos, por lo cual se considera que la totalidad son alumnos nuevos del año correspondiente; se calcula que 50% de esos nuevos cupos se ofrecen a egresados de grado 11, mientras que el 50% restante se ofrece a egresados de grado 9 u otros grados inferiores de la educación básica.

Esos cupos nuevos ofrecidos por el Sena representaron, entre 2000 y 2003, un porcentaje de 22% a 25% de los egresados de grado 11 del año anterior; a partir de 2004 el Sena amplió su oferta de cupos en la formación titulada,

Proyección de la matrícula nueva, educación superior oficial

Año Egresados 11 No Universitaria Total

(Año anterior) universitaria oficial

2000 409.551 26.469 72.711 99.180

2001 403.440 32.551 75.102 107.653

2002 365.306 32.135 90.420 122.555

2003 381.215 33.859 92.009 125.868

2004 372.212 35.674 93.627 129.301

2005 403.571 37.588 95.273 132.860

2006 406.350 39.604 95.273 134.876

2007 449.323 41.728 95.273 137.000

2008 471.888 41.728 95.273 137.000

2009 492.093 41.728 95.273 137.000

2010 499.895 41.728 95.273 137.000

2011 516.122 41.728 95.273 137.000

2012 506.667 41.728 95.273 137.000

2013 517.072 41.728 95.273 137.000

2014 509.770 41.728 95.273 137.000

2015 550.898 41.728 95.273 137.000

2016 595.175 41.728 95.273 137.000

2017 671.459 41.728 95.273 137.000

2018 739.131 41.728 95.273 137.000

2019 839.182 41.728 95.273 137.000



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61

Proyección de la matrícula nueva para egresados de grado 11, Sena

Año Egresados 11 Otros cursos Técnicos Tecnólogos Total (Año anterior) 50% 50% 50%

2005 403.571 78.644 21.914 4.873 105.432

2006 406.350 79.186 22.065 4.907 106.158

2007 449.323 87.560 24.398 5.426 117.384

2008 471.888 91.957 25.624 5.698 123.279

2009 492.093 95.895 26.721 5.942 128.558

2010 499.895 97.415 27.145 6.036 130.596

2011 516.122 100.577 28.026 6.232 134.835

2012 506.667 98.735 27.512 6.118 132.365

2013 517.072 100.762 28.077 6.244 135.083

2014 509.770 99.339 27.681 6.156 133.176

2015 550.898 107.354 29.914 6.652 143.921

2016 595.175 115.982 32.318 7.187 155.488

2017 671.459 130.848 36.461 8.108 175.417

2018 739.131 144.035 40.135 8.925 193.096

2019 839.182 163.532 45.568 10.133 219.234


al incrementarla con las “salidas parciales” y las “estructuras curriculares” (formación por competencias); por este motivo, en 2004 los cupos ofrecidos por el Sena se incrementaron atípicamente a más de 35% de los egresados de grado 11. La participación promedio del Sena en los últimos años es ligeramente inferior

a 26%; supondremos que el ritmo al cual crece el Sena será suficiente para mantener la misma participación promedio de estos años en los egresados. Según eso, una proyección para los próximos 15 años de los cupos nuevos ofrecidos por el Sena a los egresados del grado 11 del año

anterior podría ser la siguiente:

4. El escenario previsto: condiciones e

implicaciones

Reuniendo en un solo escenario las posibilidades

de ingreso a una de las tres instancias de

formación para el trabajo, tendríamos el cuadro

siguiente:


62


63

Proyección de cupos disponibles para los egresados de grado 11

Año Sena ES oficial ES privada Total Egresados 11 Cupos cupos (Año anterior) excedentes

2005 105.432 132.860 217.386 455.678 403.571 52.107

2006 106.158 134.876 236.095 477.129 406.350 70.779

2007 117.384 137.000 256.435 510.820 449.323 61.497

2008 123.279 137.000 278.553 538.833 471.888 66.945

2009 128.558 137.000 302.606 568.164 492.093 76.071

2010 130.596 137.000 328.764 596.361 499.895 96.466

2011 134.835 137.000 357.217 629.053 516.122 112.931

2012 132.365 137.000 388.167 657.533 506.667 150.866

2013 135.083 137.000 399.812 671.896 517.072 154.824

2014 133.176 137.000 411.807 681.983 509.770 172.213

2015 143.921 137.000 424.161 705.082 550.898 154.183

2016 155.488 137.000 436.886 729.374 595.175 134.199

2017 175.417 137.000 449.992 762.409 671.459 90.950

2018 193.096 137.000 463.492 793.588 739.131 54.457

2019 219.234 137.000 477.397 833.631 839.182 -5.551

El esquema propuesto de incrementos significativos

en los cupos de formación para el trabajo en las

diferentes modalidades sólo será posible si se

cumplen las tres condiciones fundamentales

implícitas en este:

• Que se dé un crecimiento significativo

(duplicación a 10 años) de la matrícula en la

educación superior privada; crecimiento que

es posible dada la infraestructura subutilizada

del sector, pero que sólo se dará en la medida

en que un número significativamente mayor de

alumnos tenga con qué pagar los costos de la

matrícula.

• Que se dé un incremento significativo en la

eficiencia administrativa de la educación superior

oficial, de manera que a corto plazo esté en

capacidad de utilizar la totalidad de su capacidad

instalada, condición única para incrementar su

cobertura con los recursos disponibles.

• Que el Sena mantenga la intensidad horaria

y el énfasis en una formación estructurada y

sistemática para el trabajo –formación titulada,

y que no convierta todas sus acciones de

formación en microcursos de respuesta rápida a

políticas coyunturales.

El desarrollo propuesto llegaría a su equilibrio en

2019, año en que se espera, igualmente, lograr

un acceso universal a la educación básica y media;

mantener el equilibrio a partir de entonces, en

una población ya más estabilizada (transición

demográfica) significará no sólo que cada ciudadano

tendrá acceso a la educación básica y media, sino

que cada egresado de la educación media tendrá

oportunidad de acceder a una modalidad de


62


63

formación para el trabajo, con lo que se lograrán

las metas de equidad (al menos en el acceso) e

incremento en los niveles educativo y de capacitación

laboral de toda la población laboral futura.

En el entretanto, el cuadro nos muestra que la

expansión posible de la formación para el trabajo

puede producir excedentes hipotéticos de cupos,

que crecen al menos hasta 2014. Estos incrementos,

que sólo se darán si se cumplen las tres condiciones

de posibilidad descritas anteriormente, se pueden

utilizar para garantizar el acceso de los desertores

de la educación formal, que se irán acumulando

durante todo el periodo, al menos hasta que se

logren las mejoras previstas en las tasas de eficiencia

del sistema (incremento en la retención y promoción,

eliminación gradual de la repitencia y deserción).

La atención a los desertores del sistema educativo

deberá entonces realizarse siguiendo al menos tres

estrategias básicas:

• La primera y fundamental es la reincorporación

de los desertores al sistema formal. No es objeto

del análisis presente, pero será trabajada en

otros estudios convocados por la Misión para la

erradicación de la pobreza.

• A los desertores de la educación básica primaria

se les podría orientar a cursos del sector

no formal, que los capaciten en actividades

productivas y rentables concretas. El Sena puede

participar, en la medida en que diseñe cursos de

formación titulada para esta población.

