Financiamiento rural en las comunidades indígenas de Chiapas1

José Manuel Hernández Trujillo2

Antonieta Barrón Pérez3

INTRODUCCIÓN HAN PASADO más de diez años desde que empezaron a operar los primeros Fondos Regionales de Solidaridad (FRS), por tanto, resulta interesante evaluar sus propósitos y su funcionamiento, para determinar en qué medida se han atendido los problemas que le dieron origen, así como para identificar los que se han generado con su acción y la forma en que se ha abordado su solución. El surgimiento de los Fondos Regionales Indígenas (FRI)4 parte del reconocimiento de la precariedad de las comunidades indígenas, así como de los procesos que con el paso de tiempo han ido debilitando las capacidades endógenas de crecimiento. Por otra parte, se seleccionó a Chiapas para evaluar esta experiencia, ya que es en esta entidad donde el programa ha cobrado mayor dinamismo, tanto en la promoción de nuevas organizaciones locales como en la inyección de recursos, debido en lo fundamental al reconocimiento nacional de la precariedad de las condiciones de vida de los indígenas, y de la falta de alternativas para mejorarla. Se estima que en México hay aproximadamente 10 millones de indígenas y, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Empleo en Zonas Indígenas (ENEZI), que 87% de la población ocupada total realiza actividades agropecuarias.5 Otro elemento que caracteriza el entorno de las comunidades indígenas es que se encuentran ubicadas en zonas rurales donde se practican 1 Este trabajo es, para el Maestro José Manuel Hernández Trujillo, un avance del proyecto de investigación sobre "organismos financieros del sector social". Aquí se presenta la experiencia de los Fondos Regionales Indígenas del estado de Chiapas. 2 Profesor del Departamento de Economía de la UAM-Azcapotzalco. 3 Profesora de la Facultad de Economía de la UNAM. 4 En la administración de Ernesto Zedillo le cambiaron en nombre a los Fondos Regionales de Solidaridad por el de los Fondos Regionales Indígenas. Su función no cambió 5 INEGI-INI, Encuesta Nacional de Empleo en Zonas Indígenas, 1997. 131

actividades económicas en condiciones precarias, por lo que con frecuencia los resultados que obtienen de su esfuerzo productivo difícilmente alcanzan para satisfacer sus necesidades básicas. Por otra parte, las condiciones de aislamiento en que se desenvuelven hacen más onerosa su atención, y por la naturaleza de los procesos de acumulación de capital de nuestra sociedad estas zonas no representan un atractivo para las inversiones privadas. A diferencia del resto de nuestra sociedad, las regiones donde se encuentran asentadas las comunidades indígenas se caracterizan por ser resultado de procesos de marginación que se han reforzado a lo largo del tiempo, por lo que los núcleos con capacidad de acumulación, que constituirían la fuerza endógena para el crecimiento, han desarrollado estrategias de acumulación salvaje, por lo que difícilmente podrían ser el elemento que revirtiera la dinámica de agudización de la pobreza en que están inmersos. En estas condiciones, la iniciativa de constituir los FRS, actualmente FRI, constituye una experiencia interesante, ya que son organizaciones apoyadas financieramente por el Estado para la promoción de inversiones y la consolidación organizativa de la producción en las localidades de población indígena, por lo que en teoría deberían de constituirse en un polo de desarrollo endógeno en esas comunidades. Más importante aún es que la determinación de las características de los proyectos, su ubicación y sus dimensiones estarán en manos de los propios beneficiarios, a través de sus órganos de representación. Para nosotros resulta sumamente importante analizar esta experiencia, ya que representa una iniciativa en la que se apoya el proceso de organización para la producción, la autonomía económica de las comunidades y la capacidad de gestión de proyectos y de nuevas alternativas de desarrollo con recursos transferidos por el Estado.

LA SITUACIÓN SOCIOECONÓMICA EN CHIAPAS El estado de Chiapas cuenta con grandes y variados recursos naturales, así como con importantes potencialidades productivas, sin embargo, la explotación de los primeros y la falta de aprovechamiento de las segundas son factores que se han combinado negativamente y ubican a la entidad como una de la de más bajo desarrollo de nuestro país, es decir, en ella se han combinado la pobreza individual con la estructural, económica, que vuelve más difícil la instrumentación de acciones de política social. Es evidente una relación entre baja actividad económica y bajos ingresos de la población, que la envuelve en un círculo de pobreza. Si la población es pobre, el mercado es débil y por tanto la producción se rezaga, de ahí que acciones de inversión pública encuentren poca respuesta productiva. De acuerdo con la información recabada sobre la generación de PIB por entidad federativa, Chiapas es la que tiene él más bajo PIB per cápita: $59836 6 INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México (Producto interno bruto por entidad federativa, 1993), INEGI, México, 1996. 132

de nuevos pesos de 1993, mientras que el promedio nacional es de $13168.4, es decir, que el PIB per cápita de la entidad equivale a 45.4% del promedio nacional.

LOS SECTORES PRODUCTIVOS CHIAPANECOS Del análisis de la división de la economía chiapaneca en tres grandes sectores, se desprende lo siguiente:

♦ Hay una tendencia al descenso de la importancia del PIB del sector agropecuario en la generación de valor de la sociedad, ya que de tener una participación de 30.3% en 1970, cae a 19.7% en1988 y 18.4% en 1995.

♦ Hay un estancamiento del dinamismo del sector industrial, descontando al petróleo, pues su participación en el PIB baja de 21.0% en 1988 a 6.2% en 1995, mientras que el sector servicios comunales y financieros absorben 35.6 por ciento.

El estancamiento del sector manufacturero es resultado en alguna medida de la potencialidad del sector primario, motor de la economía chiapaneca, ya que parte importante de la población ocupada en la industria se desempeña en actividades derivadas del procesamiento de productos del campo, mientras que una gran proporción de los servicios es funcional para el sector primario, ya que se encuentra determinada por el crecimiento de la demanda de servicios de transportación, almacenamiento, comercialización y de servicios públicos que se generan con el crecimiento de esta actividad y las actividades derivadas (agroindustrial). Lo que es una constante es que, pese a que algunas actividades se destacan en el ámbito nacional, en general, el predominio es una pobreza estructural, una agricultura atrasada, un sector manufacturero tradicional y unos servicios incipientes.

SECTOR INDUSTRIAL

La mayor parte de las empresas del sector industrial se concentran en tres clases industriales: bebidas y tabaco, 3.6% del PIB total; madera y muebles, 3.8%, y química y petróleo, con 1.5%. Sin embargo, en términos de número de establecimientos, las más importantes son cinco: industria de madera y muebles (17.91%), molinos de nixtamal y tortillerías (16.32%), textiles, vestido y calzado (15.64%), estructuras metálicas, tanques y calderas (10.97%) y panaderías (7.06%). 133

Si descontamos a la industria harinera, la petroquímica y la electricidad, que se caracterizan por la predominancia de la gran empresa (en dos casos son empresas paraestatales), el resto de las clases industriales se caracteriza por ser empresas de bajo nivel tecnológico, con un reducido poder de generación de valor agregado por trabajador. Por el tamaño promedio de las empresas y por la baja generación de valor agregado por trabajador, las empresas que conforman la estructura industrial de Chiapas tienen pocas posibilidades de comandar un proceso de acumulación endógena. Su tamaño determina en gran medida que las empresas se orienten a la atención de la demanda en la región, la mayoría a la producción de bienes de consumo de escasa manufactura y con bajo valor agregado, por lo que se ubican en ramas de poco dinamismo, supeditadas al crecimiento de la población y al crecimiento de su capacidad de ahorro. Las condiciones precarias de las manufacturas en la entidad afectan directamente a la población trabajadora y propician mayor explotación. Las remuneraciones medias anuales en la entidad ascienden a $7041.007, frente a una media nacional de $36133.50. Las bajas remuneraciones en la entidad en el sector manufacturero son resultado de varios factores: el peso de los ayudantes sin retribución, la baja acumulación de la actividad manufacturera y los excedentes de fuerza de trabajo en la entidad, que permiten un índice de ganancia de 2.40 respecto de las remuneraciones totales.

SECTOR COMERCIO El sector comercial chiapaneco se caracteriza por su gran atomización y su elevado atraso. En 19908, sólo había ocho tiendas de autoservicio, de las cuales cuatro se localizaban en Tuxtla Gutiérrez y cuatro en Tapachula. En general, lo predominante son pequeñas tiendas de abarrotes y de tiendas de productos no alimentarios. Este núcleo concentra a 80% de la población ocupada, sin embargo, sólo de realizan en ellas 45% de las ventas. Su promedio de empleados por tienda es de uno para abarrotes y dos para tiendas especializadas, lo que evidencia que el empleo es fundamentalmente de carácter familiar. En el caso de establecimientos de productos no alimentarios, aun cuando las ventas por unidad económica son el doble que las de alimentos, éstas son reducidas. Lo anterior representa un problema, ya que la distribución de bienes descansa en este segmento del mercado, lo que encarece sustancialmente los costos de intermediación y, en consecuencia, los precios de los bienes finales al consumidor. 7 INEGI, Censo industrial, México, 1995. 8 Cfr. Datos de la Asociación Nacional de Tiendas de Autoservicio y Departamentales. 134

SECTOR SERVICIOS Al igual que en el resto del país, los servicios son la actividad predominante en materia de generación de empleo y de valor. Los servicios financieros representaron 17.8% del total del PIB estatal, y los servicios comunales y sociales 19.8 por ciento. La estructura de la población empleada en el sector de servicios de Chiapas, en comparación con los promedios nacionales, denota cierto atraso de la actividad productiva, ya que en los tipos de servicios funcionales para la actividad productiva la participación de la población empleada es inferior. Por ejemplo, la población dedicada a servicios profesionales y técnicos es de 10.98%, mientras que el promedio nacional en este rubro es de 21.3%. Por otra parte, la población dedicada a servicios existenciales, de investigación y educativos, es de 21.37%, mientras que la nacional es de 19.2%. Lo anterior muestra que la generación de empleos por parte del estado es de gran importancia en la dinámica económica del sector de servicios y de la entidad.

