Societas-Ordenamiento Territorial e Industrias Extractivas en AL
270
Ordenamiento territorial en América Latina en el contexto del desarrollo las industrias extractivas Informe final Preparado por Societas Consultora de Análisis Social para Reveneu Watch Institute Mayo, 2012
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Ordenamiento territorial en América Latina en el contexto del desarrollo las
industrias extractivas
Informe final
Preparado por Societas Consultora de Análisis Social
para Reveneu Watch Institute
Mayo, 2012
2
ABREVIATURAS EMPLEADAS
CCI Consejo de Coordinación Intergubernamental
CONAM Consejo Nacional del Ambiente
CTCOT Comité Técnico Consultivo de Ordenamiento Territorial
CTR Comisión Técnicas Regional
DT Demarcación territorial
ETR Equipo Técnico Regional
GTCI Grupo Técnico de Coordinación Interinstitucional
IMA Instituto de Manejo de Agua y Medio Ambiente
kfg kilogramos finos
LOBD Ley Orgánica de Bases de la Descentralización
LOGR Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
LOPE Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
MCLCP Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MINAM Ministerio del Ambiente
OEFA Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
OIT Organización Internacional del Trabajo
ONG Organización no gubernamental
OT Ordenamiento territorial
PBI Producto bruto interno
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
POT Planes de ordenamiento territorial
SER Servicios Educativos Rurales
SIG Sistemas de información geográfica
SNGA Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental
TUO Texto Único Ordenado
ZEE Zonificación ecológica económica
3
Índice
1 Presentación 6
2 Ordenamiento territorial en América Latina: una introducción 8
3 Informes país 15
3.1 Bolivia 15
3.1.1 Diseño Constitucional 15
3.1.2 Leyes generales y políticas públicas sobre ordenamiento territorial 16
3.1.3 Regulaciones administrativas, resolución de conflictos y herramientas de regulación y
sanciones 22
3.1.4 Enfoques desarrollados por país –o gobierno sub nacional- para la construcción de sus
marcos de zonificación 25
3.1.5 Antecedentes del Ordenamiento Territorial en el sector hidrocarburos 27
3.1.6 Caso de estudio: Serranía del Aguaragüe 31
3.1.7 Caso de estudio: Norte de La Paz 33
3.1.8 Mecanismos de participación ciudadana: Involucramiento de la sociedad civil en las
experiencias de Ordenamiento Territorial 35
3.1.9 Conclusiones y recomendaciones 36
3.2 Ecuador 38
3.2.1 Diseño constitucional 38
3.2.2 Leyes generales y políticas 40
3.2.3 Regulaciones administrativas 49
3.2.4 Enfoque desarrollados para la construcción de marcos de zonificación 51
3.2.5 Casos de ordenamiento territorial 54
3.2.6 Cuellos de botella y debilidades legales: recomendaciones de políticas públicas y estrategia
68
3.3 Chile 70
3.3.1 Diseño constitucional 70
3.3.2 Leyes generales y políticas públicas sobre ordenamiento territorial 73
3.3.3 Regulaciones administrativas 75
3.3.4 Enfoque utilizado 79
3.3.5 Breve descripción del desarrollo de la industria extractiva en la región 82
3.3.6 Las implicancias y utilización marco legal en la Experiencia de Andacollo 83
3.3.7 Caso: Proyecto Pascua Lama 84
3.3.8 Caso: Experiencia de Andacollo 99
3.3.9 Conclusiones y recomendaciones 109
3.4 Colombia 113
4
3.4.1 Diseño constitucional. Antecedentes y principales instrumentos normativos 113
3.4.2 Leyes generales y políticas. Lo que ha sido la práctica 119
3.4.3 Regulaciones administrativas. La tensión entre competencias según nivel de gobierno 120
3.4.4 Enfoque utilizado y experiencias 122
3.4.5 Arauca, Colombia. Regalías petroleras que cambiaron el país y que ahora se acaban.
Explotación de hidrocarburos e instrumentos de planeación del territorio 123
3.4.6 Tabio, Colombia. De municipio verde a municipio minero. Explotación minera e
instrumentos de planeación del territorio 132
3.4.7 Conclusiones 140
3.5 México 144
3.5.1 Resumen ejecutivo 144
3.5.2 Diseño constitucional 145
3.5.3 Leyes generales y políticas públicas sobre Ordenamiento Territorial e industrias extractivas
150
3.5.4 Otras leyes relacionadas con la materia 153
3.5.5 Regulaciones administrativas, resolución de conflictos y herramientas de regulación y
sanciones 154
3.5.6 Enfoques desarrollado por país –o gobierno sub nacional– para la construcción de sus
marcos de zonificación 161
3.5.7 La minería en México 163
3.5.8 Caso No. 1: Peñasquito 163
3.5.9 Caso No. 2: Mina Dolores 169
3.5.10 Participación de la sociedad civil en las experiencias de zonificación 173
3.5.11 Obstáculos legales y debilidades y recomendaciones de política y estrategia 174
3.6 Perú 177
3.6.1 Marco constitucional 178
3.6.2 La reforma constitucional para iniciar la descentralización 180
3.6.3 Competencias y funciones de los ámbitos de gobierno en relación con el desarrollo territorial
181
3.6.4 Legislación sobre ordenamiento territorial 184
3.6.5 El ordenamiento territorial en la legislación ambiental 195
3.6.6 Marco normativo de promoción de las inversiones que incide en el territorio 199
3.6.7 La consulta a las comunidades campesinas y nativas 204
3.6.8 Un enfoque sobre el ordenamiento territorial parcial y con marcadas limitaciones 209
3.6.9 La experiencia de cajamarca 215
3.6.10 La experiencia de cusco 226
3.6.11 Conclusiones 230
4 Síntesis comparativa del marco normativo sobre ordenamiento territorial 234
5
Ordenamiento Territorial en las Constituciones Políticas de cada país 234
Leyes generales y políticas públicas sobre ordenamiento territorial (OT) 241
Articulación entre Planificación y Ordenamiento Territorial en Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador
y México. 247
Organización institucional para la planificación y el ordenamiento territorial en Bolivia, Chile,
Colombia, Ecuador y México. 247
Instrumentos de OT 253
Conflictos en el OT 256
Enfoques desarrollados por país –o gobierno sub nacional- para la construcción de sus marcos de
zonificación 259
Procesos de participación ciudadana y OT 262
5 Conclusiones y recomendaciones de políticas públicas 267
6
1 PRESENTACIÓN
La demanda creciente por petróleo, gas y minerales ha significado para América Latina un igualmente
explosivo incremento en la exploración, la extracción y la exportación de estas mercancías. Para la
mayoría de gobiernos de la región, ello ha significado un crecimiento económico sostenido y la
abundancia de recursos fiscales. Sin embargo, ello también ha significado un incremento de conflictos
sociales, especialmente en la región andina.
Ciertamente, las poblaciones locales tienden a oponerse a inversiones extractivas de gran escala debido a
que las perciben como amenazas a sus tierras, aguas y formas de vida. Las autoridades sub-nacionales
sienten que son dejadas de lado de las decisiones correspondientes a estos proyectos realizadas por el
gobierno central y porque estas inversiones pueden poner en riesgo sus propias visiones de desarrollo.
Asimismo, los activistas ambientales temen que estos proyectos vayan a afectar negativamente la
biodiversidad, especialmente cerca o dentro de áreas naturales protegidas.
Además, la geografía de estas actividades extractivas se sobrepone en muchos casos con comunidades
campesinas y tierras indígenas, tanto en las zonas altas como en las llanuras tropicales. Por tanto, esta
expansión de proyectos extractivos amenaza los lazos sociales y culturales de poblaciones campesinas e
indígenas así como su autonomía política y territorial. Así, vale la pena notar que los reclamos actuales de
grupos indígenas no se restringen a derechos sobre la tierra sino que incorporan el territorio. Este
concepto, que cubre tanto recursos materiales como simbólicos, es así el locus de las identidades y las
luchas indígenas. Por ello, no es casual que los proyectos extractivos estén encontrando enorme
resistencia entre grupos indígenas y campesinos en la región. En el Perú, por ejemplo la Defensoría del
Pueblo reportó que en diciembre de 2010 había 164 conflictos activos en el país; de los cuales 86 estaban
relacionados a temas socio-ambientales1.
En este contexto, desde diversas organizaciones –especialmente aquellas ligadas a la sociedad civil—se
viene promoviendo la idea del ordenamiento territorial (OT) y zonificación económica y ecológica (ZEE)
como una iniciativa institucional clave de carácter preventivo frente a esta situación conflictiva. Es decir,
el decidir –antes del otorgamiento de concesiones para explorar o extraer gas, petróleo o minerales—
dónde podrían ser desarrolladas determinadas actividades. En otras palabras, determinar qué áreas son
adecuadas para los proyectos extractivos y cuáles no.
En muchos casos, estos instrumentos están siendo utilizados por autoridades de los gobiernos sub-
nacionales en los ámbitos regionales y locales con la asistencia técnica de ONGs. Estas experiencias
tendrían como objetivo procurar encontrar una alternativa al permanente ciclo de violencia social
generado alrededor de los proyectos de inversión extractiva.
Sin embargo, en algunos casos, estos intentos de ordenamiento territorial y zonificación económica y
ecológica estarían siendo usados como un arma política para vetar el desarrollo de proyectos extractivos y
ii) generar mayor conflicto por desencuentro entre las expectativas de la población y los imperativos de
desarrollo del gobierno central2.
En este sentido, cabe indicar que los países latinoamericanos recién están elaborando marcos legales en
esta dirección y las experiencias de ordenamiento en el territorio son iniciales.
1 Defensoría del Pueblo (2010) Reporte de conflictos sociales n° 82, http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-
sociales/objetos/paginas/6/44reporte_82.pdf, accedido el 2 de febrero de 2011. 2 Postigo, William (2006) ―La zonificación ecológica económica y la prevención de los conflictos mineros‖.
Economía y Sociedad, 61, CIES, pp.: 63-71.
7
Es así que el Revenue Watch Institute, en colaboración con la Fundación Ford, solicitó a Societas
Consultora de Análisis Social coordinar un estudio comparativo sobre los marcos legales del
ordenamiento territorial en México, Colombia, Ecuador, Bolivia y Chile como parte del proyecto de
investigación ―Zoning and Territorial Planning in Latin America as an Institutional Response to Conflicts
between Local Populations and Extractive Investment Projects‖.
De esta manera, el presente estudio comparativo tiene como objetivos:
Examinar las legislaciones nacionales sobre ordenamiento territorial en el contexto del desarrollo
de industrias extractivas en América Latina.
Examinar algunas experiencias de ordenamiento territorial regional alrededor de proyectos
extractivos en la región.
Identificar recomendaciones de políticas públicas para mejorar los instrumentos de ordenamiento
territorial en América Latina.
El informe se organiza en cuatro grandes secciones. La primera es una mirada introductoria desde la
ecología política a los procesos de ordenamiento territorial en América Latina. La segunda y sección
mayor presenta el estado de la cuestión en términos de legislación en México, Colombia, Ecuador, el
Perú, Bolivia y Chile. La tercera sección arriba a algunas conclusiones comparativas mientras que la
cuarta propone recomendaciones de políticas públicas para mejorar el desarrollo de los procesos de
ordenamiento territorial en los países latinoamericanos.
La elaboración de los informes por país ha sido realizada por investigadores ligados a instituciones de la
sociedad civil en los países mencionados. Así, han participado: Alejandro Rojas y Zamir Fajardo, de
Fundar, México; Paulo Andrés Pérez y Mario Freddy Martínez con la asesoría de Fabio Velásquez, del
Foro Nacional por Colombia, Colombia; Sofía Suárez, del Grupo Faro, Ecuador; Javier Azpur, del Grupo
Propuesta Ciudadana, Perú; Carmen Crespo, de la Fundación Jubileo, Bolivia y; Jorge Quezada, de
Crearedes, Chile.
La complicada tarea de coordinar el estudio fue llevada a cabo por Laura Soria, de Societas. Claudia
Viale, de Revenue Watch Institute, proporcionó el enlace financiero. Rafael Anselmi, realizó la edición
de estilo. A todas estas personas, les agradecemos su valiosa colaboración.
Gerardo Castillo Guzmán
Societas Consultora de Análisis Social
Febrero 2012
8
2 ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN AMÉRICA LATINA: UNA INTRODUCCIÓN
Derrotero de una idea
En un sentido amplio, el ideal de ordenamiento y control del territorio y de sus poblaciones es una vieja
quimera en América Latina. Efectivamente, si entendemos el ordenamiento del territorio como el
propósito de controlar las actividades de la población sobre el espacio y dirigir la producción de
determinados bienes con fines políticos –ya sean estos propósitos el logro de un equilibrio cosmológico,
la retribución a la Corona por el proceso civilizador o la ideología liberal del bienestar de todos los
ciudadanos—, el concepto se remonta a las políticas de estados como el inca o el azteca de incentivar y
centralizar la producción de determinados bienes agrícolas a través de movilizar coactivamente y dominar
poblaciones en diferentes nichos ecológicos3.
La separación ideal entre República de Indios y República de Españoles y la creación de comunidades
campesinas autosuficientes con un territorio adscrito es producto directo de un sistema colonial que
extraía mano de obra y recursos agropecuarios de la población indígena para el funcionamiento de una
economía minera y de mercado4. El resultado de esta situación, tal como lo sostiene Fuenzalida
5, fue la
configuración inmensamente fragmentado: la existencia de pequeñas unidades políticas y económicas (a
saber, las comunidades campesinas) con una alta cohesión a su interior –en buena parte por la
imperiosidad de manejar recursos comunes y enfrentar impuestos colectivo— pero en competencia entre
ellas –por los mismos recursos de tierra, agua y bosques— con baja posibilidad de establecer alianzas
políticas.
De esta manera, la capacidad de ordenar el territorio, controlar las poblaciones que lo ocupan, la
producción de bienes y su circulación y el proyecto ideológico que la sustenta, dependen en gran medida
del poder efectivo de la burocracia estatal6. En esta línea, se puede afirmar que en varias de las sociedades
latinoamericanas actuales –por ejemplo, la peruana tras la quiebra de un orden de poderes regionales
gamonales luego de la reforma agraria y la violencia armada—, no existe capacidad de imponer un
ordenamiento del territorio, la población y la producción sin encontrar enorme y abierta resistencia.
En otras palabras, en ausencia de un sistema de control único que monopolice la violencia, diversos
poderes fragmentados luchan por el control de los beneficios de diversas actividades productivas,
incluyendo las extractivas.
Por ello, no sería tanto la existencia o no de un esquema ordenador del territorio (formar sistemas
políticas como el Estado-nación clásico o un sistema federalista u autonómico) sino la existencia de
mecanismos que gocen de legitimidad de distribución de los beneficios el punto central en discusión.
Desarrollo reciente del concepto
3 Murra, John (1975) Formaciones económicas y políticas del mundo andino. Lima: IEP.
4 Assadourian, Carlos Sempat (1982) El sistema de la economía colonial: mercado interno, regiones y espacio
económico. Lima: IEP. 5 Fuenzalida Vollmar, Fernando (1970) ―La matriz colonial de la comunidad de indígenas peruana: una hipótesis de
trabajo‖. En: Revista del Museo Nacional, XXXV: pp. 92-123. 6 Damonte, Gerardo (2011) Construyendo territorios: narrativas territoriales aymaras contemporáneas. Lima:
Fundación Tierra, GRADE y CLACSO.
9
El desarrollo reciente del ordenamiento territorial proviene de los conceptos de ―land-use planning‖ o
―zoning‖ elaborados en los Estados Unidos e Inglaterra y está ligado a los intentos por limitar u ordenar el
crecimiento urbano.
Este concepto de ―land-use planning‖ está referido a las políticas públicas que ordenan y regulan el uso de
la tierra entre diversos actores con diferentes intereses con el propósito de prevenir conflictos en el uso de
la tierra. De manera abstracta, este ordenamiento estaría guiado por principios de eficiencia y justicia. En
la práctica, sin embargo, los usos del territorio resultantes están altamente influenciados por la capacidad
de los actores de moldear los procesos de toma de decisiones7.
En la forma clásica del ―land-use planning‖, cada unidad gubernamental intentaba ordenar las
necesidades de la comunidad al tiempo de salvaguardar los recursos naturales. Para ello, se realizaba una
evaluación sistemática de los potenciales de tierra y agua, las alternativas del uso de la tierra, las
condiciones económicas y sociales con el propósito de adoptar las mejores opciones de uso de la tierra.
Un elemento importante a considerar es que la escala que se utilizaron generalmente variaba entre barrios,
distritos y ciudades, no regiones mayores y complejas.
A lo largo del siglo XX, se han pasado por varios modelos de ordenamiento en este diseño de
comunidades urbanas: planeamiento comprehensivo (que es el planeamiento tradicional), planeamiento
sistémico, planeamiento democrático, planeamiento ambiental, planeamiento de equidad e incidencia,
planeamiento estratégico, y más recientemente, el crecimiento inteligente o smart growth.
En breve, la historia reciente de los procesos de ordenamiento territorial en América Latina proviene de
experiencias de ordenamiento urbano, las cuales no fueron concebidas para enfrentar amplios territorios
regionales y menos aún a poblaciones con fuerte desigualdad económica y social y la presencia de
actividades económicas extractivas, como son las mineras y petroleras.
Definiciones conceptuales
Las definiciones sobre ordenamiento del territorio que se encuentran en trabajos académicos y
documentos de agencias de cooperación para el desarrollo y organismos estatales en América Latina son
sumamente variadas y cubren una amplia gama de aspectos.
Así, por ejemplo, la ley de ordenamiento territorial de Colombia coloca el énfasis en los aspectos físicos
del territorio y los suelos al señalar que el ordenamiento del territorio es el: ― conjunto de objetivos,
directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y
administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo‖8.
De otro lado, el Consejo Nacional del Ambiente del Perú y la agencia para el desarrollo de la cooperación
alemana introducen la dimensión de sostenibilidad cuando apuntan que el ordenamiento territorial es la:
―Planeación de las actividades humanas estratégicas para el desarrollo sostenible, de acuerdo con las
condiciones del territorio y sus recursos naturales"9. Ciertamente, esta sostenibilidad es pensada más en
términos ecológicos.
7 Harvey, David (1973) Social Justice in the City. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
8 Artículo 9, Ley 388 de 1997, Ley Ordenamiento Territorial de Colombia. La negrita es nuestra.
9 CONAM/GTZ (2006) Bases conceptuales y metodológicas para la elaboración de la guía nacional de
ordenamiento territorial. Lima: GTZ. La negrita es nuestra.
10
Asimismo, el mismo documento introduce dos nuevos objetivos del ordenamiento del territorio cuando
afirma que él identifica las fortalezas de un territorio para aprovecharlo eficientemente. Además, advierte
las restricciones naturales, lo que lo convierte en una estrategia preventiva, tanto para aumentar
posibilidades de mejora de calidad de vida como para reducir riesgos. El ordenamiento del territorio
estaría así orientado a la generación de riqueza y a la solución de los conflictos en el uso y ocupación
del territorio.
De otro lado, Sergio Boisier introduce una dimensión política al afirmar que el ordenamiento territorial
―comprende una división político-administrativa, una especificación de prioridades de desarrollo, una
propuesta de asentamientos humanos y una propuesta de los usos del suelo‖10
.
Finalmente, la legislación ecuatoriana provee una de las definiciones más amplias y voluntaristas al
afirmar que el ordenamiento territorial es el:
Conjunto de políticas democráticas y participativas de los gobiernos autónomos descentralizados
que permiten su apropiado desarrollo territorial, así como una concepción de la planificación con
autonomía para la gestión territorial, que parte de lo local a lo regional en la interacción de
planes que posibiliten la construcción de un proyecto nacional, basado en el reconocimiento y la
valoración de la diversidad cultural y la proyección espacial de las políticas sociales, económicas
y ambientales, proponiendo un nivel adecuado de bienestar a la población en donde prime la
preservación del ambiente para las futuras generaciones‖11
.
En breve, es posible afirmar que existe poca claridad en la definición conceptual imperante.
Efectivamente, en las diversas organizaciones y gobiernos de América Latina no existe un consenso sobre
lo que es el ordenamiento territorial y la zonificación económica y ecológica. De esta manera, las
definiciones cubren desde temas enfocados a uso de suelos y vocaciones de los terrenos superficiales
hasta amplias declaraciones sobre sostenibilidad, justicia y eliminación del conflicto.
Por ello, en muchas ocasiones, estas definiciones son más declaraciones políticas de lo que debe ser, antes
que herramientas conceptuales de lo que es. Sin embargo, de manera general, se asocia OT con un
proceso político de decisión sobre las formas de desarrollo económico y social al que se quiere llegar.
Mientras que ZEE se asocia con herramientas técnicas que proporcionan insumos para optar por formas
de priorizar actividades económicas y productivas.
Experiencias y marcos legales latinoamericanos
Guiadas o no de manera explícita por estos debates y preocupaciones y de ordenamiento del territorio, las
diferentes legislaciones latinoamericanas vienen produciendo un creciente corpus legal sobre el tema. Los
informes nacionales que se presentan en extenso en este informe dan cuenta de esta producción diversa y
compleja.
México
En términos políticos y territoriales, México representa un el modelo tradicional de Estado-nación que se
propulso en buena parte de los países latinoamericanos. A pesar de ser nominalmente una administración
10 Boisier, Sergio (1999) Teorías y metáforas sobre desarrollo territorial. Santiago de Chile: CEPAL. La negrita es
nuestra. 11
Código orgánico de organización territorial, autonomía y descentralización de Ecuador. Artículo 296.
11
federal, el Estado mexicano se organiza bajo la guía de un gobierno grande y centralizado y de una
ideología del mestizaje que procura cubrir las múltiples diferencias –raciales, étnicas, culturales y
religiosas— que exhiben sus poblaciones.
En concordancia con este modelo altamente centralizado, la Constitución Política mexicana –la cual se
mantiene desde 1917 aunque con modificaciones— otorga al Estado el derecho de ordenar el territorio y
la posesión de los recursos naturales, incluyendo el agua, los hidrocarburos y los minerales. Asimismo, el
Estado es el garante del disfrute de estos recursos por parte de los individuos y los pueblos indígenas.
Sin embargo, el Estado es la única entidad legalmente autorizada a regular el uso del territorio y el
desarrollo de actividades económicas. De esta manera, el Estado se convierte en promotor de actividades
económicas como la minería y la hidrocarburífera, a la par de garante de las regulaciones ambientales y
sociales.
Este doble papel del Estado es problemático y en la práctica el poder ejecutivo federal no ha llevado
ninguna denuncia ambiental ante las instancias judiciales. Esta situación es aún más crítica en el caso de
los hidrocarburos, donde el Estado detenta el monopolio de la explotación de los recursos12
.
Finalmente, cabe señalar que en el caso mexicano no existe legislación sobre ordenamiento territorial
específica sino una ley sobre medio ambiente (Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al
Ambiente) y una -Procuraduría Federal de Protección al Ambiente.
Colombia
A diferencia de México, Colombia inició desde hace varias décadas un proceso de liberalización
económica y descentralización política y administrativa promovido, en parte, por organizaciones
financieras internacionales como el Banco Mundial. Así, por ejemplo, el Estado colombiano ha otorgado
derechos territoriales colectivos a poblaciones indígenas y afro-descendientes con autonomías políticas y
sociales relativas.
Como parte de este proceso –y como resultado de tres décadas de discusión sobre las formas de enfrentar
una acelerada urbanización, producto de fenómenos de industrialización y violencia armada— se
promulgó la ley 388, o Ley de desarrollo territorial, la cual ordena a los municipios la formulación y
aprobación de un Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
Cabe señalar que las unidades encargadas de desarrollar los planes de ordenamiento territorial no son las
ciudades, sino los municipios, muchos de los cuales cuentan con extensos recursos naturales.
Desde hace una década, sin embargo, el país experimenta un acelerado desarrollo minero, especialmente
de oro y carbón (p.e. el proyecto Cerrejón); situación novedosa en un país con una fuerte tradición
agropecuaria.
En este contexto, se vienen produciendo fortísimas tensiones de competencias entre municipios y otros
sectores y niveles del Estado que promueven el desarrollo de proyectos mineros para lo cual se amparan
en lo estipulado por el código minero. Para ello, las diferentes partes invocan –desde posiciones
divergentes— principios de interés general con el fin de hacer valer sus posiciones.
12 Esto ha significado, entre otros puntos, que la empresa estatal Pemex haya sido la única autorizada a explorar y
comercializar hidrocarburos. Tras un largo debate, sin embargo, cambios recientes en la legislación romperían con el
monopolio estatal.
12
Al momento de redactarse este informe, el gobierno colombiano había suspendido las licencias de
concesiones mineras en orden de establecer un marco legal más claro.
Ecuador
De manera diferente al caso colombiano, el modelo ecuatoriano no se guía por un intento de
descentralización administrativa sino, por el contrario, de un proceso en que el Estado –a través de
mandato constitucional— planifica el desarrollo del país.
Esta planificación implica el diseño y la implementación –en alguna medida siguiendo un esquema de
―arriba-abajo‖ y voluntarista guiado por la Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo
(SENPLADES)— de un ordenamiento territorial del conjunto del país; el cual debe de garantizar la
conservación de los ecosistemas y el buen vivir (sumak kawsay).
Cabe notar que este sistema de ordenamiento del territorio crea regímenes político-administrativos
especiales, como es el caso de poblaciones indígenas en la Amazonía o de poblaciones afro-ecuatorianas
en la costa del Pacífico.
Esta situación supone desafiar el modelo clásico de Estado-nación, promover dominios territoriales
fragmentados y establecer derechos diferenciados que no se basan en el principio de una ciudadanía
universal.
Además, y tal vez más inmediato, supone otorgar competencias a niveles de gobierno sub-nacionales que
no necesariamente comparten los modelos de desarrollo económico del gobierno central. Ello es el caso
de los territorios de Zamora y Morona que se oponen a la minería a gran escala.
Perú
La experiencia peruana se da sobre el trasfondo de un proceso de descentralización político-
administrativo impulsada por los principios de eficiencia en la gestión pública; el cual se inició en la
década del 2000 tras el retorno al sistema democrático.
Los procesos y mecanismos de ordenamiento territorial, marginales en las políticas del gobierno central,
empezaron a cobrar relevancia como una forma que han encontrado los gobiernos regionales para tener
injerencia en las decisiones sobre grandes proyectos extractivos. Ello es particularmente el caso de la
región Cajamarca.
Por tanto, se estaría produciendo un proceso impulsado por grupos de la sociedad civil y gobiernos
locales en oposición a las políticas de promoción de las industrias extractivas del gobierno central.
Cabe resaltar, además, que la legislación existente sobre ordenamiento territorial y zonificación
económica y ecológica no se encuentra unificada, no define con claridad competencias ni es completa.
Estos vacíos incluyen la no definición de procedimientos.
Buena parte de la legislación proviene de los inicios de la década de 2000 y se encuentra en el marco de la
ley de descentralización. Por lo tanto, otorga a los gobiernos sub-nacionales las funciones de ordenar el
territorio. Esta legislación ha sido utilizada por varios gobiernos regionales como una manera de tener
injerencia en proyectos de mediana y gran minería, de los que actualmente están excluidos.
13
En los últimos años, el gobierno central ha producido un cuerpo legal posterior que procura asignar la
dirección de los procesos de OT y ZEE al Ministerio del Ambiente. Como es de imaginar, estos intentos
son fuertemente cuestionados y resistidos por los gobiernos regionales.
Son varios las regiones que han iniciado procesos de OT y ZEE. En el caso de Cajamarca, este proceso ha
sido liderado por el Gobierno Regional con el apoyo técnico de la cooperación alemana para el desarrollo
(GIZ). Ante los vacíos conceptuales y metodológicos de la ley, se definieron mecanismos ad hoc para el
proceso de ZEE. Así, por ejemplo, la fase de evaluación de potencialidades y limitaciones de usos de
territorios se realizó de manera participativa entre los diferentes representantes de organizaciones
sociales, donde los grupos ligados a la industria extractiva son minoritarios.
Como resultado, en el proceso de elaborar la zonificación económica y ecológica de la Región Cajamarca,
primó una visión agropecuaria de desarrollo regional antes que una favorable a las actividades de la
industria extractiva.
Bolivia
El sistema boliviano es uno de los más complejos y el tema de ordenamiento territorial se encuentra de
manera explícita en su marco normativo. Así, la nueva Constitución de 2009 indica que los planes de
ordenamiento territorial deben de formularse en coordinación entre cuatro niveles de gobierno: gobierno
central, gobierno departamental, gobierno municipal y autonomías indígena originario campesinas.
Sin embargo, a la fecha, no existe aún un plan de ordenamiento territorial nacional. Con respecto a los
departamentos, salvo Oruro, ocho de nueve departamentos cuentan con un plan de ordenamiento. Y con
respecto a los municipios, el 71% de ellos no posee dichos planes.
Sin embargo, en la legislación actual, existe una profunda contradicción entre las competencias de los
gobiernos sub-nacionales para ordenar su territorio y la intangibilidad de los territorios de autonomías
indígenas, de un lado, y los alcances de las leyes de hidrocarburos y minería, de otro.
Es así que, por ejemplo, la ley de hidrocarburos, en su artículo 31 indica que las ―actividades
hidrocarburíferas son de interés y utilidad pública y gozan de la protección del Estado‖.
De manera similar, el código de minería, en su artículo 24 establece que ―las actividades mineras son
proyectos de interés nacional, tienen carácter de utilidad pública cuando constituyen parte integrada del
proceso de producción del concesionario u operador minero‖.
Por ello, en la práctica, las actividades de hidrocarburos y mineras son declaradas prioritarias por el
Gobierno central. Más aún en el contexto de una enorme demanda de recursos fiscales dada la necesidad
política del gobierno de sostener los ambiciosos programas sociales implementados.
Esta situación ha llevado a una suerte de encrucijada al gobierno, pues para promover la declinante
producción gasífera y petrolera debe de implementar una política más agresiva de afectación de territorios
ocupados por poblaciones indígenas.
Por ello, no sorprende que sean los grupos indígenas antes que los departamentos o los municipios,
quienes vienen utilizando los recursos de la legislación sobre ordenamiento territorial como un
mecanismo para oponerse a los planes extractivos del gobierno. Esto es especialmente el caso de los
grupos guaraníes, que son considerados minoría dentro de un Estado con fuertes componentes quechuas y
aymaras.
14
Chile
Chile es un estado unitario divido en 14 regiones y una región metropolitana, y su gobierno central está
bastante consolidado en relación con otros países de América Latina. Cabe destacar que el país
emprendió un proceso de descentralización –sobre todo sentida en el plano educativo— a mediados de la
década de 1990 siguiendo los lineamientos de eficiencia administrativa propulsado por del Banco
Mundial.
Al igual que México, Chile no cuenta con una ley explícita sobre ordenamiento territorial. Lo que existe,
son leyes sobre urbanismo y desarrollo, medio ambiente y monumentos nacionales. Además de ello, se
han desarrollado una serie de instrumentos vinculados con el ordenamiento del territorio13
.
Sin embargo, desde hace muchas décadas la minería es central para las finanzas públicas del país. Así,
por ejemplo, la minería representa el 8% del PIB, el 45% de las exportaciones totales del país y ha
concentrado más del 30% de la inversión extranjera ingresada al país durante los años noventa.
