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Año 1 Volumen 2
Febrero de 2015
Centro de Investigaciones
Jurídicas
2015
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UBI SOCIETAS IBI IUS, año 1 volumen II, febrero-julio 2015; es una revista
arbitrada, de publicación semestral editada en la Universidad Autónoma de
Chihuahua, a través del Centro de Investigaciones Jurídicas de la Facultad de
Derecho. Ave. Universidad s/n Campus Universitario I, C.P. 31220 Chihuahua
Chih., México, Teléfonos: 4-13-44-77 ext. 4324 y 4336.
http://www.fd.uach.mx/maestrias/2011/06/17/centro_invest_juridicas/, dirección
electrónica: [email protected] . Editora responsable: Dra. Amalia Patricia Cobos
Campos. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo n° 04-2014-010809554700-102,
ISSN en trámite, otorgado por el Instituto Nacional de Derechos de Autor.
Impresa por Groppe Libros S.A. de C.V., Calle Hospital 2295 A, Ladrón de
Guevara, 44650 Guadalajara, JAL. Este número se terminó de imprimir el 15 de
febrero de 2015 con un tiraje de 300 ejemplares. Las opiniones expresadas por
los autores no necesariamente reflejan la postura del editor de la publicación, por
lo que el contenido de cada artículo es responsabilidad de su(s) autor(es). Queda
estrictamente prohibida la reproducción total o parcial de los contenidos e
imágenes de la publicación sin previa autorización del Centro de Investigaciones
Jurídicas.
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Índice
Pág.
7 La trata de esclavos, el derecho internacional y el
Congreso de Viena Amalia Patricia Cobos Campos, Octavio Carrete Meza, Eduardo
Medrano Flores
37 Una oportunidad histórica (No arbitrado)
Luis Alonso Domínguez Ramos
68 Los pueblos indígenas en el ámbito mundial Jesús Flores Duran
115 El empoderamiento de una cultura ético-jurídica en la
sociedad mexicana. Una visión contemporánea que
fortalezca las instituciones públicas y privadas Alma Delia Herrera Márquez
153 Acteal, entre el olvido y la impunidad Malí Angélica Olivas Chacón, Oscar Octavio Valadez Reyes
177 La educación y el sistema fiscal Alicia Ramos Flores, Jaime A. Caraveo Valdez, José Luis Sáenz
Domínguez
229 Salario digno José Luis Villa Balderrama
LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO
INTERNACIONAL Y EL CONGRESO DE VIENA
Amalia Patricia Cobos Campos*
Octavio Carrete Meza**
Eduardo Medrano Flores***
Señores diputados: ¿Y aún temeréis que nuestras leyes perturben las
digestiones de los negreros, cuando tantos crímenes no han perturbado
sus conciencias?
Emilio Castelar
20 de junio de 1870.
SUMARIO: I. Introducción II. Antecedentes III. La
esclavitud en sus diferentes contextos IV. Instrumentos
internacionales contra la esclavitud V. Conclusiones.
Resumen
Los instrumentos internacionales, podemos evaluarlos una vez
que ha transcurrido el tiempo y se pueden visualizar sus logros en
la construcción de una mejor sociedad mundial, el Congreso de
Viena no es la excepción; como sabemos se le atribuye haber
edificado un nuevo orden mundial, sin embargo, se ha dicho que
su contribución al derecho internacional ha sido escasa; tales
afirmaciones resultan inaceptables, ya que su logro precisamente
más significativo, lo fue la abolición de la trata de esclavos, con
lo que marcó una transformación de la historia de la humanidad.
* Doctora en Derecho, miembro del Sistema Nacional de Investigadores,
profesora de tiempo completo, Coordinadora del Centro de Investigaciones
Jurídicas y Representante del Cuerpo Académico de Derechos Humanos y
Cultura de la Legalidad, Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de
Chihuahua. E-mail: [email protected] ** Doctor en Derecho, Director del Instituto de Formación y Actualización
Judicial del Supremo Tribunal de Justicia del estado de Chihuahua, maestro de
tiempo completo, integrante del Cuerpo Académico de Derechos Humanos y
Cultura de la Legalidad, Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de
Chihuahua. *** Candidato al grado de Doctor en Derecho, maestro de tiempo completo,
colaborador del Cuerpo Académico de Derechos Humanos y Cultura de la
Legalidad, Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chihuahua.
AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS
OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES
9
En el presente trabajo pretendemos analizar cuáles han sido sus
contribuciones reales del Congreso de Viena en la construcción de
los derechos humanos, en especial, el de la libertad. Analizaremos
igualmente, cuáles son los efectos que en la edificación de los
derechos humanos tiene la trata de personas, como uno de los
problemas lacerantes del mundo moderno y para el cual las
legislaciones y convenios parecen insuficientes, ante el desaliento
de los estados, y que es considerada por sus consecuencias una
nueva forma de esclavitud; debemos en consecuencia realizar un
análisis de la evolución histórica de éste flagelo de la humanidad
llamado esclavitud, las etapas que el mismo ha tenido en su
evolución y cuál fue el aporte del Congreso de Viena en la
desaparición del comercio de seres humanos en un momento
histórico; pero deberemos igualmente examinar la nueva
esclavitud, su problemática su regulación internacional y qué están
haciendo los estados democráticos modernos para proteger los
derechos humanos y ganar esta batalla que parece de antemano
perdida.
Palabras clave: Esclavitud, derechos humanos, trata de personas, Congreso de
Viena
Abstract
International instruments, we can evaluate them once the time has
elapsed and you can visualize his accomplishments in the
construction of a better global society. The Congress of Vienna is
not the exception, as we all know, that congress has the
responsibly of the built a new world order. However, it has been
said, that their contribution to international law has been scarce;
such statements are unacceptable, since it is just most significant
achievement; it was the abolition of the slave trade, with which
marked a transformation in the history of humanity. In the present
work, we intend to analyze what have been his real contributions
to the construction of human rights in particular, that of freedom.
Also, analyze what are the effects that the building of human rights
about the traffic of persons. That is one of the appalling problems
of the modern world and for which the laws and conventions seem
insufficient to discouragement of new form of slave. We must
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therefore, make an analysis, of the historical evolution of this
scourge of humanity called slavery; he stages that it has played in
its evolution and what was the contribution of the Congress of
Vienna, in the disappearance of the trade in human. Although we
must also examine new slavery, the problems around of this
felony. We examined the international regulation, what are doing
the modern democratic States to protect human rights, and
winning this battle seems in advance lost.
Key word:
Slavery, human rights, human traffic, Congress of Vienna
I. Introducción
La trata de esclavos constituyó una práctica normal y legal, se
trataba a los esclavos como objetos de propiedad y se les privaba
de su consideración humana, se les dispensaba un trato vejatorio
con la aplicación de penas infamantes a la menor muestra de lo
que se estimaba como rebeldía e indisciplina y que no eran sino
asomos de dignidad mostrados por éstos.
Afortunadamente, la humanidad evolucionó y las luchas
fratricidas en búsqueda de una sociedad más justa, fructificaron
hacia la abolición de la esclavitud y permitieron una nueva
construcción de los derechos humanos.
Analizaremos brevemente algunos aspectos históricos, que
modificaron las condiciones bajo las que se traficaron miles de
personas, cuyos descendientes aún tratan de superar los problemas
de segregación racial que parecen no tener fin.
Sin embargo, no podemos perder de vista que la práctica de
la esclavitud, era legal y aceptada hasta el siglo XIX, visión que
se fue modificando, ya que como afirma Welton1:
Gradualmente, y particularmente en el siglo XIX, la creciente
condena hacia la esclavitud de las personas y el comercio de
esclavos, por un número cada vez mayor de individuos, grupos y
1 Welton, Mark D., “El derecho internacional y la esclavitud”, Military Review,
mayo-junio de 2008, pp. 54-68, disponible en:
http://usacac.army.mil/CAC2/MilitaryReview/Archives/Spanish/MilitaryRevie
w_20080630_art009SPA.pdf , accedida el 22 de marzo de 2014.
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OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES
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con el tiempo de los estados, culminaron en una amplia
prohibición legal en su contra.
Pero, ¿cómo se fue gestando esa diversidad del pensamiento
que llevó a la humanidad a tutelar de manera generalizada la
libertad?, es una pregunta a la que pretendemos responder en este
estudio, en virtud de que ante las modernas formas de esclavitud,
deberemos encontrar nuevamente el camino hacia la libertad, y los
instrumentos internacionales que han mostrado su gran valía en la
construcción del derecho interno y la salvaguarda de los derechos
humanos, deberán auxiliar en este recorrido a los estados para
vencer el flagelo de la trata de personas.
Resulta imprescindible, a nuestro juicio, mencionar, aunque
sea someramente, los primeros pasos hacia la libertad, que fueron
dados, primero por Miguel Hidalgo y Costilla, quien en diciembre
de 1810 emite en México un Decreto contra la esclavitud las
gabelas y el papel sellado; en dicho documento en lo conducente
determina:
[…]
1a.- Que todos los dueños de esclavos deberán darles la libertad,
dentro del término de diez días, so pena de muerte, la que se les
aplicará por transgresión de este artículo. […]2
Posteriormente el Congreso de Chile emite el Bando de
Libertad de Vientres que entre lo más relevante determinaba:
Aunque la esclavitud, por opuesta al espíritu cristiano, a la
humanidad y a las buenas costumbres, por inútil y aun contraria
al servicio doméstico, que ha sido el aparente motivo de su
conservación, debería desaparecer en un suelo en que sus
magistrados sólo tratan de extinguir la infelicidad en cuanto
alcancen sus últimos esfuerzos; con todo, conciliando estos
2 Decreto de Miguel Hidalgo y Costilla contra la esclavitud, las gabelas y el uso
de papel sellado.
6 de diciembre de 1810, Documentos de la guerra de independencia, Biblioteca
enciclopédica popular, 74, Secretaría de Educación Pública, México, 1945, pp.
17-18. disponible en:
http://www.biblioteca.tv/artman2/publish/1810_115/Decreto_de_Miguel_Hidal
go_y_Costilla_contra_la_esc_1183.shtml, accedida el 25 de marzo de 2014.
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sentimientos con la preocupación y el interés de los actuales
dueños de esta clase de miserable propiedad, acordó el Congreso:
Que desde hoy en adelante no venga a Chile ningún esclavo y que
los que transiten para países donde subsista esta dura ley, si se
demoran por cualquier causa y permanecen seis meses en el
Reino, queden libres por el mismo hecho.3
Continuando con la secuencia histórica, el 2 de febrero de
1813, el Supremo Poder Executivo Provisorio de las Provincias
Unidas del Río de la Plata decreta la libertad de todos los nacidos
desde el 31 de enero de 1813 inclusive en adelante.
Es en 1815, cuando se emite la llamada Declaración de
las Potencias para la abolición de la trata de negros, suscrita por
Austria, España, Francia, Gran Bretaña, Noruega, Portugal, Prusia
y Suecia, si bien como se ha dicho, ya existían algunos avances;
empero, en ella se determina que la declaración no debe influir en
el término que cada Potencia participante juzgue conveniente
fijar para la extinción definitiva del comercio de negros.4; cabe
aclarar que, con antelación a la misma, se suscribió un tratado
bilateral entre Inglaterra y Portugal para la abolición del tráfico de
esclavos, la declaración se emite como un anexo al Acto Final del
Congreso y en lo esencial determinaba que:
[E]l comercio conocido bajo el nombre de trata de negros de
África, ha sido encarado por los hombres justos y esclarecidos
de todos los tiempos como repugnante a los principios de
humanidad y de moral universal [...]; por lo tanto, […]los
plenipotenciarios declaran en frente de Europa que, mirando la
abolición universal de la trata de los negros como una medida
particularmente digna de su atención […], ellos están animados
3 Bando de Libertad de Vientres, Acta del Supremo Congreso Nacional, Sesión
del 8 de octubre de 1811, disponible en:
http://www.ensayistas.org/antologia/XIXE/castelar/esclavitud/vientres.htm,
accedida el 1 de abril de 2014. 4 Viena, 8 de febrero de 1815, Véase: Castelar Emilio, “La abolición de la
Esclavitud” 1870, y AAVV, “Cronología de la esclavitud”, Teoría crítica e
historia, disponibles en:
http://bib.cervantesvirtual.com/bib/portal/litElec/webnovelaJJDiez/esclavos.htm
y http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4 _uibd. nsf/ EA 9E
7019B44C3DD205257AA10065204B/$FILE/ppt2.pdf, accedidas el 1
de abril de 2014.
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del deseo sincero de concurrir a la ejecución más pronta y más
eficaz de esta medida por todos los medios a su disposición [..].
Bien instruidos, sin embargo, de los sentimientos de sus
soberanos [...] reconocen al mismo tiempo que esta declaración
no debe influir en el término que cada potencia pueda considerar
como más conveniente para la abolición definitiva del comercio
de negros. Por consiguiente, la determinación de la época en que
este comercio debe cesar universalmente, será objeto de
negociaciones entre las potencias.5
De la declaración, podemos desprender una serie de
buenas intenciones que no parecieran cristalizar en nada, toda vez,
que al establecerse una indefinición en la temporalidad para poner
en práctica la prohibición del comercio de esclavos y dejar a las
consideraciones unilaterales de los estados, o en el mejor de los
casos, a las negociaciones entre ellos, el cumplimiento de lo
pactado, se nulificaba la proscripción; sin embargo, debemos
reconocer que constituyó el parteaguas para la abolición de la trata
de esclavos.
En consecuencia, no le restamos importancia a la
declaración, pero evidenciamos sus inconsistencias para alcanzar
el fin pretendido, ya que se prestó a una tolerancia, que permitió
verbigracia, que Portugal continuara con dicho comercio
impunemente hasta 1878; entretanto, España, rechazó cualquier
intervención externa en el tema, retrasando la suscripción del Acto
final hasta dos años después, Canales6 comenta que:
España al imprimir su firma a la Declaración de Viena quedaba
vinculada a ella y debía, por tanto, extinguir el comercio de
esclavos. Sin embargo, el incumplimiento de este compromiso y
la presión de Inglaterra condujeron a la firma de sucesivos
tratados hispanobritánicos en 1817, 1835 y 1845 para la abolición
del tráfico de esclavos en las colonias españolas. Pero a pesar de
5 Fragmento de la Declaración de las Potencias para la abolición de la trata de
negros, tomado de Calvo, Carlos, citado por: “Europa tras el Congreso de
Viena 185-1816”, disponible en:
http://www.gorla.com.ar/TESIS/TSEUROPATRASELCONGRESODEVIENA
accedida el 2 de abril de 2014. 6 Fernández Canales, Consuelo, “Exposiciones de la opinión pública ante la
abolición de la esclavitud en Puerto Rico (1868-1873)”, Cuadernos de historia
moderna y contemporánea, Nº. 8, 1987, enero de 1987, pp. 157-172.
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todo ello, durante algún tiempo más continuó el comercio de
negros en territorio español.
Resulta palmario que la visión mercantil siguió
prevaleciendo, frente a una visión humanitaria de los derechos de
los esclavos, difícilmente protegidos en ese contexto de usos y
abusos, en el que los estados obviaban sus compromisos
adquiridos, gracias a la redacción ambigua y de decisiones
unilaterales.
Garrido, Laluf y Thomas7, comentan que:
[L]a necesidad de asegurar el efectivo cumplimiento de los
acuerdos y de combatir los intentos de violación por parte de
tratantes independientes, favoreció que la construcción naval y la
navegación marítima ocuparan un lugar de privilegio en la
configuración del ensamble socio-técnico del comercio
transatlántico de esclavos durante el período que siguió a la
abolición británica. La característica principal de este nuevo
ensamble fue la disminución progresiva de los espacios
geográficos y político-jurídicos para el comercio legal. En este
escenario, los distintos grupos de actores interesados en mantener
activo el tráfico y aquellos decididos a combatirlo fueron
redefiniendo sus objetivos y los problemas a resolver. […] En el
nuevo escenario, los tratantes explotaron los resquicios que
ofrecían los acuerdos contra la trata que se firmaban entre los
distintos países o bien asimilaron poco a poco sus prácticas con
aquellas vinculadas al contrabando. En consecuencia, las
principales dinámicas problema-solución se configuraron en
torno a la búsqueda de estrategias para evitar la captura por parte
de las patrullas antitrata.
Como admiten los precitados doctrinarios, quienes querían
mantener el comercio de esclavos, no dudaron en adoptar incluso
técnicas ilegales para alcanzar sus fines.
Sin duda un mayor avance en la materia lo constituyó más
adelante, la Convención sobre la Esclavitud de 1926, la cual entró
en vigor el 9 de marzo de 1927, en ella en principio se establece la
7 Garrido, Santiago, et al, “Veleros y vapores, velocidad y engaño. Análisis
socio-técnico de las transformaciones en la navegación marítima en el proceso
de abolición del comercio atlántico de esclavos (siglo XIX)”, Historia Critica
No. 44, Bogotá, mayo-agosto 2011, pp. 32-54.
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definición de la esclavitud, como un punto esencial de partida para
poder delimitar qué conductas encuadran en ella y cuáles no;
igualmente determina lo que se entiende por trata de esclavos.
Así el artículo primero prevé que:
Artículo 1
A los fines de la presente Convención se entiende que:
1. La esclavitud es el estado o condición de un individuo sobre el
cual se ejercitan los atributos del derecho de propiedad o algunos
de ellos.
2. La trata de esclavos comprende todo acto de captura,
adquisición o cesión de un individuo para venderle o cambiarle;
todo acto de cesión por venta o cambio de un esclavo, adquirido
para venderle o cambiarle, y en general todo acto de comercio o
de transporte de esclavos.8
Los intelectuales empiezan a imprimir su sello de opinión
al respecto, y encontramos obras como la de Comte, que en su
Tratado de legislación, alude a la esclavitud y le da un tinte no
exento de sarcasmo al tema, evidenciando el maltrato y resaltando
la cualidad de seres humanos de los esclavos; así arguye:
La pregunta consiste en saber si el trabajo que un hombre obtiene
de un gran número de otros desgarrándoles la piel a latigazos le
cuesta más que el trabajo que obtendría de ellos pagándoles un
justo salario9.
Es sin duda una evolución paulatina la que va surgiendo
desde el considerar a los esclavos como mercancías hasta la total
8 Convención sobre la Esclavitud, firmada en Ginebra el 25 de septiembre de
1926, entrada en vigor: 9 de marzo de 1927, de conformidad con el artículo 12
de la misma, La Convención fue modificada por el Protocolo aprobado en la Sede
de las Naciones Unidas en Nueva York el 7 de diciembre de 1953, y así
modificada entró en vigor el 7 de julio de 1955, fecha en la que las
modificaciones enunciadas en el anexo al Protocolo del 7 de diciembre de 1953
entraron en vigor de conformidad con el artículo III del Protocolo, disponible en:
http://www2.ohchr.org/spanish/law/esclavitud.htm, accedida el 25 de marzo de
2014. 9 Comte, Charles, Tratado de legislación, o exposición de las leyes generales
según las cuales los pueblos prosperan, decaen o quedan estancados, Librería
de F. Rosa, París, 1827, p. 415.
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prohibición de dicho comercio en el mundo, ya que, si bien
sabemos que el comercio de personas subsiste, se realiza con
absoluta transgresión al estado de derecho y no hay estado
moderno que lo estime legal.
II. Antecedentes
La ausencia de esclavitud evidentemente configura el derecho a la
libertad, el cual abordaremos en principio a partir del concepto que
Kant le da a este trascendental vocablo, ya que afirma que la
libertad es la “capacidad de los seres racionales para
determinarse a obrar según leyes de otra índole que las naturales,
esto es, según leyes que son dadas por su propia razón; libertad
equivale a autonomía de la voluntad.”10
Del aludido concepto podemos establecer como aspectos
esenciales en primer lugar que la libertad es un atributo humano,
lo cual es una constante sea cual fuere la tendencia filosófico-
doctrinaria de quien la conceptúa o pretende hacerlo, que la misma
se desprende de una decisión propia del individuo, pero que esa
autodeterminación, debe darse en el contexto de un marco
normativo que según Kant, no es el del derecho natural, con clara
alusión a un proceso legislativo que marca los límites de la
libertad individual y permite la conciencia humana. Es esencial
para Kant la relación de la libertad con la voluntad del individuo
que la detenta y los límites que a ésta se le imponen.
Son los filósofos quienes han elaborado infinidad de
trabajos en la búsqueda de una adecuada conceptualización de la
libertad y su relación con la felicidad; así vemos verbigracia en el
pensamiento de Tomás De Aquino11 quién establece claramente
que la inteligencia y la voluntad son dos facultades del alma que
resultan indispensables y se complementan, estimándolas como
presupuesto fundamental de la libertad y la felicidad.
10Kant, Emmanuel, Fundamentación Metafísica de las Costumbres, 6ª ed.,
Madrid, Espasa Calpe, 1980. 11Véase Dietrich, Lorenz, “La libertad humana como valor primordial en Tomás
de Aquino”, Revista Teología y vida, Santiago, Pontificia Universidad Católica
de Chile, vol. 45, núm. 4, 2004. Disponible en:
http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0049-344920040004 00003& script=sci
_arttext, Consulta realizada el 22 de julio de 2010.
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Al respecto, Erich Fromm escribió: “la libertad caracteriza
la existencia humana como tal, y al hecho de que, además, su
significado varía de acuerdo con el grado de autoconciencia del
ser humano y su concepción de sí mismo separado e
independiente"12
En este contexto debemos entender, cómo su concepción
y amplitud ha evolucionado con la sociedad misma, de tal suerte,
que lo que fue un derecho abstracto y generalizado, se fue
convirtiendo en el punto de partida y esencia de los derechos
fundamentales.
Es irrebatible que el derecho a la libertad, cuando se abolió
la esclavitud, aludía a la más elemental de sus formas, su devenir
es largo, del control absoluto del Estado, su actuar arbitrario per
se, cuando un poder político concentrado tomaba decisiones sin
requerir fundamentarlas en ley alguna, y tales decisiones afectaban
el patrimonio y hasta la vida de una persona, a las luchas por la
libertad que marcaron la diferencia, emergiendo la Declaración
Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, ha
habido todo un desarrollo sociojurídico que permeó de tal forma,
que hoy podemos hablar de la libertad no sólo como ausencia de
esclavitud, sino en una forma multifacética que también abarca
expresión de las ideas, de pensamiento, religiosa, etc.
En un sentido jurídico, Bovero afirma: “será libre quién
no esté sujeto a ningún poder, no solamente ningún poder jurídico,
sino a ninguna otra forma de poder, es decir, a cualquier tipo de
influencia o determinación de su conducta”13 , si siguiéramos esta
concepción tendríamos que concluir que nadie es libre, es
imposible en el contexto de la sociedad actual encontrarnos sin
limitantes jurídicas y sociales, y es evidente que la conducta
humana se ve influida por muy diversos factores que la
determinan, en consecuencia, esta noción es irreal e inalcanzable.
Locke, afirma que el estado natural del hombre es “un
estado de completa libertad para ordenar sus actos y para
disponer de sus propiedades y de sus personas como mejor les
parezca, dentro de los límites de la ley natural, sin necesidad de
12 Fromm, Erich, Miedo a la Libertad, Buenos Aires, Ed. Paidós, 2005, p. 44. 13 Citado por Carbonell, Miguel, Los Derechos Fundamentales en México, 2ª Ed.,
UNAM-CND- Porrúa, México, 2006, p. 303.
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pedir permiso y sin depender de la voluntad de otra persona”14.
Esa libertad natural de la que habla, se ve limitada a su juicio, por
el poder político, quien tiene el derecho de hacer leyes, las cuales
se enfocan a la protección de la propiedad, pudiendo dicho poder
utilizar las fuerzas del Estado para obligar al individuo a acatarlas
en aras del bienestar general.
Al evolucionar el concepto de libertad, a la par que lo hace
el pensamiento jurídico filosófico y el Estado mismo, tendríamos
tal vez que concordar con Montesquieu, cuando afirma, que
debemos diferenciar la independencia de la libertad, ya que esta
última “es el derecho a hacer quanto(sic) las leyes permiten.”15
Cabe la reflexión, en virtud de que, es la ley precisamente, la que
marca los límites al ejercicio de la libertad personal, en aras del
bienestar colectivo, es por ello, que el ciudadano podrá realizar
todas aquellas conductas respecto de las cuales no existe una
prohibición expresa y estará igualmente obligado, a realizar otras
que son establecidas a su cargo y cuya abstención acarreará
consecuencias en la esfera jurídica del omiso.
El contenido tutelado por el derecho a la libertad es muy
amplio y se materializa en muy diversos contextos; su percepción
difiere evidentemente, según se adopte una postura positivista o
iusnaturalista, ya que de ello depende que el estado otorgue o
reconozca dichos derechos, pero indudablemente en ambos
supuestos le corresponde garantizar su debido ejercicio, ya que
como afirma Alexy16, estos derechos que se tutelan bajo el rubro
de derechos de libertad, confieren a los ciudadanos verdaderos
espacios de inmunidad frente a intromisiones del estado, como
límites negativos hacia éste último.
III. La esclavitud en sus diferentes contextos
Hemos venido hablando de la esclavitud en tiempo pasado,
enfocándola desde la perspectiva de aquella privación a la que
estuvieron afectados millones de hombres que eran encadenados
14 Locke, John, Ensayo Sobre el Gobierno Civil, México, Ediciones Nuevo Mar,
1984, p. 33. 15 Montesquieu, El Espíritu de las Leyes, Madrid, 1821 p. 236. 16 Alexy, Robert, Teoría de los derechos fundamentales, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1993, pp. 211-212.
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y sojuzgados para serles útiles a otros, tratados como mercancía y
no como seres humanos.
La pregunta es ¿qué ha cambiado?, tal vez en sí misma
esta pregunta podría escandalizar a algunos, pero una mínima
reflexión, nos haría entender que nuestro avanzado mundo
moderno, con un gran proceso de evolución hacia la construcción
y tutela de los derechos humanos, no ha podido vencer las diversas
formas de esclavitud que lo fustigan.
Por ello analizaremos la trata de personas, por estimar que
es el flagelo que más afecta a la libertad humana convirtiendo en
esclavos a quienes son sometidos a ella, y que adopta una
diversidad de modalidades, unas más sutiles que otras, pero que
restan o suprimen libertad a quienes son sujetos a ellas.
El Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la
Trata de Personas, especialmente mujeres y niños, que
complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional17, define a la trata de
personas como:
[L]a captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción
de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras
formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de
poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o
recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento
de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de
explotación. Esa explotación incluirá, como mínimo, la
explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación
sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las
prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción
de órganos18.
Como se puede advertir se trata de una enumeración de
conductas que encuadran en esta figura, más que de una definición
17 Protocolo de Estambul 18 ONU, Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas,
especialmente Mujeres y Niños, que complementa la Convención de las
Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Protocolo de
Estambul), artículo 3º incisos a, b y c, disponible en:
http://www2.ohchr.org/spanish/law/pdf/protocoltraffic_sp.pdf, accedida el 19 de
abril de 2014.
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propiamente dicha, conductas que se traducen en mayor o menor
grado en esclavitud y, como consecuencia, implican la negación
de la libertad de quienes las sufren, es por ello, que para determinar
si nos encontramos frente a prácticas de esclavitud hay que
analizar las condiciones en que se encuentra la persona; entre
dichas condiciones resaltan su posibilidad de libre circulación, el
acceso a sus bienes de uso personal y demás pertenencias y su
anuencia para permanecer en un lugar o situación determinadas
sin que exista ningún tipo de violencia para retenerla.
Andrés19 opina que podemos deducir del precitado concepto
los siguientes elementos:
Actividades: captación, transporte, traslado, acogida o
recepción de una persona
Medios: fuerza, engaño, rapto, coerción, fraude, amenazas,
abuso de poder o situación de vulnerabilidad
Finalidad: explotación, incluido el trabajo forzoso, o extracción
de órganos
Entre las modalidades más preocupantes de la trata de
personas, analizadas por Weissbrodt20, podemos citar:
A. El reclutamiento forzoso por parte de grupos guerrilleros o
de delincuencia organizada
La leva forzosa en tiempos de guerra no constituye una novedad,
pero el que ésta se realice por quienes no están insertos en el estado
de derecho, sí lo es; para los estados modernos existen
prohibiciones expresas en este sentido en diversos instrumentos
internacionales, empero, la leva-s resulta válido llamarla así-
realizada por el terrorismo o peor aún, el narcotráfico, es de otra
índole, como todas las modalidades de la trata de personas, que
como sabemos parten de la ilegalidad.
No entraremos al debate de la posible legitimidad de las
demandas de la guerrilla, nos limitaremos a reconocer que su
19 Andrees, Beate, El trabajo forzoso y a trata de personas. Manual para los
inspectores de trabajo, OIT, Traduc. Aurélie Hauchère, Ginebra, 2009, p. 5 20 Weissbrodt, David (y la Liga contra la esclavitud), “La abolición de la
esclavitud y sus formas contemporáneas”, HR/PUB/0274, Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas, Nueva York y Ginebra, 2002, disponible
en: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/slaverysp.pdf, accedida el 14
de abril de 2014.
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21
existencia ha causado grandes pérdidas humanas a los estados que
la padecen y a ello hay que sumar la pertenencia forzada de los
habitantes de las regiones dominados por ella, quienes son
reclutados sin opción a rehusarse.
Otro tanto ocurre con la delincuencia organizada, con la
gran diferencia de que en ella no podemos encontrar justificación
social o jurídica de ninguna índole, y sin embargo con frecuencia
obligan a los ciudadanos a sumarse, especialmente a los jóvenes,
sin importar la voluntad de estos, o quebrantándola con la adicción
o el miedo.
B. El trabajo forzoso de personas
La definición de trabajo forzoso que insertaremos en este análisis,
por considerarla suficientemente clara, es la consagrada en el
artículo segundo, inciso 1 del Convenio sobre el trabajo forzoso
de 193021:
Artículo 2
1. A los efectos del presente Convenio, la expresión "trabajo
forzoso u obligatorio"22 designa todo trabajo o servicio
exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena
cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece
voluntariamente.
Como palmariamente lo determina el numeral invocado,
el elemento esencial es la falta de voluntad, sin importar la
naturaleza de la labor a desempeñar, ni el género o edad de las
personas.
Igualmente el Convenio aclara que es lo que no se
entiende por trabajo forzado y lo prevé al efecto, en el mismo
numeral, en el inciso 2, comprendiendo en dichas actividades al
servicio militar obligatorio, los que comprenden las obligaciones
cívicas en los estados democráticos, verbigracia el apoyo logístico
como integrante en una casilla el día de las elecciones; los
21 Convenio sobre el trabajo forzoso (Convenio 29), aprobado en Ginebra Suiza,
el 28 de junio de 1930 en la Decimocuarta Conferencia General de la OIT, entró
en vigor el 1º de mayo de 1932, disponible en:
http://www.pgjdf.gob.mx/temas/4-6-1/fuentes/8-A-1.pdf, accedido el 17 de abril
de 2014. 22 Comillas en el original.
LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y
EL CONGRESO DE VIENA
22
relativos a condenas penales, pero exige que exista ya sentencia,
con lo que excluye a los no sentenciados de realzar trabajos; los
prestados en caso de guerra, siniestros o cualquier circunstancia
que ponga en peligro o amenace poner en peligro la vida o las
condiciones normales de la existencia de toda o parte de la
población; y los trabajos realizados por los miembros de una
comunidad en beneficio directo de la misma.
Hechas las anteriores connotaciones conceptuales, para
una mayor claridad dividiremos esta modalidad en los siguientes
apartados:
a) De los migrantes o indígenas en algunas labores agrícolas, en
especial de menores de edad.
En este apartado se incluyen dos grandes vertientes del
problema analizado, ya que la situación de los migrantes,
especialmente en países como México, donde miles de
conciudadanos emigran en busca de mejores condiciones de vida,
anhelo por el cual se ven sometidos a una pseudo esclavitud, dada
su inaccesibilidad a cualquier tipo de justicia en los estados que
los consideran ilegales; son contratados en labores agrícolas que
los sujetan a jornadas inhumanas y con muy bajos salarios,
especialmente en el caso de los menores a quienes en ocasiones,
ni salario se les paga, so pretexto de que los dejan acompañar a sus
padres. Otro tanto ocurre con los indígenas, quienes son
contratados por las grandes corporaciones para realizar labores
agrícolas agotadoras, bajo condiciones que distan mucho de reunir
los requerimientos que las respectivas legislaciones marcan al
efecto.
Cabría el cuestionamiento de si realmente en estos
supuestos se encuadra en la trata de personas, y, en este sentido,
estimamos que deben establecerse diferencias, ya que no
necesariamente ante estos presupuestos hablamos de esclavitud,
porque para que ésta se actualice, deberemos además encontrarnos
con componentes tales como el traslado forzoso, la privación de
ingresos, la práctica de retención de documentos en el caso de los
AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS
OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES
23
indocumentados tanto por los llamados polleros23como los
patrones, etc.; es decir cuestiones que afecten no solo los aspectos
económicos sino la ausencia o limitación de la libertad personal y
que conlleven una realización no voluntaria del trabajo como
hemos venido indicando.
Andrees24 señala que siguiendo a la OIT debemos
diferenciar al trabajo forzoso de aquel que no reúne los
requerimientos mínimos, ya que:
Trabajo forzoso implica pérdida de libertad de forma absoluta o
de forma relativa, por un tiempo relativamente corto o duradero.
En ese sentido, constituye una clara violación a los derechos
humamos. Por lo contrario, las malas condiciones de trabajo
pueden y suelen estar presentes en la mayoría de los casos de
trabajo forzoso contemporáneo, pero no constituyen siempre un
indicador o una condición preliminar a la existencia de trabajo
forzoso. La falta de alternativas económicas viables que hace que
las personas mantengan una relación de trabajo en condiciones de
explotación no constituye en sí misma trabajo forzoso, aunque sí
puede constituir una situación de vulnerabilidad tal como se
define en el Protocolo de Palermo.
Estimamos, que en el caso de los menores, es de estimarse
un estado de vulnerabilidad per se, dada su incapacidad legal para
prestar un consentimiento válido, la OIT25 estima que de las casi
21 millones de personas víctimas del trabajo forzoso en el mundo,
11.4 millones son mujeres y niñas, y 9.5 millones hombres y niños;
de los anteriores el 40% son niños.
b. El trabajo doméstico
El trabajo doméstico desafortunadamente se presta mucho para la
realización forzada, en particular, las mujeres migrantes son
víctimas de este ilícito, toda vez que no existe una posibilidad real
23 Término utilizado en México para denominar a quienes se dedican a cruzar
personas de forma ilegal hacia Estados Unidos. 24 Andrees, Beate, Op. Cit., p. 4. 25 OIT, “Trabajo forzoso, tráfico humano y esclavitud”, disponible en:
http://www.ilo.org/global/ topics / forced-labour/lang--es/index.htm, accedida el
23 de abril de 2014.
LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y
EL CONGRESO DE VIENA
24
de los estados de supervisar lo que ocurre en los hogares, a más de
que incluso como trabajo voluntario, en muchos países no existe
regulación para su prestación o las condiciones exigidas son
menores que para otros sectores. A más de que en muchas
ocasiones dichas mujeres se encuentran totalmente aisladas al
desconocer incluso el idioma del lugar a donde han migrado y son
ilegales.
Blackett26 asegura que los niños son especialmente
vulnerables a la explotación en el servicio doméstico y son
sometidos a éste muchas veces como pago de deudas, sufriendo
no solo maltrato salarial, sino muchas veces hasta violencia y
explotación sexual.
En México existe un rechazo al trabajo de los menores
de 14 años, el cual según Kurczyn27, “se fundamenta jurídica,
social y moralmente. Pero habrá que cuestionarse la moralidad del
hambre de los niños, la carencia de vivienda digna, las
enfermedades, su ignorancia y otras tantas condiciones adversas”.
El problema en nuestro país es complejo, porque al proscribir
dicha labor, esta forma de trabajo pasa al sector informal, ausente
de normatividad en todos los sentidos, se presta a la explotación
de los niños, sujetos a ínfimos salarios, jornadas inhumanas y toda
serie de abusos.
C. La prostitución forzada
Es una de las formas más comunes y graves de la trata de personas,
ya que, en la mayoría de las ocasiones, ésta última es realizada
esencialmente para utilizar esos seres humanos, a quienes han
denigrado y privado de sus derechos más elementales, para
prostituirlos, lo que los transforma en verdaderos esclavos
sexuales.
Debemos, igualmente establecer, que en este supuesto, la
mayoría de las víctimas de estos delitos pertenecen al género
femenino; así lo revela el Informe Mundial Sobre la Trata de
26 Véase; Blackett, Adelle, “Making domestic work visible: The case for
especific regulation”, Labour Law and Labour Relations, Programme Working,
Paper No. 2. Geneva: ILO. 1998; 29 pp. 27 Kurczyn Villalobos, Patricia, “El trabajo de los niños. Realidad y legislación”,
Boletín Mexicano de Derecho Comparado, No. 89, mayo-agosto 1997, UNAM,
México, pp. 559-602.
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25
Personas 201228, que determina que “entre 2007 y 2010 la mayoría
de las víctimas de trata de personas que se detectaron a nivel
mundial eran mujeres. Si bien la proporción exacta del total varía
ligeramente de un año a otro, en el período examinado las mujeres
representaron entre el 55% y el 60% del total de víctimas
detectadas”.
Igualmente relevante resulta el hecho de que el número de
menores se incrementa, ya que según el precitado documento “la
trata de menores de edad -concretamente, de niñas- parece estar
aumentando. De las víctimas detectadas cuya edad se conocía y se
comunicó en el período que abarca del 2007 al 2010,
aproximadamente el 27%29 eran menores. Como comparación, en
el período de 2003 a 2006, la proporción había sido menor ya que
ascendió del 20%”30.
El ejercicio de la prostitución, ciertamente no gesta una
forma de esclavitud, el problema se actualiza ante la realización
involuntaria de ésta, puesto que como afirma Garrido31:
[L]a coacción se realiza de formas diferentes y no necesita de un
hecho de violencia física, del mismo modo la coacción tampoco
siempre se relaciona con el desconocimiento de la actividad. Lo
que plantea esta idea en su término de prostitución forzada es la
pérdida de la libertad frente al ejercicio de la actividad. […] recalcar el carácter no consentido de la actividad, donde siempre
existe engaño, porque según se entiende nadie consiente esa
pérdida de derecho fundamental sobre su propia vida.
Este ilícito en sus inicios no se relacionó con formas de
esclavitud, ya que se le denominaba trata de blancas, Kumar
28 Informe Mundial Sobre la Trata de Personas 2012, UNODC (Oficina de las
Naciones Unidas contra la Droga y el Delito), Plan de Acción Mundial de las
Naciones Unidas para combatir la trata de personas, disponible en:
http://www.unodc.org/documents/data-and-
analysis/glotip/Executive_Summary_Spanish.pdf, accedida el 23 de abril de
2014. 29 Este porcentaje se refiere a América, ya que en África y el Oriente Medio,
ascienden al 68 %. 30 Ídem, p. 4. 31 Garrido, Lorena et al (Coord.), Análisis sociojurídico de la trata con fines de
prostitución forzada: Herramientas para una intervención desde una perspectiva
de derechos, GENERA/Observatori DESC/Grupo Antígona UAB, 2011, p. 9
LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y
EL CONGRESO DE VIENA
26
Acharya32, dice que “durante todo el siglo XX, después de cada
guerra mundial, el tráfico de mujeres continuó, siendo también
víctimas del mismo las de Europa, que huyendo del hambre y el
horror de la guerra, eran presa fácil de los traficantes. Esto llevó a
denominar a la actividad como trata de blancas, misma que luego
se transformó en trata o tráfico de mujeres”.
Empero, el tráfico de mujeres es tan antiguo como la
humanidad misma, en sus orígenes se asume tomarlas como
presea de guerra, posteriormente cuando inicia el tráfico de
esclavos africanos a gran escala, la mujer era más apreciada
porque como asevera Chiarotti33, tenía un triple valor, eran mano
de obra gratuita al igual que los hombres, pero además podían
reproducirse lo que implicaba tener más esclavos y eran utilizadas
como objetos sexuales; en cambio el tráfico moderno, agrega la
precitada autora, va asociado al mercado matrimonial, al
entretenimiento sexual a oficiales y soldados34, a la mano de obra
barata35, a la venta de servicios a través de Internet, y a actividades
de comercio de explotación sexual, o el mal llamado turismo
sexual36.
La prostitución forzada denigra la dignidad humana y lleva
a las personas a niveles intolerables de ignominia; los tratantes,37
no conformes con la privación de su libertad en todos los sentidos,
les dan un trato degradante e inhumano, utilizándolas como
objetos y no como personas.
Raymond38, dice que “millones de mujeres en el mundo
entero son traficadas con diversos propósitos y es visible el
32 Kumar Acharya, Arun, “Tráfico de mujeres hacia la Zona Metropolitana de
Monterrey: una perspectiva analítica”, Espacios Públicos, v. 12, No. 24, abril de
2009, Universidad Autónoma del Estado de México, México, pp. 146-160. 33 Chiarotti, Susana, “Trata de mujeres: Conexiones y desconexiones entre
género, migración y derechos humanos”, ONU/CEPAL/CELADE (Centro
Latinoamericano y Caribeño de Demografía/BID, Santiago de Chile, mayo de
2003. 34 Léase bases y destacamentos militares “de protección”. 35 Que corresponde a la llamada explotación laboral. 36 Ídem 37 Nombre con el que se denomina en algunos lugares como México a los sujetos
activos del delito. 38 Raymond, Janiche G., Guía para el nuevo Protocolo de Naciones Unidas sobre
el Tráfico de Personas, Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata
de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la convención de
AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS
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27
alarmante crecimiento del problema. El negocio mayoritario lo
constituye el tráfico con fines de explotación sexual, que, según
estimaciones de las Naciones Unidas, mueve anualmente entre 5
y 7 billones de dólares, y las cifras de desplazamientos se acercan
a los 4 millones de personas. Como vemos son cifras que no nos
pueden dejar indiferentes, ya que al tratarse de delitos de oculta
realización a estas cifras debemos añadir las cifras negras, con lo
que estaremos frente a un problema de grandes dimensiones
mundiales, que los estados parecen incapaces de resolver.
IV. Instrumentos internacionales contra la esclavitud y sus
nuevas modalidades
Como ya se dijo, el primer instrumento relativo al tema que nos
ocupa, se emite en 1815, con la Declaración de las Potencias para
la abolición de la trata de negros, suscrita por Austria, España,
Francia, Gran Bretaña, Noruega, Portugal, Prusia y Suecia, que ha
sido ya comentado.
Posteriormente, surge la Convención relativa a la
esclavitud39, suscrita en Ginebra, en 1926; seguida por el
Protocolo que la Enmienda en el año de 195340 y tres años después
por la Convención Suplementaria sobre la Abolición de la
Esclavitud, la Trata de Esclavos y las Instituciones y Prácticas
Análogas a la Esclavitud41.
Más adelante el Acuerdo Internacional para la Supresión
del Tráfico de Trata de Blancas, firmado en París en 1904,
enmendado por el Protocolo firmado en Lake Success, Nueva
las naciones unidas contra la delincuencia organizada transnacional. Estados
Unidos de América, 2001, disponible en:
http://www.coddehumgro.org.mx/sitio/Libreria_digital/ varios/
GUIA%20PARA%20EL%20PROTOCOLO%20SOBRE%20TRATA%20DE
%20PERSONAS%20-HREA. pdf , accedida el 22 de abril de 2014. 39 Convención relativa a la esclavitud, suscrita en Ginebra, el 25 de septiembre
de 1926. 40 Protocolo que Enmienda la Convención sobre la Esclavitud del 25 de
septiembre de 1926, Nueva York, 7 de diciembre de 1953 41 Convención Suplementaria sobre la Abolición de la Esclavitud, la Trata de
Esclavos y las Instituciones y Prácticas Análogas a la Esclavitud, Ginebra, 7 de
septiembre de 1956.
LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y
EL CONGRESO DE VIENA
28
York, en 194942 seguidos algunos años después por la Convención
suplementaria sobre la abolición de la esclavitud, la trata de
esclavos y las instituciones y prácticas análogas a la esclavitud en
195743
Reproducimos el artículo primero de ésta última que
refrenda el nivel de compromiso de los estados en la solución del
problema y los alcances de algunas modalidades de lo que se ha
llamado la esclavitud contemporánea, dicho numeral es del
siguiente tenor literal:
Artículo 1
Cada uno de los Estados Partes en la Convención adoptará todas
aquellas medidas legislativas o de cualquier otra índole que sean
factibles y necesarias para lograr progresivamente y a la mayor
brevedad posible la completa abolición o el abandono de las
instituciones y prácticas que se indican a continuación,
dondequiera que subsistan, les sea o no aplicable la definición de
esclavitud que figura en el artículo 1 del Convenio sobre la
Esclavitud, firmado en Ginebra en 25 de septiembre de 1926:
a) La servidumbre por deudas, o sea, el estado o la condición que
resulta del hecho de que un deudor se haya comprometido a
prestar sus servicios personales, o los de alguien sobre quien
ejerce autoridad, como garantía de una deuda, si los servicios
prestados, equitativamente valorados, no se aplican al pago de la
deuda, o si no se limita su duración ni se define la naturaleza de
dichos servicios;
b) La servidumbre de la gleba, o sea, la condición de la persona
que está obligada por la ley, por la costumbre o por un acuerdo a
vivir y a trabajar sobre una tierra que pertenece a otra persona y a
prestar a ésta, mediante remuneración o gratuitamente,
determinados servicios, sin libertad para cambiar su condición;
c) Toda institución o práctica en virtud de la cual:
i) Una mujer, sin que la asista el derecho a oponerse, es
prometida o dada en matrimonio a cambio de una
42 Acuerdo Internacional para la Supresión del Tráfico de Trata de Blancas,
firmado en París el 18 de mayo de 1904, enmendado por el protocolo firmado en
Lake Success, Nueva York, el 4 de mayo de 1949. 43 Convención suplementaria sobre la abolición de la esclavitud, la trata de
esclavos y las instituciones y prácticas análogas a la esclavitud, adoptada por una
Conferencia de Plenipotenciarios convocada por el Consejo Económico y Social
en su resolución 608 (XXI), de 30 de abril de 1956, hecha en Ginebra el 7 de
septiembre de 1956, entrada en vigor: 30 de abril de 1957.
AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS
OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES
29
contrapartida en dinero o en especie entregada a sus padres, a
su tutor, a su familia o a cualquier otra persona o grupo de
personas;
ii) El marido de una mujer, la familia o el clan del marido
tienen el derecho de cederla a un tercero a título oneroso o de
otra manera;
iii) La mujer, a la muerte de su marido, puede ser transmitida
por herencia a otra persona;
d) Toda institución o práctica en virtud de la cual un niño o un
joven menor de dieciocho años es entregado por sus padres, o
uno de ellos, o por su tutor, a otra persona, mediante
remuneración o sin ella, con el propósito de que se explote la
persona o el trabajo del niño o del joven.
Vemos como a las formas tradicionales -por llamarlas de
algún modo- de esclavitud, se van sumando otras, preexistentes
pero no reconocidas como tales, caso concreto el de los
matrimonios forzados sustentados en la costumbre y que afectan
sin duda alguna la libertad de la mujer cuyo consentimiento es
intrascendente para dichos usos culturales.
Otro instrumento de relevancia lo es el Protocolo Para
Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas,
Especialmente Mujeres y Niños, que Complementa la Convención
de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada
Transnacional, instrumento que en su artículo tercero claramente
alude al consentimiento viciado por violencia de cualquier índole
aun cuando esta únicamente se base en engaño o vulnerabilidad e
igualmente hace hincapié a lo que ya mencionábamos en párrafos
anteriores en cuanto a la ausencia de consentimiento en el caso de
los niños aun cuando no se recurra a la violencia; igualmente
marca medidas de prevención y protección de índole
transnacional.44
En cuanto a la Decisión Marco 629/2002, sobre la Lucha
contra la Trata de Seres Humanos, de 19 de julio de 2002, dicho
44 Protocolo Para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas,
Especialmente Mujeres y Niños, que Complementa la Convención de las
Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional, aprobado el
15 de noviembre del 2000 por la Asamblea General de Naciones Unidas.
LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y
EL CONGRESO DE VIENA
30
documento, como dice Díaz Barrado45, “lo más que llega a afirmar
es que la trata de personas «constituye una grave violación de los
derechos fundamentales de la persona y la dignidad humana»,
centrando su contenido en otras cuestiones y no haciendo que se
deriven muchas consecuencias de esa afirmación”.
Por su parte la Directiva Europea 81/2004, de 29 de abril
de 2004, relativa a la expedición de un permiso de residencia a
nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de
seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la
inmigración ilegal, que cooperen con las autoridades, como su
nombre lo indica se sustenta en un objetivo muy concreto y
bastante difícil de cristalizar, dada la complejidad de los
fenómenos migratorios que vive el mundo, como claramente lo
recalca Sobrino46 al afirmar que «en un abrumador número de los
casos, el fenómeno de la trata de seres humanos aparece
íntimamente ligado a las redes de inmigración ilegal». Más aún,
para este autor, resulta claro que «la trata de seres humanos y el
tráfico ilícito de emigrantes no se excluyen necesariamente, sino
que, desgraciadamente, suelen complementarse, así una persona
introducida clandestinamente en el país de destino puede pasar a
ser una víctima de la trata posteriormente».
Un análisis exhaustivo de la legislación existente, rebasa
las pretensiones del presente trabajo, empero es de reconocerse
que esta es cada vez más amplia y existe una permanente búsqueda
de regulación cada vez más estricta que acote el problema, pero
cuyos resultados no se visualizan a corto plazo en una verdadera
reducción de las modalidades de esclavitud a que hemos venido
haciendo referencia.
45 Díaz Barrado, Cástor Miguel, “La lucha contra la trata de seres humanos en la
Unión Europea: Los componentes para una política propia”, Revista de Derecho
Comunitario Europeo, No. 45, mayo-agosto de 2013, Madrid, pp. 461-498. 46 Sobrino Heredia, J. M., Carta de Derechos Fundamentales de la Unión
Europea. Comentario artículo por artículo, A. Mangas Martín (Dir.), Fundación
BBVA, Madrid, 2008, p. 188. Citado y comentado por Ídem, pp. 467-468.
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31
V. Conclusiones
Debemos en principio parafraseando a Villoro Toranzo47, decir
que el papel de la ciencia del derecho no es elaborar teorías
aisladas de la realidad, sino llevar racionalidad a los imperativos
de la autoridad hacia los ideales de justicia que estos encierran;
luego entonces, si bien es cierto que la esclavitud en cualquiera de
sus modalidades está prohibida y que existen múltiples
ordenamientos e instrumentos internacionales que buscan su
desaparición, en tanto esta no se dé, el derecho está fallando en su
cometido esencial.
Es innegable que las aludidas legislaciones no están
resultando lo eficaces que se pudiera esperar para reducir la trata
de personas en el mundo, por el contrario, esta pareciera
incrementarse en forma vergonzante.
Un punto cardinal lo es sin duda, la definición de lo que
es la esclavitud en su connotación contemporánea, porque
debemos tener claro que:
Para que las Naciones Unidas o cualquier otro órgano
internacional pueda desempeñar con eficacia un mandato relativo
a la esclavitud, es necesario crear un consenso internacional sobre
qué prácticas abarca el concepto de esclavitud. Si se interpreta el
término de manera que incluya todas las injusticias sociales o
violaciones de los derechos humanos que puedan cometerse, su
acepción será tan amplia que perderá sentido. Esta interpretación
exagerada a su vez desdibujaría la labor de lucha contra el
fenómeno de la esclavitud y reduciría su eficacia en la
persecución del objetivo de eliminarlo. Por consiguiente, es
necesario examinar la definición de la esclavitud dada en los
instrumentos internacionales a fin de determinar qué prácticas
abarca el término.48
Lo anterior, dado que no parece existir realmente una
definición jurídica del término y por ende su delimitación es
47 Villoro Toranzo, Miguel, “El derecho internacional público como rama de la
ciencia del derecho”, Jurídica Anuario del Departamento de Derecho de la
Universidad Iberoamericana, No. 12, México, 1980, pp. 623-657, disponible en:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/12/pr/pr24.pdf,
accedida el 20 de abril de 2014. 48 Weissbrodt, David (y la Liga contra la esclavitud), Óp. Cit., p. 4.
LA TRATA DE ESCLAVOS, EL DERECHO INTERNACIONAL Y
EL CONGRESO DE VIENA
32
compleja y se ha prestado a tornar aún más difícil la
concretización práctica de los instrumentos internacionales,
desdibujando la verdadera esclavitud entre otras figuras que se le
han ido asimilando.
En cuanto a la legislación interna, existen avances
significativos en su regulación, “en particular desde que entró en
vigor el Protocolo contra la trata de personas en 2003. Un total de
134 países y territorios de todo el mundo han penalizado la trata
estableciendo un delito específico, en consonancia con lo
dispuesto en el Protocolo. Además, el número de países que aún -
12 - no han tipificado el delito de trata de personas se redujo en
más de la mitad entre 2008 y 2012”49.
Sin embargo, esa tipificación de la figura jurídica, no ha
ido acompañada, como sería de esperarse, de una significativa
disminución de la impunidad, ya que según el Informe Mundial
sobre la Trata de Personas 2012, de los 132 países analizados, el
16% no registró ni una sola condena por trata de personas entre
2007 y 2010, empero el referido documento asienta que hubo más
países que incrementaron sus condenas sobre este delito en dicho
período que los que las disminuyeron50.
Según el informe los requerimientos para vencer este
flagelo son: el desarrollo de conocimientos y la investigación, la
creación de capacidad y el desarrollo, y la supervisión y la
evaluación51.
Estimamos que los enemigos a vencer para frenar las
nuevas modalidades de esclavitud52, son esencialmente la
impunidad, la revictimización y, por otro lado, la pobreza y
marginación especialmente de mujeres y niños. Para vencer a los
dos primeros, es menester fortalecer los mecanismos de denuncia
y vencer el temor a ésta, que se ha visto reflejado en las distintas
investigaciones realizadas53, las víctimas temen más denunciar
que continuar viviendo esclavas, lo cual es muy preocupante,
porque indica que los estados no implementan mecanismos
49 Informe Mundial Sobre la Trata de Personas 2012, pp. 11-12. 50 Ídem. 51 Ídem, p. 12 52 Es claro que se les llama así no porque antes no existieran, sino porque no eran
reconocidas como tales. 53 Véase verbigracia: Kumar Acharya, Arun, Óp. Cit., entre muchos otros.
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33
seguros de acceso a la justicia para ellas y, como es sabido, por el
contrario, son revictimizadas, por lo que, como seres humanos
nulificados por el miedo y la violencia, difícilmente alcanzarán la
tutela estatal.
En cuanto a la pobreza y marginación, sabemos sin lugar
a dudas que son factores esenciales a vencer en la lucha contra la
trata de personas, ya que en la casi totalidad de los casos el motivo
que los lleva hacia estos derroteros de vulnerabilidad es la falta de
oportunidades para alcanzar una vida digna y acceden a los
tratantes de personas en esa búsqueda desesperada, sin imaginar
que caerán en un pozo sin salida de maltrato y degradación.
El combate a la pobreza es uno de los retos del milenio
cuya complejidad no permite su solución a través de legislación,
pero que tiene en ésta su punto de partida para vencer cuestiones
que le son proclives como la violencia de género; así partiendo de
leyes que faciliten la igualdad de oportunidades y desarrollo para
las personas podremos irle ganando la partida a la esclavitud,
siempre y cuando estos cuerpos normativos se traduzcan en
acciones concretas que materialicen el desarrollo y la equidad, de
tal suerte, que aquello que inició en el Congreso de Viena logre
por fin su concretización con el esfuerzo conjunto de los estados.
Fuentes de consulta
ALEXY, Robert, Teoría de los derechos fundamentales, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1993
ANDREES, Beate, El trabajo forzoso y a trata de personas.
Manual para los inspectores de trabajo, OIT, Hauchère
Aurélie (Traduc.), Ginebra, 2009
BLACKETT, Adelle, “Making domestic work visible: The case
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Protocolo Para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de
Personas, Especialmente Mujeres y Niños, que
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Contra la Delincuencia Organizada Transnacional
AMALIA PATRICIA COBOS CAMPOS
OCTAVIO CARRETE MEZA / EDUARDO MEDRANO FLORES
37
Protocolo que Enmienda la Convención sobre la Esclavitud del 25
de septiembre de 1926
Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de
Personas, especialmente Mujeres y Niños, que
complementa la Convención de las Naciones Unidas
contra la Delincuencia Organizada Transnacional
(Protocolo de Estambul)
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
Luis Alonso Domínguez Ramos*
Te extraño Fellito, desde tu partida nada es igual…
A todos aquellos que queremos un México mejor…
SUMARIO: I. Resumen II. Introducción III. La Reforma
Política-Electoral IV. La Reforma Energética V.
Conclusiones.
I. Resumen
El presente artículo busca ante todo la reflexión y el entendimiento
del lector sobre los grandes cambios que se están presentando en
nuestro país, iniciando con una breve reseña y análisis de los
diferentes sucesos conflictivos político-sociales que han dejado
huella y que han influido en la definición que hoy tenemos como
nación, para luego, hacer énfasis en el momento definitorio actual
que podría cambiar la historia y el rumbo de nuestro país en los
próximos años; como nación, tenemos ante nosotros una
oportunidad de cambiar esta triste historia llena de pobreza,
carencias, desigualdad, así como la falta de un desarrollo integral
de nosotros los mexicanos; este parte definitoria a la que hacemos
mención obedece en sí, a las diferentes reformas estructurales de
las que nos encontramos siendo analizados en el presente artículo
la parte sustancial de dos de las más relevantes: la Reforma
Política-Electoral y la Reforma Energética, mismas, que
terminarán en coadyuvancia con las nueve restantes de definir en
mucho el rumbo y el futuro del país.
Palabras Clave: Reforma Político-Electoral y Reforma Energética
* Doctor en Administración Pública egresado del Instituto Internacional del
Derecho y del Estado, Campus Chihuahua, Catedrático de las Facultades de
Ingeniería y Ciencias Políticas y Sociales de la U.A.CH. y del Instituto
Internacional del Derecho y del Estado; Presidente de la Defensoría Mexicana
del Consumidor A.C.; Tesorero de la Asociación Mexicana de Apoyo a Niños
con Cáncer (AMANC) A.C. y Autor del Libro: “El Porqué de la Violencia en
México”; Correo electrónico: [email protected]
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
39
Abstract:
This article seeks above all the reflection and understanding of the
reader to the major changes that are occurring in our country.
Starting with a brief overview and analysis of the various
conflicting political and social events that have left their mark and
influenced the definition we have today as a nation. Therefore, to
emphasize the current defining moment that could change the
course of history and our country in the coming years; as a nation.
We have before us an opportunity to change this sad story full of
poverty, deprivation, inequality, and lack of a comprehensive
development we Mexicans; a defining part that I mention obeys
itself, different structural reforms that we are still objects,
analyzing in this article the substance of two of the most important.
The Political-Electoral Reform and the Energy Reform, thereof,
which end in the remaining nine improve, define in much the
direction and future of the country.
Keywords: Political, Electoral, and Reform Energy
II. Introducción
Nuestro país ha experimentado a lo largo de su historia, una serie
de sucesos que lo han herido profundamente, algunas de esas
heridas han sido muy profundas y dolorosas, es más, me atrevo a
decir que algunas han sido heridas de muerte, incluso, varias de
ellas no han cicatrizado del todo y siguen causando estragos en la
actualidad, heridas que para bien o para mal, han definido su
rumbo actual en lo cultural, en lo político, en lo económico y en
lo social en el pasar los años; la primera de ellas se remonta a la
época de la conquista(1521), suceso en el cual los españoles
someten a los nativos, los cuales es importante mencionar se
encontraban divididos y enfrentados entre sí, llenos de conflictos,
iniciando con ello una época de oscurantismo, injusticias,
represión y desigualdad de 300 años, además de un sometimiento,
saqueo y una imposición cultural e ideológica que aún se
manifiesta y domina, posterior a eso y como consecuencia del
mismo, da inicio en el año de 1810 el proceso de independencia
del dominio español, mismo que culmina en el año de 1821,
LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS
40
pasando del dominio español, al dominio burgués mexicano,
dando pie, a un movimiento revolucionario 100 años después
(1910), mismo que “termina”, en el año de 1921, estableciendo
este último y contribuyendo en gran medida a las bases y el
modelo cultural, político, económico, social y religioso que
actualmente ostentamos y desarrollamos, en base a esta brevísima
reseña quiero aclarar que no menos importante durante ese periodo
(1521-1921) han ocurrido otro tipo de actos como robos, guerras,
despojos, abusos, enfrentamientos y discordias, además de
saqueos por parte de países como Estados Unidos de América,
Francia, España e Inglaterra, siendo así, principalmente y a raíz de
los eventos descritos anteriormente que nuestro país ha ido
definiendo su destino, su identidad, su idiosincrasia, en sí, su estilo
de vida.
Ya en época más reciente, de igual manera, en nuestro país
se han presentado acontecimientos sumamente relevantes,
impactantes e históricos y no menos dignos de mencionarse; en el
año de 1993, específicamente en el mes de marzo, y a la ultranza
de los viejos tiempos, es asesinado el candidato a la Presidencia
de la República por el Partido Revolucionario Institucional (PRI),
Luis Donaldo Colosio Murrieta; en el año de 1994 surge un
movimiento insurgente en el sureste del país denominado Ejército
Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), específicamente en el
Estado de Chiapas, dicho movimiento insurgente-revolucionario
como muchos pudiéramos pensar, no es un movimiento
improvisado que surgió de la noche a la mañana, sino que venía
siendo fraguado por las Fuerzas de Liberación Nacional desde
finales de los años setentas1, y surge a raíz de la desigualdad, la
pobreza, la injusticia y la opresión de los indígenas chiapanecos;
no tenemos ninguna duda, que al igual que el movimiento
insurgente de Chiapas al que hacemos mención no hubieran
surgido otro tipo de movimientos similares a lo largo y ancho del
territorio nacional por los mismos motivos y que actualmente, se
sigan fraguando en diferentes regiones del mismo, dado que las
condiciones descritas anteriormente no han cambiado del todo en
ese sentido.
1 TELLO, Díaz Carlos, La rebelión de las Cañadas, Décimo primera edición,
México, D.F., Cal y Arena, Año 2000, p. 87
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
41
Otro hecho histórico, se dio en el año 2000; en ese año
terminó una hegemonía del Partido Revolucionario Institucional
(PRI) que encabezó el Poder Ejecutivo Federal durante poco más
de 70 años, dando paso a la alternancia y al Partido Acción
Nacional (PAN) al frente del poder hasta el año 2012 con más pena
que gloria durante sus gestiones; hemos querido referir a estos
hechos históricos debido a que en poco menos de 500 años que se
incluyen, insistimos, en esta breve reseña histórica, nuestro país
ha tenido varios denominadores en común como la discordia, el
conflicto, el enfrentamiento, el interponer los intereses personales
antes que el bien común, en fin, denominadores que nos han
llevado a una posición poco decorosa de ser un país
subdesarrollado y de tercer mundo como lo catalogan algunos
economistas, con 53.3 millones de personas en condición de
pobreza y 11.5 millones en pobreza extrema2, en ese sentido,
pudiéramos citar sin lugar a dudas un sin fin de indicadores
estadísticos económicos y sociales, mismos que nos permitirían
entender y observar la precaria situación de una gran parte de la
población.