• Los desertores de la educación secundaria o

los egresados de la básica sin cursar educación

media deberían tener, igualmente, posibilidades

de ingresar a cursos estructurados de formación

titulada, ofrecidos por el Sena.

Para que este manejo de los desertores se dé,

habría que aprovechar la capacidad instalada

disponible, que se refleja en el desarrollo de los

cupos excedentes, especialmente la del Sena.

Para ello se requieren a su vez tres condiciones

básicas:

• El Sena debe estar adscrito directamente al

Ministerio de Educación, para que sea posible su

participación concertada con las universidades e

instituciones de educación superior, en la oferta

de educación para el trabajo a toda la población

colombiana.

• La formación titulada del Sena debe ofrecer la

suficiente versatilidad como para que pueda

ser ofrecida, eventualmente, tanto a los

egresados de la educación media como a los

desertores de la secundaria, dependiendo del

comportamiento previsto de la cobertura de las

demás instituciones de educación terciaria.

• Para ello, el Sena debe diseñar o adaptar cuanto

antes cursos de formación para el trabajo

estructurada y completa (“formación titulada”)

dirigida a los desertores del sector educativo

y a grupos focalizados de población de bajo

nivel educativo, como pueden ser la población

desplazada y los antiguos combatientes de la

violencia armada. La experiencia demuestra que

a esta población se le ofrecen, con frecuencia,

cursos cortos, inclusive minicursos, que le sirven

muy poco.


64


65

III. Sugerencias de política

Para poder resumir las políticas más importantes

en torno a una educación para el trabajo que

realmente quiera beneficiar a los más pobres, hay

que partir de dos presupuestos básicos:

• Tanto la educación básica general como la

formación para el trabajo son necesarias y

útiles a toda la sociedad; aunque cada una

tiene funciones diferentes y debe ser evaluada

de manera diferente de la otra, las dos se

complementan entre sí. Se supone entonces, que

existe convicción de que se debe universalizar el

acceso de todos los ciudadanos, no sólo a la

educación básica general, sino a algún tipo de

formación institucional para el trabajo.

• Se supone también que hay voluntad política,

en el orden nacional y regional, no sólo de

hacer las cosas mejor en el sector educativo,

sino de hacer más; es decir, entre otras cosas,

de asignar sustancialmente más recursos a la

educación. Esto es de suma importancia en un

país donde la violencia (que posiblemente no

va a desaparecer en el corto plazo) afecta de

alguna manera las decisiones de inversión y los

retornos de la educación (Barrera/Ibáñez 2004).

Con estos dos presupuestos, las opciones más

convenientes de política, muchas de las cuales ya

se han insinuado en los acápites anteriores, podrían

resumirse de la siguiente manera:

A. Educación básica y media

No es este el tema del presente estudio; sin

embargo, hay que ser conscientes de que no

se dará una equidad completa en el acceso a la

formación para el trabajo, especialmente en la

educación superior, si los pobres del país tienen

menos oportunidad de terminar la educación

media (inequidad de acceso) y, cuando lo logran,

lo hacen en instituciones de menor calidad

(inequidad de la calidad). La política entonces

tiene que ser doble:

• Universalización de la educación media, como

complemento indispensable de la universa-

lización de la básica.

• Mejoramiento sustancial de la educación media

para los más pobres, cualquiera que sea su

modalidad. La política debe incluir, por un lado,

la combinación adecuada de competencias

académicas y laborales básicas –en todas las

modalidades–; y por otro, el acceso de los más

pobres a bienes culturales suficientes –libros y

computadores, principalmente–.

B. Educación superior

Hay que partir de que no todo lo que hace la

universidad es docencia, puesto que también

hace investigación y extensión; y que no todo lo

que puede hacer por los pobres la universidad es

garantizarles el acceso a los estudios, ya que en

su función de investigación, por ejemplo, puede

diseñar alimentos o drogas más baratas; también

en su función de extensión puede facilitar el

acceso de los más pobres a la salud (hospitales

universitarios) o a la justicia (consultorios jurídicos,

centros de conciliación).


64


65

Nos concentramos, sin embargo, en las posibilidades

que tienen los pobres de acceder en la educación

superior a una formación de calidad para el trabajo.

En un acápite anterior ya planteamos los retos para

la política tocantes a la financiación, al profesorado,

a la utilización de la capacidad instalada, a la

retención de los alumnos y a la equidad en el acceso.

El Ministerio de Educación (2004), por su parte,

plantea para el sector tres políticas básicas que son

bastante obvias –aumentar la cobertura, mejorar

la calidad, mejorar la eficacia y la eficiencia–; con

tres instrumentos respectivos –crédito, sistema de

aseguramiento de la calidad, acciones para fomentar

la permanencia de los alumnos–. Nos centraremos

a continuación en cobertura –que incluye la

permanencia– y calidad.

1. Cobertura

Las altas tasas de retorno de la educación superior

justifican, para algunos, que el ingreso masivo a

esta sea la principal política de formación para el

trabajo: “education policies should concentrate

in enhancing access to terciary education for the

entire population” (Santamaría 2004). El problema

con el doble sistema institucional que tenemos es

la abundancia de aspirantes frente a relativamente

pocos cupos en el sector oficial, y la abundancia

de cupos frente a relativamente pocos aspirantes

en el privado, como antes vimos en el análisis de

las cifras.

Una política de cobertura que quiera favorecer a

los más pobres tiene cuatro retos: incrementar la

cobertura, hacerla más equitativa; aumentar la

permanencia, y hacerla más equitativa.

Primer reto: ¿Cómo incrementar el acceso a la

educación superior? Hay dos estrategias posibles y

de relativamente bajo costo en el momento:

• Es totalmente inadmisible que las instituciones

oficiales mantengan un porcentaje de utilización

de la capacidad instalada (matrícula/cupos) por

debajo de 95%. Como lo propone el estudio

de la Universidad de Antioquia (Vásquez

et. al., 2003), la deserción precoz31, con

un buen sistema de información y agilidad

administrativa, se puede manejar de manera

eficiente y justa (asignación rápida y oportuna,

del cupo que queda disponible, al aspirante que

sigue en la lista de puntaje).

• Se necesita incrementar sustancialmente

–al menos duplicar– la cobertura del crédito

educativo. Es muy costoso para el país contar

con una capacidad ociosa de más de 50% en

las instituciones privadas, porque los alumnos

no pueden pagar. Sin embargo, a pesar de los

estudios y recomendaciones de Hugo López

(2000), y de un programa nuevo de créditos

en el Icetex (el programa ACCES), los créditos

nuevos otorgados al año rondan todavía por

los veinte mil32, cuando la cantidad de alumnos

nuevos supera ya los 150 mil.

Segundo reto: ¿Cómo hacer más equitativo ese

acceso? Es claro que mientras los pobres no

terminen educación media o lo hagan con una

31 El estudio distingue entre deserción precoz antes de comenzar los estudios, deserción temprana en los primeros semestres y deserción tardía en la segunda mitad de la carrera.

32 Según las estadísticas del Icetex, la cantidad de créditos nuevos otorgados para pregrado fueron 18.837 en 2002, 21.080 en 2003 y 20.307 en 2004.