De esta manera, tanto desde las instancias del gobierno central como desde el sector privado, ha sido
central la promoción de la actividad minera.
Esto ha supuesto la generación de energía y el aseguramiento de cuotas de agua para la industria minera,
la promoción de clusters tecnológicos, la formación de técnicos y profesionales, el establecimiento de
joint-ventures entre capitales estatales y privados, la implementación de esquemas tributarios
competitivos, entre otras medidas.
Más importante aún, ha permitido la creación de marcos regulatorios e institucionales estables; lo cual ha
facilitado que la economía nacional se expanda hacia otras áreas –especialmente las financieras y de
servicios retail— en la década de los 2000.
Por ello, junto con Noruega y Botswana, Chile es considerado como un país que ha podido romper con la
llamada maldición de los recursos.
Este notable desarrollo de la actividad minera ha sido alcanzado, en buena parte, por una baja
conflictividad social.
Esta baja conflictividad se puede explicar, en gran medida, por la geografía de las regiones mineras
tradicionales –la zona desértica y poco poblada del norte– y por la inexistencia de movimientos sociales
importantes en la era post-dictadura.
Sin embargo, esta situación parece estar cambiando hacia una de mayor conflicto. Ello, precisamente, se
produciría por un desplazamiento de la actividad minera hacia zonas del sur y por el surgimiento de
movimientos sociales que articulan las protestas de poblaciones locales y grupos ambientalistas. Tal sería
el caso del proyecto Pascua-Lama en la frontera entre Chile y Argentina y del proyecto Andacollo en la
región de Atacama en el norte del país.
13 Como, por ejemplo, el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental; la Estrategia Regional de Desarrollo; los
Planes reguladores comunales, intercomunales y seccionales; el Plan de Ordenamiento Turístico o la Ley de
Bosques y Reforestación.
15
En la sección que sigue, este resumido panorama será descrito con detalle, explicando los marcos legales
desarrollados por cada país y ejemplificando los conflictos existentes a través de casos tanto en el sector
minero como en el de hidrocarburos.
3 INFORMES PAÍS
3.1 Bolivia
3.1.1 DISEÑO CONSTITUCIONAL
La Constitución Política del Estado (CPE) de Bolivia está vigente desde febrero del año 2009, y fue
aprobada después de un largo proceso que culminó con un referéndum en diciembre de 200814
. Ésta
define a Bolivia como un ―Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre,
independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías‖15
. Además, define
la existencia de cuatro órganos del Estado, independientes entre sí: legislativo, ejecutivo, judicial y
electoral.
El Estado Plurinacional reconoce varios ámbitos de gobiernos autónomos subnacionales:
departamentales, municipales y autonomías originario-campesinas. Incluso se reconoce un quinto,
llamado región, un espacio territorial intermedio entre departamento y municipio, que debe definirse,
organizarse y constituirse como tal antes de tener autonomía. De acuerdo a la CPE, Bolivia consta de
nueve departamentos. La creación de provincias y municipios debe hacerse por la Asamblea
Plurinacional, y la creación de autonomías indígena-originario-campesinas debe seguir un proceso de
consulta en la población local, de modo que aquellas sustituyan a los municipios conservando sus límites
territoriales. Actualmente existen trescientos treinta y siete municipios16
y once autonomías indígena-
originario-campesinas constituidas17
. Aún no se ha oficializado la existencia de ninguna región autónoma.
Cuando la CPE se promulgó existía un ordenamiento jurídico para las actividades productivas heredado
de los anteriores gobiernos, con una tendencia a la privatización y desregulación de los mercados.
Actualmente el ordenamiento jurídico es mixto, pues algunas normas son anteriores, y otras se han
promulgado después de la CPE y son acordes a ella. Esto ocasiona vacíos jurídicos y contradicciones.
Las características principales del orden económico definido por la CPE son las siguientes:
Se reconocen cuatro tipos de organizaciones económicas: privadas, estatales, comunitarias y social
cooperativa.
Se establecen de forma explícita las funciones económicas del Estado, entre ellas las de producir
directamente bienes y servicios, y la de administrar los derechos propietarios de los recursos
naturales.
14 La anterior CPE estaba vigente desde el año 1967.
15 Art. 1.
16 Fuente: FAM Bolivia.
17 Fuente: Ministerio de Autonomías. Para cada uno de estos ámbitos de autonomías se reconocen varios tipos de
competencias: (i) privativas, que no pueden ser delegadas; (ii) exclusivas, que pueden ser delegadas; y, (iii)
compartidas, que deben ser ejercidas por dos o más ámbitos de gobiernos autónomos, en coordinación. Estas
competencias ha sido ampliada por la Ley 031 Ley Marco de Autonomías y Descentralización (19 de julio de 2010).
16
Otra de las funciones que se le reconocen al Estado es la planificación económica y social. Este
proceso debería hacerse con participación social y tomando en cuenta a los gobiernos subnacionales.
Se define que los recursos naturales (los minerales en todos sus estados, los hidrocarburos, el agua, el
aire, el suelo y el subsuelo, los bosques, la biodiversidad, el espectro electromagnético y todos
aquellos elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento) son de propiedad del pueblo
boliviano y que el Estado debe administrarlos en su nombre.
3.1.2 LEYES GENERALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
3.1.2.1 Antecedentes18
La planificación del desarrollo económico, como un proceso formal, inicia en Bolivia el año 1942, con el
llamado ―Plan Bohan‖, escrito por una misión de expertos estadounidenses, financiado por el
Departamento de Estado de los EE.UU., con un enfoque de economía keynesiana. Se aplicaron algunas de
las recomendaciones y políticas determinadas por el Plan Bohan, y se inició un proceso de elaboración de
planes de desarrollo; se puede decir que se volvió costumbre que cada gobierno entrante elaborara su
propio Plan de Desarrollo.
De esta manera, entre los años 1955 y 1985, se elaboran cinco planes de desarrollo (Plan Inmediato de
Política Económica del Gobierno de la Revolución Nacional o Plan Guevara, de 1955; Programa de
Estabilización Monetaria o Plan Eder, de 1956; Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1962-
1971 o Plan Decenal, de 1962; Estrategia Socio-Económica del Desarrollo Nacional, 1971-1991, de 1970;
Plan Quinquenal de Desarrollo, de 1975; Plan Nacional de Rehabilitación y Desarrollo 1984-87) cuyas
características básicas eran las siguientes:
Se recogen varios de los postulados y recomendaciones del Plan Bohan.
Se aplica la idea del capitalismo de Estado.
Se recomienda la industrialización del país, a partir del uso de los recursos obtenidos por
exportaciones de minerales e hidrocarburos.
La planificación se realiza en el ámbito central del Estado.
El enfoque es completamente sectorial; se ignora el tema territorial.
Todos estos planes y estrategias se concentraron en el gobierno central, y olvidaron a los ámbitos
subnacionales de administración del gobierno. Tampoco se consideraba la participación de la sociedad en
su elaboración. Las razones se encuentran en la desintegración económica del país y la debilidad de los
gobiernos subnacionales constituidos.
A partir del año 1985 se inicia el cambio hacia las políticas económicas de libre mercado. En el periodo
1985-2005, se elaboran seis documentos de Planificación del Desarrollo Económico o Estrategias
(Estrategia de Desarrollo Económico y Social – EDES 1989-2000, de 1992; Plan General de Desarrollo
Económico y Social de la República ―El Cambio para Todos‖ 1997-2002, de 1994; Estrategia Boliviana
de Reducción de la Pobreza - Alianza Hacia las Metas del Milenio 2004-2007, de 2003; Diálogo Nacional
Bolivia Productiva, de 2003-2005), exactamente un documento por cada gobierno del periodo .
18 La información de este subtítulo procede de GTZ (2009).
17
Estos documentos incorporan una participación social cada vez mayor en su elaboración, incluyen temas
que antes no se mencionaban, como el cuidado del medio ambiente, y aterrizan en un enfoque territorial
cada vez con más énfasis.
Ya los últimos documentos mencionan de manera explícita el ordenamiento territorial como un
componente de la planificación económica general. Esto coincide con la elaboración de normas
específicas sobre el tema, la creación de instituciones en el sector público y el inicio de elaboración de
documentos de OT en los ámbitos subnacionales de gobierno.
3.1.2.2 Normas relativas a ordenamiento territorial
La primera vez que se menciona el ordenamiento territorial en la normativa es en el año 1992, en la Ley
de Medio Ambiente19
. Se menciona al ordenamiento territorial como una de las bases de la política
ambiental (Art. 5º), entendida como ―zonificación ecológica, económica, social y cultural‖ y como un
instrumento de la planificación ambiental (Art. 12) y la primera vez que se introduce la política de
ordenamiento territorial en un Plan General de Desarrollo es el año 199420
. Sin embargo, la incorporación
del ordenamiento territorial en las normas, como un proceso definido y sistemático, es posterior.
La Ley de Administración y Control Gubernamentales, llamada Ley SAFCO21
, menciona la existencia de
varios sistemas independientes, pero relacionados entre sí, en la administración pública. Uno de ellos es el
llamado Sistema Nacional de Planificación, cuyo objetivo es la ―sistematización de los objetivos, políticas
y programas (de gestión pública) a partir de la identificación de potencialidades, obstáculos y
restricciones para el desarrollo, y de la demanda social‖22
.
Las normas básicas del funcionamiento del Sistema de Planificación23
definen que es el Ministerio de
Planificación el órgano rector del Sistema, y que debe normarse el proceso de ordenamiento territorial.
También define que debe realizarse un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial para retroalimentar los
planes de desarrollo.
La norma más importante para el desarrollo del ordenamiento territorial en el país fue una Resolución
Suprema que norma el proceso y define el ordenamiento institucional, promulgada el año 199724
. Las
disposiciones más importantes de esta resolución son las siguientes:
Se reitera al ordenamiento territorial como instrumento de la planificación del desarrollo y de la
planificación ambiental.
Se define que los instrumentos del ordenamiento territorial, son: a) El Marco General para el
Ordenamiento territorial; b) el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial; c) los planes
departamentales y municipales de ordenamiento territorial; y d) los planes de uso de suelo
departamentales y municipales.
Las características y la finalidad de los Planes de Ordenamiento Territorial en los tres ámbitos.
Las características de los Planes de Uso del Suelo, con las categorías de uso del suelo definidas para
el área rural y el área urbana.
19 Ley 1333 de 27 de marzo de 1992.
20 Fuente: Nelson Mendoza, en entrevista, extractado de GTZ (2009).
21 Ley 1178 de 20 de julio de 1990.
22 Resolución Suprema 216779 de 21 de julio de 1996, Art. 3.
23 Aprobadas por Resolución Suprema 216779.
24 Resolución Presidencial 217075 de 5 de junio de 1997.
18
Los procedimientos para la aprobación de los Planes de Ordenamiento Territorial y Planes de Uso del
Suelo.
Las atribuciones de las instancias competentes en la gestión del Ordenamiento Territorial en los tres
ámbitos.
La utilización de estos instrumentos en la gestión ambiental está reiterada en el Reglamento General de
Gestión Ambiental25
: ―Los Planes de Ordenamiento Territorial, nacional, departamentales y municipales,
como instrumentos básicos de la Planificación, deben ser considerados en la Gestión Ambiental. La
implementación y administración del proceso de ordenamiento territorial en el país se sujetará a
legislación expresa‖ (Art. 43).
Posteriormente se aprobaron varios documentos complementarios, reglamentarios de la Resolución
Suprema 217075:
Marco General para el Ordenamiento Territorial (MARGOT).
Guía metodológica para la formación de los Planes Departamentales de Ordenamiento Territorial.
Guía metodológica para la formación de los Planes de Ordenamiento Territorial Municipios
predominantemente urbanos.
Guía metodológica para la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial en municipios
rurales.
Llama la atención que estas guías se aprobaron por Decreto Supremo26
, una norma de jerarquía superior a
la que define las normas básicas del ordenamiento territorial. Nótese además que la aprobación de estas
guías se realizó muchos años después de la definición de la política general de ordenamiento territorial.
Además, existen otras normas complementarias, entre ellas:
DS 24447 de 20 de diciembre de 1996, reglamenta parte de las Leyes Nº 1551 de Participación
Popular y Nº 1654 de Descentralización Administrativa.
Ley 1669 de 30 de octubre de 1995, aprueba las Directrices que deben cumplir los Gobiernos
Municipales para la Aprobación de Planes de uso de suelo Urbano y Rural.
DS 222631 de 7 de septiembre de 2004, referido a "Los Requisitos que deben cumplir los Gobiernos
Municipales para la Tramitación de Procedimientos Administrativos sobre cambio de uso de Suelo
Urbano‖.
Como se describe, no existe una norma única o general de ordenamiento territorial, sino que se trata de
varias disposiciones dispersas, de distinta jerarquía. Para ordenar el marco normativo, el año 2001, se
propuso un anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, cuya aprobación quedó estancada en el
entonces Congreso Nacional (hoy Asamblea Legislativa Plurinacional), por lo que no existe una norma
general de alta jerarquía aprobada.
Toda esta normativa se enmarca en el papel predominante para los mercados en la economía, definido
como política económica nacional entre los años 1985 a 2005. Por ejemplo, en el Marco General de
Ordenamiento Territorial del año 1997, se lee que ―el nuevo proceso de planificación reconoce tres
factores fundamentales: a) El mercado, como elemento principal de la asignación de recursos, b) La
sociedad civil organizada, y c) El Estado, como elemento facilitador del proceso de cambio, de
25 Decreto Supremo 24176 de 8 de diciembre de 1995
26 Decreto Supremo 27729 de 15 de septiembre de 2004.
19
integración social y de preservación del bienestar colectivo‖ (Página 2). Es decir, el papel del Estado es
secundario, y en ese marco, la planificación económica no juega un papel preponderante.
3.1.2.3 Ordenamiento territorial en la CPE
Como se indicó, la CPE redefine el papel del Estado en la economía hacia una participación creciente.
Consecuentemente, se reconoce como una de las principales funciones del Estado, la de ―Conducir el
proceso de planificación económica y social, con participación y consulta ciudadana. La ley establecerá
un sistema de planificación integral estatal, que incorporará a todas las entidades territoriales‖ (Art. 316).
Es decir, se redimensiona la importancia de la planificación en la economía.
Si esa es la línea general, de modo específico, la CPE menciona que ―El Estado tiene la obligación de: i)
Fomentar planes de asentamientos humanos para alcanzar una racional distribución demográfica y un
mejor aprovechamiento de la tierra y los recursos naturales, otorgando a los nuevos asentados facilidades
de acceso a la educación, salud, seguridad alimentaria y producción, en el marco del Ordenamiento
Territorial del Estado y la conservación del medio ambiente‖ (Artículo 402). Es decir, se explicita la
necesidad de planificar la política migratoria y de asentamientos humanos.
3.1.2.4 Articulación entre planificación y ordenamiento territorial
La Ley de Medio Ambiente define al ordenamiento territorial como un instrumento de la planificación del
desarrollo. Las normas específicas de ordenamiento territorial han desarrollado esta relación a través del
vínculo entre los productos de ambos procesos. La planificación se expresa en los Planes de Desarrollo
nacional, departamental y municipal, y el ordenamiento territorial en los Planes de Ordenamiento
Territorial de los mismos tres ámbitos.
Gráficamente, y de acuerdo al Marco General de Ordenamiento Territorial (1997), esta relación se vería
de la siguiente manera:
GRÁFICO 1: RELACIÓN ENTRE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO Y ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
20
PGDES MARGOT PNOT
PDOTPDD
PDM PMOT
Retroalimentación
Retroalimentación
Nacional
Departamental
Municipal
Nivel TerritorialPlanificación del
Desarrollo
Ordenamiento
Territorial
Referencias:
MARGOT: Marco General de Ordenamiento Territorial
PGDES: Plan General de Desarrollo Económico
PDD: Plan Departamental de Desarrollo
PDM: Plan de Desarrollo Municipal
PNOT: Plan Nacional de Ordenamiento Territorial
PDOT: Plan Departamental de Ordenamiento Territorial
PMOT: Plan Municipal de Ordenamiento Territorial
Fuente: Elaboración propia. En base a MARGOT, 1997
Las características de los productos de ambos procesos, son las siguientes:
TABLA 1: RELACIÓN ENTRE PLANES DE DESARROLLO Y PLANES DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Planes de Desarrollo Planes de Ordenamiento Territorial
Definen políticas y objetivos de desarrollo en base
a las potencialidades y macroproblemas.
Orientan y optimizan la inversión pública.
Definen programas y proyectos.
Recogen la demanda social, departamental y
municipal.
Identifican las potencialidades y limitaciones de los
recursos naturales en el territorio.
Orientan, en su parte propositiva, la optimización
en el uso de los recursos naturales y la distribución
de los asentamientos humanos en el territorio.
Definen acciones para optimizar la relación entre la
población y el territorio.
Fuente: MARGOT
De esa manera, los productos son interdependientes y forman parte de un proceso más amplio y general
de planificación en todos los ámbitos territoriales de gobierno.
3.1.2.5 Organización institucional
La única competencia privativa del gobierno central, relacionada con planificación y ordenamiento
territorial, es la de definir la política económica y la planificación nacional (Art. 298). Las otras
21
competencias son exclusivas, se han definido en la CPE y han sido ratificadas en la Ley Marco de
Autonomías y Descentralización ―Andrés Ibáñez‖27
de julio de 2010. Estas competencias exclusivas se
detallan en la siguiente tabla:
TABLA 2: COMPETENCIAS DE LOS ÁMBITOS DE GOBIERNO EN PLANIFICACIÓN ECONÓMICA Y
ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA CPE Y LEY MARCO DE AUTONOMÍAS
Gobierno
Autónomo Planificación Ordenamiento territorial
Central
Diseñar la política de
planificación.
Elaborar el Plan General de
Desarrollo.
Establecer los criterios técnicos
para la conformación de
regiones como espacios de
planificación y gestión.
Políticas de planificación territorial y ordenamiento
territorial.
Diseñar el Plan Nacional de Ordenamiento
Territorial.
Establecer las directrices para la elaboración de
planes de uso de suelo y de ordenamiento territorial
departamental, municipal y de autonomías
originario-campesinas.
Departamental
Planificación del desarrollo
departamental en concordancia
con la planificación nacional.
Elaborar y ejecutar el Plan Departamental de
Ordenamiento Territorial.
Diseñar y ejecutar el Plan Departamental de Uso de
Suelos.
Municipal
Planificación del desarrollo
municipal en concordancia con
la planificación departamental
y
nacional.
Elaboración de planes de ordenamiento territorial y
de uso de suelos en coordinación con los planes del
Estado, departamentales e indígenas.
Diseñar el Plan Municipal de Ordenamiento
Territorial.
Diseñar y ejecutar el Plan Municipal de Uso de
Suelos.
Indígena-
originario-
campesinas
Planificación y gestión de la ocupación territorial.
Diseñar y ejecutar el Plan de Uso de Suelos de la
entidad territorial indígena-originario-campesina.
Planificar y regular la ocupación territorial en su
jurisdicción, elaborando y ejecutando planes y
proyectos de redistribución poblacional en el ámbito
de su jurisdicción, conforme a sus prácticas
culturales.
Elaboración propia.
El decreto supremo que establece las funciones de los ministerios en el órgano ejecutivo28
incluye entre
las atribuciones del Ministerio de Planificación del Desarrollo las de "Planificar y coordinar el desarrollo
integral del país mediante la elaboración, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo Económico y
Social, en coordinación con los Ministerios, Entidades Territoriales Autónomas y Descentralizadas,
Organizaciones Sociales, Comunitarias y Productivas, y Entidades Descentralizadas y Desconcentradas
correspondientes‖ y la de ―Desarrollar políticas de planificación y ordenamiento territorial‖, que podría
ampliarse a la formulación del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial.
Dentro del Ministerio de Planificación del Desarrollo, el Viceministerio de Planificación y Coordinación
tiene la atribución específica de ―Normar la planificación territorial para el desarrollo en las Entidades
27 Ley N° 031 de 19 de julio de 2010. 28 DS 29894 del 7 de febrero de 2009.
22
Territoriales Autónomas y Descentralizadas, en el marco de sus competencias‖. Para ello, cuenta con una
Dirección General de Planificación Territorial29
.
Los gobiernos departamentales cuentan con reparticiones encargadas de la planificación del desarrollo
departamental y del ordenamiento territorial.
El caso de los gobiernos municipales es diferente por la diversidad del tamaño, disponibilidad de recursos
financieros y de organización institucional. En algunos casos, en los municipios más pequeños, el total de
funcionarios del municipio es de cinco, incluido el alcalde. Es decir, la capacidad de los gobiernos
municipales de definir y ejecutar un plan de ordenamiento territorial está directamente asociada a su
disponibilidad de recursos y capacidad de gestión.
Se puede decir que en el Estado existen instancias encargadas de la planificación del desarrollo y el
ordenamiento territorial. Sin embargo, en el caso de los municipios, la capacidad de cumplir con las
funciones asignadas depende de la capacidad de gestión del gobierno municipal, que está asociada, en
primera instancia, al tamaño poblacional del municipio.
Otro tema a destacar es que la asignación de competencias de la CPE, en este tema, mantiene la
organización institucional establecida en las normas anteriores de planificación y ordenamiento territorial.
3.1.3 REGULACIONES ADMINISTRATIVAS, RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS Y HERRAMIENTAS DE REGULACIÓN Y
SANCIONES
3.1.3.1 Instrumentos del ordenamiento territorial
Se definieron dos tipos de instrumentos de ordenamiento territorial: normativos y operativos30
. Los
instrumentos normativos del ordenamiento territorial son los Planes de Ordenamiento Territorial. Los
instrumentos operativos del ordenamiento territorial son:
Los Lineamientos de Políticas del Ordenamiento Territorial como instrumento técnico político que
establece la visión estratégica que conduce el ordenamiento territorial.
Los Informes de Evaluación del Ordenamiento Territorial, documentos de evaluación técnica del
grado de aplicación de los planes de Ordenamiento Territorial, elaborados cada cinco años por el
órgano rector del ordenamiento territorial en el ámbito nacional y las instancias técnicas de las
prefecturas y los gobiernos municipales respectivamente.
El Sistema Nacional de Información de Ordenamiento Territorial (SNIOT) que es el encargado de
registrar sistematizar, actualizar y difundir la información sobre el ordenamiento territorial.
Las Guías Metodológicas para la formulación de planes departamentales y municipales de
Ordenamiento Territorial que son los documentos que definen el marco conceptual y los
procedimientos metodológicos básicos para que las prefecturas y los gobiernos municipales formulen
sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial.
Esta definición de instrumentos garantizaba el proceso de ordenamiento territorial.
29 El DS 0429 del 10 de febrero de 2010 modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Planificación y la de
otros ministerios, pero no la Dirección General de Planificación Territorial, con lo que se asume que sus
competencias se mantienen. 30
Extractado de Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación (s/f).
23
GRÁFICO 2: PROCESO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Lineamientos
Información
Metodología
Insumos para los Planes de OT
Planes de OTEvaluación de
los Planes
Retroalimentación
A continuación, se evalúa la aplicación de los instrumentos.
Planes de Ordenamiento Territorial
Departamental: Ocho de los nueve departamentos cuentan con Planes de Uso de Suelo (la excepción
es Oruro). En algunos casos también están aprobados los Planes de Ocupación del Territorio.
Municipal: La cantidad de Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (PMOT) aparece a
continuación.
TABLA 3: CANTIDAD DE PLANES MUNICIPALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL POR
DEPARTAMENTO
DEPARTAMENTO
HOMOLOGADOS
CON
RESOLUCIÓN
SUPREMA
CON SOLICITUD
DE
HOMOLOGACIO
N
CON
ORDENANZA
MUNICIPAL DE
APROBACIÓN
EN
FORMULACIÓ
N
NO TIENE TOTAL
NO TIENE
/ TOTAL
(%)
Beni 3 3 13 19 68,4
Chuquisaca 6 22 28 78,6
Cochabamba 11 2 32 45 71,1
La Paz 7 3 70 80 87,5
Oruro 35 35 100,0
Pando 3 12 15 80,0
Potosí 13 25 38 65,8
Santa Cruz (*) 1 31 23 55 41,8
Tarija 11 11 0,0
Total 1 0 85 8 232 326 71,2
% 0,3 0,0 26,1 2,5 71,2 100,0
Fuente: FAM
Es decir, se ha avanzado en la elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial tanto en el ámbito
departamental como municipal. Esta información confirma la presunción anterior en sentido de que
municipios con escasa capacidad de gestión se ven dificultados en la elaboración de sus planes.
24
Lineamientos de Políticas del Ordenamiento Territorial. Existe un Marco General de ordenamiento
territorial y también un documento llamado ―Lineamientos de Políticas del Ordenamiento territorial‖,
publicados a fines de los 90. Estos documentos son lo suficientemente generales como para servir de base
al ordenamiento territorial en cualquier parte del país.
Informes de Evaluación del Ordenamiento Territorial en los ámbitos nacional, departamental y municipal.
A pesar de que estas evaluaciones debían ser realizadas cada cinco años, a la fecha no se ha hecho
ninguna. Esta es, tal vez, la deficiencia más grave del proceso de ordenamiento territorial en el país,
porque si bien los planes existen, no se sabe si se aplican o se cumplen. La evaluación del grado de
cumplimiento, de las dificultades y fortalezas encontradas en la aplicación, es la única manera de avanzar
en el ordenamiento territorial y de corregir y mejorar los planes, haciendo del OT un proceso
ininterrumpido de mejoramiento. Al no evaluarse la aplicación, no se tiene información sobre la calidad
de los planes, y los resultados efectivos del ordenamiento territorial.
Sistema Nacional de Información de Ordenamiento Territorial (SNIOT), a pesar de que estaba normada la
obligatoriedad de constituirlo, no se estructuró. La información está dispersa, y en muchos casos es
inexistente.
Las Guías Metodológicas para la formulación de planes departamentales y municipales de Ordenamiento
Territorial fueron elaboradas y publicadas en septiembre de 2004 y han sido ampliamente difundidas.
En resumen, la mayor parte de los instrumentos no se ha aplicado. Es muy grave que no se haya evaluado
el OT y el grado de cumplimiento de los planes de OT.
3.1.3.2 Conflictos en el ordenamiento territorial
Hay varios tipos de conflictos en el ordenamiento territorial boliviano. El primero y más frecuente está
relacionado con la definición de límites entre circunscripciones territoriales. Este tipo de problemas está
acentuándose y no existen los instrumentos su solución. Actualmente, se encuentra en discusión en la
Asamblea Plurinacional un anteproyecto de Ley de Resolución de Conflictos por Límites entre
Circunscripciones Territoriales, que define el problema y propone mecanismos de mediación entre las
partes en conflicto31
.
Un segundo tipo de problemas aparece cuando usos no compatibles se sobreponen por decisión de
distintas organizaciones del sector público, que no coordinan entre sí o que anteponen algún tipo de
interés a otro. Ejemplos son los siguientes:
Bloques de exploración de hidrocarburos y concesiones mineras sobrepuestos a áreas protegidas y
territorios indígenas.
Concesiones forestales superpuestas con áreas protegidas, concesiones mineras.
GRÁFICO 3: SOBRE POSICIÓN DE USOS DE SUELO
31 Fuente: http://fabianyaksic.blogspot.com/2011/03/proyecto-de-ley-de-unidades.html.
25
Fuente: Dirección de Planificación territorial, extractado de Molina (2011)
Un tercer tipo de problema ocurre cuando la población no respeta el plan de ordenamiento o el uso
asignado a un determinado espacio territorial. La experiencia muestra que el Estado no ha sido capaz de
hacer cumplir sus decisiones. Ejemplos: el avasallamiento de áreas protegidas por productores de coca o
de reservas forestales por campesinos agricultores.
3.1.4 ENFOQUES DESARROLLADOS POR PAÍS –O GOBIERNO SUB NACIONAL- PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS
MARCOS DE ZONIFICACIÓN
3.1.4.1 Componentes del Plan de Ordenamiento Territorial
Los planes de ordenamiento territorial tienen dos componentes: plan de uso del suelo y el plan de
ocupación del territorio.
El Plan de Uso del Suelo que comprende ―la asignación de usos del suelo, realizada en base a la
zonificación agroecológica económica (ZAE) mediante delimitación de espacios territoriales, definidos y
caracterizados en correspondencia con su aptitud, potencialidades ecológicas y condiciones
socioeconómicas específicas; así como la incorporación de las áreas definidas aprobadas para uso del
suelo urbano.‖ (RP 217075, Art. 6)
La propuesta de ocupación del territorio, que comprende ―un sistema jerarquizado de asentamientos
poblacionales, con roles y funciones productivos y de servicios, como base para orientar la distribución de
la población, la integración física, la dotación de servicios básicos y sociales y la generación de
oportunidades de desarrollo para la población, en función de las potencialidades y recursos existentes‖.
(RP 217075, Art. 6)
De esta manera, la relación entre ambos componentes se configura como sigue:
GRÁFICO 4: COMPONENTES DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
26
COMPONENTESPRODUCTOS
INTERMEDIOSPRODUCTO FINAL
Biofísico
Socioeconómico
Plan de Uso del Suelo (PLUS)
Plan de ocupación del territorio
(PLOT)
Integración
PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Fuente: extractado de Steverlynck (2005).
3.1.4.2 Zonificación
Como concepto ―la zonificación es parte del proceso de ordenamiento territorial. Consiste en definir
zonas con un manejo o destino homogéneo que en el futuro serán sometidas a normas de uso a fin de
cumplir los objetivos para el área‖32
.
De acuerdo a las ―Guías Metodológicas para la Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial‖
departamentales y municipales, la metodología de zonificación es la siguiente:
Descripción del componente físico-biológico. Se realiza un análisis de variables, tales como altitud,
amplitud de relieve, pendiente, grado de disección, litología, temperaturas, precipitaciones, heladas,
características de las cuencas y subcuencas, cuerpos de aguas superficiales y subterráneas, tipos de
material parental, fallas geológicas, tipos de yacimientos minerales e hidrocarburos, textura y
profundidad efectiva del suelo, densidad aparente, drenaje, erodabilidad, amplitud del período con
déficit hídrico, aspectos químicos (pH, materia orgánica, capacidad de intercambio catiónico,
saturación de bases, etc.), cobertura vegetal, tipo de uso de la tierra y extensión, deslizamiento y
erosión de los suelos, especies de fauna, etc.
Componente socio-económico: analiza las variables demográficas, educación, salud, servicios
públicos (agua potable, alcantarillado, electrificación, telecomunicaciones, vivienda), modalidades y
características de la producción, destacando los sistemas agrícola, pecuario, forestal, industrial,
artesanal y minero, y empleo/desempleo. También se incluye información sobre infraestructura
caminera, red de ferias, transporte, y servicios complementarios a la producción y comercialización,
inversiones públicas y privadas.
La evaluación de aptitud de uso de la tierra y luego la Zonificación Agroecológica se realiza según
los procedimientos metodológicos de la FAO (1976). Se definen las siguientes categorías de uso:
agropecuario intensivo, agropecuario extensivo, agrosilvopastorial, forestal, uso restringido, área
natural protegida y urbano.