En muchas ocasiones hemos manifestado nuestra
profunda frustración, molestia y decepción debido a que nuestro
país, es un país sumamente privilegiado debido a la riqueza con la
que cuenta y que sin lugar a dudas no debería encontrarse en esta
situación, situación que no ha sido obra de la casualidad, sino que
ha sido el resultado de nuestros diferentes conflictos y
divergencias a los que hemos hecho referencia al comienzo del
presente artículo; siempre hemos pensado, que nacimos en un país
muy especial, el cual nos atrevemos a decir, en los últimos años
nos hemos dado la tarea de conocer y de entender a través de la
observación y el análisis de sus diferentes manifestaciones y
expresiones culturales, políticas, económicas y sociales, sean
históricas y actuales, sembrando en nosotros la inquietud de saber
y comprender el por qué la pobreza ha seguido avanzando de
forma alarmante en nuestro país, el cuestionarnos por qué la falta
de oportunidades educativas y laborales son una constante, por qué
no hemos avanzado en ser una sociedad con una mejor calidad de
2 Consejo Nacional de Evaluación (CONEVAL), Resultados de Medición de
Pobreza 2012, www.coneval.gob.mx
LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS
42
vida, por qué nos hemos acostumbrado a vivir siempre
enfrentados, en conflicto constante, cada quien buscando “jalar
agua para su molino”, por qué nunca ha existido una visión
progresista, por qué año con año miles de mexicanos se tienen que
ir a buscar a otros lados la oportunidad de encontrar mejores
condiciones de vida.
Muchos cuestionamientos y, tristemente, pocas respuestas
convincentes; sabemos que muchas de las respuestas a esas
preguntas que acabamos de plantear pudieran tener una influencia,
una explicación y una posible respuesta en los eventos enlistados
al inicio del artículo, siempre hemos pensado que las cosas y las
situaciones no se dan por mera casualidad, sino que se ven
influidas principalmente por la causalidad, sin embargo, creemos
que es el momento y la oportunidad para nuestra nación para que
las cosas y las condiciones cambien, creo que es posible darle la
vuelta a tales situaciones y pensar en que las cosas pueden ser
mucho mejor de como lo son actualmente; en relación con lo
anterior, nuestro país tiene hoy en día la oportunidad histórica de
construir una mejor comunidad y por ende establecer una mejor
calidad de vida para nosotros los mexicanos, para los que ya
estamos y para los que vienen.
En relación con esto último, hemos querido compartir con
ustedes un artículo al cual hemos titulado “Una Oportunidad
Histórica”; creemos, y desde nuestro humilde punto de vista que a
nuestro país le ha llegado el tiempo y la hora de decidir y actuar,
si acepta el rol de ser ese país grande, pujante y progresista, o
quiere seguir ensombrecido, maniatado, ultrajado, manipulado,
estafado y enfrentado como hasta la fecha; consideramos que
estamos ante un decisión histórica de cambiar la tendencia y de
cambiar la historia, asimismo, nos gustaría realizar la siguiente
aclaración; invariablemente hemos considerado que, como en
todos los ámbitos de la vida siempre hay buenos y malos actores
políticos y sociales, por lo que a través del presente artículo no
señalamos ni hacemos referencia a un grupo político, cultural,
social y/o autoridad alguna en específico, consideramos que todos
hemos sido responsables de nuestro pasado, nuestro presente y
nuestro futuro y asumimos la responsabilidad que a nos concierne.
Es innegable la urgente necesidad que tiene nuestro país
de realizar cambios estructurales en varios ámbitos, dado que, está
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
43
probado que el modelo social, educativo, político-electoral y
económico actual, requiere de ajustes urgentes e inmediatos que
permitan a los mexicanos desarrollarse integralmente y elevar su
calidad de vida.
Como mencionamos anteriormente, nuestro país se
encuentra decidiendo si da ese gran salto que le permita ser un país
grande, y ha iniciado precisamente a través de una serie de
reformas estructurales las cuales les invito a analizar mediante el
presente artículo, aquí lo importante será aplicar lo bueno de las
mencionadas reformas, desechar y corregir lo que no funcione,
pero empezar a actuar ya; México, tu tiempo es ahora.
III. La Reforma Política-Electoral
En los últimos años, el sistema político-electoral de nuestro país
ha sufrido cambios importantes en su normatividad, procesos,
regulación, infraestructura y en el rol de participación de sus
diferentes actores, ya sean directos e indirectos; desde el inicio de
su administración, el Presidente Enrique Peña Nieto ha promovido
varias reformas, incluida una reforma integral en la materia,
misma que fue aprobada en lo general y en lo particular por las
Cámaras de Diputados y Senadores en el mes de diciembre del año
2013, una aprobación valga decir, con muchos desacuerdos,
confrontaciones y puntos de vista divergentes con
posicionamientos sumamente extremos, con una oposición férrea
por parte de uno de los principales actores políticos de izquierda
este país, el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y con
una presumible negociación para su aprobación como preámbulo
para una discusión de la reforma energética con la ultra-derecha,
el Partido Acción Nacional (PAN); a través de las modificaciones
realizadas en la mencionada reforma, se da inicio al “derrumbe”
de una serie de tabúes y paradigmas muy arraigados en nuestro
país que anteriormente eran prácticamente intocables, dentro de
los que se encuentra el estandarte del conflicto armado del año de
1910, la no reelección.
El tema político-electoral es un tema sumamente
relevante, crítico y sensible para la gobernabilidad y la paz social
de cualquier país, incluido el nuestro, dado que a través del mismo
se brinda solvencia a la colaboración cívica y pacífica de las
personas, en sí, es un ámbito a través de la cual se busca que todas
LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS
44
las voces y las diferentes corrientes políticas que se manifiestan
sean escuchadas con tolerancia y planteen sus ideas y sus
proyectos para gobernar, y cuya finalidad deberá ser, el que todas
las personas eleven su calidad de vida.
Ben Dupré, a través de su libro “50 Cosas que hay que
Saber sobre Política”, menciona que el desacuerdo es la esencia de
la política y que el impulso que la pone en marcha es el conflicto3,
sin embargo, lo que ha sobrado en nuestro país son desacuerdos y
conflictos, sin que la política haya logrado sacar un verdadero
provecho y encontrar ese punto de equilibrio y esa madurez para
entender que es necesario anteponer el bien común, el de la
mayoría, ante cualquier otro tipo de interés.
En la actualidad, el ámbito político-electoral pasa por una
de sus peores crisis debido a la poca confianza, credibilidad y
transparencia de sus procesos y de sus actores; en una encuesta
realizada por el Despacho de Consultoría Beltrán, Juárez y
Asociados sobre la confianza en las instituciones4, al preguntarle
a la población sobre qué tanta confianza tiene en las mismas, los
diputados y senadores fueron señalados por la ciudadanía como
las instituciones a las que no le tiene “Nada” de confianza con un
46 por ciento de las respuestas de un total de 20 instituciones5 ; la
opacidad y corrupción de muchas de las acciones, los altos costos
financieros, así como la falta de resultados han generado en el
electorado apatía, desinterés, desconfianza y escasa participación
de los ciudadanos en este tema en específico.
Es indudable que lo que se desprenda del sistema político-
electoral dependerá en mucho la gobernabilidad y la paz social de
nuestra nación, así como el desarrollo integral de todos los
mexicanos, si el sistema político electoral falla y/o no funciona
correctamente, y sí además no cuenta con el voto de confianza de
todos sus actores, incluidas instituciones, partidos políticos y
ciudadanos, se puede avecinar una crisis en donde la política
3 DUPRÉ, Ben, 50 Cosas que hay que saber de Política, Barcelona, España,
Vicente Campos, Planeta, Noviembre 2011, Introducción 4 http://www.ine.mx/archivos3/portal/historico/recursos/IFE-v2/ Procesos
Electorales/ProcesoElectoral2008-2009/ProcesoElectoral2009-docs/ Encuestas-
DS/InformeCGEncuestasJulio.pdf 5 http://www.bgc.com.mx/acontecer-nacional-y-opinion-publica/227-edicion-
semanal-vol-xiv-no-30-y-31-del-11-y-18-de-agosto-de-2014
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
45
quede relegada por otro tipo de métodos como anteriormente lo
fue la violencia y el derramamiento de sangre generada por las
armas, hago referencia a esto porque nuestro país ya ha pasado por
este tipo de situaciones, donde la política ha sido relegada a
segundo plano, citando a Mao Zedong, menciona que “la política
es la guerra sin el derramamiento de sangre”.6
En lo que respecta a la participación ciudadana en los
últimos procesos electorales locales, según cifras del ahora extinto
Instituto Federal Electoral, durante el proceso de elección
presidencial del año 2012, y en base al Estudio Censal de la
Participación Ciudadana en las Elecciones Federales de 2012
publicado en el mes de Octubre del año 2013, la participación
ciudadana en el año 2012 alcanzó el 62.08 por ciento del padrón
electoral registrado, lo que representa un repunte del 3.58 por
ciento con respecto a las elecciones del 2006, sin embargo, aún se
encuentra por debajo del promedio de las últimas cuatro
elecciones presidenciales (65.44%), así como del máximo
histórico registrado en el año de 1994 (77.16%).7
En cuanto al ejercicio presupuestal y/o al costo de la
democracia, un dato interesante, es el presupuesto ejercido en el
año 2012 por parte del ahora extinto Instituto Federal Electoral,
como ya lo habíamos comentado anteriormente, una de las
mayores inconformidades y molestias de nosotros los ciudadanos
mexicanos, son los altos costos de la democracia; en el año 2012
se brinda un presupuesto al Instituto Federal Electoral de poco más
de 20 mil millones de pesos, el más alto en su historia de 14 años
y seis meses de vida, el monto del presupuesto autorizado-ejercido
tiene dentro de sus principales influencias la realización de
elecciones federales, ya sea para la elección de Presidente de la
República, Senadores y Diputados, por ende, los años en que se
llevan a cabo las mencionadas elecciones, el presupuesto se eleva
de manera considerable.
Según un informe de la Fundación Internacional para
Sistemas Electorales (IFES, por sus siglas en inglés) sobre la
aplicación de la reforma electoral de 2007-2008 en México,
6 DUPRÉ, Op. Cit., Introducción 7 Instituto Federal Electoral, Estudio Censal de la Participación Ciudadana en
las Elecciones Federales de 2012, Octubre 2013, p.5
LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS
46
establece que en Brasil el costo del voto es de 29 centavos de dólar;
en Colombia, 1.95; Ecuador, 1.09; Panamá, 5.25; Uruguay 3.7 2,
Costa Rica $8.58, mientras que en México cuesta $17.24 dólares
en promedio8.
Si realizamos un cálculo sobre cuanto costo el voto en
nuestro país en la elección presidencial del año 2012,
considerando un presupuesto ejercido y la cantidad de personas
que votaron en la última elección presidencial, podemos decir
primeramente que la lista nominal ascendió a 79 millones 454 mil
8029 votantes para ese ejercicio democrático, de los cuales, votó
el 62 por ciento, esto es, 49 millones 261 mil 977 electores, con
un presupuesto ejercido de poco más de 20 mil 700 millones de
pesos; el promedio del costo del voto ascendió a 251.71 pesos,
18.64 dólares con un tipo de cambio de 13.50 pesos por dólar
americano.
Ante esto, queda de manifiesto lo caro que es la
democracia en nuestro país en comparación con otros países del
mundo, por si esto fuera poco, es importante recordar que
prácticamente todo el subsidio al aparato político-electoral en
nuestro país procede del erario público, lo que contrasta con
muchos de los países, donde el apoyo privado es una fuente
importante de recursos, aunque esto en el caso de México, puede
convertirse en un arma de doble filo debido a la vulnerabilidad e
infiltración de las instituciones públicas y lo propenso que se
encuentran dichas instituciones para el ejercicio de recursos de
procedencia ilícita.
Sin lugar a dudas, y a partir de este momento, surgen y
surgirán otro tipo de señalamientos y cuestionamientos de si es
realmente suficiente para los tiempos y necesidades actuales los
cambios realizados a partir de dicha reforma y si serán benéficos
para la democracia y para la sociedad de nuestro país, sin embargo,
por algo se empieza, los invitamos a conocer y analizar lo que nos
trae la reforma política.
8
http://www.jornada.unam.mx/2009/06/19/index.php?section=politica&article=0
14n1pol 9 Instituto Federal Electoral, Proceso Electoral Federal 2011-2012, p.15
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
47
1.- Elección Consecutiva de los Actores Políticos
Una de los cambios sustanciales de la reforma político-electoral,
se refiere a la aprobación de la elección consecutiva de diputados
federales y senadores, hasta por cuatro periodos y dos periodos
respectivamente, esto es, que los diputados y senadores podrán
durar en el cargo 12 años, a partir del proceso electoral del año
2018, no teniendo esa opción los que actualmente se desempeñan
en el cargo; dentro de las modificaciones a la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos se encuentran las fracciones VI
y VII del artículo 59, las cuales establecen que:
Los Senadores podrán ser electos hasta por dos periodos
consecutivos y los Diputados al Congreso de la Unión hasta por
cuatro periodos consecutivos [...]10
Mucho se ha discutido en nuestro país sobre el tema de la
reelección, siendo un tema complicado, sensible, inclusive
hiriente para algunos, un tema muy parecido en cuanto a lo
escabroso con respecto a la propiedad y el manejo del petróleo,
tema que abordaremos más adelante; volviendo al tema de la
reelección y remontándonos un poco a nuestra historia política,
muchos de los conflictos sociales de grandes magnitudes han sido
precisamente por el tema de la reelección; remontándonos al año
de 1910 en donde se derivó el estallamiento del conflicto armado
revolucionario, este precisamente fue detonado por el hecho de
que Porfirio Díaz, quien duró poco más de 30 años como
Presidente de México, decide participar de nueva cuenta en el
proceso electoral y se reelige por séptima ocasión, enardeciendo a
los diferentes actores político-sociales de la época, los cuales, nada
contentos con la situación económica, política y social, quienes
deciden tomar las armas para derrocar al entonces mandatario a
través de un golpe de estado; volviendo a la actualidad, y en lo que
se refiere a los Diputados de las Entidades Federativas, Presidentes
Municipales, Regidores y Síndicos, se abre también la posibilidad
de la elección consecutiva, sin embargo, esta tendrá que esperar a
que los Congresos Locales legislen y aprueben la misma.
10 Reforma Político-Electoral publicada en el Diario Oficial de la Federación con
fecha del 10 de Febrero del año 2014, p.17
LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS
48
Ante lo anterior, de igual forma fue modificado el artículo 115
Constitucional, el cual establece que:
Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo, democrático, laico y
popular, teniendo como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa, el municipio libre,
conforme a las bases siguientes:
Fracción I.-
Las Constituciones de los estados deberán establecer la elección
consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales,
regidores y síndicos, por un período adicional, siempre y
cuando el periodo del mandato de los ayuntamientos no sea
superior a tres años […]11
Mientras que el artículo 116, establece que:
Las Constituciones estatales deberán establecer la elección
consecutiva de los diputados a las legislaturas de los Estados,
hasta por cuatro periodos consecutivos […]12
Realizando un estudio comparativo, el ejercicio de la
reelección o elección consecutiva es un ejercicio que se practica
en muchos países en el mundo, lo cual es importante mencionar,
algunos de ellos nos llevan cierta ventaja con respecto a la
democracia, sé que en muchas ocasiones las comparaciones son
odiosas, sin embargo, países como Estados Unidos de América,
del cual es importante mencionar hemos importado y aplicado su
modelo republicano, permiten la reelección presidencial por dos
periodos, asimismo, varios países sudamericanos como Brasil,
Chile y Argentina, solo por mencionar algunos, de igual manera
permiten ejercicios de reelección ya sea de forma consecutiva o a
través de diferentes periodos de tiempo, teniendo buenas
experiencias de continuidad y crecimiento.
Es indudable que la sociedad mexicana ha evolucionado
en cuestiones democráticas, entendiendo a la democracia como
una forma de gobierno básicamente legítima que proporciona una
11 Ibid., p. 23 12 Ibid., p. 24
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
49
estructura social y política en la que los ciudadanos pueden
disfrutar de una vida feliz, plena y responsable13, asimismo,
queremos pensar que en nuestro país día a día el voto cada vez es
más consciente y razonado, con las reservas que el caso merece,
dado que aún existen en nuestro país, por increíble que parezca
prácticas de acarreo y compra de votos, debido a la situaciones de
pobreza y necesidad que viven algunas de las regiones de nuestro
país, sin embargo, la sociedad cada vez está más informada y
analiza de una forma más aguda el actuar de los diferentes actores
políticos, lo anterior en gran parte, tenemos que agradecérselo a la
gran diversidad y contenidos de los medios de comunicación, los
cuales, es importante decir han asumido un papel relevante y
estratégico en los procesos político-electorales, haciéndola de
comparsa, vigías, críticos y finalmente de informadores, sobre la
actuación de los políticos, sus partidos y de sus resultados al
momento de gobernar y legislar, e influyendo en muchos de los
casos, en la percepción, en las preferencias políticas y en las
simpatías de los ciudadanos.
Concluyendo este punto de análisis, consideramos que en
el año 2018 será un buen ejercicio de evaluación para la clase
política y para los ciudadanos, a reserva de lo comentado
anteriormente, donde se deja a segundo término la opinión
ciudadana a través del voto, antes, tendrán que ser “palomeados”
por sus propios partidos, sin embargo, será interesante el ejercicio,
y más interesante será ver la evaluación de la ciudadanía al
permitirle a los funcionarios reelegirse a los que cumplieron y no
permitírselo a los que no cumplieron y no brindaron los resultados
esperados.
2.- El árbitro
A partir del mes de Febrero del presente año, desaparece en
nuestro país el Instituto Federal Electoral (IFE), instituto que, vale
la pena recordar, nació en el año de 1990 en base a presiones y
fuertes cuestionamientos internos y externos, y también
principalmente debido a la falta de transparencia en los procesos
electorales y a una “democracia”, si se le puede llamar así a lo que
ocurría por aquellos años en nuestro país, teniendo como
13 DUPRÉ, Op. Cit., p.28
LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS
50
antecedente directo el supuesto fraude de las elecciones
presidenciales del año de 1988; dicho instituto vino a reemplazar
en aquel tiempo a la Comisión Federal Electoral dependiente de la
Secretaría de Gobernación, en base a la urgencia de contar con una
institución imparcial, transparente y sobre todo autónoma y
ciudadanizada, al menos en apariencia, que regulara y organizara
los procesos electorales y ejercicios democráticos del país, misma
que culmina su actividad en el presente año dando paso al Instituto
Nacional Electoral (INE).
Llámese como se llame, esta institución que funge como
“árbitro”, considero que es de crucial importancia el contar
precisamente con una institución que sea reconocida, respaldada y
sobre todo respetada por todos los actores y participantes en los
procesos electorales del país, y que desde luego, posea la
capacidad y la personalidad jurídica y de actuación que le permita
desenvolverse; definitivamente es muy difícil que un árbitro quede
bien con todos los actores políticos, dado que en los procesos
electorales regularmente existe un ganador y varios perdedores,
los cuales, a falta de madurez y visión de nación, descalifican a las
instituciones y los procesos electorales a su conveniencia, sin
importarles el enrarecer el ambiente dentro de la sociedad.
Entrando en materia sobre los ajustes realizados al árbitro
de los procesos electorales de nuestro país, a partir de la reforma,
vienen en cascada una serie de cambios de las atribuciones del
organismo, hemos percibido que muchas personas tienen la
impresión de que como ha ocurrido con muchas de nuestras
instituciones públicas, se trata únicamente de un simple cambio
administrativo y de nombre, sin embargo, ahora sí que los cambios
realizados van mucho más allá; para empezar, el nuevo organismo,
en este caso definido como el Instituto Nacional Electoral (INE),
a partir de la reforma aprobada, contará con nuevos esquemas de
participación directa en los comicios estatales, comprendiendo la
primera, la facultad de hacer de su conocimiento cualquier asunto
de la competencia de los Organismos Públicos Locales Estatales
(OPLES), mismos que vienen a reemplazar a los Institutos
Electorales Locales, cuando su trascendencia así lo determine o
para sentar un criterio de interpretación, así como la capacidad
para designar o remover a los integrantes del Órgano Superior de
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
51
Dirección de los mencionados organismos, a través del voto a
favor de 8 de los 11 integrantes del Consejo General14.
Esto es, el nuevo instituto tendrá incumbencia,
participación y voz en los Organismos Públicos Locales Estatales
(OPLES) y en los procesos electorales de las Entidades
Federativas y el Distrito Federal, teniendo como argumento
principal que en los institutos electorales locales intervenían
intereses de los Gobernadores de las Entidades Federativas y del
Jefe de Gobierno del Distrito Federal en funciones y de otros
grupos políticos locales, preguntándome yo si en la elección de los
consejeros del extinto Instituto Federal Electoral y actual Instituto
Nacional Electoral no existieran ese tipo de prácticas por parte de
los diferentes actores políticos, simplemente es lo mismo, pero en
otra escala.
De igual manera, el nuevo instituto tendrá la posibilidad
de realizar todas las actividades propias de la función electoral que
corresponden a la autoridad local15, esto es reemplazarla y/o
sustituirla, justificando su realización cuando sean detectados
factores sociales que afecten la paz pública o pongan a la sociedad
en grave riesgo y también cuando exista injerencia o intromisión
comprobable de algunos de los poderes públicos en la entidad, en
ese sentido, la pregunta sería, ¿Y al INE, quién lo reemplazaría?,
simplemente no se reformó nada al respecto.
Uno de los cambios administrativos establecidos por la
nueva reforma, se centra en que el Consejo General del Instituto
Nacional Electoral, pasará a tener 11 consejeros, 2 más que los
consejeros que tenía el Instituto Federal Electoral, asimismo, los
consejeros de este último, duraban en el cargo seis años y podían
ser elegidos por un periodo más, mientras que los consejeros
electorales del nuevo Instituto durarán nueve años en el cargo y no
podrán ser reelectos; con respecto al incremento de 11 consejeros
y el aumento de tiempo en el cargo de 6 a 9 años, sin una posible
reelección, la cual considero hubiera sido el colmo de los colmos,
no existen los elementos ni la justificación para “engrosar” la
burocracia del Consejo General del nuevo instituto, así mismo, nos
14 Resumen Ejecutivo de la Reforma Político-Electoral, Gobierno de la
República, p.7 15 Ibíd., p.7.
LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS
52
encontramos en total desacuerdo con el incremento del tiempo en
el cargo de 6 a 9 años, dado que resulta indudable que en el
transcurrir del tiempo una práctica muy común es hacer alianzas y
los consejeros se olvidan de que el compromiso al ostentar el cargo
lo tienen con la institución y con los ciudadanos y no con los
partidos políticos y/o con el gobernante en turno; esta última
modificación no ha abonado absolutamente nada en la
ciudadanización del nuevo instituto y a la democracia misma de
nuestro país, al contrario, siempre ha estado de manifiesto el
manoseo y la distribución de los consejeros que realizan los
partidos políticos para la selección de los mismos,
desgraciadamente siempre priorizando sus intereses y buscando
aumentar su representatividad al interior del instituto, llámese
como se llame.
Otras de las atribuciones del nuevo instituto se centran en
organizar la elección de los dirigentes de los partidos políticos y
garantizar que los candidatos independientes tengan acceso a
tiempos en radio y televisión, tema que trataremos más adelante,
así como organizar consultas populares.
3.- Autonomía del Poder Judicial-Electoral de las Entidades
Federativas
A partir de la presente reforma, se estableció la transformación de
los Tribunales Electorales Estatales (TEE) en Autoridades
Jurisdiccionales de Carácter Local (AJCL), las cuales y dentro de
los principales ajustes se establece que se mantendrán totalmente
ajenos y autónomos a los Poderes Judiciales de las entidades
federativas; en lo que respecta a sus facultades, seguirán con las
mismas para resolver controversias en materia electoral en los
procesos electorales, en cuanto a su autonomía del Poder Judicial
Estatal, me parece hasta cierto punto un acierto de la presente
reforma, porque dicha medida brinda transparencia y legalidad a
las decisiones tomadas por el nuevo organismo, dado que existen
algunas entidades federativas en donde los diferentes poderes, ya
sea el Ejecutivo, Legislativo y Judicial, se encuentran infiltrados
en los extintos tribunales estatales, influyendo los mismos porque
no decirlo, en sus decisiones a las controversias presentadas en los
procesos a evaluar.
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
53
En ese sentido, dos de las principales modificaciones a la
presente reforma son restar autoridad, atribuciones y autonomía a
los ahora Organismos Públicos Locales Estatales (OPLES) y a las
Autoridades Jurisdiccionales de Carácter Local (AJCL), debido a
lo ya comentado anteriormente, la infiltración, manejo e influencia
de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de varias
Entidades Federativas, en el actuar de ambos organismos.
Finalmente y en lo que respecta a las controversias y
causales para declarar la nulidad de elecciones federales y locales,
a partir de la presente reforma estas podrán ocurrir cuando se
exceda el gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total
autorizado, cuando se compre o adquiera cobertura informativa o
tiempos en radio y televisión fuera de los supuestos previstos en
la ley, y cuando se reciban o utilicen recursos de procedencia
ilícita o recursos públicos en las campañas, será interesante ver
como “camuflajean” ahora esas prácticas algunos de nuestros
actores políticos y algunos de nuestros gobernantes en los
próximos procesos electorales.
4.- La Fiscalización
Una de las grandes demandas sociales en lo que se refiere a
cuestiones políticas-electorales, es la rendición de cuentas claras y
transparencia en el ejercicio de recursos durante los procesos
electorales; a partir de la nueva reforma, se le brindan atribuciones
y responsabilidades al Instituto Nacional Electoral de fiscalizar los
recursos de los partidos políticos directamente a través de una
Comisión especializada en el tema, la cual, podrá solicitar
información detallada a los diferentes actores políticos sobre todas
sus operaciones financieras y de captación de recursos; de igual
manera, las cuentas, los fondos y fideicomisos de los partidos
políticos ya no gozarán de la protección del secreto bancario ante
el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, buscando con
lo anterior, transparentar el ejercicio de los recursos financieros
ante la ciudadanía.
Es claro, que en la actualidad, algunos de los diferentes
actores políticos se ven tentados a la utilización de recursos de
procedencia ilícita para “asegurar” la continuidad de sus
proyectos, ahora, también es cierto que muchos de ellos en algunas
ocasiones desconocen la procedencia de dichos recursos y
LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS
54
tampoco les interesa mucho saberlo, de igual manera, no queremos
limitar el término “ilícito” para referirnos a los recursos que son
proporcionados por la delincuencia y por parte del crimen
organizado, sino también a los recursos que son proporcionados
ya sea en dinero y/o en especie por parte de los gobiernos federal,
estatales y municipales, por lo que será muy interesante ver los
resultados de la fiscalización de los actores políticos a partir de la
presente reforma, así como sus consecuencias, un gran acierto en
el papel la fiscalización, veremos si en la práctica.
En ese sentido, se desprende la creación de la Fiscalía
General de la República, la cual vendrá a sustituir a la
Procuraduría General de la República; esta nueva Fiscalía tendrá
autonomía constitucional, personalidad jurídica y patrimonio
propios, contando dentro de su estructura con dos fiscalías
especializadas, una en materia de delitos electorales y otra
especializada en el combate a la corrupción.16
5.- El voto en el extranjero
En base a información proporcionada por el Instituto de
Mexicanos en el Extranjero (IME) dependiente de la Secretaría de
Relaciones Exteriores, el número de mexicanos que se encuentran
radicando fuera del país al cierre del año 2012 asciende a 12
millones 178 mil 173 mexicanos, de los cuales, el 99.39 por ciento
radica en los Estados Unidos de América, siendo la edad promedio
de los mexicanos que residen en el extranjero de 37 años17;
teniendo como justificación lo anterior, y siendo uno de los
cambios más sustanciales y enriquecedoras, y que consideramos
de sumo crecimiento para la democracia de nuestro país, se refiere
precisamente a la apertura, reglamentación y transparencia del
sufragio de los mexicanos que residen en el extranjero.
En base a las cifras plasmadas anteriormente, nos deja ver
que nuestro país es uno de los principales exportadores de
personas debido a diferentes cuestiones, principalmente
económicas y sociales; a partir de la reforma se le permitirá a gran
parte de esos poco más de 12 millones de mexicanos que residen
en el extranjero votar en los ejercicios democráticos para elegir al
16 Ibíd., p. 5. 17http://www.ime.gob.mx/es/resto-del-mundo
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
55
Presidente de la República y a los Gobernadores de las Entidades
Federativas, así como al Jefe de Gobierno del Distrito Federal,
situación que anteriormente únicamente era posible para la
elección del Presidente de la República.
Según el informe final de la UE Election Expert del
proceso electoral realizado en nuestro país en el año 2012, se
recibieron 40 mil 714 votos válidos por correo, la mayoría de los
Estados Unidos de América.18
Hasta el año 2012, el proceso para votar desde el
extranjero implicaba que los interesados contaran con su
credencial para votar, trámite que no era posible realizar en
consulados o embajadas, mientras quienes contarán con dicho
documento, debían inscribirse a la Lista Nominal de Residentes en
el Extranjero, pero su aceptación a esta última era determinada por
el Instituto Federal Electoral, en base al cumplimiento de los
requisitos establecidos.
6.- Las Candidaturas Ciudadanas
En lo concerniente a la nueva legislación de las candidaturas
ciudadanas en nuestro país, un ciudadano que quiera ser diputado,
sin pertenecer a un partido, deberá obtener el reconocimiento
mediante la mayoría relativa en la elección, quedando prohibida la
representación proporcional (plurinominal) y deberá demostrar el
origen de sus recursos, aportados a su candidatura a través de una
cuenta bancaria exclusiva para ese propósito, de igual manera,
requerirá del 2 por ciento de respaldo de la lista nominal del
distrito o entidad, respectivamente, asimismo, un ciudadano para
contender por la presidencia de la república en forma
independiente, deberá contar con la firma y respaldo del 1 por
ciento de la lista nominal distribuidos en al menos 17 entidades
del país, en ese sentido, considero que aún falta mucho para que
algún ciudadano en nuestro país pueda acceder a un cargo público
vía elección sin estar ligado a un Partido Político.
Uno de los grandes logros es que una vez que se obtenga
el registro por parte de un candidato ciudadano, los candidatos
independientes tendrán acceso a financiamiento público y a
tiempos en radio y televisión a partir de la presente reforma, aquí
18 UE Election Expert, Informe Final de la Elección 2012 México, p.9
LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS
56
la cuestión sin duda será ver si dejan llegar a un ciudadano, ya no
digamos a ostentar un cargo de elección popular, si no a participar;
consideramos que aún falta mucho para que un ciudadano acceda
al poder sin estar ligado a un partido político o pertenecer al
mismo, sin embargo, será interesante el ejercicio de ver cuantos
ciudadanos se atreven a desafiar al Sistema Político Mexicano, y
visualizar sus resultados.
IV. La Reforma Energética Una de las reformas que ha generado más controversia y polémica,
así como mayor interés, información y desinformación, es sin
lugar a dudas, la Reforma Energética, será acaso lo anterior porque
nuestro país al cierre del año 2013 ocupa el lugar 18 a nivel
mundial de reservas probadas de petróleo crudo, el lugar 30 de
reservas probadas de gas natural, el lugar número 10 de
producción de petróleo y el lugar número 13 de producción de gas
natural19, así como por realizar una producción importante de
energía eléctrica; definitivamente que nuestro país es uno de los
países con mayor riqueza energética del mundo, por ende son
muchos los intereses que hay en juego con respecto a esta reforma.
Ha estado de manifiesto a lo largo de nuestra historia que
somos una economía petrolizada, esto es, una economía que
depende en mucho de los ingresos por venta de del petróleo crudo
y sus derivados y recibe una gran cantidad ingresos por los
mismos; con respecto al tema económico, del cual considero es
importante hacer referencia, nuestro país se posiciona como la
economía número 15 del ranking según el Banco Mundial al cierre
del año 2013, con un Producto Interno Bruto (PIB) anual de 1.260
billones de dólares20, un peldaño menos con respecto al año 2012
en donde la economía mexicana se posicionaba en el lugar número
14, es decir, nuestro país se encuentra generando riqueza, y mucha
de esa riqueza surge precisamente de los recursos energéticos, sin
embargo, lo que tristemente sucede es que esa riqueza se encuentra
muy mal distribuida, se queda en manos de unos pocos, sin un
beneficio real generalizado para el resto de la población, ahora, si
19 Petróleos Mexicanos (Pemex), Anuario Estadístico 2013, p.62 20 http://es.classora.com/reports/t24369/ranking-de-los-paises-mas-ricos-del-
mundo-por-pib-segun-el-banco-mundial
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
57
actualmente nos encontramos como la economía número 15, y no
estamos explotando una gran cantidad de recursos energéticos
como en la actualidad e importando gran cantidad de sus derivados
a un precio más elevado de lo que nos costaría producirlo aquí,
imaginemos la riqueza y el despunte de la economía que se va a
generar en nuestro país a partir de la explotación y producción de
recursos energéticos que nosotros actualmente, en realidad, no
tenemos la capacidad de producir y de transformar, aquí la
cuestión, es que el beneficio de esa producción y transformación
realmente llegue e impacte a la economía doméstica y que se
quede en los bolsillos de nosotros los mexicanos, ya sea por la
reducción de los costos de la utilización de esos energéticos, por
la generación de fuentes de empleos, por los ingresos a las finanzas
públicas y por la derrama económica por las inversiones realizadas
por parte de la iniciativa privada local y extranjera, y que todo lo
anterior, realmente detone la economía e impacte en una mejor
calidad de vida de todos los mexicanos.
1.- El Petróleo y el Gas Natural
Tratemos primeramente que sucederá con el petróleo y con el gas
natural a partir de la presente reforma; en el caso del primero, y
como breve antecedente, es importante mencionar que el petróleo
ha sido una de las principales causas por las que varios países
hayan puesto los ojos en nuestro país desde hace ya muchísimo
tiempo, los cuales, no fueron puestos con muy buenas intenciones
(Estados Unidos de América, Francia, Inglaterra y Holanda),
fueron puestos con el objeto de aprovechar algo que nos pertenece
a todos los mexicanos, el petróleo; esos países a los que hago
referencia son países que al menos en épocas anteriores habían
buscado explotar nuestros yacimientos, por el simple hecho, de
tener conocimiento de la riqueza y el potencial que poseemos, y
saber también, que dichos recursos históricamente no han sido
aprovechados de la mejor manera por nosotros.
Al igual que muchos otros temas, el petróleo es para
nosotros los mexicanos un tabú, dentro del cual se generan una
serie de apasionamientos desbordados, algunos razonados y con
visión, otros no tanto, un tema donde muchas voces se manifiestan
y dan su punto de vista sobre su exploración y explotación, algunas
a favor, otras en contra, algunas con conocimiento en la materia,
LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS
58
otras con apasionamientos y argumentos absurdos que dejan al
descubierto su desconocimiento y sus intereses; en ese sentido, y
siendo una de las principales apuestas realizadas por parte del
gobierno federal, encabezado por Enrique Peña Nieto, quien
aprovechando la mayoría de su partido, el PRI, logró que fuera
aprobada en su totalidad por las Cámaras de Diputados y
Senadores, una reforma que rompe paradigmas y que fue
concluida el pasado 6 de Agosto del presente año con la
aprobación de las leyes secundarias, una reforma que desde
nuestro punto de vista se justifica plenamente debido al rezago
del sector energético de nuestro país; dentro de los principales
ajustes al sector en lo concerniente a la exploración y producción
del petróleo y del gas natural, se encuentra un nuevo modelo con
la participación privada nacional y extranjera, lo que a muchos de
nuestros connacionales no agrada.
Es claro y es algo que desgraciadamente no hemos querido
entender los mexicanos, el modelo actual en materia energética no
funciona como debería, es un modelo obsoleto e ineficiente, con
muchos vicios y con claras desventajas competitivas con respecto
a otros países productores de petróleo en el mundo; como
antecedente, la caída de la producción de petróleo crudo en nuestro
país se acentúo de manera drástica al cierre del año 2013, la
producción de petróleo pasó de 3.4 millones de barriles diarios en
2004, a 2.5 millones de barriles diarios en el año al que hacemos
mención, 900 mil barriles de petróleo menos en un periodo de 9
años, en cuanto al gas natural, en el año de 1997 era prácticamente
autosuficiente para el consumo nacional, pues sólo importábamos
3 por ciento en ese año, mientras que en la actualidad importamos
el 30 por ciento21.
En ese sentido, es inobjetable que nuestro país carece de
los conocimientos, la capacidad técnica y los recursos financieros
para la producción de petróleo y gas natural, cayendo esa
responsabilidad históricamente y únicamente en la empresa
paraestatal “Pemex”, la cual, es importante mencionar venía ya
arrastrando importantes pérdidas financieras desde hace 6 años,
21 http://reformas.gob.mx/wp-
content/uploads/2014/04/Resumen_de_la_explicacion_de_la_Reforma_Energet
ica1.pdf , p.4
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
59
tan solo al cierre del año 2012 se tuvo una pérdida de poco más de
28 mil millones de dólares según el Estado de Resultados de la
paraestatal al cierre del año 201222 debido, entre otras cosas, a la
atadura constitucional y marco normativo con el que venía
trabajando, su régimen fiscal, a los malos manejos, la corrupción
hacia su interior, sus limitaciones legales, su incapacidad técnica
y operativa, así como una serie de vicios atribuibles a su sindicato,
entre otras.
A partir de la implementación de la presente reforma
energética, y siendo uno de los ejes torales de la misma, se
establece la posibilidad de que la nación otorgue asignaciones o
contratos a empresas privadas vía PEMEX para la exploración y
explotación de los hidrocarburos, teniendo siempre el Estado la
rectoría y la propiedad de los recursos energéticos, prioridad en su
explotación, así como la asignación y dictaminación de los
contratos para exploración y explotación de los recursos; en ese
sentido, PEMEX se convierte en una Empresa Productiva del
Estado, a partir de la legislación secundaria de dicha reforma, lo
que le dará un carácter empresarial y de negocios, así como un
régimen especial nuevo y separado del resto de las entidades
paraestatales, permitiendo lo anterior poner en producción
yacimientos de hidrocarburos que en la actualidad se encuentran
sin generar un impacto en la economía nacional; dentro del nuevo
modelo de producción y siendo uno de los principales desacuerdos
por las diferentes corrientes políticas como ya lo mencioné, se
permite la participación de la iniciativa privada y extranjera en los
procesos de exploración y producción de hidrocarburos, lo cual,
indudablemente traerá más y mejores beneficios económicos y
sociales, dado que el modelo energético de nuestro país, al menos
en ese sentido, pedía un cambio a gritos; dentro de las metas
planteadas en este rubro se encuentran el aumentar la producción
de petróleo a 3 millones de barriles para el año 2018 y a 3.5
millones en el año 2025, asimismo aumentar la producción de gas
natural de los 5 mil 700 millones de pies cúbicos diarios
producidos actualmente a 8 mil millones en 2018 y a 10 mil 400
22 Anuario Estadístico 2013, Petróleos Mexicanos, p.6
LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS
60
millones en el año 202523, lo cual, sin lugar a dudas será benéfico
para la detonación de la economía de nuestro país.
2.- La Petroquímica
La petroquímica puede definirse como la industria que utiliza el
petróleo o el gas natural como materias primas para la obtención
de productos químicos24; la petroquímica es indudablemente un
polo de desarrollo fundamental para el crecimiento y desarrollo
económico y social de cualquier nación que cuente lógicamente
con ese preciado recurso, la petroquímica en nuestro país
tristemente ha sido tirada al olvido dado que no se ha invertido en
infraestructura y modernización para el desarrollo de la misma;
actualmente en nuestro país se cuenta con una red de 8 complejos
petroquímicos que incluyen 37 plantas con 12 mil 191 empleados
que representan el 8 por ciento del total de la plantilla laboral de
la ex paraestatal, la industria petroquímica de nuestro país
prácticamente se encontraba detenida, en los años 2010, 2011 y
2012 no se destinaron barriles de petróleo crudo a esa industria de
los en promedio 2.5 millones de barriles de petróleo diarios
producidos en esos años, mientras que en el año 2009, únicamente
se destinaron 97 mil barriles de petróleo al día a esa industria que
representa el 3.72 por ciento del total de la producción.
Definitivamente que es muy poca la atención y
producción que se le ha brindado a este sector en el paso de los
años, hay que dejar en claro lo delicado de esto, ya que a través de
la industria petroquímica se detonan otras importantes cadenas
industriales y productivas como la industria textil, automotriz y
del transporte; la electrónica; la construcción; los plásticos; la de
los alimentos; la de los fertilizantes; la farmacéutica y la química,
entre otras; como un dato relevante, en nuestro país se importa el
66 por ciento de los petroquímicos que se consumen, esto al cierre
del año 2012; a partir de la presente reforma constitucional, con la
modificación del artículo 28, se elimina a la petroquímica básica
como una de las actividades reservadas al Estado, dentro del
esquema de petroquímica básica se encuentran elementos como el
23 http://reformas.gob.mx/wp-
content/uploads/2014/04/Resumen_de_la_explicacion_de_la_Reforma_Energet
ica1.pdf, p.3 24 http://es.wikipedia.org/wiki/Petroqu%C3%ADmica
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
61
Etano, Metano, Pentano, Propano, Butanos, Naftas, Materia prima
para negro de humo, hexano y heptano.
3.- La Energía Eléctrica
Es indudable que la energía eléctrica es un insumo esencial para
prácticamente todas las industrias y para el desarrollo integral del
país; la electricidad es una necesidad y un servicio básico al que
tenemos derecho todos los mexicanos, así como a pagar un precio
justo por su consumo, independientemente de su actividad social
y productiva; el tema de la energía eléctrica ha estado en el ojo del
huracán desde hace ya bastante tiempo en nuestro país, debido
entre otras cosas a los costos, a la calidad del servicio y a la
corrupción en la que se han visto involucrados varios de sus
actores.
En el año 2009 en nuestro país se da un suceso sumamente
relevante e impactante con este tema, la desaparición del
organismo descentralizado Luz y Fuerza del Centro (LyFC),
mismo que transmitió, distribuyó y comercializó energía eléctrica
a algunas entidades del centro del país y al Distrito Federal, dentro
de las que se encuentran 80 municipios del Estado de México, dos
municipios de Puebla, y cinco municipios de Hidalgo, lo anterior
en base a que dicha empresa venía trabajando con números rojos
ya desde varios años atrás, de 2003 a 2008 registró ventas por 235
mil 738 millones de pesos, mientras sus costos fueron de 433 mil
290 millones25.
Con respecto a los costos de producción de energía
eléctrica en nuestro país comparada con otros países del mundo,
podemos decir que en comparación con los Estados Unidos de
América, en México, las tarifas en promedio son un 25 por ciento
más elevadas, aun con el subsidio, sin el cual resultarían 73 por
ciento más caras26, los elevados costos de producción y de servicio
definitivamente son un freno para cualquier economía, ya sea
comercial y doméstica; a través de la presente reforma, y en lo
25
http://www.jornada.unam.mx/2009/10/11/index.php?section=politica&article=0
05n1pol 26 Resumen Ejecutivo de la Reforma Energética, Gobierno de la República,
p.12
LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS
62
referente a este tema de la energía eléctrica, se permitirá que el
Estado celebre contratos con particulares para la transmisión y
distribución de energía eléctrica, de igual manera, se permitirá la
celebración de contratos con particulares para el financiamiento,
instalación, mantenimiento, gestión, operación, ampliación,
modernización, vigilancia y conservación de la infraestructura del
servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica,
buscando aprovechar la tecnología, capacidad técnica y
experiencia de particulares en los referidos procesos, lo anterior
con el objeto de reducir costos y pérdidas en la operación.
4.- De Paraestatales a Empresas Productivas
Las Empresas paraestatales Petróleos Mexicanos (Pemex) y la
Comisión Federal de Electricidad (CFE), dos de las principales
empresas públicas de nuestro país, en la actualidad presentan
serias deficiencias en su operación y tecnología, así como
considerables pérdidas económicas, además de contar con un
marco regulatorio obsoleto y estrecho, realizando actividades
reservadas únicamente para el Estado, no permitiendo la
asociación y la realización de negocios con particulares, lo que sin
duda repercutió en elevados costos y serias deficiencias en sus
servicios, además de no permitir inversiones y, como
consecuencia, generando una menor competitividad y calidad en
sus servicios; a partir de la presente reforma, y a partir de la
modificación del artículo 25 Constitucional, se establece la
transformación de Pemex y CFE en Empresas Productivas del
Estado, cuyo objeto será la creación de valor económico e
incrementar los ingresos de la nación, con sentido de equidad y
responsabilidad social y ambiental; la legislación secundaria en la
materia, de la cual ya hicimos referencia, crea la figura jurídica de
Empresas Productivas del Estado, buscando brindarles un carácter
empresarial, así como un régimen especial nuevo y separado del
resto de las entidades paraestatales, dentro de las nuevas
características de estas empresas se encuentran la autonomía
presupuestaria.
V. Conclusiones
Nuestro hermoso país se encuentra en un momento y en una
oportunidad histórica de cambiar, de modificar y corregir aquello
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
63
que históricamente está probado no funciona, o que funciona para
unos cuantos y no para la mayoría.
A partir del breve análisis presentado dentro de este
artículo de dos de las reformas que a nuestra consideración, son la
piedra angular de la detonación del cambio social y económico de
nuestro país, se establece esa auto-evaluación, reconocimiento y
acuerdos por parte de las diferentes fuerzas y actores políticos de
que existía la urgente necesidad de realizar cambios a nuestro
marco normativo en varios rubros que nos permitiera progresar de
una manera importante y no seguir en la mediocridad total, misma
que repetimos, solo beneficia a unos cuantos.
En nuestro país se han impuesto los intereses de unos
cuantos a los de la mayoría, de igual manera, es de resaltarse, el
poco interés y la poca participación de la ciudadanía en temas que
nos atañen para el beneficio social y económico, es triste ver,
como a algunos mexicanos les interesa tan poco y están
escasamente informados de los cambios que se han venido
suscitando, y también muy poco informados de la urgencia que
existía de realizar dichos cambios, sin el afán de ser alarmistas, en
nuestro país la pobreza cada día se agudiza más, sin poderla frenar
por parte de los diferentes gobiernos, la economía cada vez crece
menos, se encuentra totalmente estancada desde hace ya varias
décadas, cada día existe una mayor demanda de fuentes de empleo
bien remunerados y la oferta cada vez es menor; asimismo, el
Sistema Político Mexicano, cada vez es más cuestionado por la
ciudadanía y genera un generalizado malestar social con su
actuación y sus resultados.
El rezago social, la falta de oportunidades, la carencia de
una educación de calidad, se encuentran a flor de piel, y sin
embargo, pareciera ser que es algo que no nos interesa, nos hemos
acostumbrado a eso, buscando siempre culpables; en ese sentido,
aplaudimos las reformas, porque son necesarias, porque no
podíamos seguir haciendo las cosas de la misma manera.
Estamos de acuerdo, que en algunos rubros se quedaron
cortas y no se atendieron del todo algunas de las demandas
ciudadanas, en ese sentido, podemos mencionar que dentro de los
puntos que no fueron tocados con la reforma político-electoral de
nuestro país, es lo referente a la eliminación de 100 curules de
diputados de representación proporcional (plurinominales); en la
LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS
64
actualidad la Cámara de Diputados se encuentra integrada por 500
diputados, de los cuales, 300 son electos por mayoría relativa en
los 300 distritos electorales del país (uninominales) y 200 son
electos por el sistema de representación proporcional
(plurinominales)27, en el caso de estos últimos, el actual Presidente
Enrique Peña Nieto durante su campaña para ocupar el cargo en el
año 2011, propuso la eliminación de 100 diputados
plurinominales, esto es, que la Cámara quedara integrada por 400
diputados y no por 500 como se encuentra actualmente, generando
lo anterior un ahorro al erario público de 14 millones 855 mil 800
pesos mensuales, tomando como base el salario de un legislador
de 148 mil 55828, y teniendo como justificación un Estado más
eficaz, una mayor funcionalidad del Congreso y la disminución
del gasto público.
En lo concerniente a este tema en particular, tanto el
ejecutivo federal, como los partidos y los actores políticos han
hecho “mutis”, la realidad es que a ninguno de ellos les conviene
perder esos espacios, anteponiendo como siempre intereses
particulares, aunque sepan que es un beneficio y una demanda
social, así como un ahorro significativo de recursos para el país,
de igual forma, veremos si en un futuro se ejecuta la propuesta por
el entonces candidato y ahora presidente Enrique Peña Nieto.
Otro de los puntos álgidos de esta reforma fue la elección
consecutiva, consideramos que la reelección en nuestro país es y
ha sido como un tabú, algo mal visto por gran parte de la
población, algo que se relaciona directamente con la corrupción y
la subsistencia de los políticos en el poder, precisamente, en ese
sentido, creo que uno de los puntos débiles de la reforma aprobada,
es que los funcionarios públicos electos de nueva cuenta
únicamente podrán ser postulados por el Partido Político por el
cual fueron inicialmente electos en el cargo o por alguno de los
integrantes de la coalición, dejando en segundo término la opinión
ciudadana sobre su desempeño a través del voto, dependiendo en
este caso en primera instancia de los partidos políticos para la
continuidad de un Legislador o un Senador, sin importar si ha
27http://www3.diputados.gob.mx/camara/001_diputados/007_destacados/d_acc
esos_directos/006_glosario_de_terminos/o_la_camara_de_diputados 28http://www3.diputados.gob.mx/camara/004_transparencia/000_canales_princi
pales/002_camara_de_diputados/03_remuneraciones
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
65
tenido un buen desempeño en su encargo, a menos, que haya
renunciado al partido político antes de cumplir la mitad de su
primera gestión como lo mencionan los artículos 115 y 116 de la
Constitución; en ese sentido, desgraciadamente, los ciudadanos
seguimos a expensas de lo que dicten los partidos políticos.
Con respecto al voto en el extranjero, es un ejercicio
democrático prácticamente nuevo para nosotros, ejercicio que
valga señalar ha sido constante en países más desarrollados
democráticamente hablando, será de sumo interés, el ver la
influencia en los resultados, el comportamiento, así como los
costos referentes al sufragio de los mexicanos residentes en el
extranjero, dado que sin lugar a dudas y a partir de la presente
reforma, su participación será crucial y definitoria en los
siguientes procesos electorales en México.
En materia energética, sin lugar a dudas, lo analizado a
través del presente artículo nos deja ver una serie de cambios
estructurales urgentes que requería el país, en este y otros rubros
no podíamos y no debíamos seguir por el mismo sendero, no era
posible seguir atado a un modelo el cual está probado no daba para
más, dado que de haberlo hecho, nos hubiera significado seguir
sin un crecimiento económico importante y por todos lados
insuficiente, así como continuar desaprovechando de manera
importante muchos de los recursos energéticos con los que
contamos, sin embargo, consideramos que al igual que lo
planteado en la reforma política, en esta asignatura también
quedaron asignaturas pendientes, como por ejemplo, el no brindar
la relevancia necesaria a la exploración y explotación de energías
renovables, el no profundizar y prever, así como regular el
resarcimiento de los posibles daños ecológicos a nuestro entorno
y su regeneración a partir del incremento de exploración y
explotación de algunos de los recursos energéticos.
En términos generales estimamos que más bien la reforma
energética se centró mucho en lo urgente y no en lo necesario,
creemos que a la presente reforma le faltó visión en ese aspecto,
no realizando precisamente los ajustes jurídicos para crear un
verdadero desarrollo sustentable a través de la creación de una
mejor infraestructura, desarrollo y producción de estas energías
alternativas en nuestro país; uno de los objetivos principales de la
reforma energética, se apuntó a reducir los costos de producción
LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS
66
de la energía eléctrica con la participación de particulares y por
ende los costos para el consumidor final, el cual es importante
mencionar, depende en 80 por ciento del precio del combustible
que se usa para generarla, siendo este, principalmente, el
combustóleo, buscando precisamente utilizar otro tipo de
combustible, en este caso, el gas natural para su generación, el cual
es más barato y vendrá a impactar en la reducción de los costos de
producción de energía eléctrica, aquí la cuestión será cual será el
costo ambiental para nuestro país para la explotación de gas
natural.
En cuanto a la parte de la petroquímica, podemos concluir
que a partir de la reforma se abre la posibilidad de que tanto Pemex
como particulares, participen en actividades de refinación,
procesamiento y petroquímica, integrando cadenas productivas
con inversión pública y privada, aumentando la oferta doméstica
de combustibles, gasolinas y petroquímicos, buscando disminuir
los costos de producción y sus precios al consumidor, esto es, que
a partir del año 2016 tendremos no uno como hasta ahora, sino que
varios proveedores de gasolina.
Aunque hasta hoy la iniciativa privada en nuestro país ya
había participado en los procesos de la petroquímica secundaria,
se requiere de los insumos de la petroquímica básica cuyo abasto
en la actualidad resulta insuficiente, pues hasta antes de la presente
reforma únicamente Pemex debía desarrollarlos de manera
exclusiva, teniendo prácticamente una camisa de fuerza y muy
poco margen de maniobra para su producción.
A través de la reforma energética, nuestro país se
encuentra en un proceso de transformación, de adaptación, en sí,
en un proceso de cambio, por medio del cual ha reformado su
marco jurídico con el objeto de obtener en primera instancia y de
forma urgente, un mayor crecimiento y beneficios en materia
económica y social para los mexicanos, la tarea emprendida no ha
sido del todo fácil, resistencia al cambio siempre la habrá, más en
un tema tan delicado y en prácticas tan arraigadas, es claro, que
existe riesgo, claro está, en virtud de que el país se encuentra
dando un importante golpe de timón, el cual, desde el punto de
vista del autor era sumamente necesario, sin embargo, es claro que
quedaron varias cosas inconclusas en la reforma energética, las
UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA
67
cuales sin lugar a dudas tendrán que irse ajustando sobre la
marcha.
Fueron reformadas y creadas instituciones, así como el
marco jurídico; se rompieron paradigmas a través de una
participación más activa de la iniciativa privada, sin embargo,
estamos en un pleno proceso de cambio, proceso dentro del cual,
se vale corregir y subsanar lo que no haya funcionado como
esperamos, sin embargo, habrá que ir corrigiendo sobre la marcha,
dado que estamos experimentando cosas totalmente nuevas y que
anteriormente el solo hecho de mencionarlas y/o al menos
proponerlas, era signo de anti-nacionalismo; el mundo se
encuentra en constante cambio y en constante movimiento,
nosotros los mexicanos no podemos quedarnos atrás solo por darle
gusto a un grupo de personas llenas de perjuicios e intereses
ocultos que solo buscan el beneficio propio, tu hora ha llegado
México, es hora de que le muestres al mundo lo grande que eres,
tienes ante ti, la oportunidad histórica de dejar de ser ese país
mediocre y explotado, y convertirte en esa potencia y tomar ese
lugar que te corresponde; el de una nación progresista y llena de
vida, una nación privilegiada no solo por su gente, sino por sus
recursos, adelante México, para atrás ni un solo paso, adelante
México, llego tu tiempo, aquí y ahora.
Fuentes de Consulta
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España, Vicente Campos, Planeta, Noviembre 2011
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GOBIERNO DE LA REPÚBLICA Resumen Ejecutivo de la
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LUIS ALONSO DOMÍNGUEZ RAMOS
68
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http://es.classora.com/reports/t24369/ranking-de-los-paises-mas-
ricos-del-mundo-por-pib-segun-el-banco-mundial
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http://reformas.gob.mx/wp-
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a_camara_de_diputados
http://www3.diputados.gob.mx/camara/004_transparencia/000_c
anales_principales/002_camara_de_diputados/03_remun
eraciones
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO
MUNDIAL
Jesús Flores Durán*
SUMARIO: I. Introducción II. Un vislumbre mundial III.
Algunos grupos indígenas de Latinoamérica IV. Grupos
indígenas en Colombia V. Grupos indígenas en Perú VI.
Grupos indígenas en Nicaragua VII. Panorama Nacional
VIII. Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en
Países Independientes IX. Conclusiones
Resumen
Para un adecuado panorama de los problemas que aquejan a los
pueblos indígenas, aunque parezca por demás ambicioso, debemos
recurrir a una visión panorámica global si bien esta se realizará de
manera superficial, determinando que las dimensiones de los
conflictos que enfrentan día a día a lo largo y ancho del planeta
parecen repetirse en contextos totalmente disímbolos, y así nos lo
reflejan claramente las estadísticas, las observaciones de los
organismos internacionales y los propios instrumentos de la
misma índole, tales como el Convenio 169 de la OIT, que consagra
y reconoce derechos colectivos a las personas y comunidades
indígenas, entre los que cabe destacar el derecho a la educación,
visto como una herramienta para alcanzar el desarrollo no solo
individual, sino también colectivo de los pueblos indígenas.
Igualmente en la legislación interna de los estados modernos
encontramos normas que buscan regular la materia, pero que
parecen ser insuficientes para alcanzar el ámbito de protección
necesario para que los pueblos indígenas accedan a los derechos
que les son propios. En consecuencia, el presente trabajo patentiza
que sus derechos, cuentan con un ámbito individual y uno
colectivo; pero que para su adecuada tutela resulta indispensable
que el Estado reconozca esta dualidad, ya que los pueblos y
comunidades indígenas y sus componentes individuales sólo
* Profesor de la facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chihuahua,
candidato al grado de doctor en derecho y colaborador del Cuerpo Académico de
Derechos Humanos y Cultura de la legalidad de la misma facultad.
JESÚS FLORES DURAN
70
podrán aspirar a concretizar derechos como la educación y la salud
en la medida en que se reconozca el ejercicio colectivo de dichos
derechos..
Palabras clave
Pueblos indígenas, derecho, legislación.
Abstract
If we want one correct overview of the problems about indigenous
people, may view around several aspects, and we should recourse
to a panoramic and global vision notwithstanding superficially for
this investigation. However, if we want know the dimensions of
conflicts around indigenous people, we need look every day
throughout the planet in the very dissimilar situations. In that
contexts, clearly reflect the observations of international
organizations and instruments of the same nature themselves, such
as OIT 169 Convention, which establishes and recognizes
collective rights to people and indigenous communities, among
which include the right to education, seen as a tool to achieve not
only individual rights, also collective rights and the development
of indigenous peoples. Additionally in the domestic law of modern
states, we found laws about this topic, but these laws are not
enough to reach the necessary level of protection for indigenous
people. Consequently, this paper evidences their rights, both
individually and collectively. For proper protection, each state
required the recognition about this duality, as the indigenous
peoples and communities and their individual components can
only aspire to protect rights such as education and health in the
measure of these rights are recognized.
Key words
Indigenous people, law, legislation.
I. Introducción
Para un adecuado análisis del problema en estudio, resulta
necesario visualizar de manera general, la situación de los
indígenas en el mundo, aunque, debemos aclarar, que dicha visión
se realizará de manera superficial dada la complejidad y extensión
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
71
que implicaría un estudio más a profundidad, ajeno a las
pretensiones y temática del presente trabajo de investigación.
Según datos del Banco Mundial1, existen alrededor de 300
millones de indígenas en el mundo; los cuales, se estima que
constituyen aproximadamente el 4.5% de la población mundial, y
pese a ello, resulta preocupante que representan cerca del 10% de
los pobres; asimismo el referido organismo afirma que de ellos
casi el 80% vive en Asia.
Como vemos, ante estas cifras, no resulta sencillo
establecer estrategias que tiendan al desarrollo de estos pueblos
que han enriquecido todos los rincones de la tierra con su cultura
y tradiciones; es por ello que los organismos internacionales
partiendo de la ONU2, destinan importantes esfuerzos en el diseño
de programas que tienden a transformar la realidad de pobreza y
marginación en que viven, modificando igualmente, la percepción
social y evitando la discriminación de que son objeto.
Todos estos esfuerzos se ven cristalizados en los
instrumentos internacionales, que obligan a los estados a
vincularse a los programas y a legislar para la adecuada tutela de
los derechos de los pueblos y comunidades indígenas.
Desafortunadamente, los pueblos indígenas, con inusitada
frecuencia, pagan el precio de ser diferentes, como si el ser
diferentes constituyera una razón para discriminar. A lo largo de
los siglos se han visto desposeídos de sus tierras y recursos, y por
ende, han perdido el control sobre su propia manera de ser y de
vivir.
Una forma eficaz de contribuir con los pueblos indígenas
a salir de la pobreza, consiste en respaldar sus esfuerzos por forjar
y dirigir sus propios destinos.
Para los órganos del sistema Interamericano, la
protección, vigencia y respeto de los derechos de los pueblos
indígenas es un tema relevante.
En el año de 1972, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, sostuvo que por razones históricas, principios
morales y humanitarios, era un compromiso sagrado de los
1 Véase: http://www.bancomundial.org/es/topic/indigenouspeoples/overview,
accedida el 4 de febrero de 2014. 2 Organización de las Naciones Unidas
JESÚS FLORES DURAN
72
Estados proteger especialmente a los pueblos indígenas (OEA:
CIDH, relatoría).
Desde hace tres décadas dicha Comisión se ha
pronunciado en forma sistemática sobre los derechos de los
pueblos indígenas en sus informes especiales y de demandas y
solicitudes de medidas provisionales interpuestas ante la Corte
Interamericana.
II. Un vislumbre mundial
En cuanto al panorama mundial, debemos, aunque sea
someramente, referirnos a los diferentes continentes y sus
particularidades, porque tenemos que reconocer, como punto de
partida, que si bien el indigenismo se ha gestado como un todo,
los pueblos indígenas que habitan el orbe son evidentemente muy
distintos, no solo en cuanto a sus características físicas, sino más
importante aún en su rica diversidad cultural; su entorno y medio
ambiente son igualmente muy disímbolos, dependiendo del lugar
donde habitan y por consecuencia lógica sus requerimientos
también lo son.
En Asia, afirman Méndez Díaz y Martín Castro3:
[E]l reconocimiento de los pueblos indígenas se encuentra todavía
en estado embrionario, a pesar de ser el continente con el mayor
número de personas indígenas. Solo el Banco Asiático de
Desarrollo (1998) ha establecido una política general al respecto
para guiar sus actividades e inversiones que afecten a los pueblos
indígenas asiáticos.