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67

pobre calidad, no habrá equidad en el acceso. Sin

embargo, cuando los más pobres logran terminar

el grado 11, con un rendimiento comparable con el

del resto, se encuentran que:

• Los créditos están diseñados más para

estudiantes de clase media que para los más

pobres; se requiere entonces, al establecer las

condiciones para su otorgamiento, como lo

señalaron algunos rectores (Consejo Nacional

de Rectores 2000), fundamentar la garantía

para el préstamo más en el profesional

productivo del futuro que en el estudiante

pobre del presente.

• Con todo eso, los créditos no sirven para

los más pobres de los pobres, si no están

complementados con un programa nacional

de becas (o créditos condonables), como lo

reconoce el mismo Banco Mundial (2003). Este

programa podría manejarse mediante acuerdos

tripartitos y entre Gobierno Nacional (Icetex),

alcaldías locales y las instituciones mismas,

que son las primeras interesadas en utilizar al

máximo su capacidad instalada.

Tercer reto: ¿Cómo incrementar la retención

de los alumnos? Los estudios consultados de la

Universidad de Antioquia, de la Nacional y de la

Pedagógica de Bogotá llaman la atención sobre

la importancia del fenómeno de la deserción

de los alumnos, insuficientemente cuantificado

por el MEN. Las instituciones privadas son, sin

duda, las primeras interesadas en enfrentarlo;

por lo tanto, eso puede afectar su presupuesto

de ingresos. No así las entidades oficiales, por lo

cual es urgente que definan acciones de política

cuanto antes.

• El estudio de la Universidad de Antioquia

(Vásquez et. al., 2003) menciona como posibles

causas de la deserción temprana los problemas

de elección adecuada de carrera y de ajuste

institucional, que se pueden enfrentar con

consejería estudiantil apropiada y oportuna.

• La deserción tardía, por su parte, obedece

más que todo a factores de tipo personal y

socioeconómico. Parte de ella puede estar

ligada a una prolongación exagerada de

la carrera, con dos causas posibles que es

necesario confrontar: o bien, la aceptación

de un cómodo statu quo estudiantil que, con

costos de supervivencia muy bajos, permite al

estudiante dedicarse holgadamente a “otros

asuntos”; o la siempre postergada “tesis”

de grado, trabajo mal enfocado y que suele

aportar muy pocos conocimientos nuevos al

estudiante33.

Cuarto reto: ¿Cómo incrementar la equidad en

la retención? Ya mencionamos antes el problema

de la retención, especialmente de los estudiantes

más pobres. Sánchez et. al., (2002), a propósito del

estudio relacionado con el acceso y permanencia

en las universidades públicas, mencionan el

problema de los estudiantes que, por motivos

socioeconómicos, tienen una alta probabilidad

de desertar de sus estudios. Entre los factores

se mencionan los de índole académica, cultural

y económica, que deben ser contrarrestados

por programas “de acción afirmativa” de las

universidades mismas, como efectivamente algunas

lo están haciendo:

33 Véase también Universidad Nacional de Colombia (2004c).


66


67

• Empleos estudiantiles y, eventualmente, subsidios

en dinero para los estudiantes más pobres.

• Programas de refuerzo y nivelación académica

inicial para los estudiantes de los colegios

estatales de menor calidad.

• Y lo más importante: las universidades e

instituciones deben recordar que los alumnos

más ricos tienen en su casa libros, computador

y espacio para estudiar, cosas a las cuales los

estudiantes pobres sólo acceden en el campus.

Las universidades, por tanto, además de

proporcionar a los estudiantes acceso a estos

bienes culturales, deben hacerlo en horas en

que los estudiantes normalmente estudian,

así se salgan de los horarios burocráticos; eso

implica dotar de bibliotecas, salas de estudio y

aulas de cómputo con capacidad proporcional

a los estudiantes, y facilitar el acceso a estas en

horas nocturnas, sábados y festivos34.

Relacionado con el tema de la cobertura (que,

en última instancia, no es hoy un problema de

infraestructura sino de capacidad económica), aflora

de nuevo el dilema de la financiación y el destino de

los siempre escasos recursos públicos. Hay que llegar

a un compromiso intermedio entre quienes sólo

quisieran subsidiar a los estudiantes (la demanda)35

y quienes sólo quieren que se mantenga el subsidio

a las instituciones (la oferta), mediante la política

de financiación automática consagrada por la Ley

30 de 199236. Los criterios para ello, anteriormente

mencionados, son el subsidio a los más pobres

(desde el punto de vista de la oferta) y a las áreas

profesionales y de conocimiento estratégicas para

el país (demanda). No se justifica, por tanto, que

estudiantes de clase alta paguen en la Universidad

Nacional, para citar un ejemplo, una matrícula

máxima de $1.500.000 (año 2005) el semestre,

mientras que en universidades del mismo nivel

académico estarían pagando tres y más veces por el

mismo tipo de estudios; como tampoco se justifica

que los créditos educativos no estén llegando a

los más pobres o que, al menos, estos no tengan

derecho a participar en un programa de becas (los

mejores estudiantes) o de créditos condonables (los

estudiantes del promedio). No hay que olvidar, con

todo, que el acceso de los pobres no es la única

función de la universidad que debe subsidiarse: “(…)

subsidiation makes sense where higher education

provides public goods, regardless of the concerns

about equity(…)” (Castro/Levy 2000).

2. Calidad

La afirmación de que la calidad de nuestra

educación superior es decreciente (Holm-Nielsen

2001) posiblemente necesite una explicación:

tal vez algunas universidades de elite, tanto

oficiales como privadas, hayan hecho progresos

comprobables en la calidad de su docencia, de su

investigación y de su extensión durante los últimos

años; en conjunto, sin embargo, ha sido notable la

proliferación de entidades y programas de dudosa

calidad, por lo cual, como tendencia promedio del

sistema, es probable que la afirmación sea cierta.

La política estatal tiene como instrumento principal

el llamado sistema de acreditación de la calidad que

34 Uno de los planes inmediatos de la Universidad Nacional, según información personal de su vicerrector académico en Bogotá, es extender el horario de atención en la biblioteca central hasta las 10 p.m.

35 Esta parece ser la posición de los expertos consultados por el Banco Mundial, en la elaboración de su documento oficial sobre la educación superior en el país (Banco Mundial 2003).

36 Esa es, al parecer la opinión de los expertos de la Contraloría (Contraloría General de la República 2000, 2003).


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está compuesto por una acreditación voluntaria,

de instituciones y de programas, que a ritmo más

bien lento venía ya funcionando en cabeza de un

Consejo Nacional de Acreditación, de composición

predominantemente académica. A ella se añade

ahora un nuevo tipo de acreditación mínima (basada

en 15 ítems), esta vez obligatoria, y los exámenes a

los alumnos de últimos semestres –los ECAES– que

desde 2002 aplica el Icfes en carreras seleccionadas,

que a partir de 2004 se han vuelto obligatorios y

extensivos a más carreras y programas, y que en

2005 se aplicarán también en los programas no

universitarios (técnicos y tecnológicos).

Con este último instrumento se tiene, por fin, una

medida comparable de la calidad de los resultados,

al menos en lo que a docencia se refiere. Sin

embargo, para que una medida de calidad se

convierta realmente en instrumento de política (de

calidad), se necesitan al menos dos condiciones:

• Transparencia, es decir, que los resultados se

conozcan abierta y claramente: no basta con

que la persona y la institución interesada tenga

acceso a ellos; es preciso que la sociedad en

general pueda acceder a todos los resultados, al

menos los promedios comparables y ordenados

de cada una de las instituciones participantes

en cada uno de los programas o carreras

evaluados.