AGRICULTURA La agricultura presenta desajustes muy marcados en la entidad. En materia de tendencia de la tierra se observa gran concentración, ya que mientras 50% de los productores posee 9% de la superficie, el restante 50% concentra 91%de la superficie. Bajo esta problemática, es explicable la importancia que tienen los acuerdos agrarios del pasado reciente. Por otra parte, lo reducido del predio de 50% de los productores de cinco hectáreas y menos, así como los escasos rendimientos que se obtienen en la mayor parte del estado, explica que 44.7% de ellos dedique su producción al autoconsumo, concentrándose en la producción de maíz y frijol. Desde la óptica estatal, la problématica agraria de la entidad se explica por diversos elementos: el rezago agrario, controversias de interés y loa demanda social agraria, es decir, los casos en que las demandas campesinas estuviesen vinculadas a las deficiencias del reparto agrario. El 16 de febrero de 1996 se firmaron los Acuerdos de Larráinzar, y en ellos se asentó que el gobierno del estado de Chiapas y el gobierno federal se comprometían a instalar una mesa agraria, en la que participarían representantes del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y de las organizaciones sociales, así como las autoridades competentes del ramo. También aceptaron la realización de un censo agrario. El objetivo de estos acuerdos fue cubrir tres grandes áreas problemáticas en torno a la tenencia de la tierra: procedimiento agrario y administrativo, conciliación de controversias (que se refiere a los asuntos de límites y colindancias), y adquisición de tierras (Reyes, 1995: 26).

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Cuadro 1 Características de la estructura agraria en Chiapas Variable Unidades Ha Unidades Ha

Hasta 5 ha 153739 369551.14 50.00% 9.20% Más de 5 ha 154003 3632537.23 50.00% 90.80% Total 307742 4002088.37 100.00% 100.00% Privados 57695 1839005.99 18.70% 46.00% Ejidales 245576 2041267.52 79.80% 51.00% Mixtas 4471 121774.87 1.50% 3.00% Total 307742 4002048.38 100.00% 100.00% Riego 4011 29784.6 1.30% 1.20% Temporal 290963 2368594.62 95.90% 95.60% Riego y temporal 8562 79192.2 2.80% 3.20% Total 303536 2477571.42 100.00% 100.00%

Fuente: INEGI, Censo agrícola y ganadero, 1990, tomo I . Como se observa en el cuadro 1, en Chiapas no sólo hace falta una redistribución de tierras sino una fuerte inversión en infraestructura hidráulica. El predominio del minifundio frente a la gran explotación explica el comportamiento del patrón de cultivos. La superficie cosechada de granos es dominante (sólo el maíz absorbe 66%) frente a la explotación de café, que representa 16 por ciento. En los años posteriores a 1995 se observa un incremento de la superficie cosechada de mango y plátano, localizada en las regiones de agricultura de exportación. El predominio de las actividades agrícolas, y de ellas la explotación de maíz, explica por qué la principal demanda de apoyos gubernamentales son para la agricultura.

Cuadro 2 Patrón de cultivos en Chiapas

Cultivos PorcentajeGranos 73.40% Oleaginosas 1.10% Forrajes 0.60% Industriales 17.60% Hortalizas 0.30% Frutas 2.70% Otros 4.30% Total 100.00%

Fuente: Sagar, AEPAEUM, 1995.

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DISTRIBUCIÓN REGIONAL DE LA MARGINALIDAD La marginalidad es una condición de vida de la población que se determina por la conjunción de múltiples factores que permiten identificar el nivel de vida de la población. Entre los indicadores que Coplamar utilizó para esta jerarquización encontramos: 1) Porcentaje de la PEA que percibe menos de 1000 pesos mensuales (1970). 2) Porcentaje de la PEA subempleada. 3) Porcentaje de la población rural. 4) Porcentaje de la PEA en el sector agropecuario. 5) Porcentaje de población rural incomunicada. 6) Porcentaje de población que consume leche dos o menos días a la semana 7) Porcentaje de población que consume carne dos o menos días ala semana. 8) Porcentaje de población que consume huevo dos o menos días a la

semana. 9) Porcentaje de población analfabeta de 10 y más años de edad. 10) Porcentaje de población de 15 años y más sin primaria completa. 11) Tasa de mortalidad general. 12) Tasa de mortalidad preescolar. 13) Habitantes por médico. 14) Porcentaje de viviendas sin agua entubada. 15) Porcentaje de viviendas de uno o dos cuartos. 16) Porcentaje de viviendas sin electricidad. 17) Porcentaje de viviendas sin drenaje. 18) Porcentaje de población de un año y más que no usa calzado. 19) Porcentaje de viviendas sin radio ni televisión. Como resultado del análisis realizado por Coplamar, se desprende que el estado con mayor atraso en México es Oaxaca, mientras que Chiapas ocupa el segundo lugar. Según se observa en el cuadro 12, la región con mayor atraso relativo es la Selva, ya que su índice de marginación promedio es de 9.8519, sin embargo, 61.81% de los habitantes se encuentra en una escala promedio de 12.475 (muy alta) y sólo 1.19% se encuentra en condiciones de marginación media. La región de la Sierra ocupa el segundo lugar en condiciones de marginalidad, ya que su promedio es de 9.727, sin embargo, en esta zona la totalidad de las localidades se ubica en zonas de marginación alta y media. A pesar de que la región Norte no cuenta con ningún municipio en condiciones de baja marginalidad y de que en la región de los Altos el

9 La escala de marginación es la siguiente: Muy alta 10.0 y más Alta 0.01 a 9.99 Media -0.01 a -9.99 Media baja -10.00 a -19.99 Baja -20.00 y menos 137

municipio de San Cristóbal se caracteriza como ciudad de marginalidad media, la región Altos tiene mayor marginalidad que la Norte, donde el grueso de la población (78.38 %) se ubica en localidades de alta marginación. La población de la región Frontera se distribuye en forma eqiproporcional entre los estratos de marginalidad muy alta, alta y media, sin embargo el promedio de marginalidad de la población es alto, de 6.277. Las regiones Frailesca, Soconusco, Itsmo-Costa y Centro se consideran de marginalidad media, ya que el índice es de -0.646 a -6.307. Como se observa, una proporción importante de la población se encuentra en condiciones tales de marginalidad, que no alcanza a satisfacer sus mínimos de bienestar, por lo que una reducción de la pobreza en el estado requiere fuertes inversiones productivas más que asistenciales para que sus pobladores logren condiciones que les permitan mejorar su autonomía económica.

Cuadro 3 Niveles de Marginación (porcentajes)

Región Muy alto Alto Medio Medio bajo Bajo Centro 2.4 29.87 25.82 41.91 Altos 60.07 16.56 23.37

Frontera 33.36 40.6 23.16 Frailesca 41.78 58.22

Norte 21.62 78.38 Selva 58.9 35.25 1.14 Sierra 38.47 61.53

Soconusco 45.21 54.79 Istmo-costa 29.43 70.57

Total 23.1 39.18 27.53 9.22 Fuente: Calculados con base en Coplamar, Necesidades esenciales en México, 5 (Geografía de la marginación), Siglo XXI, México, 1983.

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Cuadro 4

Condiciones de marginalidad por regiones en Chiapas Regiones Población

total Población

Habla indígena

Porcentaje de población indígena

Índice De

Marginación

Porcentaje del total regional

Región Centro

705305 44991 6.38 (6.307) 100.00

Muy alto 16903 6189 36.61 10.976 2.40 Alto 210700 16427 7.80 2.626 29.87 Medio 182094 17357 9.53 (1.621) 25.82 Medio bajo 295608 5018 1.70 (16.549) 41.91 Región Altos 382282 234441 61.33 7.903 100.00 Muy alto 229654 183548 79.92 14.602 60.07 Alto 63293 25800 40.76 5.580 16.56 Medio 89335 25093 28.09 (7.669) 23.37

Región Frontera

330873 52213 15.78 6.277 100.00

Muy alto 113659 41032 36.10 11.478 34.35 Alto 138318 8755 6.33 7.923 41.80 Medio 78896 2426 3.07 (4.104) 23.84 Región Frailesca

182992 3361 1.84 (0.646) 100.00

Alto 76447 1700 2.22 2.156 41.78 Medio 106545 1661 1.56 (2.657) 58.22 Región Norte 272424 73054 26.82 7.158 100.00 Muy alto 58910 35462 60.20 13.007 21.62 Alto 213514 37592 17.61 5.544 78.38 Región Selva 429075 268215 62.51 9.851 100.00 Muy alto 265227 193160 72.83 12.475 61.81 Alto 158734 75023 47.26 5.820 36.99 Medio 5114 32 0.63 (1.118) 1.19 Región Sierra 147164 5335 3.63 9.727 100.00 Muy alto 56613 3060 5.41 12.685 38.47 Alto 90551 2275 2.51 7.878 61.53 Región Soconusco

579367 6648 1.15 (1.169) 100.00

Alto 261922 2619 1.00 4.278 45.21 Medio 317445 4029 1.27 (5.663) 54.79 Región Istmo-Costa

146963 892 0.61 (2.977) 100.00

Alto 43248 242 0.56 0.616 29.43 Medio 103715 650 0.63 (4.475) 70.57 Fuente: Calculados con base en Coplamar, Necesidades esenciales en México,(Geografía de la marginación) y XI Censo General de Población y Vivienda.

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FONDOS REGIONALES INDÍGENAS (ORIGEN Y PROPÓSITOS DE SU FORMACIÓN)

Como ya se señaló en el apartado anterior, el desarrollo económico es polarizador y excluyente, y desafortunadamente para Chiapas el desarrollo al que se ha incorporado su sector empresarial se caracteriza por ser extractivo en extremo y centrado en las actividades primarias, por lo que el empresario local tiene pocas posibilidades de comandar una estrategia que potencie las capacidades productivas de la región. Desde esta perspectiva resulta relevante considerar el desarrollo de los FRI como una alternativa que busca la reactivación de las capacidades endógenas para generar un proceso de desarrollo local.

ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO DE COMUNIDADES INDÍGENAS

En la estrategia de desarrollo de las comunidades indígenas se advierten claramente tres momentos, en cada uno de los cuales el gobierno mexicano ha establecido prioridades diferentes que han caracterizado la política hacia las comunidades indígenas, hasta el desarrollo de nuevas estrategias. El primer momento de la estrategia se inicia 1971, cuando el Instituto Nacional Indigenista (INI) se encarga de la instrumentación de las acciones del Programa Integral de Desarrollo Rural (Pider) y se empieza a desarrollar una estrategia de desarrollo comunitario basado en tres líneas fundamentales de intervención: un programa de salud, uno de abasto comunitario y otro de construcción y mejoramiento de vivienda. Como se observa, se trata de influir en las variables que afectan la situación de marginación de las comunidades, pero no se atiende a la creación y mejoramiento de la infraestructura productiva, que es la base fundamental para la satisfacción autosustentable de las necesidades que aborda el programa. Posteriormente, en junio de 1986, con el propósito de que en las comunidades indígenas se desarrollaran proyectos productivos autónomos y autogestivos, se aprobó el reglamento para la constitución del Fondo de Proyectos Productivos de las Comunidades Indígenas. Los recursos de este Fondo fueron manejados por núcleos y comunidades beneficiadas, organizados en los Comités Comunitarios de Planeación (Cocopla). Aun cuando el propósito de este Fondo era el fortalecimiento de la capacidad productiva de las comunidades, una de sus características más importantes fue que la mayor parte de las iniciativas que se desarrollaron se debieron a los

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directores de los Centros Coordinadores Indigenistas (CCI) y con gran influencia de su personal técnico de apoyo, por lo que las comunidades indígenas participaron en proyectos que nunca sintieron suyos y la estrategia tuvo reducidos impactos en la creación de infraestructura productiva.

LA CREACIÓN DE LOS FONDOS REGIONALES INDÍGENAS EN CHIAPAS

La creación de los Fondos Regionales de Solidaridad (posteriormente denominados FRI) se desarrolló como parte de la estrategia del Estado mexicano para disminuir su déficit mediante el abandono de su función de apoyo al desarrollo económico, reduciendo personal técnico, subsidios y el apoyo de la infraestructura pública. La base de esta estrategia fue el abandono y la transferencia de dichos funciones e incluso de recursos. Así, el 19 de marzo de 1990, el presidente Carlos Salinas de Gortari anunció la creación de 100 FRS, hoy FRI, con un monto inicial de N$500000 cada uno. Cuando el presidente dio inicio al programa, dejó en claro que "el Instituto Nacional Indigenista no intervendrá en las decisiones que ustedes tendrán que tomar para la asignación de los Fondos de Solidaridad" (INI, 1994: 99); la idea, aunque no escrita, era darle continuidad a los Cocopla, lo que no se logró. A partir de ese año, el gobierno federal aportaría dotaciones anuales de capital a las organizaciones indígenas a través de los fondos. Los recursos serían asignados por el entonces Programa Nacional de Solidaridad y estarían destinados al financiamiento de proyectos productivos autosustentables, rentables y recuperables (INI, 1994: 99). Con esta medida, los FRI (INI, 1994: 99) se constituyen en organizaciones regionales con estructura y patrimonio propios. Con el propósito de desarrollar proyectos productivos recuperables que promuevan el avance de las comunidades en las que se realizan. De acuerdo con el Manual de operación de los Fondos Regionales de Solidaridad, sus objetivos generales son:

♦ Promover la participación activa de las comunidades indígenas en la programación, presupuestación, ejecución, seguimiento y evaluación de los proyectos mediante el fortalecimiento de los organizativos.

♦ Crear una agrupación de organizaciones y comunidades, en cada una de las regiones indígenas, que actúe como interlocutora de todas las acciones que realiza el Instituto y otras dependencias del sector público, tanto federales como estatales.

Objetivos específicos

♦ Fortalecer la autonomía de las organizaciones y comunidades indígenas, a fin de que manejen, de manera directa e independiente, sus recursos.

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♦ Lograr que las organizaciones y comunidades indígenas participen activamente en la planeación de todos los proyectos orientados a su desarrollo.

♦ Fortalecer procesos organizativos en las comunidades a fin de evitar la concentración de recursos en organizaciones que, por lo general, tienen acceso a otras fuentes de financiamiento.

♦ Establecer proyectos productivos con criterios de rentabilidad, sobre la base de una verdadera corresponsabilidad con las comunidades indígenas.

♦ Impulsar la diversificación productiva y elevar la productividad de los pueblos indígenas mediante la entrega de recursos y la capacitación de sus miembros.

♦ Lograr el reconocimiento formal de las figuras asociativas que las comunidades determinen, para que tengan acceso a las distintas fuentes de financiamiento existentes.

♦ Propiciar que los beneficios derivados de las acciones productivas tiendan a capitalizar a las organizaciones y comunidades indígenas.

♦ Generar más empleos en las comunidades que redunden en mejores condiciones de vida de la población indígena. (INI, 1993: 10-11).

A partir de los objetivos señalados, el propósito de este trabajo es hacer énfasis en lo que ha sucedido con la mecánica de promover proyectos productivos rentables, que impulsen la diversificación productiva, eleven la productividad y generen empleo e ingresos regulares.

ESTRUCTURA ORGANIZATIVA Y NORMATIVIDAD

ESTRUCTURA ORGANIZATIVA Los FRI se conformaron a partir de la convocatoria que hicieron los CCI a todas las organizaciones de la región para conformar la Asamblea General de cada Fondo. De acuerdo con las reglas de operación propuestas por el INI, la Asamblea General de representantes constituye el máximo órgano de decisión del FRI, y la integran los delegados electos en el seno de sus organizaciones. Cada FRI cuenta con un Consejo Directivo, nombrado por la Asamblea General, que dura dos años en su cargo sin posibilidad de reelección en el periodo inmediato. El cargo es honorífico y no tiene remuneración económica, aunque se proporcionan apoyos financieros para gastos de transportación, hospedaje y alimentación, cuando su trabajo así lo requiere. Todos los consejos directivos de fondos cuentan con al menos tres comisiones: financiera, técnica y de evaluación, y además con un secretariado técnico integrado por el personal directivo, técnico y administrativo de los CCI

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y por los módulos de apoyo. Su función consiste en orientar, acompañar, apoyar y asesorar a las organizaciones, pero respetando, invariablemente, sus acuerdos y decisiones. Este secretariado es corresponsable con el FRI de la ejecución adecuada del programa y de realizar el traspaso de los recursos financieros a las organizaciones indígenas. En las reuniones de las diversas instancias del Fondo tiene derecho a voz, pero no a voto. Los módulos de apoyo los integran técnicos cuya función es dar asesoría y capacitación específica a los FRI y sus organizaciones en aspectos administrativos, contables y técnicos que el secretariado no pueda proporcionar.

NORMATIVIDAD PARA EL MANEJO DE RECURSOS Las comunidades indígenas en general, y sus habitantes en lo individual, no sólo enfrentan condiciones complejas para ser sujetos de apoyo crediticio, sino que incluso con el programa de transferencias fiscales de los FRI se presentaron dificultades en la comprobación de los recursos transferidos a cada beneficiario. En la normatividad de los FRI se consideraba que los recursos deberían estar orientados a financiar proyectos productivos, rentables, autosostenibles, y con un amplio número de beneficiarios. Así mismo, tendrían que responder a la demanda de la organización promotora y tender a dinamizar procesos productivos más amplios. Como el propósito del programa es apoyar a una población lo más amplia posible, se estableció una regla que señalaba que ningún proyecto debería recibir más de 20% del capital total del Fondo, ni 10% si la organización tuviese otros proyectos en ejecución, lo anterior con el propósito de evitar la concentración de recursos por las organizaciones más fuertes. Para recibir financiamiento, las organizaciones deberían presentar un expediente técnico que mostrara su justificación, mecánica operativa, desglose presupuestal, calendario de ministraciones, número de beneficiarios, impacto social, recuperaciones, y copia del acta de aprobación del proyecto por la asamblea general de la organización o comunidad solicitante. La normatividad de transferencia de recursos a los fondos ha sufrido algunos cambios que se derivan de la fuente de recursos. Entre los más importantes se encuentran:

♦ En mayo de 1990, el Consejo Directivo del INI aprobó una normatividad provisional para la operación de los FRI, concebida como un instrumento flexible y adaptable a las condiciones particulares de cada una de las regiones indígenas, pero también riguroso en el manejo honesto y transparente de los recursos económicos. (INI, 1994: 102)

♦ Durante 1993 y el primer semestre de 1994, el programa operó con la normatividad establecida en el ramo XXVI, Solidaridad y Desarrollo

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Regional del Presupuesto de Egresos de la Federación. Con ello la autorización de los proyectos propuestos por las organizaciones y aprobados por las asambleas generales de representantes de los FRI quedó en manos de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). Esto implicó que la aprobación de los proyectos estuviera sujeta a un complicado entramado administrativo, lo que ocasionó en 1993, que los recursos llegaran a las comunidades a destiempo, esto es, fuera de los ciclos agrícolas. Por este motivo, 80% de los proyectos aprobados por la Sedesol tuvieron que ser reformulados por las organizaciones indígenas. (INI, 1994: 106.)

♦ A partir de junio de 1994, ñas organizaciones deben presentar sus proyectos y anexos técnicos para que la Dirección General de Planeación de la Sedesol emita los oficios de autorización a nombre del INI y a favor del FRI correspondiente. Una vez que los proyectos son autorizados, se envían los recursos financieros al INI, y se distribuyen a través del CCI, que cuenta con cinco días hábiles para transferirlos a los consejos directivos de los FRI. (INI, 1994: 106.)

♦ El documento legal que ampara la comprobación es el convenio de transferencia suscrito por el INI y el Consejo Directivo del FRI correspondiente, avalado por la asamblea general de representantes.

Pese a las modificaciones en la normatividad para asignar apoyos, en la práctica los consejos directivos y las propias asambleas han transgredido la normatividad. En todos los fondos de Chiapas es frecuente que el proyecto se presente muy simple y sin anexo técnico. Pero esta forma de presentación obedece, en la mayoría de los casos, a las características de los proyectos apoyados.

FUNCIONAMIENTO DE LOS FONDOS REGIONALES INDÍGENAS

En este apartado se expondrá brevemente la manera en que se han canalizado recursos a los diferentes fondos y que se han distribuido por tipo de proyecto, así como la forma en que los beneficiarios se han organizado para recibir los apoyos para potenciar su capacidad productiva y cómo ha influido esto en los procesos de recuperación de inversiones, finalizando con una breve exposición sobre los principales beneficios que adquirió la población objetivo.

