FINANCIAMIENTO DE OBRAS PÚBLICAS

LUIS EDUARDO ESCOBAR

Corporación de Políticas de Infraestructura

21 de agosto de 2014

Reflexión Inicial

“Los desacuerdos entre economistas son saludables. Reflejan el hecho que la disciplina dispone de una variedad de modelos y que hacer coincidir la realidad con algún modelo es una ciencia imperfecta con mucho margen de error.”

“El problema es que muchas veces los economistas confunden un modelo con el modelo. Cuando eso ocurre, el consenso no es algo para aplaudir.”

Dani Rodrik

• Introducción

• Los fundamentos

• Algunas estimaciones

Introducción

• Desafío: alcanzar el desarrollo en la próxima generación.

Dimensiones del “Desarrollo”

– Educación– Salud– Otros servicios del estado de alta calidad

(seguridad, defensa, sistema judicial, etc.)– Cultura– Transporte e integración territorial– Comunicaciones– Otros servicios públicos de calidad y precios

razonables (electricidad, gas y agua)

– Calidad ambiental y áreas de recreación (parques nacionales, regionales, y locales)

– Urbanismo de calidad (calles amplias, comercios formales, iluminación, tránsito, etc.)

– Cierta equidad y desigualdad acotada– Y, desde luego, niveles de ingreso per cápita

altos.

• Lo que asociamos con “desarrollo” son bienes provistos, regulados o subsidiados por el sector público.

• La gran excepción es el ingreso per cápita

del cual depende en gran medida todo lo demás.

El desafío entonces es……

– Identificar esas necesidades, teniendo muy claro lo que requiere hacer,

– Priorizar las inversiones, – Dar coherencia a las decisiones de política, – Mantenerlas en el tiempo, – Tener la capacidad de adecuarlas a necesidades

crecientes y cada vez más exigentes,– Financiar los programas de inversión de manera

sostenible.

Evidencia internacional

• La mayoría de los economistas consideran que invertir menos de lo requerido en infraestructura es económicamente dañino y fiscalmente irresponsable.

• Estudios del Banco Mundial han demostrado que no hacer una mantención adecuada de caminos cuesta más caro que mantenerlos y repararlos cuando corresponde.

El desafío de Chile

• No creo que alguien en esta sala considere que la infraestructura chilena es mejor que la de EEUU en cuanto a su amplitud y densidad.

• Al mismo tiempo, la congestión ciertamente es una característica de nuestra infraestructura crítica.

• Por lo tanto, compartimos el dilema de los EEUU y los demás países.

• Además, como ha señalado el Colegio de Ingenieros de Chile, adicionalmente en Chile tenemos que incorporar más plenamente consideraciones de resistencia y redundancia para catástrofes.

El caso chileno (nuestra propuesta)

• El país DEBE invertir en infraestructura por lo menos un 3,5% del PIB anual o poco más de US$ 9.000 millones anuales.

• La cifra que se publica como "inversión" abarca mucho más que inversión en infraestructura e incluye mantención y reparación de edificios y carreteras, así como compra de equipos y muebles.

• La presidenta Bachelet ha hablado de elevar la inversión a 3,5% del PIB.

• Es decir, para cumplir la meta de la presidenta habría que elevar la inversión pública en poco más de US$ 3.100 millones anuales.

• ¿Cómo se puede financiar un aumento del gasto en infraestructura de esa magnitud?

Fundamentación económica…

• Los recursos financieros de una economía como la chilena están en manos del Estado, del Sector Privado, o vienen del exterior (inversión directa o endeudamiento).

• Y sabemos que al cerrar las cuentas del año (ex post) se debe cumplir que:

• Es decir, al final del día, los recursos para financiar la Inversión Bruta (pública y privada) los aportan – el Estado (Ahorro > 0), – agentes privados domésticos (ahorro privado)– agentes externos de la economía (públicos o privados).

• Lo que puede cambiar es el papel en que se envuelve el paquete de recursos, es decir, los instrumentos financieros, pero las fuentes son conocidas y limitadas.