• Consecuencia, es decir, que pase algo con esos

resultados –es la única manera de acabar con

lo que Castro/Levy (2000) llaman impunidad

en los resultados de la gestión: nunca pasa

nada con los malos resultados(…)–: ¿Qué tal,

por ejemplo, si los créditos estudiantiles del

Icetex sólo se conceden para cursar programas

que tengan un puntaje mínimo promedio

en las pruebas del ECAES? ¿Qué tal que se

recorte, proporcionalmente, el presupuesto

de universidades oficiales cuyas carreras o

programas claves tengan calificaciones promedio

por debajo de cierto puntaje mínimo?

C. El Sena

Al contrario del sistema de educación superior tan

fuertemente atomizado y disperso, el sistema de

formación profesional está (todavía) centralizado

en una sola institución. Esto tiene por ventaja que

es más fácil establecer e implementar políticas

nacionales efectivas, aunque tiene también la

desventaja del excesivo centralismo y verticalismo,

como lo han hecho notar estudios recientes (Banco

Mundial 2004).

Resumiendo, dos son los grupos de políticas que

se desprenden del análisis de la acción del Sena,

relacionados, por un lado, con la entidad en sí

y, por el otro, con el conjunto de la formación

profesional en Colombia.

Con la entidad en sí:

• No se debe sacrificar la calidad de la formación

titulada en aras de la cantidad de la formación

complementaria. En ese sentido, la institución

debe continuar reservando unos recursos

mínimos para la atención integral y completa a

la formación profesional de la nueva fuerza de

trabajo y velar por el crecimiento sostenido y la

calidad de dicha formación.

• El Sena debe focalizar sus cupos hacia los

estratos más bajos; inclusive, los de los cursos


68


69

más extensos de formación titulada, cuyos

alumnos, parece, se están concentrando en los

quintiles superiores de ingresos.

• De la formación titulada, se debe orientar por

ahora solamente la formación de técnicos

y tecnólogos para, junto con la oferta de la

educación superior, cubrir las necesidades de

la formación para el trabajo de los egresados

de la educación media (grado 11) del año en

curso, así como los de los años anteriores que

no pudieron acceder a modalidad alguna de

formación para el trabajo.

• El resto de la formación titulada, especialmente

la denominada formación de “trabajadores

calificados”, debe ser reorientado para

formar a los egresados de la educación básica

(grado 9) y algunos desertores de grados

anteriores, previo algún tipo de nivelación de

entrada. En la medida en que todavía queden

pendientes egresados de grado 11 de años

anteriores, podrán tener igualmente acceso a

este tipo de cursos, pero sin hacerlos exclusivos

para ellos.

Con el conjunto de la formación profesional:

• El Sena es cada vez más una entidad contra-

tadora de formación profesional. Parece,

entonces, más racional explorar la posibilidad

de contratar fundamentalmente instituciones

en vez de personas.

• Pero es todavía una entidad única y monolítica,

que asume el doble papel de contratadora y

ejecutora. Ante este hecho, no puede posponerse

por más tiempo el tema de la diversificación

institucional, tendencia que descubre Cinterfor

(2001) en toda América Latina. El problema,

si no se da esta diversificación, es que el Sena

tiende a convertirse en arte y parte, sacrificando

transparencia. Eso sólo se supera si se asumen

de manera institucionalmente separada las dos

tareas: la existencia de un ente que financia

(parcialmente), supervisa, contrata y evalúa, pero

no imparte formación profesional, y de una serie

de entes diversos y descentralizados (estatales y/o

privados) que imparten formación profesional; en

parte con recursos propios, en parte por contrato

con el ente director del sistema.

• De todos modos, bien sea que la formación

profesional la siga prestando exclusivamente

el Sena, o que entren otras instituciones a

hacerlo también, esta labor debe articularse

decididamente con las demás instituciones

educativas para cubrir, de manera más eficiente,

a la población objeto. Para ello, quizá la

política más sensata en este momento sea

la subordinación del sistema de formación

profesional al Ministerio de Educación, en su

aspecto de políticas y orientaciones generales,

y su coordinación necesaria con las secretarías

locales de educación, especialmente las

departamentales, para aunar esfuerzos

regionales de cobertura con las otras entidades

del sistema (entidades de educación superior y

de educación no formal).

D. Educación no formal

Al no estar sometida a una normatividad muy

estricta en cuanto a currículo, condiciones de

entrada y duración de sus programas, la educación

no formal puede dar respuestas ágiles y muchas

veces eficientes a las necesidades sentidas de

formación complementaria o sustitutiva por parte


70


71

de la población demandante, que no es poca.

Las políticas estatales, por tanto, más que un

encarrilamiento forzado en currículos y requisitos

o estándares para dichas instituciones, deberían

concentrarse más bien en suministrar información

oportuna y pertinente a la “clientela” y en prestar

algún tipo de vigilancia mínima que garantice la

protección de los usuarios. En particular:

1. Políticas de información

Es imperativo realizar un censo de todas las

instituciones autorizadas para impartir educación

no formal, similar al emprendido en Bogotá.

Debe llevarse a cabo a nivel municipal (municipios

que tienen secretaría de educación), para luego

consolidarse a nivel departamental y nacional.

La información resultante, que debe ser puesta a

disposición del público (página Web) y actualizada

anualmente, debe contener, al menos, los

siguientes datos: instituciones por municipio

(dirección, teléfono, etc.), programas ofrecidos por

institución, duración y cupos disponibles.

Como una labor complementaria, la información

censal será más útil si se clasifican los cursos o

programas ofrecidos en grandes categorías, y

se hace claridad sobre las características propias

de cada una. Una primera clasificación sugerida,

inspirada en los datos iniciales arrojados por el censo

conducido en Bogotá, podría ser la siguiente:

• Cursos libres cuyo objetivo es incrementar las

experiencias conceptuales o las habilidades

prácticas, pero que no pretenden ser

capacitación para el trabajo (esa característica

debe ser explícita en la información suministrada

al público). Estos cursos pueden incluir temas

tan variados como desarrollo de la percepción

artística, apreciación cinematográfica o mitología

antigua, en el aspecto conceptual, así como

métodos de relajación, manualidades recreativas

o decoración navideña, en el aspecto práctico.

• Cursos que son complementarios al sistema

de educación formal, y que tienen objetivos

específicos dentro de éste, como las preparaciones

ofrecidas para la validación del bachillerato o los

cursos preuniversitarios. Debe quedar claro,

también, que el programa respectivo no garantiza

la validación respectiva –que es facultativa del

Icfes–, sólo la preparación para esta.

• En la capacitación laboral, finalmente, hay

un primer grupo de cursos que conducen a

la formación para el ejercicio de una serie

de ocupaciones o profesiones, que se realiza

generalmente en academias o instituciones

no formales, como en el caso de la formación

de actores o artistas de diversa índole, de

deportistas o de conductores de vehículos.