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CRITERIOS Y PROCEDIMIENTOS PARA LA DISTRIBUCCIÓN DE LOS RECURSOS

Los mecanismos que se han desarrollado tanto para la asignación de los recursos a cada uno de los fondos como los que se utilizan para reasignarlos dentro de los fondos son factores que van a influir en las expectativas de los beneficiarios en su comportamiento como usuarios finales del recurso (socio) o como administradores de los FRI, ya que en la forma en que participan en su gestión les brinda elementos para concebir su asignación a proyectos específicos, su participación en la optimización de los recursos y sus esfuerzos para la recuperación. De igual manera, el desarrollo del proceso de gestión de los recursos por parte de los socios de un proyecto, y de los compromisos que se establecen a lo largo del mismo, determinan el comportamiento que adquirirán los socios, ya sea como deudores de un organismo propio, o como simples receptores de una transferencia.

DISTRIBUCIÓN DEL PRESUPUESTO POR FONDO La evolución de los FRI en la entidad se puede resumir de la siguiente manera: hasta antes de 1996 había nueve fondos regionales y una Coordinadora Estatal de Comercialización (Coesco); la mayoría de estos fondos tienen su sede en la localidad donde se ubican las oficinas de los Consejos Coordinadores Indigenistas, salvo Coesco, que al ser un fondo que buscaba coordinar las labores de comercialización de los diferentes FRI, se ubica en la ciudad de Tuxtla Gutiérrez. De los fondos que se han constituido en la entidad, el único que ha dejado de funcionar ha sido el de Coesco, que en sus últimos años de operación fue uno de los que más recursos concentraron y, sin embargo, nunca cumplió con su propósito, ya que si bien en algunos casos se encargó de la comercialización de bienes generados por los socios de los fondos y logró obtener mejores precios en sus operaciones, éstos no se vieron reflejados en compensaciones a los productores que actuaban como sus proveedores. Además, la mayor parte de los proyectos que representaban para su financiamiento, eran de comercialización de los miembros de la coordinadora y no de los fondos representados. Por ello, cuando se planteó la necesidad de su desaparición, no hubo movimientos en su defensa. Como nunca representó una alternativa para los fondos, éstos la vieron como una fuerte competencia en la capacitación de recursos, por lo que al retirársele los estímulos fiscales no pudo seguir operando. Como resultado del levantamiento zapatista, empezaron a proliferar organizaciones y grupos que se constituyeron en demandantes de recursos a nombre de las comunidades indígenas y, por otro lado, el Estado identificó la 145

necesidad de desarrollar instancias para la atención de las necesidades de los indígenas, cada vez más cerca de sus comunidades, con lo que se favoreció la constitución de nuevos fondos.

Cuadro 5 Presupuesto federal ejercido por el

Fondo Regional Indígena 1995-1999 (pesos corrientes) Fondos 1995 1996 1997 1998 1999 Total

Mujeres indígenas

398753 398753

Aldama 744716 744716 Maravilla Tenejapa

1000000 1000000

Santiago el Pinar

1070869 1070869

San Andrés Duraznal

1200000 1200000

Sabanilla 1209310 1209310 San Quintín 318600 768090 1596471 982100 1104600 4769861 Taniperlas 501950 1177734 907795 1083015 1199971 4870465 Teopisca 572000 550768 825700 1336700 1621940 4907108 Sitala 15522775 562359 949009 861768 1493086 5388997 Ocosingo 2431057 1480173 785970 1082679 1198225 6978104 Amatán 1390122 1069027 2639249 1978517 7076915 Marqués de Comillas

2212983 1730277 2251907 1800000 7995167

Región Cho´ol Tila

190920 896834 667005 4031867 2500000 8286626

Santo Domingo

2536784 1695500 3159346 1875500 9267130

San Cristóbal de las Casas

1539700 1961468 1487073 2028427 2975909 9992577

Coesco 344721 5773026 4937080 11054827 Copainala 2298924 2965928 3112644 3657643 12035139 Ocozocuatla 4488166 3717375 5149998 5098756 18454295 Ixtacomitán 700437 5305621 2820254 4714882 5089045 18630239 Mazapa de Madero de la Sierra

4550708 5153278 5665066 4769392 20138444

Las Margaritas

1220024 4373026 5642502 5495390 6200000 22930942

Palenque 5370935 6058551 6595197 5999886 24024569 Bochil 5600556 7414320 6353444 5999998 25368318 Venustiano Carranza

7322518 8711097 8264893 6000000 30298508

Total 9342184 58620795 59134212 64808572 66186116 258091879Fuente: Sistema de Información de Fondos (SIF)-INI

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Como se observa en el cuadro 5, el movimiento zapatista tuvo gran impacto en la modificación de las asignaciones de recursos a los fondos, ya que en primer lugar de 1995 a 1996, se incrementaron en 600%, ya que pasaron de 9342000 pesos, a 58 134000 pesos. A partir de este año se han sostenido las asignaciones fiscales a los fondos, sin embargo esto no obedece a su mejor funcionamiento, ni a un crecimiento de sus necesidades, sino a que en gran parte las organizaciones utilizan con frecuencia la presión como mecanismo para participar de los recursos federales, y el Estado no cuenta con la capacidad para negociar, ni con los elementos para solicitar un mejor uso de los recursos. Otro cambio importante a parir de este momento, es que la mayor parte de los fondos que inician operaciones en 1996, como los de Copainalá, Mazapa de Madero, Palenque, Bochil y Venustiano Carranza, tienden a concentrarse la mayor parte de los recursos asignados en la entidad, ya que entre estos cinco fondos tienen 43.3% del total de recursos asignados en la entidad, incluyendo un año en el que aún no iniciaban operaciones. Lo anterior se debe a que los nuevos fondos los están constituyendo organizaciones de segundo y tercer nivel y otras con mayor capacidad de negociación política, por lo que se están imponiendo a las organizaciones ya existentes. Otro aspecto que hay que resaltar es que, a pesar de que los fondos han mostrado nula capacidad para recuperar los créditos que otorgan a sus asociados, sólo Coesco ha desaparecido. La razón que permite explicar lo anterior es que los Fondos Regionales de Chiapas se han constituido en organizaciones para la transferencia de recursos fiscales, por lo que su existencia se pone en duda sólo cuando se suspenden éstos, y en ningún momento por la eficiencia en el manejo de los recursos asignados. Aun cuando en los principios para la promoción de los FRI se señala la necesidad de promover la creación de organizaciones productivas indígenas y su fortalecimiento, resulta difícil determinar la cobertura de los fondos por sus organizaciones, ya que muchas son creadas con el único propósito de pedir apoyo, por lo que su vida es breve, mientras otras, como las comunitarias, debido a la falta de normatividad para su creación y supervisión, frecuentemente son fantasmas y resulta muy complicado identificar a los solicitantes, los beneficiarios y los beneficiados por el proyecto. La normatividad señala que para la asignación de recursos a los fondos se tomarán en cuenta las necesidades de las organizaciones que los componen, por lo que los miembros del Consejo Directivo de cada fondo presentan los perfiles de los proyectos que pretenden apoyar y las necesidades financieras de los mismo; Sin embargo, como los recursos son insuficientes, se tienen que negociar las asignaciones para cada uno de los FRI. A partir de este momento algunas organizaciones productivas creadas en zonas ubicadas en condiciones de menor marginalidad relativa, pero con mayor nivel de desarrollo, se imponen a los fondos con menor capacidad organizativa, impidiendo el avance de fondos ubicados en zonas de elevada marginalidad, lo que de cierta manera fortalece viejos cacicazgos, promueven la creación de nuevos y, lo que es peor, con recursos federales.

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ASIGNACIÓN DE RECURSOS POR TIPO DE PROYECTO En este apartado se abordará la forma en que los fondos han utilizado los recursos transferidos, para así identificar su lógica de administración y los objetivos que persiguen en cuanto a su concepción del desarrollo regional. En primer lugar nos encontramos con que los fondos cuentan con dos tipos de recursos, de los que los más importantes son los fiscales, transferidos cada año y que constantemente incrementan su patrimonio. Con éstos, los fondos enfrentan problemas de cantidad en función de sus necesidades, ya que se tienen que adaptar las solicitudes a los montos esperados. El problema de la oportunidad surge cuando los recursos son liberados en función del calendario fiscal y no de la temporalidad con la que los productores los requieren. Por otra parte, los FRI cuentan con gran discrecionalidad para el manejo de las recuperaciones y el uso de estos recursos, y no tienen límites en las adquisiciones (las pueden realizar por adjudicación directa), por lo que se utilizan con mayor oportunidad, pero no necesariamente con mayor transparencia. Como se observa en el cuadro 6, conforme pasa el tiempo se ha modificado la estructura de proyectos, y aun cuando la presencia de los agrícolas no ha disminuido, los montos asignados a esta actividad sí lo han hecho. Por otra parte, existe un incremento muy importante de los proyectos pecuarios, en su mayoría, bovinos.

CUADRO 6 TIPO DE PROYECTOS APROBADOS

(EN PORCENTAJES RESPCTO AL TOTAL TIPO 1990-1996 1997 1999 Agrícola 42.2 43.1 40.4 Pecuario 16.6 36.3 44.4 Agroindustrial 3.8 5 4 Otros 37.4 15.6 11.2 Total 100 100 100

Fuente: SIF-INI. En las entrevistas realizadas entre los socios y miembros de los Consejos Directivos de los fondos se observó que en los primeros años de operación de los FRI existía una fuerte influencia de los directores de los CCI (oficinas del INI en las zonas de influencia de los FRI), por lo que era muy frecuente que éstos definieran por su cuenta los tipos de proyectos que apoyaban, así como las líneas prioritarias.