En el ámbito Europeo, agregan los precitados autores,
“además de las directrices emanadas del Consejo de la Unión
Europea para guiar la cooperación de sus Estados miembros con
los pueblos indígenas, la existencia de Instituciones
3 Méndez Díaz, Martha, et al, , “Introducción al proyecto de declaración de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas”, Revista de
Antropología Iberoamericana, vol. 1, núm. 2, Asociación de Antropólogos
Iberoamericanos en Red, marzo-julio, 2006, pp. 331-361, disponible en:
http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=62310210, accedida el 28 de enero de
2014.
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
73
supranacionales en los Países nórdicos, en los que participan
representantes del pueblo Sumí de Noruega, Finlandia y Suecia”4.
En África, la situación fue aún más compleja, ya que se
desestimaba la existencia de grupos indígenas en dicho continente,
y no fue sino hasta el 2003 que mediante una Resolución de la
Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, se
reconoció su existencia, ello derivado del informe realizado por
los expertos en poblaciones y comunidades indígenas de la
Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos,
documento en el que se reconoce la existencia de dichos pueblos
indígenas en el referido continente, estableciéndose a la par
mecanismos para su diferenciación y adecuada protección.
En el debate celebrado en mayo de 2013, se estableció
que: Se calcula que existen 50 millones de personas pertenecientes a
pueblos indígenas en África5. La mayoría de los pueblos
indígenas son pastores y cazadores-recolectores nómadas y
seminómadas. Muchos de ellos afrontan múltiples dificultades,
en particular la desposesión de sus tierras, territorios y recursos;
la asimilación forzada al modo de vida de los grupos
dominantes; la marginación; la pobreza; y el analfabetismo.
Prosigue la batalla por que se reconozcan a los pueblos
indígenas en las leyes y constituciones nacionales.6
Cabe destacar, que el Sistema Interamericano de Derechos
Humanos, ha permitido que en nuestro continente existan mayores
avances, ya que debemos reconocer que la Corte Interamericana
ha sentado jurisprudencia relativa al tema que ha permeado hacia
los estados generando una legislación más acorde a los
requerimientos de los pueblos materia de nuestro estudio y a los
4 Ibíd. 5 Véase al respecto: Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas,
disponible en: http://www.iwgia.org/regions/africa, accedida el 29 de enero de
2014.
2 Naciones Unidas (2010), la Situación de los Pueblos Indígenas del Mundo, pág.
133 (en inglés). 6 “Los pueblos indígenas en sus propias voces”, Pueblos indígenas de la región
de África, 12º período de sesiones del Foro Permanente de las Naciones Unidas
para las Cuestiones Indígenas, debate celebrado el 13 de mayo de 2013,
JESÚS FLORES DURAN
74
tratados internacionales que ejercen la tutela transnacional,
obligando a los estados a eficientar los mecanismos de defensa
para un real acceso a la justicia.
Podemos resaltar entre las resoluciones emitidas por la
Corte, en el sentido antes apuntado, la Sentencia dictada en el caso
Mayagna Sumo Awas Tingni vs. Nicaragua7 en el año 2000, ya
que en ella se reconocen los derechos de los pueblos indígenas en
lo relativo a sus conocimientos tradicionales, al respecto es dable
citar en el marco de las consideraciones de la Corte lo siguiente:
134. En razón de los criterios establecidos en la materia por esta
Corte y en consideración de los alcances de la razonabilidad del
plazo en procesos judiciales8, puede afirmarse que el
procedimiento que se siguió ante las diversas instancias que
conocieron de los amparos en este caso desconoció el principio
de plazo razonable consagrado en la Convención Americana.
De acuerdo con los criterios de este Tribunal, los recursos de
amparo resultarán ilusorios e inefectivos, si en la adopción de la
decisión sobre éstos incurre en un retardo injustificado.9
135. Además, la Corte ya ha dicho que el artículo 25 de la
Convención se encuentra íntimamente ligado con la obligación
general del artículo 1.1 de la misma, que atribuye funciones de
protección al derecho interno de los Estados Partes, de lo cual
se desprende que el Estado tiene la responsabilidad de diseñar y
consagrar normativamente un recurso eficaz, así como la de
asegurar la debida aplicación de dicho recurso por parte de sus
autoridades judiciales.10 […]
7 Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua,
Sentencia de 31 de agosto de 2001, p. 72, Fondo, Reparaciones y Costas,
disponible en:
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_79_esp.pdf, accedida el
29 de enero de 2014. 8 cfr. Caso del Tribunal Constitucional, supra nota 10, párr. 93; Caso Paniagua
Morales y otros. Sentencia de 8 de marzo de 1998. Serie C No. 37, párr. 152; y
Caso Genie Lacayo. Sentencia del 29 de enero de 1997. Serie C No. 30, párr. 77. 9 cfr. Caso Ivcher Bronstein, supra nota 9, párr. 137; Caso del Tribunal
Constitucional, supra nota 10, párr. 93; y Garantías Judiciales en Estados de
Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos
Humanos), supra nota 46, párr. 24. 10 cfr. Caso Villagrán Morales y otros (Caso de los “Niños de la Calle”).
Sentencia de 19 de noviembre de 1999. Serie C No. 63, párr. 237; ver también,
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
75
137. Como ya fue señalado, en este caso Nicaragua no ha
adoptado las medidas adecuadas de derecho interno que
permitan la delimitación, demarcación y la titulación de las
tierras de comunidades indígenas y no se ciñó a un plazo
razonable para la tramitación de los recursos de amparo
interpuestos por los miembros de la Comunidad Awas Tingni.
[…]
Resulta sencillo advertir la Corte incide mucho en que los
recursos establecidos para la defensa de los derechos de los
ciudadanos sean eficaces, al grado de llamar a los recursos de
amparo interpuestos, “ilusorios e infectivos”, a más de exigir al
estado de Nicaragua la implementación de legislación adecuada
en el derecho interno a efecto de proceder a la delimitación,
demarcación y titulación de las tierras de la comunidad indígena
demandante.
Otro caso a destacar es el del pueblo Maya, del distrito de
Toledo en Belice, en el que la Comisión Interamericana de
derechos Humanos les reconoce derechos sobre sus tierras, en
especial los de manejo y propiedad, al respecto a lo evidenciado
por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y sus
repercusiones en Belice, Gregor Barié11 ha dicho:
[E]l caso de los acuerdos con los Mayas de Toledo y las
discusiones en el parlamento, indican que éste país ha empezado
a asimilar los estándares Latinoamericanos en materia de
derechos indígenas- aunque no sea por la vía constitucional y se
recurriera a instancias superiores internacionales. El principio
de la participación indígena en el diseño y la ejecución de
proyectos de desarrollo se ha vuelto un imperativo que cada vez
será más difícil de soslayar.
Como vemos, aquí bastaron las recomendaciones de la
Comisión para producir un cambio en la visión del estado acerca
de la problemática planteada a la justicia transnacional.
Caso Ivcher Bronstein, supra nota 9, párr. 135; y Caso Cantoral Benavides,
supra nota 48, párr. 163. 11 Gregor Barié, Cletus, Pueblos indígenas y derechos constitucionales en
América Latina. Un panorama. 2ª. Ed., Génesis, Bolivia, 2003, p. 130.
JESÚS FLORES DURAN
76
Y es que como acertadamente se ha venido afirmando por
la doctrina jurídica,
[U]n modo significativo en que el sistema interamericano ha
contribuido al mejor entendimiento de los derechos indígenas, a
la tierra, territorios y recursos naturales, es a través de la
afirmación de que estos derechos pueden conceptualizarse como
derechos de propiedad.12
En Madrid, en 1992, durante la II Cumbre Iberoamericana
de Jefes de Estado y de Gobierno, se creó el Fondo para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el
Caribe. Se integra como una Institución financiera especializada
en el desarrollo de los pueblos indígenas de las regiones que lleva
su denominación, y su misión se enfoca esencialmente a alcanzar
las condiciones sociales, jurídicas, políticas y económicas
necesarias para el autodesarrollo de dichos pueblos.
En esta institución, cada Estado cuenta con un
representante gubernamental y otro de los pueblos indígenas del
país, salvedad hecha de Cuba donde no existen pueblos indígenas;
la integran asimismo representantes de los tres países extra
regionales que forman parte del fondo, es decir, España, Portugal
y Bélgica.13
Otra institución que es relevante en el tema en estudio, lo
es el Banco Interamericano de Desarrollo, el cual en febrero de
2006 aprobó la Política Operativa sobre Pueblos Indígenas y
Estrategia para Desarrollo Indígena14, para establecer objetivos de
12 Gómez Isa, Felipe y Berraondo, Mikel (Eds.), Los derechos indígenas tras la
declaración. El desafío de la Implementación, Universidad de Deusto, Bilbao,
2013, p. 119. 13 Véase: Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina
y el Caribe, disponible en: http://www.fondoindigena.org/drupal/es/quees,
accedida el 29 de enero de 2014. 14 La estrategia es un documento, en los términos del documento de su creación,
de orientación a mediano plazo que presenta la visión, las prioridades y las líneas
de acción para el trabajo del Banco. A su vez, la política, como documento
vinculante para el Banco, define los objetivos de largo plazo, los principios,
requerimientos, condiciones y reglas para la implementación de la estrategia y
para las acciones del Banco hacia los pueblos indígenas, en general. Véase:
Política operativa sobre pueblos indígenas y Estrategia para el desarrollo
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
77
largo plazo, principios, requerimientos, condiciones, y
reglamentos para las actividades del Banco relacionadas con los
pueblos indígenas. Específicamente, la estrategia define el
concepto de desarrollo con identidad y presenta un breve análisis
del estado de los pueblos indígenas en la región.15
III. Algunos grupos indígenas de Latinoamérica
Para hablar de estos grupos, debemos en principio, partir de que
en los países latinoamericanos, la mayoría de los estados, cuentan
con legislación relativa a los pueblos indígenas, aunque no
podemos hablar de que exista paridad en sus contenidos, sí
encontramos que dichas legislaciones emanan de una
consagración constitucional de tales derechos.
Es importante mencionar que algunos de ellos han creado
instrumentos e instituciones con funciones específicas de tutela de
los derechos en comento, verbigracia la Fundación Nacional del
Indio16, dicho organismo del Gobierno del estado brasileño, tiene
como función esencial el establecimiento y desarrollo de las
políticas relacionadas con los pueblos indígenas, igualmente se
responsabiliza de demarcar y proteger las tierras habitadas por
estas comunidades, evitando su invasión.17
Otro ejemplo lo es, la Defensoría de la Mujer Indígena en
Guatemala, creada por acuerdo gubernativo No. 525-99,
dependiente de la presidencia de la república y cuya finalidad en
los términos del artículo primero del decreto que le da vida es
“atender las particulares situaciones de vulnerabilidad,
indefensión y discriminación de la mujer indígena, para lo cual
indígena, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C., julio de 2006,
disponible en:
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1442291, accedida
el 29 de enero de 2014. 15 Véase: Banco Interamericano de Desarrollo, disponible en:
http://www.iadb.org/es/temas/genero-pueblos-indigenas-y-afrodescendientes/
pueblos-indigenas,2605.html, accedida el 29 de enero de 2014. 16 FUNAI 17 Véase: Fundación Nacional del Indio, disponible en:
http://www.survival.es/sobre/FUNAI, accedida el 29 de enero de 2014.
JESÚS FLORES DURAN
78
deberá promover las acciones de la defensa y pleno ejercicio de
sus derechos”18.
Como sabemos en los últimos veinte años se ha trabajado
en el reconocimiento de derechos de los pueblos indígenas, ante
ello, bien se puede afirmar, junto con James Anaya19, relator
especial sobre la situación de los Derechos Humanos y las
Libertades fundamentales de los Indígenas, que “el verdadero reto
del futuro radica en la puesta en práctica de tales normas, pudiendo
hablarse de la existencia de una brecha de implementación entre
las legislaciones existentes y la realidad diaria en la que viven los
pueblos indígenas”.
IV. Grupos indígenas en Colombia
El escenario de los indígenas en Colombia, se ve obscurecido aún
más, por la problemática social que dicho país ha vivido con
motivo de la guerrilla, lo que evidentemente hace más compleja la
realidad de estos pueblos, ya de por sí intrincada.
Al respecto Guigale20 ha dicho que:
En la sociedad colombiana existen grandes desigualdades.
Mientras que en décadas pasadas el crecimiento sostenido produjo
reducciones importantes de la pobreza, la iniquidad continuó
aumentando. Esto no sólo afecta la distribución de los ingresos,
sino también los bienes y el acceso a la infraestructura.
Los que se encuentran dentro de los dos deciles superiores
controlan el 60 % de los ingresos, mientras que los de los dos
deciles inferiores acumulan menos del 5 %; el coeficiente de
concentración de la tierra es uno de los más elevados del mundo
(Gini 0.86); y la cobertura de la electricidad, el agua y el
alcantarillado y otros servicios públicos no alcanza a la mayoría
18 Acuerdo gubernativo No. 525-99 que establece la creación establece la
creación de la Defensoría de la Mujer Indígena, Presidencia de la República de
Guatemala, disponible en:
http://demi.gob.gt/paginas.asp?clc=249&id=3705#.Uuncr-FgerE, accedida el
21 de enero de 2014. 19 Citado por Méndez Díaz, Martha, et al, Óp. Cit., pp. 336 y 337. 20 Giugale Marcelo, et. al., Colombia. Fundamentos económicos de la paz:
Síntesis, Ed. Alfaomega, Bogotá, 2003, pp. 33 y 34.
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
79
de los asentamientos informales, en rápido crecimiento, donde
vive la mayoría de los pobres.
Es más, la iniquidad parece resistirse a las políticas públicas no le
han hecho gran mella los cuarenta años de iniciativas de
redistribución de la tierra, programas de vivienda para personas
de bajos ingresos y sistemas de subsidios cruzados entre usuarios
de servicios infraestructurales […]”.
Frente a una realidad nacional como la que nos retrata el
precitado autor, podemos entender cuál es la situación de los
indígenas en el país, aunada a la problemática comentada en
párrafos antecedentes, de la presencia de la guerrilla en las selvas
colombianas, quienes según cifras del ACNUR21, ocupan el tercer
lugar en población indígena, precedidos por Brasil y México.
Es igualmente relevante parafrasear a Roldán22 quién ha
dicho que en la Amazonia, integrada por ocho países, la población
indígena asciende a casi un millón de personas, pero éstas se
encuentran distribuidas entre 388 grupos étnicos perfectamente
diferenciados.
En Colombia, la población indígena se integra por 44
grupos étnicos entre los cuales podemos destacar a los sikuani, los
curripacos, tukano, pijao, uwas, nasa, embera, pastos y
guambianos. Estos, y los restantes pueblos indígenas
colombianos, ocupan el 28% del territorio nacional, empero, dicho
territorio, tanto por su ubicación como por otras variantes, no
permite a los pueblos y comunidades indígenas que lo habitan
aspirar a un desarrollo digno y satisfacer sus necesidades más
apremiantes.23
21 “Los Pueblos Indígenas de Colombia en el Umbral del Nuevo Milenio”,
ACNUR(Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados),
febrero de 2008, p. disponible en:
http://bases.cortesaragon.es/bases/NDocumen.nsf/b4e47719711a1d49c12576cd
002660cc/e9440f5f7b0a0bedc1257401004033f0/$FILE/acnur-
consideraciones.pdf, accedida el 4 de febrero de 2014. 22 Roldán, Roque, Tierras y Áreas Indígenas en la Amazonia, TCA (tratado de
Cooperación Amazónica, Secretaría Pro-Tempore, Lima, 1997. 23 Véase: Botero Sánchez, Esther, “La realización del pluralismo de tipo
igualitario en Colombia”, Nueva Antropología Revista de Ciencias Sociales,
UNAM, No. 71, julio-diciembre de 2009, pp. 30-49, disponible en:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/nuant/cont/71/pr/pr3.pdf,
accedido el 5 de febrero de 2014.
JESÚS FLORES DURAN
80
La Constitución de 1991 reconoció a la población
indígena del país, con sus particularidades, ya que, como bien
afirma Bodnar24, dicha población se integra también con
Afrodescendientes y gitanos. Al respecto ha dicho que:
Si la Constitución es la carta de navegación para todos los
colombianos, respecto de los pueblos indígenas, es menester
examinar cinco referentes constitucionales que rompen en
primer lugar el principio de igualdad formal, que establecía que
todos los colombianos éramos iguales ante la ley y dadas las
desigualdades reales, el Estado ha de compensar mediante un
trato distinto (acciones afirmativas) a quienes hasta ese
momento el mismo Estado marginó25.
Es así como en la constitución del 91, el legislador
colombiano modifica los parámetros de igualdad que rigieron
hasta ese momento, reconociendo la inequidad existente en ellos,
que derivaban en una desigual distribución del gasto y de las
políticas públicas, que llevaron a una total discriminación de los
pueblos indígenas de Colombia, llevándolos casi a la extinción, ya
que: [F]ue tan grave el peligro, pensándolos y tratándolos como
inferiores, excluidos de los presupuestos nacionales, aislándolos,
que sólo un trato especial, un trato preferencial que contribuyera
a recuperar su condición de pueblos distintos, con culturas
alternas, podría lograr un día la igualdad real, y no formal, de estos
sujetos.26
La constitución modifica estos baremos a los que hemos
aludido en párrafos anteriores y crea un nuevo esquema de tutela
específico y perfectamente diferenciado para los pueblos
indígenas del país, mejorando toralmente su situación anterior; la
nueva realidad no está exenta de problemáticas irresueltas, tales
24 Bodnar, Yolanda, “Pueblos indígenas de Colombia: Apuntes sobre la
diversidad cultural y la información sociodemográfica disponible”, en:
ECLAC (Economic Commission for Latin America and The Caribbean), 2006,
disponible en: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/5/23525/notas79-cap 8.
pdf, accedida el 4 de febrero de 2014. 25 Manrique, Manuel (Coord.), Los pueblos indígenas en Colombia: Derechos,
políticas y desafíos, UNICEF, Bogotá, 2003, p. 13. 26 Ibíd.
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
81
como la incorporación cada vez mayor de los indígenas a las
grandes ciudades, al respecto, Sánchez Botero27, afirma que los
que viven en ésta, pese a que dejan atrás los usos y costumbres de
sus etnias de origen, de todas formas siguen sintiéndose indígenas
y reclaman el trato diferenciado a que estiman tienen derecho.
Afirma Londoño Toro28 que la Asamblea Nacional
Constituyente que da vida a la constitución de 1991, llevó a la
ruptura de los esquemas en los que vivía la Sociedad Colombiana,
en especial en materia de participación política, uno de dichos
esquemas que fue modificado, fue el dar acceso a los indígenas a
una representación para participar en las decisiones políticas
futuras.
Como consecuencia de lo anterior, se estima que la de
Colombia es una de las Constituciones de vanguardia en la
materia, por lo que analizaremos los preceptos más relevantes de
la misma.
El artículo séptimo de la constitución determina:
Artículo 7. El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y
cultural de la nación Colombiana29.
Este precepto constituye el punto de partida para la
regulación diferenciada a favor de los pueblos y comunidades
indígenas, ya que de entrada reconoce la existencia de la
diversidad cultural y la protección que la nación debe conferirle a
sus representantes.
El artículo décimo por su parte consagra como idiomas
oficiales las lenguas indígenas en las comunidades que les son
propias en los siguientes términos:
Artículo 10. El castellano es el idioma oficial de Colombia. Las
lenguas y dialectos de los grupos étnicos son también oficiales
27 Botero Sánchez, Esther, citada por ídem. 28 Londoño Toro, Beatriz, “La constitución de 1991 y los indígenas. Nuevos
espacios de participación política”, Revista Credencial Historia [on line], No.
146, Bogotá, 2002, disponible en: http://www.banrepcultural.org/ bla a virtual /
revistas/credencial/febrero2002/laconstitucion, accedida el 5 de febrero de 2014. 29 Constitución Política de Colombia, Art. 7º, disponible en:
http://web.presidencia.gov.co/constitucion/ index.pdf, accedida el 5 de febrero
de 2014.
JESÚS FLORES DURAN
82
en sus territorios. La enseñanza que se imparta en las
comunidades con tradiciones lingüísticas propias, será
bilingüe.30
Otro numeral que fortalece la tutela de la diversidad
cultural lo es el artículo 68 que en lo conducente dice:
Artículo 68. […] los integrantes de los grupos étnicos tendrán
derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad
cultural.31
De particular importancia resulta el numeral 63 del cuerpo
normativo en estudio, toda vez, que establece que las tierras
pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas son
equiparables a los bienes de uso público y por ende poseen sus
características, en los siguientes términos:
Artículo 63. Los bienes de uso público, los parques naturales,
las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo,
el patrimonio arqueológico de la nación y demás bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e
inembargables.32
Igualmente los incorpora dentro de sus entidades
territoriales:
Artículo 286. Son entidades territoriales, los departamentos, los
distritos, los municipios y los territorios indígenas.
Artículo 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía
para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la
Constitución y la Ley.
En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les correspondan.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios
para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
30 Ídem, Art. 10º. 31 Ídem, Art. 68, quinto párrafo. 32 Ídem, Art. 63.
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
83
Artículo 329. La conformación de las entidades territoriales
indígenas, se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley
Orgánica de ordenamiento territorial, y su delimitación se hará
por el gobierno Nacional, con participación de los
representantes de las comunidades indígenas.
Artículo 330. De conformidad con la Constitución y las leyes,
los territorios indígenas estarán gobernados por consejos
conformados y reglamentados según los usos y costumbres de
sus comunidades y ejercerán las siguientes funciones:
1. Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del
suelo y poblamiento de sus territorios.
2. Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo
económico y social dentro de su territorio en armonía con el
Plan Nacional de Desarrollo.
3. Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar
por su debida ejecución.
4. Percibir y distribuir sus recursos.
5. Velar por la preservación de los recursos naturales.
6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las
diferentes comunidades en su territorio.
7. Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro del
territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del
gobierno nacional.
8. Representar a los territorios ante el gobierno nacional y las
demás entidades a las que se integren. […]
Parágrafo. La explotación de los recursos naturales en los
territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad
cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En
las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el
Gobierno propiciará la participación de los representantes de
las respectivas comunidades. 33
Para asegurar la equitativa participación de dichos grupos
en el sistema político del país, existen esencialmente dos preceptos
que lo prevén, el artículo 171 y el 176, dichos preceptos en lo
conducente determinan:
Artículo 171. El Senado de la república estará integrado por
cien miembros elegidos en circunscripción nacional. Habrá un
33 Ídem, Arts. 286, 287, 329 y 330.
JESÚS FLORES DURAN
84
número adicional de dos senadores elegidos en circunscripción
nacional especial por comunidades indígenas.
Artículo 176. […]La ley podrá establecer una circunscripción
especial para asegurar la participación en la cámara de
representantes de los grupos étnicos y de las minorías políticas
y de los colombianos residentes en el exterior. Mediante ésta
circunscripción se podrá elegir hasta cinco representantes.34
Igualmente, se ratificó por éste país, el Convenio 169 de
la OIT, transformando así el entorno normativo que regía al estado
colombiano, que ha venido gestando una modificación paulatina
de los patrones culturales ancestrales vestigio del colonialismo.
V. Grupos indígenas en Perú
Perú es un país de contrastes, en el que sus ciudadanos han vivido
épocas de grandes privaciones en lo relativo a los derechos
humanos, por lo que han ido edificando con firmeza un sendero
legislativo hacia la tutela irrestricta de estos derechos. Es evidente
que si el ciudadano común sufre ausencia de tutela en su esfera
jurídica, en el caso de los indígenas, por razón evidente, será
mayor ésta ausencia de protección.
En este país, se cuenta con pueblos y comunidades
indígenas integradas por un gran número, entre ellas podemos
decir que la más numerosa es la quechúa, ya que “actualmente,
sobre la denominación Quechua en el Perú, se agrupa una serie de
culturas andinas que hablan la lengua quechua, con sus propias
modificaciones y variaciones. La población quechua es de 3 360
331 y también se encuentran en los países de Argentina, Bolivia,
Chile y Ecuador”35; ésta comunidad es seguida en número por la
aymara, que se concentra en la zona sur del altiplano, y el resto de
grupos minoritarios viven en la amazonia.
34 Ídem, Arts. 171 y 176 quinto y sexto párrafo, modificado por el Artículo 1 del
A.L. 3 de 2005. 35 Salaverry Oswaldo et al, “Pueblos Indígenas del Perú”, Revista peruana de
medicina experimental, v. 27, No. 2, Lima, junio 2010, pp. 298-300.
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
85
Las etnias en el Perú son reconocidas como personas
jurídicas en los términos de lo previsto por los numerales 134 al
139 del Código Civil36, que son del siguiente tenor:
Noción y fines de las Comunidades Campesinas y Nativas Artículo 134.- Las comunidades campesinas y nativas son
organizaciones tradicionales y estables de interés público,
constituidas por personas naturales y cuyos fines se orientan al
mejor aprovechamiento de su patrimonio, para beneficio
general y equitativo de los comuneros, promoviendo su
desarrollo integral.
Están reguladas por legislación especial.
Existencia jurídica de las comunidades Artículo 135.- Para la existencia legal de las comunidades se
requiere, además de la inscripción en el registro respectivo, su
reconocimiento oficial.
Carácter de las tierras de las comunidades Artículo 136.- Las tierras de las comunidades son inalienables,
imprescriptibles e inembargables, salvo las excepciones
establecidas por la Constitución Política del Perú.
Se presume que son propiedad comunal las tierras
poseídas de acuerdo al reconocimiento e inscripción de la
comunidad.
Estatuto de las comunidades Artículo 137.- El Poder Ejecutivo regula el estatuto de las
comunidades, el cual consagra su autonomía económica y
administrativa, así como los derechos y obligaciones de
sus miembros y las demás normas para su reconocimiento,
inscripción, organización y funcionamiento.
36 Código Civil del Perú, Decreto Legislativo No. 295, publicado en el Diario
Oficial el 25/07/84, Sección cuarta: Comunidades Campesina y Nativas, Título
único, Arts. 134-139.
JESÚS FLORES DURAN
86
Asamblea General Artículo 138.- La asamblea general es el órgano supremo de las
comunidades. Los directivos y representantes comunales son
elegidos periódicamente, mediante voto personal, igual, libre,
secreto y obligatorio.
Padrón y catastro de las comunidades Artículo 139.- Las comunidades tienen un padrón general
actualizado con el nombre, actividad, domicilio y fecha de
admisión de cada uno de sus miembros, con indicación de los que
ejerzan cargos directivos o representación.
Las comunidades tienen, asimismo, un catastro en el que
constan los bienes que integran su patrimonio.
En el padrón general y en el catastro constan también los
demás datos que señale la legislación especial.
Podría parecernos fuera de contexto, que sea el Código
Civil el que tutela estos derechos, cuando en Colombia lo es la
propia constitución, sin embargo, la constitución peruana también
alude a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas a los
que la legislación antes invocada denomina nativos y la
constitución en su artículo 2º determina la tutela de dichos grupos
en los siguientes términos:
Artículo 2. Derechos fundamentales de la persona
Toda persona tiene derecho:
[…] 19. A su identidad étnica y cultural. El estado reconoce y
protege la identidad étnica y cultural de la nación. […]37
De igual forma el artículo 17 que en lo conducente
determina: Artículo 17. Obligatoriedad de la educación inicial,
primaria y secundaria. […] El Estado garantiza la erradicación del analfabetismo.
Asimismo fomenta la educación bilingüe e intercultural, según
las características de cada zona. Preserva las diversas
manifestaciones culturales y lingüísticas del país. Promueve la
integración nacional.
37 Constitución Política del Perú de 1993, Art. 2º inciso 19.
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
87
Por lo que hace a las lenguas de las comunidades y pueblos
indígenas, la constitución tutela algunas de ellas al estimar que son
idiomas oficiales, y así determina:
Artículo 48. Son idiomas oficiales el castellano y en las zonas
donde predominen, también lo son el quechúa, el aimara y las
demás lenguas aborígenes según la ley.
La personalidad jurídica de que gozan, parte igualmente
de la constitución en su artículo 89, que es del siguiente tenor
literal: Artículo 89. Las comunidades campesinas y las nativas tienen
existencia legal y son personas jurídicas. Son autónomas en su
organización, en el trabajo comunal y en el uso y en la libre
disposición de sus tierras, así como en lo económico y
administrativo, dentro del marco que la ley establece. La
propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de
abandono.
En todo este contexto, debemos destacar, que en las
profundidades de la selva amazónica del Perú, viven pueblos
indígenas que hasta hoy, no han tenido contacto con el mundo
exterior, son alrededor de quince pueblos que se encuentran
totalmente aislados; y en ese aislamiento son excesivamente
inermes al contacto con personas ajenas al grupo38.
En primer término, ésta indefensión se da, en virtud de que
no tienen ninguna protección de índole inmunológica para las
enfermedades occidentales. Igualmente, lo poco que sabemos
acerca de éstos indígenas, evidencia que desean mantenerse en ese
aislamiento; ya que en las escasas ocasiones en las que se les ha
visto o encontrado, han dejado en claro que quieren ser dejados en
paz.39
La federación indígena más grande de Perú, es la
Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana
(AIDESEP)40, la cual es una asociación civil sin fines de lucro,
cuyos objetivos se centran en los siguientes:
38 Véase: http://www.Survival.es/indígenasaisladosdeperú , accedida el 8 de
enero del 2014. 39 Ibíd. 40Véase: http://www.aidesep.org.pe/, accedida el 6 de febrero de 2014.
JESÚS FLORES DURAN
88
1. Representar los intereses inmediatos e históricos de
todos los pueblos indígenas de la Amazonía.
2. Garantizar la conservación y el desarrollo de la
identidad cultural, el territorio y los valores de cada
uno de los pueblos indígenas de la Amazonía.
3. Viabilizar el ejercicio de la libre determinación de los
pueblos indígenas, en el marco del derecho nacional
peruano y del derecho internacional.
4. Promover el desarrollo humano y sustentable de los
pueblos indígenas
Asimismo se ha dado a la tarea de defender ante los
tribunales los intereses de los indígenas.
En Perú, existe la Ley del Derecho a la Consulta Previa a
los Pueblos Indígenas u Originarios reconocidos en el Convenio
169 de la OIT, en ella, se consagra formalmente el derecho de
estos a ser consultados, previo a la toma de medidas
administrativas o al trabajo legislativo, que afecten directamente
sus derechos colectivos, ya sea en lo relativo a su existencia física,
o identidad cultural, o bien en cuanto a la calidad de vida y
desarrollo.
En este sentido, podemos decir parafraseando a Ameller41
que: El Perú es el primer país -y hasta el momento el único- en regular
en el nivel interno el Convenio 169 de la OIT y el derecho a la
consulta previa en Latinoamérica. Esta ley del derecho a la
consulta no es la pionera en el nivel nacional en regular dicho
tema, ya que […] el Ministerio de Energía y Minas reglamentó el
procedimiento de consulta previa en sus ámbitos de competencia,
en el D.S. 023-2011-EM. Dicho reglamento fue materia de
controversiales comentarios de los diversos sectores afectados por
esta ley; de manera particular, fue criticado por los
procedimientos que planteaban para realizar la consulta y porque
no respetaba los estándares internacionales y estaba más orientado
a brindar información que a consultar realmente a los indígenas.
41 Ameller, Vladimir et al, El derecho a la consulta previa de los pueblos
indígenas en América Latina, Fundación Konrad Adenauer (KAS), La Paz,
Bolivia, 2012, p. 203.
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
89
El espíritu que guía el derecho a la consulta y los principios
en los que ésta se sustenta, son esencialmente los de oportunidad,
interculturalidad, buena fe, flexibilidad, plazo razonable, ausencia
de coacción e información oportuna.
Como consecuencia de lo anterior, las entidades estatales
promotoras de la medida administrativa o la reforma legislativa,
deben agotar una serie de etapas mínimas dentro del proceso de
consulta, que pueden sintetizarse en las siguientes:
Identificación de la medida administrativa o la reforma
legislativa que deba ser objeto de consulta
Identificación de los pueblos indígenas u originarios a ser
consultados.
Publicidad de la medida administrativa o la reforma
legislativa.
Información sobre éstas.
Evaluación interna en las Instituciones u organizaciones
de los pueblos indígenas u originarios sobre la medida
administrativa o la reforma legislativa que les afecten
directamente.
Proceso de diálogo.
Decisión.42
Podemos concluir, como lo hace Marzal43 que:
El indigenismo peruano moderno, entendido como la reflexión sobre
el indio y lo indígena que se realiza en el Perú, entre los años 1920-
1970, es producto, como en el caso mexicano de la evolución
sociopolítica del país, y de la aparición de personas que vuelven a
plantear apasionadamente el tema.
VI. Grupos indígenas en Nicaragua
Según Fedrick44, en Nicaragua se identifican 10 grupos étnicos, en
las regiones autónomas se localizan Miskitos, sumos o Mayagnas,
42Véase: www.presidencia.gob.pe., accedida el 8 de enero 2014. 43 Marzal, Manuel María, Historia de la antropología indigenista: México y
Perú, Antrophos Editorial del Hombre, Barcelona, 1993, p. 419. 44 Fedrick, Jorge et al, Información sobre los Pueblos Indígenas de Nicaragua
como insumo para el Proyecto Regional de Manejo Integrado de Ecosistemas
por Pueblos Indígenas y Comunidades de Centroamérica, BID, Nicaragua, 2003,
JESÚS FLORES DURAN
90
Ramas, Garifunas, Creoles y Mestizos, en las regiones del
Pacifico y Centro Norte se encuentran Náhuatl, Chorotegas,
Sutiabas u Hokan Sui y Matagalpa.
Es importante resaltar, como lo hace el precitado autor45,
que en Nicaragua los pueblos indígenas gozan del reconocimiento
de su existencia, el derecho al uso goce y disfrute de sus recursos
naturales y a mantener sus formas ancestrales de organización,
todo ello mediante la tutela que la carta magna les confiere.
Asimismo, añade, las políticas económicas y ambientales
han derivado en modificaciones importantes en el hábitat de las
poblaciones indígenas, ya que con la introducción de cultivos
como el café y el algodón, los pueblos indígenas fueron en unas
ocasiones despojados y en otras, obligados a vender sus territorios,
debiendo abandonarlos para internarse en lugares recónditos.
Existen igualmente, tres estructuras indigenistas creadas y
sustentadas por el gobierno, éstas son:
El Parlamento Indígena de América (PIA)
La Comisión de Asuntos Étnicos de la Asamblea
Nacional, y
La Procuraduría Especial de Pueblos Indígenas y
Comunidades Étnicas.
La Constitución garantiza, como ya se dijo, los derechos de
los pueblos indígenas, a partir del reconocimiento mismo de su
existencia, el derecho a su hábitat, y estructuras ancestrales de
organización, por lo que en lo conducente establece: Artículo 5.
[…] El Estado reconoce la existencia de los pueblos indígenas,
que gozan de los derechos, deberes y garantías consignados en la
Constitución y en especial, los de mantener y desarrollar su
identidad y cultura, tener sus propias formas de organización
Social y administrar sus asuntos locales; así como mantener las
formas comunales de propiedad de sus tierras y el gozo, uso y
disfrute de las mismas, todo de conformidad con la ley para las
p. 1, disponible en: http://www.iidh.ed.cr/Biblioteca Web/ Varios/ Documentos
/ BD_1150245254/PI%20Nicaragua.pdf?url=%2FBib., accedida el 6 de febrero
de 2014. 45 Ídem, p.2
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
91
comunidades de la costa Atlántica, se establece el régimen de
autonomía en la presente Constitución.46
El numeral anterior se ve complementado por el artículo
octavo, que reconoce la diversidad étnica del país en los siguientes
términos:
Artículo 8. El pueblo de Nicaragua es de naturaleza multiétnica
y parte integrante de la nación centroamericana.47
Igualmente el artículo 91, fortalece el respeto a la
diversidad bajo el siguiente tenor:
Artículo 91. El Estado tiene la obligación de dictar leyes
destinadas a promover acciones que aseguren que ningún
nicaragüense sea objeto de discriminación por razón de su
lengua, cultura y origen.
La constitución nicaragüense no instituye, a diferencia de la
peruana, ninguna lengua indígena como oficial, sin embargo deja
abierta la posibilidad de que sean consideradas como tales por la
legislación ordinaria, así se desprende del contenido del artículo
11 que determina:
Artículo 11. El español es el idioma oficial del Estado. Las
lenguas de las comunidades de la Costa Atlántica de Nicaragua,
también tendrán uso oficial en los casos que establezca la ley.48
En el Capítulo VI, del texto constitucional, relativo a los
derechos de las comunidades indígenas de la Costa Atlántica, se
estatuye:
Artículo 89. Las comunidades de la Costa Atlántica son parte
indisoluble del pueblo Nicaragüense y, como tal, gozan de los
mismos derechos y tienen las mismas obligaciones. Las
comunidades de la Costa Atlántica tienen el derecho de preservar
46 Constitución Política de Nicaragua, Art. 5º tercer párrafo, disponible en:
www.inter.gob.ni., accedida el 10 de enero de 2014. 47 Ídem, Art. 8. 48 Ídem, Art. 11.
JESÚS FLORES DURAN
92
y desarrollar su identidad cultural en la unidad nacional, dotarse
de sus propias formas de organización social y administrar sus
asuntos locales conforme a sus tradiciones.
El estado reconoce las formas comunales de propiedad de las
tierras de las comunidades de la Costa Atlántica. Igualmente
reconoce el goce, uso y disfrute de las aguas y bosques de sus
tierras comunales.
Artículo 90. Las comunidades de la Costa Atlántica tienen
derecho a la libre expresión y preservación de sus lenguas, arte y
cultura. El desarrollo de su cultura y sus valores enriquece la
cultura nacional. El Estado creará programas especiales para el
ejercicio de éstos derechos.
Artículo 121. L os pueblos indígenas y las comunidades étnicas
de la Costa Atlántica tienen derecho en su región a la educación
intercultural en su lengua materna, de acuerdo con la ley.
Artículo 181. El Estado organizará, por medio de una ley, el
régimen de autonomía para los pueblos indígenas y las
Comunidades étnicas de la Costa Atlántica, la que deberá
contener, entre otras normas: Las atribuciones de sus órganos de
gobierno, su relación con el poder Ejecutivo y Legislativo y con
los Municipios, y el ejercicio de sus derechos. Dicha Ley, para su
aprobación y reforma, requerirá de la mayoría establecida para la
reforma a las leyes Constitucionales.
Las concesiones y los contratos de explotación racional de los
recursos naturales que otorga el Estado en las regiones autónomas
de la Costa Atlántica, deberán contar con la aprobación del
consejo Regional Autónomo correspondiente. 49
49 Ídem, Arts. 89, 90, 121 y
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
93
VII. Panorama Nacional
Como afirma Korsbaek50, México es un país que cuenta con una
larga e histórica trayectoria en materia de política indigenista; y
añade que se pueden distinguir tres grandes periodos del
indigenismo en México a saber:
a) Periodo pre institucional, que va desde el
descubrimiento y la conquista del nuevo mundo hasta
la Revolución Mexicana.
b) Indigenismo Institucionalizado, que inicia en el
periodo pos revolucionario para adquirir fuerza en el
Congreso de Pátzcuaro en 1940, y cuerpo con la
creación del Instituto Indigenista Interamericano a
nivel Continental y del Instituto Nacional Indigenista
en México (1948) y finalmente.
c) El periodo de Crisis del Indigenismo
Institucionalizado que empieza en 1982 con la
adopción formal y real del neoliberalismo como
política Oficial del Estado Mexicano, llegando hasta lo
que hoy hemos llamado neo indigenismo.51
Los problemas que surgen de la multiplicidad de pueblos
y comunidades indígenas que integran nuestro país, no son
nuevos, pero dada su persistencia, pudieran parecernos
irresolubles.
Frente a los retos que plantean surgió precisamente el
indigenismo, en un intento por resolver los ancestrales dilemas
que desde nuestros orígenes se han planteado al respecto.
Los orígenes del indigenismo, se remontan a lo que según
Korsbaek52 podríamos denominar capitalismo periférico y que
surge al darse la transición del feudalismo hacia el capitalismo,
alrededor de los siglos XIII y XIV, produciéndose, el capitalismo
50 Korsbaek, Leif, y Sámano Rentería, Miguel Ángel, “El indigenismo en
México: Antecedentes y actualidad”, Ra Ximhai, enero-abril del 2007, v. 3, No.
1, Universidad Autónoma Indígena de México, El Fuerte, Sinaloa, pp. 195-224. 51 Ídem, p. 195. 52 Véase: Korsbaek, Leif, “El capitalismo periférico, el neoliberalismo y las
Instituciones de defensa de la comunidad”, Pacarina del Sur Revista del
Pensamiento Crítico Latinoamericano [on line], Fuente: http://www. pacarina
delsur.com/home/indoamerica/247-el-capitalismo-periferico-el-neoliberalismo-
y-las-instituciones-de-defensa-de-la-comunidad-.
JESÚS FLORES DURAN
94
periférico. El capitalismo, a su juicio, constituye la primera forma
de producción global y mundial en dos sentidos, el primero,
porque como modo de producción, logra cubrir todo el globo; y
segundo, en virtud de que es pionero en captar a los demás
sistemas sin aniquilarlos. Además, afirma, el inicio del capitalismo
coincide con el descubrimiento del nuevo mundo por parte del
viejo y, por ende, el desarrollo del capitalismo implica a la par una
progresiva integración de su mercado internacional.
Debemos coincidir con Korsbaek,53 en que este
encuentro, permea hacia una adquisición de los valores del viejo
mundo al nuevo, de una manera altamente diversificada; así se va
gestando una diferencia en la distribución de la riqueza, generada
por el capitalismo.
Debemos referirnos, para un análisis adecuado del tema
en examen, a los tiempos de la conquista, de la cual dan cuenta
numerosos autores, y en lo que a los indígenas respecta, Marzal54
afirma que existieron estudios sistemáticos por autores como Fray
Bernardino Sahagún, quién analizó las cultura azteca, Fray Diego
de Landa la maya y el padre Bernabé Cobo, se ocupó del estudio
de la cultura incaica; el precitado autor55, nos dice que la primera
obra de síntesis acerca de la cultura americana, proviene del
trabajo del padre José Acosta; de todos ellos el que le da ya un
enfoque etnográfico a su obra es Fray Bernardino Sahagún56.
Debemos tener claro, que el pensamiento de estos
precursores de la etnografía, se enfoca esencialmente a las
cuestiones religiosas de los indígenas prehispánicos, sin embargo,
la riqueza descriptiva de su obra, nos permite tener una visión muy
amplia de las culturas prehispánicas y su diversidad cultural.
Bellini57 ha dicho que:
[L]a verdadera función misionera de España, descontando la
inevitable tragedia de la conquista, con sus dolorosas
53 Ibíd. 54 Marzal, Manuel María, Op. Cit., p. 63. 55 Ídem, p. 63 y 64. 56 Ídem, p. 70. 57 Bellini, Giuseppe, Nueva historia de la literatura hispanoamericana, 3a. Ed.,
Castalia, Madrid, 1997, pp. 19-10.
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
95
consecuencias, y la frecuente incomprensión ante lo diferente,
fue la conservación esencial y la valorización de un inmenso
patrimonio indígena, mérito extraordinario de las órdenes
religiosas, a cuya obra inteligente debemos todos nuestros
conocimientos del mundo precolombino.
De la evolución de la sociedad mexicana en la época de la
colonia, nos llega un indigenismo inserto en una dinámica social
de segregación, que el estado no busca paliar.
Así, podemos encontrar a los grandes hacendados, para
quienes los indígenas constituyen una fuerza de trabajo que no les
implica un requerimiento económico relevante. Es por ello que
como dice Bonfil58: La organización de la sociedad colonial, pensada como una
dualidad nítida, en la que unos, los indios, tenían como función
principal, servir y enriquecer a los otros, los españoles, tuvo que
admitir, desde su mismo origen la presencia de grupos no
previstos. Primero los esclavos negros traídos de África […].
Poco después los mestizos y las castas. […] Pese a los elaborados
intentos de clasificar a las castas y asignarle a cada una de ellas
una posición claro dentro del orden estamentario de la sociedad
colonial, los que no eran españoles (peninsulares y criollos) ni
indios, nunca tuvieron una ubicación precisa en una sociedad que
descansaba en un rígido orden dual: los colonizadores y los
colonizados.
Es evidente que en este orden de cosas, no existió
posibilidad de desarrollo para los pueblos y comunidades
indígenas y que no obró interés alguno en preservar su patrimonio
cultural.
Con la independencia, el panorama no parece variar tanto
como pudiera haberse esperado, y no se evidencian esfuerzos para
paliar la situación de marginación, pobreza y explotación de los
indígenas ya que, como bien afirma Navarro González59: Los gobiernos del México independientemente, instituidos en los
dogmas de la libertad y de la igualdad formales, no intervinieron
58 Bonfil Batalla, Guillermo, México profundo. Una civilización negada, Consejo
Nacional para la Cultura y las Artes/Grijalbo, México, 1990, pp. 124-125. 59 González Navarro, Moisés, “Instituciones indígenas en el México
independiente”, en: La política indigenista de México. Métodos y resultados,
INI/SEP, México, 1981, t. I, p. 215.
JESÚS FLORES DURAN
96
sino por excepción y de manera aislada en la formulación de una
política indigenista específica. En esta época, no se intentó, en
general, establecer una legislación social, que incluso sin la
distinción de razas habría beneficiado a los indios globalizándolos
en los grupos más débiles.
Korsbaek y Sámano60 afirman que posteriormente con la
emisión de las leyes de Reforma, las corrientes reformistas habían
hecho todo lo posible para borrar al indio del mapa de México, con
una serie de leyes dirigidas contra las tierras colectivas de las
comunidades indígenas. Pese a ello, como sabemos, los pueblos y
comunidades indígenas, sobrevivieron, y estos autores sostienen
que a ello contribuyó entre otros factores el sistema de cargos.
Y es que como afirman los precitados autores, tal
pareciera que en el siglo XIX la política estatal mexicana,
presentaba una tendencia enfocada a la aniquilación de los pueblos
y comunidades indígenas, lo cual afortunadamente no fue
alcanzado, y el mal entendido liberalismo, con sus infaustas
pretensiones, se vio rápidamente frenado por la llegada de la
revolución mexicana en 1910; que si bien, no podemos decir que
tuviera propiamente un enfoque indígena, ya que realmente
En lo relativo a los alcances en la materia que produjo la
revolución, Cota Meza61 asevera que: A raíz de la irrupción de grandes contingentes indígenas en la
revolución, algunos intelectuales creyeron necesario
proporcionarles los medios de su incorporación a la sociedad
nacional. Manuel Gamio fundador del indigenismo mexicano,
se valió de todo el conocimiento antropológico-social para
llevar adelante su objetivo de consumar la integración indígena
en una nacionalidad mexicana coherente.
Al respecto, debemos reconocer que es verdad que cuando
se habla de la revolución mexicana, se le involucra
irremediablemente con la problemática indígena y se considera
que la revolución fue el punto de partida del indigenismo.
60 Korsbaek, Leif, y Sámano Rentería, Miguel Ángel, Op. Cit, p. 200. 61 Cota Meza, Ramón, “Indigenismo y autonomía indígena”, Letras Libres,
agosto de 2001, México, pp.47-50.
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
97
Así lo estiman muchos doctrinarios, sociólogos e
historiadores, Beals,62 dice que la revolución, efectivamente:
[P]uso en juego dos fuerzas de contrario signo; la primera, llevo
a la idealización del pasado indígena como evidente reacción
contra el extranjerismo de la vieja clase gobernante, y a la vez,
como punto de apoyo en que fundamentar un nacionalismo que
diferenciara a México en el concierto de las naciones.
La segunda fuerza impulso una deliberada tendencia hacia la
modernización económica destinada a la obtención de niveles de
vida superiores al simple nivel de subsistencia y a la liberación
del país de la sujeción en que lo mantenía el capitalismo colonial
de occidente
El indigenismo mexicano, no puede obviamente concebirse
de manera aislada, sino dentro del contexto de los demás países
Latinoamericanos, en los que se reproduce la misma problemática
y que presentan iguales o similares retos a los estados modernos,
especialmente en el contexto de los derechos humanos, que dejan
atrás las tesis integracionistas y segregacionistas que privaron en
un pasado reciente.
Tales concordancias se pusieron de relieve en 1940, cuando
se celebra el Congreso de Pátzcuaro, en el que se plasmó:
Los Gobiernos de las Repúblicas Americanas, animados por el
deseo de crear instrumentos eficaces de colaboración para la
resolución de sus problemas comunes, y reconociendo que el
problema indígena atañe a toda América; que conviene
dilucidarlo y resolverlo y que presenta en muchos de los países
americanos, modalidades semejantes y comparables;
reconociendo, además, que es conveniente aclarar, estimular y
coordinar la política indigenista de los diversos países, entendida
ésta como conjunto de desiderata, de normas y de medidas que
62 Beals, Ralph, citado por Korsbaek, Leif, y Sámano Rentería, Miguel Ángel,
“El indigenismo en México: Antecedentes y actualidad”, Ra Ximhai, enero-abril
del 2007, v. 3, No. 1, Universidad Autónoma Indígena de México, El Fuerte,
Sinaloa, pp. 195-224.
JESÚS FLORES DURAN
98
deben aplicarse para mejorar de manera integral la vida de los
grupos indígenas de América.63
Robins64 dice que resulta evidente la inexacta percepción
que de la problemática indígena existe en el México
posrevolucionario, y prueba de ello, afirma, es la mentalidad de la
época, plasmada en autores tales como Mendizábal, Beltrán y
Bonfil mismo; se refiere expresamente al artículo que el primero
mencionado publicó, intitulado: Los problemas indígenas y su más
urgentes tratamiento, en dicho trabajo el autor realiza una serie de
recomendaciones, con las que busca resolver la problemática de
su tiempo en la materia y lograr elevar el nivel no solo económico
de la población indígena el país, sino también el cultural e incluso
el biológico.
De La Peña65, describe a Boas, y afirma que este autor fue
el primero en postular la existencia de una gran área cultural en el
centro y sur de México; a su vez Gamio, quién fue discípulo de
Boas, añade a ésta concepción la de una visión positivista y
nacionalista del cambio social, con lo cual aludía a que sin perder
su identidad, cada cultura regional debía incorporarlos adelantos
de la ciencia y la tecnología, y contribuir a la forja de una patria
racional y justa.
Otro de los autores a los que la doctrina moderna les
atribuye importantes aportaciones al tema lo es Gonzalo Aguirre
Beltrán, quién gestó una teoría del gobierno indígena, en la obra
que lleva dicho nombre y, más adelante, con su obra La teoría de
63 Convención de Pátzcuaro, noviembre de 1940, disponible en:
http://www.iadb.org/Research/legislacionindigena/pdocs/CONVENCIONPAT
ZCUARO.pdf, accedida el 8 de febrero de 2014. 64 Robins, Wayne, “El indigenismo posrevolucionario mexicano y la cuestión de
las tierras de los pueblos indígenas”, Revista Nueva Antropología, No. 46,
UNAM, México, 1994, pp. 25-37, disponible en:
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/nuant/cont/46/cnt/cnt2.pdf,
accedida el 8 de febrero de 2014. 65 De La Peña, Guillermo, “Los enfoques regionales y la antropología social en
México. En torno a las áreas culturales, el indigenismo y el sistema capitalista
mundial”, en: AAVV, Diccionario temático CIESAS, disponible en:
http://www.ciesas.edu.mx/Publicaciones/diccionario/Diccionario%20CIESAS/
TEMAS%20PDF/De%20la%20Pena%2032c.pdf, accedido el 8 de febrero de
2014.
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
99
las regiones de refugio, obra emblemática, estimada como el
documento más relevante en materia de política indigenista.
En México, se habla de un auge del indigenismo al que
autores como Korsbaek y Sámano66, llaman Institucionalizado,
empezó casi inmediatamente después de la creación del Instituto
Nacional Indigenista y se vio fortalecida por el primer centro
coordinador indigenista en San Cristóbal de las Casas, en el año
de 1951 en zona tzotzil-tzeltal; en 1952, crea otro centro en
Guachochi, Chihuahua, en la Sierra Tarahumara. En 1954 se
fundan tres centros en Oaxaca (Papaloapan, en zona mazateca, y
en Tlaxiaco y Jamiltepec, en zona mixteca). Más adelante, siendo
presidente Adolfo López Mateos, se duplica el número de estos
centros con la creación de los de Peto en Yucatán, Huautla, en
Oaxaca, Tepic, en Nayarit, Tlapa, en Guerrero y el de Cherán, en
Michoacán este último en 1964.67
No obstante, ese indigenismo institucionalizado, posee
una limitada vigencia, toda vez que al asumir en el año de 1982,
De La Madrid la presidencia, ante la grave crisis económica que
vive el país, da un viraje de 180° a la política nacional e involucra
a México en el modelo neoliberalista, que más adelante conllevará
su inserción en los procesos de globalización, de tal suerte, que ya
no se trata de una política nacional, sino que ésta es establecida
por organismos internacionales que determinan el rumbo a seguir,
tales como el BID68.
Pese a lo anterior, Canuto Castillo69 afirma que:
En las últimas décadas del siglo XX se dio un proceso dentro de
la coyuntura político-social de México al que se ha denominado
“despertar de los grupos indígenas”; en los años setentas,
aparece el surgimiento de escritores en lenguas indígenas a nivel
nacional el cual constituyó un hecho relevante en los planos
cultural y social.
66 Korsbaek, Leif, y Sámano Rentería, Miguel Ángel, Op. Cit, p. 205 67 Véase: Favre, Henri, “El indigenismo mexicano: Crisis y reformulación”, FCE,
México, 1976, pp. 207-222, disponible en:
http://aleph.academica.mx/jspui/handle/56789/5961, accedido el 8 de febrero de
2014. 68 Banco Interamericano de Desarrollo. 69 Canuto Castillo, Felipe, “Levantando la sombra. Revaloración de lo indígena”,
Destiempos, Año 3, No. 18, enero-febrero 2009, México, pp. 523-539.
JESÚS FLORES DURAN
100
Este resurgir se ve fortalecido en gran manera por la
reforma constitucional realizada en el reforma al artículo segundo,
publicada en el Diario Oficial de la Federación del 14 de agosto
de 2001, donde queda consagrada la composición pluricultural de
nuestro país, entre otros aspectos torales analizados a lo largo de
este trabajo.
Asegura Favre70 que es partir de los sesenta que se
recrudece la crisis del indigenismo, frente a un alud de trabajo
intelectuales que juzgan al sistema político, y que acusan al
indigenismo de etnocidio, derivado de esta debacle, resulta
necesario replantearse el rumbo a seguir en materia de pueblos
indígenas, que necesariamente deberá partir de un nuevo esquema
de relaciones estado-indígenas.
En una recopilación histórica, comenta el precitado autor
que: Luis Echeverría que llega a la presidencia a finales del año 1970
es en muchos aspectos representativo de esas nuevas clases
intermediarias de las ciudades. […] se dice resueltamente
proindio y lo manifiesta a las claras asistiendo en persona al
Consejo Extraordinario del INI, […] que tiene lugar el 13 de
septiembre de 1971[…]. Se escucha el informe de actividades
del INI y luego se efectúa un balance del indigenismo sin
concesiones y la discusión versa sobre si ha salido airoso o no.
El debate […] desemboca en tres discusiones. La primera es que
si el indigenismo ha fracasado, ese fracaso se ha de imputar
principalmente, aunque no de manera exclusiva, al endeble
apoyo político que hasta el momento se le había otorgado. La
segunda es que se debe dar nuevo empuje al indigenismo por
nuevos caminos, aunque por el momento no estén bien
señalados, y que en todo caso hay que salir del inmovilismo
donde se encalló a este respecto el gobierno anterior. Por fin, la
tercera, que es indispensable asociar más íntimamente la
población india a la acción indigenista y que incluso es preciso
institucionalizar esa asociación mediante la creación de un
congreso nacional de los pueblos indios, donde éstos últimos
puedan expresar públicamente sus reivindicaciones.71
70 Favre, Henri, Op. Cit., p. 207. 71 Ídem, p. 217.
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
101
Es así, como surge lo que la doctrina ha dado en llamar
Neoindigenismo, que no fue privativa de México sino que alcanzó
a toda Latinoamérica.
El indígena desde los orígenes ha estado ahí, pero no fue
sino hasta 1992, que se les reconoce como pueblos con identidad
cultural propia y su diversificada forma de organización social.
Porque como hemos dicho, en la conquista y la época de la colonia
se les dio un trato indiferenciado de indios, sin distinguir su
cultura. Con posterioridad, en el México independiente, se estimó
de mayor importancia conferirle a todos los Mexicanos derechos
ciudadanos, garantías individuales y sociales, dejando de lado, la
cosmovisión, lengua, costumbres, territorio, gobierno, y sistemas
propios para ordenar las relaciones entre las personas, las familias
y las comunidades.72
Si bien, en nuestro país la población indígena ha sido
esencialmente rural, en años recientes, como ya se dijo, ha ido
aumentado su arribo hacia las zonas urbanas, obligada en muchas
ocasiones por la precariedad de sus condiciones de vida que los
llevan a la pobreza extrema.
En el año 2003, el INI desapareció y en su lugar surge la
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas,
que entre otros puntos trascedentes en sus reglas de operación
2014 determina: El Programa se ha caracterizado por ser una herramienta de la
política pública para el desarrollo indígena, articulando acciones,
obras y recursos para dotar a los pueblos y comunidades indígenas
de la infraestructura básica que les permita llevar una vida digna
en sus comunidades.
Para complementar estas acciones, el Programa abre una nueva
vertiente de atención orientada a dotar de vivienda nueva a las
familias indígenas con el propósito de aumentar sus niveles de
bienestar. Su construcción debe considerar un diseño y la
utilización de materiales que se adecuen a los rasgos culturales y
locales para procurar su identidad y diversidad.73
72 Ávila, Agustín, Guía de asistencia Legal para pueblos indígenas, INI, México,
2000, p. 108 73 Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de
Infraestructura Indígena a cargo de la Dirección General de Infraestructura de la
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas para el ejercicio
JESÚS FLORES DURAN
102
Frente a los vientos de cambio en las políticas estatales
indigenistas, Stavenhagen74, afirmó:
13. Habiendo cumplido su ciclo histórico, el Instituto Nacional
Indigenista, creado en 1948 para ejecutar la política indigenista,
fue transformado en 2003 en Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), con el propósito de
orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar
seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y
acciones públicas para el desarrollo integral y sustentable de los
pueblos y comunidades indígenas; de ser instancia de consulta
y coadyuvar al ejercicio de la libre determinación y autonomía
de los pueblos y comunidades indígenas. En 2003 el Congreso
adoptó la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos
Indígenas y se crea el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas.
Algo que llama poderosamente la atención, lo es el hecho
de que la mayor parte de la población indígena se encuentra
localizada en los Municipios y Estados más pobres de la
República, en estos, se encuentra concurrentemente el índice más
bajo de desarrollo social.
Dichas poblaciones sobreviven mediante una agricultura
básica de subsistencia y autoconsumo insuficiente para alimentar
dignamente a sus familias, razón por la que se ven obligados a
emigrar normalmente hacia los Estados Unidos. Tales
migraciones convierten a los indígenas en indocumentados en un
país en el que escasamente se respetan sus derechos humanos, que
decir de su diversidad cultural, generándose aún mayores
problemáticas, entre ellas la de disgregación familiar.
No obstante el gran flujo migratorio a las zonas urbanas o
a otros países, las comunidades preservan sus tradiciones e
identidad cultural como pueblos indígenas, preservando su lengua,
fiscal 2014, Introducción, publicado en el D.O.F. Domingo 29 de diciembre de
2013. 74 Stavenhagen, Rodolfo, Informe del Relator Especial sobre la situación de los
derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas,
E/CN.4/2004/80/Add.2, 23 de diciembre de 2003, disponible en:
http://www.nacionmulticultural.unam.mx/Portal/Izquierdo/INTERCAMBIO/De
cenio/PDF/informe_relatores/Informer_relatores08.pdf, accedida el 9 de febrero
de 2014.
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
103
organización e instituciones así como sus ritos ceremoniales, su
medicina y su tradición oral, pero va escaseando su número y
pueden desaparecer como ya ha ocurrido con algunas etnias.
El binomio indígena pobreza, se atribuye esencialmente al
proceso histórico en el que durante cientos de años fueron
vulnerados los derechos humanos de estos pueblos; y es de
reconocerse que México ha sido puntal y líder en la protección de
sus derechos.75
Ortiz Monasterio76, nos habla de la participación de México
en el conflicto guatemalteco a inicios de los ochenta, derivado de
la guerra anti-insurreccional de Guatemala, pese a la tradición
mexicana de asilo, las determinaciones para apoyar a los
desplazados fueron complejas, ya que:
Setenta mil indígenas guatemaltecos, la mayoría de ellos mujeres
y niños, dividieron las opiniones de las autoridades en México.
Después de largas negociaciones, se llegó a un consenso y se
impuso el sentido común: recibir a los refugiados, no en
campamentos sino en asentamientos elegidos por ellos mismos
En estas traumáticas sesiones encabezadas por el Secretario de
Gobernación, se diseñaron políticas que terminaron siendo
enormemente benéficas, no sólo para los refugiados, sino para
poblaciones mexicanas de indígenas de la misma etnia que los
refugiados.
Me gustaría subrayar, muy especialmente, una: respetar su
integridad comunitaria. Al inducir el establecimiento de
asentamientos por pueblos de origen, se logró mantener la unidad
de mando tradicional entre las comunidades, dándoles a los
refugiados un principio de auto-gobierno.
La relevancia de haber dado asilo a miles de
guatemaltecos se vio reflejada en el aprendizaje de las formas de
organización que estos indígenas poseían y la manera en que
preservaban sus tradiciones y patrimonio cultural.
75 Véase: http://www.hchr.org.mx/documentos/libros/6derechosindigenas.pdf,
accedida el 8 de febrero de 2014. 76 Ortiz Monasterio, Luis, “Refugiados guatemaltecos en México un final feliz”,
Departamento de Derecho Internacional, Organización de Estados Americanos,
Washington, s/f, disponible en:
http://www.oas.org/juridico/spanish/ortiz.html, accedido el 9 de febrero de 2014.
JESÚS FLORES DURAN
104
Con motivo de lo que se denominó celebración del V
centenario del descubrimiento de América, surgieron una serie de
reacciones entre los pueblos indígenas de Latinoamérica, O'
Gorman77 denostó a León Portilla, por haber propuesto la
celebración que denominó “El encuentro de dos mundos” y al
respecto afirmó que no se trataba de un descubrimiento ni de un
encuentro reprochándole a León Portilla haber incurrido en una
muestra de anfibología y el hecho de que en lugar de con toda
franqueza oponerse a la celebración de la efeméride, pretende
conmemores con el subterfugio de buscarle al suceso otra fama, es
decir un sentido distinto.
Como sabemos las celebraciones fueron muy polémicas,
y se dieron en el marco de un contexto diferenciado entre quienes
estimaban que era adecuado celebrar y quienes no lo consideraban
de esa forma.