32 Fuente: http://www.ceachile.cl/manejoecosistemas/zonificacion.htm
27
3.1.5 ANTECEDENTES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL SECTOR HIDROCARBUROS
3.1.5.1 Áreas protegidas y tierras comunitarias de origen
Existen dos usos particulares del territorio que entran en conflicto con la actividad de hidrocarburos: las
áreas protegidas y las tierras comunitarias de origen (TOC). A pesar de que se han reportado sobre
posiciones con concesiones mineras, estos no son muy frecuentes.
Las áreas protegidas representan casi 30% de la superficie del territorio nacional, y están reconocidas en
la CPE. Además, se reconocen en Ley de MA y existe un Reglamento General de Áreas Protegidas.
En el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, existen las que son nacionales (23), departamentales (31),
municipales (96) y privadas, llamadas reservas privadas de patrimonio natural (RPPN) (39). La
distribución de territorio es la siguiente:
TABLA 4: ÁREAS PROTEGIDAS (EN KM²)
ADMINISTRACION CANTIDAD SUPERFICIE PROMEDIO %
Nacionales 23 18.486.927 803.779 61,8
Departamentales 31 9.645.573 311.148 32,3
Municipales 58 1.601.875 27.619 5,4
RPPNs 39 164.424 4.216 0,5
Total 151 29.898.799 198.005
Fuente: SERNAP, PROMETA, y varios
Nótese que a medida que el nivel de administración va cayendo, las áreas protegidas se hacen más
pequeñas en promedio.
Con una porción tan significativa del territorio nacional dedicada a conservación, es indudable que
existirán conflictos de superposición de actividades.
Los territorios indígenas están también reconocidos en la CPE:
―I. Se reconoce la integralidad del territorio indígena originario campesino, que incluye el
derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las
condiciones determinadas por la ley; a la consulta previa e informada y a la participación en los
beneficios por la explotación de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus
territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, administrados por sus estructuras de
representación y la definición de su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de
convivencia armónica con la naturaleza. Los territorios indígena originario campesinos podrán
estar compuestos por comunidades.
II. El territorio indígena originario campesino comprende áreas de producción, áreas de
aprovechamiento y conservación de los recursos naturales y espacios de reproducción social,
espiritual y cultural. La ley establecerá el procedimiento para el reconocimiento de estos
derechos‖ (CPE, Art. 403).
Además, ―Las naciones y pueblos indígenas en aislamiento y no contactados gozan del derecho a
mantenerse en esa condición, a la delimitación y consolidación legal del territorio que ocupan y habitan‖
(CPE, Art. 31).
28
Pero antes de la promulgación de la nueva CPE, los territorios indígenas se reconocieron en la ―Ley
INRA‖, a través de una figura llamada ―tierras comunitarias de origen‖ o TCOs.
Al año 2009 existían 207 TCOs, de las cuales solo 84 estaban tituladas. La mayor parte de las no tituladas
se encuentran en tierras altas, donde el proceso de solicitud de titulación es reciente. 33
De todas las TCOs, solo diez cuentan con Plan de Gestión Territorial, siete concluidos y tres en
construcción34
:
Concluidos, aprobados y en implementación: Tacana, Mosetene, Machareti, Lomerío, Yuracaré,
Mosetén, Chacobo.
En proceso de construcción: Lecos de Apolo, Lecos de Larecaja, San José de Uchupiamonas.
3.1.5.2 Características de la actividad de hidrocarburos en Bolivia
La actividad hidrocarburífera en Bolivia se inicia en la década del 20, y la empresa estatal de petróleos
(Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos - YPFB) se crea el año 1936.
Entre los años 1985 y 2005, YPFB se desintegró verticalmente, abandonó las actividades del upstream de
la industria y se concentró en la comercialización de hidrocarburos, porque el resto de las actividades las
desarrollaban empresas privadas.
El año 2005, se aprueba la vigente Ley de Hidrocarburos35
. Como resultado de ella, se renegocian los
contratos con las empresas en actividad en el upstream, cambiando el régimen de contratos de joint
venture a contratos de servicios vigentes a partir de mayo del año 2007. Como resultado de la política
sectorial del actual gobierno varias empresas del sector que fueron privatizadas son recompradas por el
Estado y transferidas a YPFB entre los años 2007 y 2009.
Las normas más importantes del sector son actualmente las siguientes:
CPE, cuyas disposiciones más importantes son las siguientes (Arts. 359 al 368):
o Los hidrocarburos son de propiedad del Estado.
o YPFB administra, en nombre del Estado, los hidrocarburos, y realiza por sí misma o por contratos
con terceros, todas las actividades de la cadena.
o Se define que YPFB firme únicamente contratos de prestación de servicios. Esta disposición
elimina la posibilidad de firmar contratos de riesgo compartido. Los contratos del upstream
deben necesariamente ser aprobados por la Asamblea Legislativa Plurinacional.
o Se define una regalía de 11% para los departamentos productores de hidrocarburos.
Ley de Hidrocarburos fue aprobada con anterioridad a la nueva constitución, y por ello conserva
algunas de las disposiciones del anterior régimen del sector. Algunas de sus normas:
o Se crea el Impuesto Directo a los Hidrocarburos de 32% sobre el valor de la producción de
hidrocarburos.
33 Fuente: Albo y Romero (2009) 34
Fuente: INRA 35
Ley 3058 de 17 de mayo de 2005
29
o Se mantienen las regalías y participaciones en 18% del valor de la producción. Con ello, el 50%
del valor de la producción de hidrocarburos debe ser repartido aún antes de descontar los OPEX
y CAPEX. Es decir, el régimen fiscal de los contratos de upstream distribuye ingresos y no
utilidades.
o Se define la estructura institucional del sector, con tres pilares: i) Ministerio de Hidrocarburos y
Energía, como cabeza de sector, encargado de la definición de la política del sector; ii) YPFB
como brazo operativo del Estado en el sector, y iii) Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH)
como entidad encargada de la supervisión y control del cumplimiento de la normativa.
Normas ambientales. El sector cuenta con un Reglamento Ambiental específico para sus actividades,
que hace parte de las normas complementarias de la Ley de Medio Ambiente. Este Reglamento aún
está vigente, pero se encuentra en preparación una versión modificada dados los vacíos normativos
que presenta.
Reglamento de Consulta y Participación, que establece los procedimientos y momentos en los que se
realizará la consulta y participación de la sociedad en proyectos de hidrocarburos.
El sector es muy importante en la economía boliviana. Algunos datos:
Las exportaciones de hidrocarburos representan el 44% del total al año 200936
.
La producción representa el 5,5% del PIB del año 200937
.
Los ingresos por regalías, participaciones e IDH se estiman, en los próximos años, se ha estimado en
valor presente, en alrededor de US$23 mil millones para el periodo 2010-2638
, equivalente a casi
cinco veces el PIB del año 2010. Es decir, se trata de sumas muy altas para la economía boliviana.
Los ingresos por regalías e IDH representan el 46% de los ingresos totales del sector público no
financiero del año 2009.39
Se trata de uno de los sectores más importantes de la economía (excepto por el empleo).
La mayor parte de los ingresos por regalías, participaciones e IDH no se queda en el Tesoro General de la
Nación (TGN), sino que se transfiere a los gobiernos subnacionales (departamentales y municipales),
universidades y otras entidades y dependencias públicas descentralizadas. Apenas, alrededor del 5% se
queda en el TGN.
3.1.5.3 Actividades hidrocarburíferas en Áreas Protegidas y TCOS
Las actividades de la industria petrolera gozan de muchos privilegios gracias a su importancia económica.
La Ley de Hidrocarburos menciona que ―Las Actividades Hidrocarburíferas son de interés y utilidad
pública y gozan de la protección del Estado‖ (LH, Art. 31).
La Ley de Hidrocarburos menciona que:
No podrán licitarse, otorgarse, autorizarse, ni concesionarse las actividades, obras o proyectos
hidrocarburíferos, en áreas protegidas, sitios Ramsar40
, sitios arqueológicos y paleontológicos, así
36 Fuente: UDAPE (2010). ―Dossier Estadístico 2010‖
37 Fuente: UDAPE (2010), idem.
38 Fuente: Guzmán, Crespo, et al (2010).
39 Fuente: UDAPE (2010), idem.
40 Se refiere a humedales, protegidos por la Convención de Humedales, celebrada en Ramsar, Irán, el año 1971.
30
como en los lugares sagrados para las Comunidades y Pueblos Campesinos, Indígenas y
Originarios, que tengan valor espiritual como patrimonio de valor histórico, u otras áreas
reconocidas por su biodiversidad, establecidas por autoridad competente. Se permitirán
excepcionalmente actividades hidrocarburíferas en áreas protegidas, cuando el Estudio de
Evaluación de Impacto Ambiental Estratégico (EEIAE) establezca la viabilidad de la actividad en
el marco de un Desarrollo Integral Nacional Sustentable (LH, Art. 132).
y para abundar:
Las actividades relacionadas con el uso de hidrocarburos en sus diferentes fases, podrán
desarrollarse en Áreas Protegidas en sujeción estricta a la categoría y zonificación, plan de
manejo, realización de consulta pública y cumplimiento a disposiciones ambientales,
requiriéndose para el efecto un Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental, cuando no pongan
en riesgo sus objetivos de conservación (LH, Art. 133).
Sin embargo, esto no ocurre. Es la misma Ley de Hidrocarburos la que indica el camino para el
incumplimiento de esos artículos. Se excluye a los territorios indígenas de la expropiación, esa
disposición no aplica cuando se trata de actividades de utilidad y necesidad pública, como son las del
sector de hidrocarburos.
Las tierras agrícolas, ganaderas, forestales o de conservación, que sean de propiedad individual o
colectiva, de Comunidades y Pueblos Campesinos Indígenas y Originarios, independientemente
de su tipo de organización y del tipo de propiedad, quedan excluidas de los alcances del
Procedimiento de Expropiación, salvo que mediante Ley expresa se declare de utilidad y
necesidad pública las actividades, obras o proyectos hidrocarburíferos a ejecutarse en las tierras
indicadas o donde hay derechos preconstituidos de Comunidades y Pueblos Campesinos,
Indígenas y Originarios. La Ley expresa que declare la utilidad y necesidad pública para cada
caso, será aprobada según el Procedimiento Legislativo. (LH, Art. 121).
La única salvedad es que la declaración de utilidad pública requiere de estudios y de aprobación por parte
de los afectados:
Para los casos comprendidos en el Artículo precedente, cualquier solicitud de Declaratoria de
Necesidad y Utilidad Pública mediante Ley expresa, deberá contar necesariamente con los
estudios de evaluación de impactos económicos, sociales, culturales y ambientales debidamente
aprobados por la instancia representativa de las Comunidades Campesinas y Pueblos Indígenas y
Originarios y certificados por la Autoridad Ambiental Nacional Máxima. (LH, Art. 122).
Es decir, para la Ley de Hidrocarburos la consulta y aprobación de los afectados era imprescindible, la
consulta tenía efecto vinculante. Sin embargo, la CPE reconoce el territorio indígena, pero solo menciona
la necesidad de consultar a los pueblos originarios, mas no dice nada sobre si prevalece el derecho de los
pueblos originarios o la actividad económica. Más aún, con el nuevo Reglamento de Consulta, esta falta
de decisión sobre el tema se agrava. De acuerdo a una especialista ―Si bien las decisiones resultantes del
proceso de consulta deben ser respetadas, éstas no son vinculantes‖ (Coaquira, 2011).
Es decir, la CPE no es definitiva en su mención del tema, y las normas vigentes permiten las actividades
en áreas protegidas y territorios indígenas.
31
3.1.6 CASO DE ESTUDIO: SERRANÍA DEL AGUARAGÜE
La Serranía del Aguaragüe es un área protegida ubicada en el departamento de Tarija, al sur de Bolivia,
en la zona del Chaco. Vecina al área protegida se encuentra la tierra comunitaria de origen (TCO)
Weenhayek que forma parte de los pueblos guaraníes.
Esta fue la primera zona en la que se realizaron actividades de hidrocarburos, se trata de la llamada ―zona
tradicional‖ dado que allí se encuentran los principales reservorios de gas natural (no de petróleo) del
país.
Por ese motivo, toda el área fue dividida en bloques de exploración y después en campos de producción
de hidrocarburos. El Mapa 1 se muestra la sobreposición del área protegida de Aguaragüe y de la TCO
Weenhayek con los bloque petroleros.
El área protegida (Parque Nacional y Área Natural de Manejo Integrado de la Serranía del Aguaragüe)
fue creada el año 2000, y tiene 1083 km². Su importancia biológica radica en que ―en ella confluyen los
límites de dos importantes formaciones, la provincia de Yungas, que presenta una formación de Bosque
Tucumano-Boliviano, y la provincia Chaqueña, con la formación de Bosque Serrano Chaqueño. Por lo
tanto, representa una zona de transición entre ambos ecosistemas‖ (SERNAP, s/f).
Para los pobladores del lugar el Parque es muy importante porque de él proviene la mayor parte del agua
que utilizan, tanto para consumo humano como para riego y ganado.
Dado que en esta zona la actividad de hidrocarburos tiene larga data, los pobladores no se oponen a ella,
sino que piden que se realice con menores impactos, y sobre todo, la remediación de los pasivos
ambientales en la zona. Existen pozos que ya no producen, cuyo proceso de abandono fue deficiente. Los
conflictos de definición de responsabilidades entre YPFB y las petroleras privadas, impide que se realicen
los trabajos de remediación.
En el mes de mayo de 2010 los pobladores guaraníes de la zona realizaron una gran marcha entre las dos
ciudades más importantes del Chaco boliviano (Yacuiba y Villamontes) para exigir la remediación de
pasivos ambientales. La respuesta del gobierno fue un compromiso de cerrar adecuadamente tres pozos de
la tercera década del siglo pasado, y a la vez anunció nuevas operaciones de exploración en el centro del
Parque Aguaragüe (perforación del pozo Timboy X2), a cargo de Petroandina, una sociedad formada por
YPFB y PDVSA. Además, se acordó avanzar en la gestión del Parque.
Los guaraníes se han opuesto al inicio de trabajos de exploración, argumentando que no se ha cumplido
con el proceso de consulta. YPFB responde que el proyecto ya tiene Licencia Ambiental, ―pero un poco
por responsabilidad, por parte de Petroandina, de no entorpecer el relacionamiento con la Asamblea del
Pueblo Guaraní, se está solicitando un paso más que es la información al Consejo de Capitanes Guaraní
de Tarija, en el entendido de que ellos coadministran el Aguaragüe conjuntamente con el SERNAP‖
(Mario Catari, Director de Medio Ambiente de YPFB)41
. Es decir, la consulta se entiende como una
concesión o un acto de buena voluntad, y no como una obligación.
41 Entrevista publicada en Observatorio Boliviano de los Recursos naturales, Boletín Nº1, agosto de 2010, La Paz.
32
MAPA 1: ÁREA PROTEGIDA AGUARAGÜE Y AÉREAS
PETROLERAS
Fuente: CPTI
Jorge Mendoza (responsable de recursos naturales del Consejo de Capitanes Guaraní y Tapieté de Tarija -
APG) dijo:
―Directamente con cualquier de las empresas, creo que el apego no es positivo. Mas bien todo lo
que se ha realizado ha sido sin consulta, sin preguntar a nadie. Directo el Gobierno autoriza y la
empresa entra. Una vez que ingresan, realizan los trabajos y nadie les controla‖.
Para el director de gestión socio-ambiental del Ministerio de Hidrocarburos, Omar Quiroga,
―los Guaraní no tienen alternativa a la actividad hidrocarburífera y el Gobierno tampoco tiene una
alternativa. Estamos dependiendo de los hidrocarburos. Unos 2000 millones de dólares anuales
entran al país por esta actividad. El 70 por ciento de la actividad está en esa región. Decir que no
se desarrolla la actividad de hidrocarburos en esa región es prácticamente renunciar a esos
ingresos‖.
33
Alberto Viorel Calvimontes afirma que:
―El gobierno nos dice: si no aceptan, la empresa se va a ir y vamos a perder millones. Pero eso no
es nuestro problema. El problema está en que la misma empresa debería haber hecho un buen
trabajo, correcto, de acuerdo a las normas, a los derechos de los pueblos, al derecho a la consulta.
En ningún momento la APG de Villamontes ha dicho que nunca van a entrar las empresas, pero
sobre todo lo que exigimos primero es el respeto a nuestro pueblo‖.
TABLA 5: RESUMEN DE POSICIONES CONFLICTO PARQUE AGUARAGÜE
YPFB Guaraníes
Operaciones en la zona ha habido desde hace más
de 80 años.
El proyecto cuenta con licencia ambiental.
La consulta es un acto adicional, no de
cumplimiento obligatorio.
El país necesita los ingresos de la producción de
gas y petróleo.
Los pasivos ambientales de todo ese periodo no se
han remediado produciendo mucho daño.
Los guaraníes no se benefician de esa producción.
Al vivir ellos en la zona, sufren los impactos
directos de la actividad.
No se realizó consulta.
No existe un adecuado control de las operaciones
en la industria.
Elaboración propia
A la fecha los trabajos están paralizados aunque Petroandina ha anunciado que el próximo año realizará la
perforación del pozo exploratorio.
El Plan Departamental de Ordenamiento Territorial de Tarija, correspondiente a la región del Chaco Sur
(donde se encuentra la zona de conflicto) menciona textualmente entre sus recomendaciones la de
―preservar el ecosistema de la región mediante la consolidación del Parque Nacional del Aguaragüe‖. Sin
embargo, el gobierno departamental no ha intentando el cumplimiento de esta disposición y ha permitido
que el gobierno nacional decida e imponga las operaciones en el interior del área protegida. Parte de la
explicación puede encontrarse en los enormes ingresos del gobierno departamental de Tarija, al ser el
mayor productor de hidrocarburos del país.
3.1.7 CASO DE ESTUDIO: NORTE DE LA PAZ
El norte de La Paz forma parte del corredor biológico Vilcabamba-Amboró, zona de alta biodiversidad.
Simultáneamente, se trata de una zona ―no tradicional‖ de operaciones de hidrocarburos, en sentido de
que antes no se han realizado trabajos de exploración ni explotación de gran envergadura.
Los bloques petroleros del norte de La Paz están sobrepuestos a áreas protegidas y territorios indígenas.
Las áreas protegidas de la zona son de altísima biodiversidad (entre las mayores del planeta) debido al
amplio rango altitudinal que permite la existencia de diversas ecoregiones: ―zonas nivales y ambientes
periglaciares, Páramo Yungueño, Bosque Nublado de Ceja, Bosque Húmedo a Perhúmedo de Yungas,
Bosque Pluvial Subandino, Bosque Seco Deciduo de San Juan del Asariamas (probablemente único en el
mundo y en excelente estado de conservación), Bosque muy Húmedo Pedemontano (una de las últimas
muestras bien conservadas en Bolivia), Bosque Húmedo Estacional basal, Sabanas de Inundación y
Palmares Pantanosos de palma real‖ (SERNAP, s/f-b).
34
Por ese motivo, esta zona presenta paisajes de gran belleza, y ha recibido mucha atención a ecoturismo.
De hecho, el Parque Madidi es uno de los principales destinos turísticos del país. La cooperación
internacional (especialmente Conservación Internacional y Care) han invertido dinero y esfuerzo durante
muchos años en esta iniciativa, intentando que los ingresos del turismo se distribuyan directamente entre
los indígenas de la zona a través de la administración de los negocios (hoteles, por ejemplo) por ellos
mismos42
.
En la década del 70 se realizaron algunos estudios preliminares de exploración. En los años 90 se
otorgaron algunos bloques a la petrolera Repsol, que no pudo avanzar en los trabajos debido a la
oposición de los pobladores.
Pero el verdadero conflicto empezó cuando se decidió entregar el bloque Lliquimuni y varios otros
vecinos a la empresa Petroandina. Obtuvieron la licencia ambiental el año 2008 para iniciar trabajos, sin
haber consultado con los pobladores de la zona, lo que generó un conflicto de proporciones durante los
años 2009 y 2010.
El territorio mosetén se encuentra en la triple frontera de La Paz, Cochabamba y Beni. Como se observa
en el Mapa 3, está sobrepuesto al Bloque Lliquimuni. La TCO Lecos Larecaja está muy cercana al
bloque.
Al igual que en el caso de Tarija, la gobernación está muy interesada en impulsar las operaciones
petroleras, por los ingresos que generarían para el departamento.
El Plan Municipal de Ordenamiento Territorial del Municipio de San Buenaventura expresa textualmente
que la alternativa de uso del suelo para el Parque Madidi es ―Protección estricta y permanente de los
recursos naturales. Prohibido el uso extractivo consuntivo y obras de infraestructura excepto para:
Investigación científica, ecoturismo, educación ambiental y actividades de subsistencia de pueblos
indígenas locales‖ (página 226).
Los indígenas, agrupados en la Central de Pueblos Indígenas del Norte de La Paz (CPILAP), se opusieron
al inicio de obras de la fase I de exploración (sísmica) argumentando que no habían sido consultados de
forma regular. Los dirigentes denunciaron el soborno del gobierno después de que se había entregado la
licencia ambiental. Algunos dirigentes aceptaron el inicio de consulta y otros no.
Los funcionarios del gobierno desmintieron haber dado sobornos y acusaron a los dirigentes de haber
malversado el dinero recibido para talleres de información, que formaban parte del proceso de consulta.
Además ―acusaban a los indígenas de no querer el desarrollo para su región y del país en su conjunto‖.
Denuncia que fue respondida, por parte del CPILAP, una vez más, en el sentido de que no estaban en
contra de la consulta, sino con la forma en cómo han sido atropellados por la empresa petrolera43
:
―No estamos en contra del proceso de cambio, del proyecto de exploración sísmica del norte de La Paz,
tiene que haber una verdadera consulta y control. El Estado boliviano está hablando a nombre de los
pueblos indígenas y sus derechos. Pero nos han vulnerado‖. CPILAP respondió en el mismo sentido:
expresando su deseo de ser consultados.
42 Ver, por ejemplo http://www.chalalan.com/
43 Este y los siguientes cuatro párrafos fueron extractados textualmente del artículo de Patricia Costas (2010): ―Entre
el requisito y el derecho: la consulta y participación de los pueblos indígenas‖, Fundación Tierra, disponible en
http://www.ftierra.org/ft/index.php?option=com_content&view=article&id=2509:rair&catid=130:ft&Itemid=188.
35
Al mismo tiempo los dirigentes indígenas manifestaron la existencia de muchas irregularidades respecto a
las consultas, ya sea porque no se brindó la información necesaria o porque no se proporcionó suficiente
tiempo a los dirigentes para planificar junto con las comunidades la forma en que esta se iba a llevar a
cabo.
Los mayores temores de las organizaciones indígenas derivan de las actividades secundarias que se vayan
a generar a partir de la exploración. Estas actividades consisten en abrir sendas, desmontar el bosque para
realizar campamentos temporales y en general la presencia de extraños en su territorio, que conlleva a su
vez a cambios en las costumbres y el cotidiano vivir en las comunidades, además de la desaparición y/o
alejamiento de los animales.
Posteriormente, los dirigentes acusaron a la empresa de no cumplir los acuerdos. Además, se evidenció
negligencia por parte de la empresa. Se registraron tres muertes, fruto del desconocimiento de la zona y
de la maquinaria que se debería utilizar. Según el relato de algunos dirigentes el primer fallecido era un
empleado de la empresa venido de Yacuiba, que fue herido por un jaguar, el segundo por mal uso de
motosierra (herramienta que no se debería utilizar en esa área, según la Ley Forestal) y una tercera muerte
no quedó esclarecida.
Como se observa, nuevamente se trata de un conflicto ocasionado por el incumplimiento del proceso de
consulta, establecido en las normas.
3.1.8 MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA: INVOLUCRAMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS
EXPERIENCIAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
La nueva CPE explicita que la participación y el control social son una de las bases de los derechos
políticos de los bolivianos. Específicamente se dice que los ciudadanos tienen el derecho a ―La
fiscalización de los actos de la función pública‖ (Art. 26). Se incluye un título completo referido a
participación y control social, que menciona que esta participación implica:
1º. Participar en la formulación de las políticas de Estado.
2º. Apoyar al Órgano Legislativo en la construcción colectiva de las leyes.
3º. Desarrollar el control social en todos los niveles del gobierno y las entidades territoriales
autónomas, autárquicas, descentralizadas y desconcentradas.
4º. Generar un manejo transparente de la información y del uso de los recursos en todos los espacios
de la gestión pública. La información solicitada por el control social no podrá denegarse, y será
entregada de manera completa, veraz, adecuada y oportuna.
5º. Formular informes que fundamenten la solicitud de la revocatoria de mandato, de acuerdo al
procedimiento establecido en la Constitución y la Ley.
6º. Conocer y pronunciarse sobre los informes de gestión de los órganos y funciones del Estado.
7º. Coordinar la planificación y control con los órganos y funciones del Estado.
8º. Denunciar ante las instituciones correspondientes para la investigación y procesamiento, en los
casos que se considere conveniente.
9º. Colaborar en los procedimientos de observación pública para la designación de los cargos que
correspondan.
10º. Apoyar al órgano electoral en transparentar las postulaciones de los candidatos para los cargos
públicos que correspondan. (Artículo 242).
36
La misma CPE establece que una ley debe definir el marco para el ejercicio del control social. A la fecha,
esa ley no se ha promulgado, y la discusión del tema apenas ha comenzado.
También se prevé que ―Las entidades del Estado generarán espacios de participación y control social por
parte de la sociedad‖ (Art. 241). Ninguna de ellas ha avanzado en este proceso.
En el caso del ordenamiento territorial, no se tienen experiencias de participación social efectiva en la
toma de decisiones. Las normas relativas a ordenamiento territorial no prevén procesos de participación
social. Específicamente, la ―Normatividad del Proceso de Ordenamiento Territorial‖ ni siquiera menciona
el tema de la participación social en la elaboración y aplicación de los planes de ordenamiento territorial.
Peor aún, los dos casos reportados y otros en actual conflicto (como la construcción de la carretera San
Ignacio de Moxos-Puerto Villarroel), muestran un creciente clamor social por participación social, un
derecho consagrado en la CPE que el gobierno se niega a respetar.
3.1.9 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
De la revisión de literatura, normas y del estudio de los dos casos, se desprenden las siguientes
conclusiones sobre el tema general del ordenamiento territorial en el país:
3.1.9.1 Política General de Ordenamiento Territorial
Hasta inicios de los 90 la planificación ignoraba el enfoque territorial.
Desde la aparición de las primeras normas específicas sobre planificación económica se menciona la
interrelación entre planificación del desarrollo y ordenamiento territorial.
No existe una norma única o general de ordenamiento territorial, sino que se trata de varias
disposiciones dispersas, de distinta jerarquía. Es más, la norma operativa general tiene jerarquía
jurídica inferior a la de sus reglamentaciones (resolución suprema vs decreto supremo).
Las normas de OT se definieron en un entorno de creciente importancia de los mercados en la
asignación de recursos y por tanto de la planificación. La nueva CPE rompe con esa idea y explicita
la importancia de la planificación, en un contexto de un papel activo del Estado en la economía, como
propietario de recursos, y como productor de bienes y servicios. La CPE además, explicita la
necesidad de planificar los asentamientos humanos.
El ordenamiento territorial se define como un componente de la planificación del desarrollo. La
relación entre ambos procesos se concreta en sus productos.
En los ámbitos central y departamental de administración del Estado, existen instancias encargadas de
la planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial. Sin embargo, en el caso de los
municipios, la capacidad de cumplir con las funciones asignadas depende de la capacidad de gestión
del gobierno municipal, que está asociada en primera instancia, al tamaño poblacional del municipio.
La debilidad institucional de algunos municipios es un obstáculo al ordenamiento territorial.
La asignación de competencias de la CPE en este tema, mantiene la organización institucional
establecida en las normas anteriores de planificación y ordenamiento territorial.
La definición de instrumentos de OT normativos (planes de OT) y operativos (Lineamientos de
Políticas del Ordenamiento Territorial, Informes de Evaluación del Ordenamiento Territorial en los
niveles nacional, departamental y municipal, El Sistema Nacional de Información de Ordenamiento
Territorial y las Guías Metodológicas para la formulación de planes departamentales y municipales de
Ordenamiento Territorial) garantizaba una adecuada definición y aplicación de las políticas de
37
ordenamiento territorial y una retroalimentación con la planificación del desarrollo. Sin embargo, la
mayor parte de los instrumentos no se ha aplicado. Es muy grave que no se haya evaluado el OT y el
grado de cumplimiento de los planes de OT.
En el país se aplica la metodología de zonificación agroecológica de la FAO, no se han desarrollado
enfoques propios.
La CPE prevé un altísimo grado de participación social en la toma de decisiones del sector público. A
la fecha, no se ha tomado ninguna acción para efectivizar este mandato.
3.1.9.2 Ordenamiento Territorial y Actividad de Hidrocarburos
Las áreas protegidas y los territorios indígenas están reconocidos por la CPE y varias normas.
Representan una importante fracción del territorio nacional.
La actividad de hidrocarburos es muy importante en la economía boliviana, en términos de PIB,
exportaciones e ingresos de sector público no financiero.
Las normas prohíben la realización de actividades productivas en áreas protegidas y territorios
indígenas, salvo que se trate de casos de utilidad pública. Las actividades de hidrocarburos tienen ese
carácter. Por tanto, existe una marcada sobreposición entre áreas protegidas, territorios indígenas y
bloques/campos petroleros.
3.1.9.3 Casos de Estudio
Los dos casos de estudio, presentan las siguientes similitudes:
El área de la Serranía de Aguaragüe presenta el conflicto de sobreposición de usos del suelo entre
actividades de hidrocarburos y área protegida, además de ser una zona vecina a dos territorios
indígenas. El bloque Lliquimuni, en el norte de La Paz, concedido a la empresa Petroandina está
sobrepuesto a territorios indígenas.
Los planes municipales de OT destinan esas áreas a conservación o territorios indígenas.
Los gobiernos departamentales están interesados en las operaciones de hidrocarburos por los ingresos
que representan para las gobernaciones respectivas.
El reclamo de los indígenas en ambos casos es que no se respetó su derecho a ser consultados,
incumpliendo la normativa.
La principal diferencia es que en un caso de Aguaragüe se trata de una zona tradicional de explotación de
hidrocarburos, con gran impacto ambiental acumulado, mientras que la otra es una zona no tradicional de
alto valor de biodiversidad.
Es decir que le proceso de ordenamiento territorial en Bolivia ha avanzado en términos formales, de
dictación de normas y de elaboración de instrumentos normativos. Sin embargo, existen severos
problemas de cumplimiento y aplicación de los planes.
3.1.9.4 Recomendaciones
Complementar, ordenar y compatibilizar las normas de ordenamiento territorial en el país, de manera
de:
38
o Respetar el mandato constitucional de creciente participación del Estado en la economía y la
planificación del desarrollo.
o Definir los reglamentos con una adecuada jerarquía normativa.
o Respetar las competencias institucionales definidas en la CPE.
Fortalecer la capacidad institucional en los gobiernos municipales, de modo de permitir la elaboración
de Planes Municipales de OT.
Desarrollar y aplicar los instrumentos operativos del ordenamiento territorial, entre ellos los Informes
de Evaluación del Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal y el
Sistema Nacional de Información de Ordenamiento Territorial (SNIOT).