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Por otra parte, debido a la inexperiencia de los miembros de los módulos de apoyo,10 los técnicos del INI ayudaban en la definición de las líneas de proyectos y en su elaboración. Sin embargo, esto fue cambiando rápidamente, ya que en muchos módulos, empezó a trabajar personal despedido (recortado) del INI, con los que los técnicos empezaron a reproducir las prácticas y los vicios del INI en los fondos. En los fondos regionales en los que se hicieron entrevistas en 1997, los miembros del Consejo Directivo de los fondos señalaban que la mayor parte de los proyectos que se desarrollaron (en su primero y segundo año) fueron promovidos por los directivos de los CCI, y que muchos de ellos se tradujeron en inversiones erróneas, como la compra de animales que no se adaptaron a las regiones, proyectos de hortalizas en zonas inapropiadas para ello. etc. Otra característica de los proyectos promovidos en esta primera etapa fue que, aparte de estimular proyectos orientados a la producción de básicos y ganadería ovina y caprina, se fomentó la constitución de grupos y el trabajo en común cuando los proyectos no contaban con recursos suficientes para brindar ingresos para todos los miembros, sin embargo, la inexperiencia tanto en la producción como en las formas organizativas de trabajo común propiciaron que los proyectos fueran acaparados por unos cuantos socios o que se fuera a la quiebra. Conforme los fondos fueron adquiriendo autonomía en el manejo de los recursos, el papel del INI se fue haciendo cada vez menos importante, y empezaron los cambios en la estructura de las inversiones, lo que se expresó en un crecimiento acelerado de los proyectos de ganadería bovina, desplazando en número a otros (como se observa en el cuadro 6) La gama de proyectos apoyados es tan diversa que, al parecer, no hubo líneas de financiamiento determinadas; se apoyó todo lo que solicitó el productor o grupo de productores. Por otra parte, no se cuidó el principio de que los proyectos fueran productivos y recuperables, ya que se apoyaron algunos de infraestructura, y una porción importante estaba orientada a mejorar la condición productiva de los indígenas, lo que se tradujo en un incremento de la producción y probablemente en el consumo, pero no en la capitalización de los beneficiarios. La explicación del crecimiento acelerado de los proyectos bovinos, y el abandono de la ovino y caprinocultura, radica en que los indígenas, independientemente de las condiciones orográficas, tienen una fuerte preferencia por este tipo de ganado, ya que los márgenes de ganancia que les puede generar, respecto de las otras alternativas de inversión ganadera, les brinda una mejor condición. La inexistencia de criterios apropiados para la asignación de recursos ha motivado que se den fuertes disparidades en su aplicación por beneficiario. Por ejemplo, en el Fondo de Mujeres Indígenas el apoyo por beneficiario fue de $674.71 pesos, mientras que en el Fondo de Palenque fue mayor a los $11000 pesos (como se observa en el cuadro 7). Los fondos en los que los recursos asignados por socio son mayores se caracterizan por asignarse a proyectos de ganadería, y como muchos de éstos están orientados a la engorda, por lo regular tienen una elevada posibilidad de

10 Los módulos de apoyo de los FRI están constituidos por técnicos contratados por los directivos de los fondos para que los apoyen en las actividades de administración general, de recursos, y en la elaboración de los perfiles de proyectos, el seguimiento y en la administración de la cartera. 149

recuperación11, sin embargo, las recuperaciones, como se verá en otro apartado, no son mejores en estos proyectos que en los agrícolas o de otro tipo. Como se observa en el cuadro 7, la forma de operar de los fondos está generando una grave diferenciación social de los beneficiarios. Lo que resulta grave es que, muy probablemente, en los fondos que están absorbiendo grandes cantidades de recursos sé éste atendiendo a población que no se encuentra en condiciones de marginalidad12, mientras que productores de elevada marginalidad se les regatean los apoyos13. Así como hay criterios para la asignación de montos por productor, tampoco los hay por tipo de actividad, ni para identificar factores a apoyar. En algunos casos, los proyectos son de fertilizantes para maíz; en otros, de semilla; en otros, mochilas aspersoras; "para el cultivo de maíz", es decir, no hay un estudio de los factores en que el productor requiere apoyo, ni del impacto que esto tendrá en los productores y, en ningún caso, se considera la recuperabilidad de las inversiones.

11 Se les otorgan apoyos que consisten en becerros, un paquete técnico que incluye vacunas y hormonas, así como un seguro. 12 En la última reunión en que nos tocó participar se encontraban productores de papaya y plátano que contaban con superficies en explotación de 10 a 20 hectáreas, que ni son pobres y, muy probablemente, tampoco indígenas. 13 Algunos directivos de fondos que habían recibido apoyos por menos de mil pesos por socio nos comentaban que la normatividad les impedía apoyar con recursos fiscales a productores que hubiesen recibido apoyos, aun cuando se encontraran sin deuda. 150

Cuadro 7

Presupuesto ejercido por fondo y productores beneficiados, 1999

Proyecto Presupuesto

ejercido* Número de productores

Asignación media

Delegación estatal 1621940.00 1249.00 1298.59 Teopisca 1621940.00 1249.00 1298.59 Bochil 5999998.00 4243.00 1414.09 San Andrés Duraznal 1200000.00 445.00 2696.63 Las Margaritas 6200000.00 6510.00 952.38 Maravilla Tenejapa 1000000.00 559.00 1788.91 San Quintín 1104600.00 396.00 2789.39 Taniperlas 1199971.00 275.00 4363.53 Sitala 1493086.00 1546.00 965.77 Ocosingo 1198225.00 887.00 1350.87 Ixtacomitán 5089045.00 631.00 8065.05 Región Cho'ol 2500000.00 915.00 2732.24 Sabanilla 1209310.00 334.00 3620.69 S. Cristóbal las C. Los Altos

2975909.00 1000.00 2975.91

Aldama 744716.00 595.00 1251.62 Mujeres indígenas 398753.00 591.00 674.71 Santiago el Pinar 1070869.00 388.00 2759.97 Copainala 3657643.00 341.00 10726.23 Venustiano Carranza 6000000.00 2784.00 2155.17 Ocozocoautla 5098756.00 1167.00 4369.11 Mazapa de Madero. La Sierra

4769392.00 2125.00 2244.42

Santo Domingo 1875500.00 192.00 9768.23 Palenque 5999886.00 533.00 11256.82 Marqués de Comillas 1800000.00 244.00 7377.05 Amatán 1978517.00 320.00 6182.87 Total 65185116.00 28270.00 2305.81 Fuente: Sistema de Información de Fondos-INI. Nota: * pesos corrientes En una reunión reciente con los directivos de los fondos regionales (abril de 2001) y con los miembros de los módulos de apoyo, se identificó que pretenden mayores apoyos, y aunque saben que los productores requieren más recursos, no tienen ni siquiera una idea vaga de para qué sirven ni de cómo los productores los retornarán. En lo que sí hay claridad, es en que el Estado está obligado a apoyar a los indígenas porque son pobres. En ninguno de los fondos se cuenta con apoyos de asistencia técnica, ni se trata de vincular con otro tipo de apoyos como los de Crédito a la palabra, Kilo por Kilo o el Programa Elemental de Asistencia Técnica (PEAT), que podrían reducir el monto de los requerimientos de recursos de los asociados, mejorar su capacidad productiva e incrementar el monto global de apoyos. Los indígenas que conforman la población objetivo de los recursos de los FRI son sujetos de apoyo de todas estas políticas, sin embargo, no se ha considerado 151

que el propósito de los miembros de los grupos de apoyo sea la búsqueda de alternativas globales para los productores, sino que, como ya se señaló, se reduce a la administración del recurso transferido. Un factor que ha actuado como limitante para el desarrollo de proyectos productivos con viabilidad, es el que se refiere al criterio de cobertura, ya que el INI siempre ha insistido en la necesidad de atender a grupos de población cada vez más grandes, por lo que frecuentemente los grupos que participan en los fondos tienden a proponer proyectos en los que se incluye como socios a toda la comunidad donde se establecen (tortillerías, gasolineras, tiendas de abarrotes, vehículos de transporte y maquinaria agrícola), cuando son proyectos que se operan con una o dos personas, mismas que terminan apropiándoselos, pero como ni la propiedad ni el deudor están plenamente identificados no se cuenta con los elementos para proceder al cobro de la inversión. En otros proyectos, la cantidad que se le asigna a cada socio es tan ridícula que no la pagan, y no existe la posibilidad de cobrarles, ya que no resulta atractivo emprender ningún proceso de cobro.

ORGANIZACIÓN DE PRODUCTORES Para la evaluación de los procesos de organización desarrollados a partir de la constitución de los Fondos Regionales Indígenas y estimulados por la existencia de apoyos económicos para la producción, es preciso reconocer que la concepción que se tiene de la misma ha tenido gran influencia no sólo en los directivos de los fondos, sino dentro del INI, que fue la que promovió. En principio, en la mayor parte de los documentos en el INI, en los que se habla de los FRI, se pone especial énfasis en la necesidad de rescatar las formas tradicionales de organización de las comunidades, así como sus usos y costumbres. Por otra parte, se insiste en que las solicitudes deben de ser presentadas por indígenas organizados (asociados) y tratar de que los apoyos se otorguen para lograr la mayor cobertura posible. Estas condiciones promovieron que los beneficiarios se organizaran en grupos, pero como los recursos son reducidos y las comunidades se encuentran distantes de los lugares donde se pueden constituir figuras jurídicas con capacidad para ser sujetas de crédito, los productores tendieron a conformar organizaciones informales. Así la mayoría de las que constituyen los fondos son grupos de trabajo, Comunidades y Sociedades de Solidaridad Social, es decir, organizaciones que sólo requieren el consentimiento de los socios, ponerle un nombre y registrarla ante la asamblea general. El resultado es que no son sujetos de crédito, por lo que solo pueden acceder a los apoyos financieros de los organismos de Sedesol. El análisis de la organización lo desarrollo en dos niveles: el de organización productiva (que se le relaciona con la organización de los socios para la integración de solicitudes de apoyo al Fondo), y el de gestión del fondo

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(en términos de la gestión de recursos fiscales, administración de proyectos, recuperación y administración de cartera, promoción de la organización de productores en el área de influencia y el desarrollo regional).