Más adelante aludiremos al Convenio 169 de la OIT sobre
Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes , el cual fue
adoptado por México, en Ginebra, Suiza el 27 de junio de 1989,
durante la celebración de la Septuagésima Sexta Reunión de la
Conferencia General de la Organización Internacional del
Trabajo; dicho Convenio fue asimismo aprobado por la Cámara de
Senadores del Congreso de la Unión, el once de julio de mil
novecientos noventa, según decreto publicado en el Diario Oficial
de la Federación el día tres de agosto del mismo año.
Es relevante aludir, en este apartado, al conflicto suscitado
en Chiapas con el levantamiento del Ejército Zapatista de
Liberación Nacional (EZLN), que tomó como punto de partida las
comunidades mayas. Este movimiento conllevó que el gobierno
mexicano, llegara a reconocer a este grupo su carácter de
beligerante, en los términos de los tratados internacionales, por lo
que México buscó una solución al conflicto que no alcanzara los
niveles de genocidio que se dieron en otros países, verbigracia
Guatemala.
El referido levantamiento sacudió al país desde sus
cimientos y puso en la mesa de las discusiones políticas las
77 O' Gorman, Edmundo, citado por Ordoñez Cifuentes, José Emilio Rolando,
“V Centenario reacción de los pueblos indios”, en:
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/174/6.pdf, accedida el 9 de febrero de
2014.
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
105
demandas de los pueblos indígenas; para efectos de su solución se
crearon varias comisiones a saber:
a) Comisión de concordia y pacificación (COCOPA)
b) Comisión nacional de intermediación (CNI)
c) Comisión de seguimiento y verificación (CSV).
El viso de solución que se le dio, derivó en los
denominados Acuerdos de San Andrés sobre identidad y cultura
indígena, celebrados entre el estado mexicano y el EZLN, en el
que no abundamos por tratarse de un tema que se analizará más
adelante.
Este conflicto se tradujo igualmente en la reforma
Constitucional del 2001, que si bien no ha alcanzado un consenso
en cuanto a sus logros, no podemos dejar de reconocer que
representó un gran avance en la consolidación y reconocimiento
de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas del país.
En cuanto a los logros de la reforma en el 2003 Stavenhagen
en su carácter de relator Especial78 sostuvo que:
La vulnerabilidad de los derechos humanos de los pueblos
indígenas presenta varias aristas. Se observan violaciones de
derechos humanos en el marco de numerosos conflictos agrarios
y políticos en las regiones indígenas, y principalmente en el
contexto del sistema de procuración y administración de justicia.
La discriminación contra los indígenas se manifiesta en los bajos
índices de desarrollo humano y social, la extrema pobreza, la
insuficiencia de servicios sociales, la manera en lo cual las
inversiones y proyectos productivos son puestos en práctica, y la
gran desigualdad en la distribución de la riqueza y los ingresos
entre indígenas y no indígenas.
La reforma constitucional de 2001 en materia indígena no
satisface las aspiraciones y demandas del movimiento indígena
organizado, con lo que se reduce su alcance en cuanto a la
protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas, y
también dificulta la reanudación del diálogo para lograr la paz en
el Estado de Chiapas.
Es sabido que la problemática en materia de violaciones a
los derechos humanos de los indígenas, se gesta en sus tierras
78 Stavenhagen, Rodolfo, Informe del Relator Especial sobre la situación de los
derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, Óp. Cit., p. 6.
JESÚS FLORES DURAN
106
ancestrales, donde son más vulnerables, víctimas del poder
económico y político de las regiones que habitan, y los problemas
que surgen son resueltos mediante la intervención de elementos de
las fuerzas públicas sean policíacas o militares, en ellas
desafortunadamente se generan vulneraciones a sus derechos
humanos y el acceso a la justicia pareciera serles totalmente ajeno.
Para alcanzar un orden en el que se cumplan los
compromisos establecidos en los instrumentos internacionales,
Hernández79 asegura que:
[L]os sistemas jurídicos indígenas y los derechos estatales deben
analizar cada uno de los vacíos y las contradicciones existentes, de
tal manera que los perjuicios existentes, en cada una de las partes se
analice, y que esta discusión conlleve necesariamente a la
construcción de los estados pluriculturales, haciéndolos cada vez
más democráticos, integradores y más fuertes, en donde los
indígenas se sientan representados e identificados. Lo anterior
permitiría reducir el gran trecho que existe entre los pueblos
indígenas y los estados.
VIII. Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en
Países Independientes.
Este instrumento internacional de vital importancia para la tutela
de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas fue
adoptado, como ya se dijo, en la Septuagésima Sexta Reunión de
la Conferencia General de la Organización Internacional del
Trabajo, en junio de 1989.
El Convenio 16980, parte en principio de las normas
internacionales enunciadas en el Convenio 107 y en la
Recomendación sobre poblaciones indígenas y tribuales de 1957.
El convenio reconoce:
[L]as aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus
propias instituciones y formas de vida y de su desarrollo
79 Hernández, Zósimo, “Para que al final de este milenio no se diga, aquí había
indios…”, en: Ordoñez Cifuentes, José Emilia Rolando (Coord.) Análisis
interdisciplinario de la Declaración Americana de los Derechos de los Pueblos
Indígenas. X Jornadas Lascasianas, UNAM, México, 2001, p. 152. 80 Convenio 169 de la OIT.
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
107
económico y a mantener y fortalecer sus identidades, lenguas y
religiones, dentro del marco de los Estados en que viven;
Observando que en muchas partes del mundo esos pueblos no
pueden gozar de los derechos humanos fundamentales en el
mismo grado que el resto de la población de los Estados en que
viven y que sus leyes, valores, costumbres y perspectivas han
sufrido a menudo una erosión.
En cuanto a su contenido alude en principio en el artículo
primero a su ámbito de aplicación y determina:
Artículo 1
1. El presente Convenio se aplica:
a) a los pueblos tribales en países independientes, cuyas
condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de
otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total
o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una
legislación especial:
b) a los pueblos en países independientes, considerados indígena
por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país
o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época
de la conquista o la colonización o del establecimiento de las
actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación
jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales,
económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.
2. La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá
considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a
los que se aplican las disposiciones del presente Convenio.
3. La utilización del término “pueblos” en este Convenio no
deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna
en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho
término en el derecho internacional.
El Convenio en resumen estima como indígenas a los
descendientes de quienes eran pobladores de las tierras en la época
de la conquista o la colonización o del establecimiento de las
actuales fronteras estatales; igualmente habla de la conciencia de
su identidad indígena o tribal, que debe ser considerada como
criterio fundamental para determinar la pertenencia, caso en el que
nadie puede negarles dicha identidad.
Obliga a los gobiernos, en los términos del artículo
segundo, a asumir, la responsabilidad de desarrollar acciones para
JESÚS FLORES DURAN
108
proteger los derechos de estos pueblos y garantizar el respeto a su
integridad; lo cual deberá realizar con la participación de los
propios pueblos involucrados. Adoptándose medidas para la
debida salvaguarda de personas, instituciones, bienes, trabajo,
cultura y medio ambiente.
Se obligan a este tenor, por el artículo tercero, a
garantizarles el pleno goce de los derechos humanos y libertades
fundamentales sin obstáculos o discriminación. No deberá
utilizarse ninguna forma de fuerza o coacción que viole estos
derechos y libertades.
Se consagra, en los términos del artículo sexto, el derecho
de consulta, que se hace consistir en que al aplicarse el Convenio,
los gobiernos deberán consultar a los pueblos interesados cada vez
que prevean medidas susceptibles de afectarlos directamente y
establecer los medios a través de los cuales puedan participar
libremente en la adopción de decisiones.
Así mismo, se reitera que los pueblos indígenas y tribales
deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades,
previéndolo en el artículo séptimo del convenio, en lo que atañe al
proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte sus vidas,
creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que
ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida
de lo posible su propio desarrollo económico, social y cultural.
Dichos pueblos deberán participar en la formulación,
aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles de afectarlos.
En lo relativo a la aplicación del derecho consuetudinario,
el artículo octavo tutela el requerimiento de que la legislación
nacional y los órganos jurisdiccionales, tomen en consideración
las costumbres o este derecho.
El artículo noveno consagra la accesibilidad de los
métodos a los que estos pueblos recurren tradicionalmente para la
represión de los delitos cometidos por sus propios miembros,
dentro del marco de la compatibilidad con la legislación nacional
y el respeto a los derechos humanos que han alcanzado el
reconocimiento internacional.
Lo relativo a las tierras se determina a partir del artículo
13 en la parte II del Convenio, donde se reconoce la relación
especial que los pueblos indígenas establecen con sus territorios y
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
109
en particular, los aspectos colectivos de esa relación,
estableciendo que tierras incluye igualmente territorios.
El numeral 14 del instrumento en cita les reconoce el
derecho de propiedad y posesión sobre dichas tierras, que
tradicionalmente ocupan; e igualmente determina la posibilidad de
tomar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos
interesados en utilizar tierras que no estén exclusivamente
ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente
acceso para sus actividades.
En cuanto a los recursos naturales existentes en sus tierras,
se les confiere protección especial, mediante el artículo 15, la cual
alcanza el derecho a participar en la utilización, administración y
conservación de dichos recursos.
De gran relevancia resulta lo preceptuado por el artículo
16, que estipula que los pueblos indígenas y tribales no deben ser
trasladados de las tierras o territorios que ocupan. En el caso de
que excepcionalmente el traslado y la reubicación de estos pueblos
se consideren necesarios, estos deberán efectuarse con su
consentimiento, que deberá ser otorgado libremente; aunado al
hecho de que de ser factible, deberán estar en posibilidad de
regresar a sus tierras, en cuanto dejen de existir las causas que
motivaron su traslado o reubicación.
Igualmente, el Convenio obliga al establecimiento de
sanciones apropiadas contra toda intrusión no autorizada en sus
tierras.
Evidentemente el Convenio en su parte III, en el artículo
20, incluye aspectos relativos a la contratación y las condiciones
de empleo; lo relativo a la formación profesional, promoción de la
artesanía e industrias rurales, en la parte IV del Convenio, se prevé
en el artículo 21 al 23; las cuestiones seguridad social y salud,
ocupan la V parte, artículos 24 y 25.
Educación, contactos y cooperación a través de las
fronteras, ocupan la parte VI, estimando de particular importancia
transcribir parcialmente el artículo 27 que en lo conducente dice:
Artículo 27
1. Los programas y los servicios de educación destinados a los
pueblos interesados deberán desarrollarse y aplicarse en
cooperación con éstos a fin de responder a sus necesidades
JESÚS FLORES DURAN
110
particulares, y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y
técnicas, sus sistemas de valores y todas sus demás aspiraciones
sociales económicas y culturales.
2. La autoridad competente deberá asegurar la formación de
miembros de estos pueblos y su participación en la formulación y
ejecución de programas de educación, con miras a transferir
progresivamente a dichos pueblos la responsabilidad de la
realización de esos programas cuando haya lugar.
3. Además, los gobiernos deberán reconocer el derecho de esos
pueblos a crear sus propias instituciones y medios de educación,
siempre que tales instituciones satisfagan las normas mínimas
establecidas por la autoridad competente en consulta con esos
pueblos.
IX. Conclusiones
Los estados han realizado múltiples análisis de las aportaciones
del Convenio, encontramos de particular interés el realizado por el
estado chileno, del cual podemos extraer en resumen, como logros
lo siguiente:
El Convenio 169 de la OIT consagra y reconoce derechos
colectivos a las personas y comunidades indígenas, entre los que
cabe destacar el derecho a la educación, visto como una
herramienta para alcanzar el desarrollo no solo individual, sino
también colectivo de los pueblos indígenas.
Garantizar el acceso a una educación de calidad es
determinante para que los pueblos indígenas puedan ejercer su
derecho a la libre determinación y asegurar su desarrollo tanto en
el aspecto económico como social y cultural.
Se consagra también el derecho a la salud que resulta esencial para
asegurar a las comunidades indígenas el desarrollo de una vida
digna.
Por ello se debe asegurar a los pueblos indígenas el
acceso, oportunidad y calidad de la atención médica.
En ambos derechos cobra relevancia el concepto de multiculturali-
dad. En consecuencia, las normativas nacionales deben estar
dirigidas a respetar y preservar la identidad de las comunidades,
sobre todo de las tradiciones que determinan características
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
111
culturales especiales en el ejercicio y goce del derecho a la
educación y la salud. [...].81
Zamudio82 asegura que:
[P]reviamente debemos apuntar que a pesar de que en el
Derecho Internacional, como la Carta de las Naciones Unidas
de 1945, se habla de <pueblos>, el término nunca ha sido
definido de manera satisfactoria. En efecto, la Organización de
las Naciones Unidas no es una Organización de Naciones ni de
pueblos, sino una Organización de Estados. A pesar de la
ideología decimonónica del estado-nación y la idea de que a
cada nación le corresponde un estado, de hecho Estado y nación
o pueblo son entes muy diferentes. La mayoría de los Estados
existentes abarcan varios pueblos (y minorías) entre los cuales
a menudo existen relaciones asimétricas de dominio.
Assies83 dice que debemos preguntarnos qué significa la
limitante establecida en el convenio en lo relativo al vocablo
pueblos, y lo contenido en el mismo en el sentido de que su uso no
confiere los derechos atribuidos a estos pueblos en el contexto
internacional. A fin de cuentas, estima que debemos tener claro
que los derechos les fueron atribuidos en la posguerra.
Se alude asimismo a que durante el proceso de
descolonización, se derivaron tres posibilidades para estas
comunidades o pueblos a saber, la independencia soberana, la
libre asociación y la incorporación, sin embargo con base en lo
que se llamó la doctrina del agua azul o del agua salada, que aludía
a que el derecho a la libre determinación estaba limitado a los
pueblos colonizados que vivían en territorios separados del Estado
81 Contesse, Singh, Jorge (Editor), El Convenio 169 de la OIT y el derecho
chileno. Mecanismos y obstáculos para su implementación; Universidad Diego
Portales, 2012, disponible en: http://www.derechoshumanos.udp.cl/wp-content /
uploads/2012/06/udp_convenio_digital.pdf, accedida el 9 de febrero de 2014. 82 Zamudio, Teodora, “Derechos de los pueblos indígenas. Jurisdicción
indígena”, disponible en: http://www.indigenas.bioetica.org/guia/4-
jurisdiccion.ht m, accedida el 9 de febrero de 2014. 83 Assies, Willem, “La situación de los derechos humanos de los pueblos
indígenas en el contexto latinoamericano”, Texto preparado para el evento
"Unidos en la diversidad por nuestro derecho al territorio". Programa de Pueblos
Indígenas del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Sta. Cruz, Bolivia,
julio de 2000.
JESÚS FLORES DURAN
112
colonizador por aguas azules, se puede argumentar que estos
pueblos quedaron sin opción, puesto que si la opción de la
independencia estaba vetada, la opción por la libre determinación
quedaba igualmente vacía.
Entre los puntos más complejos de los derechos de los
pueblos indígenas, encontramos los conflictos sobre la autonomía.
Ya que si bien el Convenio 169 otorga sustento legal para el
reclamo de la autodeterminación interna, esto es el derecho de los
pueblos a decidir sus prioridades en lo relativo a su desarrollo y
al derecho a conservar sus costumbres e instituciones, así como un
cierto grado de jurisdicción.
Por otro lado, el Convenio 169 alude al territorio como
recurso y como espacio espiritual, pero elude hablar del territorio
como un espacio político o ámbito de jurisdicción.
De cualquier forma, es el convenio el que induce a la
reforma Constitucional, que se genera en las cartas magnas de la
mayoría de los estados Latinoamericanos incluido México, es
también el Convenio el que permite presentar las reclamaciones
ante la Oficina Internacional del Trabajo, e incluso acceder a la
Corte Internacional de Justicia en caso necesario.
Existen a la fecha gestiones exitosas sustentadas en el
Convenio 169, verbigracias la relativa a la denuncia presentada en
1992, por los pueblos nahuas, del Río Balsas de la entidad
federativa de Guerrero, quienes presentaron una denuncia ante la
OIT, logrando suspender la construcción de una represa en su
territorio.84
Parafraseando a Assis85 e integrando las conclusiones de
Contesse86 podemos concluir que:
El Convenio 169 se convirtió en una importante
referencia en el tema indígena.
El Convenio fundamenta algunos derechos, pero
evidencia muchos candados.
84 Ídem. 85 Ídem. 86 Contesse, Singh, Jorge, Óp. Cit., p. 177.
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL ÁMBITO MUNDIAL
113
Los procesos de reclamación ante la OIT regularmente
llevan mucho tiempo.
La OIT no dispone de mecanismos efectivos para hacer
cumplir sus recomendaciones.
En la legislación nacional encontramos normas que
buscan regular la materia, pero que parecen ser
insuficientes para alcanzar el ámbito de protección
necesario para que los pueblos indígenas accedan a los
derechos.
En cuanto al derecho a la educación, se hace necesaria
una mayor extensión de los planes de educación
intercultural bilingüe.
En cuanto al derecho a la salud, la normativa nacional se
refiere esencialmente a la atención primaria y al
desarrollo de programas que buscan la interculturalidad
y a programas de capacitación de los funcionarios que
tienen mayor contacto con la población indígena en el
área de salud.
Es deseable el desarrollo de una ley que logre definir el
concepto y aplicación de la salud intercultural, en el
proyecto de creación se deberá contar con la
participación de las etnias con el objeto de dar
cumplimiento a su derecho a la participación y derecho
a consulta. Los derechos en análisis, cuentan con un ámbito
individual y uno colectivo, por lo cual es indispensable
que el Estado reconozca esta dualidad. Las personas
indígenas solo podrán gozar de su derecho a la
educación y a la salud en la medida en que se reconozca
el ejercicio colectivo de dichos derechos.
Son muchos los logros del convenio pero más son los
retos pendientes de alcanzar, para llegar al punto en el que se
pueda de un goce pleno de los derechos colectivos de los pueblos
indígenas.
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pueblos indígenas en América Latina, Fundación Konrad
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JESÚS FLORES DURAN
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EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA
ÉTICO-JURÍDICA EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
UNA VISIÓN CONTEMPORÁNEA QUE
FORTALEZCA LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS Y
PRIVADAS.
Alma Delia Herrera Márquez
"Es preciso estar en guardia frente a todo, pero principalmente frente a
lo agradable y al placer, dado que no lo juzgamos imparcialmente"
Aristóteles
Ética a Nicómaco
SUMARIO. I. Introducción II. Ideas Puras sobre Valores y
Ética III. Obstáculos principales en la construcción de
valores ético-jurídicos IV. Derecho Internacional en materia
de Ética. V. La visión de una ética jurídica en el México
moderno. VI. Conclusiones
Resumen
El presente artículo pretende reflexionar y consolidar una
perspectiva jurídica propia, partiendo de la imperiosa necesidad
de que se provoque una cultura ético-jurídica, que empodere a la
sociedad mexicana y se refleje en la calidad de las actuaciones de
las instituciones públicas y privadas; que sensibilice sobre la
importancia de la ética y la responsabilidad jurídica social en las
actuaciones de la sociedad, en los ámbitos públicos y privados; es
indispensable establecer las bases que harían posible
aproximarnos a ese ideal de formar un Estado mexicano cercano a
Doctorado en Derecho, por el Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla,
Maestría en Derecho Constitucional y Amparo por la Universidad Cristóbal
Colón, Licenciado en Derecho por la Universidad del Golfo de México, Campus
Orizaba, actualmente coordinador de doctorado en el Postgrado de la UACH,
Catedrático de la Universidad Autónoma de Chihuahua en nivel Maestría y
Licenciatura, línea de investigación en Derecho Constitucional, Derecho
Internacional.
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
117
lo que sería un País modelo en actuaciones más éticas en los
ciudadanos y quienes nos representan.
Hoy en día encontramos que la falta de ética ha permeado
en la sociedad imperando la falta de trasparencia en las
instituciones, la corrupción, el nepotismo, el aumento de la
violencia, la falta de carácter para controlar bajas pasiones e
impulsos que conllevan a la comisión de delitos, entre otras
actuaciones fuera de los parámetros éticos nacionales
e internacionales. Por mucho tiempo se le dio poca importancia al
tema pero países en donde prevalecen las actuaciones contrarias a
la Ley, a las buenas costumbres comienza a sonar fuerte en la
sociedad la necesidad de hacer cambios estructurales que
erradiquen este mal.
Palabras clave
Ética, valores, derechos humanos, educación.
Abstract
This article aims to reflect and consolidate its own legal
perspective, based on the imperative need for an ethical-legal
culture that empowers Mexican society and reflected in the quality
of the performances of public and private institutions causes. To
raise awareness about the importance of ethics and social
responsibility in the legal proceedings of the society, in the public
and private spheres; is essential to establish the foundation that
would make closer to that ideal of forming a nearby Mexican state
which would be a model country in more ethical actions on
citizens and those who represent us. Today we find that the
misconduct has permeated society prevailing lack of transparency
in institutions, corruption, nepotism, increasing violence, lack of
character to control passions and impulses that lead to the
commission of crime, among other actions outside national and
international ethical standards. For a long time he downplayed the
issue, but countries where actions contrary to the law prevail,
morality began to make that the society need to make structural
changes to eradicate this.
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
118
Key Word
Ethical, values, human rights, education
I. Introducción
Una de las pretensiones de este artículo es analizar sobre la
importancia de establecer en el sistema nacional los estándares de
valores que debe reconocer la sociedad en el Estado mexicano; lo
cual involucra la aceptación de principios y reglas de validez
universal además de sentar las bases para aproximarlos a la
mayoría de la población, lo que permitirá el empoderamiento de
los ciudadanos de una cultura ética jurídica, que actué en base a
derechos humanos, como son la tolerancia, el respeto y el bien
común, entre otros, reconocidos universalmente en diversos
tratados internacionales que por supuesto impactara con el tiempo
en mejores actuaciones de quienes nos representan.
Para cumplir con el objetivo principal de este estudio
debemos considerar aspectos fundamentales como son reflexionar
sobre la evolución de los valores que influyeron en la ética
jurídica universal, analizar la funcionalidad de las normas ético-
jurídicas existentes en el México actual y los obstáculos a
enfrentar para lograr el cometido, considerar la importancia del
derecho internacional en la construcción de la ética jurídica y
proponer los estándares o reglas del juego claras en el sistema
jurídico que precisen las actuaciones éticas de los funcionarios y
servidores que deberán ceñirse a principios no solo nacionales
sino de carácter internacional, con el firme propósito de consolidar
un modelo que permita construir funcionarios públicos y
servidores privados con calidad moral y profesional que actúen
apegados al marco legal constitucional.
Sabemos que la ética, establece un código moral de
conducta, señala qué aspiraciones son dignas, qué conductas son
buenas y cuál es el sentido de la vida.1 Además tiene como objeto
indagar como hay que vivir.2 La Ética ha de ir orientada a la
1Diccionario Soviético de Filosofa de M.Rosental y P. F. Ludin,
http://www.filosofia.org/enc/ros/etica.htm, fecha de consulta 9:09:14 2Manjarrez,J., Ética pública y buen gobierno,
http://www.web.facpya.uanl.mx/rev_in/Revistas/4.1/A10.pdf, fecha de
consulta: 11:09:14.
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
119
consecución de una mejor humanidad,3 Surge además la necesidad
de señalar lo importante que son los valores dentro de la política
en un Estado y en la administración pública moderna.
Dichos valores corresponden a un marco cultural y se
plasman, en las instituciones a través de los Códigos de Ética.4 El
problema estriba precisamente en como acercar esos valores, y el
conocimiento necesarios para que cada ser humano construya sus
actuaciones de acuerdo a valores fundamentales reconocidos
internacionalmente. Debemos centrarnos en aquellas minorías que
por mucho tiempo se han mantenido al margen por no tener la
posibilidad de estudiar, de recibir conocimiento que les permita
tener un crecimiento personal y profesional como es el ideal de la
Constitución.
Es un deber de la sociedad y del Estado mexicano el
construir valores, a través de hacer operativas las normas
existentes, con el objetivo de lograr actuaciones más justas, pues
la sola existencia de la norma no es suficiente; es preocupante no
conocer resultados sobre la efectividad de las normas actuales,
revisar si se cumplen los objetivos para lo cual fueron creadas pues
sin la falta de parámetros que midan la funcionalidad de las
mismas en la construcción de valores todo ese trabajo arduo de
legisladores de crear leyes será en vano. La sola existencia de las
leyes no garantiza el imperio de la Ley.
Los filósofos modernos, señalan dos cuestionamientos a
considerar sobre la ética:
a) La cuestión de lo que es bueno para mí como persona y
para nosotros como comunidad y b) la cuestión de lo que es
correcto o de lo que es justo en las relaciones con los otros
(incluso especialmente con otros grupos humanos y culturas
diferentes).5
3 Bautista, Oscar, Diego, Ética pública y buen gobierno, Disponible en:
http://www.redalyc.org/pdf/676/67614336013.pdf, Fecha de consulta:
06:09:2014 4Bautista, Oscar Diego, Los Códigos de Ética en el marco de las administraciones
publicas contemporáneas, valores para un buen gobierno,
http://eprints.ucm.es/6971/1/art%C3%ADculo-cortes1.pdf, fecha de consulta:
09:09:2014 5Zan, Julio D, “La Ética, los derechos y la justicia”,
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
120
Es importante determinar que hay una diversidad de
opiniones o apreciaciones según la formación, religiosa, cultural,
económica, política que en gran manera influye en nuestro carácter
y personalidad. El fundamento teórico ha permeado a lo largo del
tiempo, a través de cuestionamientos como son: ¿Quién puede
decirme lo que debo hacer? Yo mismo, basado en una ética
autónoma, dentro de la teoría formalista y una ética discursiva;
Dios o la autoridad legal, desde una ética heterónoma, que
encontramos en un tipo de teorías basado en el estoicismo,
intelectualismo moral, iusnaturalismo ético, el utilitarismo y
hedonismo.
Otro cuestionamiento a responder es ¿Qué debo hacer?,
Se debe actuar de acuerdo con una norma que pueda convertirse
en ley universal desde el punto de vista formal o bien ¿Debo hacer
esto, porqué esto es bueno?, desde el punto de vista material.
Desde el punto de vista teleológico es importante saber cuáles son
las acciones correctas; las que tienen buenas consecuencias, es
decir las que se acercan al bien o desde el punto de vista
deontológico, las que no son correctas en sí mismas, al margen de
sus consecuencias, pues cumplen con el deber. Por otra parte nos
preguntamos desde el punto de vista cognoscitivo si puedo
conocer lo que está bien y lo que debo hacer o no; que sería una
postura no cognoscitiva y más emotivista.
Un concepto sobre ética, aplicable a la realidad del país, no
puede partir cien por ciento de un juicio de valor, se deben fijar
cuáles son esos valores establecidos en la realidad de una sociedad
y reconocer que es a través de los sentimientos, las emociones que
nos ayudan a ponderar nuestras decisiones, todos los días y gracias
a ellos estimamos si una conducta es buena o justa, pues ambos
valores siempre los relacionamos con la ética. Pero qué pasa con
las personas cuyo sentido emocional no ha sido desarrollado a
partir de valores, sino de otras emociones que generan ira, odio,
bajas pasiones.
Si no hay un desarrollo del carácter en base a los valores,
no se pueden tomar decisiones correctamente. La formación
humana se relaciona con el desarrollo de actitudes y valores que
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=2228, fecha de consulta:
11:09:14
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
121
impactan en el crecimiento personal y social del individuo.6 De
hecho el origen de la palabra ética son las expresiones griegas
“Ethikós” y “Ethos” que significa carácter7, lo que nos indica la
relación que hay del término con la personalidad de los individuos
que integran una sociedad y cómo influye en sus decisiones.
Las actuaciones éticas deben versar sobre los valores
determinados por la sociedad en un tiempo y espacio, con un
contexto cultural, económico, jurídico, social y político, real que
califique y estime las acciones humanas de buenas y justas con el
reconocimiento de los derechos universales.
Proponemos un concepto moderno de ética como la
ponderación que realiza una sociedad sobre las actuaciones y
conductas de los ciudadanos, calificándolas de buenas y justas, en
base a normas positivas y valores intrínsecos, Derechos Humanos
reconocidos en los sistemas jurídicos nacionales e internacionales
por la sociedad en un tiempo y en un espacio determinado por un
contexto jurídico, cultural, económico, social y político e
internacional actual.
Realmente nadie ha podido ponerse de acuerdo en
conceptualizar que son los valores. Temas que conllevan una
valoración moral, ética, han provocado grandes conflictos e
incluso en la época moderna como lo son el aborto, la eutanasia,
las cuestiones de género y la realidad es que no existe un juicio de
valor igual en el mundo, pues como seres humanos podemos tener
una apreciación distinta o conocimiento diferente que no permite
ponderar correctamente, aplicando la razón y porque no los
sentimientos, la repetición de acciones buenas, justas y apegadas
a la ley crearan en los individuos un hábito. Los valores están
presentes en la sociedad actual, la justicia, la vida, la salud, la
religión, en principios internacionales, etc., pero es importante
determinar cómo aplicarlos.
6 Blog: Carbajal Orozco, formación humana,
http://carvajalorozco.wordpress.com/formacion-tecnica/, fecha de consulta:
20:09:2014, hora:11:14 7 Rodríguez, C., María del Pilar y Díaz B., Andrés Felipe, Códigos éticos:
construcción colectiva del carácter organizacional. El caso de la Universidad
Nacional de Colombia, http://www.redalyc.org/pdf/818/81802404.pdf, fecha de
consulta: 29:09:2014, hora: 10:57
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
122
Debemos hacer que estos valores se realicen, se cumplan
y se utilicen en nuestra sociedad. Es decir sean operativos. Si no
logramos en la sociedad se comprenda estos valores será un
obstáculo para el avance y desarrollo del país.
El estudio de la ética debe ser objeto de estudio de las
universidades, de los centros de investigación, de colegios
profesionales, del gobierno que nos representa, es necesario hacer
cambios estructurales que permitan el cumplimiento de las
reformas actuales, los operadores jurídicos actúen en forma ética
en base a los principios reconocidos por la Constitución y el orden
internacional.
La presente investigación presenta como hipótesis la
importancia de incluir en la Constitución mexicana los valores
superiores o también denominados valores constitucionales
reconocidos por esta, aun de forma implícita. Partiendo de ahí
habría un mínimo de donde partir para lograr transmitir a la
sociedad y a los servidores públicos y privados los valores éticos-
jurídicos reconocidos constitucionalmente y lograr su
cumplimiento.
II. Ideas puras sobre Valores y Ética
Podemos destacar al gran filósofo Aristóteles en su obra Ética a
Nicómaco y al gran Platón en su obra la Caverna de las ideas, entre
otras obras, cuyas opiniones fueron abordadas por distintos
autores y marcaron los estándares más relevantes sobre el tema;
como bien señala Ridall, ninguno de los dos puede ser descrito
como Iusnaturalistas. Sin embargo se vislumbra un pensamiento
que puede tener su lugar en el sistema de pensamiento del Derecho
Natural.8
Los valores son un tema que pueden ser tratados desde el
punto de vista de la axiología jurídica, o abordarlos desde el punto
de vista del Derecho Positivo, estimamos ha sido una gran
aportación del Derecho Español. Como podemos analizar, en el
referido derecho, se logró una dualidad entre el derecho natural y
el positivo, que deja muy en claro la posición de los mismos ante
8Riddall, J.G., Teoría del Derecho, Es lógico que…La doctrina del derecho
natural, ed., gedisa, España, 1991, Pp84-85.
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
123
un posible incumplimiento. Los valores se intuyen y si no se
cumplen por intuición se obliga a cumplirlos.
Pero en la historia encontramos a muchos pensadores
abordar el tema con diferentes visiones. En 1880, Fedor
Dostoievski, en su obra los hermanos Karamazov, le hace decir a
uno de los hermanos Karamazov, “si Dios no existe, todo está
permitido”.9 Se señala una conexión necesaria entre lo intrínseco,
lo Absoluto, lo fundante, y los valores morales y a fortiori,
jurídicos como lo fundado.10
Julio E. Lalanne señala que lo anterior explica por tanto
que si Dios no existe, entonces la moral carece de fundamento, los
juicios sobre lo que es bueno o malo, correcto o incorrecto ya no
tienen validez universal y objetividad y, en ese sentido, todo está
permitido.11
Ideas platónicas que surgen en el siglo XV en el primer
renacimiento conocidas en la edad media latina como el Fedor y
el Tineo, donde la sociedad realizaba juicios de valor a través de
las cosas y dentro de la valoración según diferenciamos hay
grados. Aquí los valores se ponderaban en relación a un origen
divino, encontramos en esta etapa a Dios como fundamento del
orden ético-jurídico a lo largo de la historia. La ley divina o ley
natural, son realidades y tienen un carácter ontológico y
deontológico porque nos dicen que debemos hacer. De ahí
generamos la idea de la ética y nos lleva a aplicarla.12
Hoy en día incluso medimos y valoramos por ejemplo la
belleza, ¿Hay belleza total? o ¿justicia total? a través de las ideas
puras. Hay valores que son realidades puras. Y debemos
aplicarlos.13 Existen parámetros dentro de las sociedades que nos
permiten valorar en diferentes grados y apreciaciones en bases a
realidades puras.
Platón, señalaba que los valores no se cumplían por mala
educación o por locura. Estas eran ideas divinas, absolutas y
9Lalanne, Julio, E., Si Dios no existe, ¿todo está permitido?,
http://www.eseade.edu.ar/files/Libertas/5_6_Lalanne.pdf, fecha de publicación,
9:04:2014 10Ídem 11Ídem 12Ídem 13Ídem
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
124
platónicas. Entonces partiendo de esa idea se pretende adoctrinar,
educar en valores a quienes no los cumplen; la solución mucho
tiempo fue a partir de un origen divino, mediante la religión o la
teología.14
Santo Tomás fue influenciado por la ética aristotélica
señala que estamos ponderando al decidir cuál es de las virtudes
la más elevada. En la cultura occidental es la obediencia. Así se
enseña la educación de valores en la escuela. Santo Tomas señala
es a partir del valor religioso que se deben mostrar los valores a
los cristianos Y al que no ve la idea pura adecuadamente, hay que
persuadirlo y si no obligarlo según ideas platónicas.
En el caso de los infieles según decía no debemos utilizar
la fuerza porque no han conocido al verdadero Dios, el verdadero
valor; pero si se niegan a ser instruidos entonces si hay que aplicar
la fuerza; en el caso de los herejes, ellos si han conocido la verdad
y están en el error, esto debe ser por enfermedad o por pasiones o
mala educación y eran considerados como un cáncer para la
sociedad; esto para santo Tomás es muy peligroso que existan en
una ciudad ideal y bien construida, por ende se debe usar la fuerza
y mandarlos a la inquisición, era un tribunal proactivo, buscaba la
uniformidad en valores, perseguía además a los que se desviaban
del valor natural.15
En la edad media en Roma 286 A.C., como bien señala
Floris Margadant:
Cada tribuno plebe podía paralizar la actividad del
Estado mediante una obstinada política de intercesiones
y podía suspender en sus funciones a cualquier
funcionario. Su presencia en el sistema constitucional
romano solo era posible a condición de que cada tribuno
plebe desempeñara sus funciones en un ambiente de
autodisciplina, no defendiendo a priori cualquier interés
plebeyo en perjuicio de superiores intereses de la
comunidad romana. El tribunado plebe requería una
14 Ídem 15 Citado por Diego Gracia, en: Construcción de Valores, Congreso Nacional de
Bioética, Disponible en: http://www.youtube.com/watch?v=JH2BZDh_VUE,
22/05/2013
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
125
moralidad cívica, una mezcla de fidelidad a Roma, con
fidelidad a la plebe16
Diego Gracia denota en los concilios plebe:
El don de mando de los consejeros. Una gran virtud de la
cultura occidental como ética suprema es la obediencia.
La deliberación se convierte en consejo, en la teología
cristiana es un don del espíritu santo, sabiduría,
entendimiento. Y es un don que tenían únicamente los que
tenían un don de mando. Sigue vigente este modelo, estas
ideas muchas personas así se entienden los valores
partiendo de los valores absolutos considerados
verdaderos y todos los demás son falsos y los que están en
error hay que reconducirlos.17
Comienza una persecución entre la iglesia romana contra
el protestantismo y en base a lo declarado, se persigue a Lutero
considerándolo un hereje y con la Dieta de Worns, 1517, se
promulga que la persona que mate a Lutero, no está cometiendo
un delito, no tendrá sanciones. Posteriormente con la Dieta de
Espira los luteranos consiguen que se anule esa orden y comienza
el principio de la tolerancia que se gesta en torno a un valor
religioso. Y el que se tenga ideas diferentes religiosas no es
suficiente para acabar con una persona.18
En el siglo XVII y siglo XVIII, surge el término de
pluralismo axiológico. Existe una diversidad de valores que
ponderar. En Inglaterra, surge Saxfori, Adam Smith, Hegel, a
través de la ética basada en el emotivismo británico, también
denominado emotivismo ético. Para sus seguidores eran
16Floris, Margadant, Guillermo, El tribunado de la plebe; un gigante sin
descendencia,
http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/facdermx/cont/93/dtr/dtr11.pd
f, fecha de consulta: 10:06:14 17Autor José Félix Collazos Gracia, Diego, Construcción de Valores, Congreso
Nacional de Bioética, Disponible en:
http://www.youtube.com/watch?v=JH2BZDh_VUE, 22/05/2013 18Lalanne, Julio, E., Si Dios no existe, ¿todo está permitido?,
http://www.eseade.edu.ar/files/Libertas/5_6_Lalanne.pdf, fecha de publicación,
9:04:2014
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
126
importantes las emociones, lo que era criticado pues si ya estaba
claro que debía ser más importante la razón. No se creía que era
posible fundamentar los pensamientos en base a las emociones.19
Eduardo A. Rabossi señala que:
[E]l emotivismo es el conjunto de teorías que sostiene
básicamente a) que los enunciados o juicios éticos no son,
primordialmente, enunciados descriptivos, b) que por lo
tanto los juicios éticos no son susceptibles de ser declarados
verdaderos o falsos o que, al menos, la verdad y la falsedad
solo se predican de ellos en un sentido secundario, c) que
los términos éticos bueno, malo, correcto, etc., no designan
propiedades de los sujetos o eventos de los que
gramaticalmente se predican, o que no lo hacen así
principal y exclusivamente, y d) que los juicios éticos
tienen como única función , o como función básica,
ordenar o recomendar algo a alguien o expresar la actitud
de quien los formula y provocar una actitud similar en la
persona a quien se los formula.20
De alguna forma, hoy en día es difícil poder controlar los
sentimientos, como ponerlos a la altura de la inteligencia,
controlar los apetitos, las pasiones. Sabemos que las emociones
son una parte fundamental, nos permiten identificar cualidades de
las cosas que no podríamos identificar de otra manera. Lo que nos
lleva a poder estimar las cualidades por vía emocional. Cuando
apreciamos por los sentidos algún hecho que nos produzca un
sentimiento de horror. La emoción se dispara inmediatamente. Lo
que nos demuestra que ante determinadas circunstancias podemos
determinar si una conducta es ética o no, porque nos produce un
sentimiento. Podemos darnos cuenta que la ética no funciona solo
con la inteligencia. Las emociones funcionan como un analizador
de la realidad.21
Partiendo del utilitarismo Jeremy Bentham pretende
resolver el problema de los sentimientos y descubre la utilidad. Al
decir que los valores son un sentimiento cuantificable (que
19 Ídem 20Rabossi, Eduardo, A., http://dianoia.filosoficas.unam.mx/ files/8613/ 6996/
8810/DIA71_Rabossi.pdf, fecha de consulta:10:06:2014 21 Ídem
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
127
implican un costo, beneficio). Mide los valores en base a la
utilidad y lo que en el principio determinaba a los sentimientos
como primarios, los convierte en algo secundarios. Bentham
señala que la compasión, es un sentimiento secundario, el valor
primario es la utilidad. Lo demás son preferencias. Los valores no
son ideas intelectuales por lo tanto son irracionales, subjetivos,
cada uno tiene sus valores, son instrumentales y todos se pueden
pesar y medir. Una obra de arte vale según el interés que se tenga
sobre ella. No para todos vale lo mismo. Hoy en día nos movemos
dentro de este modelo.
En el paradigma que predominó por mucho tiempo en la
filosofía anglosajona gracias a figuras como Jeremy Bentham,
John Austin y H. L. Hart, encontramos, según lo establecido por
el positivismo, que es posible identificar las reglas válidas
pertenecientes a un sistema jurídico sin la necesidad de recurrir a
consideraciones morales.22 Y a esto Dworkin rechazó esta
concepción meramente descriptiva del razonamiento jurídico.
Insistió en que los principios morales son cruciales a la hora de
identificar e interpretar el derecho y siempre nos conducen a una
única respuesta correcta.23
En el constructivismo axiológico, los valores son como
mínimo, razonables24. Cuál es la lógica de los valores. El
imperativo categórico obliga a la realización de la conducta. Va
encaminado de alguna forma a que actuemos como quisiéramos
que todo el mundo actuara con nosotros. Obedecemos porque es
un deber moral.25Y de alguna manera es una forma de hacer
operativos los valores, la ética no debe ser un ideal sino ser real,
al hacer un juicio moral tengo que tener en cuenta los valores y
analizar circunstancias y consecuencias eso es deliberación. Se
deben estudiar ciertos factores para tomar una decisión. A eso le
22Jahel Queralt Lange , “Adiós al Hércules de la filosofía jurídica”, Lecturas
Jurídicas http://revistadeletras.net/ronald-dworkin-adios-al-hercules-de-la-
filosofia-del-derecho/5:03:2013, fecha de consulta: 10:12:22014 23 Ídem 24 Ídem 25Arregui, Jorge Vicente, “La condición de posibilidad del conocimiento
práctico”, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3088/3.pdf, fecha de
consulta:06:09:14
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
128
llamamos prudencia, debemos dominar el mundo de los valores
igual que el mundo de los hechos.
Más aún nos enfrentamos a la falta de exigencia del
Derecho Natural en virtud de que al enfrentarnos a cuestiones
subjetivas y de apreciación complica el determinar el actuar de las
personas, debido a que influyen en su actuar la cultura, la religión,
ideología y las influencias externas. Y consecuentes
enfrentamientos de juicios de valor. ¿Quién es ético? y ¿quién no
lo es? ¿Quién lo juzga, la sociedad, un juez, los poderes, o porque
no los poderes de facto?, muchas veces etiquetamos a las personas
por su actuar. Pero realmente ¿qué es la falta de ética?, ¿Cómo
lograr que nuestras futuras generaciones sean más éticos en su
actuar? sobre todo cuando se trate de determinar las conductas de
quienes intervienen en las instituciones públicas o privadas.
El pensamiento de un mundo ideal, de una país ético o de
una ciudad operativa, siempre va a estar relacionada con la ética y
con las normas, que una sociedad considera que son las mejores
para que vivamos felices y seguros. Con facilidad los diversos
sectores sean sociales, económicos, políticos, se alejan de ese
objetivo principal de felicidad y seguridad en un segundo una
decisión con falta de carácter puede llevarnos en un instante a ser
juzgados por nuestras actuaciones a través de juicios de valor,
como buenos o malos.
Los filósofos como Platón y Aristóteles a través de
grandes obras como lo son “La Ética de Nicómaco y la “Ética a
Eudemo” donde se recogen algunas reflexiones importantes sobre
la moral, nos hace especular sobre cómo distinguir lo correcto de
lo incorrecto y la importancia de las valores en la política.
Aristóteles señala, que “la comunidad se convierte en el marco
necesario para que un hombre para vivir acorde a sus fines.”26 En
definitiva, la felicidad a la que aspira el hombre, sólo se puede
alcanzar a través del desarrollo de su naturaleza a la vez individual
y social.27
La complejidad estriba en como encaminar al hombre en
sus funciones de gobierno a través de una ética jurídica que
26 Sanz Alonso Sofía, Indagando en los orígenes aristotélicos del pensamiento de
Marx, http://www.redalyc.org/pdf/181/18100821.pdf, fecha de consulta
30:06:14 27Ídem
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
129
impacte en las instituciones públicas y privadas. Recordar lo que
señala Aristóteles en la Ética Nicomaquea cuando dice “La
práctica del bien, no menos que de su contrario, no se dan en la
esfera práctica sin pensamiento y sin carácter. No puede haber
elección sin entendimiento y pensamiento, como tampoco sin un
hábito moral”28
Uno de los principales obstáculos a los que nos
enfrentamos es a los juicios morales o normas morales, como bien
señala José Rubio Carracedo, es:
[U]n problema insistentemente replanteado en la teoría ética,
sin que se haya conseguido un acuerdo significativo ni sobre
sus bases ni sobre su sentido preciso la falta de objetividad es
una de las exigencias más firmes y universales tanto respecto
de los criterios para resolver los conflictos o dilemas morales
como respecto de la formulación de los principios éticos que
han de guiar la conducta pública y privada de las gentes.29
Algo muy importante que señala Rubio Carracedo30 es que
la ética se construye no se descubre. Y esto es lo que la presente
investigación pretende demostrar, una visión contemporánea de la
posibilidad de construir un orden ético jurídico en el sistema
nacional mexicano capaz de devolver a los ciudadanos una cultura
ético jurídica en la función pública y privada construida a través
no solo de políticas gubernamentales sino de la construcción de
valores con el apoyo de la participación ciudadana.
Michael Sandel, Catedrático de Harvard, dice “que es un
error asumir que los valores universales son conceptos de un
determinado sistema político que se imponen por la fuerza a los
demás”31. Este error podría hacer que las personas se opusieran a
los “valores universales”. Si ese fuera el caso, sería una tremenda
pérdida la importancia del fomento de la ética y el carácter de la
28 Gómez, Robledo, Antonio, “La Ética de Nicomaquea”, México, 2004, ed.
Porrúa, p., 100. 29 Ídem. 30 Ídem. 31 Sandel, Michael, Entrevista realizada en China en la universidad de
Tsinghua, Curso denominado “pensamiento Crítico y Razonamiento Moral”,
Recuperado en: http://es.globalvoicesonline.org/2011/07/16/michael-sandel-en-
china/ el 16 de Julio de 2011
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
130
ciudadanía. En una sociedad con diversidad, la educación para la
ciudadanía y el bien común son muy importantes. Pero como se
ha logrado que se controlen las actuaciones de los ciudadanos para
establecer un marco que permita que se formalice la ética. Sandel
establece:
Es un tema de comportamientos adquiridos que se
convierten en una rutina o se vuelven normales en la forma
de actuar de las personas. Se normaliza cierto tipo de
comportamientos que no son adecuados, que se repiten y
se sistematizan. Son esos comportamientos los que hay
que cambiar en la gente, en los políticos. Hay que cambiar
la mentalidad de las personas. Sin embargo, los cambios
no pueden ser confiados a una sola persona” Entrevista M.
Sandel., en China, (16 Julio de 2011)32
La sociedad civil, los partidos políticos y los movimientos
sociales son los actores más importantes para generar cambios en
temas de corrupción. La sociedad civil tiene un rol muy importante
al momento de presionar a sus gobernantes y a las instituciones.33
III. Obstáculos principales en la construcción de valores ético-
jurídicos.
Pero ¿Cómo educar en valores? Nos enfrentamos a algunos
obstáculos, si el camino para construir los valores es la educación,
pues es un derecho fundamental que está limitado por no poder
abarcar de forma global a la sociedad mexicana, por no existir ese
acceso a la totalidad de la sociedad, lo que evita que la información
correcta llegue totalmente a los ciudadanos por este medio. Me
queda claro que no podemos ir a la ética sin construir los valores,
pero como lograr tal cometido.
Para poder convertirlos en una realidad debemos buscar
las soluciones para poder transmitirlos a la mayoría de los
ciudadanos. Por tanto tenemos ya dos caminos para cumplir el
objetivo principal. Uno a través de acercar la educación en los
diferentes niveles educativos a la mayoría de la población y el otro
a través de establecer un control sistemático que mida los
32 Ídem. 33 Ídem
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
131
rendimientos de las normas y programas establecidos por el estado
para formar a la ciudadanía en sus actuaciones en forma paulatina
que nos permita redireccionar el orden jurídico para un mejor
cumplimiento y la imposición de sanciones en caso de no acatarse.
Hacer llegar las normas ético jurídico a la mayor parte de los
ciudadanos a través de los medios masivos.
El País paulatinamente podrá valorar de forma objetiva si
una sociedad es buena o justa cuando logremos acercar los valores
a la mayoría de las personas a través de la educación, de los
programas y normas, que operen e impulsen la formación de una
cultura ética jurídica que con el tiempo se volverán hábitos. Es
indispensable apliquemos derechos universales como son el
respeto y la tolerancia, y el bien común; como señala Ronald
Dworkin: La concepción-derechos (del imperio de la Ley), supone que
los ciudadanos tienen derechos y deberes morales unos con
respecto al Estado en su conjunto. Dicha concepción insiste en
que estos derechos morales y políticos han de ser reconocidos
en el derecho positivo, de modo que se hagan respetar, hasta
donde sea posible, a petición de los ciudadanos individuales a
través de los tribunales u otras instituciones judiciales al uso.34
Ronald Dworkin35, ha dejado muy en claro que el imperio
de la Ley no es sólo el imperio de las reglas, sino también el
imperio de los principios.
Debemos, en consecuencia, lograr cumplir con los
cometidos que nos impone nuestra Constitución en su artículo
tercero que en lo conducente dice:
Artículo 3o. Todo individuo tiene derecho a recibir
educación. El Estado, Federación, Estados, Distrito
Federal y Municipios, impartirá educación preescolar,
primaria, secundaria y media superior. La educación
34Melero de la Torre, Mariano, El Imperio de la Ley, como ideal político
independiente, Eunomía, Revista en Cultura de la Legalidad, Núm. 7, Septiembre
2014- Febrero 2015, Pp. 55-75, Recuperado en:
file:///C:/Users/Diana/Downloads/2232-1885-1-PB.pdf 35 Ídem
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
132
preescolar, primaria y secundaria conforman la educación
básica; ésta y la media superior serán obligatorias. 36
Por tanto es un deber moral además cumplir con lo señalado
en este artículo. La importancia de la educación en los diferentes
niveles, para mejorar la calidad en la actuación de nuestros
servidores públicos, pues nuestros niños y jóvenes tarde o
temprano ocuparan cargos públicos y privados.
Sin embargo algunos datos son desalentadores, el informe
de seguimiento de la Educación para todos en el mundo 2013-2014
de la UNESCO hace proyecciones importantes sobre el tiempo
que podría tardarse en universalizar la educación. La falta de
educación total en México, es un gran obstáculo que debemos
vencer para se logre en el menor tiempo posible cumplir con el
objetivo planteado y se evite la marginación a través de políticas
públicas que acerquen la educación a todos. Se propicie la
enseñanza, como bien apunta Roemer, [E]n algunos casos persiste una mala enseñanza; en diversas
partes del mundo se pretende trascender el sistema tradicional
de educación en el que rigen las normas “cállate, siéntate,
escucha, copia del pizarrón, lee en silencio, memoriza y
repite” por uno en el cual el alumno se vea incentivado a
aprender, donde las normas sean: “pregunta, investiga,
propón, descubre, interactúa, juega, practica, diviértete
mientras aprendes y debate.37
Sería más eficaz construir una ética basada en la
construcción de valores pues al final del día los ciudadanos logren
por si mismos ponderar y dar valor a sus actuaciones. Lo ideal
sería obedecer una norma no por obligación sino por convicción;
pues actualmente obedecemos a medias, no como un deber, sino
como una imposición; por lo que debe existir un punto de unión
entre valores y normas legales, pues es muy probable que a pesar
la existencia de valores se requiera además aplicar sanciones a
36 Cámara de Diputados, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm 37Roemer, Andrés, Blog Taringa., Recuperado en:
http://www.taringa.net/posts/salud-bienestar/14877215/Convertirnos-en-
Cazadores-de-Ideas-Andres-Roemer.html , fecha de consulta Roemer:
28:01:2014
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
133
quienes no los cumplan, como lo apunta muy acertadamente,
Diego Gracia, “no hay ser humano que no valore
continuamente”.38 Todos los días decidimos, actuamos, y debe
existir la capacidad de razonamiento, ponderar los sentimientos y
las emociones para tomar las mejores decisiones.
Peces Barba39, en su doctrina dualista de los Derechos
Fundamentales, señala “la búsqueda de formar una dualidad entre
los deberes y los derechos y mejor aún entre la ética y el derecho”.
La sociedad hoy en día mientras no desarrolle buenos hábitos,
requiere que se impongan sanciones para cumplir con sus
obligaciones. Debemos generar una cultura de la legalidad.
Al respecto Dworkin40 apunta: No es posible dividir la moralidad política de la moralidad
personal, están en contra de que se normativicen los
valores, esta critica la hace a partir de que la Constitución
española hace una aportación a la cultura jurídica y
política contemporánea al incorporar en su artículo 1-1 al
integrar en una norma a los valores, y que el constituyente
ha llamado “valores superiores” y que sean operativos
esos valores.
La Constitución española establece: Artículo I-I. España se constituye en un Estado social y
democrático de Derecho, que propugna como valores superiores
de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y
el pluralismo político.
Este modelo es llamado Estado Social del Derecho y
pretende realizar unos valores determinados. Lo que sucede es que
38 Gracia, Diego, Fundamentos de Bioética. Ed. Eudema, Madrid, 1989. 39 Peces Barba, Gregorio, Introducción a la filosofía del derecho,
Debate, Madrid, 1983.
40 Dworking, Ronald, Ética privada e igualitarismo político, Paidós,
Barcelona, 1993, pp. 56 y sigs.
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
134
Dworkin: “identifica a los principios jurídicos como estándares
separados, diferentes de las normas jurídicas.”41
Estimamos que el positivismo es un sistema de normas
que olvida la importancia de estos principios, que, a diferencia de
las normas, no funcionan a la manera de todo o nada, sino que
funcionan, si son relevantes para llegar a una conclusión como
líneas directrices que los jueces han de tener en cuenta. Creemos
que debemos lograr una integración capaz de hacerlos actuar
conjuntamente.
Sin embargo, Gregorio Peces Barba, señala: [P]or primera vez en la cultura jurídica unos principios
que el constituyente ha llamado valores superiores, son el
contenido de una norma y por primera vez una norma
integra unos valores como decisión del Constituyente,
para ser la guía general de todos los operadores jurídicos
en la dinámica creadora y aplicadora del Derecho.42
Las personas somos capaces de estimar proporcionalidad
y valorar las conductas humanas partiendo de la existencia de una
norma o regla. Así que tenemos una tarea muy fuerte para poder
operar los valores a través de las normas. Consideramos que en el
caso de México, sería muy importante crear esa dualidad entre
valores y normas, hoy mismo al no ser un hábito el cumplimiento
requerimos de cierta coacción, hasta lograr una cultura ética
jurídica con el tiempo.
IV. Derecho Internacional en materia de Ética.
Como hemos apuntado, ha sido un tema que existe desde antaño
para formar la conducta de los ciudadanos y de los hombres de
gobierno, como bien señala Oscar Diego Bautista, pero hoy en día
ha vuelto a ser tema fundamental en las discusiones del gobierno
y de los ciudadanos preocupados por las actuaciones de los
41 Los principios en la Teoría del derecho de Ronald Dworkin, Recuperado en:
https://www.academia.edu/5834483/Los_principios_en_la_teor%C3%ADa_del
_derecho_de_Ronald_Dworkin, Fecha de consulta: 28:01:2014 42Peces- Barba, Martínez-Gregorio, Los Valores Superiores, Blog. Academia.,
Recuperado en:
http://orff.uc3m.es/bitstream/handle/10016/10389/valores_Peces_AFD_1987.p
df?sequence=1, fecha de consulta: 28:01:2014
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
135
servidores públicos y privados.43 La calidad moral de los
servidores públicos es una exigencia que no podemos permitir
bajar el estándar que permite un país que se considere un
verdadero Estado de Derecho.
Álvarez de Vicencio, por su parte, señala: Por tanto, la moralidad de la actuación del funcionario, la
bondad o maldad de su conducta, deben juzgarse en
relación con la finalidad del servicio público que justifica
la propia existencia de la Administración.
Debe formarse una simbiosis entre los principios éticos
del servidor público y la sociedad, y el actuar de quienes nos
representan debe apegarse en gran manera a los objetivos
planteados por las administraciones. Los valores al volverse parte
de la cultura de una sociedad se convierten en una moral social.
Esto es, su actuación no puede estar únicamente guiada
por lo que él considera correcto; debe normar su criterio de
acuerdo a los estándares y escala de valores de la comunidad a la
que está obligado a servir. La actuación ética de los gobernantes y
servidores públicos debe reflejarse en un buen gobierno que
mejore el nivel de bienestar de la sociedad.
A raíz de casos relacionados con tráfico de influencias,
nepotismo y corrupción han surgido mecanismos para fomentar
actuaciones más éticas.
En el caso de Estados Unidos a raíz del
escándalo,”Watergate” donde se dio la renuncia del presidente
Richard Nixon. Este hecho demostró que algunos gobernantes y
representantes públicos practicaban conductas inmorales o
antiéticas.44 A partir de ahí se crearon mecanismos para el fomento
de la ética la Oficina de Ética y la Ley de Ética en el Gobierno,
creadas ambas en los EEUU en 1978.45
En 1976, un grupo de trabajo sobre ética perteneciente a
la Asociación Internacional de Escuelas e Institutos de
43Bautista, Oscar Diego, “La gestación de la ética pública”,
http://www.contraloriadelpoderlegislativo.gob.mx/librosetica/ETICA32011.pdf,
fecha de consulta: Bautista:04:09:2014 44 Ídem 45 Ídem
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
136
Administración Pública (IASIA), organismo que agrupa a
directores de Escuelas e Institutos de Administración Pública de
distintas partes del mundo, logro instar a varios centros
académicos a que incluyesen la ética como asignatura esencial
para la formación de los gestores públicos.46
En 1979 la asociación IASIA, llevó a cabo un estudio para
conocer lo que se estaba realizando en diversas instituciones
encargadas de la formación y el perfeccionamiento de
funcionarios públicos. Los resultados de dicho estudio señalaron
que la ética y los valores, como área de conocimiento, no estaban
incluidos en las Escuelas e Institutos de Administración Pública.47
En 1983, se celebró en Washington D. C. el Primer
Congreso Internacional de Ética Pública; organizado por la
Oficina de Ética Pública y por la Agencia de Información de los
EEUU.
En 1987, también en los Estados Unidos, la Asociación
Nacional de Escuelas de Administración Pública (NASPAA, por
sus siglas en inglés) dispuso que los programas de formación de
las Escuelas e Institutos de Administración Pública potenciasen
los valores, los conocimientos y las capacidades de los servidores
públicos para una atención administrativa ética y eficaz.48
En los años 90´s se realizaron diversas conferencias entre
las que destacan49:
Conferencias Internacionales Sobre Ética en el
Gobierno. En 1997 se realizó en Lima (Perú) la Octava
Conferencia Internacional de Ética en el Gobierno;
En 1999 se celebró en Durbán (Sudáfrica);
La novena conferencia; en 2001,
La décima, en Praga (República Checa)
En 2003 fue Seúl (Corea del Sur) la sede de la undécima.
Órganos encaminados al combate de las actuaciones
contrarias a le ética50:
46 Ídem 47 Ídem 48 Ídem 49Ídem 50Ídem
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
137
En 1991, en los Estados Unidos, se estableció el Consejo
Presidencial para la Integración y la Eficiencia;
En 1992, el Ministerio de Justicia y Administración
Gubernamental de Noruega designó un grupo operativo
para la investigación del estado de la ética en el servicio
público;
En 1992, el Ministerio del Interior de Holanda situó
como uno de los puntos esenciales de su programa de
trabajo el de la integridad en la administración pública;
En 1994, en el Reino Unido Oscar Diego Bautista crea
el Comité Nolan que a su vez elaboró el documento
titulado Normas de Conducta para la vida pública;
1996, el gobierno de Australia estableció una Guía de los
Elementos Clave sobre la Responsabilidad Ministerial la
cual sirve de referencia para los principios, convenciones
y reglas de conducta de las personas situadas en puestos
ministeriales y ese mismo año, el Consejo Asesor de
Gestión, publicó el informe titulado Normas y valores
éticos en el servicio público australiano para aumentar la
conciencia y el conocimiento sobre cuestiones éticas y
proporcionar a un marco conceptual de conducta
honesta.51
En Australia se crea el Consejo Asesor de Gestión y la
Comisión de Protección de Mérito en el Servicio Público;
Nueva Zelanda, la Comisión de Servicios del Estado; en
Noruega, un Grupo de Trabajo, dependiente del
Ministerio de la Administración, para la educación y
formación ética de los funcionarios;
En Estados Unidos se fortalece la Oficina de Ética del
Gobierno; en los Países Bajos no existe un organismo en
concreto, en Finlandia se creó un grupo de trabajo para
fomentar la ética dependiente del Ministerio de Hacienda.
(OCDE, 1997).52
Surgen leyes y códigos de conducta que fomentan la ética:
51 Ídem 52 Ídem
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
138
1996, en Canadá, se dio a conocer el Código de
conflictos e intereses y de post-empleo para el servicio
público.
También se crearon códigos específicos, ya sea por
organismos o departamentos.
Los Países Bajos cuentan con códigos descentralizados;
Noruega, los organismos públicos han elaborado normas
de conducta que incluyen la misión y los valores
respectivos de cada institución;
Reino Unido creó el Código Ministerial, mientras que el
Tesoro Británico (1994) estableció un Código para los
Consejeros de organismos públicos que operan en el
entorno del gobierno. (OCDE, 1997, 77).
En años recientes, prácticamente todos los países
miembros de la Organización de las Naciones Unidas han
establecido Códigos de Ética para definir lo que se entiende por
buen gobierno y por un buen servidor público.
Finlandia, la Ley de Funcionarios del Estado;
Australia, la Ley del Servicio Público;
Noruega, la Ley de Función Pública;
Dinamarca la Ley de Personal de la Administración
Central y Local;
Holanda, la Ley de la Función Pública; en Japón, la Ley
sobre Ética de los Servidores Públicos.
Códigos de Conducta:
1990, en Nueva Zelanda se dio a conocer el Código de
Conducta del Servicio Público;
1991 en Portugal, el Código de Conducta del Servicio
Público;
en 1992, en Estados Unidos, las Normas de Conducta de
los Funcionarios del Poder Ejecutivo;
1995, en el Reino Unido, se publicaron las Normas de
Conducta de la Vida Pública así como el Código de la
Función pública;
En España se destaca la importancia de que los
servidores públicos promuevan el respeto a los Derechos
Humanos, la libertad, eviten conflictos de intereses y
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
139
discrecionalidad, actúen de acuerdo a los principios de
austeridad, transparencia y eficiencia y acepten la
responsabilidad de sus acciones. En el caso de las
funciones públicas, los ciudadanos consideran un buen
actuar del gobierno todo aquello que está permitido en
una ley aprobada y que ha sido aceptada por la mayoría
de los ciudadanos.