Redefinir los planes de ordenamiento territorial en todos los niveles, de modo de:
o Re-evaluar los usos actuales asignados al territorio. Casi 30% del territorio asignado a áreas de
protección estricta puede ser un exceso. Se debe re-evaluar esta decisión.
o Definir de manera participativa la ocupación del territorio, de modo de garantizar el
cumplimiento de los planes que se definan.
o Tomar la decisión política de respetar los usos establecidos en los planes de OT de toda la
administración del Estado. Esto puede implicar la redefinición de los incentivos actualmente
existentes para las gobernaciones departamentales, en la recepción de regalías por actividad de
hidrocarburos.
Aplicar las disposiciones contenidas en la CPE relativas a participación y control social, y aplicarlas
en varios sentidos: i) en la definición del ordenamiento territorial, ii) consulta y decisión sobre los
proyectos de todos los sectores, incluido hidrocarburos, iii) control de las entidades públicas, incluida
YPFB. La sociedad civil está demandando una participación cada vez mayor; el desafío del gobierno
es canalizar y desarrollar estos crecientes niveles de participación al logro de objetivos de interés
nacional.
Aplicar las disposiciones legales vigentes relacionadas con consulta pública y respeto de los derechos
de los pueblos indígenas.
3.2 Ecuador
3.2.1 DISEÑO CONSTITUCIONAL
El Ecuador adoptó una nueva Constitución en 2008, en la cual se incluyeron varios conceptos novedosos
como el buen vivir, el régimen de desarrollo, los derechos de la naturaleza y un nuevo ordenamiento
territorial, los que tienen influencia directa sobre las industrias extractivas.
Los recursos no renovables son contemplados por la Constitución en una categorización especial, ya que
son considerados como un sector estratégico. Estos son definidos como aquellos en los cuales ―el Estado
se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos, de
conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficiencia. Los
sectores estratégicos, de decisión y control exclusivo del Estado, son aquellos que por su trascendencia y
magnitud tienen decisiva influencia económica, social, política o ambiental y deben orientarse al pleno
desarrollo de los derechos y al interés social‖44
.
44 Constitución., Art. 313
39
La carta magna establece que el Estado se clasifica territorialmente en regiones, provincias, cantones y
parroquias rurales. Además, determina que, por razones de conservación ambiental, étnico-culturales o de
población se pueden constituir regímenes especiales45
. Cada uno de estos territorios cuenta con un
gobierno autónomo descentralizado que debe realizar procesos de planificación que garanticen el
ordenamiento territorial46
.
Es importante mencionar que en este contexto las provincias amazónicas tienen un tratamiento especial,
pues se considera que forman parte de un ecosistema necesario para el equilibrio ambiental del planeta,
por lo que deben contar con una planificación integral que tome en cuenta aspectos sociales, económicos,
ambientales y culturales y un ordenamiento territorial que garantice su protección, conservación y el
sumak kawsay47
(buen vivir).
Si bien los recursos petroleros y los minerales constituyen un sector estratégico, en el mismo artículo de
la Constitución se señala que la biodiversidad también constituye un sector estratégico, lo cual puede
generar problemas respecto a la ejecución de proyectos de explotación de los recursos no renovables en
áreas de gran biodiversidad como los territorios amazónicos. Así mismo, declara de interés público su
conservación48
. En la Constitución se detetermina al mismo tiempo que los recursos no renovables y la
biodiversidad son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado49
.
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD‘s) tienen competencias exclusivas de planificación de
desarrollo y de ordenamiento territorial dentro de sus jurisdicciones. Estos planes deben estar en
concordancia con los planes nacionales (Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013) y planes de los
demás niveles de gobierno50
.
La importancia y urgencia de que los GAD‘s cuenten con sus respectivos planes de ordenamiento
territorial se debe a que la entrega de los recursos económicos está ligada a que los mismos se encuentren
elaborados:
Art. 272: La distribución de los recursos entre los gobiernos autónomos descentralizados será
regulada por la ley, conforme a los siguientes criterios: 3. … Cumplimiento de metas del Plan
Nacional de Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno autónomo descentralizado.
Art. 293: … Los presupuestos de los gobiernos autónomos descentralizados y los de otras
entidades públicas se ajustarán a los planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales,
respectivamente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus
competencias y su autonomía.
Art. 274.- Los gobiernos autónomos descentralizados en cuyo territorio se exploten o
industrialicen recursos naturales no renovables tendrán derecho a participar de las rentas que
perciba el Estado por esta actividad, de acuerdo con la ley.
Como se puede observar, es necesario que los GAD‘s elaboren sus planes de desarrollo y ordenamiento
territorial, ya que son la base para la realización de los presupuestos, así como para la asignación de
recursos del Gobierno Central. También se destaca el derecho de los GAD‘s donde se realicen actividades
extractivas de recursos no renovables a participar de las rentas que generan estas actividades, pues hasta
45 Ibíd., Art. 242 46 Ibíd., Arts. 238 y 241 47 Ibíd., Art. 250 48 Ibíd., Art. 400 49 Ibíd., Art. 408 50 Ibíd. Arts. 262 #1, 263 # 1, 264 # 1 y 267 # 1
40
la actualidad, en las provincias amazónicas, estos recursos se han canalizado a través del Instituto para el
Ecodesarrollo Regional Amazónico (Ecorae). Actualmente, con la reforma de la Ley de Hidrocarburos,
nuevos tipos de ingreso serán la distribución del 12% de utilidades de las empresas y con el despegue de
la minería la entrega de pagos de tributos anticipados. Es importante mencionar que, desde la aprobación
de la Constitución, a las juntas parroquiales se las reconoce como actores políticos y empiezan a recibir
parte de la renta petrolera.
Para la organización de la planificación del desarrollo se establece un Sistema Nacional Descentralizado
de Planificación conformado por un Consejo Nacional de Planificación, el cual está integrado por
distintos ámbitos de gobierno y cuenta con la participación de la ciudadanía. También se prevé la creación
de consejos de planificación en los gobiernos autónomos descentralizados y consejos ciudadanos. El
objetivo del Consejo Nacional de Planificación es dictar los lineamientos y las políticas que orienten al
sistema y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo51
.
El Plan Nacional de Desarrollo que se encuentra vigente en la actualidad ha sido denominado Plan
Nacional del Buen Vivir 2009 – 2013 y está compuesto por doce objetivos nacionales con sus líneas
estratégicas correspondientes. Según lo dispuesto en la Constitución, el Plan Nacional del Buen Vivir es
el instrumento al que se deben sujetar las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y
ejecución del presupuesto del Estado; la inversión y la asignación de recursos públicos y la coordinación
de las competencias exclusivas entre el Estado Central y los GADs. La observancia de este Plan es de
carácter obligatorio para el sector público e indicativo para los demás sectores52
.
3.2.2 LEYES GENERALES Y POLÍTICAS
Las leyes generales y políticas públicas sobre ordenamiento territorial se encuentran contenidas en dos
grandes documentos: El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización
(COOTAD) y el Plan Nacional del Buen Vivir.
3.2.2.1 Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD)
y el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
El COOTAD53
regula las disposiciones constitucionales relativas a la organización territorial y la
composición político-administrativa del país, reglamenta los GAD‘s, sus funciones y competencias,
establece el proceso obligatorio de descentralización y determina disposiciones aplicables al Sistema
Nacional de Competencias. Este Sistema tiene como funciones principales organizar las competencias de
los GAD‘s y dirimir los posibles conflictos de competencias entre ellos.
De acuerdo a la nueva organización territorial, el país se divide en regiones, provincias, cantones,
parroquias rurales y regímenes especiales. Entre los regímenes especiales se prevé la posibilidad de
constitución de distritos metropolitanos; circunscripciones territoriales de pueblos y nacionalidades
indígenas, afroecuatorianas y montubias y el Consejo de Gobierno de Galápagos54
.
El ordenamiento territorial es definido como:
―un conjunto de políticas democráticas y participativas de los gobiernos autónomos
descentralizados que permiten su apropiado desarrollo territorial, así como una concepción de la
planificación con autonomía para la gestión territorial, que parte de lo local a lo regional en la
interacción de planes que posibiliten la construcción de un proyecto nacional, basado en el
51 Ibíd., Art. 279 52 Ibíd., Art. 280 53 Expedida el 19 de octubre de 2010 54 COOTAD, Art. 10
41
reconocimiento y la valoración de la diversidad cultural y la proyección espacial de las políticas
sociales, económicas y ambientales, proponiendo un nivel adecuado de bienestar a la población
en donde prime la preservación del ambiente para las futuras generaciones‖55
.
De esta definición es importante resaltar algunos temas. En primer lugar, se considera al plan de
ordenamiento territorial como un conjunto de políticas y un instrumento que guía las actividades y
proyectos del GAD correspondiente en materia de ordenamiento y zonificación. Un segundo aspecto, es
que se indica que la planificación debe realizarse a partir de lo local hacia lo regional, lo cual constituye
un lineamiento de cómo se deben realizar los procesos de planificación, pero teniendo en cuenta los
principios de coordinación con el fin de lograr coherencia entre todos los planes de ordenamiento.
Finalmente, es importante destacar que estos planes van más allá de aspectos territoriales e incluyen la
valoración de la diversidad cultural. Esto es especialmente prioritario en las provincias, municipios o
parroquias donde existen comunidades y pueblos indígenas, afroecuatorianos o montubios. Asimismo,
tiene igual importancia considerar la preservación del ambiente dentro de estos planes de ordenamiento
ya que de esta forma se podrá reservar espacios de importancia biológica y ecológica dentro de cada uno
de los GAD‘s.
Los objetivos del ordenamiento territorial los GADs son complementar la planificación económica, social
y ambiental con dimensión circunscripcional; racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar
su desarrollo, y promover el aprovechamiento sostenible a través de las siguientes acciones56
:
a. La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo en función de los
objetivos económicos, sociales, ambientales y urbanísticos.
b. El diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión que permitan ejecutar
actuaciones integrales y articular las sectoriales que afectan la estructura del territorio.
c. La definición de los programas y proyectos que concreten estos propósitos.
Respecto a las directrices que orientan la formulación de los planes se dispone que cada GAD sea el
encargado de dictar sus propias normas57
. En el momento en que cada GAD dicte sus propias directrices
debe evitar disparidades entre estas normativas y ajustarlas a aquellas que regulan el Sistema Nacional
Descentralizado de Planificación. La COOTAD prevé además, como lineamiento general, la
obligatoriedad de coordinación entre el gobierno central y los GAD‘s58
. Así, se busca lograr la coherencia
necesaria entre los planes de ordenamiento de todos los GAD‘s dados los lineamientos existentes en el
ámbito nacional, que se encuentran establecidos en el COOTAD, en resoluciones dictadas por el Sistema
Descentralizado de Planificación y en documentos técnicos que la Secretaria Nacional de Planificación y
Desarrollo (SENPLADES) ha desarrollado sobre el tema.
También es significativo resaltar que el COOTAD señala que dentro de las atribuciones de ordenamiento
territorial corresponde exclusivamente a los gobiernos municipales y metropolitanos el control sobre el
uso y ocupación del suelo. De esta forma, se logra que los planes y políticas de ordenamiento racionalicen
las intervenciones en el territorio de los demás GADs.
A través de este plan también se busca orientar el proceso urbano y territorial del cantón o distrito y lograr
un desarrollo armónico, sustentable y sostenible a través de la mejor utilización de los recursos naturales,
la organización del espacio, la infraestructura y las actividades conforme a su impacto físico, ambiental y
social. Este debe contemplar estudios parciales para la conservación y ordenamiento de ciudades o zonas
55 Ibíd., Art. 296 56 Ibíd., Art. 297 57 Ibíd., Art. 298 58 Ibíd., Art. 299
42
de ciudad de gran valor artístico e histórico, protección del paisaje urbano, protección ambiental y
agrícola, económica, ejes viales, y estudio y evaluación de riesgos de desastres59
.
El control sobre el uso y ocupación del suelo se relaciona con las atribuciones que tienen los municipios y
los distritos metropolitanos al establecer las diferentes actividades de la urbanización, las actividades
industriales, obras de infraestructura o determinación de las áreas de reserva para conservación o espacios
verdes. Por lo tanto, lo dispuesto en el COOTAD sobre estas atribuciones de los municipios y los distritos
metropolitanos queda explicito que se trata de competencias exclusiva. No obstante, se debe tener en
cuenta lo que se dispone sobre la racionalización de las intervenciones en el territorio, lo cual quiere decir
que los demás GAD‘s deberán tener en cuenta estas competencias al momento que realicen sus propios
planes de ordenamiento territorial, con el fin de que posteriormente no entren en conflicto en la ejecución
de actividades o proyectos.
Por otra lado, con el fin de clarificar las dificultades que se pueden generar debido a la elaboración de
planes de ordenamiento en los diferentes GAD‘s, el Código Orgánico de Finanzas Públicas realiza
algunas puntualizaciones sobre el tema. En primer lugar, se define a los planes de ordenamiento territorial
como ―instrumentos de planificación del desarrollo que tienen por objeto ordenar, compatibilizar y
armonizar las decisiones estratégicas de desarrollo respecto a los asentamientos humanos, actividades
económico-productivas y el manejo de los recursos naturales en función de las cualidades territoriales‖60
.
En segundo lugar, se establece que los planes regionales, provinciales y parroquiales se deberán articular
entre sí, para lo cual deben observar, de manera obligatoria, lo dispuesto en los planes de ordenamiento
territorial cantonales y/o distritales respecto de la asignación y regulación del uso y ocupación del suelo61
.
Complementariamente el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas establece algunos
criterios que se deben tomar en cuenta por parte de los GAD‘s:
Los planes de ordenamiento territorial regional y provincial definirán el modelo económico
productivo y ambiental, de infraestructura y de conectividad, correspondiente a su ámbito territorial,
el mismo que se considerará como insumo para la asignación y regulación del uso y ocupación del
suelo en los planes cantonal y/o distrital.
Los planes de ordenamiento territorial cantonal y/o distrital definirán y regularán el uso y ocupación
del suelo que contiene la localización de todas las actividades que se asiente en el territorio.
Las definiciones relativas al territorio parroquial rural, formuladas por las juntas parroquiales rurales,
se coordinarán con los modelos territoriales provinciales, cantonales y/o distritales.
Finalmente, se dispone que la norma legal deberá definir los procedimientos de coordinación y
armonización de la planificación territorial de los GAD´s y su relación con las competencias de otras
instituciones sectoriales ejercidas por el gobierno central que tengan incidencia territorial. También se
establece que el gobierno central puede formular instrumentos de planificación territorial especial para los
proyectos nacionales de carácter estratégico como los recursos naturales no renovables. Las orientaciones
generales establecidas en estos instrumentos deben ser consideradas en los procesos de planificación y
ordenamiento territorial por los ámbitos de gobierno subnacionales62
.
Es importante rescatar que en el Código de Planificación se desarrollan algunos temas respecto al
ordenamiento territorial dado que se vuelven a mencionar las facultades exclusivas de los municipios y
distritos metropolitanos respecto al uso y ocupación del suelo. Asimismo, destaca las disposiciones de
59 Ibíd., Art. 466 60 Código Orgánico de Finanzas Públicas, Art. 43 61 Ibíd. 62 Ibíd., Art. 45
43
coordinación y articulación que deben tener en cuenta los GAD‘s en la elaboración de los planes de
ordenamiento territorial. Estos GADs tienen el requerimiento de zonificación de todas las actividades que
se desarrollen en sus territorios, las cuales a su vez deben ser tomadas en cuenta tanto por los gobiernos
provinciales y regionales así como por las juntas parroquiales. Pero a la vez estos gobiernos deberían
tener en cuenta los modelos económicos, productivos y ambientales que desarrollen los gobiernos
provinciales y regionales de forma que los puedan incluir en sus respectivos planes de ordenamiento
territorial.
Es transcendental la disposición existente sobre los proyectos considerados estratégicos dado que tienen
sus propias orientaciones dictadas por el gobierno central y deben ser observadas por los GAD‘s en sus
procesos de planificación local. Actualmente, son considerados como sectores estratégicos los recursos
naturales no renovables,el transporte y la refinación de hidrocarburos. En noviembre de 2010, el
Ministerio de Recursos no Renovables suscribió cinco63
nuevos contratos de prestación de servicios con
las compañías petroleras operadoras en Ecuador y revirtió los campos administrados por cuatro64
compañías. Así mismo, en enero, cinco65
empresas renovaron sus contratos de campos marginales
petroleros66
. En minería, el gobierno central ampara la negociación de cinco proyectos67
estrategicos para
extraer oro y cobre en las provincias de Zamora, Morona y Azuay68
.
Dado que los proyectos de recursos no renovables se han desarrolado principalmente en la región
amazónica, es significativo aclarar que en el caso de sus provincias se prevé disposiciones especiales dada
la importancia de sus ecosistemas. Se los reconoce como una circunscripción territorial especial que debe
regirse por una planificación integral, participativa e incluyente de los aspectos sociales, educativos,
económicos, ambientales y culturales. El ordenamiento territorial de estas provincias debe buscar
garantizar la conservación y protección de sus ecosistemas y la materialización del principio del sumak
kawsay69
. Conjuntamente, con el fin de precautelar la biodiversidad del territorio amazónico, el gobierno
central y los GADs deben adoptar políticas enfocadas al desarrollo sustentable, y en el campo de la
gestión ambiental, aplicar políticas de preservación, conservación y remediación70
.
En cada ámbito de territorio existe un GAD que tienen como fin la promoción del desarrollo y la garantía
del buen vivir71
. Dentro de las competencias exclusivas de cada uno se incluyen las competencias de
planificación de desarrollo y de ordenamiento territorial72
. Dado que esta planificación debe realizarse de
manera coordinada con los planes nacionales y los planes de los otros niveles de gobierno, si no existen
acciones coordinadas lo más probable es que se produzcan conflictos en la ejecución de las actividades
debido al uso del suelo que se ha establecido para una zona u otra.
63 Agip Oil (Bloque 10), Petroriental (Bloques 14 y 17), Enap-Sipec (Mauro Dávalos y Paraíso-Bigüino-Huachito), Repsol YPF
(Bloque 16 y Bogi Capirón) y Andes Petroleum (Tarapoa). 64 Canadá Grande (Bloque 1), Petrobras (Bloque 18 y campo unificado Palo Azul), Energy Development Company EDC (Bloque
3) y CNPC (Bloque 11). 65 Campos Tigüino y Ancón, de Petrobell; Palanda y Pindo, de Petrosud-Petroriva; Bermejo, de Tecpecuador; Tivacuno, de
Repsol YPF y Puma, del Consorcio Pegaso. 66 Grupo FARO (2011). ―El repunte de la minería y los avances de la reforma petrolera en el Ecuador‖. Ciudadanía Analiza No.
2., pp.2. 67 Fruta del Norte en Zamora, Empresa Kinross Aurelian; Quimsacocha, Empresa IAMGOLD, en el Azuay; Río Blanco (IMC),
en el Azuay, los tres con capital canadiense para extraer oro y Mirador (ECSA) en Zamora y San Carlos-Panantza (Explorcobre)
de inversión china, los dos para cobre. 68 Diario El Mercurio, Foro Minero del Ecuador, http://www.elmercurio.com.ec/290974-foro-minero-del-ecuador.html, 31 de
Julio. 69 COOTAD., Art. 11. 70 Ibíd., Art. 12. 71 Ibíd., Art. 28. 72 Ibíd., Art. 42, 55 y 65 literal a.
44
3.2.2.1.1 Inclusión de los procesos de participación ciudadana
Otro aspecto importante de la construcción de los planes de ordenamiento territorial se relaciona con la
participación de la ciudadanía en el proceso de formulación. En el COOTAD se ha incluido un capítulo
sobre la participación de la ciudadanía a través de la aplicación de mecanismos participativos para la
elaboración de los planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Esto tiene su soporte73
en la
Constitución que determina que en todos los ámbitos de gobierno habrán instancias de participación
conformadas por autoridades electas, representantes del gobierno y ciudadanía para la elaboración de
planes y políticas, mejorar la calidad de la inversión pública, entre otros74
.
En este capítulo se realiza el reconocimiento del derecho de las personas y grupos de personas de
participar en la toma de decisiones, la planificación y gestión de los asuntos públicos y en el control social
de las instituciones de los GAD‘s75
. Este derecho de participación se puede ejercer en todos los ámbitos
de gobierno a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria76
.
Además, el derecho de participación comprende los siguientes derechos77
:
1. Consultar a las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y colectivos respecto a la adopción
de medidas normativas o de gestión que puedan afectar sus derechos colectivos.
2. Ejercer la democracia directa mediante la presentación de proyectos de normas regionales,
ordenanzas provinciales, distritales o cantonales, acuerdos y resoluciones parroquiales.
3. Ejercer el control social de los actos de los GAD‘s y la revocatoria del mandato de sus autoridades.
4. Participar en las audiencias públicas, asambleas, cabildos populares y consejos consultivos.
5. Solicitar la convocatoria a consulta popular sobre cualquier asunto de interés de la circunscripción
territorial.
Como se puede observar, el derecho a la participación tiene varios componentes a través de los cuales las
personas pueden influir en la toma de decisiones de los GAD‘s. Si bien en el campo ambiental se ha
utilizado el derecho a la consulta como la expresión del derecho de participación, este derecho está
compuesto por otras variables que permiten se pueda ejercer en diferentes instancias de la gestión pública
y a través de diferentes mecanismos. De acuerdo a la Ley de Participación Ciudadana entre los
mecanismos de participación se encuentras las audiencias públicas, los cabildos populares, la silla vacía,
veedurías, observatorios y consejos consultivos78
.
Se prevé también la conformación de un Sistema de Participación Ciudadana que se encuentra en proceso
de construcción, con los siguientes fines79
:
a. Deliberar sobre las prioridades de desarrollo en sus respectivas circunscripciones, así como conocer
y definir los objetivos de desarrollo territorial, líneas de acción y metas.
b. Participar en la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial y, en general, en la definición de propuestas de inversión pública.
73 Otras leyes que establecen la participación ciudadana son la Ley Orgánica del Consejos de Participación Ciudadana y Control
Social (9 de septiembre de 2009), Ley Orgánica de Participación Ciudadana (20 de abril de 2010) y el Código de Planificación y
Finanzas Públicas (22 de octubre de 2010). 74 Constitución, Art. 100. 75 COOTAD., Art. 302. 76 Ibíd., Art. 303. 77 Ibíd. 78 Ley de Participación Ciudadana, art. 73-80. 79 COOTAD., Art. 304.
45
c. Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos.
d. Participar en la definición de políticas públicas.
e. Generar las condiciones y mecanismos de coordinación para el tratamiento de temas específicos que
se relacionen con los objetivos de desarrollo territorial.
f. Fortalecer la democracia local con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y
control social.
g. Promover la participación e involucramiento de la ciudadanía en las decisiones que tienen que ver
con el desarrollo territorial.
h. Impulsar mecanismos de formación para la ciudadanía activa.
El Sistema de Participación estará integrado por autoridades electas, representantes del régimen
dependiente y representantes de la sociedad de su ámbito territorial80
.
En cuanto al Sistema de Participación Ciudadana es importante destacar que tiene un fuerte componente
de trabajo relacionado con el desarrollo y ordenamiento territorial de cada GAD. Además, la
conformación del Sistema incluye a representantes de la sociedad por lo que en los debates y discusiones
sobre los temas de ordenamiento territorial existe un equilibrio entre los estamentos gubernamentales y la
ciudadanía.
3.2.2.1.2 Proceso de Consulta Previa en el Ecuador81
Tanto la Constitución como la ley de Participación Ciudadana da cuenta sobre los procesos de Consulta
Previa. No obstante, estos no especifican ningún carácter vinculante u obligatorio en el proceso de toma
de decisiones. La nueva Constitución aprobada en 2008 se muestra como es un marco normativo
avanzado en la gestión del reconocimiento de los derechos de las comunidades, pueblos y nacionales y
del ambiente. Estas leyes se alinean además a acuerdos internacionales suscritos o aprobados por el país,
entre los que se encuentran el Convenio No 169 de la OIT ratificado en 1998 y a la Declaración de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas validado en 2007. La Constitución Política
describe que ―los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan
derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, prevalecerán sobre cualquier otra norma
jurídico acto del poder público‖ (art. 424). Sin embargo, han existido importantes reclamos de la
representación indígena de la falta de cumplimiento del proceso de Consulta y de violación de este
Derecho Colectivo previo tanto en los procesos de aprobación de leyes como de proyectos de manejo de
recursos naturales como los petroleros y mineros.
De una forma más específica el artículo 81 de la Ley de Participación determina que la consulta se haga
en un plazo razonable de tiempo y de forma oportuna, además de obligatoria. Caso de no obtener el
consentimiento se procedería de acuerdo a la Constitución y la ley, y se prevé la obtención de beneficios
si los planes de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables pasen por sus
territorios.
80 Ibíd. 81
Constitución Política del Ecuador, Ley de Participación Ciudadana, Oxfam, El derecho al Consulta previa, libre e
informada de los pueblos indígenas.
46
3.2.2.2 Plan Nacional del Buen Vivir 2009 – 2013 (PNBV)
El Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV) es el instrumento mediante el cual se planifica el desarrollo del
país que, en estos cuatro años, tiene como fin lograr el buen vivir. La importancia del PNBV para el
ordenamiento territorial radica en que incluye una Estrategia Territorial Nacional. Además, a lo largo del
Plan se incluyen estrategias relacionadas con el desarrollo y ordenamiento territorial, la desconcentración
y descentralización.
Con las estrategias de desarrollo y ordenamiento territorial se busca una estructura territorial que permita
la acumulación y redistribución de la riqueza orientada hacia el buen vivir. Esto supone el impulso de
actividades y relaciones económicas, culturales y ambientales que implican un nuevo acceso a los
recursos naturales y a los servicios.
La nueva estructura territorial del país se fundamenta en tres tipos de regiones: (i) regiones geográficas,
(ii) zonas de planificación que constituyen instancias de coordinación del ejecutivo, y, (iii) regiones
autonómicas82
. En consecuencia, dentro de las zonas de planificación se han establecido siete regiones de
planificación de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades), mientras que las
regiones autonómicas se refieren a los gobiernos autónomos descentralizados.
Las siete zonas de planificación establecidas por Senplades responden a los procesos de desconcentración
administrativa del gobierno central que tiene como fin acortar las distancias entre gobernados y
gobernantes. A través de la planificación zonal se implementan herramientas para la coordinación
sectorial y orientración del presupuesto, la priorización de la inversión pública, la cooperación
internacional y la acción estatal desconcentrada.
El nuevo enfoque territorial busca propiciar y fortalecer una estructura nacional policéntrica83
, que se
articule y complemente con los asentamientos humanos. Esto implica la necesidad de avanzar en la
integración dentro del sistema urbano, la jerarquización en la prestación de servicios públicos y el logro
de la eficiencia de las infraestructuras relacionadas con la movilidad, conectividad y energía. También
constituye un eje fundamental en la estrategia territorial el impulso a la producción, la productividad
sistémica, la investigación, la innovación, la ciencia y la tecnología en concordancia con las capacidades,
vocaciones y potencialidades propias de cada territorio84
.
En el PNBV se establece la complementariedad y subsidiaridad entre ámbitos de gobierno85
. Estos
principios son fundamentales para lograr la articulación de la planificación territorial de los diferentes
ámbitos de gobierno con la planificación nacional, pues se requiere una planificación coordinada con el
fin de evitar la superposición de zonificaciones para la realización de diferentes actividades en los
territorios.
Los instrumentos de planificación considerados por el PNBV incluyen agendas zonales y planes de
desarrollo y ordenamiento territorial. Se define a las agendas zonales como instrumentos de coordinación
de la gestión pública a través de los cuales se identifican las cualidades y potencialidades de las distintas
zonas de planificación y la territorialización de las políticas y la inversión pública. Además, en las
agendas zonales se delinean las especificidades, particularidades y sinergias que ocurren en los territorios
82 Plan Nacional del Buen Vivir, pp. 134. 83 Según el PNBV la estructura policéntrica implica la distribución equilibrada de las actividades humanas en el territorio y la
estructuración de una red de ciudades o unidades urbanas de diferente tamaño que son complementarias entre sí y que comparten
una o varias actividades económicas-productivas entre ellas y que deben lograr una cohesión social, económica y territorial (p.
333). 84 Ibíd. 85 Ibíd., pp. 137.
47
con el fin de impulsar acuerdos básicos para el desarrollo y ordenamiento territorial y la caracterización
de proyectos estratégicos para cada región86
.
En este nivel se pone énfasis en el impulso a las dinámicas productivas, la gestión ambiental enfocada a
las áreas protegidas y gestión de cuencas hidrográficas; la caracterización de los servicios públicos
relacionados con salud, educación, nutrición, vivienda y necesidades básicas; la identificación de
inversiones en infraestructuras y la planificación de los mega-proyectos de interés nacional.
El ámbito de la planificación intermedia, que está constituido por los GAD‘s, todavía se encuentra en
proceso de construcción y consolidación. Sin embargo, es necesario que los GAD‘s realicen sus planes de
desarrollo y ordenamiento territorial, pues en la Constitución se establece que los presupuestos de los
GAD‘s y los de otras entidades públicas se ajustarán a los planes regionales, provinciales, cantonales y
parroquiales, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo87
. Por esta razón es imperativo que se avance
en los procesos de planificación ya que los recursos económicos provenientes del Estado se repartirán en
función de los planes existentes.
La planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial requiere que los GAD‘s cuenten con
capacidades relacionadas con la generación de información estadística y cartográfica y capacidades de
análisis territorial, siendo especialmente importante para el caso de los gobiernos parroquiales que por
primera vez tienen competencias para la planificación de este ordenamiento. Para ello, Senplades ha
desarrollado lineamientos para apoyar en los procesos de planificación y ordenamiento, los cuales han
sido recogidos en la ―Guía de contenidos y procesos para la formulación de Planes de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial de provincias, cantones y parroquias‖88
. A continuación se puede observar lo
que los planes de ordenamiento de cada gobierno descentralizado deben contener:
TABLA 6: PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, SEGÚN NIVELES DE GOBIERNO
PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
GOBIERNOS
PROVINCIALES
GOBIERNOS MUNICIPALES GOBIERNOS
PARROQUIALES
ESTRATEGIAS
TERRITORIALES89
La estrategia territorial se
debe concentrar en tres
aspectos:
- Poblamiento.
- Utilización del
territorio, en especial para
el fomento productivo.
- Consolidación de un
hábitat provincial
equitativo, seguro y
sostenible.
La estrategia territorial
debería partir de la definición
de la estrategia de
poblamiento para que de esta
se deriven directrices para la
estrategia de utilización del
territorio, la cual debe estar
relacionada con la
consolidación del hábitat y
asentamientos humanos.
En la estrategia territorial
el gobierno parroquial
articula las directrices y
orientaciones que surgen
de los objetivos de
desarrollo.
Deben incluir los siguientes documentos:
(i) Estrategias de poblamiento.
(ii) Estrategia de utilización del territorio90
.
86 Ibíd. 87 Constitución, Art. 293. 88 Este documento tiene fecha de febrero de 2011, pero se indica que constituye un documento de trabajo elaborado para su
discusión, sin embargo, existen GAD‘s que ya lo están utilizando para elaborar sus planes de desarrollo y de ordenamiento
territorial. Además el documento tiene el carácter de referencial, es decir, no es de obligatorio cumplimiento para los GAD‘s. 89 Se consideran como estrategias territoriales las decisiones y medidas que adopta el GAD para articular las directrices y
orientaciones que surgen de los objetivos de desarrollo, sumado a las características y potencialidades del territorio y su
utilización.