ORGANIZACIÓN PARA LA PRODUCCIÓN En la concepción del INI, los indígenas son beneficiarios que por tradición, tienden a la producción colectiva, por lo que resulta apropiado el desarrollo de proyectos por grupos. Desde esta perspectiva, el INI convocó a las organizaciones en el área de influencia de cada fondo (que se iba a constituir), para que se uniera y desarrollaran a partir de él sus estrategias de apoyo a la producción. Como las organizaciones es un requisito para la obtención de apoyos, los beneficiarios se organizaron y, a partir de sus organizaciones, promovieron sus demandas. Así, la mayor parte de las organizaciones que se constituyeron no lo hicieron con el propósito de desarrollar procesos de producción en común, sino por necesidad de apoyo común (pollos, semillas, bovinos). A lo largo de este proceso la experiencia demostró que si bien en algunos casos los indígenas se organizan para el desarrollo de fiestas y de cierto tipo de tareas en común, las actividades productivas, que benefician fundamentalmente al beneficiario y su familia, prefieren desarrollarlas en lo individual, ya que tienen mayor seguridad en que podrán apropiarse de los productos generados por su trabajo. Así cuando se promovieron proyectos de ganadería, los beneficiarios se repartieron el ganado al momento de recibirlo. Sin embargo, cuando se concibieron los proyectos y se gestionó el apoyo, no se consideró una explotación individual, por lo que los beneficiarios que se incorporaron a proyectos de ganadería de doble propósito se quedaron sin la posibilidad de reproducir su hato, pues, quienes se apropiaron de una vaca no contaban con un semental y viceversa. Por lo tanto, el proyecto ganadero pasó a constituirse en un proyecto de alcancía (para engordar el becerro y venderlo). En otros proyectos, como los de semillas y fertilizantes, los montos asignados por productor son muy reducidos, y como no van acompañados de ningún apoyo adicional, lo más probable es que no redunden en incrementos importantes en los rendimientos. Y si así fuera, los niveles de producción obtenidos son tan reducidos que difícilmente se traducirían en un incremento de las ventas (y por tanto de los ingresos monetarios), por lo que no generan recursos suficientes para cubrir los adeudos. Al entrevistar a los beneficiarios se observaron tres tipos de comportamiento en la apropiación de los proyectos:

a) Cada beneficiario se apropió de su parte proporcional de apoyo. b) En los casos en los que se trabajó en común al principio del proyecto,

poco a poco fueron desertando los socios porque percibían la imposibilidad de generar recursos netos para todos, así como de

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brindarles una opción ocupacional remunerada. Esto ocasionó que una o dos personas de cada proyecto de esta naturaleza se quedaran en propiedad de los que se "hacían responsables de su operación".

c) En los proyectos "comunitarios", como tortillerías, tractores, vehículos de transporte, gasolineras, etc. los beneficiarios son comunidades enteras, pero los promotores de los proyectos terminaron apropiándose de ellos.

Ante la imposibilidad de obtener montos suficientes para el desarrollo de actividades autosostenibles, el mismo grupo, aprovechándose de su influencia en el fondo, solicita créditos cada año y le entrega los recursos a cada uno de los socios. Por ejemplo, un grupo de cinco socios en una tienda solicita un apoyo y se le asigna a uno de ellos. Al siguiente año pagan la mitad del crédito y obtienen otro para otro socio, y así sucesivamente hasta obtener apoyos para todos. En algunas actividades para las que se requiere apoyo, y en las que en la agrupación de bienes resultaría la forma de organización óptima por la generación de economías de escala (como la ganadería), no se agrupan. La fuerza del sentido de propiedad provoca que se trabaje en forma individual, lo que resulta antieconómico, pero atiende perfectamente un problema cultural: su estatus14. Pero aún con estas prácticas, los grupos tratan de amortizar sólo el mínimo necesario y, frecuentemente, los pagos sólo se expresan en registros contables, ya que para tener acceso a nuevos créditos pagan sus adeudos y solicitan un crédito mayor, que incluye la amortización realizada, con lo que el recurso ingresa como registro contable, pero el fondo nunca dispone de él. Al entrevistar a los beneficiarios sobre el origen de su grupo, 62.4% de los entrevistados reconoció que su organización era inexistente hasta el momento en que se empezaron a reunir para acceder al recurso, mientras que solo el 18% reconoció que ya se encontraba organizado antes de pertenecer al fondo.

ORGANIZACIÓN PARA LA GESTÍON DEL FONDO De acuerdo con la normatividad de los Fondos Regionales Indígenas, es la asamblea general la que decide los montos de apoyo por proyecto, la que selecciona los que serán aceptados con prioridad, e incluso fija las tasas de interés. Por esta razón, la mayor parte de los entrevistados señala que su participación en el fondo se concreta a la asistencia a las asambleas generales, ya que eso les ayuda a garantizar la asignación de recursos, pero una vez asignados, dejan de presentarse. Lo mismo ocurre dentro de los grupos organizados para la petición de recursos. 14 Si posee una vaca, una persona tiene estatus en su comunidad, pero si la vaca va a un hato común, no hay estatus de dueño, por lo que no acepta la propiedad en común de este tipo de bienes. 154

Por otra parte, las organizaciones tratan de intervenir en la administración del fondo, ya que si forman parte del Consejo Directivo, tendrán la posibilidad de obtener mayores beneficios que las que no se encuentran representadas. Al analizar la estructura de proyectos por organizaciones y comprarla con la de los miembros del consejo directivo, tendrán la posibilidad de obtener mayores beneficios que las que no se encuentran representadas. Al analizar la estructura de proyectos por organizaciones y comprarla con la de los miembros del consejo directivo, se observa una fuerte correlación de los apoyos canalizados hacia sus organizaciones en el periodo de su gestión. Otro fenómeno derivado de la falta de participación de los socios es la promoción del caciquismo, ya que algunos dirigentes de organizaciones formales que participan en los fondos, terminan apropiándose de su manejo al conocer los proceso de gestión, utilizando a su arbitrio las recuperaciones o incurriendo en corrupción en las adquisiciones. Una de las quejas recurrentes de los directivos de los fondos y de los técnicos de los módulos de apoyo, es que la licitación encarece las adquisiciones y retarda la asignación de apoyos. Esto se da debido a que los directivos declaran desiertos los concursos para comprar por asignación directa, por lo que el dinero no se puede ejercer cuando se tiene, sino hasta que transcurre el periodo de las licitaciones. La mayoría de los directivos, además de reducidos conocimientos sobre sus funciones y atribuciones, tiene un acentuado sentimiento de minusvalía frente a los técnicos de los módulos de apoyo, al grado de que aun cuando estos son empleados de los fondos, frecuentemente tienen desplantes de desprecio y prepotencia hacia los miembros del consejo directivo, quienes en teoría son sus jefes. Es cierto que los técnicos tienen más conocimientos sobre los procesos de integración de expedientes, administración y gestión de recursos (por eso fueron contratados), pero los utilizan para apoderarse de funciones que no les corresponden. La mayoría de los directivos de los fondos no conoce su manejo de administración, por lo que son incapaces de solicitar un informe de avance o cierre de operaciones y, en caso de obtenerlo, no lo entienden. En muchos fondos los técnicos de los módulos han tejido importantes redes de corrupción en los procesos de adquisición. La mayor parte de ellos tienen camionetas y vive muy por encima de sus ingresos. En parte, esto ha ocurrido también debido a las prácticas del INI para el funcionamiento de los fondos. Como el INI paga una parte importante del sueldo de los técnicos y los fondos otra, los directivos de estos reconocen a aquéllos como empleados del INI que se encargan de allegarles los recursos.

EL PAPEL DE LOS MÓDULOS DE APOYO Cuando el INI promueve los Fondos Regionales Indígenas como organismos que fomentan el desarrollo en las zonas indígenas, advierten que la mayoría de las comunidades carece de organizaciones productivas, así como de personal

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capacitado para la formulación de proyectos productivos y la gestión de empresas sociales. Por ello, cuando diseña el modelo de Fondos Regionales de solidaridad, concibe un cuerpo técnico constituido por profesionales para que auxilien a los miembros del consejo directivo en la administración, desarrollo de proyectos y gestión de los fondos. Surge como apoyo al consejo directivo, y ambos están subordinados a la Asamblea General. Sin embargo, en los hechos, se han invertido los papeles. Las razones son: 1) Los miembros del consejo directivo están en funciones dos años (es decir,

tramitan recursos fiscales sólo dos veces en su gestión), por lo que se constituyen en un organismo temporal que sólo en el segundo año concibe plenamente las características de su trabajo.

2) Los miembros del módulo de apoyo tienen una mayor permanencia en el fondo, ya que llegan a trabajar en él hasta tres periodos o más, por lo que tienen un conocimiento preciso de los trámites y condiciones para acceder a los recursos que se transfieren a los fondos, y de todos los procedimientos administrativos para su manejo interno. Ellos son los que realmente tienen el poder.

3) Los miembros del consejo directivo reconocen la superioridad teórica de los técnicos y la asumen como una superioridad en la cadena de mando dentro y fuera del fondo. Los dejan que hagan la propuesta, que la presenten, que la defiendan y que la manejen, a cambio de que les brinden apoyo preferencial a sus organizaciones.

4) Como los técnicos "conocen todos los procedimientos para realizar las compras", los miembros del consejo directivo no supervisan los procesos de licitación y no los cuestionan por llevar la mayoría de las adquisiciones hasta la etapa en que se realiza la asignación directa.

5) La mayoría de los miembros del consejo directivo no está capacitada para supervisar la función que le corresponde: finanzas, contraloría, valoración de proyectos, administración, etcétera.

6) En cuanto cambia el consejo directivo, los técnicos les empiezan a liberar recursos bajo la forma de viáticos y gastos de representación, con lo que, de alguna forma, los controlan financieramente.

7) Como todos estos factores lo indican, la mayoría de los consejos directivos de los FRI no sólo delegan sus responsabilidades en los técnicos (que sería lo idóneo), sino que les entregan la capacidad de tomar decisiones en todos los rubros, para luego convalidarlas (de manera subordinada).

8) Lo anterior sólo es posible gracias a que la administración de los FRI no implica ninguna sanción por malos manejos. Los consejos directivos siempre argumentan que el consejo anterior no hizo ningún esfuerzo por la recuperación, pero que ellos sí lo harán. El caso es que nadie recibe dinero en caja, pero tampoco hay procesos de ningún tipo contra quien saquea los fondos comunes.

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CARACTERÍSTICAS DE LA CARTERA DE PROYECTOS Y RECUPERACIONES

En cualquier organismo financiero que tenga como objeto básico la asignación de créditos, resulta determinante para su sobrevivencia la recuperación de sus inversiones, así como una tasa de interés que, cuando menos, le reintegre el valor de los recursos que posee, es decir, que se cobre cuando menos una tasa real cero de interés. Por otra parte, si este organismo pretende subsistir sin depender de las subvenciones gubernamentales, debe obtener un ingreso adicional por intereses o productos financieros equivalente a sus costos de administración, más la parte proporcional de cartera vencida. Adicionalmente a estos criterios mínimos para la conservación del valor de sus recursos financieros, los administradores de los FRI deben considerar las características de su cartera de proyectos. Entre las más importantes están: a)Tipo de proyectos promovidos. b)Los montos de inversión por proyecto. c)La identificación precisa del deudor.