El modelo escandinavo; Suecia, Existe un inmenso
respeto por el prójimo, el bien común, creen, confían en
su poder político. Robert Putnam y James Coleman el
peso de los factores extra monetarios al momento de
definir el progreso.
Según Putnam y Coleman, el llamado “capital social” se
mide a partir de cuatro variables: el clima de confianza en las
relaciones interpersonales (en qué medida la gente confía y se
anima a negociar con otros en la sociedad); la capacidad de
asociación (es decir, la intención de una sociedad de construir
formas de cooperación); la conciencia cívica (cómo actúa la gente
frente a los problemas de interés colectivo, desde el cuidado de los
espacios verdes hasta el pago de impuestos y los valores éticos
predominantes.53
Por este tipo de factores, Suecia ocupa el cuarto puesto en
la tabla de corrupción realizada por la organización Transparency
Internacional54. ¿Cómo se sanciona en Suecia?, se les sanciona
civil, penal y socialmente, Un gran escándalo sucedió en 1995,
cuando Mona Sahlin, entonces viceprimera ministra, usó la tarjeta
de débito del Parlamento para comprar pañales, lencería y dos
barras de chocolate Toblerone. En todo el país se habló del
“Toblerone affaire”, que se cerró cuando Sahlin devolvió lo
sustraído al Estado y dejó de luchar por el liderazgo del partido
socialdemócrata, del que actualmente trece años después es
53Ídem 54Corruption Perceptions Index 2013, Full table and rankings, http://www.transparency.org/cpi2013/results, fecha de consulta: 09:09:2014
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
140
Presidenta. Ese ha sido un caso excepcional. En Suecia no existen
los privilegios.55
Los suecos se desenvuelven en ambientes donde al igual
que en el resto del país no existen las diferencias de género. No
son una sociedad moralista pero si tienen una profunda moral, los
canales de televisión son públicos y se financian mediante un
impuesto que pagan todos los ciudadanos. Este dinero impacta
directamente sobre la calidad. El hecho de que Suecia sea un país
organizado, feminista y equitativo hace que la gente sea más feliz.
V. La visión de una ética jurídica en el México moderno. Se ha dicho en innumerables foros que México enfrenta una crisis
de valores, esto nos lleva a reflexionar que tan grave es esa crisis.
Los cuestionamientos van desde ¿Porque nos cuesta tanto trabajo
aplicar los principios éticos? ¿Cuáles son las reglas del juego sobre
ética jurídica en México? ¿Realmente todo tiene un precio?,
¿Cuáles son las prácticas sociales que hoy en día valoramos? ¿Le
damos alguna importancia a las relaciones personales, la salud, la
familia, la enseñanza y aprendizaje de la vida cívica?, son
cuestionamientos que el muy prestigiado Michael Sandel nos hace
reflexionar con una visión moderna en donde apunta la necesidad
de: [P]oder empatar a la democracia con la ética y que esto
puede lograrse evitando la desigualdad. Negociar y respetar
nuestras diferencias, materializar el bien común. Esto es una
objeción al Utilitarismo.56
Es indudable que mientras no queden claros los valores
como son la tolerancia, respeto, y el bien común, en las personas,
no se podrán realizar juicios de valor provistos de un fundamento
no solo racional sino también intrínseco.
55 La protagonista del escándalo “Toblerone affaire” es Mona Sahlin, quien
estaba a punto de acceder al cargo de primer ministro en 1995 en el País
escandinavo. Pero compró una golosina con fondos públicos y debió bajar su
candidatura y desaparecer por un tiempo dejando su prometedora carrera política
sueca. Debido al escándalo dado en 1995, pues fue acusada de comprar una barra
de chocolate y otros artículos de uso personal con la tarjeta de crédito que otorga
el Estado de ese país a sus funcionarios. Nada se supo de ella durante diez años. 56Michael Sandel, http://www.semana.com/cultura/articulo/michael-sandel-
hablo-sobre-los-temas-del-hay-festival/371150-3, fecha de consulta: 15:10:14
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
141
Para el pensador francés, Tocqueville, “no hay duda de
que el proceso de construcción de la civilización separa a los
hombres, de forma progresiva, del estado de naturaleza”57
No estamos totalmente de acuerdo con esta postura pues
creemos que existen muchas posibilidades de transformar el
estado mexicano, si logramos una integración entre los valores,
principios y las normas logrando un acercamiento de los mismos
con la mayor parte de la sociedad que propicien a través de los
hábitos un gran cambio. Otras sociedades como el caso de Suecia
a pesar de su avance han logrado integrarse como un país
respetuoso y tolerante. Es un deber construir un concepto de valor
a través de una visión personal, y nos atrevemos a señalar, que es
la ponderación natural que todo ser humano realiza a través de su
mente, emociones en forma constante para tomar una decisión que
forme parte de los principios establecidos por los valores
universales, ley primaria y leyes secundarias, pues muchos de los
valores están contenidos en Tratados internacionales.
La actuación de los servidores en las instituciones públicas
y privadas cada día es juzgada, en los aspectos, judicial, político,
económico, pese a ello, las autoridades que se desempeñan dentro
de las mismas, con una gran facilidad toman decisiones que van
en contra de los principios éticos, evidencian falta de valores, e
incluso violación de derechos fundamentales. No es que no existan
reglas del juego, pero si puede ser que no sean claras o incluso no
se cuide su cumplimiento. La no exigibilidad por parte del Estado,
los prejuicios, la falta de tolerancia, la influencia de la religión, la
cultura, y la carencia de trasparencia en dichas instituciones,
origina esta crisis de valores.
Quizás sea un gran ideal personal el lograr el respeto de
las sociedad mexicana moderna, predicar con el ejemplo, habrá
que trabajar más duro al respecto para hacer efectiva y real la ética
jurídica en las Instituciones, a través de requisitos más claros las
actuaciones de los ciudadanos, más aun de los funcionarios y
servidores a través de estrategias que permitan reivindicar los
valores éticos que debe tener una sociedad moderna que respete la
57La democracia libera según Alexis de Tocqueville,
http://www.ecsbdefesa.com.br/defesa/fts/LDLSAT.pdf, fecha de consulta:
08:10:2014
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
142
ética jurídica y evitar la falta de respeto a la dignidad humana y la
falta de tolerancia.
Se deben implementar sanciones hacia las conductas que
vayan en contra de ese valor universal que es la dignidad de la
persona y sobre todo comenzar a marcar tendencias, hacernos una
buena fama que tanta falta nos hace.
Recasens Siches, señala:
[E]n su Tratado general de Filosofía del Derecho, sostiene
que los hombres han establecido el derecho motivados no
por los valores éticos superiores, sino en virtud de un valor
inferior que es el de la seguridad en la vida social, ya que
el derecho no ha surgido por virtud del deseo de rendir
culto a la justicia, sino para colmar una urgencia de
seguridad, y certeza en la vida social.58
Si esto fuera así, de igual forma, para brindar una mejor
seguridad a través de las normas de derecho, sería necesario sentar
las bases de actuación de las instituciones públicas y privadas a
través de propagar los valores éticos y el control de sus
actuaciones.
En nuestra legislación encontramos la siguiente base
jurídica:
1.- Constitución Política de los Estados Unidos
mexicanos, en su artículo 24, hace referencia a que toda persona
tiene derecho a la libertad de convicciones éticas.59
2.- Artículo 3 constitucional párrafo II, establece “valores
universales como el respeto a los derechos fundamentales, la
58 http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/revjurdp/cont/2/art/art3.pdf 59Constitución política de los estados unidos mexicanos, art. 24 constitucional,
http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/25.htm?s, fecha de consulta: 10:09:14.
ARTICULO 24. Toda persona tiene derecho a la libertad de convicciones éticas,
de conciencia y de religión, y a tener o adoptar, en su caso, la de su agrado. Esta
libertad incluye el derecho de participar, individual o colectivamente, tanto en
público como en privado, en las ceremonias, devociones o actos del culto
respectivo, siempre que no constituyan un delito o falta penados por la ley. Nadie
podrá utilizar los actos públicos de expresión de esta libertad con fines políticos,
de proselitismo o de propaganda política. (reformado mediante decreto publicado
en el diario oficial de la federación el 19 de julio de 2013)
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
143
justicia, el amor a la patria”.60 Y en su inciso c) se habla sobre el
respeto, por la diversidad cultural, la dignidad de la persona, la
integridad de la familia, la convicción del interés general de la
sociedad, los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de
todos, evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de
sexos o de individuos.
3.- Articulo 1 segundo párrafo, las normas relativas a los
derechos humanos se interpretaran de conformidad con esta
Constitución y con los tratados internacionales de la materia
favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más
amplia.61
Al respecto, Carbonell señala: [Q]ue la vigencia y salvaguardia de los derechos
humanos es un asunto público de la mayor relevancia
para la construcción de una «ética única» y la
consolidación democrática, por lo que la responsabilidad
social y la participación ciudadana adquieren un papel
predominante.62
4.-Articulo 4, Sienta las bases para la Ley de
Responsabilidad de Servidores Públicos.
5.- Ley general de Salud. Se establece una Comisión de
Ética
6.-Ley de Responsabilidad de Servidores Públicos.
Artículo 108. Establece la responsabilidad de los servidores
públicos en relación a su actuación.
7.- Ley Federal anticorrupción en contrataciones publicas
8.- Código de Ética del Poder Judicial de la Federación de
2004
9.- Código modelo de ética judicial para impartidores de
justicia de los estados unidos mexicanos de 200663
60 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, art. 3 constitucional,
fecha de consulta 10:09:14 61 Artículo 1 segundo párrafo., fecha de consulta 62Carbonell, Miguel,
http://www.miguelcarbonell.com/artman/uploads/1/la_reforma_al_articulo_1.p
df, fecha deconsulta:13:09:2014 63Tribunal Federal de Justicia fiscal y administrativa, Código modelo de ética
judicial para impartidores de justicia de los estados unidos
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
144
Estado Chihuahua:
10.-Ley de cultura de legalidad para el Estado de
Chihuahua
11.-Ley de igualdad entre mujeres y hombres del estado
de Chihuahua
12.- Ley de trasparencia y acceso de información en el
Estado de Chihuahua.
13. Ley de Responsabilidad patrimonial en el estado de
Chihuahua
14.- Ley del Instituto de Capacitación para el trabajo del
Estado de Chihuahua
El Estado mexicano, establece como marco jurídico en su
legislación primaria y secundaria las bases para contribuir a una
ética jurídica por parte de los ciudadanos y nuestros servidores
públicos y privados, pero como lograr que sean operativos.
Si nos enfocamos en el planteamiento de que la principal
obligación del Estado es satisfacer las necesidades colectivas,64 lo
cual no quiere decir que se cumplan vulnerando los principios
jurídicos y éticos del sistema nacional, sino a través de los
objetivos planteados al inicio de cada administración respetando
las normas y los principios éticos para brindar un servicio
funcional y eficiente a la sociedad mexicana.
Lograr un orden jurídico nacional con estándares de
calidad que propicie el desarrollo de los objetivos planeados al
inicio de las administraciones y cumpliendo el objetivo general del
gobierno mexicano.
Los estándares planteados por las instituciones públicas
deben acogerse a los principios éticos y jurídicos que provoquen
en los ciudadanos un alto nivel de satisfacción de que se está
brindando un servicio de calidad y trasparencia.
Lograr una mejor conciencia en los ciudadanos para
resolver los diversos problemas que enfrenta el estado mexicano
debe ser un deber primordial. Consideramos que el trabajo del
estado mexicano es un reto muy importante y arduo pues para
mexicanos,http://www.sitios.scjn.gob.mx/instituto/sites/default/files/documento
s/impartidores-de-justicia-de-los-eum.pdf, fecha de consulta: 19:09:14 64Cfr., Frahttp://www.redalyc.org/pdf/181/18100821.pdfga Gabino en Derecho
administrativo, 40ª ed. Porrúa: México, 2000, p.93.
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
145
lograr una sociedad contemporánea debemos enfrentar el gran reto
de ser una sociedad informada y participativa.
¿Qué gana México con la conducción de una ética jurídica
de la sociedad?, ganamos todos, gana la democracia; un mayor
respeto y reconocimiento de los Derechos Fundamentales, pues al
ser valores propios de la dignidad humana es indispensable no solo
que se reconozcan, sino se cumplan. El Estado debe trabajar
fuertemente para contar con el reconocimiento y realización de
valores como son la igualdad, la tolerancia, la justicia, el bien
común. ¿Cuáles son los beneficios de colaborar en la construcción
de la legalidad del Estado mexicano? económico, social, político,
jurídico, cultural, profesional. Elevar la calidad de la actuación de
los servidores públicos y privados debe ser un objetivo
fundamental. Una propuesta actual es la colegiación profesional,
que busca lograr la calidad del ejercicio profesional. La
información no sirve de nada si no se transforma en conocimiento.
La necesidad de un proceder profesional ético se ha hecho visible
en los medios económicos y políticos65, no solo de países
tradicionalmente corruptos, sino también de los países más
desarrollados, y se ha generalizado a todas las profesiones.
En el caso de España la responsabilidad sobre la ética de
los profesionales que han de asumir los colegios profesionales, a
los que la legislación española encomienda ordenar en el ámbito
de su competencia la actividad profesional de los colegiados,
velando por la ética y dignidad profesional y por el respecto
debido a los derechos de los particulares, y ejercer la facultad
disciplinaria en el orden profesional y colegial (Ley de colegios
profesionales art. 5 i)66
Que buscan los profesionales, las profesiones tienen su
razón de ser, en la búsqueda de algún bien. Cobo67 señala que las
profesiones no son producto del azar o del capricho humano:
nacen y en las sociedades actuales son reconocidas social y
legalmente como tales porque responden a alguna necesidad de las
65Cobo, Suero, Juan Manuel, La Universidad y ética profesional,
http://gredos.usal.es/jspui/bitstream/10366/71945/1/Universidad_y_etica_profe
sional.pdf, fecha de publicación:27:08:2014 66 Ídem. 67 Ídem.
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
146
personas que constituyen una sociedad o de la sociedad en su
conjunto.
Es decir determinar cuáles son esos bienes intrínsecos a
los que tiende el ejercicio de cada profesión. Luego entonces habrá
que determinar cuáles son esos requisitos necesarios para ejercer
las diferentes profesiones (los conocimientos teóricos y prácticos,
competencias destrezas propias y necesarias para ejercerlas). Esto
nos lleva a pensar cuál es la satisfacción que produce al
profesional el buen ejercicio de su profesión.68
1.- Hacer el bien a otros; 2.- Experimentar la satisfacción
del deber cumplido 3.- Sentirse socialmente útil; 4.- Ser feliz con
su trabajo; 5.- Sentirse realizado ejerciendo su profesión; 6.- Sentir
que su vida tiene sentido; 7.- Vivir con plenitud su ciudadanía.
Una de las cosas más gratificantes en la vida es ser
reconocido, pero más aún vivir feliz con lo la profesión elegida.
Es urgente estandarizar no solo un modelo de jurista sino
encaminar los mecanismos necesarios para construir
profesionales éticos del derecho que requiere hoy en día un estado
competitivo y acorde a la calidad moral reconocida nacional e
internacionalmente y certificarlo como un verdadero profesional
del Derecho.69
La finalidad de la colegiación obligatoria parte de la
necesidad de controlar la calidad de las actuaciones de los
abogados que brindan un servicio público o privado a la sociedad.
Y el deseo imperante de evitar la mala práctica profesional. Y una
base fundamental para consolidar un Estado de Derecho o crear
una democracia es el papel de los abogados70.
Además debemos poner en práctica lo señalado por el Derecho
Internacional.
La OCDE aprobó seis medidas para el manejo de la ética
en el servicio público:
68 Ídem. 69Ollero Tassara, Andrés, Deontología jurídica,
http://www.philosophiedudroit.org/ollero%2C%20deontologia.htm, fecha de
consulta:27:08:14 70Larrea, Richerand, Gabriel, Ernesto, La ética y colegiación obligatoria,
Thttp://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2547/16.pdf, fecha de publicación:
08:08:2014
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
147
1. Desarrollar y revisar regularmente políticas,
procedimientos, prácticas e instituciones que ejerzan
alguna influencia sobre la conducta en el servicio público;
2. Fomentar la acción gubernamental para mantener altos
estándares de conducta y contrarrestar la corrupción en el
sector público;
3. Incorporar el aspecto ético a los marcos de referencia
administrativos para garantizar prácticas de administración
congruentes con los valores y principios del servicio
público;
4. Combinar juiciosamente aspectos ideales y
reglamentarios de los sistemas de manejo de la ética;
5. Evaluar los efectos de las reformas a la administración
pública en la conducta ética del servicio civil;
6. Utilizar los principios de manejo de la ética en el servicio
público para garantizar altos estándares de conducta.
Urge un país competitivo, pero sobre todo consolidar
principios como la igualdad que permita vivir sin pobreza, con
educación, con salud, seguridad es un gran ideal, un reto pero más
aún consideramos es alcanzable. Debemos evitar que los valores
se ausenten de la función pública, para evitar que aparezcan
conductas contrarias a la legalidad y ética71
Un buen gobierno puede ser, para un segmento de la
población, aquel que primordialmente defienda su soberanía sin
importar el costo económico y la pérdida de vidas humanas. Sin
embargo, para otro, puede ser aquel que tenga como prioridad la
paz y el apoyo a programas de atención social. Al respecto, los
expertos del Banco Mundial consideran que son seis los
componentes fundamentales de la buena gobernabilidad:72 J.
Manjarrez apunta: 1. Voz y Rendición de Cuentas - derechos humanos,
políticos y civiles; 2.Estabilidad Política y Ausencia de
Violencia - probabilidad de amenazas violentas a, o
cambios en, el gobierno, incluyendo el terrorismo;
71 Bautista, Oscar Diego, Porque se corrompen los servidores públicos,
http://www.contraloriadelpoderlegislativo.gob.mx/librosetica/ETICA92011.pdf 72Manjarrez, J., Ética y Buen gobierno, Recuperado en:
http://www.web.facpya.uanl.mx/rev_in/Revistas/4.1/A10.pdf, fecha de consulta:
15:10:2014
ALMA DELIA HERRERA MÁRQUEZ
148
3.Efectividad gubernamental - competencia de la
burocracia y la calidad de la prestación de servicios
públicos; 4. Calidad Regulatoria - incidencia de
políticas hostiles al mercado; 5.Estado de Derecho -
calidad del cumplimiento de contratos, la policía, y las
cortes, incluyendo la independencia judicial, y la
incidencia del crimen; 6. Control de la Corrupción - abuso
del poder público para el beneficio privado, incluyendo la
corrupción menor y en gran escala.
Así, el comportamiento ético está asociado de manera
directa a cada uno de esos factores. Por ejemplo, es claro que la
corrupción se acrecienta en la medida en que no existe un
comportamiento ético por parte del servidor público. Generemos
todos juntos un cambio para consolidar una democracia
ciudadana.
VI. Conclusiones
Primero: Reconocer que la ética jurídica puede construirse partir
del reconocimiento de valores perfectamente definidos en el
Sistema Jurídico Mexicano que permita actuaciones buenas,
justas, trasparentes, legales, a través de la educación familiar y
educativa en todos sus niveles. Acercando la educación a la
mayoría de las personas.
Segundo: Generar una escala de valores que debe darse a
conocer a la sociedad y los servidores públicos y privados para una
mejor construcción de la ética jurídica a través de las
universidades, colegios de abogados, centros de investigación que
realicen estudios sobre construcción de ética jurídica y
deontología profesional, tendientes a crear modelos que
construyan hábitos y cultura de la legalidad
Tercero: Pugnamos porque se conserven y mejoren los
mecanismos de control como son la rendición de cuentas por parte
del gobierno mexicano a sus ciudadanos lo cual produciría mayor
confianza y transparencia.
Cuarto: Se requiere la participación de todos y no solo de
los gobernantes para trascender como una sociedad moderna más
ética que permita consolidar la confianza de otros países para que
aumente el turismo, generación de negocios, inversiones.
Consolidar la ética a través de la disciplina del trabajo. El Estado
EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
149
como órgano garante y protector de la dignidad humana debe
enfocarse en establecer programas y políticas publicas
encaminadas a construir la ética jurídica de la sociedad, medir
avances y dar a conocer resultados, en un ejercicio de trasparencia.
Quinto: Acercar a la mayoría de la población programas
que permitan conocer sus valores reconocidos nacional e
internacionalmente en los Tratados internacionales, que coloque a
México como una sociedad que conoce sus valores éticos sociales
y jurídicos universales, los valores hoy en día todavía no son claros
para las personas y hay que trabajar fuerte para que se preserve el
pluralismo, tolerancia, respeto, bien común en la sociedad
mexicana.
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EL EMPODERAMIENTO DE UNA CULTURA ÉTICO-JURÍDICA
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
153
ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD
Mahlí Angélica Olivas Chacón
Oscar Octavio Valadez Reyes
SUMARIO: I. Introducción II. Antecedentes III. Actuaciones
judiciales posteriores IV. Proceso Judicial V. El Caso ante la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos VI. Derecho a la
vida como prerequisito de todos los derechos humanos. VII.
Conclusiones
Resumen
Haciendo alusión a una de muchas injusticias presentadas en el
estado mexicano, se hace referencia a la masacre ocurrida en la
comunidad indígena de Acteal municipio de Chenalhó en Chiapas,
donde perdieron la vida un grupo de 45 personas que se
encontraban en un templo de esta comunidad, acción que vistió
de luto al país entero, convirtiéndolo así en un caso emblemático
para el Estado Mexicano ya que trata de una brutal atrocidad en
contra de inocentes, y lo más grave, la impunidad en que estos
autores tanto materiales como intelectuales han operado hasta el
momento. A la fecha, después de 16 años y múltiples
procedimientos e investigaciones para poder proporcionar justicia
a todas las víctimas, no se sabe formalmente los nombres de los
verdaderos responsables de tan salvaje acto. Con esto se cae en
cuenta de la fragilidad y parcialidad de las instituciones mexicanas
encargadas de procurar y administrar justicia, vislumbrándose la
facilidad con que son violados los derechos humanos de los
indígenas y sus familias por el solo hecho de buscar para su gente
justicia y paz. Se pretende con esta investigación hacer llegar a las
autoridades internacionales penales este caso para que con su
ayuda se logre una verdadera justicia hacia las víctimas que,
aunque tardía, dará certeza y descanso no solo a las víctimas
Licenciada en Derecho por la Universidad Autónoma de Chihuahua, Asesora
Jurídica del Congreso del Estado.
Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Chihuahua, y
Coordinador de Control y Vigilancia de la misma Universidad.
MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN
OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES
155
directas, sino a todas las comunidades indígenas, y más importante
aún, a los habitantes del país entero.
Palabras clave
Matanza, violación, injusticia, impunidad, crimen.
Abstract
One of many injustices presented in the Mexican state, referring
to the slaughter occurred in the indigenous community of Acteal
in Chiapas municipality of Chenalhó. A group of 45 people, who
were in a temple of this community, was massacred. This action
mourned in the entire country, making it a landmark case for the
Mexican state and that is a brutal atrocity against innocent, and
most serious, the material and intellectual author’s impunity. To
date, after 16 years and multiple procedures and investigations to
provide justice to all victims, the names of the real culprits of this
savage act are not formally known. With that falls on the fragility
and bias of the Mexican institutions charge of procuring and
administering justice, looming the ease with which violated the
human rights of indigenous people and their families just because
they search for justice and peace . This research is intended to
convey to the international criminal authorities to help though late,
with real justice to victims and give certainty not only for the direct
victims, but also to all indigenous communities, and more
importantly to the people of the whole country.
Key words
Slaughter, Violation, injustice, impunity, crime.
I. Introducción
En todos los rincones del mundo y desde el inicio de todos los
tiempos se han dado injusticias de todas las clases, y el Estado
Mexicano no es la excepción.
Por este motivo hacemos alusión a un hecho que por su
trascendencia tanto a niveles sociales, como políticos y
económicos, generó indignación y descontento en toda la
comunidad mexicana e internacional, la llamada Matanza de
Acteal, Chiapas.
ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD
156
El presente trabajo representa un homenaje a las víctimas
no sólo de la matanza, sino de la injusticia y la impunidad de éste
y todos los acontecimientos faltos de equidad. Se pretende con esta
investigación hacer un llamado al pueblo mexicano, para que no
pasen por alto este tipo de sucesos y que alcen la voz exigiendo
justicia e imparcialidad, y que las autoridades se percaten de que
los ciudadanos están inconformes con su manera de impartir esta.
Como sabemos la construcción del concepto de justicia ha
resultado muy compleja a lo largo del desarrollo histórico de la
humanidad, por ello encontrar el equilibrio que nos lleve a la
justicia en el actual estado de derecho no ha resultado sencillo, el
presente trabajo patentiza los problemas que la impunidad
desarrolla en la sociedad y los problemas para vencerla.
II. Antecedentes
Hace casi 17 años de los acontecimientos que estrujaron al país
entero y que se suscitaron en uno de los estados más pobres y,
como consecuencia, de los más olvidados de nuestra patria,
Chiapas, en el municipio de Chenalhó en una Ermita denominada
Acteal, en donde sin ningún miramiento, se violentó el más
elemental de los derechos humanos de 45 indígenas tzotziles, al
arrebatarles violenta y cobardemente la vida, aclarando que en ese
momento, los indígenas practicaban el ayuno y rezaban por la paz
en Chiapas. Además, en esos mismos hechos resultaron heridas 26
personas, algunas de gravedad.
¿Qué pasó ese día? La versión presumiblemente aceptada
por el Gobierno de México señala que el 22 de diciembre de 1997
entre 10 y 11 de la mañana, mientras se desarrollaba en la Ermita
de Acteal Municipio de Chenalhó Chiapas una jornada de ayuno
y oración por la paz en la que participaban más o menos 300
personas, (todas de la Sociedad Civil Las Abejas, quienes habían
llegado a refugiarse), un grupo de aproximadamente 100 hombres
armados con machetes, cuchillos y armas de fuego de uso
exclusivo del ejército, rodearon la Ermita y dispararon en contra
de las personas que allí se encontraban, se enfatiza que los hechos
sucedieron sin que la policía interviniera para nada, no obstante,
que se encontraba a no más de 200 metros del lugar, por lo que
hubieran podido impedir la masacre o ayudar a los que estaban
siendo atacados. Terminado o cesado el fuego, los agresores
MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN
OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES
157
saquearon las casas del lugar, para luego retirarse sin ser
molestados.
Como resultado de la agresión quedaron tendidos 45
cuerpos sin vida, entre estos se encontraban 16 niños y
adolescentes, 20 mujeres, 4 de ellas embarazadas1 y 9 hombres
adultos. Además resultaron 26 personas heridas entre niños,
mujeres y hombres, esto más el saqueo de las casas, destrozando
y robando lo que pudieron y tuvieron a su alcance.
En cuanto a las razones de lo ocurrido puede decirse que
en Chiapas la situación político- social era muy tensa desde el 1
de enero de 1994 cuando los ojos de todos los Mexicanos
voltearon hacia dicha población, debido a que un grupo de
indígenas armados y encapuchados se levantaron en armas; este
grupo que declaró la guerra al Gobierno Mexicano y al Presidente
Carlos Salinas de Gortari se autodenominó Ejército Zapatista de
Liberación Nacional y demandaba: “trabajo, tierra, techo,
alimentación, salud, educación, independencia, libertad,
democracia, justicia y paz”. Después de iniciadas las hostilidades
empiezan las negociaciones con avances, retrocesos,
contradicciones y posibles caminos hacia la paz. Así trascurría el
tiempo sin una solución de fondo al problema y la tensión
continuaba, la división entre los Chiapanecos se pronunciaba cada
día con mayor intensidad fundamentalmente entre los
simpatizantes de EZLN y los no simpatizantes o seguidores del
Gobierno.
III. Actuaciones judiciales posteriores Tomando en consideración los hechos realizados en Diciembre de
1997, contra la comunidad indígena de Tzotzil, es de mencionar,
que durante e inmediatamente después de los hechos existió un
retén federal que acuarteló en las cercanías y no permitió que se
presentaran las autoridades correspondientes ni personas extrañas
hasta el día siguiente, presumiblemente con la finalidad de destruir
pruebas de la masacre.
1La Dilación en la Justicia y el caso Acteal. Centro de Derechos Humanos Fray
Bartolomé de las Casas, AC. Pág. 5. Visible en:
http://www.frayba.org.mx/archivo/informes/041001_la_dilacion_de_justicia_ca
so_acteal_frayba.pdf
ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD
158
En cuanto a las actuaciones judiciales a que dieron lugar
los hechos antes narrados, la Procuraduría General de la
República, comenzó a realizar las indagaciones correspondientes,
de las cuales se obtuvo como resultado, la detención de un grupo
de indígenas y autoridades policíacas por considerar que tenían
responsabilidad en calidad de autores materiales, lo curioso es que
nunca detuvieron a los autores intelectuales, de lo anterior se
desprende que en virtud de las diferentes indagatorias formadas
por la representación social y de su consignación correspondiente,
se integraron y acumularon varias causas penales, de las cuales
tuvo conocimiento el Juez Segundo de Distrito en el Estado de
Chiapas, quien una vez seguidos los trámites legales a que hubo
lugar, dictó las respectivas sentencias definitivas, en las que se
condenaba con sanción corporal a diferentes personas por
considerarlas plenamente responsables de los delitos que se les
imputaban.
Enfatizando que los procesados impugnaron dichas
sentencias definitivas mediante los recursos de apelación cada
uno, ante el Primer Tribunal Unitario del Vigésimo Circuito, quien
dejó sin efectos las resoluciones dictadas por el juez de primera
instancia, ordenando la reposición del procedimiento por
considerar la existencia de vicios en el debido proceso, lo cual se
repitió en varias ocasiones después de que el Juez Segundo de
Distrito en el Estado de Chiapas cumpliera con lo decretado por la
segunda instancia y dictara la resolución correspondiente, por
último el Primer Tribunal Unitario del Vigésimo Circuito, dictó
sentencia para cada toca y decretó la responsabilidad penal a los
inculpados.
Posteriormente la Suprema Corte de Justicia de la Nación
utilizó su facultad de atracción en julio de 2007, por lo que la
misma atrajo el juicio de amparo promovido por 12 indígenas
presos, responsables del crimen de Acteal, el argumento era que
se encontraban fallas en el procedimiento de los sentenciados. En
2009 por mayoría de votos, la Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación amparó y como consecuencia, ordenó la
inmediata libertad de 20 indígenas culpados por la matanza de
Acteal, la SCJN argumentó, que había existido fabricación de
pruebas por parte de la PGR, a su vez la SCJN ordenó la reposición
MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN
OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES
159
del procedimiento de otros 6 indígenas involucrados en los
hechos, para efectos de dictar nueva sentencia.
En noviembre de 2009 la Primera sala amparó a otros
nueve implicados bajo el mismo argumento de vicios en el debido
proceso. Y por último en 2012 la Suprema Corte de Justicia de la
Nación ordena la libertad de otros siete indígenas, quienes
solicitaron se les fuera reconocida su inocencia bajo el mismo
principio de los otros indígenas puestos en libertad.
El Ministro Silva Meza puntualizó que todos estos actos
ilícitos violaban abiertamente los procedimientos penales que para
impartir justicia establece la Constitución, lo cual no podía
minimizarse aun cuando se tratara de formalidades, ya que
operaban en contra de personas concretas, afectando principios
constitucionales básicos2.
De esta manera y en virtud de las manifestaciones
expresadas por los señores Ministros, se tomó la votación nominal
de cada uno de los proyectos presentados. Así, los amparos
directos 9/2008, 16/2008, 10/2008 y 8/2008 se resolvieron a favor
de las consideraciones y resolutivos propuestos en los proyectos,
por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros José de Jesús
Gudiño Pelayo, José Ramón Cossío Díaz, Juan N. Silva Meza y
Olga Sánchez Cordero de García Villegas, en contra del emitido
por el señor Ministro Sergio A. Valls Hernández.
Dentro de las actuaciones judiciales también encontramos
actuaciones fuera de México, como la demanda que se interpuso
en contra del ex presidente de la república Ernesto Zedillo Ponce
de León, ante la corte de distrito de Connecticut, Estados Unidos,
donde se exigía una compensación por 50 millones de dólares por
los daños ocasionados durante la matanza3. Es de recordar que la
organización civil Las Abejas a la cual pertenecían las víctimas de
esa matanza desconoció a los demandantes por considerar que al
interponer una querella civil y no penal podrían estar lucrando con
la tragedia en lugar de exigir justicia y castigo a los responsables.
2Crónicas del caso Acteal Suprema Corte de Justicia de la Nación, tomado de
https://www.scjn.gob.mx/Cronicas/Cronicas%20del%20pleno%20y%20salas/cr
-acteal-D.pdf 3 Hernández Navarro, Luis, “Acteal: Impunidad y Memoria”, El Cotidiano, No.
172, marzo-abril de 2012, pp. 99-115, visible en: http:
//www.redalyc.org/pdf/325/32523118012.pdf, accedida el 15 de enero de 2015.
ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD
160
Durante la audiencia, tras escuchar los argumentos orales
de los representantes legales de los demandantes y de los
defensores legales de Zedillo, el juzgador sobreseyó la demanda.
Durante los argumentos en favor de su cliente, los
abogados de Zedillo (presidente de la República del primero de
diciembre de 1994 al 30 de noviembre de 2000) recordaron la
petición de parte del Departamento de Estado estadunidense para
que la Corte Federal otorgara inmunidad al ex mandatario en su
calidad de jefe de Estado cuando ocurrió el incidente.
En noviembre de 2011, el gobierno mexicano encabezado
por Felipe Calderón, a través del ex embajador de México en
Estados Unidos, Arturo Sarukhán, envió una nota diplomática al
Departamento de Estado de Washington para que se otorgara a
Zedillo inmunidad diplomática con el argumento de que cuando
ocurrió la matanza, el entonces mandatario se encontraba en el
ejercicio de sus funciones, por lo que juzgarlo vulneraría la
soberanía nacional. Recurso al que también se acogió Zedillo en
enero de 2012.
Sin embargo, contrario a la solicitud de la administración
del entonces presidente Felipe Calderón, el juzgado 16 de distrito
en materia administrativa con sede en la ciudad de México otorgó
un amparo a dos de las víctimas de la masacre de Acteal, al
determinar que las autoridades mexicanas violaron la Constitución
y diversos tratados internacionales de derechos humanos, igualdad
y no discriminación al hacer esa petición en favor del ex presidente
mexicano.
La sentencia del juez mexicano determinó que carece de
sustento jurídico afirmar que el ex presidente Zedillo goza de
inmunidad, aún después de haber concluido su encargo público, y
agrega que la nota diplomática favorece abiertamente al ex
mandatario y sus efectos no se limitan a las relaciones
internacionales entre ambas naciones, sino que involucran
derechos de particulares”. No obstante, el Departamento de Estado
estadunidense hizo del conocimiento de la corte de Connecticut
que el tercero perjudicado gozaba de inmunidad diplomática.
Dado que la comunidad de Acteal niega haber estado
detrás de la demanda anónima, se presume que el caso de la
demanda fue utilizado como una estrategia política en contra del
PRI, fomentado desde lo más alto del PAN o dentro de las filas del
MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN
OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES
161
mismo partido por personajes que tendrían intereses particulares.
El 2 de marzo de 2005, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, recibió una denuncia presentada por la Asociación Civil
Las Abejas y el centro de derechos humanos Fray Bartolomé de
las Casas A. C, en la que atribuyen al Estado mexicano la
responsabilidad por la masacre Diversos testimonios refieren que
existió pasividad de las fuerzas de seguridad, ya que no actuaron
para evitar la masacre.
IV. Proceso judicial
Antecedentes. El veintidós de diciembre de mil novecientos
noventa y siete, en la Agencia del Ministerio Público del Fuero
Común, Turno Segundo de Justicia Indígena de San Cristóbal de
las Casas, Chiapas, se inició averiguación previa con motivo del
aviso telefónico por parte del Policía Segundo de Seguridad
Pública con destacamento en el Municipio de Chenalhó, en la que
informaba que en el paraje de Acteal se encontraban varias
personas lesionadas y muertas.
En la misma fecha, el Agente del Ministerio Público
Titular de la Mesa de Trámite Número Tres Incidental de Justicia
Indígena de San Cristóbal de las Casas, Chiapas, inició
averiguación previa con motivo de la llamada telefónica por parte
del personal que labora en el Hospital Regional de San Cristóbal
de las Casas, Chiapas, en el que informó del ingreso de varias
personas lesionadas provenientes del Municipio de Chenalhó,
Chiapas.
El veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y
siete, mediante oficio la Procuraduría General de la República, a
través de su Delegación Estatal en Chiapas, ejerció su facultad de
atracción y solicitó al fuero local, declinar la competencia a la
representación social de la Federación para seguir conociendo de
las dos averiguaciones previas iniciadas por el fuero local; la
primera de ellas por el delito de lesiones y lo que resulte, en contra
de quien resulte responsable, y la segunda por el delito de
homicidio y lo que resulte, en contra de quien resulte responsable.
El veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa
y siete, mediante oficio el Agente del Ministerio Público
Investigador del Segundo Turno de Justicia Indígena, remitió los
autos con la averiguación previa y el Agente del Ministerio
ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD
162
Público Titular de la Mesa de Trámite Número Tres Accidental de
Justicia Indígena, hizo lo propio.
Posteriormente, a que se recibieron tanto el original como
la copia de las averiguaciones previas remitidas por declinación de
competencia, la Agencia Segunda del Ministerio Público de la
Federación en Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, ordenó la acumulación
de ambas y procedió a registrarlas en una sola averiguación previa.
Una vez que se tuvo integrada la indagatoria, el veintisiete
de diciembre de mil novecientos noventa y siete, el representante
social, por medio del pedimento consignatario, ejerció acción
penal, entre otros, en contra de seis personas como probables
responsables en la comisión de los delitos de homicidio calificado,
lesiones calificadas y asociación delictuosa, y por ende puso a los
indiciados a disposición del Juez de Distrito en el Estado de
Chiapas en turno, en calidad de detenidos e internados en el Centro
de prevención y Readaptación Social Número Uno del Estado de
Chiapas, Cerro Hueco.
En esa misma fecha, el Juez Segundo de Distrito en el
Estado de Chiapas, con residencia en Tuxtla Gutiérrez, tuvo por
recibido el referido escrito consignatario y se avocó al
conocimiento de los hechos consignados por la representación
social, radicando el asunto bajo una causa penal.
Posteriormente, decretó la detención judicial de los
indiciados, a los cuales sujetó al plazo constitucional, mismo que
concluyó a las veintidós horas con veintidós minutos del treinta de
diciembre de mil novecientos noventa y siete, con un auto de
formal prisión en contra de las seis personas como probables
responsables en la comisión de los delitos de homicidio calificado
previsto en los artículos 123, 130, fracciones I y IV del Código
Penal del Estado de Chiapas; lesiones calificadas previsto en los
artículos 116, 117, segunda parte, 120, 121, del Código Penal del
Estado de Chiapas; asociación delictuosa previsto en el artículo
164 del Código Penal Federal; portación de arma de fuego sin
licencia previsto en los artículos 81 en relación con los artículos
9º, fracción I y 10 fracción III, de la Ley Federal de Armas de
Fuego y Explosivos; y portación de arma de fuego de uso
exclusivo del Ejército, Armada y Fuerza Aérea, previsto en los
artículos 83, fracciones II y III, en relación con el artículo 11
MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN
OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES
163
incisos a), b) y c) de la Ley Federal de Armas de Fuego y
Explosivos.
Una vez seguido el procedimiento correspondiente, el
dieciséis de agosto de dos mil uno, el Juez Segundo de Distrito en
el Estado de Chiapas, con residencia en Tuxtla Gutiérrez, dictó
sentencia definitiva en la cual consideró penalmente responsables,
entre otros, a las seis personas por los delitos de homicidio
calificado y lesiones calificadas, así como portación de armas de
fuego sin licencia y de uso exclusivo del ejército, previstos y
sancionados por las leyes vigentes al momento de los hechos, y se
les condenó al pago de la reparación del daño por lo que hace al
delito de homicidio calificado; y, diversa determinación en cuanto
al delito de lesiones calificadas, en términos y consideraciones
expuestas en el considerando quinto de esa sentencia.
La anterior determinación fue impugnada por los
sentenciados mediante recurso de apelación, el cual por turno
correspondió conocer al Segundo Tribunal Unitario del Vigésimo
Circuito, el que mediante resolución de nueve de abril de dos mil
dos, modificó la sentencia recurrida, cuyos resolutivos a
continuación se transcriben:
Se modifica la sentencia de dieciséis de agosto del año dos
mil uno, pronunciada por el señor Juez Segundo de Distrito en el
Estado de Chiapas, en la causa que consideró a las seis personas
penalmente responsables de los delitos de homicidio y lesiones
calificadas; permaneciendo la legal acreditación de la plena
responsabilidad de los sentenciados, así como la pena de prisión
impuesta, se les absuelve del pago de la reparación del daño por
lo que a los delitos de homicidio y lesiones calificadas; además se
agrega el testimonio de otra persona a los diversos de cargo para
demostrar la responsabilidad penal de uno de las seis personas
condenadas; estableciéndose que la responsabilidad tanto de éste,
como la de los otros sentenciados.
Inconformes con el fallo de apelación, las seis personas
sentenciadas, promovieron amparos directos, de los cuales por
turno correspondió conocer al Primer Tribunal Colegiado del
Vigésimo Circuito, el que los registró; y, en sesiones de once de
abril de dos mil tres y dieciséis de noviembre de dos mil cinco,
respectivamente, pronunció sentencias, en los cuales les negó el
amparo y protección de la Justicia Federal en contra de la
ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD
164
sentencia pronunciada por el Segundo Tribunal Unitario del
Vigésimo Circuito.
En cuanto a la responsabilidad de los promoventes de los
amparos citados, el Tribunal Colegiado resolvió en la parte que
interesa lo siguiente:
Incidente de Reconocimiento de Inocencia. Por escrito
de diez de mayo de dos mil diez, presentado ante esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación, seis sentenciados promovieron
incidente de reconocimiento de inocencia, que se registró con un
número determinado.
Los argumentos hechos valer en el escrito de referencia
consistieron en:
Los promoventes aducen como antecedentes que en la
causa penal radicada en el Juzgado Segundo de Distrito en el
Estado de Chiapas, se aprecia glosada la resolución de la toca
penal de fecha nueve de abril de dos mil dos, que modifica la
sentencia de dieciséis de agosto de dos mil uno, en la que se les
consideró penalmente responsables de los delitos de homicidio,
lesiones, portación de arma de fuego sin licencia y portación de
arma de fuego de uso reservado, imponiéndoseles las penas de
treinta y seis años tres meses de prisión.
Asimismo, que en la causa citada están glosados a los
autos, los proveídos de veinticinco de abril de dos mil tres y
veintinueve de noviembre de dos mil cinco, suscritos por la
Secretaria del Segundo Tribunal Unitario del Vigésimo Circuito,
derivados de dos amparos directos, en los que el Primer Tribunal
Colegiado del Circuito en mención, negó el amparo y protección
de la Justicia Federal.
Por otra parte, que el día veinticinco de diciembre de mil
novecientos noventa y siete, fueron detenidos cuando se
encontraban a bordo de una camioneta, por agentes de la Policía
Judicial Federal, por señalamientos de personas que se
encontraban en el cortejo fúnebre de las víctimas del conocido
“caso Acteal”.
También, indican que la sentencia definitiva dictada en
contra de los promoventes, se sustentó en las declaraciones de seis
de las personas sobrevivientes, las cuales fueron rendidas ante el
Ministerio Público el veintisiete de diciembre de mil novecientos
noventa y siete, consistentes en que se les señaló a través de un
MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN
OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES
165
álbum fotográfico, como autores materiales de los hechos
ocurridos en el paraje Acteal, municipio de Chenalhó, Chiapas.
Igualmente, aducen que el doce de agosto de dos mil
nueve, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, al resolver los amparos directos de cuatro sentenciados,
determinó declarar que eran pruebas ilícitas las declaraciones
mencionadas en líneas precedentes.
Con base en lo anterior, manifiestan que comparecen a
solicitar el reconocimiento de su inocencia, ya que tales pruebas
declaradas ilícitas fueron la base para que se les condenara de
manera definitiva.
En tal virtud, fundaron su petición en los numerales 8 y
17, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, 96 del Código Penal Federal; así como 560,
fracción II, 561 y 562 del Código Federal de Procedimientos
Penales.
Los promoventes estiman que el Ministerio Público de la
Federación como estrategia consignó un mismo hecho en
diferentes causas, utilizando el mismo método para allegarse de
pruebas que acreditaran la responsabilidad penal de los
inculpados, pruebas que poseen la misma naturaleza y, por tanto,
ilícitas, pues así lo determinó esta Primera Sala, en los fallos que
pronunció en los amparos directos mencionados con antelación.
Con base en lo expuesto, los solicitantes estiman que no
debe existir razón jurídica alguna para negar el reconocimiento de
su inocencia y ordenar su libertad inmediata, pues se les condenó
con base en pruebas ilícitas.
Por dictamen de cinco de noviembre de dos mil diez, el
Tribunal Colegiado del Vigésimo Circuito consideró que en
atención a la trascendencia y relevancia del asunto planteado,
resulta de mayor conveniencia que la Primera Sala del Máximo
Tribunal del país asuma su competencia originaria,
Una vez recibidos los autos en la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, mediante acuerdo de dieciocho de enero de
dos mil once, el Presidente de la Primera Sala ordenó registrar y
admitir el expediente de reasunción de competencia4.
41/2011, Ponencia de la Ministra Olga Sánchez Cordero de García Villegas.
ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD
166
Finalmente, por lo expuesto y fundado, se resuelve que la
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
reasume su competencia originaria para conocer del
reconocimiento de inocencia del índice del Primer Tribunal
Colegiado del Vigésimo Circuito.
V. El caso ante la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos.
El 2 de marzo de 2005 la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, recibió una denuncia presentada por la Sociedad Civil
Las Abejas y el Centro de Derechos Humanos Fray Bartolomé de
las Casas A.C., en la que se alega la responsabilidad internacional
de los Estados Unidos Mexicanos por la masacre que el 22 de
diciembre de 1997 habrían perpetrado alegados grupos
paramilitares que habrían actuado con aquiescencia del Estado, en
contra de indígenas tzotziles en Chiapas y por la presunta falta de
sanción de todos los autores materiales e intelectuales de la
masacre.
Los peticionarios alegan que el Estado mexicano violó
diversos artículos como el de la obligación de respetar los
derechos, el derecho a la vida, las garantías judiciales, entre otros
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
en perjuicio de estos 45 indígenas.
Por su parte, el Estado no controvierte los hechos de
violencia señalados por los peticionarios, pero advierte que fueron
perpetrados por civiles miembros de otra comunidad de la zona.
Además, alega la inadmisibilidad de la petición, sosteniendo que,
al momento de su presentación, habrían existido procesos penales
relacionados con la masacre de Acteal que aún se encontraban
pendientes.
La petición fue recibida el 2 de marzo de 2005, el 2 de
febrero de 2006 fue trasladada al Estado, otorgándole un plazo de
2 meses para que presentara sus observaciones.
MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN
OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES
167
El 24 de diciembre de 1997 la CIDH solicitó al Estado de
México la adopción de medidas cautelares a efectos de asegurar la
vida, la integridad física de los sobrevivientes de la masacre de
Acteal y evitar la ocurrencia de nuevos hechos de violencia en la
zona5.
Adujeron los peticionarios que el 22 de diciembre de
1997, 45 indígenas tzotziles fueron ejecutados por fuerzas
paramilitares que habrían actuado con la aquiescencia de las
autoridades mexicanas, en aplicación de una política estatal de
lucha contra la insurgencia.
Respecto del contexto de la masacre, señalan que a partir
del año 1995, en razón del enfrentamiento entre el Ejército
Zapatista de Liberación Nacional y las fuerzas de seguridad
nacionales en Chiapas, se habrían formado grupos paramilitares,
integrados por campesinos, indígenas y terratenientes afiliados al
Partido Revolucionario Institucional.
En sus comunicaciones, México no niega los hechos de la
masacre del 22 de diciembre de 1997. No obstante, señala que
habría sido ejecutada por un grupo civil armado, integrado por
miembros de otras comunidades del Municipio de Chenalhó y
simpatizantes del entonces Presidente Municipal de ese lugar.
Afirma que el presunto autor intelectual de la masacre habría
reconocido su responsabilidad en la planificación de los hechos.6
En posteriores comunicaciones, México informó sobre las
resoluciones dictadas en los restantes procesos. En particular,
indicó que: 1 persona, según el Estado el autor intelectual de la
masacre de Acteal, fue condenada por los delitos de homicidio
calificado, lesiones calificadas y asociación delictuosa a 25 años
6 La CIDH solicitó al Estado de México: 1) Proporcionar inmediata y adecuada
atención médica a los sobrevivientes que se encuentran heridos, con las debidas
garantías para su seguridad física; 2) Adoptar las medidas necesarias para
asegurar la vida e integridad física de las personas en situación de desplazamiento
que se encuentran en el Municipio de Chenalhó, así como a los sobrevivientes y
testigos de los hechos referidos; 3) Iniciar de inmediato una investigación seria y
exhaustiva sobre los hechos denunciados y, en su caso, sancionar a los
responsables; 4) Adoptar, a través de las autoridades competentes, las medidas
necesarias a fin de prevenir que hechos de esta naturaleza vuelvan a producirse
en la zona.
ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD
168
de prisión y multa; 29 personas que habían sido condenadas por
los delitos de homicidio y lesiones calificadas, y fueron amparadas
mediante resoluciones de la Suprema Corte de Justicia y
recuperaron su libertad.
Además, alega que a raíz de los sucesos de Acteal, la
Unidad Especializada para Atención de los Delitos Cometidos en
el Municipio de Chenalhó inició investigaciones sobre la probable
existencia de grupos civiles armados.
1. En observancia de la Recomendación 1/98 de la
CNDH, se sustanciaron procedimientos administrativos contra
servidores públicos que podrían haber estado involucrados en la
masacre y se determinó la responsabilidad administrativa de 10
funcionarios públicos, quienes fueron sancionados con penas de
inhabilitación temporal para desempeñar cargos o comisiones en
el servicio público de entre 6 y 10 años7.
2. Con respecto a medidas adoptadas en beneficio de
las víctimas sobrevivientes a la masacre, informó que: i)
inmediatamente después del ataque, brindó asistencia médica a los
heridos; ii) se implementaron programas de atención de carácter
permanente a efectos de coadyuvar en la recuperación y
rehabilitación de las 7 personas con secuelas de incapacidad física;
iii) se ejecutaron planes en materia de asistencia psicológica,
trabajo social, nutrición y salud comunitaria, en beneficio de las
víctimas sobrevivientes y de los familiares de aquellas fallecidas;
iv) se coordinó con la mesa directiva de “Las Abejas” la
elaboración de un “Plan de Acciones” para la atención de los
afectados. Adicionalmente, aseguró que 40 personas han sido
beneficiadas con el pago de indemnizaciones, en concepto de
“apoyo económico a los familiares de las víctimas de Acteal,
Municipio de Chenalhó, Chiapas”.
7Informa que los funcionarios públicos sancionados fueron el Secretario General
de Gobierno del Estado de Chiapas, el Subsecretario de Gobierno, el Coordinador
General de la Policía del Estado y su Jefe de Asesores, el Procurador General de
Justicia del Estado, el Secretario Ejecutivo del Consejo Estatal de Seguridad
Pública del Estado, el Subprocurador de Justicia Indígena, el Director de la
Policía de Seguridad Pública del Estado, el primer oficial de la Policía de
Seguridad Pública del Estado y el segundo oficial de la Policía de Seguridad
Pública del Esta
MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN
OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES
169
Agotamiento de los recursos internos.
El artículo 46.1.a de la Convención Americana dispone que, para
que sea admisible una denuncia presentada ante la Comisión
Interamericana de conformidad con el artículo 44 de la
Convención, es necesario que se hayan intentado y agotado los
recursos internos conforme a los principios del derecho
internacional generalmente reconocidos. Este requisito tiene
como objeto permitir que las autoridades nacionales conozcan
sobre la supuesta violación de un derecho protegido y, de ser
apropiado, lo solucionen antes de que sea conocida por una
instancia internacional. Adicionalmente, el artículo 46.2 de la
Convención prevé que el requisito de previo agotamiento de los
recursos internos no resulta aplicable cuando: a) no exista en la
legislación interna del Estado de que se trata el debido proceso
legal para la protección del derecho o derechos que se alega han
sido violados; b) no se haya permitido al presunto lesionado en
sus derechos el acceso a los recursos a la jurisdicción interna, o
haya sido impedido de agotarlos, y c) haya retardo injustificado en
la decisión sobre los mencionados recursos.
En conclusión, la Comisión observa que, a más de 12
años8 de ocurrida la masacre de Acteal, aún están siendo realizadas
diversas diligencias de investigación a efectos de determinar
responsabilidades. Considera la CIDH que dicho lapso es lo
suficientemente extenso como para aplicar la excepción al
agotamiento de los recursos domésticos, de conformidad con lo
establecido en el artículo 46.2.c. de la Convención.
Presentación de la petición.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 46.1.b de la Convención
para que una petición pueda ser admitida, debe presentarse dentro
del plazo de seis meses contados a partir de la fecha en que la parte
denunciante fue notificada de la decisión definitiva dictada a nivel
nacional. La norma de los seis meses garantiza certidumbre y
estabilidad jurídica una vez que una decisión ha sido adoptada. A
su vez, el artículo 32 del Reglamento de la Comisión establece que
en los casos en los cuales resulten aplicables las excepciones al
previo agotamiento de los recursos internos, la petición deberá
8Recomendación hecha en el año 2010.
ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD
170
presentarse dentro de un plazo razonable, a criterio de la
Comisión.
Conclusiones de la Comisión.
1. La Comisión concluye que tiene competencia para conocer
la denuncia presentada por los peticionarios y que la petición es
admisible, de conformidad con los artículos 46 y 47 de la
Convención, por la presunta violación de los artículos 4, 5, 8, 19
y 25 de la Convención Americana en conexión con el artículo 1.1
del mismo convenio. Asimismo, decide declarar inadmisible la
petición en cuanto se refiere a la presunta violación del artículo 17
de la Convención Americana (respecto de la protección de la
familia).
2. En virtud de los argumentos de hecho y de derecho antes
expuestos, y sin prejuzgar sobre el fondo del asunto,
La comisión decide:
1. Transmitir el presente informe a los peticionarios y al Estado.
2. Continuar con su análisis de los méritos del caso.
3. Publicar el presente informe e incluirlo en el Informe Anual de
la Comisión a la Asamblea General de la OEA.9
VI. Derecho a la vida como prerequisito de todos los derechos
humanos.
El derecho a la vida es un derecho humano fundamental, cuyo goce
pleno es unprerrequisito para el disfrute de todos los demás
derechos humanos. De no ser respetadotodos los derechos carecen
de sentido.10. Así como lo menciona la Convención Interamericana,
este derecho se encuentra dentro del grupo de derechos que no
pueden ser suspendidos en ningun caso, ni siquiera en casos de
guerra, peligro público u otras amenazas a la independencia o
seguridad de los Estados Partes11. Con esta puntualización hecha en
9 Dado y firmado en la ciudad de Washington, D.C., al 1º día del mes de
noviembre de 2010. (Firmado): Felipe González, Presidente; Dinah Shelton,
Segunda Vicepresidenta; Luz Patricia Mejía Guerrero, María Silvia Guillén y
Rodrigo Escobar Gil, Miembros de la Comisión 10Silva García, Fernando. Jurisprudencia Interamericana sobre Derechos
Humanos, Criterios esenciales. México 2011. Pág. 24. 11Artículo 27.2 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos.
MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN
OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES
171
la Convención, los Estados tienen la obligación de garantizar la
creación de las condiciones necesarias para que no se produzcan
violacionesde ese derecho inalienable, poniendo también como
obligación su respeto y el impedimento de que cualquier
agenteatente contra el mismo.
El cumplimiento del artículo 4, relacionado con el artículo
1.1 de la Convención Americana, no sólo presupone que ninguna
persona sea privada de su vida arbitrariamente, sino que además
requiere que los Estados tomen todas las medidas apropiadas para
proteger y preservar el derecho a la vida, bajo su deber de garantizar
el pleno y libre ejercicio de los derechos de todas las personas bajo
su jurisdicción12.
Otros Casos de Masacre. Corte Interamericana de Derechos
Humanos.
Este hecho ocurrido en chiapas no resulta aislado, ya que al recurrir
a la jurisprudencia de la Corte Interamericana podemos observar el
sin número de casos similares que en latinoamerica han ocurrido,
por citar algunos se mencionan:
1.- Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia: El caso se
refiere a la responsabilidad internacional del Estado por la
desaparición forzada y ejecución extrajudicial de un grupo de
personas de Pueblo Bello por parte de un grupo paramilitar, así
como a la falta de investigación y sanción de los responsables de
los hechos.13
2.- Masacre de Mapiripán Vs. Colombia: El caso se refiere
a la responsabilidad internacional del Estado por la muerte,
lesiones y abusos cometidos en contra de pobladores de la
localidad de Mapiripán por parte de agentes paramilitares, así
como la falta de investigación y sanción de los responsables.14
12Silva García Fernando, Jurisprudencia Interamericana sobre Derechos
Humanos, Criterios esenciales. México 2011. Pág. 25. 13 Caso de la Masacre de Pueblo Bello Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 31 de enero de 2006. Serie C No. 140. Caso 19
Comerciantes Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de
julio de 2004. Serie C No. 109. 14. Caso de la Masacre de Mapiripán Vs. Colombia. Supervisión de
Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos de 23 de noviembre de 2012.
ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD
172
3.- Masacre de El Mozote y lugares aledaños Vs. El
Salvador: El caso se refiere a la responsabilidad internacional del
Estado por el operativo militar, en siete localidades del norte del
Departamento de Morazán, en las cuales aproximadamente un
millar de personas habrían perdido la vida, así como por la falta de
investigación de los hechos y sanción a los responsables.15
4.- Masacre Plan de Sánchez Vs. Guatemala: El caso se
refiere a la responsabilidad internacional del Estado por la masacre
de 268 personas en Plan de Sánchez, así como por la falta de
investigación y sanción de los responsables16.
VII. Conclusiones.
1.- Del motivo de los hechos no creemos que existen muchas
dudas; sucedió en una Ermita o campamento de desplazados muy
pobre del Municipio Chenalhó, en el Estado de Chiapas, ACTEAL
en donde una mañana del mes de diciembre de 1997 el 22 para ser
exactos, un grupo de indígenas tzotziles oraban por la paz en su
Estado, cuando repentinamente otro grupo de indígenas
aproximadamente 100, armados con fusiles de alto poder abrieron
fuego en contra de los primeros, privando de la vida a 45 de ellos
entre los que se encontraban niños, mujeres, algunas embarazadas
y hombres adultos, en el momento también habrían resultado 26
personas heridas.
Los ejecutores materiales fueron reconocidos como
fuerzas paramilitares o instrumentos protegidos, financiados y
entrenados por las autoridades mexicanas (Gobiernos Federal,
Estatal y Municipal) en aplicación de una política estatal de lucha
contra la insurgencia. Se establece como contexto de la matanza
el enfrentamiento que desde 1994 se dio entre el Ejército Zapatista
de Liberación Nacional y las fuerzas de seguridad nacionales en
Chiapas y con este motivo se habían formado grupos
paramilitares, integrados por campesinos, indígenas y caciques o
terratenientes entrenados por fuerzas militares y que habían
15 Corte IDH Caso Masacre de El Mozote y Lugares Aledaños Vs. El Salvador.
Resolución del Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de
22 de marzo de 2012. 16 Corte IDH. Caso Masacre Plan de Sánchez Vs. Guatemala. Supervisión de
Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos 21 de febrero de 2011.
MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN
OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES
173
actuado en forma conjunta con el Ejército Federal y la Policía, para
desplazar a la población y destruir las supuestas bases del EZLN,
ya que se consideraba el Municipio de Chenalhó una de las zonas
más afectadas por el clima de violencia y Acteal una de las bases
de apoyo del EZLN.
Esta línea de investigación encuentra su sustento al tener
como hecho cierto que el día de los hechos la policía que se
encontraba en el lugar estando enterada y advertida de lo que
sucedía no intervino, ni intentó evitar la masacre y mucho menos
enfrentar y perseguir a los agresores. De aquí se deduce que todo
estaba planeado y fríamente calculado.
2.-La violencia es, por definición, un acto criminal, y eso
fue lo que ocurrió en Acteal, y lo que menos se esperaba era la
aplicación firme de la justicia. Definitivamente en Chiapas existió
una problemática socio- política que causo la muerte de más de 45
personas. De lo anterior se reflejan las fallas tanto en el sistema de
impartición de justicia como en el órgano investigador, en los
cuales existieron violaciones a derechos humanos, como el de la
vida, y el acceso a la justicia. Es de precisar que después de la
masacre llegaron cerca de 5 mil elementos del ENM a Chiapas
justificando una “labor social” y protección a la población civil, a
lo que a todas luces fue una pantalla por parte del gobierno. No se
detuvieron a los verdaderos criminales, a los que planearon y
ordenaron la comisión del crimen. Por eso, a la luz del derecho
internacional siguen siendo criminales que habrán de juzgarse si
se quiere recuperar el decoro del Estado mexicano en el concierto
de las naciones. El poder económico y el poder político tienden un
manto de impunidad sobre sus actos delincuenciales y así es muy
remoto, casi una utopía, pensar que algún tribunal les haga pagar
las culpas de los responsables
3.-Aunque la culpabilidad de los indiciados quedó
plenamente demostrada a través de los testimonios de los
sobrevivientes de la masacre quienes identificaron y señalaron a
los autores materiales de los crímenes; durante el juicio, los
sobrevivientes se confrontaron con sus verdugos identificándolos,
con lo cual se consideró, entre otras pruebas, penalmente
responsables a los procesados imponiéndoseles las penas de
treinta y seis años tres meses de prisión. La sentencia fue
impugnada por los sentenciados mediante recurso de apelación y
ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD
174
con ello se logró que se les modificara la sentencia recurrida pero
continuó prevaleciendo la prisión de treinta y seis años tres meses.
Inconformes con el fallo de apelación los sentenciados
promovieron amparos directos en los cuales el Primer Tribunal
Colegiado del Vigésimo Circuito les negó el amparo y protección
de la Justicia Federal en contra de la sentencia pronunciada por el
Segundo Tribunal Unitario del Vigésimo Circuito.