48
(iii) Estrategia de consolidación de asentamientos humanos.
(iv) Sistemas estructurantes: movilidad, energía y conectividad.
(v) Mapas.
MECANISMOS DE
GESTIÓN
Debe considerar los siguientes aspectos:
(i) Instancia a cargo de la aplicación del plan de ordenamiento territorial.
(ii) Normativa para la aplicación de las disposiciones del plan de ordenamiento
territorial.
(iii) Acuerdos o convenios que se celebren para la aplicación del plan.
(iv) Convenios con organismos nacionales e internacionales de asistencia técnica y
cooperación.
PROGRAMAS Y
PROYECTOS DE
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL91
Se debe considerar la
inclusión de: planes
maestros, programas o
proyectos de los sistemas
de vialidad provincial,
provisión de energía
eléctrica, acceso a la
información en red y
telefonía y sistemas de
riego provincial.
Debe incluir planes
maestros, programas o
proyectos del sistema de
asentamientos humanos y
del sistema de movilidad,
energía y conectividad.
Se refiere a proyectos
vinculados con el desarrollo
territorial, en especial
relacionados con la vialidad
rural; proyectos de desarrollo
en el campo social, ambiental
y económico; proyectos de
gestión del territorio.
Fuente: Senplades, Guía de contenidos y procesos para la formulación de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de
provincias, cantones y parroquias, 2011.
El PNBV también incluye la Estrategia Territorial Nacional, concebida como un instrumento referente
para las políticas sectoriales y para las instancias públicas en todos los ámbitos. La Estrategia Territorial
contempla siete temáticas que se indican a continuación92
:
1. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policéntrica, articulada y complementaria de
asentamientos humanos.
2. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberanía alimentaria.
3. Jerarquizar y hacer eficientes la infraestructura para la movilidad, la conectividad y la energía.
4. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional y responsable de los
recursos naturales renovables y no renovables.
5. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural.
6. Fomentar la inserción estratégica y soberana en el mundo y la integración latinoamericana.
7. Consolidar un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado con base en la planificación
articulada y la gestión participativa del territorio.
De la nueva estructura policéntrica que se plantea en la Estrategia Territorial Nacional y a partir de las
categorías de tamaño y proximidad se plantea cuatro categorías de grupos urbanos que tienen por objetivo
mejorar la distribución de los servicios. Los grupos urbanos definidos son:
90 En el caso de los gobiernos provinciales en esta estrategia deben considerar las propuestas de ordenamiento territorial de los
planes cantonales y definir de forma consensuada con estos gobiernos la clasificación y uso de suelo de los suelos no urbanos en
la provincia; los gobiernos municipales deben definir el uso, ocupación y manejo del territorio; y los gobiernos parroquiales
deben, a través de esta estrategia, considerar las propuestas de ordenamiento territorial del plan cantonal respectivo. 91 Los programas y proyectos se definen de acuerdo a los objetivos, metas y prioridades del plan de desarrollo. 92 Plan Nacional del Buen Vivir, pp. 332.
49
1. De sustento: Cuentan con una población de entre 20 000 a 50 000 habitantes, se constituyen en
centros de acopio y comercio zonal.
2. De vinculación regional: Población de 200 000 a 500 000 habitantes, se estructuran en centros de
intercambio regional y un nivel de industrialización de primer orden.
3. De estructuración nacional: Población de 500 000 a 1‘000 000 de habitantes; constituyen centros de
investigación, transferencia de tecnología y procesamiento industrial más avanzado y una mayor
diversificación productiva.
4. De articulación internacional: Población de 2‘000 000 a 3‘000 000 de habitantes; se estructuran en
un conjunto de servicios financieros, administrativos y de intercambios comerciales nacionales e
internacionales.93
Esta definición de los grupos tiene importancia respecto a la infraestructura y servicios que se necesitan
para que se pueda cumplir con los objetivos de cada grupo urbano y con la articulación y
complementariedad de todos los territorios de forma equitativa.
Finalmente, dentro de la Estrategia Territorial Nacional se reconoce la importancia que las actividades
relacionadas con la extracción de recursos no renovables tiene para la economía del país, a la vez que se
reconoce que aún tomando todas las medidas de precaución posibles se generan impactos al ambiente. Sin
embargo, se considera que todas las zonas de extracción de recursos no renovables son una prioridad
nacional y que es potestad del gobierno la gestión de los recursos no renovables por constituir un sector
estratégico para el desarrollo del país.
3.2.3 REGULACIONES ADMINISTRATIVAS
3.2.3.1 Procesos de resolución de conflictos
La planificación y el ordenamiento territorial en el Ecuador han constituido procesos de varios años. La
mayor cantidad de experiencias se concentran en los municipios ya que han sido ellos los encargados de
establecer el ordenamiento territorial, zonificación y determinación de los usos del suelo en sus
jurisdicciones. En el ámbito sectorial (petrolero y minero) los mapas catastrales de los bloques petroleros
y de las zonas mineras no han sido desarrollados con base en estudios de factibilidad derivados de las
actividades de exploración, tampoco se ha tenido en cuenta la zonificación ambiental del país, ya que
algunos de los bloques petroleros y las zonas mineras están localizadas en áreas protegidas y bosques
protectores, lo cual ha generado grandes conflictos socio-ambientales.
Los conflictos socio-ambientales no han podido ser superados debido a que una de las causas principales
es la falta de una adecuada zonificación para la realización de las actividades extractivas, pues algunos
proyectos están dentro de áreas protegidas o en sus zonas de influencia, en tanto otros han tenido como
consecuencia el desplazamiento de pueblos y comunidades indígenas y la consecuente privación de los
recursos naturales, que son sustento básico para su supervivencia de acuerdo a sus formas de vida (Ver
caso Francisco de Orellana).
Es importante señalar que en algunos casos los conflictos han sido tan graves que incluso las empresas
han tenido que salir del lugar concesionado. Este es el caso de la población de Intag (zona ubicada al
Noroccidente del Ecuador) que protestó contra de la compañía canadiense Ascendant, lo cual provocó que
la compañía no pudiera iniciar las operaciones y tuviera que salir de la zona.
93 Ibíd., pp. 337.
50
Con estos antecedentes se espera que el ordenamiento territorial y la planificación que se está realizando
en los GAD‘s responda a procesos reales de coordinación interinstitucional, pues desde la vigencia de la
nueva Constitución en 2008 y la inclusión de un nuevo modelo de organización territorial y de desarrollo
que tiene como base los principios del buen vivir es posible contar con una zonificación que busca
minimizar los conflictos socio-ambientales.
En la actualidad se ha iniciado un nuevo proceso de planificación en el ámbito nacional y de gobiernos
autónomos descentralizados. En el ámbito nacional se expidió el Plan Nacional del Buen Vivir que cuenta
con una Estrategia Territorial Nacional; y, en el de los GAD‘s, se está ejecutando el proceso de
elaboración de los planes de ordenamiento territorial en sus respectivas circunscripciones. A su vez, en el
Ministerio de Recursos Naturales No Renovables se concluyó la elaboración del Plan Nacional de
Desarrollo Minero, en el que se espera contar con una sección sobre el ordenamiento territorial, de forma
que se logre una zonificación coherente que permita disminuir situaciones de conflicto.
3.2.3.2 Regulaciones administrativas y herramientas de regulación y sanciones
La zonificación de los bloques petroleros se realizó a partir de la expedición de la Ley de Hidrocarburos
en 1971 (actualmente derogada). En esta ley se establecía que los contratos petroleros podían realizarse
respecto a una superficie no mayor a 200 000 hectáreas dividida en no menos de diez lotes de superficie
igual; el número de lotes podía ser menor a diez en los casos en que la superficie concesionada fuera
inferior a 10 000 hectáreas; los lotes debían estar diseñados de forma rectangular con dos de sus lados
orientados en dirección Norte-Sur, y, al final del período de exploración las compañías no podían retener
más del 40% de la superficie total94
.
Mediante un Decreto Supremo se establecieron algunas disposiciones que complementaban a la Ley de
Hidrocarburos, a través de las cuales se buscaba compatibilizar las concesiones petroleras que se habían
otorgado antes de 1971 con las disposiciones de la ley. Esta fue la razón por la cual se dispuso que los
concesionarios que se encontraban en la fase de exploración podían mantener el 40% de las áreas
concesionadas95
, mientras que aquellos concesionarios que se encontraban en la fase de explotación
debían devolver al Estado el 60% del exceso del área concesionada96
. Las devoluciones de las áreas las
debían realizar en forma de rectángulos de superficies no menores a 20 000 hectáreas.
Posteriormente el Instituto Geográfico Militar realizó la zonificación de los bloques petroleros dando
cumplimiento al Decreto Supremo 430 y realizó el trazado rectangular al cual debían sujetarse las
compañías petroleras para la devolución de las áreas.
El trazado rectangular cubría todo el territorio ecuatoriano y tenía las siguientes características97
:
1. Proyección utilizada: Universal Transversa de Mercator.
2. Zonas de la proyección UTM que comprende el reticulado: 15, 16, 17, 18.
3. Coordenadas de los vértices de cada rectángulo de extensión superficial de 20 000 hectáreas
planimétricas UTM y geográficas, referidas en cada zona de la proyección UTM al meridiano central
y al paralelo 0º.
94 Ley de Hidrocarburos 1971, Art. 18 95 Decreto Supremo No. 430 publicado en el Registro Oficial No. 80 del 14 de junio de 1972 (actualmente derogado), Art. 1 # 1 96 Ibíd., Art. 1 # 2 97 Decreto Supremo No. 1312 publicado en el Registro Oficial No. 191 de 24 de noviembre de 1972 (actualmente derogado), Art.
1.
51
Las áreas rectangulares que debían ser devueltas debían estar compuestas por 20 000 has. con
dimensiones de 20 km de Este a Oeste y de 10 km de Norte a Sur98
. Este reticulado sirvió tanto para la
devolución como para la concesión de nuevas áreas para exploración y explotación.
En el año de 1973 se aprobó el reticulado rectangular que contiene la linderación de los bloques
petroleros. Este reticulado sirvió para la delimitación y descripción de las áreas que contaran con
contratos de exploración y explotación de hidrocarburos, de acuerdo a las características que se señalan a
continuación99
:
1. Punto base de partida: punto 0 – 0 determinado por el Instituto Geográfico Militar, donde se
encuentra el mojón base.
2. El punto 0 – 0 se lo ha determinado partiendo del pozo Shushufindi 1 y se ha medido hacia el Norte
9611,38 metros.
3. Desde el punto base el reticulado rectangular está formado por abscisas y ordenadas proyectadas.
4. Cada rectángulo tiene una extensión de 20 000 has. y los lados en relación 2 a 1 alineados
horizontalmente.
Respecto a la zonificación de la actividad minera cabe señalar que esta no se ha realizado tan
formalmente como la de los bloques petroleros, pues en la Ley de Fomento Minero de 1974 se establecía
que en la prospección minera uno de los requisitos para la celebración del contrato era que el interesado
presentara dos ejemplares de la carta topográfica en la que figurara el área solicitada; en el caso de que el
área estuviera incluida en una de las regiones cubiertas por la carta topográfica elaborada por el Instituto
Geográfico Militar, entonces el área de prospección se ubicaría en la carta, caso contrario, el interesado
debía presentar un croquis planimétrico del área solicitada100
. El área de prospección comprendía un
polígono cuyos lados se interceptaban en un ángulo recto101
.
Como se puede observar de las disposiciones sobre la zonificación petrolera y minera es evidente que la
explotación de hidrocarburos ha tenido mayor importancia para los diferentes gobiernos, por esta razón en
los años 70 se realizó el trazado de los bloques petroleros; este trazado ha servido de base para los mapas
que existen en la actualidad sobre los bloques petroleros, pero también ha servido para otorgar las
concesiones para la exploración y la explotación petrolera.
En cuanto a las áreas mineras la actividad se ha realizado más bien de una manera informal, en
consecuencia, cuando se observa el mapa del catastro minero no existe un orden determinado, a diferencia
de los bloques petroleros. La zonificación se ha producido de esta forma debido a las mismas
disposiciones de la Ley de Fomento Minero de 1974, la cual permitió que se designen como zonas
mineras áreas dispersas por todo el país.
3.2.4 ENFOQUE DESARROLLADOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE MARCOS DE ZONIFICACIÓN
En un inicio se encargó esta tarea a la Junta Nacional de Planificación y Coordinación Económica, la cual
tenía como función realizar los planes de desarrollo en el área económica. En 1979 se creó el Consejo
Nacional de Desarrollo, reemplazado por la Oficina de Planificación de la Presidencia de la República en
1998. En 2004 se crea la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades) que reemplaza a
98 Ibíd., Art. 4. 99 Decreto Supremo No. 904 publicado en el Registro Oficial No. 362 de 3 de agosto de 1973, Art. 1. 100 Reglamento para la Aplicación de la Ley de Fomento Minero (actualmente derogado), Art. 2. 101 Ibíd., Art. 5.
52
la Oficina de Planificación en sus funciones. Senplades ha expedido dos planes de desarrollo, el primero
fue el Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2010, y el segundo, que es el actualmente vigente, Plan
Nacional del Buen Vivir 2009 – 2013. Todas estas instituciones han tenido atribuciones relacionadas con
la planificación nacional en materia económica y social, descentralización, inversión y elaboración de
planes de desarrollo.
Por otro lado, la zonificación y el ordenamiento territorial históricamente ha sido una atribución directa
de los municipios debido a las competencias que tienen sobre el uso y control del suelo y la planificación
del desarrollo físico y cantonal en las áreas urbanas y rurales.
A través de estos planes se ha desarrollado la zonificación de los asentamientos humanos, la
determinación de los sitios de poblamiento, recreación, el desarrollo de las actividades industriales,
económicas, servicios básicos e infraestructura y la reserva de espacios verdes. Además, otra función de
los planes ha sido el analizar y preveer las posibilidades de crecimiento de la población y determinar las
zonas de expansión.
En la actualidad hay varias instituciones involucradas en la zonificación y ordenamiento territorial. En el
cuadro siguiente se puede observar todas las instituciones involucradas en el ordenamiento territorial y
zonificación en el ámbito de los recursos no renovables, de acuerdo a sus objetivos institucionales.
TABLA 7: INSTITUCIONES INVOLUCRADAS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
VINCULADO AL SECTOR DE LOS RECURSOS NO RENOVABLES
INSTITUCIÓN OBJETIVOS
MINISTERIO
COORDINADOR DE
SECTORES
ESTRATÉGICOS
Incrementar la competitividad sistémica nacional y la redistribución y equidad
desde los sectores estratégicos.
Incrementar la autonomía técnica y tecnológica de los sectores estratégicos.
Reducir los impactos ambientales en la gestión y ejecución de los proyectos.
Incrementar la soberanía (autosostenibilidad) energética.
MINISTERIO DE
RECURSOS NO
RENOVABLES
Canalizar la inversión para lograr la diversificación de la oferta y el uso de
hidrocarburos.
Constituir un nuevo modelo de administración, regulación y control de los
recursos no renovables.
Desarrollar sustentablemente las actividades relacionadas con los recursos no
renovables.
MINISTERIO DEL
AMBIENTE
Conservar y utilizar sustentablemente la biodiversidad.
Prevenir la contaminación, mantener y recuperar la calidad ambiental .
Mantener y mejorar la cantidad y calidad del agua a través del manejo sustentable
de las cuencas hidrográficas.
Reducir el riesgo ambiental y la vulnerabilidad de los ecosistemas.
Integrar sectorial, administrativa y territorialmente la gestión ambiental nacional y
local.
GOBIERNOS AUTÓNOMOS
DESCENTRALIZADOS
Elaboración de planes de desarrollo.
Elaboración de planes de ordenamiento territorial.
SECRETARÍA NACIONAL
DE PLANIFICACIÓN
Coordinar el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa.
Impulsar el desarrollo integral del país.
Coordinar acciones para el cumplimiento de las metas y objetivos del Plan
Nacional de Buen Vivir.
Promover la desconcentración y descentralización.
Establecer planes, programas, proyectos de reforma institucional, ordenamiento
53
territorial, inversión pública y planificación.
Elaboración propia
La Secretaría Nacional de Planificación es una de las principales entidades relacionadas con el
ordenamiento territorial, si bien su labor se centra en la planificación del desarrollo del país, a la vez esta
planificación debe tener como base una zonificación y ordenamiento territorial que permita el desarrollo
de las actividades estatales, por esta razón dentro del plan de desarrollo actual (Plan Nacional del Buen
Vivir) se ha incluido una Estrategia Territorial Nacional.
Los gobiernos municipales siguen teniendo un gran papel dentro de los procesos de ordenamiento
territorial y zonificación debido a las competencias que tradicionalmente han mantenido sobre uso y
ocupación del suelo; sin embargo, se destaca el papel de los gobiernos provinciales y juntas parroquiales
en el desarrollo de planes de ordenamiento territorial para sus respectivas jurisdicciones.
Adicionalmente a estas instituciones tienen injerencia directa en la zonificación y ordenamiento territorial
el Ministerio de Coordinación de Sectores Estratégicos, Ministerio de Recursos No Renovables y
Ministerio del Ambiente.
El Ministerio de Coordinación de los Sectores Estratégicos tiene a su cargo la coordinación y articulación
de las políticas y acciones que asuman los distintos organismos que integran sus áreas de actividad,
además de proponer, coordinar y aplicar las políticas intersectoriales, desarrollar vínculos entre las
necesidades ministeriales y las decisiones presidenciales y ejecutar los temas de gestión asignados por el
Ejecutivo102
. Este Ministerio coordina y supervisa las actividades de los ministerios de Recursos No
Renovables, de Electricidad, de Telecomunicaciones, Petroecuador y Centro Nacional de Control de
Energía103
.
Por su lado, el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables es la entidad encargada de desarrollar y
ejecutar la política nacional de hidrocarburos104
. Además, a través de la Secretaría de Hidrocarburos se
encarga de evaluar y administrar el potencial hidrocarburífero del país, así como la asignación de las
mismas para la exploración y explotación105
.
En el caso de la minería, se señala que el Presidente de la República tiene la atribución de definir y dirigir
la política minera del Estado a través del Ministerio sectorial106
, que en este caso es el Ministerio de
Recursos Naturales No Renovables al cual le corresponde elaborar el Plan Nacional de Desarrollo del
sector minero107
. También se establece que el Estado determinará las áreas susceptibles de exploración y
explotación minera de acuerdo a las disposiciones constitucionales, los principios del buen vivir, las
necesidades económicas, ambientales, sociales y culturales y teniendo como prioridad la racionalidad en
la utilización de los recursos naturales, la generación de nuevas zonas de desarrollo y el principio de
equilibrio regional108
.
Finalmente, el Ministerio del Ambiente es la institución que declará las áreas que deben destinarse a la
conservación a través de la figura de áreas protegidas o bosques protectores. Así las áreas que se han
destinado a la conservación forman parte de la zonificación ambiental del país. Especial importancia
102 Decreto Ejecutivo No. 849 publicado en el Registro Oficial No. 254 de 17 de enero de 2008, Art. 3. 103 Ibíd., Art. 1. 104 Ley de Hidrocarburos, Art. 6. 105 Ibíd., Art. 6-A. 106 Ley de Minería, Art. 4. 107 Ibíd., Art. 7 literal f. 108 Ibíd., Art. 6.
54
tienen las áreas que conforman el Sistema Nacional de Áreas Protegidas ya que por mandato
constitucional se prohíbe la extracción de recursos no renovables en su interior109
.
Como se puede observar de las funciones de los ministerios se desprende la importancia de su papel
respecto a la zonificación de las actividades extractivas, las cuales están directamente bajo
responsabilidad del Ministerio de Coordinación de los Sectores Estratégicos y del Ministerio de Recursos
Naturales No Renovables. No obstante, para la designación de las áreas susceptibles de explotación
petrolera o minera también se debería tener en cuenta la zonificación ambiental que es realizada por el
Ministerio del Ambiente. De forma adicional, deben ser considerados los planes de ordenamiento
territorial de los gobiernos descentralizados con el fin de que cuando se otorguen las concesiones para la
extracción de los recursos no renovables no sea necesario realizar reubicaciones de poblaciones que
puedan ser afectadas por estas actividades.
3.2.5 CASOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
3.2.5.1 Caso 1: Concesiones mineras de Merendón, municipio de Tena, provincia de Napo
El municipio de Tena se encuentra ubicado en la provincia de Napo, capital de la provincia. Este
municipio tiene 60 466 habitantes, constituido por una población mayoritariamente indígena,
principalmente kichwas de la Amazonía, que se encuentran asentados en comunidades dispersas. Siguen
en importancia numérica la población mestiza, blanca y afroecuatoriana110
.
Debido a la ubicación del cantón existe una gran diversidad de ecosistemas como el páramo de
almohadillas, páramo herbáceo, bosque siempre verde montano alto, bosque de neblina montano, bosque
siempre verde montano bajo, bosque siempre verde piemontano, bosque siempre verde de tierras bajas y
bosque inundable de tierras bajas.111
En el cantón existen tres tipos de suelos: (i) histosoles: se impide cualquier uso del suelo debido a su mal
drenaje y por la existencia de páramos; (ii) inceptisoles: mayoritarios en el cantón, se caracterizan por
tener bajos nutrientes y encontrarse en terrenos con pendientes pronunciadas, por esta razón solo se
permite de forma excepcional los usos agrícolas y forestales; y, (iii) entisoles: son los suelos más fértiles
del cantón, están ubicados cerca de los ríos y tienen mayor aptitud agrícola112
.
En cuanto a la conservación de la biodiversidad es importante destacar que existen once áreas de
conservación con diferentes categorías de manejo, lo que corresponde al 52,7% del total de superficie del
cantón. Las áreas protegidas existentes tienen las siguientes categorías de manejo: área nacional de
recreación, bosque protector, bosque privado, patrimonio forestal del Estado, parque nacional y reserva de
biósfera113
.
En el plan de ordenamiento se detalla que las principales actividades productivas que se realizan en el
cantón se relacionan con actividades agropecuarias (agricultura, ganadería, caza y pesca), forestales
(plantas medicinales y alimenticias, silvicultura), y otras actividades como elaboración de artesanías,
extracción de materiales de construcción, minería y actividades hidrocarburíferas.
109 Constitución, Art. 407. 110 Ver Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de Tena (documento preliminar), pp. 17. 111 Ibíd., pp. 51. 112 Ibíd., pp. 48. 113 Ibíd., pp. 59.
55
Se puede observar que la población económicamente activa cuenta con un bajo índice de profesionales y
técnicos, mientras que en el mayor grupo ocupacional predominan las personas que trabajan en la
operación de maquinaria, agricultura y trabajo no calificado114
.
Respecto a las condiciones sociales se puede observar que las tasas de analfabetismo son poco más de dos
veces mayores en el área rural que en el área urbana. La mayoría de la población cuenta únicamente con
educación primaria; en el caso del área urbana existe un mayor porcentaje de personas que cuentan con
educación secundaria.
3.2.5.1.1 Breve descripción del desarrollo de la industria extractiva en el municipio115
El cantón cuenta con la ocurrencia de minerales metálicos como el oro que se puede encontrar en las
terrazas y orillas de los ríos. También existen otros recursos metálicos como cobre, plomo y zinc, sobre
todo en las montañas del oeste del cantón. La explotación de estos recursos se realiza desde pequeña,
mediana y concluyendo con la explotación a gran escala116
. Además, existe recursos hidrocarburíferos, y
actualmente, hay tres bloques petroleros en explotación de crudo pesado (20, 21 y 28 grados API).
La industria minera recién ha comenzado a desarrollarse en el país, es así que el Plan de Desarrollo
Minero está en los procesos finales de elaboración por parte del Ministerio de Recursos Naturales No
Renovables, sin embargo en el mapa que se encuentra anexado se puede observar el potencial minero de
la provincia de Napo117
.
3.2.5.1.2 Descripción de la experiencia de ordenamiento territorial actual
La compañía canadiense Merendón Ecuador SA, posee una concesión correspondiente a cuatro bloques
mineros: Anzu Norte, Confluencia, El Icho y Tálag. Estas concesiones se encuentran ubicadas en el
cantón Tena, abarcan la Cabecera Parroquial de Tena, y las parroquias Tálag, Pano y Puerto Napo. La
superficie total de las concesiones asciende a 7124,94 hectáreas118
.
Las concesiones mineras afectan las áreas urbanas del Tena en las siguientes proporciones:
1. Anzu Norte: 1299,99 hectáreas equivalente al 18% del área concesionada.
2. Confluencia: 1099,99 hectáreas equivalente al 15% del área concesionada.
3. El Icho: 3664,97 hectáreas equivalente al 52% del área concesionada. Esta concesión se encuentra
30% dentro del área urbana de la ciudad del Tena y un 29,46% dentro del área urbana de la parroquia
de Puerto Napo.
4. Tálag: 1059,99 hectáreas equivalente al 15% del área concesionada.
Al mismo tiempo las concesiones afectan las áreas rurales del Tena en las siguientes comunidades119
:
1. Anzu Norte: Se afecta a cinco comunidades: (i) Barrio San Juan, (ii) Ingles, (iii) San Gabriel, (iv)
Piokulin y (v) Costa Azul.
2. Confluencia: Se afecta a dos comunidades: (i) Anzu La Victoria y (ii) Yutzupino.
114 Fascículo Cantonal Tena, Inec. Presentación de la información obtenida en el VI Censo de Población y V de Vivienda
realizado en noviembre de 2001. En noviembre de 2011 se realizó el VII Censo de Población y VI de Vivienda, pero aún no se
encuentran publicados los resultados oficiales. 115 Pendiente de realizarse una entrevista el días miércoles 3 de agosto para un mayor desarrollo del tema. 116 Ver Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de Tena (documento preliminar), pp. 38. 117 Ver Mapa No. 1 en los anexos. 118 Ver Mapa 2 en los anexos. 119 Ver Mapa 3 en los anexos.
56
3. El Icho: Se afectan cinco comunidades: (i) Guinea Chimbana, (ii) San Salvador de Guinea Chimbana,
(iii) Barrio Bandido Alonso, (iv) Los Ceibos y (v) Palanda Cocha, y, dos escuelas.
4. Tálag: Se afecta a diez comunidades: (i) Bajo Tálag, (ii) Centro Tálag, (iii) Los Jilgueritos, (iv) Santa
Rosa, (v) Barrio San Pedro, (vi) Dos Piedras, (vii) Ilayacu, (viii) Nueva Jerusalén, (ix) Shiwayaku, (x)
Limonchicta, y, tres escuelas.
De acuerdo a las proyecciones sobre el crecimiento poblacional realizadas por el municipio de Tena se ha
calculado que para el año 2030 requerirán una superficie de 5866,7 has. De estos datos se puede concluir
que las áreas adyacentes a las comunidades que se verán afectadas por la extracción minera deberían ser
reservadas para la expansión urbana.
Adicionalmente, el Gobierno Municipal de Tena se encuentra elaborando un Plan de Desarrollo y
Ordenamiento Territorial. Este documento incluye un diagnóstico del cantón Tena que ha enfocado
algunos aspectos como la fragilidad, procesos, riesgos y potencialidades del medio, así como un análisis
de la dinámica de las poblaciones, poblamientos, conectividad, aspectos socio económico, leyes y
ordenanzas.
En el plan de ordenamiento territorial se prevé realizar un diagnóstico de los siguientes sistemas:
ecológico, económico, social y cultural, asentamientos humanos, movilidad, energía y conectividad y
gestión territorial.
En el momento actual solo se cuenta con la información del sistema ecológico-ambiental. En este
diagnóstico se determina que entre la ocurrencia de minerales metálicos se encuentra la de oro, cobre,
plomo y zinc, y en el caso de hidrocarburos se encuentran tres bloques petroleros de crudo pesado: el
bloque 20, 21 y 28.
De acuerdo al análisis que se realiza del medio físico, ecológico y ambiental se determina que las
Unidades Ambientales que poseen altos valores ambientales favorecen usos amigables con el medio
ambiente, por ejemplo, el ecoturismo, la investigación o la conservación, y debido a que se trata de un
cantón donde el 88% del territorio tiene valores ambientales altos o muy altos, las actividades
mencionadas se pueden desarrollar a gran escala. En el caso de las unidades ambientales que tienen
valores medianos se permiten usos más intensivos como la agricultura o forestería; finalmente, las
actividades extractivas como la minera, petrolera o actividades industriales encuentran restricciones en la
mayoría de las unidades ambientales ya que son incompatibles con los valores ambientales de las tierras
del cantón120
.
Los demás sistemas se encuentran en desarrollo por lo que no es posible conocer cómo se está planeando
la gestión territorial del cantón, sin embargo, se puede deducir que el municipio de Tena tiene previsto
reservar espacios para los asentamientos humano, la construcción de infraestructura (vías, infraestructura
para salud y educación), protección de áreas con grandes valores ecológicos, así como para áreas
destinadas a actividades productivas compatibles con el ecoturismo, investigación, conservación,
agricultura y forestaría, y en muy pocos casos se podrán realizar actividades extractivas.
3.2.5.1.3 Evaluación de la experiencia
Entre los efectos que se derivan de las actividades mineras en este municipio se destacan algunos
negativos producidos por la introducción de esta actividad en una zona conformada en su mayoría por una
población indígena y por ecosistemas de gran biodiversidad y alta importancia para la conservación.
120 Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, pp. 66.
57
La introducción de la minería en el cantón ha provocado la transformación de la organización territorial e
impactos indirectos en los bosques primarios, la organización social y el uso de los recursos. A estos se
suma otro problema relevante que se relaciona con la conformación de poblaciones sin los servicios de
sanidad básicos, sin ningún manejo de efluentes derivados de los asentamientos y con un alto grado de
conflictividad social121
. A la vez, la provincia de Napo es una región con un gran índice de turismo, por lo
que las actividades mineras pueden incidir de forma negativa.
Por otro lado, de acuerdo al análisis que se hace sobre los ecosistemas existentes en el cantón y la
compatibilidad de las actividades extractivas, se determina que debido a los altos valores de los
ecosistemas, las actividades que se deben desarrollar son turismo, investigación y conservación como
actividades principales; en un segundo orden de importancia, y, de acuerdo a los valores ambientales
medianos de otros ecosistemas, podrían realizarse actividades como la agricultura y la forestería.
Finalmente, las actividades extractivas como la petrolera y minera encuentran restricciones para su
desarrollo por ser incompatibles con los ecosistemas del cantón, por lo que en estricto sentido el
desarrollo de estas actividades debería ser mínimo.
Sin embargo, dentro del catón del Tena, existen dos bloques petroleros, una concesión para extracción de
gas y la concesión minera de la compañía Merendón, por lo que se han producido impactos ambientales,
pero también impactos sociales, afectando tanto al área urbana como rural.
El desarrollo de la actividad minera en esta zona ya ha enfrentado una primera traba, pues el municipio de
Tena ha negado un acto administrativo previo122
a la realización de las actividades mineras de Merendón.