TIPOS DE PROYECTOS APOYADOS En los fondos no se tiende a diferenciar entre proyectos de infraestructura productiva, infraestructura urbana y los exclusivamente productivos, por lo que al mezclarlos se deja entrever que no necesariamente los prestamos que se adquieren son recuperables. Dada la precariedad de las condiciones de vida de los indígenas, de lo reducido de los predios, así como las desfavorables condiciones de ubicación, en muchos tipos de proyectos se dificulta la obtención de ingresos monetarios para pagar los créditos, como en el caso de fertilizantes para maíz, adquisición de bombas aspersoras, despulpadoras y de acémilas, yuntas bobinas y asistencia técnica, ya que su impacto en el incremento de los rendimientos es tan limitado, que no resulta suficiente para aumentar sus excedentes comerciables, por lo que en su mayoría deberían de ser considerados como apoyo al consumo. Quienes cubrieron sus adeudos en este tipo de proyectos, frecuentemente lo hicieron con ingresos de actividades diferentes a la apoyada. ¿Es correcto fomentar este tipo de proyectos? Si, ya que apoyar a los indígenas para mejorar su capacidad de consumo mediante estímulos gubernamentales a la producción, resulta menos oneroso que la transferencia directa de recursos monetarios, además de estimular la actividad productiva de la zona. Lo que no es correcto es incorporar recursos irrecuperables a un programa de créditos a la inversión, ya que fomenta la sensación entre los

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beneficiarios de que el apoyo es un regalo, por lo que en un futuro se abre la posibilidad de la simulación de acciones para volverse sujeto de apoyos.

MONTOS DE INVERSION POR PROYECTO Existen proyectos como los orientados a la producción de hortalizas, producción pecuaria y proyectos comerciales y de servicios, en los que, por la naturaleza de sus mercados y por las características del consumo de las comunidades indígenas generan ingresos monetarios netos. Pero para que este tipo de proyectos sea rentable, es necesario invertir ciertos montos que los hagan atractivos en su conjunto para el grupo que contrae el endeudamiento. Como se observa en el cuadro 8, en la mayor parte de los conceptos reseñados los montos de inversión por proyecto, por socio, son muy reducidos. Por lo que, para que generen ingresos equivalentes a un salario regional y se conviertan en una alternativa real de ingresos para los socios, se requiere que o bien cuenten con inversiones sustancialmente mayores, o que las actividades que desarrollen tengan niveles de rentabilidad muy superiores a 300% anual, condición que no logra la mayoría de los proyectos. Por tanto, los productores beneficiados lo conciben desde un principio como un ingreso complementario de los propios (por lo que podrían realizar la actividad productiva incluso sin el apoyo), o lo ven como una transferencia en la que no es tan importante obtener ingresos adicionales para pagar, sino que simplemente se apoya al productor para desarrollar nuevas opciones productivas, o para incrementar las dimensiones de su explotación, pero donde el apoyo no está condicionado al logro de una determinada productividad. Al analizar los montos de apoyos obtenidos por productor, se observan varios factores que es preciso aclarar. Por ejemplo, en papa, en 1995, cada productor obtuvo $8971, y en 1999, $4015. En este caso es preciso preguntarse por qué en un año los productores solicitaron una cantidad, y cuando los costos de los insumos se incrementó, pidieron la mitad por socio de lo que solicitaron al principio.

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Cuadro 8 Asignaciones medias por beneficiario,

Por tipo de proyecto apoyado. Tipo de proyecto 1995 1999 Apoyo a la producción de maíz 879 1324 Apoyo al cultivo del café 501 1324 Adquisición de bombas aspersoras 323 211 Adquisición de despulpadoras 751 Apoyo al cultivo de frijol 719 Producción de papa 8971 4015 Cultivo de Achiote 527 Producción de chayotes 1900 Mecanización agrícola 675 Cultivo de melón 9036 Producción de chile 2000 Cultivo de Trigo 359 Cultivo de papaya 6296 Cultivo de jinembre 709 Cultivo de piña 1064 Producción de flor 4834 Ganado bovino de engorda 3085 7649 Dotación de acémilas 1858 5996 Alimento para ganado porcino 2143 2806 Rehabilitación de potreros 2289 2500 Instalación de granjas de pavo 1500 Bovino de doble propósito 4203 5975 Yuntas Bovinas 8240 Asistencia técnica apícola 2593 Instalación de apiarios 4733 Infraestructura pecuaria 2200 Unidad bovina de doble propósito 5975 Unidad bovina de reproducción 7121 Unidad ovina de reproducción 4006

Fuente: Sistema de Información de Fondos-INI. Al analizar los tipos de cultivos habilitados, observamos que se está desarrollando un proceso de concentración de recursos en proyectos de frutales y de hortalizas que no sólo absorben mayores montos de inversión por unidad de superficie, sino que quedan en manos de productores que cuentan con unidades de producción de mayor superficie y con mejores vínculos con el mercado, de donde se deduce que muy probablemente la mayoría de estos beneficiados no son indígenas. No obstante lo anterior, estos productores al ingresar a los fondos se aprovechan de las bajas tasas de interés que hay que pagar (regularmente de 12% anual), o en muchos de los casos (más de 50%), se declaran en cartera vencida.

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PROCESOS DE RECUPERACIÓN DE CARTERA A un cuando el factor más importante para la recuperación de los recursos es la calidad de los proyectos, existen dos factores adicionales que sino se manejan adecuadamente influyen en el crecimiento de la cartera vencida: a) La concepción de los administradores de la institución sobre el carácter de los apoyos. b) Las estrategias de recuperación de cartera del fondo. De acuerdo con las entrevistas realizadas tanto entre los socios, como entre los miembros de los consejos directivos, la mayor parte ve a los FRI como instancias para la obtención de apoyos del gobierno. Por ello, cuando participan en las asambleas permanentemente insisten en la necesidad de que paguen los socios sus créditos para que otros tengan oportunidad de recibir nuevos apoyos. Asimismo, en las reuniones estatales con el INI se comprometen a mejorar las recuperaciones, pero en su comportamiento como socios, es frecuente que tengan fuertes retrasos en sus deudas, o que las "paguen" mediante registros contables, es decir, que salden su cuenta a cambio de un crédito mayor, entregado en el momento de su pago. Es frecuente que en los fondos se estimule y desarrolle este sistema. La concepción de que los FRI son fundamentalmente administradores de transferencias fiscales, se encuentra muy arraigada en su estructura, por ello reviste muy poca importancia el cobro de intereses en las discusiones sobre la operación del fondo y, frecuentemente, se observa más como una suerte de comisión por la gestión del crédito, ya que en muchos fondos se estipula el pago de 10% del monto del crédito al recibir el apoyo. Es decir, se recuperan primero los intereses y posteriormente se cobra el capital; este 10% se considera como "recuperación". Tampoco les interesa mucho a los administradores mantener los costos de administración dentro de un margen manejable (de un porcentaje respecto a los intereses captados), y más bien se enfocan a que se salden los gastos administrativos, por lo que frecuentemente acuden a las recuperaciones para solventarlos. Lo anterior se refuerza por el apoyo del INI, ya que al pagar una proporción de los sueldos de los miembros del módulo de apoyo, pareciera que no son empleados de los fondos. Como estrategia de recuperación de cartera, algunos grupos han establecido que a aquellos que tengan un adeudo y soliciten apoyo, no se les otorgará un nuevo crédito, condición que queda superada si el grupo liquida 50% del adeudo. Como se observa en el cuadro 9, más de 50% de los grupos ha recibido más de un crédito, y una cantidad importante ha obtenido tres y más; sin embargo, la mayor parte de los fondos muestra niveles muy bajos de recuperación de cartera, lo que demuestra que además de utilizarse el procedimiento reseñado, se incurre en otras irregularidades en las recuperaciones y en la aprobación de proyectos.

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Cuadro 9 Número de apoyos recibidos por grupo

Apoyos recibidos Total Porcentaje del totalNo sabe 9 3.79 Una 103 43.46 Dos 41 17.3 Tres 35 14.77 Más de tres 46 19.41 Sin respuesta 3 1.26 Total 237 100

Fuente: Encuesta a socios, 1997

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONCLUSIONES Los FRI de Chiapas representan un fracaso, ya que no han cumplido con ninguno de los objetivos planteados en su promoción. Uno de sus pocos éxitos es haberse convertido en instrumento de compensación temporal para los indígenas, pero por los errores cometidos en su origen y desarrollo, están empezando a constituirse en instrumento que refuerza el poder caciquil, y terminan apoyando a núcleos que permanentemente han sido receptores de ayuda oficial y que hoy, con su reconfiguración, han encontrado nuevamente el camino fácil a recursos transferidos a título gratuito. Existen varios factores preocupantes, entre ellos: 1) La premura del gobierno para transferir los recursos y las responsabilidades

del desarrollo productivo a los pueblos indios ocasionó que el Estado concibiera una estructura organizativa en la que dichos pueblos no podían asumir su propiedad y control. Así, quedaron relegados al papel de beneficiarios, con la intermediación de un grupo técnico ajeno, con una estructura en la que se cuenta con funciones, pero no se tiene responsabilidades; con recursos externos, pero sin compromisos sobre la recuperación y el manejo de los mismos.

2) El tiempo que los miembros del consejo directivo duran al frente de los fondos resulta insuficiente para que aprendan su función y logren desarrollar la gestión autónoma de su organización, por lo que delegan y, más preocupante aún, la subordinan.

3) Los indígenas no han logrado apropiarse de los fondos, y menos aún de su propósito, ni como socios ni como dirigentes, ya que los ven como fuente de recursos del gobierno, y a los técnicos del módulo de apoyo como gestores, y los recursos como transferencias (y no créditos).