El diez de mayo de dos mil diez, los sentenciados
promovieron incidente de reconocimiento e inocencia ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, aduciendo que el doce de
agosto de dos mil nueve, la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, al resolver cuatro amparos directos,
determinó declarar que eran pruebas ilícitas las declaraciones de
los testigos sobrevivientes de la masacre durante el proceso
judicial. Con base en la resolución de la Primera Sala, los
sentenciados manifiestan que comparecen a solicitar el
reconocimiento de su inocencia, ya que tales pruebas declaradas
ilícitas fueron la base para que se les condenara de manera
definitiva.
El diez y ocho de enero de 2011, la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, reasumió su competencia
originaria, en el Caso Acteal, para conocer del reconocimiento de
inocencia de los sentenciados y finalmente, se les otorgó la
libertad.
Actualmente no existe ningún imputado por los crímenes
de Acteal, ni autores materiales ni mucho menos intelectuales.
4.-Posterior al análisis realizado, se puede caer en cuenta
de la falsa justicia que existe en el estado mexicano, y en caso de
haberla, lo tardía que esta resulta.
Al exponer este caso se intenta hacer un llamado a las
autoridades, transnacionales, para que con su colaboración se
logre rescatar la ya tan dañada imagen del acceso a la justicia como
derecho humano.
Pareciera que el solo actuar de la Comisión Interamericana
no fuera suficiente para culminar con los procedimientos legales
de este trágico suceso. Es por ello que se estima prudente la
intromisión tanto de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos como la Corte Penal Internacional, para así agotar
MAHLÍ ANGÉLICA OLIVAS CHACÓN
OSCAR OCTAVIO VALADEZ REYES
175
definitivamente todos los recursos posibles que el ser humano
tiene para invocar justicia.
No podemos seguir ignorando ese fuerte llamado de la
sociedad implorando justicia, no podemos seguir haciendo la vista
gorda a las infamias de unos cuantos poderosos que abusan de los
más desprotegidos, esos desprotegidos que ven lejana su justicia y
su sueño de paz, porque de lo contrario estos hechos van a
continuar repitiéndose en nuestro país y el mundo.
Fuentes de Investigación
Comisión Nacional de Derechos Humanos, Federación Mexicana
de Organismos Públicos de Protección y Defensa de los
Derechos Humanos, Manual para la calificación de
hechos violatorios de Derechos Humanos, Marzo 1998.
Chacón Rodríguez, José Luis. La Última Instancia en la
Protección y Defensa de los Derechos Humanos en
México. Chihuahua México 2012.
Aldunate, E. "Jurisdicción constitucional y cosa juzgada
constitucional", en Revista Chilena de Derecho, XXIV
Jornadas de Derecho Público.
Gascón, M. "La justicia constitucional: entre legislación y
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Silva García, Fernando. Jurisprudencia Interamericana sobre
Derechos Humanos, Criterios esenciales. México 2011.
Pág. 24
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, INFORME No.
146/10 PETICION 212-05 ADMISIBILIDAD MANUEL
SANTIZ CULEBRA Y OTROS (MASACRE DE
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Pacto de San José de Costa Rica
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www.scjn.gob.mx
www.diputados.gob.mx
www.lajornada.unam.mx
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ACTEAL, ENTRE EL OLVIDO Y LA IMPUNIDAD
176
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http://indignados.jornada.com.mx/recientes/editorial-acteal-15-
anos-de-impunidad 17 octubre 2014 18:35
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
Alicia Ramos Flores*
Jaime A. Caraveo Valdez**
José Luis Sáenz Domínguez***
SUMARIO: I. Introducción II. La teoría general de sistemas
III. El sistema fiscal IV. Conceptos básicos V. Antecedentes
de la reforma fiscal de 2014 VI. La reforma fiscal 2014 VII.
La educación y el sistema fiscal VIII. Conclusiones
Resumen
El presente trabajo tiene por objeto hacer un estudio sobre la base
de la teoría general de sistemas1, sobre la interconexión que existe
entre el sistema fiscal en México y el sistema educativo, por tal
razón se analizarán los preceptos constitucionales que tienen
relación con el tema, el código fiscal, las principales teorías
pedagógicas y la tendencia hacia la educación virtual así como lo
relativo a los sistemas de informática y su aplicación en el sistema
fiscal y en razón de ello entender el porqué de la necesidad de que
el proceso educativo incorpore nuevas tecnologías a la enseñanza
y el sistema fiscal desarrolle una adecuada normativa con visión
sistémica.
Palabras claves
Visión sistémica, seguridad social, reforma fiscal, informática,
educación virtual.
* Doctora en Derecho, Consejera Técnica, Maestra de Tiempo Completo,
Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chihuahua. E-mail:
** Doctor en derecho, Maestro de Tiempo Completo, Facultad de Derecho de la
Universidad Autónoma de Chihuahua. E-mail: [email protected]
*** Doctor en Derecho, Secretario de Posgrado, Maestro de Tiempo Completo,
Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Chihuahua. E-mail:
[email protected] 1 Ver. Bertalanffy Von, L. (1959) "The Theory of Open Systems in Physics and
Biology". En: Science. Nº3. 1959.
Luhman, N. (1991) Sistemas Sociales, Lineamientos para una Teoría General
México Alianza Editorial, Universidad Iberoamericana.
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
178
Abstract
This paper aims to make a study about the base of general theory
of systems, the interconnection between the tax and education
system in Mexico system , that’s why the constitutional provisions
that relate to the topic, the tax code, the main pedagogical theories
and the trend toward virtual education as well as on computer
systems and their application in the tax system and understand the
reason why the need for the educational process incorporates new
technologies teaching and the tax system to develop a systemic
view appropriate legislation will be analyzed.
Key words
System, systematic view, tax, security, social tax reform,
computers, virtual education.
I. Introducción
Es un hecho que un problema del sistema Financiero Mexicano,
es la falta de un sistema fiscal, eficiente y eficaz, ya que no todos
cumplen con la obligación de contribuir al gasto público, mediante
el pago de impuestos y de los que lo hacen no todos lo realizan en
forma puntual; unos pagan de más y otros de menos, por lo que se
le atribuye al actual sistema recaudatorio, que no es justo ni
equitativo. Otro aspecto importante es que es indudable que el
Gobierno Federal, ha venido modernizando sus sistemas
recaudatorios, incorporando nuevas tecnologías, como lo son la
factura, la presentación de las declaraciones, las consultas al
contribuyente, todo ello mediante medios electrónicos y que sin
embargo a pesar de estos esfuerzos es muy amplia la base de
contribuyentes que no se indexan al sistema.
Lo anterior tiene varias causas probables, la primera que
no todos los ciudadanos tienen acceso a los sistemas electrónicos,
que aun y cuando una parte conoce del manejo de la computadora,
carece de habilidades para ingresar a la comunicación electrónica,
la segunda que el sistema recaudatorio no ha encontrado la manera
de incorporar a las personas que se desenvuelven en el ámbito de
la economía informal y por último que no se ha encontrado un
mecanismo que simplifique la actividad recaudatoria del Estado y
en este marco de ideas es donde convergen la necesidad primero
de incorporar a todos los mexicanos al proceso educativo y
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
179
segundo de incorporar en los procesos de enseñanza aprendizaje,
el uso de los sistemas y medios electrónicos, para en lo futuro tener
ciudadanos capacitados para las nuevas formas de comunicación
y que estos medios han venido desarrollando.
Es ante estos imperativos que la educación virtual tiene
relevancia, ya que es un hecho también incontrovertible, que la
capacidad del Estado Mexicano para brindar educación presencial
en forma tradicional en todo el territorio nacional es limitada, tanto
por razones geográficas, como de carácter económico, de ahí que
una alternativa ha sido la educación a distancia, siendo uno de los
primeros medios el uso de la televisión en el proyecto de la
telesecundaria, pero dados los avances tecnológicos, por vía de la
informática y la cibernética, con él envió de la señal vía satelital,
es obvio que este sistema ya resulta obsoleto, y la educación a
distancia se debe entender desde otra perspectiva, que es la
intercomunicación docente-alumno por medio del uso de
programas computacionales, a través de la educación virtual, lo
cual es un reto si no se cuenta primero con los equipos necesarios
y segundo con las habilidades y empatía de docentes y alumnos en
el uso de estas herramientas, las cuales una vez desarrolladas, en
el futuro evidentemente tendrán un impacto también en la
conectividad con los sistemas gubernamentales, entre ellos el del
sistema fiscal.
En efecto, actualmente no se ha logrado la conectividad
entre todos los causantes y los órganos recaudatorios primero
porque ante la gran cantidad de normas fiscales existentes, para
los ciudadanos es imposible seguir activamente la labor legislativa
e incluso establecer y determinar cuáles son los impuestos a pagar
y cómo ello se refleja también en los operadores del sistema fiscal
a quienes también les es difícil conocer toda la gama de
disposiciones legales de la materia, de ahí que haya especialistas
por impuestos o trámites y, ante ello, es que se puede entender la
falta de aceptación del sistema, lo que hace necesario un examen
de la legitimidad de las normas del mismo, es decir de su
autorización y aceptabilidad, ya que esta última se basa
fundamentalmente en la confianza general en el sistema, de tal
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
180
manera que como dice Kaarlo Tuor2 muchos productos del sistema
coinciden con los objetivos inmediatos de la gente porque son
necesarios para la supervivencia de la especie y en este caso, el
Estado por su función primaria de brindar seguridad pública, pero
esta confianza general en el sistema se tambalea y el sistema y sus
productos se vuelven sospechosos si no cumplen con el respeto de
los principios a que van orientados y en el caso que nos ocupa, éste
es el velar por los principios de legalidad, equidad y justicia
distributiva y como consecuencia de ello lograr una justa
distribución del ingreso fiscal.
Las disposiciones jurídicas forman una totalidad
sistemática y esto se manifiesta ya en la expresión de sistema
jurídico, que incluye los principios, conceptos y teorías jurídicas
generales, cuyo conjunto forman doctrinas generales, por lo que
los sistemas jurídicos deben guardar racionalidad interna y es un
hecho que ante la abundancia de reformas a veces se pierde esa
racionalidad y se producen efectos paralelos, ya que ante una
regulación, por una parte, desmesurada y por otra, demasiado
abierta, se quiebra la racionalidad interna del derecho, lo que se
pone en peligro su coherencia interna, es decir, su conexión
sistémica interna, afectando principios fundamentales y que en
este caso tienen que ver con el hecho de que todos los mexicanos
tienen que contribuir al gasto público en la medida de sus
posibilidades y en función de ello es que se hace necesaria una
legislación no solo con validez normativa, sino también axiológica
y fáctica, para que logre el respaldo y la confianza general.
II. La teoría general de sistemas
Antes de hablar del sistema fiscal, es necesario comprender
realmente que se entiende por sistema, ya que, si bien es cierto,
ésta es una palabra muy recurrida, resulta innegable que en
algunos casos, se pierde de vista cuáles son los presupuestos y
contenidos básicos de un sistema, a partir de la Teoría General de
Sistemas.
De manera resumida es necesario recordar que la primera
formulación en este sentido es atribuible al biólogo Ludwig Von
2 Aarnio A, (1991) Lo racional como razonable, Centro de Estudios
Constitucionales. Madrid. 1991, p. 42.
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
181
Bertalanffy, a quien se le reconoce la creación y desarrollo de esta
teoría y que parte de la idea que la TGS3 debe constituirse en un
mecanismo de integración, entre las ciencias naturales y sociales
y ser al mismo tiempo, un instrumento básico para la formación y
preparación de científicos y sobre estas bases, es que constituye en
1954 la sociedad para la investigación General de Sistema (Society
for General Systems Research.) cuyos objetivos fueron los
siguientes: a) Investigar el isomorfismo de conceptos, leyes y
modelos en varios campos y facilitar las transferencias entre
aquellos; b) Promoción y desarrollo de modelos teóricos en
campos que carecen de ellos; c) Reducir la duplicación de los
esfuerzos teóricos; d) Promover la unidad de la ciencia a través de
principios conceptuales y metodológicos unificadores.4
Para Ludwig Von Bertalanffy se puede establecer una
filosofía de sistemas, ya que toda teoría científica de gran alcance
tiene aspectos metafísicos5, distingue en esta una ontología, una
epistemología y una filosofía de valores, la ontología6 que se
aboca a la definición de un sistema y al entendimiento de cómo
están plasmados los sistemas en los distintos niveles del mundo de
la observación, es decir, la ontología se preocupa de problemas
tales como el distinguir un sistema real de un sistema conceptual.
Los sistemas reales son, por ejemplo, galaxias, perros,
células y átomos, los sistemas conceptuales son la lógica, las
matemáticas, la música y en general, toda construcción simbólica,
a su vez entiende la ciencia como un subsistema del sistema
conceptual, definiéndola como un sistema abstraído en tanto que
la epistemología se refiere a la distancia de la TGS con respecto al
positivismo o empirismo lógico, y este autor, señala que la
epistemología del positivismo lógico es fisicalista y atomista;
fisicalista en el sentido que considera el lenguaje de la ciencia de
la física como el único lenguaje de la ciencia y por lo tanto, la
física como el único modelo de ciencia; atomista en el sentido que
3 Teoría General de los Sistemas. 4 Bertalanffy, Von L. (1989) Teoría General de los Sistemas Fondo de Cultura,
México pp. 13 y 14. 5 Ídem, p. 114. 6 Ídem, p. XV.
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
182
busca fundamentos últimos sobre los cuales asentar el
conocimiento, que tendrían el carácter de indubitable.7
Refiere que "la realidad” es una interacción entre
conocedor y conocido, dependiente de múltiples factores de
naturaleza biológica, psicológica, cultural, lingüística, etc. y que
incluso la propia física nos enseña que no hay entidades últimas
tales como corpúsculos u ondas, que existan independientemente
del observador, esto conduce a una filosofía ‘perspectivista’ para
la cual la física, sin dejar de reconocerle logros en su campo y en
otros, no representa el monopolio del conocimiento.
Por otra parte la filosofía de valores de sistemas se
preocupa de la relación entre los seres humanos y el mundo8, pues
señala este tratadista que la imagen del ser humano diferirá si se
entiende el mundo como partículas físicas gobernadas por el azar
o como un orden jerárquico simbólico, la TGS no acepta ninguna
de esas visiones de mundo, sino que opta por una visión heurística.
Finalmente Von Bertalanffy reconoce que la teoría de
sistemas comprende un conjunto de enfoques que difieren en estilo
y propósito, entre las cuales se encuentran: La teoría de conjuntos
(Mesarovic); La teoría de las redes (Rapoport); Y que en forma
coincidente se desarrollaron bajo esta misma perspectiva diversas
tendencias, entre las que destacan:
La dinámica de sistemas (J.Forrester)9; La cibernética10 (Wiener
1948) que fue en los años cuarenta una nueva rama de la ciencia
que se ocupó de los problemas de la comunicación y del control,
agrupando diversas teorías que explicaban tanto el
comportamiento de las máquinas como del ser humano utilizando
conceptos tales como información, comunicación, fiabilidad o
confianza y realimentación (feedback) y el centro de su atención
fueron los patrones de organización y la capacidad de
autorregulación del sistema para mantenerse en equilibrio; La
7 Ídem, p. XVI. 8 Ídem, p. XVII. 9 Ver: Forrester, J.W. (1968) Principles of Systems. Wright-Allen Press. 1968.
Hall, A.D. & R.E. Fagen. "Definición of System". En: General Systems. Jg 1.
1975. 10 Ver: Wiener, N. (1974). Cibernética, R. Carnap & Morgenstern Matemáticas
en las ciencias del comportamiento. Madrid: Alianza Universidad. Y Wiener, N.
Cibernética y Sociedad. Editorial Sudamericana. Buenos Aires. 1979.
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
183
Teoría de la información (Shannon y Weaver 1949) 11 que se
relaciona con el resto de teorías por la identificación de los
mensajes codificados en la comunicación como patrones de
organización; La teoría de los autómatas (Turing); La teoría de los
juegos (Von Neumann 1947), entre otras.
Por eso, la práctica del análisis aplicado de sistemas tiene
que tomar en cuenta diversos modelos, de acuerdo con la
naturaleza del caso y con criterios operacionales, sin perder de
vista que algunos conceptos, modelos y principios de la TGS,
como el orden jerárquico, la diferenciación progresiva, la
retroalimentación, etc. son aplicables a grandes rasgos a todos los
sistemas materiales, psicológicos y socioculturales.
En las definiciones más comunes se identifican los
sistemas como conjuntos de elementos que guardan estrechas
relaciones entre sí, que mantienen al sistema directo o
indirectamente unido de modo más o menos estable y cuyo
comportamiento global persigue, normalmente, algún tipo de
objetivo (teleología), esta definición que se concentra fuertemente
en procesos sistémicos internos debe, necesariamente, ser
complementada con una concepción de sistemas abiertos, en
donde queda establecida como condición para la continuidad
sistémica el establecimiento de un flujo de relaciones con el
ambiente.
Bertalanffy, al exponer la teoría General de Sistemas en
relación al hombre se enfoca primeramente a analizarla sobre la
base de los avances de la psicología y señala, que un principio
importante, es el estímulo-respuesta, otro el ambientalismo, el de
equilibrio, el de economía y señala que la crisis de la Psicología se
debe a trabajar con el hombre bajo el modelo de hombre robot12 y
a partir de esta crítica indica que actualmente se está desarrollando
un sistema activo de personalidad13.
Es a partir de estas reflexiones que en un sentido amplio,
como lo señalan, Arnold, M y Osorio, F., “la Teoría General de
Sistemas se presenta como una forma sistemática y científica de
aproximación y representación de la realidad y al mismo tiempo,
11 Shannon, C. E., & Weaver, W. (1998). The mathematical theory of
communication. USA: University of Illinois Press. 12 Bertalanffy, Von L., Ob. cit. pp. 197-199 13Ídem., p. 202.
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
184
como una orientación hacia una práctica estimulante para formas
de trabajo transdisciplinarias”.14
De ahí que en la actualidad sea muy común que ante este
nuevo enfoque de analizar y resolver los problemas de la ciencia,
se haya vuelto una expresión común el término de sistema, sin
embargo se omite considerar que la Teoría de los sistemas, tiene
presupuestos básicos y si bien parte del principio que toda unidad
se constituye de diversos elementos y las interrelaciones que se
dan entre estos elementos van constituyendo el sistema, tal y como
lo explica Von Bertalanffy, esta explicación simple, se hace
compleja ante la gran diversidad de elementos que interactúan en
cada sistema y con mayor razón cuando se aplica a las relaciones
humanas, las cuales se pueden descomponer en un sinnúmero de
unidades, por lo que, para el desarrollo del ser humano y su
interrelación con el Estado, es necesaria la integración de una
multiplicidad de sistemas, ya que está relacionado con una gran
diversidad de unidades y es así como nos referimos a que existe
un sistema financiero, un sistema económico, un sistema
educativo, un sistema de seguridad social, etc.
Ahora bien, como lo señala Luhman,15 El punto de partida
de cualquier análisis teórico sistémico de una sociedad, debe
consistir en la diferencia entre sistema y entorno, entendio este
último como el conjunto de elementos que tienen influencia sobre
los elementos del sistema o son influidos por él, aunque no
pertenecen al mismo sistema.
La actual teoría de sistemas se fundamenta en una
constatación que atañe a la complejidad estructural de la sociedad
contemporánea y que ha acarreado la diferenciación de sistemas
que recrean de forma objetiva la gestión de espacios sociales de
forma independiente y autónoma de otros subsistemas y en este
sentido Luhmann16 la describe como un sistema recíproco de
comunicación.
Esta teoría adopta una forma estructural, como lo es la
emergencia evolutiva de círculos comunicativos cerrados, cada
14 Arnold, M y Osorio, F. (1998). Introducción a los conceptos básicos de la
teoría general de sistemas Ob. Cit. Pág. 40 15 Luhman N., (1991) Sistemas Sociales, Lineamientos para una Teoría General,
México, Alianza/iberoamericana, Pág. 39. 16 Ídem, p. 39.
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
185
uno de los cuales, desarrolla una función propia, si tales círculos
son cerrados, se produce una diferenciación sistémica de modo tal,
que cada sistema se forme distinguiéndose de un entorno, lo que
da lugar a un modelo dinámico en el que cada subsistema (o
sistema parcial), introduce el resto del sistema social como un
entorno interno y además, mantiene la idea de que cada subsistema
es autorreferente, lo cual introduce un importante sesgo en la
formulación de la teoría del conocimiento, ya que en principio
significa que las operaciones no pueden apoyarse sino sobre
anteriores operaciones de la misma naturaleza, así por ejemplo, las
decisiones políticas, como elementos del sistema político sólo son
posibles sobre la base de decisiones políticas anteriores y sólo se
les puede relacionar con una red de decisiones de ese tipo que se
diferencian de las decisiones económicas, legales, religiosas, etc.17
En base a lo anterior, tenemos por tanto en primer lugar
que el sistema jurídico es un sistema conceptual, abstraído de la
realidad, compuesto de una serie de subsistemas, que tiende a
describir conductas, funciones y comportamientos humanos sobre
principios unificadores, con base a una filosofía de valores, un
sistema que se puede aplicar con diversos modelos de acuerdo a
la naturaleza de sus fines, (teleología) y con criterios
operacionales, como el orden jerárquico, la diferenciación
progresiva, la retroalimentación, y que se puede distinguir primero
por la independencia de sus partes, pero a su vez en las fronteras
de sus subsistemas.
En ese marco de ideas el sistema jurídico a su vez es un
subsistema del sistema de control del estado, en el cual su fuerza
coercitiva es su principal herramienta, para lograr sus fines,
además dada su naturaleza ante la movilidad y la constante
evolución del ser humano, es un sistema abierto que importa y
procesa continuamente información de otros ambientes,
estableciendo permanentemente intercambios con su ambiente,
como lo son los procesos legislativos, jurisdiccionales o de la
doctrina, en un continuo proceso de morfogénesis, es decir de
adecuación y modificación de sus formas, con el objeto de
conservarse viable, que tiene atributos definidos a veces en la
norma que los crea o a través de los procesos judiciales que la
17 Ibíd.
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
186
interpretan, que siempre tiende a equilibrios mediante la
importación de elementos externos para la mejor comprensión de
la conducta humana y la más óptima aplicación del derecho.
Aunado a lo anterior, tiene una estructura que se precisa
en las normas orgánicas, los reglamentos y los manuales de
operación, donde se establecen la demarcación de la competencia,
jurisdicción y facultades de los encargados de operar el sistema y
del ámbito espacial, material y territorial de su aplicación y que
por tal no se puede comprender si no se toma en cuenta la
diferencia entre el sistema y su entorno, ya que se debe construir
respetando los círculos comunicativos que le son autorreferentes,
como por ejemplo la jurisprudencia, los antecedentes legislativos,
las decisiones de política del Estado.
Ahora bien, tenemos que los sistemas jurídicos a su vez se
componen de subsistemas como lo son los sistemas de normas
ejemplo derecho fiscal, civil, penal, etc. y para la aplicación de
dichas normas, el cual se define como el sistema procesal, que a
su vez se pueden clasificar de acuerdo a su materia y
características, otro subsistema del sistema jurídico es el que tiene
que ver con la gestión pública de los operadores de los diversos
subsistemas.
III. El sistema fiscal El Estado para cumplir con sus fines como lo señalan Quintana
Valtierra y Rojas Yáñez “realiza una serie de actos que en su
conjunto se denominan 'actividad financiera', la cual, consta de
tres pasos fundamentales, que se traducen en la liquidación y
recaudación de los tributos (obtención de ingresos),
administración del patrimonio y distribución de las sumas
recaudadas”18, asimismo, el maestro Rodríguez Lobato considera
al igual que Valdés Acosta, “que la actividad financiera del estado
es aquella relacionada con la obtención, administración o manejo
y empleo de los recursos monetarios indispensables para satisfacer
las necesidades públicas.”19
18 Quintana Valtierra y Rojas Yáñez (2012) Derecho Tributario Mexicano 6ª
Edición Editorial Trillas México. Pág. 31 19 Rodríguez Lobato Raúl (2001) Derecho Fiscal segunda edición Oxford
University Press México pág. 3.
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
187
Sin embargo, esta es una definición demasiado simple y
práctica, ya que para entender esta compleja actividad, incluso se
han elaborado varias teorías como lo son la representada por Adam
Smith, David Ricardo, la de Gustavo del Vecchio, Wilfredo
Pareto, Griziootti20, ya que en esta actividad que realiza el estado
no se debe perder de vista que está encaminada al cumplimiento
de las metas que lo definen, ya sea como un estado totalitario o
liberal, ya sea como un estado capitalista o comunista, o de
cualquier otra naturaleza según sus concepciones políticas.
En ese orden de ideas, la actividad financiera del estado se
ha dividido para su estudio, según el criterio de cada autor, así
Jacinto Faya lo enmarca como Finanzas Publicas, Humberto
Delgadillo lo divide en Derecho Financiero, Derecho Fiscal y
Derecho Tributario, Quintana Valtierra Y Rojas Yáñez en
principio ubican el estudio de los ingresos y egresos del Estado en
el Derecho financiero al referirse a este como “ la parte del derecho
objetivo que regula la actividad hacendaria del Estado”21 y en base
a las tres etapas en que dividen la actividad Financiera del Estado
dividen su estudio en Derecho fiscal, (que a su vez lo sub dividen
en derecho tributario: sustantivo, administrativo, contencioso y
penal.) Derecho patrimonial y Derecho presupuestario.
Es claro que todos los autores en principio reconocen
como un pilar de la actividad financiera del estado la actividad
recaudatoria y así podemos observar que ya Maurice Duverger en
la concepción clásica definía la hacienda pública como la “ciencia
de los medios por los que el Estado procura y utiliza los recursos
necesarios para la cobertura de los gastos públicos, mediante el
reparto entre los individuos de las cargas resultantes”.22
Lo cierto es, que como ciencia se ha desarrollado en
varias ramas, como son el derecho financiero, el derecho fiscal, el
derecho tributario, ya que como lo señala Delgadillo “las
actividades que realiza el Estado para la consecución de sus fines
20 Para mayor referencia ver Faya Viesca Jacinto (1986) en su obra Finanzas
Publicas Editorial Porrúa S.A. México 1986 21 Quintana Valtierra y Rojas Yáñez ob. cit. Pág. 31 22 Citado por Faya Viesca Jacinto ob. Cit. pág. 1.
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
188
han variado en cantidad y contenido conforme se ha ido
transformando la concepción de sus cometidos”.23
Así pues, queda claro que la actividad financiera del
Estado, para su estudio se ha subdividido en diversas partes por
tratarse precisamente de todo un sistema que tiene varios
subsistemas, ya que en principio podemos afirmar que este es un
sistema integral del cual se derivan varios subsistemas o sistemas
parciales que a su vez tiene referencia en el sistema jurídico del
Estado y en de esta forma a su vez como subsistema financiero,
y en ese orden el derecho fiscal forma un subsistema del Estado y
que a su vez se correlaciona con otros subsistemas como lo son el
sistema de planeación, el sistema aduanero, el sistema de
seguridad social, pero que además tiene sus propios subsistemas
como son el recaudatorio, el de supervisión y auditoría de las
obligaciones fiscales, el de defensa del contribuyente, el sistema
de ejecución fiscal, entre otros, mismos que están regulados por
leyes orgánicas, reglamentos, manuales y circulares.
En estos subsistemas, es importante reconocer sus
fronteras y círculos comunicantes, ya que no se pueden desarrollar
en forma viable y óptima, si no tienen racionalidad interna, puesto
que, como ya se mencionó, si no la tienen su entropía se va
perdiendo, haciendo progresiva su desorganización hasta llegar
finalmente a colapsarse, porque no cumplen con los principios o
fines a que van orientados por no lograr una totalidad sistemática.
Es por ello, que partiendo de este orden de ideas, tenemos
que en primer lugar, para elaborar un modelo de sistema,
entendido este como la construcción diseñada para identificar y
mensurar relaciones sistémicas complejas, es necesario, primero
definir los objetivos del sistema y, para ello, es preciso distinguir
las relaciones relevantes en correspondencia a tales objetivos.
Es a partir de este primer punto, que es necesario
establecer cuáles son los objetivos del sistema fiscal, ya que si bien
es cierto el Estado en un principio solo tenía como obligación
principal el brindar seguridad pública, en la actualidad, este
concepto se ha ampliado al de seguridad social y, al respecto, es
importante definir qué se entiende por derecho a la seguridad
23 Delgadillo Luis Humberto (2007) Principios de Derecho Tributario Editorial
Limusa S.A. de C.V. 5 edición México pág. 17
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
189
social y en ese contexto queda claro que todo ser humano aspira a
una alimentación suficiente o bastante para satisfacer esa
necesidad, a tener acceso a un sistema de salud, a vivienda digna,
y a todo aquello que le es necesario para satisfacer sus necesidades
más elementales, es decir en forma general en una primera etapa
a contar con los satisfactores básicos y en una segunda etapa aspira
a acceder a la cultura, el arte, el deporte, la recreación, es decir al
bienestar general y es evidente que para lograr esas metas el ser
humano se debe de esforzar a través del trabajo.
De ahí, que hablar de vida digna tiene una inmediata
vinculación con el trabajo y con la seguridad social, de tal forma
que entendemos que el derecho, desde el punto de vista
sociológico, se puede concebir como la reproducción de las
relaciones sociales y de la relación de poder entre los grupos en
una sociedad determinada24 y que, por tanto desde un punto de
vista jurídico el Estado a través del derecho, ejerce un sistema de
control social normativo, para el logro de sus fines, y entre estos
está el de brindar seguridad social, como lo señala el artículo 25
constitucional25, en el cual se establece que corresponde al Estado
la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea
integral y sustentable y que, mediante el fomento del crecimiento
económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y
la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad
de los individuos, grupos y clases sociales.
En ese mismo tenor de ideas tenemos que ya en forma más
específica, la constitución reconoce en el artículo cuarto los
siguientes derechos fundamentales: Que toda persona tiene
derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad; la
protección de la salud, a un medio ambiente adecuado para su
desarrollo y bienestar; que toda familia tiene derecho a disfrutar
de vivienda digna y decorosa; que los niños y las niñas tienen
derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación,
salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral;
que toda persona tiene derecho al acceso a la cultura y al disfrute
24 Correas Oscar Introducción a la Sociología Distribuciones Fontamara S.A.
México 1999 Pág. 217 25 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, última reforma D.O.F
29-07-2010.
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
190
de los bienes y servicios que presta el Estado en la materia, así
como el ejercicio de sus derechos culturales.
Como podemos ver en estos artículos se desprende que
todos los habitantes del país tienen derecho a un sistema de
bienestar social y seguridad social basado en el respeto de la
dignidad humana que les garantice no solo la vida, sino también la
libertad, la salud, alimentación, vivienda y el acceso a la cultura y
la recreación.
Por otra parte tenemos que otro subsistema que actúa en
forma alterna y comunicante con el sistema fiscal es el subsistema
de seguridad social ya que la única vía para lograr estas metas es
el trabajo, en su concepción más amplia y sobre todo a través del
establecimiento de un verdadero sistema de seguridad social, que
en forma general de acceso a la población a las metas que se
enuncian en los preceptos constitucionales antes mencionado, y
como base de ese subsistema de seguridad social, se deben
organizar otros subsistemas como lo son el del trabajo
independiente, el del trabajo asalariado.
En este tema, desde la primera redacción de la
Constitución de 1917 se reconoce al trabajo como un derecho
fundamental, no solo en el artículo 123, sino también en el artículo
526 y este subsistema es de trascendental importancia, ya que, si
bien es cierto, el artículo 31 fracción IV de la carta magna señala
que una de las obligaciones de los mexicanos es contribuir para
los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal
o del Estado y Municipio en que residan, de la manera
proporcional y equitativa que dispongan las leyes y que esta
captación de recursos puede provenir tanto del impuesto sobre la
renta como de otras fuentes de ingresos del causante fiscal.
Lo cierto es que la generación del ingreso en los
particulares sólo se da como resultado del trabajo, ya sea en sus
propios excedentes o en sus inversiones productivas, es decir, a
través de la obtención de rentas o inversiones; al final éstas sólo
son el producto de lo que se obtiene por la vía del trabajo, en
26 En efecto el artículo quinto constitucional establece que a ninguna persona
podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que
le acomode, siendo lícitos. Y que nadie puede ser privado del producto de su
trabajo, sino por resolución judicial y que nadie podrá ser obligado a prestar
trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
191
cualquiera de sus manifestaciones, como patrón, trabajador
asalariado, profesionista independiente, comerciante o industrial.
Y sin este ingreso no hay captación de recursos para que
el Estado pueda cumplir con sus fines, ya que el subsistema de
captación de los ingresos, necesarios para los gastos públicos, es
decir el sistema tributario, es la base del sistema fiscal, ya que
como lo refieren Quintana Valtierra y Rojas Yáñez “para dar
cumplimiento a los fines que constitucionalmente tiene
encomendados. El Estado requiere de recursos”.27
Y para ello un aspecto fundamental es el cómo obtener
dichos ingresos y como lo señala Luis Humberto Delgadillo: [C]omo punto de referencia para el análisis y agrupamiento de los
ingresos del Estado tenemos como elemento fundamental la ley
que los regula, denominada Ley de Ingresos de la Federación que
emite anualmente el Poder Legislativo en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 74 fracción IV de la Constitución y de
acuerdo con sus facultades establecidas en la fracción VII del
artículo 73.28 Y, es en este ordenamiento, donde se define qué impuestos,
las contribuciones o mejoras, los derechos, los productos y los
aprovechamientos que van a ser exigibles en cada año fiscal así
como cuáles son los ingresos que por endeudamiento o
aportaciones de seguridad social se pueden captar, es decir se
puede advertir que hay ingresos tributarios y no tributarios.
Y frente al subsistema fiscal, es importante destacar que a
pesar de la obligación constitucional de contribuir al gasto público,
y de los ingresos considerados en la Ley de Ingresos, sin embargo,
es una realidad que en México, la gran mayoría de la población
económicamente activa se dedica a la economía informal y hace
aportaciones muy pequeñas al gasto público porque no paga
impuestos en forma directa y lo que se obtiene es en forma
indirecta por los impuestos al consumo y al gasto, pero no por
impuestos al ingreso.
En contrapartida, este sector carece de acceso a un
servicio médico, de capacidad económica para ser sujeto de un
crédito para vivienda y tampoco cuenta con la cultura de la
27 Quintana Valtierra Jesús y Rojas Yáñez Jorge ob. Cit. pág. 31 28 Delgadillo Luis Humberto ob. Cit págs. 27 y 28.
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
192
prevención ni con los ingresos suficientes para establecer un fondo
de ahorro o de contingencia para el futuro.
Si bien, en una posición más privilegiada, están los
trabajadores asalariados cuya relación se regula en el artículo 123
Constitucional, sector en el cual el patrón es el retenedor del
impuesto sobre sus salario y, que por tanto, cuenta con una
protección mayor, ya que sus ingresos se regulan por medio de los
salarios mínimos generales, que se establecen conforme la Ley
Federal del Trabajo, así como las diversas prestaciones a que
tienen derecho, como lo son vacaciones, días de descanso, fondos
de pensiones o de jubilación a través del Instituto Mexicano del
Seguro Social29, pero a pesar de ello, también es una realidad que
en este segmento existe un gran atraso para lograr que su nivel de
vida sea en los estándares que aspira la Constitución.
Algo similar ocurre en cuanto a los trabajadores al servicio
de los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus
trabajadores, que se regulan en el inciso B del artículo 123
constitucional en donde de igual forma el Estado como patrón es
el retenedor del impuesto y el cual se regula sobre bases mínimas,
entre las cuales resaltan que deben tener centros para vacaciones
y para recuperación, así como tiendas económicas para beneficio
de los trabajadores y sus familiares, se proporcionarán a los
trabajadores habitaciones baratas, en arrendamiento o venta,
conforme a los programas previamente aprobados y que, además,
el Estado mediante las aportaciones que haga, establecerá un
fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor
de dichos trabajadores y establecer un sistema de financiamiento
que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que
adquieran en propiedad habitaciones cómodas e higiénicas, o bien
para construirlas, repararlas, mejorarlas o pagar pasivos
adquiridos por estos conceptos30.
29 En la fracción XXIX del artículo 123 Constitucional se establece que es de
utilidad pública la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de
invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de
enfermedades y accidentes, de servicios de guardería y cualquier otro
encaminado a la protección y bienestar de los trabajadores, campesinos, no
asalariados y otros sectores sociales y sus familiares 30 Las aportaciones que se hagan a dicho fondo se administrarán y se otorgarán
mediante créditos y estos derechos se regulan y prestan a través del Instituto de
Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado, (ISSSTE).
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
193
Y en este sentido tenemos que México acorde a la
declaración Universal de los derechos Humanos de 194831 da
cumplimiento a este ordenamiento y a lo establecido en el artículo
26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de
1969, que señala que los Derechos económicos sociales y
culturales son el derecho al desarrollo Progresivo, y que éste está
definido como la obligación de adoptar providencias, tanto a nivel
interno como mediante la cooperación internacional,
especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente
la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas
económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura,
contenidas en la Carta de la Organización de los Estados
Americanos, en la medida de los recursos disponibles, por vía
legislativa u otros medios apropiados.
IV. Conceptos básicos
Para analizar el sistema fiscal mexicano, se tienen varias
herramientas, pero en forma fundamental hay dos que son, la Ley
de Ingresos de la Federación, en la cual se diseña el sistema
tributario, ya que determina el marco legal que sustenta la política
de ingresos de la federación para el ejercicio fiscal posterior y que
es temporal, ya que sólo tiene una vigencia de un año, y la
elaboración de la Ley de Ingresos debe estar directamente
relacionada con los Criterios Generales de Política Económica, ya
que en ésta se establecen las metas de recaudación fiscal, las tasas
que se aplicarán a los distintos tipos de impuestos, la aplicación de
estímulos fiscales, además de fijar los criterios y los plazos para
cumplir con las obligaciones.
La segunda es el presupuesto de Egresos de la Federación,
que es la norma legal en la cual se etiqueta en que se va a utilizar
el gasto público ya que el artículo 126 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos es muy claro al señalar que no
podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el
presupuesto o determinado por la ley posterior, precepto que como
señala Hugo Carrasco “tiene como finalidad sujetar a la legalidad
31 En los artículos 22 a 27 establece como derechos económicos sociales y
culturales el derecho al trabajo y a la Seguridad Social, el derecho a disfrutar del
tiempo libre, a una jornada laboral razonable, a vacaciones periódicas pagadas.
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
194
las erogaciones que se realizan con base en el presupuesto, con el
objeto de controlar el manejo y el ejercicio del gasto público en
materia federal.”32
En ese orden de ideas es a través de estos ordenamientos
que se puede advertir cuál es la política fiscal del Estado, la cual
como señala Latapi se entiende como:
[E]l conjunto de instrumentos y medidas que toma el Estado con
el objeto de recaudar los ingresos necesarios para realizar las
funciones que le ayuden a cumplir los objetivos de la política
económica general. Los principales ingresos de la política fiscal
son por la vía de impuestos, derechos, productos,
aprovechamientos y el endeudamiento público interno y externo.
La política fiscal como acción del Estado en el campo de las
finanzas públicas, busca el equilibrio entre lo recaudado por
impuestos y otros conceptos y los gastos gubernamentales33.
En México el sistema tributario tiene tres componentes
importantes, el primero se refiere al marco legal que define las
reglas sobre la base de las cuales se definen las figuras tributarias;
el segundo, que comprende las técnicas fiscales, como la
fiscalización de los impuestos mediante el uso de comprobantes
fiscales, un sistema de comprobación fiscal, el cobro coactivo de
multas, un padrón confiable de contribuyentes, etcétera; que se
emplean en la recaudación, tendiendo a la equidad según los
objetivos del gobierno y un tercero, que algunos autores desdeñan,
que es la administración del sistema tributario que como
encargado de aplicar las técnicas fiscales debe de contar con las
herramientas y con los elementos humanos especializados
necesarios para tener una estructura funcional que le permita ser
eficiente en la recaudación fiscal, y que debe tener como objetivo
eliminar los excesivos trámites burocráticos, así como el gran
número de formas fiscales para pagar los impuestos y eliminar las
prácticas de corrupción.
32 Carrasco Iriarte Hugo (2010) Derecho fiscal constitucional, 5ª. Ed., Oxford
University Press, México, p. 375. 33 Véase Latapí Ramírez Mariano (1998) La Realidad de los Impuestos en
México, , Sistemas de Información Contable y administrativa computarizada S.A.
de C.V. SICCO México y Centro de Estudios de las Finanzas Públicas H.
Cámara de Diputados LX Legislatura, febrero de 2007, disponible en:
www.cefp.gob.mx
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
195
Aunado a lo anterior, como lo señala Flavia Rodríguez
también debe “ser elástico, o sea, que la recaudación que realiza
el Estado debe crecer en un sentido más que proporcional a los
cambios cuantitativos en el ingreso”34. Y en ello surge la necesaria
toma de posturas ya que si el Estado tiene una reducida
participación en la actividad económica, la población menos
favorecida se verá en la necesidad de cubrir sus demandas con
bienes privados básicos, debido a la restringida cobertura de
bienes y servicios por parte del Estado, o bien un estado con mayor
injerencia para que en forma subsidiaria proporcione a los menos
favorecidos los servicios que no pueden obtener en forma privada,
costos que tendrá que soportar en el gasto público, y para
conseguir esto se necesita que el nivel de ingresos públicos sea
mayor al nivel de gastos o creando los incentivos necesarios para
estimular el ahorro del sector privado35
En cuanto al marco normativo, tenemos los siguientes
ordenamientos como base de todo el sistema fiscal Mexicano:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos36, Ley
General de Deuda Pública, Código Fiscal de la Federación37, Ley
de Ingresos de la Federación y los presupuestos de egresos
anuales38 y de estas derivan los demás ordenamientos como son la
Ley de Impuesto Sobre la Renta39, Ley de Impuesto al Valor
34 Flavia Rodríguez. “La política fiscal y las finanzas públicas en América
Latina”, CEMLA. 35 Ver Samuelson, Paul A., Macroeconomía, Mc Graw Hill, 1995. 36 El artículo 31 fracción IV de la Constitución señala que son obligaciones de
los mexicanos “Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como
del Distrito Federal o del Estado o Municipio en que se resida, de la manera
proporcional y equitativa que dispongan las leyes.” 37 Código Fiscal de La Federación Publicado en el Diario Oficial de la Federación
el 31 de diciembre de 1981, Última reforma publicada en el Diario Oficial de la
Federación 14 de marzo de 2014. El Artículo 1º señala que “Las personas físicas
y las morales, están obligadas a contribuir para los gastos públicos conforme a
las leyes fiscales respectivas. Las disposiciones de este Código se aplicarán en su
defecto y sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de los que
México sea parte. Sólo mediante ley podrá destinarse una contribución a un gasto
público específico”. 38 El artículo 73 de la Constitución señala que el Congreso tiene facultad: fracción
“VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto” 39 Ley Del Impuesto Sobre La Renta publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 11 de diciembre de 2013 “Artículo 1. Las personas físicas y las
morales están obligadas al pago del impuesto sobre la renta en los siguientes
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196
Agregado,40 Ley de Impuestos Especiales sobre Producción y
Servicios, Ley del Impuesto al Activo, Ley del Impuesto al
Comercio Exterior, Ley Aduanera, Ley de Coordinación Fiscal,
Ley del Sistema de Administración Tributaria entre otros.
Resultando para nuestro estudio importante como
herramienta de análisis primero la Ley de Ingresos de la
Federación por ser el documento de carácter legal que faculta a las
autoridades gubernamentales en materia de hacienda pública para
hacer el cobro de los impuestos, derechos y cooperaciones y
demás ingresos.
Analizando esta ley llegamos a la conclusión, que como
lo establece Mariano Latapi, nuestro país tiene tres grandes fuentes
de ingresos, los ingresos tributarios, los ingresos no tributarios y
los que provienen de Organismos descentralizados y paraestatales.
En tanto los ingresos tributarios, son los que se refieren a
la prestación en dinero o en especie, que el Estado fija
unilateralmente y con carácter obligatorio, a todos aquellos
individuos cuya situación coincida con la que la ley específica
señala como hecho generador de un crédito fiscal como lo define
el Código Fiscal de la Federación:
casos: I. Las residentes en México, respecto de todos sus ingresos, cualquiera que
sea la ubicación de la fuente de riqueza de donde procedan. II. Los residentes en
el extranjero que tengan un establecimiento permanente en el país, respecto de
los ingresos atribuibles ha dicho establecimiento permanente. III. Los residentes
en el extranjero, respecto de los ingresos procedentes de fuentes de riqueza
situadas en territorio nacional, cuando no tengan un establecimiento permanente
en el país, o cuando teniéndolo, dichos ingresos no sean atribuibles a éste.” 40 Ley Del Impuesto Al Valor Agregado publicada en el Diario Oficial de la
Federación el 29 de diciembre de 1978 Última reforma publicada el 11 de
diciembre de 2013 “Artículo 1o.- Están obligadas al pago del impuesto al valor
agregado establecido en esta Ley, las personas físicas y las morales que, en
territorio nacional, realicen los actos o actividades siguientes: I.- Enajenen
bienes. II.- Presten servicios independientes. III.- Otorguen el uso o goce
temporal de bienes. IV.- Importen bienes o servicios. El impuesto se calculará
aplicando a los valores que señala esta Ley, la tasa del 16%. El impuesto al valor
agregado en ningún caso se considerará que forma parte de dichos valores. El
contribuyente trasladará dicho impuesto, en forma expresa y por separado, a las
personas que adquieran los bienes, los usen o gocen temporalmente, o reciban
los servicios. Se entenderá por traslado del impuesto el cobro o cargo que el
contribuyente debe hacer a dichas personas de un monto equivalente al impuesto
establecido en esta Ley, inclusive cuando se retenga en los términos de los
artículos 1o.-A o 3o., tercer párrafo de la misma.”
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
197
Son créditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o
sus organismos descentralizados que provengan de
contribuciones, de sus accesorios o de aprovechamientos,
incluyendo los que deriven de responsabilidades que el Estado
tenga derecho a exigir de sus funcionarios o empleados o de los
particulares, así como aquellos a los que las leyes les den ese
carácter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta ajena.41
Ahora bien, el mismo Código Fiscal en el Artículo
segundo, clasifica los ingresos tributarios como las contribuciones
en: impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de
mejoras y derechos.42
Los impuestos que define Hugo Carrasco Iriarte como “La
contribución cuya obligación tiene como hecho generador una
situación independiente de toda actividad estatal inmediata de
beneficio concreto relativa al contribuyente, pues lo que se paga
se traduce en servicios públicos indivisibles”43, los cuales clasifica
este autor en directos, indirectos, reales, personales, específicos,
ad valorem, generales, especiales, con fines fiscales o extra
fiscales y alcabalatorios.
El Código Fiscal de la Federación los define como: [L]as contribuciones establecidas en ley que deben pagar las
personas físicas y morales que se encuentran en la situación
jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de
las señaladas en las fracciones II, III y IV de este Artículo. II.
Aportaciones de seguridad social son las contribuciones
establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidas por el
Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la ley en
materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en
forma especial por servicios de seguridad social proporcionados
por el mismo Estado44.
Para Luigi Gosa, el impuesto es una parte proporcional de
la riqueza de los particulares, deducido por la autoridad pública
41 Ver artículo 4 del Código Fiscal de la Federación, Ob. cit. 42 Ver artículo 2 del código Fiscal de la Federación Ob. Cit. en donde clasifica
las contribuciones. 43 Carrasco Iriarte Hugo (2011) Diccionario de Derecho Fiscal Oxford University
Press México pág. 378 44 Ver artículo 2 fracción I del código Fiscal de la Federación Ob. cit.
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198
con el fin de proveer a aquella parte de los gastos de utilidad
general que no cubren las rentas patrimoniales.
Seligman señala que un impuesto es una contribución
forzada de una persona para el gobierno, para costear los gastos
realzados en interés común sin referencia a los beneficios
especiales esperados45.
Ahora bien, como impuestos directos, desde el punto de
vista administrativo son los que recaen sobre las personas por la
posesión o disfrute de la riqueza o del ingreso, gravando
situaciones normales y permanentes que son más o menos estables
y que pueden percibirse según listas normativas de causantes y
tenemos por ejemplo los siguientes: impuesto sobre la renta,
impuesto sobre la renta de sociedades, impuesto sobre utilidades
extraordinarias, impuestos sobre bienes, impuestos de
capacitación e impuestos sobre donaciones.
En tanto que los impuestos indirectos, gravan las
actividades productivas y comerciales como los son los derechos
de exportación, derechos de importación, derechos sobre el
consumo, impuestos sobre cifras de negocios, impuestos sobre
transporte y el más recurrido el impuesto al valor agregado, de
cuya naturaleza, se puede desentrañar cuales son las actividades
que principalmente grava el Estado o bien cómo es que pretende
llegar a recaudar ingresos de aquellos obligados a pagar impuestos
que no lo hacen.
Los ingresos no tributarios, representan la captación de
recursos del Estado, que podemos señalar a contrario sensu que es
la que no deriva del ejercicio del poder impositivo del Estado, es
decir, del poder tributario, sino que deriva de ingresos distintos tal
y como lo establece el Código Fiscal de la Federación en su
artículo tercero, el cual refiere que: Son aprovechamientos los ingresos que percibe el Estado por
funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de
los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan
los organismos descentralizados y las empresas de participación
estatal. Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la
indemnización a que se refiere el séptimo párrafo del Artículo 21
de este Código, que se apliquen en relación con
45 Ver Martínez Almazán, Raúl. (1996) Las finanzas del sistema federal
mexicano, México
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
199
aprovechamientos, son accesorios de éstos y participan de su
naturaleza46.
Por esta razón, es que el mismo Código Fiscal establece
que los mismos no necesariamente se aplicarán al gasto público,
sino que al no ser impuestos destinados a éste, se señala que: [L]os aprovechamientos por concepto de multas impuestas por
infracciones a las disposiciones legales o reglamentarias que no
sean de carácter fiscal, podrán ser destinados a cubrir los gastos
de operación e inversión de las dependencias encargadas de
aplicar o vigilar el cumplimiento de las disposiciones cuya
infracción dio lugar a la imposición de la multa, cuando dicho
destino específico así lo establezcan las disposiciones jurídicas
aplicables47.
De igual manera, en este rubro se encuentran los Derechos
que como define el código Fiscal son “las contraprestaciones por
los servicios que preste el Estado en sus funciones de derecho
privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de
bienes del dominio privado”48.
En ese plano el renglón más importante de la federación
son los ingresos petroleros, que se componen de los ingresos por
la venta de los hidrocarburos, los derechos por su venta y
explotación y el aprovechamiento sobre rendimientos excedentes,
estos ingresos, en su mayoría, se comportan de acuerdo al precio
internacional del petróleo lo que provoca que los ingresos
presupuestarios sean vulnerables en el tiempo, es decir que
muestran un comportamiento volátil debido a que están asociados
directamente con el precio por barril de petróleo observados en el
mercado internacional, por lo que los ingresos petroleros al estar
vinculados con el precio internacional del barril del petróleo el
cual siempre será distinto al precio fiscal estimado para el ejercicio
que corresponda, ocasiona que, en algunos casos, sean deficitarios
o bien en otros se obtengan ingresos excedentes, como puede ser
en el caso de los derechos a los hidrocarburos y al gas natural y
los aprovechamientos que se obtienen por la exportación de
petróleo crudo y los impuestos a los derivados de dichos
energéticos.
46 Ver código Fiscal de la Federación Ob. Cit. 47 Ver artículo 3 del código Fiscal de la Federación. 48 ibídem
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200
V. Antecedentes de la reforma fiscal de 2014
Ahora bien sobre las bases anteriores y podemos analizar la
evolución de la política financiera del Estado Mexicano, y
podemos advertir a grosso modo las siguientes características de
acuerdo a los presidentes en turno:
Si partimos de la etapa del postrevolucionaria y una vez
que se cimentó el sistema con estabilidad política, tenemos un
periodo de una política nacionalista acorde a los principios y
postulados que dieron origen a la revolución, y que se enmarca
como una etapa estabilizadora en la que se advierte por una parte
un gran apoyo y concentración de la inversión hacia la industria y
por otra parte hacia el campo siendo este subsidiado, al
considerarse como el principal proveedor de materias primas para
la industria, por lo que su desarrollo se condiciona al crecimiento
de la industria que además tiene un importante auge debido a al
conflicto armado de la segunda guerra mundial, lo cual permitió a
México crecer ante las necesidades bélicas.
Referentes de esta política son los gobiernos de: Manuel
Ávila Camacho (1940 – 1946), Miguel Alemán Valdés (1946 –
1952), Adolfo Ruiz Cortines (1964 – 1970) en los que sus
principales características fueron que los principales impuestos
que aplicó son los de la Renta, el de la Industria y el de Comercio
Exterior; con este último los ingresos por impuestos por lo que
se recurre a los préstamos al igual que Adolfo López Mateos (1958
– 1964) quien para subsanar el déficit de ingresos crea el impuesto
sobre ingresos mercantiles y el último presidente que sigue esta
política estabilizadora es Gustavo Díaz Ordaz (1964 – 1970) que
en 1965 incorpora los ingresos de las empresas estatales a la Ley
de Ingresos de la Federación.
En la década siguiente se hacen reformas en el sistema
tributario, con una política económica de corte keynesiano que
propone una mayor intervención estatal, para corregir los
desequilibrios estructurales, con políticas que incrementan el
gasto público y la oferta monetaria, políticas que se siguen en los
dos mandatos presidenciales siguientes el de Luis Echeverría
Álvarez (1970 – 1976) y José López Portillo (1976 – 1982) que
en 1980 emite el Impuesto al Valor Agregado que sustituye al
Impuesto de Ingresos Mercantiles y recurre exageradamente al
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
201
endeudamiento, sobre la base de las expectativas de los ingresos
petroleros que genera una inflación, la cual al final del periodo se
atribuye a la fuga de capitales lo que motiva la llamada
nacionalización de la banca en 1982, quedando ésta en manos del
Gobierno Mexicano.
Ahora bien ante la crisis inflacionaria que dejan los
Gobiernos de Luis Echeverría, Álvarez y de López Portillo, debido
al excesivo endeudamiento en que incurrieron, se hace un cambio
estructural en el modelo de la economía mexicana, adaptándose un
modelo de tipo neoliberal con el que se pretendió rechazar las
políticas económicas de corte keynesiano, ya que en contraste, los
neoliberales recomiendan reducir el déficit público y reducir la
oferta monetaria.
Señalan que la política debe fijar topes a la tasa de interés,
ya que el financiamiento inflacionario del déficit público reprime
el desarrollo de los mercados financieros, dando origen a una
asignación deficiente de los recursos productivos. Para este
modelo, el desarrollo de mercados financieros es un pre-requisito
del desarrollo económico, pues un mercado financiero
evolucionado incrementa la propensión a ahorrar de la población
y canaliza los recursos a usos más productivos, siguiendo esta
línea tenemos a: Miguel de la Madrid Hurtado (1982 – 1988) en
cuyo mandato se incrementan los recursos vía venta de
paraestatales, el retiro de subsidios, la racionalización de las
actividades públicas, el recorte de personal, y restaura el sistema
bancario en manos de la iniciativa privada49.
En la década que le precedió, la de los ochenta, se presentó
una continua reducción de los ingresos tributarios, fenómeno que
retroalimentó el déficit del sector público y que de inmediato
generó presiones sobre el nivel general de precios a lo que se
acumula la caída de las ganancias proveniente del petróleo por la
crisis petrolera mundial, así en ese entorno Carlos Salinas de
Gortari (1988-1994), tiene como principal preocupación contener
la inflación sobre la base de los acuerdos del Pacto para la
Estabilidad y el Crecimiento Económico.50
49 Serra Puche Jaime, Política Fiscal en México: Un Enfoque de Equilibro 50 Ver Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo 1988-1994 y Plan
Nacional de Desarrollo 1995-2000.
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202
Para ello disminuye la tasa del IVA del 15% al 10%,
fueron eliminadas tasas especiales y exenciones fiscales a algunos
sectores prioritarios y los ingresos de PEMEX representan un
10.6% del total de ingresos51.
Las reformas más importantes en materia fiscal durante
este período son: La simplificación de las formas de declaración
de impuestos para las pequeñas empresas; implementación de
IMPAC, 2 % sobre el activo fijo empresarial y financiero,
reducción de la tasa máxima del ISR para personas físicas, que
pasó del 50 % al 35 % sobre el ingreso. La indización del ISR con
el INPC.; eliminación de tasas especiales y exenciones fiscales a
los sectores agrícola, ganadero, transporte de carga y pasajeros,
bancos e industria editorial, siendo incorporados a partir de 1990
al Régimen General de la Ley del ISR.
Mediante el Régimen Simplificado se redujo el número de
declaraciones y la información requerida en las mismas, se
reforma el artículo 115 constitucional, se otorgan a los municipios
parte de su potestad fiscal, de modo que éstos cobran impuestos y
derechos importantes sobre la propiedad como el predial, la
adquisición de inmuebles, fraccionamientos, licencias de
construcción y los derechos del agua y se hace la instrumentación
de penalidades fuertes en contra de los evasores fiscales52.
En el siguiente periodo Ernesto Zedillo Ponce de León
(1995 - 2000) siguiendo la política neoliberal, pero haciendo un
cambio en su visión política con un sentimiento más federalista53.
Sigue la tendencia de depender fuertemente de los ingresos
tributarios, ya que para 1995 éstos representan el 60.8% del total
de ingresos del gobierno y el 40.6% del total de ingresos ordinarios
del sector público federal.
Con el desplome de los precios internacionales del
petróleo, a partir del primer semestre de 1997, se captaron recursos
importantes por la desincorporación de entidades públicas, en el
transcurso de este período, la política de gasto público desempeñó
un papel clave para cumplir con los objetivos económicos y
51 Ver Criterios Generales de Política Económica 1988-1994 Fuente: Secretaría
de Hacienda y Crédito Público 52 Secretaría de Hacienda Y Crédito Público, Adecuaciones Fiscales 1988 53 Secretaría de Hacienda y Crédito Público Criterios Generales de Política
Económica 1995-2000.
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
203
sociales establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo 1995 -
2000.
Como consecuencia de la disminución de los ingresos
petroleros, el gasto público se ajustó en tres ocasiones al nivel de
recursos disponibles, con la finalidad de no generar desequilibrios
macroeconómicos y alcanzar las metas fiscales establecidas para
la administración54. Durante el periodo 1995 – 2000 los ingresos
del gobierno provienen principalmente de los impuestos
siguientes: El impuesto sobre la renta, el impuesto al valor
agregado, y de los ingresos no tributarios como son los ingresos
petroleros y de organismos y empresas55.
Otro de los cambios importantes es la creación del
Servicio de Administración Tributaria que comprende todas las
actividades relacionadas con la recaudación de los ingresos
públicos. En ese sentido si bien corresponde a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP) esta función, la misma se
desconcentra a través del Servicio de Administración Tributaria
(SAT) que es la encargada de la administración fiscal en México,
desde el primero de julio de 1997, como un órgano desconcentrado
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con carácter de
autoridad fiscal con atribuciones y facultades vinculadas con la
determinación y recaudación de las contribuciones federales que
antes había ejercido la Subsecretaría de Ingresos, en lo relativo a
la determinación, liquidación y recaudación de impuestos y demás
contribuciones y sus accesorios, así como la vigilancia en el
correcto cumplimiento de las obligaciones fiscales.
Durante la administración de Zedillo el gasto público tuvo
una orientación prioritaria hacia el desarrollo social y a la
inversión en sectores estratégicos. El objetivo fue no sólo destinar
una mayor cantidad de recursos, sino también lograr un uso más
eficiente de los mismos. Así, el gasto en desarrollo social se
concentraba en los sectores salud, educación, vivienda y combate
a la pobreza. Sin embargo, los resultados de la aplicación de los
54 Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, Anexo estadístico 55Ver Política Fiscal – Tendencias del Sistema Tributario Mexicano del Centro
de Estudios de las Finanzas Públicas H. Cámara de Diputados LX Legislatura
febrero de 2007 www.cefp.gob.mx elaborado tomando como Fuente: la base en
datos de Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995 - 2005 y Ley de Ingresos
2006.
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
204
recursos no son satisfactorios ya que a esa época se estimaba que
existían casi 60 millones de mexicanos pobres, de los cuales 40
millones de habitantes se encontraban en pobreza extrema, según
datos del investigador social Julio Boltvinick56.
Al término de este periodo asume la presidencia Vicente
Fox Quezada (2000 - 2006) el cual por ser del partido opositor al
PRI que había permanecido en el poder 75 años, generó muchas
expectativas de cambio, sin embargo, siguiendo la política
neoliberal durante su mandato, aplica una política pro cíclica que
se caracteriza por el freno y arranque de la inversión pública, así
primeros tres años del gobierno de Fox contribuyeron a la pérdida
de competitividad de la economía mexicana frente al resto del
mundo, por ejemplo China, desplazó a México del segundo lugar
como proveedor de Estados Unidos.57 La pérdida de
competitividad de la economía mexicana puede observarse a
través del índice del tipo de cambio real del peso mexicano.58
Durante el periodo 2001 – 2003 los ingresos tributarios
permanecieron constantes al ubicarse en 9.8% del PIB como
consecuencia de las modificaciones fiscales a la Ley del Impuesto
Sobre la Renta (ISR) enfocadas a disminuir privilegios fiscales y
en el Impuesto al Valor Agregado (IVA) al cambio en el esquema
de pagos; con excepción de 2001, cuando los ingresos petroleros
fueron inferiores en 6 mil 317.5 millones de pesos a los estimados
en la Ley de Ingresos de ese año, los ingresos se generaron por
encima de los estimados y para tener un mayor control de los
ingresos excedentes, se crea el Fondo para la Estabilización de los
Ingresos Petroleros (FEIP), cuya finalidad es generar una reserva
que permita enfrentar posibles contingencias presupuestarias
ocasionadas por una caída en los precios del petróleo, en la
plataforma de producción o en el tipo de cambio, que pudieran dar
origen a recortes presupuestarios. Finalmente los ingresos
provenientes de organismos y empresas prácticamente
permanecieron constantes en el periodo 2000 – 200659.
56 Boltvinik, Julio. (noviembre de 2009), El Financiero, sección de economía. 57 Véase Informe Anual Banco de México 2003, págs. 53 y 54 58 Fuente: Presidencia de la República, sexto informe de Gobierno p. 370 59 Ver Política Fiscal – Tendencias del Sistema Tributario Mexicano del Centro
de Estudios de las Finanzas Públicas H. Cámara de Diputados LX Legislatura
febrero de 2007 www.cefp.gob.mx elaborado tomando como Fuente: la base en
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
205
Entre los resultados negativos de la evolución de la
economía nacional durante los estos primeros años de políticas
neoliberales, se encuentra el aumento de la desigualdad
económico-social del país, ello se expresa en el hecho de que en
2005 el ingreso corriente monetario del diez por ciento de la
población más rica, era 34 veces mayor que el del diez por ciento
de la población más pobre; mientras que en 1984, al inicio del
proceso de globalización de México, dicha diferencia era de 24
veces. Entre el 2000 y 2005 la diferencia en cuestión pasó de 35.95
a 34.77 veces.