• Un segundo grupo de cursos o programas

de capacitación laboral se refiere al ejercicio

de un sinnúmero de ocupaciones auxiliares o

menores en los diferentes sectores económicos;

ayudantes de diversa índole, manicuristas,

asistentes o mensajeros; pequeños expertos

en destrezas concretas de determinada rama

ocupacional del sector industrial; asistentes o

personal de apoyo en los sectores de comercio

o servicios, etc.

2. Políticas de vigilancia

Además de establecer unas reglas de juego claras,

en cuanto a los requisitos mínimos para el registro

y la licencia de funcionamiento de instituciones y


70


71

programas, las secretarías de educación deben ejercer

una vigilancia mínima, no propiamente para imponer

programas y currículos, sino para verificar que las

instituciones ofrezcan lo que anuncian o prometen.

Igualmente se debe procurar que delimiten muy

bien el perfil de la formación que ofrecen y sus

posibilidades en el mercado laboral. Que no se

trata de formar los grandes protagonistas de

novela, por ejemplo, sino de capacitar actores

de reparto o extras; que no consiste en formar

enfermeras tituladas, sino auxiliares en el cuidado

de enfermos o ancianos, o en el desempeño de

oficios secundarios en un hospital; y que tampoco

se trata de formar esteticistas consagrados sino,

simplemente, expertos en maquillaje facial.

Sería deseable, teniendo en cuenta el perfil de

desertores de la educación básica de casi todos estos

programas, que la formación ofrecida no fuera algo para

desarrollar en programas demasiado cortos, sino que

se ofrecieran cursos más estructurados de, al menos,

un semestre de duración. Igualmente, se podría pensar

en que cada programa estuviera complementado con

al menos un curso o una serie de sesiones sobre cultura

general (historia de la región, problemas nacionales o

internacionales contemporáneos, instituciones cívicas,

convivencia familiar, lectura recreativa, para citar

algunos ejemplos).

3. Políticas de contratación

Como se indicó anteriormente, y teniendo en cuenta

que el Sena en gran medida se ha convertido en una

entidad contratante de servicios de capacitación,

con la información institucional recopilada por el

Ministerio de Educación o las secretarías locales,

el Sena podría complementar su portafolio de

posibles oferentes de servicios en la medida que,

eventualmente, en lo social podría ser más rentable

o más eficiente sustituir la contratación de personas

por la de instituciones. Esta posibilidad debe

tenerse en cuenta, especialmente, para la atención

a la población en edad de trabajar que, por haber

desertado de la educación básica, muchas veces

no es atendida de manera suficiente por las otras

modalidades de capacitación para el trabajo.

De nuevo, los cursos ofrecidos a este tipo de

población –ya sea por parte del Sena, de otras

instituciones contratadas por el Sena u ofrecidos de

manera autónoma– deben ser bien estructurados

y adaptados pedagógicamente al perfil esperado

de la población objeto. Hay que superar la práctica

de que, mientras a los egresados del grado 11

se les ofrecen cursos de formación titulada muy

bien estructurados, a esta población, que tiene

más necesidad de capacitación, se le ofrezcan

minicursos superficiales de muy corta duración y

pocos resultados verificables.

E. Políticas globales

Hay que mencionar, finalmente, dos políticas que

deben ser aplicadas a cualquier tipo de sistema o

subsistema educativo institucional y, especialmente,

de capacitación o formación para el trabajo; y, de

forma adicional, una política global de coordinación

institucional.

1. La transparencia

Cuando el Estado cuantifica, evalúa e informa,

debe haber una total claridad de lo que se está

haciendo; para todos debe existir la posibilidad de

acceso a la información y ésta no se debe prestar


72


73

a equívocos. Es importante distinguir entre una

información seria y confiable que debe suministrar

el Estado, y los comunicados gubernamentales

de auto-propaganda a que a veces nos tienen

acostumbrados algunas instituciones –oficiales

o privadas–. Afortunadamente, Internet nos

proporciona el instrumento para que quien lo

necesite pueda acceder en todo momento a

información oportuna y completa de lo que se está

haciendo. En particular, hay transparencia cuando:

• Se sabe quiénes son los miembros del Consejo

Nacional de Acreditación, con qué criterios se

están seleccionando y con qué criterios evalúan

los programas y, más aun, las instituciones.

Además se tiene acceso no sólo a un listado

actualizado de instituciones y programas

acreditados sino, lo que es muy importante,

de instituciones y programas que solicitaron su

acreditación y no la obtuvieron.

• Se sabe cuál fue el porcentaje promedio que

obtuvieron los alumnos de cada una de las

instituciones que se presentaron en cada uno

de los programas evaluados dentro del ECAES.

Sencillamente porque todos tenemos el derecho

a saber, ahora que se dispone de instrumentos

para ello, cómo es el perfil y la calidad promedio

de cada programa de educación superior en las

diversas instituciones que lo ofrecen.

• El lector común y corriente de los comunicados

frecuentes del Sena a la prensa, o de los

propios órganos de comunicación del Sena,

tiene claridad en que no son tres millones y

medio de alumnos que “están estudiando en

el Sena”, sino tres y medio millones de cupos

para cursos, la inmensa mayoría de los cuales

son cursitos de apenas unas cuantas horas,

días, máximo semanas, de duración. Y que hay

unos doscientos mil alumnos que toman cursos

un poco más largos, aunque cada vez menos

largos.

• Hay claridad y difusión suficiente sobre los

mecanismos de postulación, selección y admi-

sión para los diferentes cursos que ofrece el

Sena, así como las diversas instituciones de

educación superior, especialmente las oficiales,

y sobre las reglas para la adjudicación o no de

becas y préstamos estudiantiles ofrecidos con

dineros públicos.

2. Lifelong learning

Con este título de una publicación del Banco

Mundial (2003) podría resumirse la tendencia

actual de los programas de formación para el

trabajo, que debería ir acompañada de medidas

concretas de política.

Es cierto que ya se ha avanzado mucho en esa

dirección: en la educación superior tenemos

la oferta creciente de educación continuada y

de diplomados; en el Sena, la combinación de

formación titulada y complementaria, o la de

módulos aislados y cadenas completas de módulos.

Los cursos del sistema no formal son más flexibles

y, teóricamente al menos, pueden ser tomados por

cualquiera y en cualquier etapa de su desarrollo.

Sin embargo, para que la frase citada pase a

representar el ir y venir sistemático entre el mundo

educativo y el mundo del trabajo (como sucede,

por ejemplo, en Suecia37), hay que brindar esa

posibilidad, quizá desde el pregrado, estableciendo

ciclos más cortos que puedan yuxtaponerse de


72


73

manera inmediata o espaciarse algo en el tiempo;

se necesitaría, también, ciclos más generales de

formación universitaria básica, tal como lo sugieren,

por un lado, el documento de Castro/Levy (2000) y,

por otro, las propuestas de reforma que se debaten

en este momento en la Universidad Nacional38.

3. Coordinación institucional

Hoy más que nunca, se requiere coordinar y aunar

esfuerzos entre todas las instituciones que, de una

u otra manera, prestan el servicio de formación

para el trabajo a la población colombiana, sean

ellas universidades o instituciones de educación

superior, Sena o entidades de educación no formal.

Es importante aceptar que con el pretexto de la

autonomía universitaria y de la no inclusión formal

del Sena en el sector educativo, lo que se hace

muchas veces es duplicar esfuerzos o atender, de

una manera bastante desigual, a las poblaciones

necesitadas de formación para el trabajo.