Los fundamentos principales para negar este acto administrativo favorable tienen como base la
consideración de que la actividad minera no es compatible con los escenarios de desarrollo del cantón que
se basan en el ecoturismo y agricultura debido a que el cantón mayoritariamente se encuentra constituido
por un ecosistema frágil; además, hay una incompatibilidad de esta actividad respecto a los ecosistemas
existentes en el área municipal, ya que los bosques existentes tienen intervención ligera o nula, asimismo,
los ríos están destinados a la conservación, preservación estricta y regeneración ecosistémica. Otros
efectos son los impactos ambientales directos como la pérdida de biodiversidad, deterioro paisajístico y
pérdida de suelos fértiles que se producen a partir de la actividad minera. Otro aspecto importante que se
debe tomar en consideración son los asentamientos humanos, las áreas de expansión o promoción
inmediata de la ciudad y las zonas de influencia directa e indirecta de las comunidades. Finalmente,
recomiendan analizar las implicaciones que se derivan de la concesión minera de Merendón la cual se
encuentra dentro del bloque petrolero 20 donde tiene sus actividades la Compañía Petrolera
IVANHOE123
.
Ante este antecedente se puede decir que los conflictos sociales probablemente se hagan mayores, debido
a los intereses contrapuestos del Gobierno Municipal y de las diferentes empresas petroleras y mineras
interesadas en explotar estos recursos. Si bien el plan de ordenamiento territorial que se encuentra en
desarrollo determina de forma expresa los únicos lugares donde sería posible que se efectúen actividades
extractivas, las actuales actividades extractivas que se están desarrollando no se encuentran ubicadas en
estos sitios específicos, por lo que directamente están afectando a los asentamientos urbanos, la expansión
121 Ver ―Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable en América Latina‖, Centro de Investigación y Planificación del Medio
Ambiente CIPMA y Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo IDRC – Iniciativa de Investigación sobre
Políticas Mineras IIPM, 2002, pp. 469. 122 De acuerdo al artículo 26 de la Ley de Minería ―para ejecutar las actividades mineras a las que se refiere el capítulo siguiente,
en los lugares que a continuación se determinan, se requieren, de manera obligatoria, actos administrativos fundamentados y
favorables, otorgados previamente por las siguientes autoridades e instituciones, según sea el caso …. b) del Consejo Municipal,
dentro de zonas urbanas y de acuerdo al ordenamiento territorial y planificación del desarrollo económico social cantonal…‖ 123 Ver Informe de Ordenamiento Territorial, Empresa Merendón del Ecuador, elaborado por el Departamento de Ordenamiento
Territorial del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de El Tena, julio 2010.
58
de los poblamientos y la ejecución de otras actividades productivas compatibles con las características de
este cantón.
Respecto a este punto también es importante destacar que si bien los GADs tienen la obligación
constitucional de realizar sus planes de ordenamiento territorial, de todas formas se podría realizar la
extracción de recursos no renovables en cualquier parte del territorio nacional ya que los recursos del
subsuelo son de propiedad del Estado. A esto debemos sumar el hecho de que el gobierno central tiene
interés en realizar proyectos extractivos por lo que se corre el riesgo de que incluso contando con un
ordenamiento territorial en el cual se reserven zonas exclusivas para el desarrollo de las industrias
extractivas, estas se desarrollen en sitios que afectan directamente a poblaciones o ecosistemas de gran
valor ecológico.
3.2.5.1.4 Mecanismos de participación ciudadana: involucramiento de la sociedad civil en las
experiencias de ordenamiento124
.125
El Gobierno Municipal de Tena ha contado con el apoyo directo de la organización alemana Deutscher
Entwicklungsdienst (DED), actualmente nombrado GIZ, en el desarrollo del plan de ordenamiento
territorial. Como antecedente, vale mencionar que en el municipio de Tena, desde el año 2005, surgió la
idea de elaborar un plan de ordenamiento territorial por lo que hasta el año 2010 se avanzó en la creación
de un sistema catastral multifinalitario urbano y una zonificación urbana, además de una planificación
completa para la parroquia Pano.
El apoyo del GIZ está enfocado en dos objetivos principales:
1. Elaborar un Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón Tena que integre el concepto de Reserva de
Biosfera en la planificación espacial y que garantice la competitividad productiva, habitabilidad,
sostenibilidad y equidad social.
2. Crear conocimientos y capacidades en los municipios que conforman la Reserva de Biosfera para una
planificación que integre el concepto de Reserva de Biosfera y promueva un desarrollo sustentable.
Además, se ha conformado una Mesa de Ordenamiento Territorial que constituye un espacio de
coordinación, concertación y articulación, en la que participan diferentes actores, entre ellos el Gobierno
Municipal de Tena, Consejo Provincial de Napo, Ministerio de Ambiente Zonal 2, Asociación de
Municipalidades del Ecuador y las cooperaciones alemanas (DED y GTZ ahora GIZ).
Como se puede observar, han participado en la elaboración del plan de ordenamiento territorial
instituciones estatales, pero también se ha incluido la participación de dos importantes agencias
internacionales de cooperación, por lo que esta mesa de trabajo ha logrado ser una plataforma adecuada
para el intercambio de información y discusión sobre las metodologías que se utilizarían para el desarrollo
del plan.
3.2.5.1.5 Recomendaciones para mejorar la experiencia
124 Ver Protafolio 2010, Programa en Ecuador DED y Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Gobierno Municipal de
Tena. 125 Pendiente de realizarse una entrevista el días miércoles 3 de agosto para un mayor desarrollo del tema.
59
Debido a que los planes de ordenamiento territorial recién se encuentran en desarrollo y en este caso
específico hemos podido acceder únicamente a la información de forma parcial, no se ha podido observar
exactamente cómo el plan va a tratar el tema de la industria minera en su cantón.
Sin embargo, con el antecedente que existe respecto a la concesión minera de la compañía Merendón y la
postura del Gobierno Municipal de Tena de negar el acto administrativo, se puede presumir que en el Plan
de Ordenamiento Territorial se va a privilegiar la zonificación y uso de suelos respecto a actividades no
intensivas como el turismo.
Con estos antecedentes se puede decir que el cantón del Tena ha tenido en cuenta las experiencias de
municipios en relación a los efectos directos que se generan de estas actividades tanto en el ámbito social
como en el ambiental, por estas razones están buscando que su zonificación esté acorde con las
necesidades de la población en lo social, económico y ambiental.
Por otro lado, una primera recomendación que se puede realizar se relaciona con los usos que se den al
suelo, pues debido a los importantes ecosistemas que se encuentran en el cantón y las áreas que
actualmente ya se encuentran protegidas, sería importante que el municipio mantenga su postura frente a
la prevalencia de actividades que no generen grandes impactos en el ambiente, de esta forma el municipio
podrá mantener su prestigio como una zona donde principalmente se realizan actividades turísticas.
Al mismo tiempo se debería limitar en la medida de lo posible las zonas para la realización de actividades
extractivas; no obstante, sería importante que el Ministerio de Recursos No Renovables tome en cuenta en
la elaboración de su Plan de Desarrollo Minero las zonificaciones y asignaciones de uso del suelo que los
Gobiernos Municipales han realizado con el fin de que no se produzcan futuros conflictos
socioambientales por las concesiones que se otorgan.
3.2.5.2 Caso 2: Ordenamiento Urbano del Municipio de Francisco de Orellana, Provincia de
Orellana
El Municipio de Francisco de Orellana se encuentra dentro de la provincia Francisco de Orellana, ubicada
al Nor-Oriente del Ecuador, constituye la ciudad capital de esta provincia. El cantón Orellana ocupa una
superficie territorial aproximada de 7047 km²; cuenta con una parroquia urbana: Puerto Francisco de
Orellana y once parroquias rurales que son: Dayuma, Taracoa, Alejandro Labaka, El Dorado, El Edén,
García Moreno, Inés Arango, La Belleza, Nuevo Paraíso, San José de Guayusa y San Luis de Armenia;
tres de las parroquias rurales se encuentran dentro de dos áreas protegidas (Parque Nacional Yasuní y
Parque Nacional Sumaco Napo-Galeras).
La población del cantón está constituida principalmente por población indígena y por varios pueblos
ancestrales, entre los que se encuentran las nacionalidades indígenas sionas, secoyas, cofanes, huaorani,
tagaeris, tetetes, shuar y naporunas126
. La colonización del cantón El Coca inició a finales de los años 70
como consecuencia de las actividades petroleras; debido a ella se construyeron carreteras, puentes y vías
de comunicación, además se construyó el oleoducto transecuatoriano127
. Asimismo, la migración hacia el
cantón de El Coca provocó el desplazamiento de las nacionalidades indígenas.
El cantón Orellana contaba con 26 274 habitantes en el año 2001, de los cuales la mayoría vivían en la
urbe del cantón, y tan solo 8000 personas vivían en la periferia. Llama la atención el hecho de que los
niveles de urbanización del municipio de Francisco de Orellana presentan un descenso en sus ritmos de
crecimiento desde el año 1974, a pesar de que sus tasas de crecimiento demográfico son significativas
126 Plan de Ordenamiento Urbano Gobierno Municipal de Francisco de Orellana, pp. 57. 127 Ibíd., pp. 62.
60
debido al impacto de la inmigración; para el año 2020 se ha realizado una progresión de la población,
según la cual existirán aproximadamente 84 000 habitantes en el cantón Orellana128
.
El cantón cuenta con un gran patrimonio natural debido principalmente a la existencia de algunas áreas
protegidas con diferentes categorías de manejo que conforman el Sistema Nacional de Áreas Protegidas
(SNAP), Bosques Protectores, tierras del Patrimonio Forestal del Estado, reservas privadas y territorios
indígenas. Únicamente las áreas protegidas que se encuentran incluidas en el SNAP abarcan un 42% del
territorio del cantón, entre ellas el Parque Nacional Yasuní y su zona intangible, Parque Nacional Sumaco
Napo-Galeras, Reserva Biológica Limoncocha y Reserva de Producción Faunística Cuyabeno y su área
intangible129
.
Las principales actividades económicas han sido divididas en cuatro sectores: (i) primario: actividades
que se basan en la extracción de bienes y recursos naturales, como la agricultura, la ganadería, la pesca, la
caza, la explotación forestal y la minería; (ii) sector secundario: actividades económicas en las que se
transforma los bienes y recursos naturales en productos elaborados, se destacan la construcción y la
industria; (iii) sector terciario: actividades que no producen bienes materiales de forma directa, se trata
principalmente de servicios130
. En estas participan directamente los habitantes del cantón, sin embargo,
también se realizan actividades de extracción de petróleo en las que la participación de la población es
limitada.
Respecto a los niveles de educación del cantón se puede observar que el 80,5% de la población del área
urbana tiene un nivel de instrucción igual o superior al primario y solamente un 5,7% ha realizado
estudios superiores131
.
En relación a las actividades socioeconómicas se puede observar una gran variedad entre las cuales se
destaca la presencia de gran cantidad de empresas de servicios, petroleras y madereras.
En este cantón se puede observar elevados índices de pobreza, aunque no es motivada por la falta de
capacidad para generar recursos y beneficios, sino por patrones de colonialismo interno y por sistemas de
producción ajenos a la realidad del cantón que afectan a la población y en especial a los pueblos indígenas
por la privación de los recursos naturales.
En el cantón Francisco de Orellana el 57,7% de la población rural es pobre, y en el caso de la población
urbana la pobreza asciende a un 73,3%. Esto se refleja directamente en los indicadores de salud y
educación, los cuales se ven afectados por las actividades comerciales petrolera, madera y aceite de palma
africana, que generan mucha pobreza en esta región132
.
De acuerdo a los grupos ocupacionales un 42% de los hombres son agricultores y el 25% son operarios y
operadores de maquinaria; los cuales trabajan mayoritariamente en las compañías petroleras y de palma
africana, mientras que el 10% trabaja en servicios.
En el caso de las mujeres la mayoría de ellas tienen trabajos domésticos, agrícolas y ganaderos en la casa
y solo un 15% trabaja en servicios. El índice de profesionales es muy bajo entre hombres y mujeres (3,6%
y 1,6%).
128 Ibíd., pp. 100 y 104. 129 Ibíd., pp. 91. 130 Ibíd., pp. 113. 131 Ibíd., pp. 100. 132 Ibíd., pp. 111.
61
Debido a los bajos niveles de instrucción y la falta de profesionales y personal técnico en el sector las
compañías petroleras contratan personal de otras provincias, por lo cual las oportunidades de trabajo en
esta área son cada vez menores.
3.2.5.2.1 Breve descripción del desarrollo de la industria extractiva en el cantón133
La explotación petrolera se ha concentrado históricamente en la región Nororiental del país, en la que se
encuentra la provincia de Orellana. En la actualidad la producción petrolera en esta provincia es una de
las que más aporta a la producción total del país. Además, en esta provincia se encuentra uno de los
bloques petroleros más importantes y con mayores reservas, el bloque ITT, que vez se encuentra dentro
del Parque Nacional Yasuní, reconocido por ser uno de los parques que alberga la mayor diversidad del
Ecuador; este bloque aún no ha sido explotado.
Los bloques petroleros se encuentran dentro de toda la provincia, afectando de esta forma tanto a las
zonas urbanas como a las rurales. En el caso del Municipio de Orellana, la actividad petrolera inició en la
década del setenta, momento en que El Coca se convirtió en el principal receptor de la inversión petrolera.
En la actualidad existen dicciséis bloques petroleros en la jurisdicción del Gobierno Municipal de
Francisco de Orellana pertenecientes a las siguientes compañías: Petroecuador EP (2), Andes Petroleum
Ecuador (1), Petroamazonas EP (2), Petroorinetal SA (2), Repsol YPF Ecuador (3), Petrobras Energía
Ecuador ECUADORTLC (1), Perenco (2), Petróleos Sudamericanos (2) y Petrobell (1). En consecuencia,
todo el territorio de este municipio se encuentra dividido en bloques petroleros y concesionados a las
compañías indicadas anteriormente134
,135
.
Al crearse la provincia de Orellana le correspondieron dos campos petroleros que habían sido explotados
por Texaco, los cuales entre los años 2003 y 2008 representaban el 12% de toda la producción petrolera
nacional. El aporte de la producción provincial a la producción nacional es muy significativo ya que
representa el 52% respecto a la producción provincial directa y el 5% de la producción petrolera total en
campos ubicados en el límite de la provincia136
.
El desarrollo de la actividad petrolera en este cantón ha sido de gran relevancia debido a los beneficios
que ha obtenido de esta actividad. Estos beneficios se relacionan con la ejecución de iniciativas
institucionales que prevén planes de desarrollo financiados con recursos petroleros, asignaciones
especiales a gobiernos autónomos descentralizados (previstas en leyes), donaciones del impuesto a la
renta por parte de las empresas petroleras y proyectos de relacionamiento comunitario.
Los ingresos obtenidos por el Gobierno Municipal principalmente han sido destinados a servicios
comunales relacionados con la calidad de vida de los habitantes, como por ejemplo, programas de
alcantarillado y agua potable, proyectos de higiene ambiental y planes de ordenamiento territorial.
3.2.5.2.2 Descripción de la experiencia de ordenamiento regional actual
El territorio municipal inicialmente se encontraba ocupado por varios asentamientos indígenas, en años
posteriores se inició un proceso disperso de colonización, carente de una planificación del territorio, por
lo que el cantón se ha ido conformando de acuerdo al interés de ocupación de áreas específicas,
133 Ver Lupa Fiscal Cantonal No. 11, Grupo Faro, junio 2010. 134 Información actualizada al año 2010, en el momento actual se han renegociado algunos de los contratos de estas compañías. 135 Ver Mapa No. 4. 136 Id.
62
principalmente para la prestación de servicios para la explotación de recursos naturales como los
hidrocarburíferos.
Debido a la masiva colonización que se comenzó a producir en el cantón, el Instituto Nacional de
Colonización de la Región Amazónica Ecuatoriana y el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y
Colonización distribuyeron tierras en parcelas de 50 hectáreas, sin embargo, se desencadenó un acelerado
y desordenado crecimiento de la ciudad137
.
Posteriormente, desde el año 2002 el Municipio de Orellana elaboró el Plan de Desarrollo Estratégico
Cantonal (PDEC) que tiene objetivos identificados hasta el año 2012. Este documento tenía como
propósito mejorar la distribución de recursos, expandir los servicios y hacer más eficientes los procesos
administrativos para las zonas rurales. El proceso de planificación y ordenamiento territorial toma fuerza
a partir del año 2008, año en que se expide la Constitución que se encuentra vigente y que además tiene
como consecuencia la expedición del Plan Nacional del Buen Vivir en el cual se establecen lineamientos
para el ordenamiento territorial y, a la vez, se incluye la Estrategia Territorial Nacional. A esto se suma la
expedición del COOTAD a finales del año 2010, que inicia un nuevo proceso de planificación del
ordenamiento territorial en el cantón de Orellana.
El Municipio de Orellana ha terminado la elaboración de su Plan Cantonal de Ordenamiento Urbano, el
cual incluye un diagnóstico, una propuesta del ordenamiento territorial y una propuesta de ordenanza.
3.2.5.2.2.1 Diagnóstico
El diagnóstico se enfoca en tres aspectos fundamentales: (i) el medio biofísico, (ii) la población humana y
(iii) la estructura urbana territorial. El primero trata sobre el territorio donde suceden las actividades de las
poblaciones vivas y se implanta la estructura urbana. Así mismo se analiza todo el medio físico natural
(características del clima, geomorfología, clases de suelo y demás), y el medio biótico (contempla todo lo
que biodiversidad). El segundo se refiere a la población urbana, evalúa las características de la población,
tasas de crecimiento, evaluación de la población económicamente activa (PEA) urbana y rural, grupos
étnicos, factores de movilidad y comparación de actividades económicas. Por último, respecto a la
estructura urbana territorial se analiza el tema de las infraestructuras básicas o elementales que se han
formando a lo largo del tiempo.
También es importante señalar que el Plan de Desarrollo Estratégico Cantonal 2002 – 2012 (PDEC)
constituye un instrumento fundamental que se ha considerado en el diagnóstico del nuevo Plan de
Ordenamiento Urbano; esto debido a que el PDEC constituye el antecedente del ordenamiento territorial
del municipio de Orellana.
El PDEC ha tomado en consideración el ámbito parroquial, cantonal, urbano y regional. Respecto al
ámbito regional se propone en el PDEC que en el futuro Orellana sea considerada como el centro
comercial y turístico del norte de la Amazonía. En relación al ámbito urbano, cantonal y parroquial los
objetivos son parecidos y todos apuntan al mejoramiento y afianzamiento de Francisco de Orellana.
Asimismo, el diagnóstico ha tomado en consideración la zonificación que el PDEC había planteado en su
momento. En este documento se determina la existencia de ocho zonas clasificadas de la siguiente forma:
consolidada, en consolidación, de expansión, industrial, de suelo inestable-riesgos, suburbana norte,
suburbana sur y franja de protección ecológica138
. Estas zonas se determinaron de acuerdo a las
principales características físicas de ocupación del territorio, sin embargo, es necesario realizar una nueva
137 Ibíd., pp. 65. 138 Plan de Ordenamiento Urbano Gobierno Municipal de Francisco de Orellana, pp. 153.
63
clasificación de las áreas de acuerdo a los escenarios tendenciales que se han considerado en el
diagnóstico.
En consecuencia, se propone una nueva clasificación del suelo urbanizable en las siguientes categorías:
área consolidada, área en proceso de consolidación, área vacante, área de expansión y áreas especiales139
.
Adicionalmente, se incluye un análisis del uso y ocupación del suelo que tiene como fin determinar los
siguientes aspectos140
:
1. Establecer las áreas que por sus condiciones y características ameriten ser conservadas y preservadas.
2. Conocer la situación actual en cuanto al uso, mal uso y falta de uso del suelo.
3. Conocer la distribución espacial de la población por zonas y la presión que ejercen sobre el territorio
y los servicios.
4. Determinar al interior del suelo vacante las áreas aptas para receptar asentamientos urbanos (suelo
urbanizable) y los suelos que deban preservarse (suelo no urbanizable).
5. Estudiar las tendencias de crecimiento de la ciudad, evidenciando los problemas que se derivan de la
ocupación negativa del suelo.
6. Identificar las áreas consolidadas, en proceso de ocupación, urbanizable y no urbanizable, y así
determinar áreas susceptibles de planificación.
Realizado este análisis se clasifica a los usos de los suelos en los siguientes141
:
1. Usos urbanos: Se incluye a los suelos que tienen la capacidad de soportar actividades económicas, de
producción, vivienda, equipamiento, entre ellas, producción y actividades comerciales, producción
industrial y artesanal, servicios, intercambios, equipamiento comunitario, vivienda, administración y
gestión.
2. Usos no urbanos: Son espacios en los que se realizan principalmente actividades propias de las zonas
rurales como la agricultura, ganadería, etc., pero también se incluyen áreas de protección importantes
por su valor histórico cultural, ecológico, paisajístico y por sus recursos naturales.
3. Usos especiales: Estos usos pueden estar dentro de zonas urbanas como rurales y están definidos por
la presencia de grandes infraestructuras especiales de índole militar o civil (cuarteles, depósitos de
armamento, aeropuertos) y todos aquellos que no están considerados en los otros usos, como por
ejemplo: lotes vacantes, edificaciones desocupadas, servicios especiales (aeropuerto, fuerzas armadas,
etc.) y otros (moteles, zonas de tolerancia, etc.).
3.2.5.2.2.2 Propuesta
Se ha desarrollado una propuesta para el ordenamiento territorial basada en un escenario tendencial, el
cual constituye una aproximación a la situación futura del municipio, por lo que si se mantiene este
escenario se prevé que persistirá la explotación indiscriminada de los recursos naturales, principalmente
pérdida del suelo y la biodiversidad por el avance de la frontera urbana, también se deteriorarán los
ecosistemas frágiles, habrá contaminación de los cauces de los ríos, desaparecerán los márgenes de
protección de los ríos, consecuentemente, la ciudad será altamente vulnerable a los desastres naturales;
139 Ibíd., pp. 156 – 159. 140 Ibíd., pp. 161. 141 Ibíd., pp. 162.
64
por otro lado, la tasa de crecimiento de la población será mayor que la tasa de crecimiento económico, por
lo que habrá desempleo y se generará inseguridad142
.
A la par del escenario tendencial se ha desarrollado un escenario deseado. En este se describe a la ciudad
como uno de los principales centros ecoturísticos, comercial y de servicios de la región amazónica. La
infraestructura técnica y de servicios estará medianamente desarrollada, existirán zonas de la ciudad que
cuenten con importantes áreas verdes, espacios públicos y equipamientos con el fin de garantizar mayores
ingresos provenientes del turismo internacional. Además, el sistema de comunicaciones será moderno y
competitivo, se apuntará al desarrollo desconcentrado a partir del centro administrativo, un centro
logístico fundamental que se enfoque en la investigación tecnológica, campus universitario, centro
artesanal de exposiciones. Así se integrará el nuevo modelo urbano territorial que privilegiará la
protección de los recursos naturales y el control del uso del suelo, desarrollo biotecnológico, enfocado en
los servicios ecoturísticos143
.
Por otro lado, de acuerdo a las estimaciones, se proyecta que en el año 2020 habrá una población
aproximada de 54 000 habitantes. En consecuencia, se opta por realizar una oferta de nuevo suelo
residencial moderada, para lo cual se determinan zonas de residenciales de baja, media y alta densidad144
.
La zonificación del uso del suelo en el municipio de Orellana se realiza tomando en consideración las
siguientes áreas: (i) área industrial, pequeña industria y artesanía; (ii) eje logístico; (iii) áreas verdes; (iv)
centros administrativos y turísticos; (v) barrios ecológicos; y, (vi) infraestructura de transporte.
En relación a la primera se propone realizar un nuevo emplazamiento para el área industrial y la pequeña
industria y la artesanía. Si bien las empresas de apoyo a la explotación petrolera se han ubicado en las
cercanías del aeropuerto debido a las facilidades para el ingreso del personal técnico y de materiales de
trabajo y por su conexión con los accesos por carretera a los bloques petroleros, desde el PDEC se
estableció un plazo para que estas empresas salieran del área urbana y se ubicaran al norte de la ciudad. El
Plan de Ordenamiento Urbano actual ratifica esta iniciativa y establece que la zona industrial deberá
emplazarse en el suelo clasificado como urbanizable, el cual se desarrollará a través de un Plan Parcial del
Área Industrial145
. Asimismo, el sector industrial contará con un espacio para la localización de la
pequeña industria y artesanías ligada principalmente al sector maderero.
El eje logístico constituye una de las principales y más importantes iniciativas que se plantea en el Plan.
El eje logístico está conformado por un centro de investigación biotecnológica, campus universitario,
complejo polideportivo, parques recreativos y centro de exposiciones artesanales. La construcción de
estas infraestructuras implica la reubicación del actual aeropuerto, lo cual permitirá contar con el espacio
necesario para localizar el espacio productivo que necesita la ciudad, además, permite una ordenación
basada en los diversos usos terciarios y actividades recreativas. A la vez, con el fin de ordenar el suelo y
revalorizar la ciudad se planea enfatizar en el diseño, imagen física y calidad ambiental de la zona.
Consecuentemente, el eje logístico se proyecta como una zona de servicios públicos potenciadora de la
economía local.
La zona de las áreas verdes comprende la recuperación ambiental de los cauces de los ríos y esteros que
están localizados en la parroquia urbana, así como los márgenes de protección de sus riberas, lo cual a su
vez permitirá consolidar un eje que fortalezca el desarrollo ecoturístico de la ciudad; para lograr este
objetivo también se plantea la recuperación de áreas verdes y nuevos equipamientos que distingan al
espacio público y a la vez potencien las actividades turísticas.
142 Ibíd., pp. 312. 143 Ibíd., pp. 315. 144 Ibíd., pp. 335. 145 Ibíd., pp. 339.
65
En relación a los nuevos centros administrativo y turístico se prevé su traslado a una zona más adecuada y
no vulnerable a inundaciones. En este lugar se ubicarían algunas instituciones públicas y se prevé la
zonificación de este espacio de territorio como área de servicios turísticos y comerciales.
Los barrios ecológicos se constituirían por barrios con generosas áreas verdes, espacios públicos, paseos
peatonales, ciclo vías, etc., que privilegien al peatón; se lograría un gran avance respecto a las actuales
urbanizaciones que se encuentran legalizadas, ya que estas no han previsto superficies de reserva para la
dotación de equipamientos comunitarios y red vial.
Finalmente, la infraestructura de transporte se relaciona con el desarrollo de nuevas infraestructuras de
transporte aéreo, terrestre y fluvial. Este nuevo sistema debe asegurar la accesibilidad y articulación del
territorio mediante la construcción y la mejora de las redes viales que comunican a la ciudad de Orellana
en el ámbito local y provincial. Se plantea la reubicación del aeropuerto y construcción de la
infraestructura para las redes viales y de transporte fluvial que incluirá puertos de carga y descarga de
pasajeros y mercancías.
Otro aspecto que se debe tomar en cuenta es la estructura orgánica del territorio y la clasificación general
del suelo. El plan general de ordenación urbana divide al suelo en: urbano, no urbanizable, urbano
normal, urbano de reforma y urbano en proceso de consolidación. A través de esta división se busca
regular detalladamente el uso de los terrenos y edificaciones, determinar las reformas que se consideren
necesarias y proponer los programas y medidas concretas para la ejecución del plan146
.
El suelo urbanizable está localizado en el área de expansión inmediata de la ciudad; aquí se definen los
elementos fundamentales de la estructura general de la ordenación urbanística del territorio y se establece
una regulación genérica de los diferentes usos y niveles de intensidad, asimismo se fijan los programas de
desarrollo a corto y mediano plazo.
El suelo no urbanizable constituye el suelo rural; se busca preservarlo del proceso de desarrollo urbano y
establecer medidas de protección del territorio y del paisaje.
El suelo urbano normal está constituido por el área del centro administrativo; el urbano de reforma abarca
el aeropuerto y la antigua área industrial, las cuales serán reubicadas, y en lugar de esto se localizarán los
usos terciarios y equipamientos, constituyendo el eje logístico, y también se destinará al uso residencial;
finalmente el urbano en proceso de consolidación será destinado a la consolidación de la estructura
urbana147
.
3.2.5.2.3 Evaluación de la experiencia148
El Municipio de Orellana no ha contado con un proceso de ordenamiento territorial, sino que se ha
producido una colonización desordenada, que ligada a la extracción de recursos naturales ha tenido como
consecuencia la superposición de formas arquitectónicas y urbanísticas ajenas a las características
geográficas, culturales y paisajísticas. Otro de los problemas es el acelerado proceso de crecimiento
urbano de la población y la localización de compañías petroleras en la ribera occidental del río Coca, por
lo cual es necesaria una relocalización de estas actividades. La explotación petrolera es la actividad que
más ha contribuido a la urbanización del cantón.
146 Ibíd., pp. 350. 147 Ibíd., pp. 352 y 353. 148 Ibíd., pp. 68 y 71.
66
La municipalidad ha señalado que uno de los problemas esenciales es el desarrollo urbanístico. Dentro de
este desarrollo uno de los factores más importantes es el proceso constante de migración interna de
nacionales de otras provincias y también de otros pueblos y nacionalidades del país. De la misma forma,
uno de los factores primordiales que contribuye a este vasto crecimiento poblacional es la actividad
petrolera. Esto se debe sobre todo a que el personal técnico que va hacia estos campos no es de la misma
localidad.
Las parroquias rurales del cantón Orellana también han presentado varios conflictos. El principal se
relaciona con las zonas adjudicadas a nacionalidades indígenas y a colonos donde se realizan actividades
hidrocarburíferas, pues los conflictos se ocasionan por la contaminación por derrames, emisiones de gases
y los demás efectos que se derivan de la extracción. También existen conflictos por las contradicciones
que se producen entre las actividades agropecuarias o turísticas; los conflictos se agravan en los casos de
poblaciones cuyos territorios se encuentran cerca de las Áreas Protegidas, ya que han tenido dificultades
para legalizar sus tierras, además, de que existen restricciones para realizar ciertas actividades.
Adicionalmente, existen conflictos como la extracción de madera en áreas protegidas y la extracción de
lastre para carreteras sin ningún control. Los mayores problemas se relacionan con el acceso al agua y su
calidad, pues el acceso se caracteriza por ser agua entubada de la red pública, pero hay una insuficiencia
de acceso debido a la virtual privatización del agua por el uso indiscriminado del territorio y los recursos
naturales por parte de las compañías petroleras nacionales y transnacionales. En cuanto a la calidad del
agua, esta se ve afectada por la contaminación de las fuentes en las zonas de explotación petrolera.
Finalmente, las obras de infraestructura básica del cantón muchas veces son asumidas por las compañías
petroleras como obras de compensación, dejando de lado la responsabilidad del Estado en la dotación de
estos servicios básicos, obras que muchas veces son parciales y no adecuadas en el largo plazo.
A estos conflictos se suman varios problemas adicionales; uno de ellos se relaciona con la existencia de
una población social y económicamente vulnerable, otro de ellos es el deterioro de la participación
ciudadana sobre todo de las organizaciones sociales; se suma la baja competitividad del cantón en el
ámbito económico que tiene consecuencias directas respecto al deterioro social de la población, y, a la
vez amenaza la estabilidad económica del sector. Adicionalmente está presente el hecho de que existe un
riesgo de afectación grave del ambiente, la pérdida de biodiversidad es otro de los problemas que se
vislumbran en la zona, el cual va de la mano con problemas de índole socio ambiental como el tráfico de
especies y la crítica condición de la salud pública.