La magnitud actual de la desigualdad en la distribución
del ingreso se ilustra por el hecho de que en 2005, el diez por
ciento de la población más pobre concentraba solamente 1.11%
del ingreso nacional, mientras que del diez por ciento de la
población más rica concentraba 38.16%60. El resultado de esto ha
traído una desintegración social interna mayúscula en donde se
han ahondado las desigualdades sociales: según INEGI, en 2005
el 70% de la población se quedó con el 35.8% del ingreso nacional,
en tanto que el 30% se agenció el 64.2%. Esta excesiva
concentración del ingreso trajo como consecuencia una “deuda
social” cada vez mayor.
Se sabe que casi 50% de la gente vivía en esa época en la
pobreza; de ellos, más de la mitad lo hacía con menos de dos
dólares al día; hasta el 2000, el 60% de la población podía adquirir
la llamada canasta básica; en 2005, sólo el 50% puede hacerlo
(INEGI, 2006)61. Situación que no cambio con Felipe Calderón
Hinojosa (2006-2012). Durante este periodo establece en el Plan
datos de Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995 - 2005 y Ley de Ingresos
2006. 60 Véase Instituto Nacional de Geografía y Estadística, Encuesta Nacional de
Ingresos y Gastos de los Hogares, ENIGH, 1984, 2000, 2002, 2004 y 2005 61 Ver Centro de Estudios de Finanzas Pública, Ley de Ingresos y Miscelánea
Fiscal 2007. Dictamen aprobado por el Congreso, página electrónica de la
Cámara de Diputados, México, diciembre 22 de 2006. Centro de Estudios de
Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, Página electrónica, marzo de
2007. Consejo Nacional Agropecuario, Compendio estadístico del sector
agroalimentario: 1994-2004, CNA, México, 2005. Fox, Vicente, Anexo
estadístico del Sexto Informe de Gobierno, Presidencia de la República, México,
2006. INEGI, Encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares 2005.
INEGI, México, 2006.
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JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
206
Nacional de Desarrollo las siguientes estrategias: mejorar la
administración tributaria fomentando el cumplimiento equitativo
en el pago de impuestos y reduciendo la evasión fiscal; establecer
una estructura tributaria eficiente, equitativa y promotora de la
competitividad, permitiendo encontrar fuentes alternativas de
ingresos, así como hacer frente a las necesidades de gasto en
desarrollo social y económico que tiene el país; garantizar una
mayor transparencia y rendición de cuentas del gasto público para
asegurar que los recursos se utilicen de forma eficiente, así como
para destinar más recursos al desarrollo social y
económico; restablecer sobre bases más firmes la relación fiscal
entre el Gobierno Federal y las entidades federativas; administrar
de forma responsable la deuda pública para consolidar la
estabilidad macroeconómica, reducir el costo financiero y
promover el desarrollo de los mercados financieros.62
Ahora bien, lo cierto es que al final de este sexenio, a pesar
de que se crearon dos nuevos impuestos, ya que una de las
principales innovaciones fue la introducción del Impuesto
Empresarial a Tasa única (IETU), y el Impuesto a los Depósitos
en Efectivo (IDE) como contribución complementaria del ISR y
auxiliar en el control de la elusión fiscal. El IDE, en vigor desde
el 1º de julio de 2008, el cual tenía como finalidad permitir
identificar la entrada de efectivo en el sistema financiero, visto
como esencial para el combate a la informalidad y para fortalecer
las labores de fiscalización, para que el sistema de administración
tributaria pueda comparar las cantidades de efectivo depositadas
por los contribuyentes con sus declaraciones de ingresos a la
S.H.C.P. lo cierto es que no se logró incrementar los ingresos ni
fue suficientemente eficaz para fortalecer las finanzas públicas, y
se siguió dependiendo del petróleo y prevaleció la evasión y
defraudación fiscal.
Los ingresos petroleros representaban 29.6% del total de
los ingresos del gobierno federal en 2007 y para el 2012 la Ley de
Ingresos de la Federación estimó que serían del 32.1 %, por otra
parte, en términos absolutos sí se incrementó la recaudación en el
periodo referido, ya que en el 2007 los ingresos tributarios
62http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/index.php?page=politica-hacendaria-
para-la-competitividad
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
207
representaban 9.3% del Producto Interno Bruto y en el 2012, 9.7
por ciento. Pero al traer los ingresos del 2007 a pesos del 2012 se
puede concluir que no hay un incremento real de los mismos.
Uno de los logros de esa administración fue incrementar
la base de contribuyentes inscritos al padrón del Registro Federal
de Contribuyentes, ya que en el 2007 se tenían 22.8 millones de
causantes, cifra que subió a 37.2 millones a marzo del 2012, es
decir un incremento de 63.16 por ciento63, sin embargo, dicho
aumento no se refleja en la misma proporción con la recaudación
de los años analizados, ya que pasó de 1 billón 320,676.5 millones
de pesos a 1 billón 491,963.7 millones de pesos, una variación de
12.97%, pero que es menor a la inflación acumulada entre enero
del 2007 y mayo del 2012.64
Durante este sexenio, se implementaron una serie de
acciones para que el contribuyente pudiera dar debido
cumplimiento a sus obligaciones tributarias, destaca el programa
tributario para las pequeñas y medianas empresas, conocido como
Microe en la página electrónica del Servicio de Administración
Tributaria que les permite llevar el control y facturación de sus
ingresos, egresos e inversiones, facilitándoles el cálculo y pago de
sus impuestos. Igualmente, con el mismo software se pueden
emitir y recibir comprobantes fiscales digitales, además de la
simplificación en el cálculo del ISR de personas físicas
asalariadas, donde se integra el gravamen y el subsidio fiscal en
una tarifa, y se sustituye el crédito al salario por el subsidio al
empleo. También es relevante el uso de la firma electrónica para
la emisión de comprobantes fiscales digitales, así como para la
devolución de saldos a favor.
En el ámbito microeconómico tenemos que según las
cifras del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) tan solo se
generaron entre noviembre de 2006 a octubre de 2012 un total de
2.2 millones de empleos formales (15.6%) en tanto que se aprecia
una variación marginal del número de patrones inscritos (2.6%)
correspondientes a 21,643. Según INEGI, pese al incremento de la
63 SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Memoria 2006-2012 Primera
edición: 2012 Primera edición electrónica: 2012 64http://eleconomista.com.mx/sistema-financiero/2012/10/14/reforma-fiscal-
insuficiente-sexenio
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208
Población Económicamente Activa (PEA) (15.6%), el número de
personas ocupadas únicamente creció 13.7% (5, 886,111
mexicanos) en tanto que la desocupada incrementó 65.3%.
Dicha situación refleja la problemática del país para
generar el número suficientes de empleos. Además, se aprecia un
incremento considerable de las personas con menores
percepciones: hasta un salario mínimo (21,5%), entre 1 y 2 salarios
mínimos (29.2%), entre 2 y 3 salarios mínimos (11.8%) y no
recibe ingresos (8.3%). En contrasentido se observa una
disminución de la población con mayores ingresos: entre 3 y 5
salarios (-5.9%) y más de 5 salarios mínimos (-25.0%).
A pesar de la implementación del programa de salud
universal, el número de trabajadores con acceso a la salud
incrementó 8% (1,257,393) en tanto que los que no cuentan con
dicha prestación ascendieron a 31,461,707 de mexicanos, es decir,
17.1% más con respecto al cuarto trimestre de 2006. Un aspecto
similar ocurre con el caso de las prestaciones. Los trabajadores que
cuentan con ellas crecieron únicamente 10.3% en tanto que los que
no las reciben aumentaron en 20.7%. Se advierte un deterioro del
mercado laboral como consecuencia del incremento del 15.4% de
personas sin contrato escrito (14,820,999 en el tercer trimestre de
2012) y 18.9% con contrato temporal.
En este sentido, es cuestionable el efecto que la
flexibilización del mercado de trabajo, a raíz de la reforma laboral,
contribuya a la generación de empleos de calidad y conlleve una
mejora de la situación actual. El número de micro negocios sin
establecimiento aumentó 20.0% y con establecimiento 10.5%.
Dicha situación se ve reflejada en un crecimiento de la
informalidad (24.7%) aspecto que implica la escasa generación de
valor agregado y la problemática productiva del país.
En conclusión entre 2006 y 2010 la medición de la
pobreza por ingresos refleja un incremento de 26.8%, lo cual se
traduce en 12.2 millones de mexicanos (MDM) más que enfrentan
esta situación. Según las estimaciones del CIEN se proyecta que
2012 finalice con 60 MDM en pobreza lo que reflejaría un
incremento de 14.4 millones adicionales en el sexenio.65
65 Ver Dr. José Luis de la Cruz Gallegos Director del Departamento de Economía
y Finanzas Director del Centro de Investigación en Economía y Negocios
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
209
VI. La reforma fiscal 2014
La Secretaría de Hacienda ha señalado que el objetivo final de las
políticas seguidas por la actual administración consiste en
incrementar el nivel de vida de todas las familias del país, pero
poniendo especial énfasis en los más necesitados y que para ello,
se requiere adoptar medidas que aumenten la capacidad de
crecimiento de la economía, así como crear mecanismos de
protección social que garanticen niveles mínimos de bienestar a
todos los mexicanos y que esto depende de la productividad de sus
factores productivos, y que por tanto la reforma hacendaria tiene
como objetivos fundamentales, garantizar una red de protección
social para toda la población, así como promover el crecimiento y
la estabilidad económica y que su diseño está basado en un
diagnóstico sobre las características centrales del sistema
hacendario y de seguridad social del país.
Por lo que se señala que los objetivos centrales de la
reforma hacendaria son los siguientes: Fortalecer la
responsabilidad hacendaria, para lo que se establece una regla de
balance estructural para las finanzas públicas, que convierte la
responsabilidad fiscal en una política de Estado; aumentar la
capacidad financiera del Estado, aumentando la disponibilidad de
recursos para que este pueda atender las necesidades prioritarias
de la población; mejorar la equidad para garantizar que paguen
más los que más tienen, elimina privilegios, estableciendo
impuestos para alcanzar un sistema más justo, progresivo y
equitativo; facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales,
simplificando el pago de impuestos; promover la formalidad para
lo cual se crea un régimen especial para facilitar que las personas
ingresen a la formalidad, y con ello cada vez más mexicanos
cumplan con sus obligaciones fiscales; promover el federalismo
mediante incentivos para aumentar la recaudación de los estados
y municipios y fortalecer las haciendas públicas locales; reforzar
el sistema de seguridad social garantizando un ingreso mínimo a
todos los mexicanos mayores de 65 años y creando un seguro para
apoyar el ingreso de los trabajadores que pierdan su empleo.
Escuela de Negocios, Tecnológico de Monterrey Campus Estado de México.
http://economia.terra.com.mx/noticias/noticia.aspx?idNoticia=201211281604_
TRR_81794091
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
210
Para la determinación de estas metas, la Secretaría de
Hacienda señala que tomó en cuenta que la capacidad financiera
del Estado Mexicano para atender las necesidades prioritarias de
la población ha sido reducida. Ello se refleja en un nivel
relativamente bajo del gasto que realiza el gobierno,66 y que lo
anterior se ha traducido en niveles de gasto que no son suficientes
para cubrir las necesidades de la población en áreas estratégicas,
como la seguridad social, salud, inversión en infraestructura,
investigación, desarrollo, y seguridad pública, lo que impacta
negativamente sobre el bienestar de las familias y la capacidad de
crecimiento de largo plazo de la economía.
Tomó en cuenta, igualmente, entre otras carencias, que el
país no cuenta con una red de seguridad social que garantice un
piso de bienestar a todos los mexicanos67; que tampoco posee un
programa de seguro de desempleo, siendo el único miembro de la
OCDE que no lo tiene.
Asimismo, que la limitada capacidad de gasto del
gobierno, es consecuencia del nivel reducido de los ingresos
públicos en el país, pues toda erogación requiere de una fuente de
financiamiento permanente para ser sostenible.68 Que el nivel
reducido de los ingresos tributarios en México durante los últimos
años es resultado de una baja recaudación en los principales
66 Mientras que en México el gasto público total representa 18.8 por ciento del
PIB, el promedio para los países de América Latina y de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) es de 27.1 y 46.5 por ciento del
PIB, respectivamente. 67 De acuerdo con el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social (CONEVAL), el 61.2 por ciento de los mexicanos (71.8 millones de
personas) carecen de acceso a la seguridad social, el 48 por ciento de la población
económicamente activa mayor de 16 años nunca ha cotizado en la seguridad
social, y el 52 por ciento de la población ocupada y asalariada no tiene cuenta del
Sistema de Ahorro para el Retiro el 66.3 por ciento de los adultos mayores de 65
años nunca ha cotizado en los sistemas de seguridad social, y el 37.6 por ciento
de ellos no recibe ningún tipo de pensión o jubilación. 68 Mientras los ingresos tributarios en México durante los últimos años han sido
del orden de 10.7 por ciento del PIB (incluyendo la recaudación de gobiernos
locales), los países de América Latina y de la OCDE cuentan con ingresos
tributarios de 15.5 y 23.1 por ciento del PIB en promedio, respectivamente. Los
niveles más elevados de ingresos públicos en
esos países les otorgan mayor capacidad para realizar erogaciones en áreas con
alto impacto social y de desarrollo
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
211
impuestos al ingreso y el consumo69. Además en nuestro país la
desigualdad en la distribución del ingreso es sumamente elevada70.
Aunado a lo anterior el sistema fiscal mexicano se ha caracterizado
por tener una capacidad muy reducida para reducir la desigualdad
en la distribución del ingreso71.
Otro de los rasgos del sistema tributario mexicano en los
últimos años ha sido que el cumplimiento de las obligaciones
fiscales puede llegar a costar una cantidad importante de recursos
de las personas y empresas,72 además del tiempo, las empresas
tienen que destinar recursos financieros a la contratación de
especialistas en la materia y dichos recursos podrían ser utilizados
para fines productivos, con lo que se incrementaría la
productividad de la economía y, en última instancia, el bienestar
de la población y, afirma la Secretaría de Hacienda que este es un
factor que contribuye a explicar que las empresas de menor
tamaño sean más propensas a ser informales73. Y que, por lo tanto,
69 Por concepto del Impuesto Sobre la Renta (ISR) nuestro país recauda el 5.2
por ciento del PIB2, mientras para el promedio de los países de la OCDE dicha
recaudación es de alrededor de 12 por ciento del PIB. Los ingresos provenientes
del Impuesto al Valor Agregado (IVA) son de 3.7 por ciento del PIB en nuestro
país, mientras que para los principales países de América Latina la recaudación
es de 6.5 por ciento del PIB, y para los países miembros de la OCDE, en
promedio, es de 6.6 por ciento del PIB. 70 El índice de Gini tiene un valor de 0.47, cifra 38 por ciento mayor al promedio
de los países miembros de la OCDE. El índice de Gini es un estadístico utilizado
para medir la desigualdad del ingreso. El índice puede tomar valores entre cero
y uno, donde cero corresponde a la perfecta igualdad (todos los individuos tienen
el mismo ingreso), y uno corresponde a una sociedad con desigualdad máxima
(una persona tiene todos los ingresos de la sociedad). 71 La reducción de la desigualdad antes y después de impuestos y transferencias
gubernamentales ha sido menor en México que en la gran mayoría de las
economías desarrolladas, y también que en países con niveles similares de
desarrollo, como Chile y Turquía. Por ejemplo, para el promedio de la OCDE el
índice de Gini es 0.12 puntos menor al considerar impuestos y transferencias,
mientras que en nuestro país la política fiscal únicamente reducía el índice de
Gini en 0.02 puntos, lo que representa una reducción de solo 4 por ciento. 72 De acuerdo al Banco Mundial, en 2013 las empresas en México dedicaban al
año 334 horas al cumplimiento de las obligaciones tributarias. Ello ubicó al país
en el lugar 107, de entre 185 economías evaluadas. 73 Información del Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática
(INEGI) indica que dos de cada tres trabajadores informales laboran en empresas
con menos de cinco trabajadores, y que las empresas con menos de 10 empleados
concentran alrededor del 60 por ciento del empleo total de la economía.
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
212
la simplificación administrativa es un factor clave para acelerar la
formalización de la economía y el crecimiento de las micro y
pequeñas empresas.
Pone el dedo en la llaga sobre una realidad que no es
posible ocultar, al reconocer que la informalidad es uno de los
problemas más relevantes de la economía mexicana, la cual está
íntimamente ligada a la productividad74 y señala que además, la
informalidad impide una protección social plena de la población,
por lo que reduce su calidad de vida e incrementa su
vulnerabilidad frente a eventos adversos como el desempleo, las
enfermedades o los accidentes.
Finalmente, señala la Secretaría de Hacienda que la
recaudación de los gobiernos locales ha sido muy limitada que
México es uno de los países con menor nivel de recaudación
subnacional de la OCDE: ésta representa el 0.7 por ciento del PIB,
mientras que el promedio en países con una estructura fiscal
comparable en dicha Organización es del 9.1 por ciento del PIB.
Por ejemplo, México es el país de la OCDE con el menor nivel de
ingresos por el impuesto predial, el cual representa sólo el 0.2 por
ciento del PIB nacional, mientras que el promedio recaudatorio
para dicha Organización es de 1.1 por ciento del PIB. Ello es
consecuencia, entre otros factores, de la falta de incentivos para
fortalecer la recaudación de impuestos y el cobro de derechos en
los estados y municipios.
Para superar estas deficiencias una de las metas es el
Fortalecimiento de la Red de Seguridad Social a fin de incrementar
la capacidad para atender las necesidades prioritarias de la
población, particularmente la de menores recursos, se propone la
creación de una pensión universal para adultos mayores Universal
para que al cumplir 65 años de edad reciban desde un nivel inicial
de 580 pesos por mes hasta 1,092 pesos mensuales actualizados
por inflación.
También se pretende crear un seguro para el desempleo al
cual podrán acceder al seguro de desempleo todos aquellos
trabajadores del sector privado formal –permanentes o
74 De acuerdo a información del INEGI, la productividad laboral en el sector
informal de la economía es 45 por ciento más baja que en el sector formal.
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
213
eventuales– independientemente de la situación que haya
originado el episodio de desempleo (despido o renuncia). El cual
como puede observarse deja fuera a los trabajadores al Servicio
del Estado, así como a los trabajadores informales y los
trabajadores independientes ya que será financiado mediante un
Fondo Solidario, constituido por el Gobierno de la República con
una aportación mensual equivalente al 0.5 por ciento del Sueldo
Sujeto a Cotización de los trabajadores, así como a través de la
reorganización del ahorro previsional de estos últimos,
sustituyéndose la posibilidad actual de usar la subcuenta de retiro
en caso de desempleo por una subcuenta mixta financiada con 3
puntos porcentuales de las aportaciones patronales para la
vivienda, cuyos recursos se mantienen como propiedad del
trabajador y pueden utilizarse para vivienda, desempleo o retiro.
Esta prestación tendrá una duración de un máximo de seis meses
cada 5 años y será decreciente conforme avance el período de
desempleo.
Para el logro de las metas fijadas en la reforma fiscal otro
instrumento es la Política Fiscal Contra-Cíclica y para ello se
propone el uso del déficit público en 2014 para evitar afectaciones
al gasto público ante el impacto de la desaceleración temporal de
la actividad económica sobre la trayectoria de mediano plazo de la
producción de la economía y el consecuente efecto en los ingresos
públicos. Y refiere textualmente que: El déficit público sin inversión de PEMEX en 2014 se ubicará en
1.5 por ciento del PIB, y se reducirá gradualmente hasta regresar
al equilibrio en 2017. El déficit público total (incluyendo la
inversión de Pemex) se reducirá de 3.5 por ciento del PIB en el
2014 a 2.0 por ciento en el 2017, monto que permitirá mantener
la deuda amplia del sector público en niveles moderados,
particularmente en comparación con otras economías, y reducirla
en la segunda parte de la presente administración. Lo anterior
otorga un impulso a la actividad productiva de manera contra-
cíclica […] Para ello se establece una regla de balance
estructural.75
75 El marco legal anterior establecía una regla de balance permanente con una
cláusula de excepción, que permitía incurrir en déficit en periodos de reducción
de la actividad económica, pero no incluía una obligación vinculante para generar
superávit en épocas de bonanza. Con la reforma recién aprobada se ha fortalecido
la regla anterior, añadiéndole un techo de gasto corriente para generar ahorro en
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
214
Y añade que: Esta regla funcionará de la siguiente manera: (1) cuando el PIB se
encuentra cerca de su nivel de tendencia, la regla funciona con un
objetivo de balance cero, como anteriormente; (2) cuando el PIB
crece por debajo de su tendencia la regla también funciona como
lo hacía antes, permitiendo un déficit y estableciendo ex-ante la
ruta para retornar al objetivo de balance largo plazo; y (3) cuando
el PIB crece por encima de su tendencia, la regla modificada
añade un techo de gasto corriente para generar ahorro, mejorar el
balance e incrementar la calidad del gasto.
Otra herramienta son las modificaciones a los Impuestos
al Consumo y al Ingreso, Cambios para Fortalecer el IVA que
tuvieron como objetivo eliminar o acotar los regímenes
excepcionales, la homologación de la tasa de frontera y la
eliminación de la exención a las importaciones temporales, otras
medidas son relativas a la simplificación y a fortalecer el ISR
Empresarial la Reforma eliminó el Impuesto Empresarial a Tasa
Única (IETU) y el Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE),
con lo cual se reduce a la mitad el número de cálculos que las
empresas deben realizar.
Adicionalmente, se creó una nueva Ley del Impuesto
Sobre la Renta, que amplía la base de este impuesto y simplifica
el pago de impuestos a los contribuyentes, al eliminar la mayoría
de los regímenes preferenciales y de los tratamientos especiales.
Así, la Reforma nos deja con un solo impuesto al ingreso
corporativo, pero con el mismo poder recaudatorio que los tres
impuestos que existían en el 2013 (el ISR, el IETU y el IDE).
En otro renglón del ISR la Reforma propone limitar el
porcentaje en que las remuneraciones exentas del trabajador son
deducibles para el ISR pagado por las empresas y se establecen
medidas que aumentan la progresividad del ISR personal
orientados a los objetivos de ampliar la base de este impuesto e
incrementar su progresividad. En México, en la mayoría de los
casos se encontraban exentos del ISR los ingresos personales por
concepto de dividendos y de ganancias de capital por venta de
la parte alta del ciclo económico y garantizar una mayor calidad del gasto
público.
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
215
acciones en bolsa. Estas exenciones favorecen a las personas de
ingresos más altos76. Asimismo, la exención causa problemas de
equidad horizontal y de fiscalización.
Por otra parte la Reforma establece un impuesto de 10 por
ciento a los ingresos de las personas físicas por ganancias de
capital en la venta de acciones y distribución de dividendos. Por
motivos de simplicidad, estos ingresos recibirán un tratamiento
cedular, es decir, se gravarán de forma separada a otro tipo de
ingresos. Esta medida busca ampliar la base del ISR, incorporando
un tipo de ingreso que se concentra en los grupos de población con
mayores ingresos; así, se fortalece la progresividad del sistema
tributario y se garantiza una contribución justa de todos al pago de
impuestos.
Como parte del esfuerzo para garantizar que contribuyan
en mayor medida las personas que ganan más, la reforma
incrementa la tasa marginal del ISR para personas con ingresos
elevados. Esta medida señala Hacienda, protege a la clase media,
y fortalece la progresividad. Las nuevas tasas, afirma, mejorarán
la distribución de la carga fiscal, en la medida en que los
incrementos recaen en su totalidad en los contribuyentes de
mayores ingresos a efecto de combatir la informalidad, la cual
reconoce es un fenómeno multidimensional relacionado a diversos
factores estructurales que son de gran importancia para el
desempeño de la actividad económica y el bienestar de la
población.
Reconoce que una solución de fondo del problema
requiere avances complementarios en diversos frentes, haciendo
necesario garantizar que se utilicen todas las herramientas
disponibles para conseguir esta meta. Ello incluye, de manera
destacada, la utilización de las herramientas tributarias. Y para ello
la Reforma creó el Régimen de Incorporación Fiscal (RIF), que
76 El 90 por ciento de los ingresos por ganancias de capital por enajenación de
acciones en bolsa corresponden al decil más alto, y el 99 por ciento corresponden
a los tres deciles más altos. Para el caso de los ingresos por distribución de
dividendos, la distribución es incluso más desigual: el 99 por ciento de estos
ingresos son obtenidos por el decil de ingresos más altos. Debido a que estos
ingresos están concentrados en los deciles más altos, su exclusión de la base
gravable del ISR personal debilita la progresividad del impuesto además de
reducir su recaudación
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
216
sustituye al Régimen Intermedio y el de Pequeños Contribuyentes
(REPECO), y que funcionará como un punto de entrada a la
formalidad para las empresas y sus trabajadores. El nuevo régimen
está diseñado para que participen en él las personas físicas con
actividad empresarial con capacidad administrativa limitada. Por
lo tanto, la participación será exclusiva a las personas físicas con
ingresos de hasta 2 millones de pesos por año.
Como puede observarse, no se contempla a los
profesionistas y prestadores de servicios independientes y los
comerciantes informales, que por regla general venden productos
de contrabando o que evaden el pago de derechos corporativos,
tales como patentes y nombres comerciales, o intelectuales como
el derecho de autor.
En este régimen, para el cumplimiento de sus obligaciones
fiscales los participantes tendrán acceso a una herramienta
electrónica provista por el Sistema de Administración Tributaria,
que no solo les simplificará mucho el trámite, sino que también les
auxiliará en sus tareas de contabilidad.
Y, finalmente, se prevé la introducción de diversos
impuestos especiales, buscando la internalización de los costos
sociales que causan algunas conductas que afectan negativamente
al medio ambiente, con el objeto de desincentivar dichas
conductas. Específicamente se busca reducir las emisiones de
bióxido de carbono, principal gas de efecto invernadero, así como
el uso de plaguicidas que generan daños sobre el medio ambiente
y la salud de los mexicanos. Así como para combatir el problema
de obesidad y sobrepeso que se ha acentuado en México debido a
la rapidez con que se ha expandido su incidencia, y al efecto
negativo que ejerce sobre la salud de la población que las padece,
ya que el sobrepeso y la obesidad aumentan considerablemente el
riesgo de padecer enfermedades crónicas, como la diabetes y la
hipertensión arterial. Las enfermedades asociadas a estos
padecimientos, por su magnitud y ritmo de crecimiento,
actualmente representan una emergencia sanitaria para el país77.
77 México es el segundo país de la OCDE con mayor prevalencia de obesidad
entre adultos, al ubicarse ésta en 30 por ciento de la población adulta, mientras
que el promedio de los países de la OCDE es de 22.2 por ciento. A escala
mundial, la prevalencia en nuestro país solo es superada por Estados Unidos. La
prevalencia de la obesidad entre la población infantil del país es una señal
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
217
VII. La educación y el sistema fiscal
Como ha quedado expuesto en el capítulo anterior uno de los
problemas del sistema fiscal es la complejidad de los trámites
fiscales, la que tiene que ver con la forma de informar al fisco los
ingresos obtenidos, su fuente y la forma de pagar el impuesto sobre
ellos, y para el efecto la Secretaría de Hacienda reconoce que la
complejidad del llenado de las declaraciones de impuestos genera
en muchos de los casos también el fenómeno de la informalidad.
Por ello, a través del nuevo Régimen de Incorporación
Fiscal (RIF), que sustituye al Régimen Intermedio y el de
Pequeños Contribuyentes (REPECO), que funcionará como un
punto de entrada a la formalidad para las empresas y sus
trabajadores, el cual está diseñado para que participen en él las
personas físicas con actividad empresarial con capacidad
administrativa limitada.
El fisco las dará acceso a través de una herramienta
electrónica provista por el Sistema de Administración Tributaria,
que afirma no solo les simplificará el trámite, sino que también les
auxiliará en sus tareas de contabilidad, y es en este entorno, donde
nos preguntamos, cuántos de los mexicanos que forman parte de
la economía informal tienen acceso al conocimiento de la
informática y al manejo de una computadora y las redes, la
Secretaría de Hacienda señala que para ello, se llevarán a cabo
cursos de capacitación, y la pregunta es, bajo qué esquema, ya que
si es por medio del sistema presencial tradicional, este proceso se
llevará muchos años, por falta de capacitadores para los millones
de mexicanos que componen este sector.
De ahí que otro subsistema importante, que tiene
correlación con el sistema financiero del Estado, lo compone el
sistema educativo y en ese sentido, como lo señala Henao Álvarez
“En cada época, las tecnologías de comunicación e intercambio de
información disponibles han jugado un papel determinante en las
México ocupa el tercer lugar de obesidad infantil en niñas, con una prevalencia
de 29.0 por ciento, y el sexto en niños, con una prevalencia de 28.1 por ciento.
En nuestro país se presentan 95 defunciones por cada 100 mil habitantes cada
año, mientras que en promedio en los países de la OCDE se presentan 23
defunciones por cada 100 mil habitantes por diabetes.
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
218
formas de conocer, investigar, enseñar, y aprender. Actualmente
el portentoso desarrollo de estas tecnologías no sólo está
transformando los modelos y estrategias educativas, sino que está
cambiando la manera como trabajamos, nos divertimos, e
interactuamos socialmente.”78 Y en ese ámbito también encuadra
la forma en que nos integramos al sistema fiscal.
Es irrefutable que el hombre llega a conocer su entorno
material y social, del cual es parte o elemento inseparable,
mediante un complejo proceso de aprendizaje el cual lo educa y
capacita, que equivale a decir, lo faculta para interactuar
socialmente y en ese orden de ideas es necesario desde el proceso
educativo generar primero la conciencia en la población de la
necesidad y de los beneficios que conlleva primero el realizar un
trabajo lícito y dentro del marco legal, para que desde ese punto
de vista se combata en primer término la informalidad, y como
consecuencia se haga en forma voluntaria el pago de los
impuestos, porque la falta de cumplimiento voluntario de la norma
fiscal, hace necesario que se haga un examen de la legitimidad
del sistema, es decir de su autorización y aceptabilidad, ya que esta
última se basa fundamentalmente en la confianza general del
obligado a cumplir la norma.
De tal manera que como dice Kaarlo Tuor79 si los
productos del sistema no coinciden con los objetivos inmediatos
que espera la gente que son el de obtener seguridad pública y
seguridad social, la confianza general en el sistema se pierde,
porque las disposiciones jurídicas forman una totalidad
sistemática, y aunado a lo anterior también se debe tomar en
cuenta que los sistemas jurídicos deben guardar racionalidad
interna y es un hecho que ante la abundancia de reformas a veces
se pierde esa racionalidad y se producen efectos paralelos; ya que
ante una regulación, por una parte, desmesurada y por otra,
demasiado abierta, se quiebra esta racionalidad, lo que pone en
peligro su coherencia, es decir, su conexión sistémica, afectando
principios fundamentales y que en este caso, tienen que ver con el
hecho de que todos los mexicanos tienen que contribuir al gasto
78 Ver Henao Álvarez Octavio, La Enseñanza Virtual en La Educación Superior
Instituto Colombiano Para el Fomento de la Educación Superior ICFES. 79 Aarnio A, (1991) Lo racional como razonable, Centro de Estudios
Constitucionales. Madrid. 1991 Pág. 42
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
219
público en la medida de sus posibilidades y, en función de ello, es
que se hace necesaria una legislación no solo con validez
normativa, sino también axiológica y fáctica, para que logre el
respaldo y la confianza general, pero además que el ciudadano la
comprenda y cuente con el conocimiento necesario para dar
cumplimiento a las formalidades que el sistema fiscal impone.
Es claro que en nuestro país, el sistema tradicional de
educación desarrollado a partir de modelar los conocimientos y
habilidades de manera directa del maestro, no ha funcionado,
aunado a que el Estado no ha regresado en forma equitativa los
productos de la recaudación fiscal a la población, de ahí que una
interrogante es cómo se puede lograr que los causantes no cautivos
del sistema fiscal se incorporen al mismo mediante el uso de
herramientas tecnológicas, cuando el proceso educativo en
muchos de ellos se encuentra truncado en los primeros años
escolares o bien, aun y cuando en algunos casos se concluyó, fue
en la época en que las herramientas tecnológicas actuales no se
habían desarrollado en forma tan compleja y acelerada, a tal grado
que una de las tendencias actuales de la pedagogía es la
Tecnología Educativa contemporánea80
En dicha tecnología intervienen de manera decisiva la
televisión, el cine, los retroproyectores, las computadoras y demás
elementos didácticos, con un enfoque sistémico en
correspondencia, siempre con objetivos previamente trazados de
manera precisa con los diferentes factores que intervienen en la
instrucción y, en el complejo fenómeno de la comunicación
humana, en donde se ubica también la llamada psicología
cognoscitiva contemporánea81, identificándose por el uso de la
computación, sobre todo de la cibernética y la inteligencia
artificial, que desde los primeros momentos de su aparición
introdujeron cambios, con un impacto significativo, en la
reformulación de los modelos de aprendizaje ya existentes.
En este caso, es un hecho que la sistematización de
información y datos que es un aspecto primordial de la actividad
80 Ver Valera Alfonso O. Orientaciones pedagógicas contemporáneas. Santafé de
Bogotá Cooperativa Editorial Magisterio; 1999. 81 Ver Neisser U. Psicología cognoscitiva. México (DF): Trillas; 1976 y Ver
Arredondo V. Implementación de nuevos Sistemas Instruccionales. México:
Trillas; 1979
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
220
fiscal, tiene que ver con una labor que desde hace siglos ha venido
desarrollando la humanidad, pero donde la informática juega un
papel muy importante como conjunto de técnicas destinadas al
tratamiento lógico y automatizado de la información, con miras a
una adecuada toma de decisiones;82 automatización que se realiza
mediante el uso de la computadora, que no solo ha hecho
evolucionar el conocimiento sino que también ha revolucionado la
interrelación del ser humano en un contexto globalizado, aun y
cuando solo cuenta con apenas medio siglo de existencia.
Si bien en sus inicios, la computadora se presentó como
un instrumento útil únicamente para el almacenamiento de datos,
su ordenamiento, clasificación y ahora su desarrollo, ha sido
impresionante, hasta llegar a considerarla como una máquina con
un nivel operacional, que nos permite visualizar que en algunos
campos puede llegar a resolver problemas de análisis que antes
solo considerábamos posibles a través de la actividad del cerebro
humano, pero además esta tecnología ha ayudado a construir toda
una corriente intercultural como lo señala Otfried Hoffe 83 y se
puede afirmar que gracias a internet y a la globalización del
conocimiento, la consulta de información en todo el mundo ha
evolucionado a la velocidad de minutos, cuando antes de la
existencia de la navegación cibernética, las ideas de los tratadistas
tenían que esperar primero que se editaran en un libro, después
que se pusiera en venta y llegara a todo el mundo, lo cual era un
proceso que requería en algunos casos décadas y en otros nunca
se cristalizó.
En ese sentido internet se ha convertido en un medio de
transmisión de datos muy importante y difundido, sin embargo, su
conocimiento y uso no está al alcance de todos los mexicanos, y si
bien es una herramienta de acceso inmediato a información
especializada y actualizada en todas las áreas del conocimiento,
también es cierto, que primero hay que tenerla y segundo saberla
usar, máxime que esta herramienta está cambiando radicalmente
la estructura y funcionamiento no solo de la forma de
82 Téllez Valdez Julio, Derecho Informático, Mac Graw Hill, México, D.F. 2009.
Pág. 6. 83 Otfried Hoffe, DERECHO INTERCULTURAL, Editorial Porrúa México S.A.
Pág. 63
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
221
comunicación entre particulares sino también de la educación, ya
que como lo refiere Henao Álvarez84, Tradicionalmente, una de las funciones inherentes a la práctica
docente ha sido la de proveer información, dar explicaciones,
hacer descripciones, narrar fenómenos y acontecimientos y para
muchos alumnos la única fuente de acceso a las diversas áreas del
conocimiento es la exposición magistral que escuchan en el aula.
Esto ha creado y difundido en la cultura escolar una noción
bastante pobre del conocimiento y del aprendizaje que privilegia
excesivamente la memoria y la repetición.
Y agrega que “cuando el docente dispone de un recurso
como internet, puede abandonar el papel de dispensador de
información, y convertirse en un interlocutor calificado de sus
alumnos, en un compañero que sugiere búsquedas y exploraciones
de diversos dominios del conocimiento, en un ejemplo de relación
más vital y heurística con sus objetos de saber”.85
Y estas nuevas herramientas, son las que nos llevan al reto
de la educación virtual, misma que se puede utilizar para la
capacitación de los contribuyentes elaborando para ello formas
para construir el conocimiento con la orientación teórica, los
objetivos, los contenidos, las características del causante y la
capacidad tecnológica de que pueda disponer para acceder a la
capacitación virtual; las formas de utilizar la red para el uso de la
información fiscal, por lo que si en el ámbito educativo, internet
representa hoy una de las grandes esperanzas para innovar los
métodos y estrategias didácticas, mejorar la calidad de la
educación, y ampliar su cobertura; en el ámbito de la capacitación
fiscal también genera grandes perspectivas, sin embargo, se debe
tomar en cuenta las restricciones del uso de esta herramienta, ya
que hay sectores económicos donde no existe capacidad para
acceder a un equipo de cómputo y regiones en donde no llega la
señal, aunque también es innegable el avance del sector de las
telecomunicaciones en nuestro país.
Otro aspecto importante, es que si bien las nuevas
tecnologías de la información y la comunicación ofrecen
84 Henao Álvarez Octavio, Óp. Cit., p. 84. 85 Ibíd.
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
222
diversidad de medios y recursos para apoyar la enseñanza86; sin
embargo no es la tecnología disponible el único factor que debe
determinar los modelos, procedimientos, o estrategias didácticas y
por tanto de capacitación para cumplir con el sistema fiscal, sino
también una planeación didáctica cuidadosa y personal calificado
con conocimientos pedagógicos para que se logren mejores
resultados.
La capacitación a través de la red, está determinada por
características tales como su estructura asociativa, no-lineal, y
jerárquica, su capacidad de incorporar diversos medios, y su poder
de comunicación sincrónica o asincrónica, las cuales hacen de este
medio un ambiente de capacitación muy poderoso y singular,
diseñar un curso para el ambiente de la red, exige mucho más que
colocar en una página o sitio un conjunto de documentos
enlazados electrónicamente, el contenido del curso, debe diseñarse
específicamente para utilizarse en un medio electrónico e
interactivo, que puede integrar diferentes tipos de información
audiovisual a través de plataformas de internet, en la cual la
teleconferencia cuenta con la ventaja de que los participantes están
observando al conferenciante por una pantalla. La sesión de
preguntas y respuestas se realiza por medio de las computadoras.
La limitación que presenta es el alto costo de infraestructura,
equipo y mantenimiento para conservar actualizados tanto el
software como el hardware.
VIII. Conclusiones
El sistema jurídico es un sistema conceptual, abstraído de la
realidad, compuesto de una serie de subsistemas, que tiende a
describir conductas, funciones y comportamientos humanos sobre
principios unificadores, con base a una filosofía de valores, un
sistema que se puede aplicar con diversos modelos de acuerdo a
la naturaleza de sus fines, (teleología) y con criterios
operacionales, como el orden jerárquico, la diferenciación
progresiva, la retroalimentación, y que se puede distinguir primero
por la independencia de sus partes, pero a su vez en las fronteras
de sus subsistemas.
86 Ver UNESCO/SERBAL. La Economía de los nuevos medios de enseñanza.
Barcelona; 1984
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
223
Por lo que el sistema jurídico a su vez es un subsistema
del sistema de control del estado, en el cual su fuerza coercitiva es
su principal herramienta para lograr sus fines, además dada su
naturaleza, ante la movilidad y la constante evolución del ser
humano, es un sistema abierto que importa y procesa
continuamente información de otros ambientes, estableciendo
permanentemente intercambios con su ambiente, como lo son los
procesos legislativos, jurisdiccionales o de la doctrina, en un
continuo proceso de morfogénesis, es decir de adecuación y
modificación de sus formas, con el objeto de conservarse viable.
El Sistema Fiscal es un subsistema o un sistema parcial
del sistema jurídico del Estado y en forma más específica del
subsistema financiero del Estado y que a su vez se correlaciona
con otros subsistemas, como lo son el sistema de planeación, el
sistema aduanero, el sistema de seguridad social, pero que además
tiene sus propios subsistemas, como son el recaudatorio, el de
supervisión y auditoría de las obligaciones fiscales, el de defensa
del contribuyente, el sistema de ejecución fiscal, entre otros,
mismos que están regulados por leyes orgánicas, reglamentos,
manuales y circulares.
Es por ello que para elaborar un modelo de sistema,
entendido éste como la construcción diseñada para identificar y
mensurar relaciones sistémicas complejas, es necesario definir los
objetivos del sistema y las relaciones relevantes con relación a
tales objetivos.
El objetivo principal del Estado Mexicano es que toda
persona tenga acceso a la alimentación nutritiva, suficiente y de
calidad; La protección de la salud, a un medio ambiente adecuado
para su desarrollo y bienestar; una vivienda digna y decorosa;
educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral; a la
cultura y el ejercicio de sus derechos culturales.
En este sentido, tenemos que actúa en forma alterna y
comunicante con el sistema fiscal, el subsistema de seguridad
social, ya que es la única vía para lograr estas metas es el trabajo
en su concepción más amplia, en el cual se deben organizar otros
subsistemas como lo son el del trabajo independiente y el del
trabajo asalariado ya que si no se generan ingresos no hay
captación de recursos para que el Estado pueda cumplir con sus
ALICIA RAMOS FLORES
JAIME A. CARAVEO VALDEZ / JOSÉ LUIS SÁENZ DOMÍNGUEZ
224
fines, ya que la captación de impuestos sobre los ingresos, es la
base del sistema tributario.
Para la reforma fiscal del 2014 se fijan los siguientes
objetivos generales incrementar el nivel de vida de todas las
familias del país, poniendo especial énfasis en los más
necesitados, crear mecanismos de protección social que garanticen
niveles mínimos de bienestar a todos los mexicanos mediante una
red de protección social para toda la población.
Y la Reforma Hacendaria fija los siguientes objetivos
específicos, fortalecer la responsabilidad hacendaria mediante
una regla de balance estructural para las finanzas públicas; mejorar
la equidad para garantizar que paguen más los que más tienen;
facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales; promover la
formalidad; promover el federalismo; reforzar el sistema de
seguridad social garantizando un ingreso mínimo a todos los
mexicanos mayores de 65 años y creando un seguro para apoyar
el ingreso de los trabajadores que pierdan su empleo.
Que entre los problemas del sistema fiscal están la
informalidad, que en buena parte se genera primero por la falta de
aceptación del obligado fiscal al pago de impuestos por considerar
que no tiene valor axiológico la norma fiscal y otro como lo
reconoce la Secretaria de Hacienda por la complejidad de los
tramites fiscales el cual busca solucionar a través de la
simplificación mediante el uso en forma obligatoria de
herramientas electrónicas por el Sistema de Administración
Tributaria (SAT).
Así mismo es necesario que el sistema legislativo cuide al
momento de emitir las normas fiscales que éstas tengan
racionalidad interna, para que cuenten con validez no solo
normativa sino también axiológica y fáctica, para que los
obligados al cumplimiento de las obligaciones fiscales las
consideren legítimas y que los destinatarios de los recursos
públicos los utilicen efectivamente para los fines que son
expuestos en la reforma fiscal, para que con ello los causantes se
obliguen y cumplan en forma voluntaria, sin necesidad del uso de
los mecanismos de coacción del sistema fiscal.
Finalmente ahí es donde se enlaza el sistema educativo al
sistema fiscal, ya que también es necesario generar desde el
proceso educativo el conocimiento en la población de la necesidad
LA EDUCACIÓN Y EL SISTEMA FISCAL
225
y los beneficios que conlleva, primero el realizar un trabajo dentro
del marco legal, para que desde ese punto de partida se combata
en primer término la informalidad y en segundo lugar la evasión
fiscal, es decir que el cumplimiento de las obligaciones fiscales se
haga en forma voluntaria y también es importante que desde este
mismo subsistema se capacite y se le den al ciudadano el
conocimiento necesario para el uso de las herramientas
tecnológicas que el sistema fiscal impone.
En síntesis si no se conectan las fronteras del sistema
educativo, el sistema jurídico financiero y fiscal con los entornos
que les son correspondientes, respetando los círculos
comunicativos que le son autorreferentes, no se va a lograr la
obtención de las metas planteadas en la reforma fiscal.
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Gallegos Director del Departamento de Economía y
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Economía y Negocios Escuela de Negocios, Tecnológico
de Monterrey Campus Estado de México.
Boltvinik, Julio. (Noviembre de 2000)El Financiero, sección de
economía.
SALARIO DIGNO
José Luis Villa Balderrama*
SUMARIO: I. Introducción II. Concepto de salario digno;
III. El salario digno en la norma; IV. El salario digno a nivel
internacional; V. El salario digno en México; VI. El salario
digno y la realidad; VII. Conclusiones.
Resumen
El presente artículo pretende establecer el significado y elementos
que integran lo que es el salario digno como concepto y precepto
estableciendo sus alcances, así mismo su ubicación en la
legislación actual tanto a nivel internacional como nacional, como
resulta su aplicación en la norma y su diferencia con la realidad,
para visualizar su viabilidad, aplicación y objetivos para su
obtención.
I. Introducción
El salario es la retribución que el empleado recibe en pago con
motivo de la labor realizada, siendo física o mental esta actividad,
de tal suerte que constituya el sustento de un trabajador y satisfaga
las necesidades normales de un padre de familia; es la base en el
modo de vivir de una sociedad entera y en nuestro país
actualmente no existe una valoración real de lo que es el trabajo
realizado, y en gran medida se debe a que no le damos la carga
real o la proporción a lo que implica la labor realizada en beneficio
de un patrón.
El Salario Digno que es lo que implica y significa,
entendiendo este como el salario suficiente para establecer una
vida digna para el trabajador y para su familia, su regulación y
conceptualización, y como a pesar de su regulación no se puede
establecer lo real con la propia norma.
* Licenciado en Derecho, UACH, Facultad de Derecho. Maestría de
Administración de Recursos Humanos, UACH, Facultad de Contaduría y
Administración. Doctorado en Derecho, UACH, Facultad de Derecho.
SALARIO DIGNO
230
Por lo que es motivo del presente trabajo establecer lo que
es el Salario Digno su significado y sus características, lo que es
en la reglamentación y su enunciación como salario vital o
propiamente en nuestro país como salario mínimo, salario que a
pesar de que es decir que el pago mínimo que se debe de realizar
al trabajador y conceptualmente debe de ser suficiente para
satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia en el
orden: material, social y cultural y para proveer la educación
obligatoria de sus hijos.
Así pues analizaremos y compararemos la norma con la
realidad que nos aqueja a pesar de los principios debidamente
tutelados a nivel internacional y propiamente en México, de tal
suerte que dicho concepto a nivel normativo, si bien es cierto reúne
todas las posibles necesidades primordiales de un ser humano y de
una vida digna, el salario y el salario mínimo en México no cumple
cabalmente con ellas, mediante el monto que cada año se
determina como salario mínimo general, el cual no concuerda con
la realidad económica y social del país.
Todo ello para permitir una perspectiva general y
particularmente de nuestro país sobre lo que es el salario y la
consecución del siguiente nivel, que es un salario digno que sea
una retribución correcta y cercana al valor de la aportación que
proporciona el trabajador, que permitan al obrero y su familia vivir
de manera decorosa y digna, una mejor sociedad y un mundo
donde se pueda vivir de una buena manera.
II. Concepto de salario digno
Se podría decir que este es un concepto de ética o de moral, debido
a la naturaleza propia de la búsqueda de lo correcto, pues es un
concepto que invoca: [E]l comportamiento voluntario del hombre y la sociedad se
llama moral del individuo o de los grupos sociales. La reflexión
filosófica acerca de la moral se llama ética o también filosofía
moral.1
De lo anterior tenemos que al ser un concepto de interés
social y que busca un ideal de la persona, en este caso del
trabajador, ciertamente es de orden filosófico ideal, pero la
1 García Alonso Luz, Ética o filosofía Moral, 2da Edición, Editorial Trillas,
México, 2006, p.21.
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
231
realidad es que independientemente de ello está concebido como
un derecho, una obligación de la sociedad con sus iguales, y es
que: [E]l estado constitucional, en cuanto a estado de derecho de la
tercera generación (siglo XX y XXI), expresa la última fase de
derechos mucho más novedosos y plurales de nuestra sociedad
contemporánea como lo son el derecho a la paz, el derecho al
medio ambiente, los derechos a los consumidores, el derecho a
la calidad de vida o la libertad informática acaecidos durante la
última revolución tecnológica o digital de fin del silo XX e
inicios del siglo XXI.2
De esta manera, la dignidad es la base o el origen de los
derechos humanos, los cuales son inherentes, inalienables e
inmutables al ser humano por esa dignidad: [L]os derechos económicos, sociales y culturales son derechos
humanos y son derivados de la dignidad humana, en el concepto
del derecho internacional de los derechos humanos. Los
derechos económicos, sociales y culturales son garantías
individuales y sociales y derechos establecidos en las
constituciones de los estados.3
Al ser el salario digno el medio para obtener una vida
igualmente digna, es necesario determinar su significado y qué
entendemos por ella. La palabra dignidad proviene del latín
digtnitas-atis, significa entre otras cosas, excelencia, realce. Al
hablarse de dignidad de la persona humana se quiere significar la
excelencia que esta posee en razón de su propia naturaleza.4
Y es, además, una condición “indispensable, sine qua non,
para que el individuo realice sus propios fines, desenvolviendo su
2 Aguilera Portales Rafael Enrique, Teoría Política del Estado Constitucional,
Editorial Porrúa S.A. de C.V., México 2011, p. 47. 3 Lugo Garfias María Elena, Los derechos económicos, sociales y culturales
como derechos humanos, Biblioteca Jurídica virtual del Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Disponible en
http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/indice.htm?r =derhumex&n=12,
accedida el 21 de marzo del 2014 20:00 p.m., p.14. 4 Valadez Diego Presidente, Diccionario jurídico Mexicano D-H, Instituto de
investigaciones jurídicas Universidad Nacional Autónoma de México, Editorial
Porrúa S.A. México, p.1346.
SALARIO DIGNO
232
personalidad y propendiendo a lograr su felicidad, es precisamente
la libertad.”5
Entendida la libertad como una potestad psicológica de
elección y de actuación externa, sin limitaciones que hagan
imposible la realización humana, libertad, que aunada a la vida y
la dignidad, son los imperativos éticos que según el derecho
natural, resultan deber ético-político de todo Estado para
fundamentar la vida pública y social, reconociéndoles valor
jurídico y como elemento esencial de las garantías individuales,
pues como afirma Viceforo, “las sociedades, al transformarse,
llevan siempre desde el punto de vista que indicamos hacia una
mayor autonomía de los individuos; marchan hacia una situación
en la que hay mayor número de derechos otorgados a las personas
y un mayor número de individuos sujetos a derecho.”6
De ahí, surge el derecho, y la necesidad de reconocer, que
el trabajador al pertenecer a un grupo en desventaja frente al
patrón, requiere de protección por parte del estado, así pues, el
estado pretende un equilibro entre el capital-trabajo, por ello, es
necesario y de utilidad social, establecer un salario digno y
suficiente, para que la persona logre la satisfacción de sus
necesidades en lo personal y en su rol de padre de familia, pues
“el salario es el único medio de alcanzar niveles decorosos que
permitan la aspiración de una existencia digna”7.
El trabajo, resulta ser, por ende, el principal medio por el
cual las personas consiguen su subsistencia y la de su familia; en
vista de lo anterior, se ha buscado su protección, pretendiendo
equilibrar a ambos lados del sector productivo.
De esta manera, el salario, por ser la contraprestación que
el trabajador recibe con motivo de la realización de una actividad
física o mental para el patrón, es y debe ser, objeto de especial
cuidado, y si es necesario, ir más allá de lo que prevé la norma,
esto es, siguiendo a Aristóteles, “si se adopta la perspectiva ética
de la racionalidad práctica en primera persona, donde la conducta
5 Burgoa Orihuela Ignacio, Las Garantías Individuales, 30a Ed., Editorial Porrúa,
México, 1998, p. 13. 6 Viceforo Alfredo, El Mito de la Civilización El mito del progreso, Editorial
Cultura, Editorial T.G.S.A., México 1961, p.89. 7 Barajas Montes de Oca Santiago, Aportaciones Jurídicas a la Sociología del
Trabajo, Editorial Porrúa S.A., México, 1984, p.97.
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
233
del sujeto se ordena a los bienes humanos a través del ejercicio de
las virtudes, la solución de las cuestiones jurídicas ha de conducir
necesariamente a la elección de la mejor solución o a la solución
más justa.”8
Implica que lo que se persigue, como hemos venido
reiterando, es la dignidad humana del trabajador, que se traduce
en esencia, en permitirle permanecer con decoro y respeto en la
sociedad, así pues, un salario digno, es por consecuencia, aquel
que permite al trabajador una vida con estas características.
Esto se debe de entender como un objetivo propio de la
sociedad y de los Estados en general, de esta manera lo han
comprendido una parte importante de las diferentes sociedades a
lo largo y ancho del mundo, de ahí que surgiera la expresión de
salario digno, que se empleó por primera vez en el siglo XIX
cuando activistas y académicos sostenían “que la ampliación del
mercado laboral también comportaba la obligación de los
empleadores de pagar a los empleados un salario lo
suficientemente alto como para que pudieran mantenerse.”9
Discerniéndose que el concepto implica que “la persona”
es el sostén de una familia, esto es que combina la referencia a
cierto estándar de supervivencia, identificado como mínimo en
determinada sociedad, con el propósito de resguardar el ingreso
laboral de los trabajadores más vulnerables en el mercado de
trabajo y por consiguiente, sus condiciones de vida y las de sus
familias.10
Se le ha definido como aquel que “supone la satisfacción
de necesidades económicas, salud, educación, recreación y la
sostenibilidad de las condiciones de los y las trabajadoras y sus
dependientes”11, sirviendo de base para que se prolongue esta
8 Aristóteles, Ética Nicomaquea citado por Massini Correas Carlos I.,
Objetividad Jurídica e interpretación del derecho, Editorial Porrúa, México
2008, p. 159. 9 Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Organización Internacional del
Trabajo, Boletín Internacional de Investigación Sindical 2012, vol. 4, núm. 1,
“Justicia social y crecimiento: el papel del salario mínimo”, disponible en:
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---actrav/documents/
publication /wcms_183570.pdf, accedida el 20 de septiembre de 2013. 10 Ibídem, p. 34. 11 Mazier, Martha, Salario justo: ¿Un sueño para las obreras de las maquilas?,
Honduras, mayo 2008, Impresiones Industriales, p. 12, disponible en:
SALARIO DIGNO
234
satisfacción, una vez que se retiran de la actividad laboral, ya sea
por razones de edad, o por circunstancias especiales, a través de
un fondo o prestación otorgada con motivo de sus labores, o bien
por la propia consecución del trabajador.
Entendiéndose esto último para efecto de garantizar una
vejez digna y segura, acompañándose de un sistema con políticas
económicas y de empleo, pues, [E]n la actualidad se exige a los sistemas de pensiones cumplir,
además de sus objetivos sociales de otorgar pensión digna,
adecuada y prevenir la pobreza, también responder a otros
propósitos, como la viabilidad financiera, generar ahorro para el
desarrollo de los mercados de capitales, contribuir a la
competitividad, a la exigencias demográficas y a las adaptación
a los modelos de empleo y carrera laboral más flexibles,
etcétera.12
Para que pueda ser un sistema real y tangible que logre el
objetivo de un salario digno y una vida acorde a esa dignidad
incluso en su vejez, que le permita bienestar social en el trascurso
del tiempo y no resulte una solución momentánea, como
actualmente pretende el Estado.
La persona titular de este derecho, es el empleado, quien
disfruta de los beneficios del mismo, aunque para ello requiere
cumplir las obligaciones propias de la labor que le ha sido
asignada, y los sujetos pasivos frente a dicho salario, resultan ser
la empresa y el estado, esto es debido a que es obligación legal y
social del patrón cumplir con el pago del multicitado salario digno
que permita satisfacer las antedichas necesidades, que según la
doctrina jurídica analizada, comprenden una existencia saludable,
satisfacer sus necesidades culturales, físicas y de recreación; que
implique un poder adquisitivo real, acorde a lograr dichos
satisfactores.
http://geneconomia.ciem.ucr.ac.cr/sites/de
fault/files/documents/salario%20justo% 20un%20 sue %C3%B1o%20.....pdf,
accedido el 14 de enero de 2013 a las 16:00 p.m. p.48. 12 Ascensión Morales María, Extensión de la Seguridad Social en Materia de
Pensiones, Biblioteca Jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas
de la UNAM, disponible en:
http: //biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3142/3.pdf, accedido el 23 de marzo a
las 12:12 p.m., p.45.
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
235
También es sujeto pasivo de esta obligación el Estado,
porque el salario digno es un concepto necesario y legalmente
obligatorio, y es el deber de éste vigilar y buscar que se cumpla
con el mismo, para beneficio propio como institución social y de
la comunidad a la cual regula.
Este concepto es pues, una manera de propiciar un balance
en los medios de producción y pretende:
Restablecer el poder adquisitivo de los trabajadores.
Combatir y erradicar las diferencias de clases.
Desaparecer las consecuencias de la pobreza.
Reconocer y dar valor al esfuerzo que implica la
realización del trabajo.
Permitir al trabajador una vida adecuada y decorosa.
Para lo cual, el salario digno debe de cubrir lo siguiente:
Las necesidades propias de una familia, entendiéndose
estas como las fisiológicas, que implican su ingesta diaria
y las físicas que implican vestido y hogar (se basan en el
costo de los artículos de primera necesidad para una
alimentación adecuada (aproximadamente, 2.100 calorías
por persona, por día)).13
Las necesidades educativas, de convivencia y de
recreación de la familia.
Que los trabajadores ganen dicho salario en un cúmulo de
horas que no implique sacrificar otras condiciones de
vida, entendiéndose estas como físicas o mentales, pues es
necesario el descanso, la convivencia y la recreación para
toda persona.
Cubrir como prestación o con el propio salario la
posibilidad de tener asistencia médica y un medio de retiro
para cuando así lo demande la condición física del
trabajador.
Para calcular un salario digno, pueden emplearse
diferentes mecanismos según la región y el tiempo, además es
indiscutible que las condiciones económicas propias de cada
13 “Justicia social y crecimiento: el papel del salario mínimo”, Oficina
Internacional del Trabajo, Ginebra, Boletín Internacional de Investigación
Sindical 2012 vol. 4, núm. 1, j, p. 135
SALARIO DIGNO
236
región influyen en esta determinación, pero es obligación de la
comunidad, entendida como estado y sociedad, permitir y
fomentar que este objetivo se logre para establecer una vida
adecuada entre sus integrantes, pues es necesario respetar el
“principio de que todo mundo tiene derecho a una remuneración
justa que asegure una existencia que honre la dignidad humana”14. En casi toda campaña los opositores alegan que la
determinación de un salario digno tendrá consecuencias
negativas, entre las que se menciona el incremento del
desempleo y el aumento de los costos para contratistas de obras
financiadas con dinero estatal, lo que se traduciría en impuestos
más altos en la disminución de la cantidad de empresas
licitadores que se instalarían en la ciudad.15
Empero, lo cierto es, que el salario digno es un bien
necesario, un derecho humano que debe perseguir todo Estado y
el propio orden jurídico, pues “debe subrayarse y acentuarse la
tarea de garantía que corresponde al orden jurídico en relación a
los derechos humanos, es parte esencial de un Estado democrático
y elemento fundamental de la justicia social; por consiguiente, es
un elemento inalienable en el sostenimiento de una economía
social, pues, [L]a justicia será tal, como valor jurídico, en la medida en que
satisfaga el anhelo colectivo; pero deja de serlo, cuando la
necesidad social ya satisfecha ha sido superada en una nueva
etapa, que plantea nuevos problemas y que exige también
nuevas y más amplias soluciones. Ello es más evidente aun en
el campo del Derecho Social, donde las necesidades siempre
crecientes de los trabajadores, reclaman a cada paso nuevas
formulaciones legales; de ahí, que autor haya dicho con acierto,
14 Regil Castilla, Álvaro J. de, “La alianza global jus Semper salario digno norte
y sur”, Ensayos temáticos lisdinys, Salarios Dignos: el eslabón perdido del GRI
las Nuevas “Directrices G3 de reporteo de lo sostenible” continúan evadiendo
a los salarios dignos, el eslabón perdido de “lo sostenible”, marzo, 2006,
disponible en: http://www.jussemper.org/Inicio/Resources/ElEslabon perdido
delGRI.pdf, accedida el 9 de julio 2012. 15 “Justicia social y crecimiento: el papel del salario mínimo”, Oficina
Internacional del Trabajo, Boletín Internacional de Investigación Sindical 2012
vol. 4 núm. 1, p. 19.
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
237
que esta es la zona sísmica del derecho, porque está en constante
movimiento.16
No se puede esperar un crecimiento continuo, cuando se
persigue a nivel mundial reducir los costos laborales, con el objeto
de maximizar la utilidad y el valor para el inversor, olvidando que
sin expansión del mercado no existe crecimiento económico, que
trae como resultado precisamente la utilidad para la empresa, “si
no ponemos dinero en los bolsillos de los trabajadores del sistema,
no podremos esperar disfrutar de crecimiento económico
sustentable ya que el capitalismo es como un tiburón, si no se
mueve se estanca y muere.”17
III. El Salario digno en la normatividad interna
El salario digno es un concepto que esta enunciado a nivel
internacional, y a nivel nacional en México, bajo diferentes
esquemas, pero de una u otra forma, sus principios y significado
podemos encontrarlos en la normatividad y, es deber del Estado
Mexicano su cumplimiento, el que según Lugo Garfias se traduce
en: [L]a obligación de respetar, cumplir y garantizar la dignidad y
el trato digno por que en principio se encuentran establecidos
entre sus garantías individuales, la primera como fundamento,
principio, valor y derecho subjetivo público y el segundo como
derecho y valor, pero también porque al encontrarse positivados
por el orden jurídico mexicano, las garantías junto con los
derechos humanos constituyen uno de los fines del Estado, así
como una decisión fundamental y la base para el desarrollo de
la democracia como sistema de vida, que de igual forma se
encuentra dispuesto en la Carta Fundamental mexicana.18
IV. El salario digno a nivel internacional
Este concepto está presente a nivel internacional en la Declaración
Universal de los Derechos Humanos de la Organización de las
16 Somare José Isidro, Reparación de los infortunios del trabajo, Editorial
Bibliográfica Argentina S. R. L., Argentina 1949, p.9. 17 Regil Castilla Álvaro J., La responsabilidad, Op. Cit., p. 7. 18 Lugo Garfias María Elena, La dignidad y el trato digno como compromiso del
Estado mexicano, Biblioteca Jurídica virtual del Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM, disponible en:
http: //info4.juridicas.unam.mx/jusbiblio/jusrev/222/221625.htm?s=, accedido el
22 de marzo del 2014 a las 22:20 p.m., p.2.