• Para aumentar su inversión el Estado tiene que tener un superávit global menor o se tiene que endeudar.

• AHORRO – INVERSION = BALANCE GLOBAL

• Si el Ahorro > Inversión, hay un superávit y el país ahorra en el exterior (financia el déficit de otros países)

(promedio 2,3% del PIB 2004-13)• Si el Ahorro < Inversión, hay un déficit y aumenta la

deuda chilena

(0,5% del PIB en 2013).

• Hay una excepción: los fondos soberanos del Estado (el FEES y el FRP) donde a fines de junio habían saldos de US$ 15.500 millones y US$ 8.200 millones, respectivamente.

• Como por ley el FRP está destinado a pagar obligaciones de pensiones del Estado, digamos que sólo se cuenta con los recursos del FEES.

• Curiosamente, la ley que lo creó no indica para qué se deben usar los recursos del FEES.

• Actualmente la deuda bruta del Gobierno de Chile es de 12,8% del PIB.1/

• Pero el Estado es acreedor neto en 6,6% del PIB. Es decir, tiene más activos financieros que deuda. Pocos países del mundo están en esta situación.

• Además, más del 80% de la deuda pública está denominada en pesos y UF, no en moneda extranjera, fortaleza importantísima a la hora de dificultades financieras.

• Como nos ha recordado el premio Nobel en economía Paul Krugman recientemente,2/ la deuda pública puede crecer en línea con el PIB sin crear problemas financieros y económicos.

1/ Informe de Estadísticas de la Deuda Pública, www.dipres.cl

2/ P. Krugman (2014), Debt Shall Have No Dominion. NY Times, 16 de Julio.

• La fórmula que explica el impacto de la deuda pública, expresado como % del PIB, es:

Var deuda/PIB = (deuda/PIB)*(tasa de interés nominal

– crecimiento nominal del PIB)

– superávit primario/PIB

• Donde el “superávit primario” son los recursos de los que dispone el Estado para pagar los intereses, es decir, mide si el Estado puede financiar el pago de intereses sin endeudarse.

• Así, para que aumente la deuda pública en relación al PIB se debe cumplir una doble condición:– la tasa de interés que se pague tiene que ser mayor que

el aumento del PIB nominal (inflación más crecimiento real)

– el Estado tiene que pedir prestado para pagar los interes.

• Desde la crisis de 1982 que Chile no está en esa situación.

• Por su parte, las instituciones del sector privado (nacional o extranjero) tienen recursos para invertir donde más le rindan (corregido por riesgo).

• Si el modelo de negocios es adecuado, puede ser (en la práctica lo ha sido) un aportante significativo a la inversión en infraestructura.

• Las concesiones aportaron US$ 15.000 millones a la inversión en infraestructura en los últimos 20 años.

Algunas cifras ilustrativas

• Como vimos, el Estado chileno puede aumentar su deuda directa en línea con el aumento del PIB nominal sin que ello aumente la relación deuda bruta/PIB.

• Como la deuda bruta del Gobierno es de US$32.300 millones, este se puede endeudar en unos US$ 2.000 millones anuales, suponiendo una conservadora tasa de crecimiento de tendencia del PIB de 3,0% anual y una inflación de 3% anual.

• De hecho, en los últimos seis años la deuda bruta pasó de ser 3,9% del PIB (2007) a más de 12,8% a marzo de este año y no le ha pasado nada al “credit rating”.

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• Además, el Estado puede usar los fondos soberanos para financiar inversiones en infraestructura y así rentabilizar ahorros que hoy por hoy tienen rendimientos reales cercanos a cero en dólares.

• El FEES podría comprar deuda (en US$ o UF) emitidos por privados que construyan infraestructura pública (concesiones?). Esa operación constituye una inversión financiera y no es parte del gasto del gobierno.

• Para mitigar el impacto que pueda tener sobre la oferta interna de divisas se puede limitar el monto a invertir a no más de 0,5% del PIB (US$ 1.300 millones) anuales.

• El sector privado puede participar de varias maneras:– Desde luego, prestándole al Estado. Los candidatos

obvios son las instituciones financieras, especialmente las que necesitan activos de largo plazo denominados en UF (AFP y seguros).