3.2.5.2.4 Mecanismos de participación ciudadana: involucramiento de la sociedad civil en las
experiencias de ordenamiento
De acuerdo al nuevo modelo de desarrollo y ordenamiento territorial que se ha implantado en la
legislación, se incluye como parte fundamental de estos procesos la participación activa de la sociedad
civil. En consecuencia, la municipalidad, en el desarrollo de su plan de ordenamiento territorial planteó
una serie de objetivos para incluir a la ciudadanía dentro de este proceso de planificación149
:
1. Lograr un desarrollo democrático, participativo y solidario del cantón.
2. Fomentar la participación ciudadana como eje de desarrollo.
3. Fomentar la organización comunitaria y la multiculturalidad como bases de la democracia
participativa.
149Plan de Ordenamiento Urbano de Francisco de Orellana, Diagnóstico, 2010, p. 121
67
4. Garantizar la sustentabilidad social y ambiental en el desarrollo y fortalecimiento organizativo e
institucional.
5. Fomentar la equidad de género y generacional en las propuestas de desarrollo.
A su vez, para poder lograr la implementación de los objetivos mencionados con anterioridad se plantea
una metodología específica que incluye algunas actividades150
:
1. Capacitación y formación de dirigentes, líderes y miembros de las organizaciones sociales.
2. Adaptación del funcionamiento del Gobierno Municipal de Orellana al nuevo modelo de desarrollo.
3. Creación y ampliación de los espacios de toma de decisiones y de control social.
4. Participación en redes nacionales e internacionales.
5. Alianzas con organizaciones que apoyan al fortalecimiento organizativo.
De acuerdo a una conversación telefónica151
mantenida con Patricio Loyola, ex director de Planificación y
actual coordinador de Ordenamiento Territorial del Municipio de Francisco de Orellana, la elaboración
del Plan de Ordenamiento Urbano inició en 2008, oficialmente en junio de 2009. Durante el proceso de
elaboración del plan se realizaron aproximadamente veinte talleres de socialización del plan con la
ciudadanía. Algunos de estos talleres se realizaron en forma de asambleas y otros se realizaron con grupos
focales como presidentes de asociaciones, barrios y empresas. En estos procesos se invitó a las empresas
petroleras debido a que en el Plan de Ordenamiento Urbano se prevé la necesaria reubicación de estas
empresas a una nueva zona industrial, por lo que se utilizaron estos espacios para realizar las
negociaciones sobre los tiempos límites que tienen para que se instalen en este nuevo lugar.
En estos procesos de socialización hubo algún descontento inicial de las personas asentadas en la ribera
del río ya que en el Plan de Ordenamiento Urbano se prevé habilitar una franja de protección de los ríos
por lo cual las personas que se encuentran viviendo en este lugar tienen que ser reubicadas. Sin embargo,
se ha logrado la aceptación de los habitantes.
El Plan de Ordenamiento Urbano ha sido construido principalmente por el municipio. Sin embargo
Senplades ha apoyado la planificación y el ordenamiento territorial a través de talleres de capacitación en
estos temas. La Asociación de Municipalidades del Ecuador ha tenido el mismo papel, mientras que el
Ministerio del Ambiente y Ministerio de Recursos No Renovables no han tenido ningún papel en este
proceso.
3.2.5.2.5 Recomendaciones para mejorar la experiencia
La experiencia que se ha analizado se relaciona con el Plan de Ordenamiento Urbano del Cantón
Francisco de Orellana; este plan únicamente comprende la parte urbana del cantón, es decir, la ciudad de
Francisco de Orellana (El Coca). El de Ordenamiento Territorial Cantonal recién se encuentra en etapa de
elaboración, pues en la actualidad se está recopilando la información necesaria y su elaboración inicará en
el mes de agosto.
Como se ha podido observar, en este plan no se toma en cuenta la actividad extractiva, solamente se ve la
necesidad de realizar una reubicación de las empresas de apoyo al sector petrolero a una nueva zona
industrial. También se debe rescatar que todas las zonificaciones que se realizan en el plan tienen como
fin lograr un ordenamiento de la ciudad, ya que el proceso de colonización desde un inicio se fue
realizando de forma desordenada y sin ninguna planificación.
150 Ibíd. 151 Conversación telefónica mantenida el 29 de julio de 2011
68
La existencia de varios bloques petroleros en el cantón de Orellana dificulta una nueva zonificación para
las industrias extractivas, a menos que desde el gobierno central se sigan renegociando los contratos que
se encuentran vigentes en la actualidad y de esta forma se puede dar paso a una reubicación o
zonificación adecuada de los lugares donde se puede asentar la actividad hidrocarburífera.
Respecto a la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial Cantonal sería importante que el
municipio adopte la misma estrategia en cuanto a participación de la ciudadanía en la construcción del
plan, pues en este caso es especialmente importante que se encuentren presentes representantes de las
empresas petroleras.
Asimismo, sería importante que en el plan, respecto al Parque Nacional Yasuní, que constituye uno de los
sitios que mayor biodiversidad tiene en el país, sea declarado como zona de conservación, y, a la vez, la
determinación del uso del suelo concuerde con esta zonificación.
Finalmente, se debería tener en cuenta las condiciones socio-económicas de la población del cantón y los
elevados índices de pobreza, pues en este caso el ordenamiento territorial debería favorecer el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de esta área, sobretodo en el caso de los pueblos
indígenas; ellos deberían ser considerados prioritariamente para que en la zonificación y asignación de los
usos del suelo no se afecten sus territorios, sino que se les dé una categorización especial para que puedan
servir exclusivamente a sus intereses y formas de vida.
3.2.6 CUELLOS DE BOTELLA Y DEBILIDADES LEGALES: RECOMENDACIONES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y ESTRATEGIA
Una vez realizado el análisis de la normativa que sobre ordenamiento terriotorial se encuentra vigente se
han podido observar algunas debilidades, las cuales se relacionan con los tiempos que los GAD‘s cuentan
para realizar estos planes. Existe una confusión generalizada de que los planes de ordenamiento territorial
deben realizarse cada año, sin embargo, este no es el caso, pues no se establece en la normativa cuál debe
ser el tiempo de duración de estos planes. Sin embargo, se ha ligado el tema de la distribución y
asignación de los recursos económicos para los presupuestos de los GAD‘s a los planes de desarrollo y
ordenamiento territorial. Por esta razón todos los GAD‘s se encuentran en proceso de elaborar sus propios
planes con el fin de cumplir con el requisito necesario para la obtención de los recursos económicos.
Este proceso acelerado de elaboración ha generado que los GAD‘s contraten a consultores para que
realicen los planes, pero se puede deducir que por la urgencia no se les dará la importancia debida a los
datos, análisis de información y propuestas que en un plan de ordenamiento territorial se debería
considerar, y en muchos casos, no ser las más adecuadas a la realidad del lugar; en consecuencia, hubiera
sido importante que en la normativa aprobada se establecieran plazos razonables para la realización de
estos planes.
Una debidlidad adicional es la falta de capacidad para realizar estos planes de ordenamiento territorial de
algunos GAD‘s, sobre todo de las juntas parroquiales, que por primera vez tienen esta competencia. Si
bien Senplades ha elaborado lineamientos para que se realicen los planes de ordenamiento territorial y ha
impartido algunos talleres de capacitación sobre el tema, sigue siendo discrecional el tiempo de duración
del plan de ordenamiento territorial en cada GAD, por lo que unos planes de ordenamiento territorial
podrían ser válidos por más tiempo que otros.
Con el fin de unificar los criterios y lineamientos que se deben aplicar hubiera sido importante que en el
mismo COOTAD se los incluya, de esta forma serían de obligatorio cumplimiento para todos los GAD‘s
y a la vez se lograría de mejor forma la articulación de todos los planes.
69
Si bien Senplades ha apoyado directamente el proceso de planificación de ordenamiento territorial en el
ámbito nacional hubiera sido importante, sobre todo, en el sector de las industrias extractivas que
participen en estos procesos el Ministerio de Recursos No Renovables y el Ministerio del Ambiente, ya
que los GAD‘s deberían tomar en cuenta para sus propias zonificaciones las zonificaciones tanto
ambiental como la petrolera y minera, de esta forma se podría minimizar conflictos sociales y
ambientales.
70
3.3 Chile
3.3.1 DISEÑO CONSTITUCIONAL
La Constitución define que Chile es un país unitario, dividido en regiones (15), provincias (54) y
comunas o municipios (346). Cada una bajo la responsabilidad de una autoridad electa por la ciudadanía o
designada por el Presidente de la República. Según sea el caso, las primeras son las alcaldías y la
Presidencia de la República, las otras se constituyen por delegación de la primera autoridad nacional.
Todas asumen un mandato para gobernar-administrar un territorio de acuerdo a la división política
administrativa por un período de cuatro años. Las regiones son encabezadas por un intendente y las
provincias por un gobernador.
El Estado chileno se organiza en instituciones que otorgan un servicio específico sectorial, tales como
salud, educación, vivienda, obras públicas, desarrollo y fomento productivo, recaudación fiscal, tesorería,
medio ambiente, entre otros. La lógica transversal e integral es depositada como propiedad o función de
las administraciones y gobiernos subnacionales. La capacidad del Estado para intervenir en fenómenos
diversos y demandas múltiples de un modo oportuno es disímil y restringida, principalmente por el déficit
de atribuciones para ejercer una coordinación efectiva que tienen las administraciones regionales y
comunales o municipales. Cuentan con medios débiles para obligar y controlar la acción cotidiana de los
servicios públicos en el territorio a su cargo. En consecuencia las expresiones de comunidades y personas
en su amplitud territorial y social como un todo, es una tarea difícil para quienes ejercen la tarea del
desarrollo territorial (Arenas y Sabatini, 1994), y de gestión de los instrumentos de planificación, sean de
vivienda, educación, fomento productivo, u otro aspecto.
En el ordenamiento jurídico institucional de Chile se contempla aproximadamente 128 agencias o
servicios públicos, con independencia funcional y operativa en cuanto a presupuestos, infraestructura y
planta de recursos humanos. Y son dependientes políticamente de veinte ministerios152
y dos organismos
con rango ministerial153
, ninguno de los cuales tiene la responsabilidad global de dar seguimiento a los
tópicos territoriales154
. Cada uno de estos tiene responsabilidades privativas y/o compartidas con las
administraciones de gobierno. Las tareas relativas al territorio están distribuidas en distintas entidades
públicas, como los ministerios de Bienes Nacionales, Vivienda y Urbanismo, Medio Ambiente,
Agricultura, y gobiernos regionales y municipales, entre los que más concentran facultades sobre el
manejo y la gestión de los territorios. Otros, sin tener potestad específica, ejercen gran influencia en el
uso de estos, a través de intervenciones directas o indirectas en materias que impactan el uso del suelo,
como por ejemplo el Ministerio de Minería.
La institucionalidad pública que mayor injerencia, insuficiente, tienen sobre la planificación y gestión del
territorio son los gobiernos regionales y, en consonancia con la ley que los crea,155
asumen la misión de
152 Ministerio del Interior, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Hacienda,
Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Ministerio Secretaría General de Gobierno, Ministerio de
Economía, Ministerio de Planificación, Ministerio de Educación, Ministerio de Justicia, Ministerio de Trabajo y
Previsión Social, Ministerio de Salud, Ministerio de Obras Públicas, Ministerio de Vivienda y Urbanismo,
Ministerio de Agricultura, Ministerio de Minería, Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, Ministerio de
Bienes Nacionales, Ministerio de Energía, Ministerio del Medio Ambiente. 153 Servicio Nacional de la Mujer, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. 154 La Comisión Nacional del Medio Ambiente es un ejemplo de esto, como también lo fue la fenecida Comisión de
Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial. 155 Creados a inicios de la década del noventa mediante la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y
Administración Regional. La que consagra en estos facultades transversales en materias de ordenamiento territorial.
71
definir políticas y lineamientos para un desarrollo regional armónico, e integrado, promoviendo la
conservación de comunidades y localidades, y la articulación entre las localidades rurales y urbanas bajo
su responsabilidad y administración. No obstante, operativamente enfrentan un conjunto de debilidades
que restringe el despliegue en esta área (y en otras), en parte debido a su reciente constitución. Se
diferencian entre sí, más que nada, en la capacidad desarrollada por sus administradores en cuanto a la
introducción de prácticas de gestión que le han permitido levantar condiciones de desarrollo institucional
más abiertas al ordenamiento territorial156
. Por ahora, emplean básicamente las herramientas y métodos
que la sectorialidad tradicional ha utilizado, sin que se observe, salvo casos puntuales, elaboración propia
ajustada a los territorios de los que son responsables157
.
Esquemáticamente la actual estructura política de planificación y desarrollo se señala en la siguiente
tabla:
TABLA 8: ÁREAS MINISTERIALES Y DE SERVICIOS PÚBLICOS EN LA PLANIFICACIÓN Y EL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Nivel
Áreas ministeriales y de servicios públicos en la
planificación y el ordenamiento territorial
Poder Ejecutivo
Administración Política Planificación Operación-implementación
NACIONAL Ministerio del Interior
SUBDERE MIDEPLAN
Ministerios sectoriales
Subsecretarias
Instituciones publicas
REGIONAL Intendente GORE
158
SERPLAC
SEREMIS. Servicios públicos
regionales
PROVINCIAL
(TERRITORIAL) Gobernador (GORES)
159
Servicios públicos regionales-
provinciales
COMUNAL Alcalde SECPLAC Direcciones municipales
156 Ejemplos de tales experiencias la podemos encontrar en: La Zonificación de la Región de Aysén, del Borde
costero de la Región del Bio Bio, la implementación del programa de Planificación del Desarrollo Territorial, en la
misma Región. Ordenamientos en la R. de Coquimbo. Reordenamiento espacial de la Región Metropolitana
(Santiago). Lo común a estas es el establecimiento de instrumentos de planificación (PRTDU, Planos reguladores,
PLADECOS, PLADERE), reguladores y guía de acción para el desarrollo de las actividades públicas y privadas no
obligatorias, a excepción de los planes reguladores. Otro aspecto compartido es que han contado con programas
significativos de apoyo de la cooperación internacional por un período no inferior a cinco años, localizando en estos
ciclos la mayor influencia y despliegue de sus bondades. 157 Existe en este tema una serie de responsabilidades parciales en el plano urbano, en el agrícola, en el de la obra
pública, entre otras. Desde hace unos tres años la Subsecretaría de Desarrollo regional, órgano que se relaciona
política e institucionalmente con los GOREs es la que está ensayando un proceso de traspaso de competencias,
proyectos pilotos y de desarrollo de institucionalidad en planificación y ordenamiento del territorio, entre otros. 158 Desde la creación de los gobiernos regionales se mantuvo una tensión entre este y la Secretaria Regional de
MIDEPLAN, pues operan sobre ámbitos del desarrollo regional compartidos, con tuición y dependencia
administrativa diferente. Cuestión que se corrige con el traspaso de estas facultades definitivamente a los GOREs, en
la administración de Bachelet. 159 Formalmente no existe relación de dependencia o jerarquía entre los gobiernos regionales y la gobernaciones
(gobierno interior), estas poseen facultades de coordinación de inversión –entre otras áreas- en las provincias, por la
vía del traspaso de estas desde la autoridad superior (intendente, ministro del Interior), quedando de este modo
habilitadas funcionalmente para intervenir en procesos territoriales de desarrollo.
72
Servicios públicos regionales-
provinciales
Elaboración propia
Con este marco jurídico administrativo el Estado incorpora un sistema descentralizado y desconcentrado
de la labor pública, en base a las regiones, provincias y comunas establecidas (Cap. III de la Constitución
Política), cuyo propósito central es mejorar la eficiencia y eficacia de la gestión pública, en cuanto a
atención oportuna de las necesidades de la población. Esto hace que en lo territorial se distingan tantos
ámbitos como administraciones existen.
El ámbito nacional opera bajo el mandato del Poder Ejecutivo a través de los ministerios. Estos tienen por
misión la formulación de políticas y normativas aplicables en todas las materias, y en todo el país. Las
responsabilidades principales en el ordenamiento territorial radican en este nivel, y todo instrumento o
propuesta de los niveles inferiores de la administración pública no pueden contravenir lo establecidos en
los lineamientos o disposiciones nacionales, son normativas o indicaciones de rango menor.
En regiones de un gobierno y administración regional, con un intendente, que representa al Presidente de
la República en la línea de Gobierno Interior (orden y seguridad), y que a su vez preside un Consejo
Regional o CORE160
, en la dimensión del desarrollo regional, área donde se inscriben las atribuciones de
planificación y ordenamiento del territorio regional. La Autoridad regional, dispone para su labor del
apoyo de las Secretarías Regionales Ministeriales (Seremis, cuyo jefe jerárquico es el ministro del ramo);
responden a él, política y no administrativamente, y lo hacen en materias relacionadas con su cartera,
especialmente la gestión e implementación de las iniciativas que le competen nacional o regionalmente.
En el ámbito regional operan los servicios o agencias públicas, instituciones operativas de los ministerios
con distintos grados de desconcentración161
, dependiente de direcciones nacionales (y estas cuentan con
autonomía, aunque responden al ministro del sector). En provincia se da una coordinación por delegación
de la autoridad en la línea del Ejecutivo Central (Presidente – Intendente), la que es desempeñada por el
gobernador respectivo162
, quien vela por el funcionamiento y coordinación pública en su ámbito.
En cada provincia y comuna se dispone de un consejo consultivo integrado por organizaciones sociales y
de la comunidad que funciona por convocatoria de la autoridad y para pronunciarse sobre temas o
aspectos que él propone, en torno al desarrollo del territorio a su cargo. En la práctica se han convertido
en instancias sin influencia efectiva, de escaso representación.
La comuna es administrada por una municipalidad bajo la responsabilidad de un alcalde y de un concejo.
Jurídicamente es una corporación derecho público, autónoma, con patrimonio propio. El propósito
principal es dar atención a las necesidades de la población comunal, facilitando la participación de la
misma en los aspectos que le competen.
160 Regidos por la Ley 19.175 los consejeros son electos por los concejales municipales de locales, equivalentes a los
antiguos regidores. La ley señala que el GORE lo integran el intendente y por el Consejo Regional (CORE). En él,
el intendente no actúa como representante del Presidente de la República, sino como órgano ejecutivo del gobierno
regional. Este organismo, que pese a su nombre no es de gobierno, sino de administración superior de la región,
cuenta con atribuciones generales en materias de OT, de fomento de las actividades productivas y de desarrollo
social y cultural de la región. 161 Asociados a la capacidad de toma de decisión en cada territorio, reportando a la Dirección Nacional, y al
Intendente, si se tratase de acciones convenidas en la región. La responsabilidad final de lo realizado recae en la
Jefatura Nacional. 162 Ambas autoridades territoriales son de exclusiva confianza del Presidente de la República.
73
Los Gobiernos Regionales o GOREs cuentan con facultades amplias, no necesariamente exclusivas, para
ocuparse del ordenamiento territorial. Estas se manifiestan y plasman la Estrategia Regional de
Desarrollo, que toda región debe formular163
.
Entre otros aspectos tienen atribución para promover y resguardar la conservación del medioambiente.
Les corresponde velar por la acción multisectorial (funcionamiento armónico e coordinado de los
servicios públicos en el territorio) de modo de asegurar los bienes y servicios públicos al conjunto de la
sociedad regional, pueblos y comunidades rurales y urbanas, para lo cual disponen de instrumentos de
planificación, reguladores o indicativos (Plan Regional de Ordenamiento Territorial Urbano, Plan
Regulador Interprovincial, metropolitano, entre otros).
Las municipalidades, según la ley que las rige164
, en forma privativa o compartida, tienen una serie de
atribuciones. Entre las primeras está la planificación y regulación de la comuna (Plan de Desarrollo
Comunal, instrumento indicativo), y entre las segundas se encuentra el plan regulador comunal
(instrumento imperativo), ceñido al ordenamiento y normas jurídicas. En este sentido aplican la normativa
sobre urbanismo y vivienda, de acuerdo a estándares y criterios emanados por Ministerio de Vivienda y
Urbanismo (MINVU). Pueden establecer términos y reglamentos relacionados con dichas materias, sin
contravenir la normativa general. Les cabe participación, mediante opinión obligada, del Plan Regulador
Interprovincial. De esta manera las administraciones locales pueden establecer-describir zonas de
remodelación o renovación urbana y proponer áreas de construcción obligada.
3.3.2 LEYES GENERALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Chile no posee una legislación específica o ley marco sobre el ordenamiento territorial y espacial. Los
instrumentos legales disponibles están expresados en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la
Ordenanza, que son de competencia del MINVU165
. Es facultad del ministerio aprobar los Planes
Reguladores Urbanos Comunales, sus Ordenanzas Locales; Planos Seccionales y sus modificaciones;
Planos Reguladores Intercomunales y sus modificaciones; y Límites Urbanos y sus modificaciones.
El Ministerio de Obras Públicas tiene competencias (estudio, proyección, construcción, reparación,
conservación y explotación) de las obras públicas, particularmente de la infraestructura nacional,
independiente del territorio regional en que se localicen o materialicen, tales como: puertos, aeropuertos,
carreteras intercomunales, autopistas urbanas y nacionales, vialidad intermedia rural y urbana, obras
fluviales, regadío y concesiones viales, entre otras. Por cierto, todas obras con un alto impacto en los
territorios, con capacidad de inducción, cuando no de direccionamiento de las estrategias u opciones de
desarrollo. Es, desde esta perspectiva, un agente ministerial crítico, altamente decisivo en el
Ordenamiento territorial (OT).
163 Estipuladas en la Ley 19.175, que crea los GOREs, y, en la Ley General de Urbanismo y Construcciones. De
conformidad al artículo 17 de la Ley 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, al
Gobierno Regional le corresponde, en materia de OT, establecer políticas y objetivos para el desarrollo integral y
armónico del sistema de asentamientos humanos de la región. 164 Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades N° 18.695. 165 Se crea por la Ley 16.391, en la cual se establece sus atribuciones en materias de urbanización de terrenos,
construcción de viviendas, obras de equipamiento comunitario, desarrollo y planificación urbana. En la actualidad
también le cabe, velar, en tanto Autoridad Técnica, por la planificación urbana, planeamiento comunal e
intercomunal y sus respectivos planes reguladores. un Decreto Ley, el N° 1.305, reestructura y desconcentra el
MINVU, manteniendo y reforzando sus facultades en materias de políticas nacionales de vivienda y urbanización,
dotándolo de atribuciones especificas para la coordinación metropolitana e intercomunal respecto a procesos y
planes de O.T.
74
Por ejemplo, el DFL (decreto con fuerza de ley) 850 de 1998 del Ministerio de Obras Públicas, que
modifica e integra la ley 15.840 de 1964 y el DFL. 206 de 1960, establece atribuciones de coordinación y
de propuesta de obras, programas de gobierno y planes de cualquier servicio o empresa pública, de
acuerdo a los Planes Nacionales de Desarrollo, integrando los Planes Regionales y los Planes
Intercomunales, propios de un OT.
Por otra parte, hay otras normas de otros servicios y ministerios con efectos en el territorio. Aquí se
encuentras las facultades de los ministerios de Agricultura, Relaciones Exteriores, Defensa Nacional,
Bienes Nacionales, Planificación y Cooperación, Salud, Economía, Fomento y Reconstrucción, y, Medio
Ambiente, entre los más relevantes. Así se encuentra con que:
Ministerio de Agricultura: ministerio y los servicios que lo constituyen, en la implementación de su
misión ejercen intervención en las áreas o territorios rurales, sin tener atribuciones directas en el OT. No
obstante, por la propia naturaleza de las funciones tienen impacto en lo que acontece en ellos, a través de
un abanico de procedimientos y acciones166
.
Una atribución relevante para el territorio es la instauración en zonas erosionadas o en peligro inminente
los ―distritos de conservación de suelos, bosques y agua‖ (artículo 3º inciso 2º, de la Ley 18.378 de 1984
del Ministerio de Agricultura), a pesar de lo cual no se ha utilizado por indefinición o ausencia legislativa
de esta función ministerial.
Interviene también la Ley 18.755 que regula el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), quien se ocupa de la
preservación y cuidado (o vigilancia) del patrimonio fitosanitario del país (flora, fauna, suelos,
infecciones, enfermedades, calidad y uso agua) que afectan la producción, inocuidad, trazabilidad, entre
otras. También le cabe participación en la Ley de Bosques (Decreto 4.363), particularmente los de
propiedad del fisco chileno. La Ley 19.755 indica como requisito el contar con un informe positivo del
SAG, para modificar el uso del suelo rural. También fiscaliza el D.L. 3.516, relativo a la división de
predios rústicos (creación de parcelas con o sin fines productivos o recreacionales o de descanso o
turístico), muy demandado por la industria inmobiliaria que se mueve hacia terrenos agrícolas.
La Ley de Bosques y el D.L. 701 de 1974, designan a la Corporación Nacional Forestal como responsable
de los planes de manejo forestal. También respecto a los del bosque nativo, y de la preservación y uso de
los Parques Nacionales y las Reservas Forestales. El D.L. 2.565 de 1979 sobre el Fomento Forestal,
determina que es atribución de esta la calificación o desafectación de terrenos con aptitud forestales.
Ministerio de Bienes Nacionales, a través de la Ley 17.288 (DO 04.02.90) sobre monumentos
nacionales, regula las actividades para conservación y uso del territorio donde existan monumentos de
interés histórico, zonas típicas o pintorescas o santuarios de la naturaleza. No pueden realizarse
actividades económicas productiva, y de cualquier naturaleza, sin la ex pr esa autorización del ente
regulador, que lo conforma el Consejo de Monumentos Nacionales. En este mismo aspecto participa el
Ministerio de Educación, a través del Decreto Supremo Nº 484/90 del Ministerio de Educación (DO
02.04.91) que describe las acciones para excavaciones y/o prospecciones arqueológicas, antropológicas
y paleontológicas.
Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción. Cuenta con atribuciones que inciden en el OT.
Mediante el Servicio Nacional de Turismo -Sernatur (Decreto Ley. 1.224), y, la Subsecretaría de Pesca.
166 Como lo es la participación informante en la definición de límites urbanos, en casos concretos; formalización
exigible de medidas a proyectos productivos, entre los que se encuentran los mineros que eviten la contaminación de
la tierra y la agricultura; regulación en la corta de árboles en el perímetro de bienes nacionales de uso públicos (ríos,
lagos, carreteras), con o sin aptitud agropecuaria, silvícola o turística. Velar por las áreas erosionadas o en inminente
riesgo de erosión ―distritos de conservación de suelos, bosques y agua‖.
75
El primero, tiene la facultad de declarar "Zonas de interés turístico nacional‖, en coordinación con otros
servicios del Estado. También puede proponer al sector público y al privado, obras y proyectos que
incidan sobre la actividad turística. El segundo, a través de la Ley 18.892, General de Pesca y Acuicultura
de 1989, y las modificaciones posteriores (Decreto Supremo 430 de 1992), determina las facultades de la
Subsecretaría de Pesca, entre las que se halla la de opinar e informar sobre declaraciones de parques,
monumentos o reservas nacionales que incorporen localidades lacustres, fluviales o marítimas. Tiene la
potestad de prohibir actividades de pesca extractiva o acuicultura en dichas zonas, según reza el artículo
158, en correspondencia con la Ley 18.362.
Ministerio del Medio Ambiente (de reciente creación y en proceso de instalación, cuyo antecedente está
en la Comisión Nacional del Medio Ambiente –Conama), no posee, como los anteriores, normativa
definida para el OT. Mas en su actuación afectan los sucesos en el territorio, pues es responsables de los
estudios de impacto ambiental de todo tipo de inversión, públicas o privada, facultad que emana de la ley
de Bases del Medio Ambiente (N° 19.300 y sus modificaciones), que regula el Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental. A este son sometidos también los planes relativos al desarrollo urbano, reguladores.
Una atribución concreta de alto impacto es la capacidad y potestad que posee para exigir planes de
descontaminación, y, de declarar zonas saturadas167
.
Ministerio de Salud. En este caso el Código Sanitario da instrucciones a los Servicios de Salud, respecto a
la instalación de vertederos, plantas de tratamientos de basuras y desperdicios domiciliarios e industriales,
mataderos, cementerios, entre otras tareas. Participa del mismo modo en reubicación de plantas
productivas, almacenaje de residuos peligrosos, en autorizaciones de procesos de purificación y
reutilización de aguas para el consumo humano, de tratamiento de aguas residuos líquidos urbanos e
industriales o mineros.
3.3.3 REGULACIONES ADMINISTRATIVAS
En síntesis, de la revisión anterior se concluye que, a pesar de existir una amplia distribución de las
potestades públicas, las atribuciones y facultades quedan asentadas en diversas instituciones de la
estructura del Estados en:
Indicativas, señaladas en el ordenamiento jurídico nacional como facultades de Gobierno,
radicándolas en consecuencia en las administraciones o gobiernos sub nacionales, definidas
constitucionalmente:
o Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, en lo establecido respecto a la formulación y
gestión de la Estrategia Regional de Desarrollo, con los correspondientes planes de O.T y
zonificación del territorio de la región que les corresponde.
o Ley de Orgánica de Municipalidades, en lo relativo a las facultades y obligación del
establecimiento de un Plan de Desarrollo Comunal.
Reguladoras normativas, establecidas como reglamentación de aplicación obligatoria, fiscalizadas por
los organismos competentes, con jurisdicción en todos los ámbitos y niveles que la ley respectiva les
define:
o Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC). Ente las cuales se tiene la
Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y los Instrumentos de planificación
167 Por ejemplo, expresamente se faculta en la Ley de Bases del Medio Ambiente, respecto al uso o aprovechamiento
de los recursos naturales, debe exigir la formulación y cumplimiento de un Plan de Manejo por explotación o
extracción, en post de la conservación y mantención y descontaminación que la faena provoque.
76
territorial, como: Plan Regional de Desarrollo Urbano (MINVU- GORE) / Plan
Regulador Intercomunal (MINVU-GORE) / Plan Regulador Comunal (Municipio-
GORE-MINVU).
o Ley de Bases del Medio Ambiente, con los sistemas de Evaluación de Impacto
Ambiental (S.E.I.A), y, el de Normas de calidades primarias y secundarias.
o La Ley de Monumentos Nacionales, con normas referentes a preservación, rescate y
cuidado de los monumentos históricos, zonas típicas, monumentos públicos, monumentos
arqueológicos, santuarios de la naturaleza.
Todas estas tienen efectos y capacidad directa de generar impactos en el Ordenamiento del Territorio,
mediante la aplicación de legislación que las rige (ver acápite siguiente), tanto las referidas a la acción
reguladora fiscalizadora (normativo exigible), como las referidas a iniciativas de promoción (estrategias
regionales o locales de desarrollo) u orientadoras de la acción pública y privada. A estas deben sumarse
intervenciones y potestades especificas, contempladas en el ejercicio de otras entidades de la
Administración, las que deben ser incorporadas y consideradas obligatoriamente por la acción de
planificación y gestión de los territorios.
TABLA 9: REGULACIONES ADMINISTRATIVAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Instrumento
Intervención Normativa Institución Acción / Justificación
1. SISTEMA
DE
EVALUACIÓN
DE IMPACTO
AMBIENTAL
Ley 19.300
sobre bases
del medio
ambiente
Comisión Nacional del
Medio Ambiente
(Conama/COREMA)
• Recibir las declaraciones o estudios de impacto
ambiental.