Esta coordinación se debe dar a dos niveles:

• A nivel nacional, en la elaboración de las políticas

de atención a la población y en la asignación de

responsabilidades en los diferentes énfasis de

cobertura, a fin de evitar duplicación de esfuerzos

y concentración de recursos, especialmente

de los oficiales, en unos pocos segmentos

poblacionales. Esta coordinación deberá estar

liderada por el Ministerio de Educación.

• A nivel regional o departamental, en el diseño

y ejecución de planes concretos de trabajo,

para coordinar los esfuerzos operativos de las

diversas entidades que tienen su asiento en cada

departamento, incluidas las de orden nacional.

Esta coordinación deberá estar liderada por

las secretarías de educación correspondientes,

especialmente la departamental y la de la capital

respectiva.

37 Véase, por ejemplo, el capítulo correspondiente en Müller/Shavit (1998).

38 Véase el documento Universidad Nacional de Colombia (2005).


74


75

IV. Instrumentos de política (resumen)

Los siguientes son los instrumentos más importantes

de política que facilitarían la implementación de las

políticas propuestas. No se trata, por tanto, de

compendiar todas las políticas posibles tocantes al

desarrollo, calidad y pertenencia de las instituciones

involucradas, sino de hacer una selección de

aquellas que facilitarían el acceso más equitativo de

la población más pobre a las diferentes alternativas


• Congreso, MEN, Ministerio de la Protección

Social).

• MEN

• Secretarías departamentales y entidades de

formación para el trabajo de la región: Sena,

educación superior, educación no formal.

Dar mayor

prioridad a la

educación

• Asignación significativamente mayor

de recursos (porcentaje del Presupuesto

Nacional).

• Ministerio de Hacienda y Crédito

Público y Ministerio de Educación

Nacional (MEN).

Universalizar la

educación media

• Universalización del ingreso

• Universalización de la calidad

• MEN, secretarías de educación

• MEN, secretarías de educación, colegios.

Mejorar la coordinación

institucional

• Traslado del Sena a la órbita del MEN.

• Coordinación nacional de la atención

y cobertura de la formación para

el trabajo: planes, metas y políticas

básicas.

• Coordinación departamental de la

educación para el trabajo: planes

departamentales, población por

atender, distribución de la cobertura.

Políticas Instrumentos Responsables

A. Presupuestos básicos de política


74


75

B. Políticas tocantes al acceso a la formación para el trabajo

• Sena (contratante) y entidades de

educación formal (contratistas).


Aumentar el crédito

estudiantil

• Se incrementará al menos a 40 mil el número

de créditos estudiantiles nuevos por año.

• Icetex (posible participación de la banca privada).

Mejorar la eficiencia

administrativa

• En el sector oficial se garantizará la

adjudicación de, al menos, 95% de los

cupos anuales disponibles.

• Instituciones oficiales de educación superior.

Dar mayor énfasis a la

formación titulada del

Sena

• Fortalecimiento en intensidad y calidad.

• Expansión y aplicación de acuerdo con

las necesidades del sistema (egresados

del grado 11 y/o desertores de grados

anteriores).

• Adaptación flexible de los programas a

esas necesidades.

• Sena

• Acuerdos anuales entre MEN y Sena.

• Sena

Tener claridad sobre

la formación no

formal

• Censo e información

ciudadana sobre entidades y

programas.

• Secretarías departamentales y MEN

Cambiar las políticas

de contratación

• Reemplazo paulatino de la contratación

individual por contratación institucional.


76


77

C. Políticas tocantes a la equidad en el acceso y la permanencia

• Entidades (oficiales) de educación superior.




Crear becas y

subsidios

• Acuerdos tripartitos de becas de estudios

para los más pobres.

• Icetex, alcaldías y entidades locales de educación

superior.

Garantizar el acceso de

los más pobres

• Mecanismos de acceso prioritario de los

más pobres.

• Incrementar significativamente el costo

de la matrícula a los estratos más altos.

• Sena, entidades oficiales de educación superior.

• Entidades oficiales de educación superior.

Apoyar la permanencia

de los más pobres en la

educación superior

• Apoyo académico: cursos de

nivelación.

• Apoyo económico: subsidios y

empleos en el campus.

• Acceso a bienes culturales: dotación

y horarios extendidos de bibliotecas,

aulas de estudio y aulas de cómputo.

D. Políticas más globales


Transparencia • Se publica periódicamente (Web) la lista de

las entidades y programas acreditados, y de

las entidades y programas que solicitaron y no

obtuvieron la acreditación.

• Se publica periódicamente (Web) la lista de los

programas evaluados en el ECAES y los puntajes

promedio obtenidos por cada una de las

instituciones en estos.

• Se publica periódicamente (Web) los

mecanismos de postulación, selección y

vinculación de alumnos.

• Consejo Nacional de Acreditación

• Icfes

• Sena, entidades (oficiales) de educación superior,

educación no formal.

Consecuencia• Los créditos y becas estudiantiles serán

adjudicados exclusivamente para programas

que obtengan un promedio mínimo en los

ECAES.

• Se castigarán presupuestalmente los

programas que estén por debajo de ese

mínimo.

• Icetex

• MEN, Minhacienda, entidades oficiales de

educación. superior


76


77Anexo 1

Educación básica y media, tasas de eficiencia del sistema: dos escenarios posibles


78


79

Año Grado 1 Grado 2 Grado 3 Grado 4 Grado 5 Grado 6 Grado 7 Grado 8 Grado 9 Grado 10 Grado 11

2003 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2004 TA 77,28 86,12 87,74 89,26 91,18 81,75 85,92 86,18 85,68 87,23 93,92 TR 11,27 6,31 5,43 4,57 3,35 9,84 7,69 7,64 8,02 7,36 3,59 TD 9,22 6,60 6,05 5,57 5,05 6,83 5,38 5,20 5,26 4,55 2,31

2005 TA 78,51 86,86 88,39 89,82 91,62 82,75 86,67 86,93 86,45 87,91 94,18 TR 9,59 5,58 4,85 4,13 3,09 8,45 6,71 6,67 6,98 6,45 3,29 TD 7,95 5,82 5,37 4,96 4,53 6,01 4,81 4,66 4,71 4,11 2,19

2006 TA 79,77 87,61 89,05 90,38 92,06 83,75 87,44 87,67 87,23 88,59 94,45 TR 8,16 4,94 4,33 3,73 2,85 7,26 5,86 5,82 6,08 5,64 3,02 TD 6,86 5,13 4,76 4,43 4,07 5,29 4,30 4,18 4,21 3,72 2,07

2007 TA 81,04 88,37 89,70 90,94 92,50 84,77 88,21 88,43 88,01 89,28 94,72 TR 6,94 4,37 3,87 3,37 2,63 6,23 5,12 5,08 5,29 4,94 2,78 TD 5,91 4,53 4,22 3,95 3,65 4,65 3,84 3,74 3,77 3,36 1,95

2008 TA 82,33 89,14 90,37 91,51 92,95 85,80 88,98 89,19 88,80 89,98 94,99 TR 5,91 3,86 3,46 3,05 2,43 5,35 4,46 4,44 4,60 4,32 2,55 TD 5,10 3,99 3,74 3,52 3,28 4,09 3,44 3,35 3,38 3,04 1,85