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4) Debido al "conocimiento de sus técnicos", el módulo de apoyo, se han transformado en la nueva estructura caciquil de las comunidades en que operan los fondos, ya que tienen el control de los recursos y la capacidad para el desarrollo de "nuevos negocios" derivados del manejo de los programas de licitación. Lo que más le interesa a los técnicos es que se incrementen los recursos y se eliminen los procesos de licitación, "ya que retrasen mucho los procesos de compra e incrementan los precios de adquisiciones".

5) Los apoyos que se otorgan son insuficientes para el desarrollo de proyectos de inversión que brinden un ingreso de cuando menos un salario mínimo neto al mes, por lo que se han transformado en apoyos compensatorios de la pobreza sin reconocerse como tales.

6) No hay un programa de desarrollo que involucre otros apoyos (como Kilo por Kilo, PEAT, programa de empleo productivo, etc.) y acciones complementarias para que el otorgado por el fondo se potencie y tenga un real y profundo efecto en la capacidad productiva y en los ingresos de los beneficiarios.

7) Existe una tendencia al reforzamiento de fondos que muy probablemente no atienden a población indígena ni a la que se encuentra en regiones de elevada marginalidad, y mediante los cuales se liberan apoyos superiores a los promedios estatales, dirigidos a cultivos y actividades productivas de alta rentabilidad, sin mejorar sus índices de recuperación de cartera, lo que supone que se están generando fuertes transferencias a quien no es la población objetivo.

RECOMENDACIONES

De acuerdo con lo anterior, y considerando como marco los propósitos de desarrollo económico y social de los fondos, se observa la necesidad de una revisión de la filosofía del programa, lo que implica modificaciones sustantivas a las políticas e instrumentos, así como la organización de los participantes y los agentes gubernamentales. Un aspecto que debe resolverse y aceptarse es que la comunidad no puede ser considerada como organización y, por tanto, como sujeto de crédito. Por otra parte, hay que plantear una restructuración profunda de los FRI, y establecer un marco legal en el que quede claramente identificadas las funciones, obligaciones, atribuciones y responsabilidades de cada uno de los miembros del consejo directivo, ya que en la normatividad de los fondos se habla de las funciones de las comisiones del consejo directivo, pero no se señalan sus responsabilidades. En el caso de la comisión financiera, deberá especificarse al responsable del manejo del dinero y al que habrá que pedirles cuentas. Asimismo, en el caso de que sea la comunidad la beneficiaria, será necesario la identificación de todos y cada uno de los miembros directos y, por tanto, responsables de pagar la inversión.

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Con la presentación de una petición de apoyo de fondos, debería presentarse la lista de los beneficiarios directos, con nombre completo, monto que le corresponde pagar a cada uno y su firma, avalado por las autoridades locales. Adicionalmente, las personas que reciban el recurso tendrían responsabilidades jurídicas derivadas del crédito.

DEL SENTIDO DE LA PROPIEDAD

Como el sentido de propiedad determina la autonomía, para fortalecer el de los socios y consolidar la posición de los fondos como organismo financiero regional, es necesario desarrollar las siguientes estrategias y acciones:

♦ Reforzar entre las organizaciones pertenecientes al fondo la percepción de que el recurso, al ser propio y tener el propósito de mejorar su condición productiva, debe ser reintegrado, ya que ello permitirá mantener el apoyo a los vecinos de su comunidad y a sí mismos. Se les debe aclarar que los recursos del fondo son de propiedad comunitaria y que, aun cuando se facilitan de manera individual, al ser reintegrados se posibilita que la comunidad continúe utilizándolos.

♦ Organizar talleres de inducción para los solicitantes de recursos, en los que se les sensibilice sobre la importancia de hacer un buen uso del crédito, desarrollando actividades con potencial productivo en la zona, con el propósito de que recuperen su inversión y obtengan un beneficio monetario o de producto.

♦ Establecer mecanismos que garanticen la recuperación al finalizar el producto o en su venta, y solicitar garantías para generar corresponsabilidad en el pago del apoyo.

♦ En el caso del consejo directivo es necesario fortalecer el sentido de propiedad entre sus miembros, y esto sólo se logrará capacitándolos para que obtengan una mayor autonomía en las labores de gestión del fondo e identifiquen sus principales problemas, formas sencillas de evaluación del manejo de los recursos, así como de los elementos para la definición de líneas de inversión:

1) La capacitación debe ser diferencial; a los miembros de la comisión

financiera, para que evalúen los reportes mensuales y cotejen notas de ejercicio, así como para que verifiquen cierto tipo de gastos que muestren dudas sobre su manejo.

2) A la comisión técnica, para que identifiquen proyectos con potencial productivo en la zona, de acuerdo con su vocación.

3) Y a los miembros de la comisión de evaluación, para que visiten los proyectos vencidos y valorar su condición.

Aunado a la capacitación, deberán establecerse criterios de responsabilidad para impedir el mal manejo de los recursos. 163

OPERACIÓN FUNCIONAMIENTO Y CARACTERÍSTICAS

FINANCIERAS DE LOS FONDOS Los Fondos Regionales Indígenas deberán:

♦ Establecer políticas de tasa de interés, resolvencia y garantías de recuperación para que funcionen como instrumentos de capitalización y desarrollo de comunidades indígenas

♦ Establecer políticas de refinanciamiento fijando compromisos o metas específicas de acuerdo con la filosofía económica y social del programa y respecto del comportamiento financiero del fondo, particularmente con referencia a la revolvencia de los fondos con el propósito de su saneamiento y desarrollo.

♦ Establecer políticas sobre la asignación de los recursos, precisando y diferenciando las condiciones de su apoyo. Éstas deben distinguir entre el financiamiento a proyectos productivos, de infraestructura y sociales. En esta mezcla, el Fondo podría operar como detonador del desarrollo regional y local de las comunidades indígenas, lo que requiere un replanteamiento de la Filosofía del programa en cuanto al Fondo como instrumento de desarrollo económico y social.

DE LAS RECUPERACIONES Para mejorar los niveles de recuperación es necesario desarrollar estrategias que corresponsabilicen a los socios en la conservación de fondo como institución financiera de apoyo. Con ese propósito habrá que incluir a los miembros del consejo directivo en la operación financiera del fondo. Las acciones propuestas son: establecer como criterio para la aprobación de proyectos un porcentaje de recuperación determinado, en los tres ciclos homólogos anteriores o en los transcurridos a la fecha, y desarrollar procesos de programación presupuestal de acuerdo con la evolución promedio de la línea de proyectos a apoyar. Las estrategias dirigidas a los socios incluyen: desarrollar programas de inducción, en los que se les presenten a los probables solicitantes las alternativas de inversión de menor riesgo 3en la zona, y en las que se garanticen además de la recuperación de la inversión, los mejores rendimientos para los beneficiarios.

Las acciones propuestas son:

1) Desarrollar el análisis de las actividades de inversión con menor riesgo, mayores rendimientos y determinar los montos mínimos de inversión recomendables.

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2) Establecer pláticas de inducción entre los solicitantes con el propósito de orientarlos en sus planes.

3) Establecer mecanismos para potenciar la capacidad de compra y consolidar ventas regionales por líneas de productos.

En la operación de fondo, se deben precisar de manera clara y realista las atribuciones de la asamblea, ya que no le competen decisiones técnicas. El fondo debe de contar con un comité consultivo que incluya al INI estatal y central, un secretario técnico y asesores especialistas, según lo demanden las labores técnicas con la visión regional y local. El funcionamiento de este comité podría apoyar tanto el planteamiento de estrategias, como el proceso de planeación, presupuestación, programación y proyectos, en su formulación, ejecución y evaluación.

PLANEACIÓN Y PROGRAMACIÓN REGIONAL Y LOCAL

El fondo de operar como detonador de los procesos de formación y desarrollo de organizaciones que se caractericen por la autogestión y autonomía con base comunitaria y local, lo que implica no solo allegarse de recursos, sino capacitar e inducir los procesos de planeación, organización y participación comunitaria, a fin de que se logren los objetivos para los cuales fueron creados los fondos.

• Establecer estrategias de desarrollo microregional que impulsen la actividad productiva, el empleo y el ingreso de las comunidades indígenas, y que consideren la inserción y viabilidad del centro regional y mercado que las orienta; para ello el fondo deberá apoyarse en un comité consultivo.

• Capacitar a técnicos y directores del CCI en aspectos básicos de conceptos y técnicas regionales, así como en proyectos, planeación y programación.

• Elaborar una metodología para la creación de programas de desarrollo regional y local, con criterios de evaluación financiera e impactos económicos y sociales.

• Establecer formas de organización y participación en la planeación comunitaria que propicien la economía local recogiendo necesidades e iniciativas, de manera que la planeación desde abajo, en el ámbito local y comunitario, se empate con la cúpula y la correspondiente al consejo consultivo mencionado. La forma que puede adoptar es similar a la de los comités coordinadores de planeación comunitaria (Cocopla).

• Establecer criterios y políticas para los fondos, a fin de que la asignación y manejo de los recursos sean claros y permitan el logro de los objetivos. Es necesario fijar con claridad el carácter y la función del fondo. La concepción de proporcionar capital, y posteriormente crear los ahorros sin considerar la organización, planeación, capacitación y desarrollo tecnológico, es imposible. Se necesita diferenciar los

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programas de apoyo social de los de desarrollo económico, señalando que recursos son para transferencias y cuáles para capitalización. Para esto se requiere la revisión filosófica del programa mencionado.

ORGANIZACIÓN Se requiere el cambio y revisión de la filosofía del programa, a fin de distinguir entre el fondo regional y las organizaciones paralelas con figuras legales exclusivas para las organizaciones participantes, lo que limita cualquier acción de integración y propicia clientelismo y corrupción. Es más, afecta la normatividad del fondo y la subordina a los mandatos de la organización adoptada por las organizaciones que detentan el poder.

• Establecer una estrategia de inclusión y participación de las organizaciones y comunidades indígenas.

• Distinguir claramente la responsabilidad y atribuciones del fondo y sus recursos, ya que son confusas, pues manejan recursos fiscales y los que se supone son resultado de la operación del fondo.

EL PAPEL DEL MÓDULO DE APOYO

La propuesta anterior supone la desaparición del módulo de apoyo. Si éste ha sido fuente de poder y corrupción, y ha dejado de lado el papel por el cual fue concebido, debe desaparecer, y en su lugar crearse un cuerpo de técnicos contratados por el INI, donde se les contrate cuando haga falta y se les pague por obra determinada.

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