– En el caso de las AFP, si suponemos un límite de inversión de 5%, tendríamos un saldo disponible de unos US$ 9.000 millones más el crecimiento anual de los AUM.

• El sector privado también puede financiar concesiones directamente. En especial los inversionistas institucionales (incluyendo las AFP).

• Es lo que se ha hecho en las concesiones tradicionales (autopistas, puertos, aeropuertos, etc.) que permiten que el Estado asuma parte de los riesgos (pasivos contingentes) y pague los subsidios (si los hay).

• Las AFP tienen invertidos unos US$ 4.500 millones en deuda de largo plazo de las concesionarias.

• Otra alternativa, que el actual gobierno parece estar descartando, es

• Las concesión de edificaciones (cárceles, hospitales o cualquier otro edificio).

• Se asemejan a un arriendo o a un leasing y gran parte de los riesgos operacionales los “asume” el privado pero se pagan en el arriendo.

• Cabe destacar que los arriendos o los leasing son gasto corriente del Gobierno, lo mismo que en el caso de una empresa.

• Es el privado el que aumenta la inversión.

• La principal objeción a las concesiones es que el costo financiero que enfrenta un privado es mayor al del Estado y que, por tanto es más caro.

• Pero esto supone que ambos sectores son igualmente eficientes en la construcción y mantenimiento de la infraestructura lo que parece no ser el caso, como la simple observación del estado de los hospitales públicos demuestra.

• El Estado puede colaborar a reducir el costo financiero del concesionario invirtiendo parte de sus excedentes en la compra de bonos de los concesionarios.

• Al aumentar la competencia en la demanda por bonos de los concesionarios, se reduce el costo para el concesionario y el Estado obtiene un retorno mayor al actual.

• ¿Cuánta infraestructura adicional se puede “arrendar” o “lease” de esa manera?

• Digamos que el Estado le dedicara un 1,0% del PIB anual a arriendo de infraestructura o unos US$2.600 millones anuales. Si el arriendo anual es equivalente al 8% del valor del inmueble, se puede arrendar infraestructura que tiene un valor de US$ 32.500 millones.

• Es decir, más de 200 hospitales como el de Maipú o La Florida (sólo el edificio).

Resumen y Conclusiones

• Chile necesita invertir por lo menos un 3,5% del PIB (US$ 9.100 millones) al año para mejorar su infraestructura pública.

• Estos cálculos, realizados por instituciones públicas y privadas excluye los sectores privatizados y regulados (EGA y comunicaciones), edificios públicos, y mejoras urbanas no-transporte.

• Las fuentes de financiamiento son dos:– El Estado, como parte de sus operaciones normales

(corrientes y de inversión), y usando los ahorros acumulados. Esto último ocurre “bajo la línea” y no afecta las políticas macroeconómicas.

– El Sector Privado, nacional o extranjero. Esto toma la forma de concesiones (donde las tarifas pagan gran parte de la inversión y operación) o de construcciones que pueden ser objeto de arriendos o leasing.

• No estamos planteando convertirnos en una China que ha llegado a invertir consistentemente más del 10% del PIB en infraestructura (todo con recursos públicos).

• Sí estamos diciendo que parte del desafío de alcanzar el “desarrollo” consiste en aumentar la infraestructura disponible con un criterio de calidad y visión de futuro.

• Lo hacen países como Inglaterra, Australia, Nueva Zelanda y Canadá.

• Lo que se requiere es tener visión, claridad y convicción del país que queremos ser y actuar en esa dirección.

• Y, como en toda actividad humana, para avanzar hay que poner los recursos humanos, físicos, financieros e institucionales a disposición de esta estrategia.

• Lo que hemos tratado de demostrar es que podemos avanzar y que eso es posible, sin generar desequilibrios económicos y financieros.

FINANCIAMIENTO DE OBRAS PÚBLICAS

LUIS EDUARDO ESCOBAR

Corporación de Políticas de Infraestructura

21 de agosto de 2014