2009 TA 83,65 89,91 91,04 92,08 93,40 86,84 89,77 89,96 89,60 90,68 95,26 TR 5,03 3,42 3,09 2,75 2,24 4,59 3,90 3,88 4,01 3,79 2,34 TD 4,40 3,52 3,32 3,14 2,94 3,60 3,07 3,00 3,02 2,75 1,75

2010 TA 84,98 90,69 91,71 92,66 93,85 87,90 90,56 90,73 90,41 91,39 95,53 TR 4,28 3,02 2,76 2,49 2,07 3,94 3,40 3,39 3,49 3,31 2,15 TD 3,79 3,10 2,95 2,80 2,64 3,17 2,75 2,69 2,71 2,48 1,65

2011 TA 86,34 91,47 92,39 93,24 94,30 88,97 91,36 91,51 91,22 92,10 95,80 TR 3,64 2,67 2,47 2,25 1,91 3,39 2,97 2,96 3,04 2,90 1,98 TD 3,27 2,74 2,61 2,50 2,37 2,79 2,45 2,41 2,42 2,24 1,56

2012 TA 87,72 92,26 93,07 93,82 94,76 90,05 92,16 92,30 92,04 92,82 96,07 TR 3,10 2,36 2,20 2,03 1,76 2,91 2,59 2,58 2,64 2,54 1,81 TD 2,82 2,41 2,32 2,23 2,13 2,45 2,19 2,16 2,17 2,03 1,48

2013 TA 89,12 93,06 93,76 94,41 95,21 91,15 92,97 93,09 92,87 93,54 96,35 TR 2,63 2,09 1,97 1,84 1,62 2,50 2,26 2,25 2,30 2,22 1,67 TD 2,43 2,13 2,05 1,99 1,91 2,16 1,96 1,93 1,94 1,83 1,40

2014 TA 90,54 93,87 94,45 95,00 95,67 92,25 93,79 93,89 93,71 94,27 96,62 TR 2,24 1,85 1,76 1,66 1,50 2,14 1,97 1,97 2,00 1,95 1,53 TD 2,10 1,88 1,82 1,77 1,72 1,90 1,75 1,73 1,74 1,66 1,32

2015 TA 91,98 94,68 95,15 95,59 96,13 93,38 94,62 94,70 94,55 95,00 96,89 TR 1,91 1,63 1,57 1,50 1,38 1,84 1,72 1,72 1,74 1,70 1,41 TD 1,81 1,65 1,62 1,58 1,54 1,67 1,57 1,55 1,56 1,50 1,25

2016 TA 93,45 95,50 95,86 96,19 96,60 94,51 95,45 95,51 95,40 95,74 97,17 TR 1,62 1,45 1,40 1,35 1,27 1,58 1,50 1,50 1,52 1,49 1,29 TD 1,56 1,46 1,43 1,41 1,38 1,47 1,40 1,39 1,39 1,35 1,18

2017 TA 94,94 96,33 96,57 96,79 97,06 95,66 96,30 96,34 96,26 96,49 97,45 TR 1,38 1,28 1,25 1,22 1,17 1,36 1,31 1,31 1,32 1,31 1,19 TD 1,34 1,29 1,27 1,26 1,24 1,29 1,25 1,25 1,25 1,22 1,12

2018 TA 96,46 97,16 97,28 97,39 97,53 96,82 97,14 97,16 97,13 97,24 97,72 TR 1,18 1,13 1,12 1,11 1,08 1,16 1,15 1,15 1,15 1,14 1,09 TD 1,16 1,13 1,13 1,12 1,11 1,14 1,12 1,12 1,12 1,11 1,06

2019 TA 98,00 98,00 98,00 98,00 98,00 98,00 98,00 98,00 98,00 98,00 98,00 TR 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 TD 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00

TA = tasas de aprobación TR = tasas de repitencia TD = tasas de deserción

Anexo 1Educación básica y media, tasas de eficiencia del sistema: escenario optimista (Porcentajes)


78


79

Año Grado 1 Grado 2 Grado 3 Grado 4 Grado 5 Grado 6 Grado 7 Grado 8 Grado 9 Grado 10 Grado 11

2003 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2004 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2005 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2006 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2007 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2008 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2009 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2010 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2011 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2012 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2013 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2014 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2015 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2016 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2017 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2018 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

2019 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65 TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91 TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

TA = tasas de aprobación TR = tasas de repitencia TD = tasas de deserción

Anexo 1Educación básica y media, tasas de eficiencia del sistema: escenario inercial (Porcentajes)


81


81

Anexo 2

Proyección de las cohortes para estimar los egresados del grado 11: dos escenarios posibles


82


83

Grado 1 Grado 2 Grado 3 Grado 4 Grado 5 Grado 6 Grado 7 Grado 8 Grado 9 Grado 10 Grado 11 Egresados

1999 N 440.126 409.551 R T 2000 N 434.421 403.440 R T 2001 N 393.788 365.306 R T 2002 N 397.444 381.215 R T 2003 N 1.326.340 1.087.730 1.006.485 924.337 862.880 820.211 731.801 621.505 539.623 478.531 397.444 372.212 R T 2004 N 1.399.025 1.008.882 928.695 876.633 819.950 782.980 662.482 623.239 531.076 458.206 414.188 403.571 R 77.619 61.159 46.706 31.338 94.010 64.495 54.343 49.731 40.259 15.521 T 1.086.501 989.854 923.339 851.287 876.990 726.977 677.582 580.807 498.465 429.708 2005 N 1.475.693 1.081.156 927.645 862.147 819.064 772.460 708.342 619.131 578.994 493.176 431.442 406.350 R 63.672 56.432 44.295 29.779 89.743 58.386 54.495 48.944 38.549 16.174 T 1.144.828 984.078 906.443 848.842 862.203 766.728 673.626 627.938 531.726 447.616 2006 N 1.556.562 1.158.608 977.444 857.116 804.076 770.242 696.399 652.985 575.613 533.196 460.230 449.323 R 60.347 52.342 40.872 28.242 85.278 55.736 49.333 49.080 37.939 15.487 T 1.218.955 1.029.786 897.988 832.318 855.520 752.135 702.318 624.694 571.135 475.717 2007 N 1.641.864 1.241.608 1.049.740 903.563 801.552 758.889 699.403 646.202 605.293 535.215 498.192 471.888 R 57.196 50.543 37.167 25.784 73.494 48.578 46.468 42.803 36.533 15.428 T 1.298.804 1.100.282 940.730 827.336 832.384 747.980 692.670 648.095 571.748 513.620 2008 N 1.731.840 1.330.555 1.128.183 972.560 844.949 757.984 688.762 648.295 602.113 560.262 502.613 492.093 R 54.209 48.806 35.653 23.796 62.247 42.792 40.246 39.630 32.079 15.438 T 1.384.764 1.176.989 1.008.214 868.745 820.232 731.554 688.542 641.743 592.341 518.051 2009 N 1.826.746 1.425.873 1.213.260 1.048.059 911.218 799.760 686.959 639.645 603.672 559.763 524.774 499.895 R 51.378 47.128 34.860 23.287 53.535 37.247 35.608 34.429 29.794 14.343 T 1.477.251 1.260.388 1.082.919 934.506 853.296 724.206 675.254 638.101 589.557 539.117 2010 N 1.528.020 1.305.493 1.130.625 984.850 864.447 723.340 638.800 597.114 561.596 526.378 516.122 R 48.695 45.509 34.107 23.269 48.688 32.867 30.892 30.323 26.177 13.896 T 1.576.715 1.351.002 1.164.733 1.008.119 913.136 756.207 669.693 627.437 587.773 540.274 2011 N 1.405.451 1.220.875 1.065.871 937.038 783.478 672.905 597.291 557.180 528.875 506.667 R 43.945 33.393 23.278 45.300 30.636 27.143 26.265 23.181 12.850 T 1.449.395 1.254.268 1.089.149 982.339 814.114 700.048 623.555 580.361 541.725 2012 N 1.319.481 1.154.977 1.017.237 853.103 730.817 629.735 558.716 526.274 517.072 R 32.712 23.312 42.241 29.254 25.178 23.027 20.252 11.932 T 1.352.193 1.178.288 1.059.478 882.357 755.995 652.762 578.968 538.206 2013 N 1.252.927 1.105.797 931.281 799.058 685.912 590.149 529.103 509.770 R 23.368 39.442 28.015 24.025 21.294 17.893 10.957 T 1.276.295 1.145.239 959.296 823.083 707.206 608.042 540.059 2014 N 1.203.550 1.018.904 876.388 753.204 645.126 560.003 550.898 R 36.873 26.868 23.046 20.302 16.662 10.169 T 1.240.423 1.045.772 899.434 773.506 661.788 570.171 2015 N 1.117.007 963.810 830.153 711.956 614.252 595.175 R 25.802 22.163 19.487 16.030 9.941 T 1.142.809 985.973 849.640 727.985 624.193 2016 N 1.062.523 917.853 789.069 680.960 671.459 R 21.362 18.763 15.547 10.058 T 1.083.884 936.616 804.616 691.018 2017 N 1.017.679 877.673 758.506 739.131 R 18.115 15.135 10.273 T 1.035.794 892.808 768.779 2018 N 979.345 848.202 839.182 R 14.780 10.538 T 994.125 858.740 2019 N 951.817 932.780 R 10.849 T 962.665