SALARIO DIGNO
238
Naciones Unidas en su artículo 23, que es del siguiente tenor
literal: 1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de
su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo
y a la protección contra el desempleo.
2. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a
igual salario por trabajo igual.
3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración
equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia,
una existencia conforme a la dignidad humana y que será
completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de
protección social.
4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse
para la defensa de sus intereses.19
Estos principios son desarrollados por la propia
Organización de las Naciones Unidas través del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que
establece en su artículo 7: Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de
todas personas al goce de condiciones de trabajo equitativas y
satisfactorias que le aseguren en especial:
a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los
trabajadores:
i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin
distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse
a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los
hombres, con salario igual por trabajo igual;
ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus
familias conforme a las disposiciones del presente Pacto;
b) La seguridad y la higiene en el trabajo;
c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de
su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más
consideraciones que los factores de tiempo de servicio y
capacidad;
19 Departamento e información de las Naciones Unidas, Sección de servicios de
internet, Declaración Universal de derechos Humanos 1947, disponible en:
http://www.un.org/es/documents/udhr /index.shtml, 2012, accedido el 27 de
abril del 2013 a las 8:00 a.m.
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
239
d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación
razonable de las horas de trabajo y las variaciones periódicas
pagadas, así como la remuneración de los días festivos.20
Principios cuyo cumplimiento es vigilado por la
Organización Internacional del Trabajo, organismo creado en
1919 por la Liga de las Naciones como parte del Tratado de
Versalles, precisamente con la finalidad de proteger y vigilar el
trabajo, en sus condiciones e interacción entre los sujetos de las
relaciones laborales.
El salario digno también es acogido por la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre que establece
en su artículo XIV lo siguiente: Toda persona tiene derecho al trabajo en condiciones dignas y a
seguir libremente su vocación, en cuanto lo permitan las
oportunidades existentes de empleo.
Toda persona que trabaja tiene derecho de recibir una
remuneración que, en relación con su capacidad y destreza le
asegure un nivel de vida conveniente para sí misma y su
familia.21
Dentro de estos tratados internacionales se encuentra el
Convenio número 26 relativo al establecimiento de métodos para
la fijación de salarios mínimos, del año 1928, en el cual se obliga
nuestro país y los demás estados signantes, a adoptar las medidas
necesarias para aplicar un sistema de control y de sanciones, a fin
de asegurar que los empleadores y trabajadores interesados
conozcan las tasas mínimas de los salarios vigentes, y que los
salarios pagados no sean inferiores a las tasas mínimas aplicables.
Así pues en el ámbito internacional y propiamente en el
continente Americano, se enuncia y se persigue la consecución de
20 Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Adoptado
y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su
resolución 2200 A (XXI), de 16 de diciembre de 1966, Entrada en vigor: 3 de
enero de 1976, de conformidad con el artículo 27, disponible en:
http://www.ordenjuridico.gob.mx/TratInt/Derechos%20Humanos/D50.pdf,
accedido el 27 de diciembre 2012 a las 11:05 a.m. 21Declaración americana de los derechos y deberes del hombre, Adopción: IX
Conferencia Internacional Americana, Bogotá, Colombia, 02 de mayo de 1948,
disponible en:
http://www.catedradh.unesco.unam.mx/SeminarioCETis/Documentos/Doc_basi
cos/2_instrumentos_regionales/1_Declaraciones/1.pdf, accedido el 10 de mayo
del 2013 a las 20:00 p.m.
SALARIO DIGNO
240
un salario digno para todo trabajador, y que Ruiz Massieu concibe
como: La fuerza creadora que produce la política y el estado, como
constelación de realidades, ficciones y coacciones que terminan
por expropiar, desviar y dominar a las primeras. La sociedad
civil y lo social en el sentido más amplio, deben ser recuperados
y privilegiados frente a lo económico que los aplasta (sobre todo
el capitalismo pero no solo en el) y frente a lo político estatal
que los oprime y reprime en todos los sistemas actuales22
Es entonces una constante búsqueda de mejora a las
condiciones de vida para el ser humano lo que le compete al
Estado, puesto que “la actividad social que se propone asegurar
por la fuerza, generalmente fundada en un derecho, la seguridad
exterior y la concordancia interior de una unidad política particular
garantizando el orden en medio de las luchas que nacen de la
diversidad y de la divergencia de opiniones y de intereses.”23
De tal manera que todo Estado, está constreñido a buscar
la dignidad del hombre y parte de esta se alcanza a través de un
salario digno, que le permita buscar su bienestar; así pues, a nivel
internacional se ha perseguido obtenerlo, plasmándose no
únicamente en los tratados que hemos enunciado con antelación,
sino que a ellos deberemos sumar todos los instrumentos
internacionales que se han suscrito en torno a la protección del
trabajo y la dignidad humana, dentro de los cuales, hemos hecho
alusión a los que ha suscrito México, pues esto es lo que encierra
a final de cuentas el salario digno.
Estas normas son importantes para el tema de estudio,
porque fueron el inicio del mismo, podemos concordar con
Buergenthal al considerar: [L]as leyes internacionales de derechos humanos como aquellas
legislación relativa a la protección de los individuos y los grupos
contra las violaciones gubernamentales de sus derechos
garantizados internacionalmente, y también al fomento de estos
derechos.24
22 Ruiz Massieu José Francisco, Valadés Diego, Nuevo Derecho Constitucional
Mexicano, Editorial Porrúa S.A., México, 1983, p.172. 23 Andrade Sánchez J-Eduardo, Introducción a la política, 3er edición, Oxford
University Press México S.A. de C.V., México 2005, p.3. 24 Buergenthal Thomas, Derechos Humanos Internacionales, 2da Edición,
Ediciones Gernika S.A., México 2002, p.31.
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
241
V. El salario digno en México En México la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos establece el salario mínimo en su artículo 123, el cual
es la expresión concreta del salario digno, que en lo conducente,
señala: Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil;
al efecto, se promoverán la creación de empleos y la
organización social de trabajo, conforme a la ley.
El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes
deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:
[…] VI. Los salarios mínimos que deberán disfrutar los
trabajadores serán generales o profesionales. Los primeros
regirán en las áreas geográficas que se determinen; los segundos
se aplicarán en ramas determinadas de la actividad económica o
en profesiones, oficios o trabajos especiales.
Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para
satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el
orden material, social y cultural, y para proveer a la educación
obligatoria de los hijos. Los salarios mínimos profesionales se
fijarán considerando, además, las condiciones de las distintas
actividades económicas […].
En este precepto, se establece, en consecuencia, la
protección al salario y un concepto de salario mínimo que tutela y
enumera las necesidades que cubre, independientemente, que en
dicho artículo se establecen las medidas protectoras para el mismo
salario y las condiciones de trabajo en general.
Pero no es este el único artículo que pretende establecer
parámetros para la búsqueda de un salario digno en México,
también los artículos 4, 5, 25 y 26 de la Constitución en comento,
que a través del gobierno persiguen la dignificación del trabajo y
de la persona misma, dichos artículos establecen: Artículo 4.
El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la
organización y el desarrollo de la familia.
Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre,
responsable e informada sobre el número y el espaciamiento de
sus hijos.
Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva,
suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará.
SALARIO DIGNO
242
Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La Ley
definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios
de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las
entidades federativas en materia de salubridad general,
conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de
esta Constitución.
Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su
desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este
derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad
para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley.
Toda persona tiene derecho al acceso, disposición y
saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en
forma suficiente, salubre, aceptable y asequible. El Estado
garantizará este derecho y la ley definirá las bases, apoyos y
modalidades para el acceso y uso equitativo y sustentable de los
recursos hídricos, estableciendo la participación de la
Federación, las entidades federativas y los municipios, así como
la participación de la ciudadanía para la consecución de dichos
fines.
Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y
decorosa. La Ley establecerá los instrumentos y apoyos
necesarios a fin de alcanzar tal objetivo.
En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y
cumplirá con el principio del interés superior de la niñez,
garantizando de manera plena sus derechos. Los niños y las
niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de
alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su
desarrollo integral. Este principio deberá guiar el diseño,
ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas
dirigidas a la niñez.
Los ascendientes, tutores y custodios tienen la obligación de
preservar y exigir el cumplimiento de estos derechos y
principios.
El Estado otorgará facilidades a los particulares para que
coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niñez.
Toda persona tiene derecho al acceso a la cultura y al disfrute
de los bienes y servicios que presta el Estado en la materia, así
como el ejercicio de sus derechos culturales. El Estado
promoverá los medios para la difusión y desarrollo de la cultura,
atendiendo a la diversidad cultural en todas sus manifestaciones
y expresiones con pleno respeto a la libertad creativa. La ley
establecerá los mecanismos para el acceso y participación a
cualquier manifestación cultural.
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
243
Toda persona tiene derecho a la cultura física y a la práctica del
deporte. Corresponde al Estado su promoción, fomento y
estímulo conforme a las leyes en la materia.
Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique
a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode,
siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse
por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de
tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos
que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la
sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo,
sino por resolución judicial.
La Ley determinará en cada Estado, cuáles son las profesiones
que necesitan título para su ejercicio, las condiciones que deban
llenarse para obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo.
Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la
justa retribución y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo
impuesto como pena por la autoridad judicial, el cual se ajustará
a lo dispuesto en las fracciones I y II del artículo 123.
En cuanto a los servicios públicos, sólo podrán ser obligatorios,
en los términos que establezcan las leyes respectivas, el de las
armas y los jurados, así como el desempeño de los cargos
concejiles y los de elección popular, directa o indirecta. Las
funciones electorales y censales tendrán carácter obligatorio y
gratuito, pero serán retribuidas aquéllas que se realicen
profesionalmente en los términos de esta Constitución y las
leyes correspondientes. Los servicios profesionales de índole
social serán obligatorios y retribuidos en los términos de la ley
y con las excepciones que ésta señale.
El Estado no puede permitir que se lleve a efecto ningún
contrato, pacto o convenio que tenga por objeto el menoscabo,
la pérdida o el irrevocable sacrificio de la libertad de la persona
por cualquier causa.
Tampoco puede admitirse convenio en que la persona pacte su
proscripción o destierro, o en que renuncie temporal o
permanentemente a ejercer determinada profesión, industria o
comercio.
El contrato de trabajo sólo obligará a prestar el servicio
convenido por el tiempo que fije la ley, sin poder exceder de un
año en perjuicio del trabajador, y no podrá extenderse, en
ningún caso, a la renuncia, pérdida o menoscabo de cualquiera
de los derechos políticos o civiles.
La falta de cumplimiento de dicho contrato, por lo que respecta
al trabajador, sólo obligará a éste a la correspondiente
SALARIO DIGNO
244
responsabilidad civil, sin que en ningún caso pueda hacerse
coacción sobre su persona.
Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo
nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que
fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático
y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el
empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza,
permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los
individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta
Constitución.
El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la
actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y
fomento de las actividades que demande el interés general en el
marco de libertades que otorga esta Constitución.
Al desarrollo económico nacional concurrirán, con
responsabilidad social, el sector público, el sector social y el
sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad
económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.
El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las
áreas estratégicas que se señalan en el Artículo 28, párrafo
cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno
Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su
caso se establezcan.
Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y
privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las
áreas prioritarias del desarrollo.
Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e
impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la
economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés
público y al uso, en beneficio general, de los recursos
productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.
La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización
y la expansión de la actividad económica del sector social: de
los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas,
comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o
exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las
formas de organización social para la producción, distribución
y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.
La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen
los particulares y proveerá las condiciones para que el
desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo
económico nacional, en los términos que establece esta
Constitución.
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
245
Artículo 26.
A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática
del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo,
permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la
independencia y la democratización política, social y cultural de
la Nación.
Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución
determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será
democrática. Mediante la participación de los diversos sectores
sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad
para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá
un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán
obligatoriamente los programas de la
Administración Pública Federal.
La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los
procedimientos de participación y consulta popular en el
sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para
la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan
y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los
órganos responsables del proceso de planeación y las bases para
que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los
gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con
los particulares las acciones a realizar para su elaboración y
ejecución.
En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la
Unión tendrá la intervención que señale la ley.
B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información
Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados
oficiales. Para la Federación, estados, Distrito Federal y
municipios, los datos contenidos en el Sistema serán de uso
obligatorio en los términos que establezca la ley.
La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estará
a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión,
personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades
necesarias para regular la captación, procesamiento y
publicación de la información que se genere y proveer a su
observancia.
El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco
miembros, uno de los cuales fungirá como Presidente de ésta y
del propio organismo; serán designados por el Presidente de la
República con la aprobación de la Cámara de Senadores o en
sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la
Unión.
SALARIO DIGNO
246
La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento
del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica,
de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información,
transparencia, objetividad e independencia; los requisitos que
deberán cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la
duración y escalonamiento de su encargo.
Los miembros de la Junta de Gobierno sólo podrán ser
removidos por causa grave y no podrán tener ningún otro
empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados
en instituciones docentes, científicas, culturales o de
beneficencia; y estarán sujetos a lo dispuesto por el Título
Cuarto de esta Constitución.
De esta manera, la misma Constitución en los antes
relacionados preceptos, persigue implícitamente un salario digno,
al conminar al estado para proporcionar a las personas, salud,
igualdad y desarrollo familiar; vivienda digna; alimentación
nutritiva, de calidad y suficiente; medio ambiente sano; agua;
además de cultura y un deporte; garantizándole dedicarse al
trabajo que mejor le acomode siendo licito, y preceptuando que
nadie puede ser obligado a trabajar sin justa retribución, salvo las
excepciones ahí señaladas, así como sancionando que no se pueda
convenir la pérdida o mescabo de la libertad en su persona o en su
trabajo.
A la postre, establece que corresponde al Estado
garantizar el desarrollo nacional integral y sustentable,
fomentando el crecimiento económico, así como la justa
distribución de ingresos, que permita el ejercicio de la libertad y
la dignidad de la persona; de lo anterior se desprende, que el
Estado siempre buscará dignificar a la persona, y
consecuentemente establecer mejores condiciones de vida para
ella, independientemente de las múltiples garantías que presenta
nuestra Constitución y que, a final de cuentas, persiguen el mismo
objetivo.
La Ley Federal del Trabajo por ser la ley reglamentaria
del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, es a quien le corresponde regular en relación a lo que
pudiera ser la consecución y determinación del salario digno y así
lo hace, en el cuerpo de la misma y en la determinación de
objetivos, específicamente en los numerales:
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
247
Artículo 2o.- Las normas del trabajo tienden a conseguir el
equilibrio entre los factores de la producción y la justicia social,
así como propiciar el trabajo digno o decente en todas las
relaciones laborales.
Se entiende por trabajo digno o decente aquél en el que se
respeta plenamente la dignidad humana del trabajador; no existe
discriminación por origen étnico o nacional, género, edad,
discapacidad, condición social, condiciones de salud, religión,
condición migratoria, opiniones, preferencias sexuales o estado
civil; se tiene acceso a la seguridad social y se percibe un salario
remunerador; se recibe capacitación continua para el
incremento de la productividad con beneficios compartidos, y
se cuenta con condiciones óptimas de seguridad e higiene para
prevenir riesgos de trabajo.
El trabajo digno o decente también incluye el respeto irrestricto
a los derechos colectivos de los trabajadores, tales como la
libertad de asociación, autonomía, el derecho de huelga y de
contratación colectiva.
Se tutela la igualdad sustantiva o de hecho de trabajadores y
trabajadoras frente al patrón.
La igualdad sustantiva es la que se logra eliminando la
discriminación contra las mujeres que menoscaba o anula el
reconocimiento, goce o ejercicio de sus derechos humanos y las
libertades fundamentales en el ámbito laboral. Supone el acceso
a las mismas oportunidades, considerando las diferencias
biológicas, sociales y culturales de mujeres y hombres.
Artículo 3o.- El trabajo es un derecho y un deber sociales. No
es artículo de comercio.
No podrán establecerse condiciones que impliquen
discriminación entre los trabajadores por motivo de origen
étnico o nacional, género, edad, discapacidad, condición social,
condiciones de salud, religión, condición migratoria, opiniones,
preferencias sexuales, estado civil o cualquier otro que atente
contra la dignidad humana.
No se considerarán discriminatorias las distinciones,
exclusiones o preferencias que se sustenten en las calificaciones
particulares que exija una labor determinada.
Es de interés social promover y vigilar la capacitación, el
adiestramiento, la formación para y en el trabajo, la certificación
de competencias laborales, la productividad y la calidad en el
trabajo, la sustentabilidad ambiental, así como los beneficios
que éstas deban generar tanto a los trabajadores como a los
patrones.
SALARIO DIGNO
248
Estableciendo de manera específica lo que implica el salario
mínimo y pretendiendo abarcar en este como consecuencia, lo que
implica el salario digno, así en su artículo 90, el precitado
ordenamiento legal señala: Salario mínimo es la cantidad menor que debe recibir en efectivo el
trabajador por los servicios prestados en una jornada de trabajo.
El salario mínimo deberá ser suficiente para satisfacer las
necesidades normales de un jefe de familia en el orden material,
social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los
hijos.
Se considera de utilidad social el establecimiento de instituciones y
medidas que protejan la capacidad adquisitiva del salario y faciliten
el acceso de los trabajadores a la obtención de satisfactores.
Lo anterior, no solo está previsto por la regulación interna, sino
que se ha determinado por los tribunales federales al resolver que: [E]l trabajo y la previsión social son materia de un título de la
Constitución Federal y, con sujeción a las disposiciones de ésta,
deben fundamentalmente regularse las relaciones entre
trabajadores y patronos. La decisión del Congreso
Constituyente, de consignar tales preceptos en la Carta Federal,
significa el claro propósito de sacar la materia del trabajo de la
esfera del derecho privado, para colocarla en la del derecho
público; propósito tanto más explicable, cuanto que la
experiencia obtenida durante el régimen liberal de la
Constitución de 1857, demostró que era absurdo seguir
admitiendo, en materia de trabajo, dada la profunda desigualdad
económica de nuestras clases sociales, los conceptos de libertad
en la contratación, de igualdad de contrayentes y de autonomía
de la voluntad, porque sucedía que muchas veces una de las
partes se veía obligada, por los imperativos de su condición
misérrima, a admitir todas las estipulaciones, aun las más
onerosas. Las relaciones entre el capital y los trabajadores,
afectan profundamente la economía y la constitución social de
la misma, por lo cual, la Carta Federal de 1917, que en el aspecto
económico ha consagrado la intervención del Estado, no pudo
dejar subsistente, a este respecto, el régimen de derecho privado,
y, por ende, la absoluta libertad de convención de los
particulares; sino que, declarando de interés público la materia
que se viene analizando, deja a dichos particulares sólo una
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
249
libertad restringida, de la que pueden usar sin transgredir los
límites que la ley marca.25
Igualmente, nuestro máximo tribunal ha estimado que: [L]a fracción VIII del apartado A del artículo 123 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone
que el salario mínimo generalmente quedaría exceptuado de
embargo, compensación o descuento, con el objeto de evitar que
la persona trabajadora reciba una suma inferior al salario
mínimo que obtiene; de ahí que el legislador ordinario no pueda
imponer contribuciones a quienes perciben esa retribución,
apenas suficiente para cubrir necesidades familiares, pues sería
contrario a la dignidad y libertad humanas referidas en el
diverso artículo 25, párrafo primero, constitucional.26
VI. El salario digno y la realidad
Como hemos establecido el salario digno es una búsqueda ideal de
la dignidad humana, de la mejora de condiciones del trabajador
hacia un mundo con más igualdad y una mejor vida, pero
desafortunadamente, la tendencia mundial ha derivado en un
cambio en la distribución del ingreso nacional; a nivel mundial, el
crecimiento de salarios promedio reales, se ha mantenido muy por
debajo de los niveles, creciendo 1.2 por ciento en 2011; muy por
debajo del 2.1 por ciento alcanzado en el 2010 y 3 por ciento en
2007, de esta manera, se ha experimentado una menor
participación de los trabajadores, mientras que la participación del
capital en la renta, aumenta en la mayoría de los países, incluso en
China, un país donde los salarios a grosso modo se triplicaron
durante la última década, el PIB aumentó a una tasa mayor que la
masa salarial total.
Por tanto, la participación del trabajo disminuyó, debido a
los avances tecnológicos, la globalización del comercio, la
25 Quinta Época, Registro: 336682, Instancia: Segunda Sala, Tesis Aislada,
Fuente: Semanario Judicial de la Federación, XXXVIII, Materia(s): Laboral,
Tesis: Página: 781, SALARIO. 26 Novena Época, Registro: 171297, Instancia: Segunda Sala, Jurisprudencia,
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, Septiembre de
2007, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 2a./J. 172/2007, Página:
553, SALARIO MÍNIMO. EL MARCO CONSTITUCIONAL VIGENTE
CONSTRIÑE AL LEGISLADOR ORDINARIO A NO GRAVAR LOS
INGRESOS DE LOS TRABAJADORES QUE SOLAMENTE OBTIENEN
ESE SALARIO.
SALARIO DIGNO
250
expansión de los mercados financieros y la declinación en
densidad sindical, pero este repercute en el consumo de los
hogares y en consecuencia en la demanda agregada reprimiendo
el consumo interno.27
Se podría decir que “el neoliberalismo en México ha
despojado a los trabajadores mexicanos del derecho a percibir un
salario mínimo que cumpla con el concepto jurídico tal y como se
encuentra definido por el artículo 123 constitucional.28
Lo que en todo caso resulta en perjuicio de la sociedad pues
como afirma Regil Castilla: [U]n salario digno es el elemento más fundamental en las
responsabilidades sociales y económicas de los negocios. Si una
entidad de negocios no compensa a sus trabajadores con un salario
digno, o se asegura de que los trabajadores de las compañías que
constituyen su cadena de abastecimiento son también
compensados con un salario digno, entonces sólo puede
concluirse que estos trabajadores están siendo explotados.29
México es una nación de asalariados, la principal fuente
de ingresos de la población proviene de la realización de un trabajo
subordinado, por lo que el nivel de vida del pueblo mexicano está
determinado precisamente por el salario, así lo refleja la siguiente
tabla:
Ocupación y Empleo30
27 Véase.- Organización Internacional del Trabajo, Informe mundial sobre
salarios 2012/13, los salarios y el crecimiento equitativo, Geneva, disponible en:
http://www.ilo.org/wcmsp5 /groups/public/---dgreports/---
dcomm/documents/publication/wcms_195244.pdf, accedido el 28 de abril del
2013 a las 11:20 a.m., 156 pp. 28 Velasco Arregui Edu, El concepto jurídico del salario mínimo y la Revolución
Mexicana una perspectiva desde el siglo XXI, disponible en:
http://www.azc.uam.mx/publicaciones/alegatos /pdfs/68/75-02.pdf, accedido el
19 de marzo del 2012 a las 16:00 p.m. 29Regil Castilla Álvaro J. de, “La alianza global jus Semper salario digno norte
y sur”, Ensayos temáticos lisdinys, Salarios Dignos: el eslabón perdido del GRI
las Nuevas “Directrices G3 de reporteo de lo sostenible” continúan evadiendo
a los salarios dignos, el eslabón perdido de “lo sostenible”, marzo, 2006,
disponible en: http://www.jussemper.org/Inicio/Resources/ElEslabon perdido
delGRI.pdf , accedida el 9 de julio 2012. 30 INEGI. Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo. Indicadores estratégicos
Instituto Nacional de Estadística y Geografía, disponible en:
http://www.inegi.org.mx/Sistemas/temasV2/ Default. Aspx
?s=est&c=25433&t=1, consulta realizada el 20 de abril del 2013 a las 9:00 a.m.
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
251
Indicadores de ocupación y empleo (cuarto trimestre de 2012)
Indicador Total Hombres Mujeres
Población total a 115,639,915.00 55,952,663.00 59,687,252.00
Población de 14 años y más 86,081,615.00 40,897,438.00 45,184,177.00
Población económicamente
activa (PEA)
50,693,306.00 31,314,268.00 19,379,038.00
Ocupada 48,203,851.00 29,774,124.00 18,429,727.00
Desocupada 2,489,455.00 1,540,144.00 949,311.00
Población no
económicamente activa
(PNEA)
35,388,309.00 9,583,170.00 25,805,139.00
Disponible 6,260,030.00 1,989,781.00 4,270,249.00
No disponible 29,128,279.00 7,593,389.00 21,534,890.00
Población ocupada por
sector de actividad económica
48,203,851.00 29,774,124.00 18,429,727.00
Primario 6,893,742.00 6,076,833.00 816,909.00
Secundario 11,378,089.00 8,445,423.00 2,932,666.00
Terciario 29,614,050.00 15,036,824.00 14,577,226.00
No especificado 317,970.00 215,044.00 102,926.00
Población subocupada por
condición de búsqueda de
trabajo adicional
3,875,501.00 2,612,275.00 1,263,226.00
Con condición de
búsqueda de trabajo adicional
418,085.00 321,067.00 97,018.00
Sin condición de
búsqueda de trabajo adicional
3,457,416.00 2,291,208.00 1,166,208.00
Edad promedio de la población
económicamente activa
38.176410 38.34930 37.897020
Promedio de escolaridad de la
población económicamente
activa
09.455950 09.221990 09.833920
Horas trabajadas a la semana
por la población ocupada
(promedio)
42.702760 45.707250 37.860430
Ingreso promedio por hora
trabajada de la población
ocupada (Pesos)
30.974420 31.368320 30.346030
Tasa de participación de la
población en edad de trabajar
58.889820 76.56780 42.888990
Tasa de
desocupación. bTas as
ca l cu l ad as co n t r a l a
p o b l ac i ón
04.910820 04.918350 04.898650
SALARIO DIGNO
252
eco n ó mi camen t e
ac t i va .
Tasa de ocupación parcial y
desocupación 1
(TOPD1) bTas a s
c a l cu l ad as co n t r a l a
p o b l ac i ón
eco n ó mi camen t e
ac t i va .
11.357130 08.875840 15.36660
Tasa de presión general
(TPRG) bTas a s
c a l cu l ad as co n t r a l a
p o b l ac i ón
eco n ó mi camen t e
ac t i va .
08.578750 09.06720 07.789470
Tasa de trabajo
asalariado cTas a s
c a l cu l ad as co n t r a l a
p o b l ac i ón o cu p ad a .
64.835790 64.841280 64.826910
Tasa de
subocupación cTas a s
c a l cu l ad as co n t r a l a
p o b l ac i ón o cu p ad a .
08.039820 08.773640 06.854280
Tasa de condiciones críticas de
ocupación (TCCO) cTas a s
c a l cu l ad as c o n t r a l a
p o b l ac i ón o cu p ad a .
11.666130 11.842750 11.380790
Tasa de ocupación en el sector
informal cTas a s
c a l cu l ad as co n t r a l a
p o b l ac i ón o cu p ad a .
27.9160 26.412170 30.345520
a Los datos absolutos de las encuestas en hogares se ajustan siempre a
proyecciones demográficas, no sólo con la finalidad de tener un referente
poblacional en períodos intercensales, sino también para eliminar las
fluctuaciones en los datos estimados que son inherentes a los esquemas de
muestreo probabilístico propios de estas encuestas, lo que facilita las
comparaciones en el tiempo.
Las proyecciones se actualizan cada vez que se tienen nuevos datos de
población; en este contexto, el Censo de Población y Vivienda 2010, al
proporcionar información nueva sobre la magnitud y la distribución de la
población en el país, obliga a que el Consejo Nacional de Población
reelabore las proyecciones demográficas oficiales para el país, proceso que
está en marcha. Ante esta situación, y con el propósito de que los usuarios
de la información de la ENOE dispongan de resultados en cifras absolutas,
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
253
el INEGI elaboró una estimación poblacional interna que ajusta los
resultados de la encuesta a los del censo. Por lo anterior, los datos de la
ENOE que ahora se presentan a nivel nacional, por entidad federativa y
para cuatro tamaños de localidad tienen carácter preliminar y serán
sustituidos una vez que se disponga de las nuevas proyecciones oficiales
de la población del país.
b Tasas calculadas contra la población económicamente activa.
c Tasas calculadas contra la población ocupada.
En México, a pesar de que como ya vimos, en el cuadro
que antecede, existe un alto porcentaje de asalariados, no se
atiende a la naturaleza propia del salario, es decir, no se presta
atención al salario como un instrumento de justicia social o una
manera de compensar el desequilibrio social, pues el valor del
trabajo no puede ser asimilado al valor de cualquier mercancía,
sujeta solamente a la ley de la oferta y de la demanda, el trabajador
no es el producto, más al contrario, es el factor esencial de toda
producción y, verlo de esta manera, sería trasgredir la intención
real del salario. El problema es que el salario tal y como lo
conocemos, no atiende a la situación económica del país
considerando la aplicación de la ley previamente establecida para
su constitución y funcionamiento.
La Comisión Nacional de Salarios Mínimos es la
encargada de determinar el salario mínimo en México que vendría
a ser, en un caso ideal, la representación de lo que es el salario
digno, esta comisión se encuentra integrada como ya lo
establecimos por un presidente, un consejero de representantes y
una dirección técnica.
El presidente de la Comisión Nacional de los Salarios
Mínimos es nombrado por el Presidente de la República, el
consejo de representantes se integrará con la representación del
gobierno, compuesta del Presidente de la comisión, que será
también el presidente del consejo y que tendrá el voto del
gobierno, y de dos asesores, con voz informativa, designados por
el Secretario del Trabajo y Previsión Social; con un número igual,
no menor de cinco, ni mayor de quince, de representantes
propietarios y suplentes de los trabajadores sindicalizados y de los
SALARIO DIGNO
254
patrones; y finalmente con la Dirección Técnica se integrará con
un director, nombrado por la secretaría del trabajo y previsión
social, con el número de asesores técnicos que nombre la misma
secretaría y con un número igual, determinado por la secretaría del
trabajo y previsión social de asesores técnicos auxiliares,
designados por los representantes de los trabajadores y de los
patrones, en los términos que ya han sido apuntados con
antelación.
De esta manera, el Consejo de representantes, con ayuda
de la dirección técnica se encargan de determinar y realizar las
investigaciones que permitan determinar el Salario Mínimo, que
es precisamente el que permitiría la consecución de un salario
digno, el salario mínimo se determina cada año o bien cuando el
Consejo lo determine en atención a sus estudios, el salario mínimo
en la actualidad es de:
ÁREA GEOGRÁFICA SALARIO MÍNIMO
“A” $64.76
“B” $61.38
Es claro que dichas cantidades no dan un satisfactor
adecuado para proporcionar un nivel de vida decoroso para cubrir
las necesidades materiales, sociales, culturales y educativas de una
familia, luego entonces el error recae en que a pesar de tener una
base legislativa, tal y como ya lo vimos la Comisión Nacional de
Salarios Mínimos no realiza un enfoque adecuado.
No obstante que el salario mínimo año con año se
aumenta, estos incrementos no son suficientes y acordes para
poder obtener un salario digno que otorgue una mejor vida al
trabajador y la prueba está en que el salario mínimo del 2006 a la
fecha solo ha aumentado en promedio un 4.4%, tal y como se
puede apreciar en la siguiente tabla:
PERIODO PESOS DIARIOS
(SALARIO MÍNIMO
GENERAL
PROMEDIO)
VARIACIÓN
RESPECTO DEL
PERIODO
ANTERIOR %
2006 47.05 4.0
2007 48.88 3.9
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
255
2008 50.84 4.0
2009 53.19 4.6
2010 55.77 4.85
2011 58.06 4.1
2012 60.50(1 ene.-26 nov.
2012)
4.2
2012 60.75(27 nov. 2012) 0.431
Si bien podría considerarse que la mencionada variación
es acorde con diversos estudios económicos, en realidad no
reflejan las necesidades básicas de una persona, tan es así, que en
la actualidad en nuestro país se tiene un alto porcentaje de pobreza
extrema, de esta manera el salario mínimo no es suficiente para
cubrir las necesidades básicas de una familia y así lo representa la
siguiente gráfica32:
De esta manera tenemos,
[D]esde otra perspectiva el salario mínimo es hoy equivalente a
una cuarta parte de lo que valía hace aproximadamente 30 años.
Por otra parte, se afirma que en los últimos 40 años el salario
31 Comisión Nacional de Salarios Mínimos, disponible em:
http://www.conasami.gob.mx/pdf/salario _minimo/sal_min_gral_prom.pdf,
accedida el 10 de enero del 2013 a las 16:30 p.m. 32 Regil Castilla Álvaro J. de, Op. Cit.
31216 248
312
430496
15 49 51 55 58 60
1994 2006 2007 2009 2010 2011
Valor real del salario mínimo frente a la canasta básica
Canasta Básica Salario Mínimo
SALARIO DIGNO
256
medio creció 4 mil 619 veces, pero los precios al consumidor
aumentaron en 5 mil 746 veces, lo que representa un deterioro
del 19% en el salario real. En Enero de 2010, con un salario
mínimo diario de 57.46 pesos, en zona A, y una canasta
alimentaria recomendable de 154.50 pesos, solo se podía
adquirir el 37.19% de la misma.33
Cabe entonces preguntarnos ¿cuál es el enfoque en el que
se basa la Comisión Nacional de Salarios Mínimos?
La Dirección Técnica realiza la investigaciones y estudios
para que el Consejo de Representantes disponga de la información
necesaria y suficiente para fijar los salarios mínimos que entraron
en vigor en este caso a partir del 1o. de enero del 2013; para ello
previamente elabora el informe al que se refiere la fracción V del
artículo 562 de la Ley Federal del Trabajo.34
El referido Informe es entregado al Consejo de
Representantes, para su análisis y estudio, en la reunión ordinaria
del 29 de noviembre del 2012, podemos apreciar que en dicho
informe se pormenorizan los puntos y consideraciones que sirven
de base para la determinación del salario mínimo y, el porqué de
su determinación, así pues, la Comisión Nacional de Salarios
Mínimos observó los siguientes puntos:
a) Condiciones generales de la economía, relativa al
comercio exterior, postcrisis financiera mundial,
economía internacional.
b) Proyecciones y perspectivas para el siguiente año.
c) Estado actual de asalariados cotizantes y empleo,
ambiente laboral, salarios, política social, seguridad social
y demografía.
d) Evolución de los precios.
33 Carpizo Jorge, Los Derechos de la Justicia Social: Su Cumplimiento,
Universidad Biblioteca Jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas
de la UNAM, disponible en:
http://www.juridicas.unam.mx/invest/directorio/autor.htm?p=jcarpizo, accedida
el 21 de marzo del 2014 a las 22:20 p.m., p. 22. 34Gobierno Federal, Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Comisión
Nacional de Salarios Mínimos, disponible en:
http://www.conasami.gob.mx/pdf/normateca/plan_anual
_trabajo_dt/PLAN_ANUAL TRABAJO_2013.pdf, accedida el 9 de abril 2013 a
las 17:17 p.m.
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
257
Además para lograr esos objetivos se toman en
consideración, con el propósito de evaluar el comportamiento de
la inflación los indicadores económicos que elabora y publica el
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) que
permiten observar el cambio promedio de los precios en el tiempo,
lo anterior mediante una canasta ponderada de bienes y servicios
representativa del consumo de las familias urbanas del país,
indicadores entre los cuales se encuentra:
El Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC),
encargado de medir el incremento porcentual en los
precios de una canasta de productos y servicios genéricos
que representan el consumo de las familias de toda la
República Mexicana;
El Índice Nacional de Precios Productor (INPP), que mide
el crecimiento de precios de las materias primas, se
elaboraron mensualmente los informes sobre el
comportamiento de los precios, que se presentaron a
consideración del Consejo de Representantes de la
CONASAMI.
Indicadores internacionales que permiten el estudio del
comportamiento de precios, como es el caso los Índices
de Precios de los Alimentos de la Organización para la
Alimentación y la Agricultura (FAO), el Indicador de
Precios del área de la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos (OCDE), y el reporte mensual
de los Precios y Costos en la zona del EURO, publicado
por el Banco Central Europeo (BCE).
El estudio de “Perspectivas de Cosechas y Situación
Alimentaria 2012”, emitido por la FAO y, se tomó en
consideración lo relevante de los informes trimestrales de
inflación, en 2013, elaborados y publicados por el Banco
de México (Banxico).
También se realiza un análisis puntual de la inflación de
los ocho rubros que integran el gasto de las familias mexicanas,
así como de los principales índices (Canasta Básica y Estrato 1);
seguimiento de algunos componentes del índice de precios, para
SALARIO DIGNO
258
los que se preveía un comportamiento volátil, como en el caso de
los precios de los alimentos y de los energéticos.
Se reportó la evolución de los precios internacionales en
los precios de algunos alimentos en términos de la oferta y
demanda global o por la vía de las importaciones que realiza
México; así como un informe sobre la producción, abasto y
comercialización internacional de productos del mercado
agropecuario en los contratos de futuros cotizados en la Bolsa de
Comercio de Chicago (CBOT), la Bolsa de Comercio de New
York y London International Financial Futures and Options
Exchange (LIFFE).
Y, finalmente, se recabó información oficial de Estados
Unidos de Norteamérica y Canadá, se integró un análisis
comparativo sobre el movimiento de los precios al consumidor
entre México, Estados Unidos de Norteamérica y Canadá.
De esta manera, es claro, que se toman en cuenta y se
realizan estudios en razón de la economía en la actualidad, a nivel
nacional e internacional, observando el comportamiento de la
sociedad.
Entonces porque no refleja el salario mínimo lo que
implica su concepto y propiamente un salario digno, sería
necesario que no solo debe considerarse la determinación de un
salario digno que fuere suficiente para la satisfacción de las
necesidades propias de una familia en el orden físico, psicológico
y material, sino que, se debe tomar en cuenta a la empresa, que es
la reunión de los factores de producción que convergen para un fin
socialmente útil, pues es ahí donde se unen los intereses del
trabajador que pretende ganar más y trabajar menos; del patrón
que pretende ganar más e invertir menos; y el interés del público
consumidor que exige un producto variado, más abundante y de
mejor calidad, de ahí que el derecho del trabajo busque como
primicia el equilibrio de los medios de producción para evitar el
desastre total que implican estos factores sin regulación alguna, es
decir: su finalidad en este caso, es hacer del caos un cosmos, de
la desorganización, una empresa organizada, del descontento de
las partes, un programa coordinado”35
35 Cavazos Flores Baltasar, Op. Cit., p. 26
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
259
Y si tomamos en consideración que: [E]l mercado en su noción económica, implica el ofrecimiento
a los consumidores finales de bienes y servicios por parte de los
operadores comerciales o agentes empresariales.36
En consecuencia, debe tomarse en cuenta como un todo,
es decir que el salario digno solo se concretizará como concepto
real, cuando tengamos en cuenta que la empresa es un punto
importante en su consecución y, es que esto ocurre porque en todo
momento se pierde de vista que el salario no es un concepto
individual, sino que, como ya lo señalamos, una contraprestación,
acorde a la renta de la empresa o del capital propiamente señalado.
Por su parte, la empresa, desde una perspectiva jurídico-
laboral, se identificó históricamente como el espacio natural en el
cual se desarrollaban las relaciones de producción a las cuales
estaba destinado el derecho del trabajo, de tal manera que es ahí
donde el patrón y el trabajador coincidían en el tiempo y espacio.37
En nuestra Ley Federal del Trabajo, se conceptualiza la
empresa en términos del artículo 16 de la misma, bajo el siguiente
tenor literal: Articulo 16.- Para los efectos de las normas de trabajo, se
entiende por empresa la unidad económica de producción o
distribución de bienes o servicios y por establecimiento la unidad
técnica que como sucursal, agencia u otra forma semejante, sea
parte integrante y contribuya a la realización de los fines de la
empresa.
De tal manera que, en nuestro sistema económico, la
empresa es la principal unidad productora de la economía, de ahí
su importancia, su funcionamiento como procedimiento de la
aplicación de producción del capital, trabajo, naturaleza y la
36 Ginebra Serrabou Xavier, García Sais Fernando, Competencia económica y
derecho de los consumidores, Iuris Tantum Universidad Anáhuac Rector- P Jesús
Quirce Andrés L.C., Casa Aldo Manuzino, México 2008, p. 55. 37 Reynoso Castillo Carlos, La transformación del Concepto de Empresa, Revista
Latinoamericana de Derecho Social, Núm. 18, enero-junio de 2014, Biblioteca
Jurídica virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, disponible
en:
http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/pdf/DerechoSocial/18/art/art5.pdf,
accedido el 21 de marzo del 2014 a las 22:14 p.m., p.137.
SALARIO DIGNO
260
generación de una retribución (renta) para justificar su valoración
así pues:
[L]a naturaleza temporal de esta obligación a una periodización
de gastos e ingresos de la empresa al objeto de conocer su
influencia respectiva en la formación de la renta. Por tanto los
ingresos del periodo (IP) que se considere vendrán dados por la
suma de los ingresos pendientes de periodizar al comienzo del
mismo (I’), los ingresos del periodo (I), menos la parte de
ingresos que quedan pendientes de imputar al periodo siguiente
(I°), en resumen:
IP= I + I’- I°
Análogamente, los gastos del periodo (GP) vendrán dados por
los desembolsos pendientes de periodizar (D’), más los
efectuados en el periodo (D), menos los que corresponden a los
periodos siguientes (D°), es decir:
GP= D’ + D – D°
Con lo que, en definitiva, la renta (R) de la empresa en un
periodo determinado viene dada por:
R= I + I’- I° - (D’ + D – D°)38
Por lo que la renta es el resultado del proceso de
producción y, en consecuencia, es lo que determina que tan exitosa
económicamente es una empresa, de esto depende la mejora de
condiciones en los trabajadores de una empresa y por ende, en la
consecución de un salario digno; el problema es que ciertamente
el capitalismo por su propia naturaleza busca la mayor ganancia
posible y esto trae como consecuencia que se cometan abusos y la
explotación de los trabajadores.
Es por ello que, es responsabilidad del Estado, evitar que
únicamente se concentre la riqueza en unos cuantos, aunque es
importante destacar que en todo caso, el crecimiento conseguido a
costa de los trabajadores, no logra un crecimiento sustentable,
pues la economía es un ciclo constante, es decir una mayor
producción no genera una demanda de consumo de manera
38Enciclopedia Británica Publichers, Inc., Enciclopedia Hispánica, Lanny A.
Passaro Presidente del Consejo Editorial, 1992-1993, Editorial Rand McNally &
Company. Versailles, Kentucky USA, INC. libro 12, pp.304-305
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
261
espontánea, resulta no solo necesario, sino indispensable, generar
el poder adquisitivo para poder establecer un consumo imperioso;
de ahí, que las grandes crisis se generen por qué no se toma en
cuenta el establecimiento de consumidores con poder adquisitivo
real, es decir con un salario digno.
Esto no es del todo indiferente para el Estado Mexicano y
atendiendo a que la empresa:
Al buscar más eficiencia en sus actividades, la práctica de la
capacitación en la empresa condujo a los profesionales a ampliar
el aporte pedagógico –en otros tiempos centrado en el grupo y
en la actividad en si misma- y a tener en cuenta cada vez más el
entorno de la acción de capacitación. Considerar las actividades
de capacitación como parte de la vida cotidiana de la empresa
conduce a prestar mayor atención a sus relaciones con el
entorno, a fin de comprender que podrán hacer del aprendizaje
objetivo.39
El estado tiene una responsabilidad para buscar la mejora
de la producción y el crecimiento del país, es por ello que el estado
realiza, “La planeación económica significa que las decisiones
económicas fundamentales son tomadas por los órganos
económicos del poder público.”40
Esto lo establece por la propia ley, la creación de un Plan
Nacional de Desarrollo que permita, como ya observamos, el
crecimiento económico del país de manera equitativa entre la
sociedad; además, con las reformas realizadas en noviembre del
2012 a la Ley Federal del Trabajo, se estableció en los artículos
153-J, 153-K y 153-N la obligación de toda empresa de realizar
varias actividades para elevar la productividad en las empresas,
numerales que a la letra dicen:
Artículo 153-J.- Para elevar la productividad en las empresas,
incluidas las micro y pequeñas empresas, se elaborarán
programas que tendrán por objeto:
39 Pain Abraham, Como realizar un proyecto de capacitación Un enfoque de la
ingeniería de la capacitación, Ediciones Granica S.A., México, 1999, p.57. 40 Artudillo Ursua Pedro, Lecciones de historia del pensamiento económico,
UNAM Dirección General de Publicaciones, México, 1975, p. 233.
SALARIO DIGNO
262
I. Hacer un diagnóstico objetivo de la situación de las empresas
en materia de productividad;
II. Proporcionar a las empresas estudios sobre las mejores
prácticas tecnológicas y organizativas que incrementen su nivel
actual de productividad en función de su grado de desarrollo;
III. Adecuar las condiciones materiales, organizativas,
tecnológicas y financieras que permitan aumentar la
productividad;
IV. Proponer programas gubernamentales de financiamiento,
asesoría, apoyo y certificación para el aumento de la
productividad;
V. Mejorar los sistemas de coordinación entre trabajadores,
empresa, gobiernos y academia;
VI. Establecer compromisos para elevar la productividad por
parte de los empresarios, trabajadores, sindicatos, gobiernos y
academia;
VII. Evaluar periódicamente el desarrollo y cumplimiento de los
programas;
VIII. Mejorar las condiciones de trabajo, así como las medidas
de Seguridad e Higiene;
IX. Implementar sistemas que permitan determinar en forma y
monto apropiados los incentivos, bonos o comisiones derivados
de la contribución de los trabajadores a la elevación de la
productividad que se acuerde con los sindicatos y los
trabajadores; y
X. Las demás que se acuerden y se consideren pertinentes.
Así también, dicha reforma creó un Comité Nacional de
Productividad, que tendrá el carácter de órgano consultivo y
auxiliar del Ejecutivo Federal y de la planta productiva, donde la
Secretaría del Trabajo y Previsión Social en conjunto con la
Secretaría de Economía, convocarán a los patrones, sindicatos,
trabajadores e instituciones académicas para que constituyan
dicho organismo, el cual tendrá las facultades que le confiere el
artículo 153 K que en lo conducente determina:
Artículo 153-K.-
[…]
El Comité Nacional de Productividad tendrá las facultades que
enseguida se enumeran: I. Realizar el diagnóstico nacional e
internacional de los requerimientos necesarios para elevar la
productividad y la competitividad en cada sector y rama de la
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
263
producción, impulsar la capacitación y el adiestramiento, así
como la inversión en el equipo y la forma de organización que
se requiera para aumentar la productividad, proponiendo planes
por rama, y vincular los salarios a la calificación y competencias
adquiridas, así como a la evolución de la productividad de la
empresa en función de las mejores prácticas tecnológicas y
organizativas que incrementen la productividad tomando en
cuenta su grado de desarrollo actual;
II. Colaborar en la elaboración y actualización permanente del
Catálogo Nacional de Ocupaciones y en los estudios sobre las
características de la tecnología, maquinaria y equipo en
existencia y uso, así como de las competencias laborales
requeridas en las actividades correspondientes a las ramas
industriales o de servicios;
III. Sugerir alternativas tecnológicas y de organización del
trabajo para elevar la productividad en función de las mejores
prácticas y en correspondencia con el nivel de desarrollo de las
empresas;
IV. Formular recomendaciones de planes y programas de
capacitación y adiestramiento que permitan elevar la
productividad;
V. Estudiar mecanismos y nuevas formas de remuneración que
vinculen los salarios y, en general el ingreso de los trabajadores,
a los beneficios de la productividad;
VI. Evaluar los efectos de las acciones de capacitación y
adiestramiento en la productividad dentro de las ramas
industriales o actividades específicas de que se trate;
VII. Proponer a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social la
expedición de normas técnicas de competencia laboral y, en su
caso, los procedimientos para su evaluación, acreditación y
certificación, respecto de aquellas actividades productivas en las
que no exista una norma determinada;
VIII. Gestionar ante la autoridad laboral el registro de las
constancias relativas a conocimientos o habilidades de los
trabajadores que hayan satisfecho los requisitos legales exigidos
para tal efecto;
IX. Elaborar e implementar los programas a que hace referencia
el artículo anterior;
X. Participar en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo;
XI. Emitir opinión y sugerir el destino y aplicación de recursos
presupuestales orientados al incremento de la productividad;
XII. Las demás que se establezcan en esta y otras disposiciones
normativas.
SALARIO DIGNO
264
Además, establece que para su funcionamiento, la
Comisión Nacional de Productividad creará subcomisiones
sectoriales, por rama de actividad, estatales y regionales, para el
ámbito del respectivo sector, rama de actividad, entidad federativa
o región los programas que se establezcan y que a nivel de las
entidades federativas y el Distrito Federal se establecerán
Comisiones Estatales de Productividad.
De esta manera, que la Ley y la propia constitución
establecen las bases de crecimiento, pero esto está visto por el
estado como algo dividido y autónomo, y a la sociedad como las
partes de un rompecabezas y no como:
[L]a función de una usanza social particular es la aportación que
hace a la vida social total como funcionamiento del sistema
social total. Esta opinión implica que un sistema social (la
estructura social total de una sociedad juntamente con la
totalidad de las usanzas sociales, en que aquella estructura
manifieste de las cuales depende para seguir existiendo) tiene
cierto tipo de unidad que podemos llamar unidad funcional.
Podemos definirla como una situación en la que todas las partes
del sistema social funcionan juntas con un grado suficiente de
armonía o de elocuencia interna.41
Pero entonces nunca se ve como un todo a un estado
mucho menos se pretende administrar y regularlo a manera de que
signifique una mejor sociedad de esta manera nunca se impone un
sistema que permita administración por objetivos, que requiere de
la definición de Objetivos, Planeación de Acciones y Revisiones
Periódicas42.
Se trata de acciones propositivas explicitas, mediante las cuales
se proponen finalidades de la evolución social de organización
de los medios necesarios para lograr esas finalidades, y de su
41 Merton Robert K., Teoría y Estructura sociales Fondo Cultural Económico
1964, México 1972, p. 35. 42 Keith Davis, John W. Newstrom, Comportamiento Humano en el Trabajo,
Núñez Ramos, Antonio (Trad.), Undécima Edición, McGraw Hill, México, 2002,
p.165.
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
265
aplicación en una sucesión coherente y relativamente prevista
de acciones.43.
Mucho menos se visualiza a través de un estudio
sistemático y organizado que permita: identificar, medir y
gestionar44, pues el desarrollo y desenvolvimiento de un salario
digno en la sociedad misma exige: identificar el área, analizar
cuando trata de medir el desenvolvimiento del salario y su
aplicación, centrarse en el rendimiento que afecta al éxito de la
calidad de vida y de la sociedad misma.
De esta manera no existe un: [M]undo jurídico óptimo (MJO) a aquel mundo posible en el
cual todas las autoridades que crean normas (con apariencia de
normas jurídicas) lo hacen en virtud de una norma previa que le
autoriza a ello.45
Y en consecuencia resulta que nuestra sociedad se resiste
o no aplica lo que es el salario digno, impidiendo que este se
desarrolle de manera adecuada a pesar de que existen las bases
para ello y se tienen la necesidad de la sociedad por un salario
digno y propiamente una vida digna, así tenemos una constitución
nominal, pues: [L]a constitución nominal es aquella donde las condiciones
socioeconómicas existentes impiden una concordancia absoluta
entre las normas constitucionales y las exigencias del proceso
del poder.46
Trasgrediendo lo que es la propia constitución y sus
principios, pues es claro que la Constitución como máxima ley de
nuestro Estado, le corresponde: [L]a fórmula para la tutela de los derechos básicos del hombre
plenario –no solo así, el individuo en el sentido liberal del
43 Wionczek Miguel S. y otros autores, ¿Crecimiento o desarrollo económico?
Presente y futuro de la Sociedad Mexicana, La Impresora Azteca S. de R.L.,
México, 1971, p. 235. 44 Gómez Orlando, Gottschalk Elson y Bermúdez Cisneros Miguel, Op. Cit., p.
244. 45 Moreso José Juan, Normas Jurídicas y Estructura del Derecho, Distribuciones
Fontanara S.A. México 2002, p. 88. 46 Cárdenas Gracia Jaime, Hacia una constitución Normativa, Memoria del
Simposio internacional El Significado Actual de la Constitución México, UNAM
Instituto de Investigaciones Jurídicas, Formación Grafica S.A. de C.V., México,
1998, p. 93.
SALARIO DIGNO
266
término, sino el hombre visto en la más amplia perspectiva, la
promoción del desarrollo en libertad y con justicia- estado
promotor, benefactor, encaminado a la realización de la justicia-
y la organización del estado con esos fines.47
Por lo que no existe coincidencia entre la normativa y la
realidad, lo que impide la aplicación real de lo que es el salario
digno.
Entonces, ¿cuál es el factor que impide reivindicar para el
que trabaja los derechos mínimos inherentes a la persona humana
y la posibilidad de vivir de una manera adecuada y decorosa?,
ciertamente pudiere ser: [L]a crisis sigue siendo el signo de los tiempos, al grado de la
modernidad contemporánea se ha precipitado en una crisis total
que comprende abarca y rebasa la crisis del estado, de la
comunidad internacional y del propio pensamiento y cultura
modernos, genéricamente considerados.48
Y es que: [L]a estructura clasista que reproduce y alimenta todas las
formas de inequidad y se nutre al mismo tiempo de ellas
determina que todo el mundo se vea afectado por los rasgos anti-
humanos de los modos de vivir que giran alrededor de la
concentración de poder y de la inequidad que esta produce.49
Lo cierto es que la búsqueda de un salario digno debe ser
una obligación constante, independientemente de que la ley así lo
enuncia, por la propia necesidad de la sociedad para garantizar a
sus semejantes un nivel de vida adecuado, pues: [L]a tarea que nos hemos impuesto son parte inseparable de la
política general del progreso social que el país habrá de
intensificar en los próximos años y hacia la que habrá de dirigir
su esfuerzo, mirando menos los indicadores generales de su
47 García Ramírez Sergio, Consideración sobre el artículo 123 constitucional, 75
aniversario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
Coordinadores Editoriales Miguel Acosta Romero y Francisco Venegas Trejo,
Editorial Porrúa S.A., México, 1992, p.172. 48 Pampillo Baliño Juan Pablo, Historia General del Derecho, Oxford University
Press, México 2008, p. 3. 49 Breilh Jaime, La inequidad y la perspectiva de los sin poder: construcción de
lo social y del género, Mara Viveros Vigoya, Gloria Garay Ariaza Cuerpo,
diferencias y desigualdades, Facultad de Ciencias Humanas Universidad
Nacional de Colombia, Colombia 1999, p.130.
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
267
prosperidad y atendiendo más a su justa distribución entre los
mexicanos y el fomento de nuestra factor humano, sin cuya
seguridad y bienestar todo crecimiento es precario y toda
riqueza es injusta.50
Pues de nada sirve tener la normatividad debidamente
conceptualizada sin que se aplique, y aquí vale la pena mencionar
que como asegura Madrazo: [M]ucha razón tiene Worberto Bobbi o al afirmar, respecto de
los derechos humanos, que no se trata tanto de saber cuáles y
cuantos son; cuál es su naturaleza y fundamento; si son derechos
naturales o históricos, absolutos o relativos, sino cual es el modo
más seguro para garantizarlos, para impedir que a pesar de las
declaraciones solemnes sean continuamente violados.51
Siendo la búsqueda de toda profesión y actividad, pues su
finalidad resulta una vida digna y adecuada para toda persona, para
la sociedad misma, y es que: [N]o solo se trata de una exigencia o deber jurídico, sino de una
sensibilidad para atinar en los juicios de los casos con la
interpretación más ética y más justificada en los contextos
sociales en donde los problemas interhumanos y las soluciones
jurídicas se ubican.52
Y a pesar de que esto ha sido comprendido por gran parte
de la sociedad, ya que existen grandes grupos de esta que ven el
beneficio de la aplicación de la norma e igualdad, siendo que: [L]as elites políticas y las activistas indígenas parecen entender
la estabilidad y efectividad de las instituciones democráticas y
la satisfacción de demandas de autonomía étnica están
íntimamente relacionadas, y que en un modelo democrático
viable para la región debe enfatizar la efectiva representación y
participación de todos los grupos sociales y asegurar la
aplicación no discriminatoria pero si culturalmente sensible del
derecho constitucional y ordinario.53
50 Morones Prieto Dr. Ignacio, Tesis Mexicana de Seguridad Social, Dirección
General de Medicina y Seguridad en el Trabajo, Imprenta Mexica S.A., México,
1975, p.38. 51 Madrazo Jorge, Reflexiones Constitucionales, UNAM, Editorial Porrúa S.A.,
México 1994, p. 411. 52 Grande Yañez Miguel, Ética de las Profesiones Jurídicas, Universidad Jesuita,
Editorial RGM S.A., España, 2006, p.34. 53 Lee Vancott Donna, Rechazo a la secesión: Arreglos autonómicos de base
étnica en América Latina, Revista Derecho y Cultura N3 primavera-verano 2001
SALARIO DIGNO
268
Esto es todavía un largo camino por recorrer, pues a pesar
de que la norma ha logrado plasmar los conceptos de lo que es
salario digno, la practica ha logrado bloquearse por una serie de
intereses y variables que se deben vencer para lograr una mejor
sociedad, con un salario digno que permita la vida digna de todo
ser humano en la sociedad.
VII. Conclusiones
Desde una perspectiva histórica, la evolución de la humanidad nos
ha permitido percibir que el empleo ha tenido etapas desde las
cuales no se tomaba en consideración el salario, pues la persona
como tal, no era valorada; empero las nuevas corrientes de
pensamiento, han gestado una modificación de esta percepción,
surgiendo la salvaguarda de los derechos humanos y con ello la
justipreciación del trabajador como un elemento importante de la
relación obrero patronal.
La legislación actual exige no solo proteger al salario, sino
que analiza sus componentes y monto, de tal manera que el mismo
sirva para proporcionar un nivel de vida satisfactorio y decoroso
para el trabajador, que lleva a la concepción ya analizada del
salario digno.
El concepto de salario mínimo no concuerda con su
realidad, generando con ello fenómenos como el de la migración,
el conflicto entonces, no está en la determinación del salario, a
base de estudios económicos y políticas conservadoras, sino en
buscar el equilibrio entre el patrón y el trabajador, que si bien
reconocemos está establecido en la Ley Federal del Trabajo y la
propia Constitución, el Plan Nacional de Desarrollo, ello se realiza
de manera aislada, no siendo coherente.
En este orden de ideas, debe establecerse un sistema de
administración y plantear la solución de la problemática de los
salarios, debe tenerse en cuenta que, toda acción repercutirá de
manera positiva o negativa en un ámbito del estado y en la
sociedad misma, sin perder de vista que la economía no puede
funcionar sola, y que el consumo no surge de la nada, por lo que
es necesario establecer salarios suficientes que eleven el nivel de
órgano de divulgación de la academia Mexicana para el Derecho la educación
y la Cultura, A.C., Corporación Papalote S. de R.L., México, 2001, p. 29.
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
269
vida y permitan generar dicho consumo, que a su vez genera
trabajo, ya que es un círculo virtuoso que logra una economía
autosuficiente y sustentable.
Existe detracción hacia la determinación de un salario
digno, ya que si bien resulta atinado concluir que el aumento del
salario de manera desmedida y sin planeación respecto del balance
de los medios de producción, traería consecuencias negativas,
como igualmente se desprenden del hecho de que se concentre la
riqueza en un grupo limitado de personas.
Por lo anterior para alcanzar el equilibrio buscado, se debe
estimar el rendimiento global de la aplicación del salario, si éste
es suficiente para la satisfacción de las necesidades del trabajador,
para tal fin se tiene que identificar los elementos relacionados con
el desarrollo y rendimiento del salario, mediarlos y proporcionar
retroalimentación.
Con todos los elementos anteriores, obtendremos una
descripción exacta y confiable de la manera en que se desenvuelve
la aplicación del salario y como fructifica con respecto a su
consumo.
Luego entonces, se debe determinar un monto que
implique la proyección no sólo como satisfactor personal, sino
también como ya se señaló, oriente a un desarrollo productivo para
la nación, sin el sacrificio de una de las partes.
Consumismo
Trabajo
Producción
Salario Digno
SALARIO DIGNO
270
Es menester que esta determinación del salario a través de
un plan de desarrollo, implique no sólo buenas intenciones, sino
que se encuentre acompañado de un organismo autónomo y de
fiscalización que establezca una valuación.
Lo anterior implica establecer sistemas de valoración
adecuados que precisan en primer término identificar el problema.
y una vez determinado, implantar un orden que establezca:
Los niveles apropiados de rendimientos en el
contexto de los objetivos, ello tomando en
consideración los diversos recursos con que se
cuenta como sociedad.
Precisar cómo alcanzar los objetivos
Evaluación conjunta del progreso hacia los
objetivos, informal, espontánea y una más
estructurada que comprenda la renovación de un
ciclo de planeación.
Reclama la realización de un juicio de valor sobre la
bondad o maldad del rendimiento manteniendo estándares de
calificación comparables.
Una vez identificado el problema, se requiere un sistema
de control y planeación orientada a resultados del cual si bien no
carecemos totalmente en la actualidad, no se encuentra
debidamente estructurado de manera conjunta, sino independiente
respecto de todo los elementos que integran la posibilidad de
obtener una vida digna para los integrantes de la misma, para lo
cual es esencial que se involucre, como hemos venido reiterando,
a la sociedad, a través de sus líderes y sectores de influencia;
realizándose una retroalimentación constante que permita el
mejoramiento permanente para la prestación de un mejor servicio.
Desarrollo
Económico
Empleo
Salario
JOSÉ LUIS VILLA BALDERRAMA
271
De esta manera se estaría buscando generar una mejora en
las condiciones de vida de la sociedad a través del desarrollo en
general, lo que permitiría mantenerse cultural y económicamente
fortalecido con un comportamiento de solvencia y apoyo a los
salarios alcanzando la primicia tan buscada de un salario al que
con toda honestidad podamos llamar digno.
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SALARIO DIGNO
278
VALLS Hernández Ministro Sergio A., Zaldívar Lelo de Larrea
Ministro Arturo, Ortiz Mayagoitia Ministro Guillermo I.,
Comité de Publicaciones, Comunicación Social, Difusión y
Relaciones Institucionales de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, Jurisprudencia y Tesis Aisladas IUS, 225,000
tesis jurisprudenciales y aisladas del Pleno y de las Salas de
la Suprema Corte y de los Tribunales Colegiados de
Circuito, publicadas en el Semanario desde junio de 1917
hasta junio de 2010 (Quinta a Novena Épocas); así como
28,304 criterios integrados en los diferentes Apéndices del
propio Semanario, desde 1954 hasta el 2000, con sus
actualizaciones correspondientes al 2001 y 2002, y 6,974
más, incluidos en algunos informes de labores.