N = alumnos nuevos R = alumnos repitentes T = alumnos totales

Fuente: Registro C-600, cálculos del autor

Anexo 2Proyección de las cohortes para estimar los egresados del grado 11: escenario optimista


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83

Grado 1 Grado 2 Grado 3 Grado 4 Grado 5 Grado 6 Grado 7 Grado 8 Grado 9 Grado 10 Grado 11 Egresados

1999 N 440.126 409.551 R T 2000 N 434.421 403.440 R T 2001 N 393.788 365.306 R T 2002 N 397.444 381.215 R T 2003 N 1.326.340 1.087.730 1.006.485 924.337 862.880 820.211 731.801 621.505 539.623 478.531 397.444 372.212 R T 2004 N 1.385.003 1.008.882 928.695 876.633 819.950 782.980 662.482 623.239 531.076 458.206 414.188 402.428 R 77.619 61.159 46.706 31.338 94.010 64.495 54.343 49.731 40.259 15.521 T 1.086.501 989.854 923.339 851.287 876.990 726.977 677.582 580.807 498.465 429.708 2005 N 1.383.581 1.053.504 927.645 862.147 819.064 772.460 708.342 619.131 578.994 493.176 431.442 404.051 R 71.993 56.432 44.295 29.779 89.743 58.386 54.495 48.944 38.549 16.174 T 1.125.497 984.078 906.443 848.842 862.203 766.728 673.626 627.938 531.726 447.616 2006 N 1.383.725 1.052.422 960.940 857.116 804.076 770.242 696.399 652.985 575.613 533.196 460.230 445.516 R 75.177 52.342 40.872 28.242 85.278 55.736 49.333 49.080 37.939 15.487 T 1.127.599 1.013.281 897.988 832.318 855.520 752.135 702.318 624.694 571.135 475.717 2007 N 1.385.823 1.052.532 962.735 882.552 796.576 755.247 691.001 640.557 600.131 530.441 494.340 462.956 R 75.100 54.657 40.826 27.775 85.186 54.987 52.748 48.757 41.362 16.669 T 1.127.632 1.017.391 923.378 824.351 840.433 745.988 693.305 648.887 571.803 511.009 2008 N 1.386.602 1.054.127 962.762 886.132 819.099 748.019 678.815 635.322 592.429 550.985 494.918 480.376 R 75.107 54.600 42.291 27.613 83.627 54.829 51.858 51.423 41.120 18.022 T 1.129.235 1.017.363 928.423 846.712 831.646 733.645 687.180 643.852 592.105 512.941 2009 N 1.386.071 1.054.720 964.131 886.107 823.574 768.308 671.718 624.810 587.196 546.709 512.491 479.955 R 75.221 54.606 42.370 28.432 82.847 53.762 51.456 50.444 42.872 17.929 T 1.129.941 1.018.737 928.477 852.006 851.156 725.480 676.266 637.639 589.580 530.420 2010 N 1.054.316 964.734 887.304 823.622 773.113 687.476 617.856 577.869 541.434 510.305 495.349 R 75.264 54.689 42.371 28.548 85.190 53.247 50.549 50.032 42.322 18.623 T 1.129.580 1.019.423 929.675 852.170 858.302 740.723 668.405 627.901 583.755 528.929 2011 N 964.426 887.902 824.685 773.261 693.248 630.838 571.152 533.165 505.264 473.186 R 54.720 42.431 28.547 85.655 54.691 50.020 49.204 41.948 18.479 T 1.019.145 930.333 853.232 858.916 747.940 680.858 620.356 575.112 523.743 2012 N 887.660 825.269 774.225 693.744 636.984 581.793 526.758 497.783 483.319 R 42.458 28.586 85.660 55.033 51.194 48.656 41.281 18.301 T 930.118 853.854 859.885 748.777 688.178 630.450 568.039 516.083 2013 N 825.077 774.790 694.527 637.698 588.048 535.329 491.661 460.447 R 28.605 85.771 55.044 51.624 49.679 40.802 18.021 T 853.682 860.560 749.571 689.321 637.727 576.130 509.682 2014 N 774.633 695.072 638.373 589.025 541.508 498.664 483.680 R 85.831 55.113 51.661 50.163 41.562 17.805 T 860.465 750.184 690.034 639.188 583.070 516.468 2015 N 694.995 638.896 589.634 542.748 504.670 472.631 R 55.153 51.719 50.219 42.009 18.094 T 750.148 690.615 639.853 584.757 522.764 2016 N 638.864 590.130 543.313 506.131 491.139 R 51.760 50.272 42.078 18.303 T 690.624 640.402 585.391 524.434 2017 N 590.138 543.780 506.680 474.513 R 50.313 42.122 18.345 T 640.451 585.902 525.025 2018 N 543.821 507.121 492.124 R 42.157 18.364 T 585.979 525.485 2019 N 507.188 474.989 R 18.380 T 525.568

N = alumnos nuevos R = alumnos repitentes T = alumnos totales

Fuente: Registro C-600, cálculos del autor

Anexo 2Proyección de las cohortes para estimar los egresados del grado 11: escenario inercial


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