Superintendencia de
Servicios Sanitarios
• Participa en la calificación de ciertos proyectos
o actividades que se someten al SEIA.
Servicio Nacional de
Geología y Minería
(SERNAGEOMIN)
• Participa en la calificación de ciertos proyectos
o actividades que se someten al SEIA.
2. ESTRATEG
IA REGIONAL
DE
DESARROLLO
Ley de
Gobiernos
regionales
Ministerio de Planificación
y Cooperación
(MIDEPLAN)
• Apoya Técnicamente la elaboración de la
Estrategia de Desarrollo Regional.
Gobierno Regional-GORE • Lidera el proceso de elaboración y aprueba la
estrategia.
3. PLANIFICA
CIÓN DEL
DESARROLLO
URBANO
Ley 16.391
crea el
MINVU y el
DL 1.305
Ministerio de Vivienda y
Urbanismo (MINVU)
• Supervigila todo lo relacionado con la
planificación urbana.
• Propone la Política Nacional de Desarrollo
Urbano.
• Elabora los Planes Regionales de Desarrollo
Urbano.
• Aprueba por Decreto Supremo los Planes
Regionales de Desarrollo Urbano, previa
autorización del Intendente respectivo.
Ley General
de
Urbanismo
y
Construccio
nes
Seremi MINVU • Confecciona el Plan Regional de Desarrollo
Urbano.
77
Instrumento
Intervención Normativa Institución Acción / Justificación
4. PLANES
REGULADORE
S
COMUNALES,
INTERCOMUN
ALES Y
SECCIONALES
Ordenanza
General de
Urbanismo
y
Construccio
nes;
Ley 16.391;
DL
1.305
Seremi MINVU • Confecciona los Planes Reguladores
Intercomunales con consulta a las municipalidades
respectivas y a las instituciones fiscales que estime
convenientes.
• Revisa y aprueba los Planos reguladores
comunales, mediante resolución califica las
comunas en las cuales es obligatoria la confección
de Planos Seccionales.
• Determina los centros poblados que deberán
contar con Plan Regulador Comunal.
GORE • Aprueba, cuando corresponde, los planes el
Consejo Regional (Ley 19.175).
MINVU • Informa al Ministro el cumplimiento de los
Planes remitidos por las SEREMI.
• Supervigila a las Direcciones de Obras
Municipales el cumplimiento de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones.
• Revisa y Propone al ministro para la
aprobación por Decreto Supremo de estos
instrumentos de planificación.
• Emite informe favorable a las expropiaciones
que se propongan de acuerdo al artículo 51.
• Aprueba los Planes Reguladores
Intercomunales, previa autorización del intendente
respectivo.
• Informa al MOP las solicitudes de apertura de
nuevos caminos o calles que desemboquen en los
caminos de carácter nacional o regional, cuando
incidan en las áreas de Planes Reguladores
Intercomunales.
Ministerio de Obras
Públicas- MOP. Dirección
de Planeamiento
• Coordina y propone para la resolución del
Ministro, la planificación y ejecución de obras con
los objetivos de los Planes Reguladores.
Municipios • Emite pronunciamiento respecto del Plan
Regulador Intercomunal que confecciona la
SEREMI, en un plazo de 60 días.
Ley 18.695 Municipios • Confecciona el Plan Regulador Comunal y lo
aprueba el Concejo Comunal.
• Vela por el cumplimiento de las disposiciones
del Plan regulador comunal.
5. PLAN DE
ORDENAMIEN
TO TURÍSTICO
D.L. 1224
(1975)
Ministerio de Economía • Aprueba a solicitud del SERNATUR el Plan
de Ordenamiento Turístico.
Servicio Nacional de
Turismo - SERNATUR
• Declara zonas y centros de interés turístico
nacional.
• Elabora el Plan de Ordenamiento de las áreas
declaradas ―zonas y centros de interés turístico
nacional‖.
78
Instrumento
Intervención Normativa Institución Acción / Justificación
Comisión Mixta de
Agricultura y Urbanismo
• Propone la forma en que los organismos
ejecutores acojan e incorporen a los instrumentos
legales de planificación, los planes propuestos y
elaborados por Sernatur.
6. DIVISIÓN
DE PREDIOS
RÚSTICOS
Ley 3.516 y
Ley General
de
Urbanismo
y
Construcció
n
(LGUC)
Servicio Agrícola
y Ganadero - SAG
• Otorga informe para Cambio de Uso del Suelo
a solicitud de MINVU.
• Certifica el cumplimiento de la norma vigente.
MINVU • Cautela que las subdivisiones y construcciones
en terrenos rurales, con fines ajenos a la
agricultura, no. originen nuevos núcleos urbanos
• Informe favorable de la SEREMI MINVU para
las construcciones industriales, equipamiento,
turismo y poblaciones, fuera de los límites
urbanos.
Municipios • Informe favorable de las Direcciones de Obras
para las construcciones industriales, equipamiento,
turismo y poblaciones, fuera de los límites
urbanos.
7. CAMBIO
USO DE SUELO
Ley 19.755 SAG • Otorga informe previo para autorizar el cambio
de uso del suelo en el sector rural.
8. COMISIÓN
NACIONAL DE
USO DEL
BORDE
COSTERO
D.S. 475 de
Marina
(1995)
Comisión Nacional de Uso
del Borde Costero
• Implementación y elaboración de la Política
Nacional del Uso del Borde Costero.
Ministerio de Defensa • El Ministro de Defensa preside la comisión
• Propone zonificación preliminar de los
espacios del Borde Costero.
Subsecretaría de Marina • Integra la Comisión.
Subsecretaría de Desarrollo
Regional y Administrativo
- SUBDERE
• Integra la Comisión.
SAG • Si no correspondiera exigir obras de
urbanización de ninguna naturaleza, por tratarse de
subdivisiones con aptitudes agrícolas, ejecutadas
en conformidad al DL 3.516 de 1980, el SAG, en
cumplimiento de sus funciones (Ley 19.283),
deberá constatar que dichas subdivisiones
contemplen vías de acceso de paso que garanticen
el acceso a playas, ríos o lagos.
9. ÁREAS DE
MANEJO Y
EXPLOTACIÓN
DE
CONCESIÓN
DE
ACUICULTUR
A
Ley de
Pesca
Ministerio de Economía • Establece mediante Decreto Supremo, previo
informes técnicos, Áreas de Manejo y explotación.
Subsecretaría de Pesca • · Elabora informe técnico para establecer Áreas
de Manejo.
Consejo Zonal de Pesca • Elabora informe técnico para establecer Áreas
de Manejo.
Ministerio de Defensa • Expide Decreto Supremo para la concesión de
acuicultura.
Servicio Nacional de Pesca • Entrega las áreas de manejo y explotación, a
79
Instrumento
Intervención Normativa Institución Acción / Justificación
- SERNAPESCA través de un convenio de uso, solicitando la
destinación al Ministerio de Defensa. Vencido el
plazo de dos años las organizaciones (pescadores
artesanales legalmente constituidos) podrán
solicitar la concesión de acuicultura.
10. SNASPE Ley 18.362
(1984) sobre
SNASPE y
Ley
18.348 (crea
CONAF)
Corporación Nacional
Forestal
(CONAF)
• Supervisa las áreas sujetas al SNASPE.
• Elabora un plan de manejo para cada unidad.
MINAGRI • Crea Unidades de Manejo, mediante Decreto
Supremo conjunto con el Ministerio de Bienes
Nacionales.
• Otorga concesiones de uso sobre las unidades,
previa proposición de la CONAF.
Ministerio de
Bienes Nacionales - BBNN
• Crea Unidades de Manejo, mediante Decreto
Supremo conjunto con el Ministerio de
Agricultura.
Elaboración propia
3.3.4 ENFOQUE UTILIZADO
Los enfoques para el Ordenamiento Territorial en Chile, y los modelos de zonificación, están
correlacionados con la orientación de que el mercado es la mejor modalidad y estrategia para asignar los
recursos. Los principios que han guiado los procesos de globalización marcan la ruta seguida en este
ámbito. De este modo las políticas públicas y lineamientos para implementar estrategias de desarrollo y
ocupación-gestión del territorio se supeditan a tal concepción.
En los territorios168
se verifican las tensiones y presiones por la ocupación que de él hacen las actividades
socioculturales y económicas de los colectivos y comunidades al disputar los recursos requeridos
necesarios para desarrollar sus propósitos. En la expansión de los procesos de globalización los territorios
urbanos y rurales (re)adquieren importancia para levantar políticas y estrategias locales de desarrollo. El
territorio es un espacio privilegiado para la aplicación de políticas y programas de desarrollo, y para la
construcción de nuevas institucionalidades, buscando transformar las administraciones locales y
regionales en agentes de desarrollo territorial, aunque con limitaciones y condicionantes que en la
mayoría de los casos restringe el despliegue en plenitud de este papel.
La autoridad, en sus prácticas y definiciones, señala respecto al uso y significancia del territorio en el
despliegue de las actividades individuales y colectivas, que generan un legítimo costo y resultado que
altera la configuración del mismo. Son necesarios, y son consecuencia de los esfuerzo para lograr el
crecimiento, asumiendo que modifica las formas de relación, producción y gestión, facilitando la
explotación y extracción de recursos, en una economía abierta al mundo. Para esos fines, realiza acciones
de atracción de inversiones explícitamente, otorgando facilidades y garantías, cuyo instrumento promotor
es el DS 600. Se plasma en esto la visión que en un mundo sin fronteras (para el capital financiero, los
168 La revalorización de los territorios como fundamento basal del desarrollo local -regiones, provincias o comunas-
está relacionada con los procesos estructurantes del proceso de globalización. Es en estos donde la estrategia de
expansión del capital se manifiesta con mayor énfasis y evidencia las tensiones y contradicciones de descansar en la
reproducción del capital como medio preferente, cuando no único, de satisfacción de las necesidades de las personas
y de la provisión de bienes públicos o privados a la población y a las sociedades en América Latina.
80
bienes de capital, las materias primas o comodities e insumos) los límites territoriales, y los
administrativos políticos no pueden ni deben ser impedimento para generar riqueza.
En el desarrollo de los territorios se considera que en su constitución convergen al menos tres aspectos o
dimensiones: la física: que hace referencia a un área geográfica; la administrativa: definida por el
ordenamiento jurídico institucional; y la social: representada como el resultado de una construcción
colectiva histórica.
En este sentido, los modelos de Planificación y Gestión del Ordenamiento Territorial son considerados
como aporte a los procesos de descentralización política. Los enfoques tradicionales están siendo
sometidos a nuevas miradas y perspectivas, como un modo de abrirse a la complejidad del desarrollo. El
desarrollo territorial desafía a los agentes regionales, provinciales y locales a una mayor audacia creativa
en el diseño de políticas públicas, la configuración de planes de inversión, la detección de inversiones
creativas y novedosas, coherente con los desafíos y condiciones de sustentabilidad, con capacidades
crecientes de flexibilidad y adaptación entre las ofertas públicas de instrumentos, planes y programas
gubernamentales y la demanda y necesidades de las comunidades.
El Estado está en un proceso para dotar a sus instituciones de una política de ordenamiento territorial
coherente, cuya estrategia pone el acento en la capacidad de gestión de las administraciones regionales
(nivel mezo del desarrollo), para aplicar criterios directores, con flexibilidad en función de fortalecer y
consolidar la descentralización, que a ratos se ve estancada. La construcción y diseño en las prácticas
regionales de los modelos de gestión y planificación. Estos consideran cuatro principios:
El de respeto a la diversidad, que demanda una Administración Central alineada con el
de la Solidaridad territorial. A su vez induce a contar con una adecuada y nítida distribución de
competencias por niveles de la administración del Estado, tarea en la cual se encuentra la
subsecretaría de Desarrollo Regional, dependiente del Ministerio del Interior, desde inicio del, dando
origen al de
la subsidiariedad entre los territorios y entidades públicas, donde el foco radica en mejorar la
articulación vertical (integración), a través de prácticas y gestiones innovadores, de transformación de
las culturas institucionales, desde la autarquía hacia el último principio, el de
el de la Complementariedad, que hace referencia a la cooperación horizontal (integración
intersectorial) y agregación de valor en el encadenamiento y articulación del servicio dado
Es claro que en este terreno queda mucho camino por recorrer, del mismo modo como lo son las
orientaciones que se pueden registrar y observar en las intervenciones públicas de los últimos años, en
materias de planificación. Aún se está lejos para asegurar un logro de este nuevo enfoque. Así, conviven
formas o enfoques de hacer zonificación o planificación territorial:
la planificación espacial169
, donde los vectores preferentes para hacer levantamiento y mapas son los
perfiles o tipologías de suelo, recursos que sustenta, y los asentamientos humanos, como población
que ocupa un espacio geográfico. Desde este enfoque se nutre la tradición de la planificación, y logra
hegemonía en la definición de instrumentos jurídicos y de gestión. Establece y describe espacios
territoriales que se observan técnicamente ajustados para procesos desarrollar procesos de
planificación...
169 Ha sido la modalidad dominante en el diseño de políticas y estrategias de desarrollo de los territorios. La que
alcanza su mayor expresión gracias a la labor desempeñada por ODEPLAN, oficina antecesora del Ministerio de
Planificación.
81
las planificaciones centradas en la interacción de actores, en la convicción que son estos los que
transforman los territorios. Aquí se reconocen las organizaciones sociales, las administraciones
regionales-locales, las empresas e instituciones afines y, las comunidades activas, en el ejercicio de
los derechos preservación del suelo y disputa de los recursos, en función de intereses diversos, que las
más de las veces amenazan la sustentabilidad territorial. El marco de acción se configura por los
acuerdos y disensos de quienes participan y cuya posibilidad de articular estrategias de desarrollo
inclusivas y sostenibles se encuentran más cercana a la esfera de acción de los gobiernos regionales y
locales, que a otras entidades públicas sectoriales.
En ambos enfoques de planificación se considera que la gestión del territorio radica en las personas, y
difieren de los énfasis y correlación que se establece entre estas y los instrumentos y reglamentaciones.
En consecuencia, tanto políticas, como planes, programas y proyectos incorporan, de un modo u
horizonte disímil, la herencia social e histórica de las comunidades, la satisfacción de las demandas y las
necesidades de la población, y la construcción de horizontes compartidos.
Los modelos y prácticas de gestión expresan tipos de aproximaciones de desarrollo territorial diferentes:
unos, de arriba hacia abajo, regidos o gobernados por autoridades públicas y privadas; y, otros de abajo
hacia arriba, acumulando y agregando intereses desde la base social, en un proceso de construcción de
actoría y capacidad de hacer. La primera de las formas, de arriba abajo, es más características de las
estrategias sectoriales, ministeriales del Ejecutivo. Las segundas, de abajo hacia arriba, están más
cercanas a las acciones o programas locales-regionales o municipales...
Este enfoque territorial, en el ámbito de experiencias o casos (y no de una política estructurada
institucionalizada), manifiesta el empleo de estrategias complementarias con el fortalecimiento de las
dinámicas locales. El proceso de planificación, sobre todo en el enfoque centrado en la relación de
actores, exige tener en cuenta algunas consideraciones prácticas con el propósito de ajustar tiempos,
capacidades, recursos y esfuerzos conducentes al logro de objetivos y resultados.
En los objetivos del desarrollo territorial se constata que las políticas sectoriales, de carácter centralizado,
no son suficientes para un desarrollo armónico desde el punto de vista del equilibrio y sustentabilidad
territorial, las acciones e iniciativas de planificación y gestión de los territorios están al menos en tres:
En el nivel meso donde debieran concentrase los esfuerzo en fortalecer los liderazgos de los GORES,
y, la modificación de las culturas institucionales sectoriales de los Servicios Públicos (SSPP).
En el ámbito territorial, especialmente en la selección de la escala más adecuada para procesos de
zonificación y desarrollo de prácticas de cooperación público-privado, que integren las distintas
contribuciones o aportaciones, y disminuyan las pérdidas, fugas y externalidades negativas.
En el ámbito local que ha de enfocarse en la articulación entre la demanda y la oferta para instalar la
lógica de gestión por oportunidades, el respeto por las comunidades y la preservación de las
condiciones de vida que las comunidades definan.
En la gestión y planificación territorial se trata de ampliar la mirada y la acción de agentes regionales
hacia una gestión integrada en base a una articulación de los instrumentos e iniciativas territoriales, que
otorga mayor significación y valor a las visiones, recursos y trayectorias de los colectivos locales.
Lineamientos en esta dirección es posible de observarlos en experiencias del Programa interinstitucional
―Chile Emprende‖, del Servicio de Cooperación Técnica-Sercotec, regionales del Ministerio de Obras
Públicas, y, del Instituto de Desarrollo Agropecuario-INDAP, también en la Zonificación del Borde
costeros de la Región del BioBio y de Aysén, OT de la Región Metropolitana. En todas ellas la
articulación de actores está presente como elemento.
82
3.3.5 BREVE DESCRIPCIÓN DEL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA EXTRACTIVA EN LA REGIÓN
La actividad minera en Chile se desarrolla preferentemente en ocho de las quince regiones que lo
conforman. Desde la entrada Norte, Arica Parinacota hasta la de O‘higgins, adyacente con la
Metropolitana (Santiago) por el Sur, para luego bajar hasta el extremo austral de la Patagonia.
El Estado chileno es propietario de una de las empresas más grandes, CODELCO, que explica el 50%
aproximadamente de la producción de cobre, el principal recurso minero que se extrae y exporta a
distintos latitudes. Un socio preferente es la Republica Popular China.
La minería constituye uno de los sectores claves que aportan al PIB nacional170
. Genera riqueza y fuentes
de trabajo, sus trabajadores están por sobre la media en cuanto a ingresos per cápita. El sector minero
privado, en las últimas tres décadas, ha experimentado un crecimiento mayor que otros, fruto de las
extraordinarias reservas naturales con que cuenta el país y de la ―tecnología de punta‖ que hace posible la
actividad extractiva, facilitada por la normativa vigente, tal como la Ley de Inversiones Extranjeras
(Decreto Ley 600), y, el Código de Minería.
Los recursos explotados por la industria extractiva son faenas mineras de metales. La minería ha jugado
un papel muy importante en la historia de la economía chilena, ya desde mediados del siglo XIX, la
explotación del salitre generaba un impulso relevante para Chile. En el caso particular del cobre, durante
gran parte del siglo XX, y especialmente a partir de la segunda mitad, su importancia relativa fue
incrementándose como fuente de recursos fiscales, generación de empleo y captación de inversión.
Durante la última década del siglo XX, la minería y en especial la del cobre vivió un período de auge sin
precedentes. La producción del sector, impulsada por un fuerte proceso de inversiones, creció en un 237%
desde 1990 al año 2006. De acuerdo a cifras de la Comisión Chilena del Cobre (Cochilco), nuestro país
pasó de producir 1.609 mil toneladas métricas de cobre fino (MTMF) en 1989 a 4.391 MTMF en 1999.
En el año 2007 el nivel de producción llegó a 5.557 MTMF.
Según las cifras del PIB regionalizado, la minería es la principal actividad económica de la región de
ATACAMA, donde se localiza el Proyecto Pascua LAMA donde destacan la producción de cobre, oro
plata, hierro y molibdeno. En segundo término aparece el sector construcción y luego los servicios
financieros y empresariales.
En cambio, en la región de Coquimbo, la economía de la región se basa, fundamentalmente, en las
actividades relacionadas con la minería, la agricultura y la pesca. En el caso de la experiencia de
Andacollo, la minería ha sido una actividad tradicional. Existen en la región yacimientos de manganeso,
oro, plata, cobre, hierro y plomo. Entre los minerales no metálicos se encuentran depósitos de apatita,
yeso, carbonato de calcio, cuarzo, combarbalita, ónix y lapislázuli. La mina de cobre Los Pelambres,
cerca de Salamanca, en la Provincia de Choapa, es una de las más grandes del mundo, con una reserva
estimada de 2100 millones de toneladas.
170 Una característica del proceso de inversión registrado en los años noventa es la importancia de la participación de
la minería privada. Esto generó a partir de 1990 un cambio en la composición de la producción de cobre, ya que a
inicios de la década Codelco aportaba el 75% de la producción nacional, mientras que en la actualidad la producción
privada llegó al 70%. Durante el período 1990-2006 la actividad minera, como porcentaje del PIB, se ha mantenido
en torno a un 7,7% de participación valorada a precios del año 2003, Sin embargo, los fuertes aumentos de precio de
los últimos años han incrementado su participación a precios corrientes llegando al 23% en el año 2006. Si bien para
una actividad como la minería, donde el precio presenta dramáticas fluctuaciones, las mediciones en moneda
constante pueden no reflejar la verdadera evolución de su importancia en la economía, la falta de información
estructural medida en moneda corriente, obliga a tomar como referencia un año en particular. Para el caso de este
estudio se toma el año 2003 que corresponde a la última publicación de Matriz Insumo Producto del Banco Central
de Chile1.
83
El origen histórico de su poblamiento está vinculado a la producción de minerales de elevada ley que se
fueron agotando con el transcurrir del tiempo. En la segunda mitad del siglo adquirió gran importancia la
producción de mineral de hierro en el yacimiento de El Romeral, a unos 10 Km. al norte de La Serena,
cuya producción se exporta a través del puerto Guayacán. El yacimiento se explota a tajo abierto. En 1981
se puso en producción el importante yacimiento de El Indio, en la cordillera andina; muy rico en cobre,
plata y oro, este último metal es el que mayor valor aporta en su producción.
Es importante también la minería del manganeso, con un notable yacimiento, Corral Quemado, al sudeste
de la capital regional. Otros yacimientos menores siguen produciendo cobre, plata y oro en las comunas
de La Serena, La Higuera, Andacollo e Illapel.
3.3.6 LAS IMPLICANCIAS Y UTILIZACIÓN MARCO LEGAL EN LA EXPERIENCIA DE ANDACOLLO
Los cambios producidos por la mega minería en el entorno, percibidos por los propios actores, se refieren
principalmente al deterioro de la calidad del aire a causa de las emisiones de polvo de las mineras Dayton
y Carmen (las tronaduras siguen desarrollándose con viento favorable hacia la comuna, con el daño
constante a la calidad del aire de sus habitantes); el ruido de estas tronaduras que diariamente perturban el
quehacer de la ciudad; los malos olores emanados de los procesos de lixiviación con cianuro (Dayton) y
ácido sulfúrico (Carmen); la escasez de agua, y como producto de todo lo anterior, el proceso de
migración de la población hacia otros centros urbanos de la región, como La Serena y Coquimbo.
De todos los problemas mencionados, el tema que más preocupa es el deterioro de la calidad del aire,
debido a que trae consecuencias como el aumento de enfermedades respiratorias. A esto se debe añadir
que la comuna ya no cuenta con fuentes de agua permanentes, por lo que el agua potable debe ser traída
desde el acuífero El Culebrón. La producción agrícola de autoconsumo que se desarrollaba ya no es
posible, lo poco que se produce se encuentra contaminado.
En el plano sociocultural, el proyecto Andacollo Oro de Minera Dayton implicó la erradicación del
poblado de Churrumata, formado por alrededor de 120 familias. A juicio de los representantes de la
Minera Dayton, esto significó un avance para las familias dado que estas se encontraban viviendo en
condiciones de pobreza y hacinamiento. Para los representantes de la agrupación ambiental de Andacollo
(CMA- Agrupación para el Control del Medioambiente y Desarrollo Comunal de Andacollo), esto sólo ha
contribuido al proceso migratorio que sufre la comuna. Durante el año 1997 la quebrada de Chepiquilla se
ve contaminada por primera vez por escurrimiento de soluciones ácidas. Este es la primera de muchas
situaciones que han puesto en riesgo la vida de los habitantes de este lugar.
De acuerdo a los análisis del Departamento de Estadísticas e Información en Salud (DEIS) del Ministerio
de Salud del año 2004, la principal causa de muerte en Andacollo ese año correspondió a enfermedades
del sistema circulatorio (30% del total), seguido de tumores y neoplasias (21%) y en tercer lugar
enfermedades del sistema respiratorio (19%). Este último porcentaje no es un dato más: la mortalidad por
causa respiratoria en la IV Región alcanza un 11% y en el ámbito nacional un 10%.
A fines del año 2008 la Secretaría Regional Ministerial de Salud envió una carta a la Conama donde
informa que se sobrepasó por octava vez la norma de PM10 (material particulado respirable) de 150
microgramos (tras eso es alerta ambiental). "Las autoridades hacen vista gorda", "No hay una actitud seria
ni una postura más enérgica", dice el creador de la Agrupación de Control del Medio Ambiente. Su
colega, Mario Morata, alude a los aportes económicos que las mineras realizan en la comuna: "Ahí la
autoridad queda atada de manos y pierde la independencia". El lunes 6 de abril fue publicada en el Diario
Oficial la Declaración como Zona Saturada por Material Particulado Respirable, MP10, la localidad de
Andacollo y sectores aledaños, como concentración de 24 horas y anual.
84
A partir de esta declaración la Dirección Regional de Conama171
, Región de Coquimbo, inició la
elaboración del Plan de Descontaminación, de acuerdo al procedimiento establecido en el DS 94/1995 del
Ministerio Secretaría General de la Presidencia, reglamento que fija el procedimiento y etapas para
establecer planes de prevención y de descontaminación. La decisión busca acelerar el proceso de
descontaminación del radio urbano y, a la vez, mantener las inversiones mineras.
3.3.7 CASO: PROYECTO PASCUA LAMA
3.3.7.1 Localización del proyecto
El territorio comunal está conformado por dos valles que agrupan un total de veintidós localidades y cerca
de 70 caseríos, abarcando componentes físicos como el valle del río Huasco, la precordillera Andina y la
Cordillera de Los Andes.
En la cuenca del río Huasco se encuentra el poblado Alto del Carmen –sede administrativa del gobierno
comunal– confluyendo en dicha cuenca, los ríos del Carmen y del Tránsito, los que conforman dos
extensos valles que se extienden de oriente a poniente y que dividen estructuralmente la geografía. Según
datos generados por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), a partir del Censo 2002, la comuna de
Alto del Carmen cuenta actualmente con una población de 4.840 habitantes, lo cual representa un 1,9% de
la población regional. Alcanzando una densidad poblacional de 0,81 hab./Km2, siendo el 100% de la
población rural.
Un 79,2% supera los límites de pobreza, un 20,6% vive en pobreza total, mientras que un 13,5% son
pobres no indigentes y un 7,2% vive en la indigencia, siendo uno de los principales problemas sociales el
negativo crecimiento demográfico registrado en los últimos veinte años, factor condicionado por una alta
tasa de emigración comunal que gira en torno del 8%.
El fenómeno ha originado un notorio aumento de la población mayor de 60 años, y una sensible
disminución de la población joven, siendo esta comuna una de las que registra el significativo índice en el
ámbito provincial, de 14% población entre 60 y 89 años.
TABLA 11: UBICACIÓN GEOGRÁFICA DE LOS DEPARTAMENTOS (COMUNAS) MÁS CERCANOS AL
PROYECTO PASCUA LAMA
DEPARTAMENTO LOCALIDAD
CABECERA
SUPERFICIE POBLACIÓN (2010)
CALINGASTA Tamberías 22 589 Km2. 8.453 hab.
IGLESIA Rodeo 19 801 km² 9.141 hab.
JÁCHAL S. José de Jáchal 14 749 km² 21.812 hab.
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, Argentina, 2001
Desde un punto de vista fisiográfico la Región de Atacama es considerada como el comienzo de los valles
transversales, lo cual implica que las especies de flora y fauna tengan aquí muchos de sus límites de
distribución sur y norte. La región presenta climas desérticos, pero el incremento de las precipitaciones
hace que no sea tan rigurosa, destacándose tres condiciones climáticas: una en el sector costero, con
171 Comisión Nacional del Medioambiente (Ministerio del Medio Ambiente).
85
influencias marítimas; otra en la pampa intermedia y, por último, el sector cordillerano con incremento de
las precipitaciones y régimen térmico frío.
3.3.7.2 Actividad económica
Para el sector minero en la Región de Atacama importantes son los yacimientos de cobre (El Salvador,
Candelaria), hierro (Los Colorados) y oro (La Coipa, Maricunga) y plata existentes tanto a gran escala,
mediana y pequeña, así como todas aquellas actividades derivadas, tales como fundiciones, refinería,
plantas de tratamiento, puertos de embarque, caminos, redes de transportes y otros que reproducen el
impacto y fuerza económica que tiene esta actividad.
Localidades como Paipote, Potrerillos, El Salvador, Diego de Almagro, Chañaral ven plasmadas en sus
principales actividades la presencia de la minería en la Región. Cabe destacar el esfuerzo tecnológico
puesto para la obtención de producciones mineras, en explotaciones en altura sobre los 3800 msnm, que
han significado incorporar a la región la vanguardia de sistemas de explotación y tecnología minera, y no
sólo en aquellos yacimientos ubicados en altura.
La Región de Atacama es la gran productora de mineral de hierro en Chile, con una aportación de más del
60%. Cabe destacar, dentro de la producción de concentrados, la planta de pelletización de Huasco, con
una producción de más de 4‘000 000 de toneladas anuales, que se benefician en la planta siderúrgica de
Huachipato, en la Región del Biobío, o se exportan. Los principales yacimientos de hierro son los de
Cerro Imán, en Copiapó, cuya producción se exporta por el puerto de Caldera, y sobre todo el yacimiento
de El Algarrobo, a 40 km al sudoeste de Vallenar.
La minería del cobre está representada por el yacimiento de El Salvador, operado por la Corporación del
Cobre (Codelco), que produce más de 100 000 toneladas de metal al año. La fundición está ubicada en
Potrerillos y el embarque se realiza en un muelle especializado del puerto de Barquito, emplazado en la
bahía de Chañaral.
TABLA 12: III REGIÓN DE ATACAMA. PIB POR CLASE DE ACTIVIDAD ECONÓMICA. 2003 – 2009
(MILLONES DE PESOS DE 2003)
ACTIVIDAD 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (1)
AGROPECUARIO-
SILVÍCOLA 37.037 36.897 39.829 43.601 46.537 47.339 46.191
PESCA 19.485 20.088 21.376 20.606 20.432 27.328 23.046
MINERÍA 404.637 383.010 381.113 427.591 435.700 424.080 411.157
INDUSTRIA
MANUFACTURERA 24.620 26.177 27.990 29.112 32.273 34.649 31.695
ELECTRICIDAD, GAS Y
AGUA 41.672 41.786 37.604 41.165 27.813 22.939 31.079
CONSTRUCCIÓN 63.494 69.278 65.307 86.645 149.833 185.512 197.634
COMERCIO,
RESTAURANTES Y HOTELES 51.265 57.087 63.599 67.096 71.342 74.163 72.009
TRANSPORTE Y
COMUNICACIONES 51.972 57.095 59.056 62.902 65.591 67.916 74.184
86
SERVICIOS FINANCIEROS Y
EMPRESARIALES (2) 76.070 82.864 93.834 98.846 107.141 113.366 106.344
PROPIEDAD DE VIVIENDA 39.980 41.135 42.612 43.871 45.356 46.782 48.211
SERVICIOS PERSONALES
(3) 82.132 82.598 85.908 90.388 91.710 95.163 98.801
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 45.106 45.416 47.311 49.235 51.295 53.321 54.660
MENOS: IMPUTACIONES
BANCARIAS -9.270 -10.238 -11.787 -11.343 -12.495 -12.982 -12.098
Notas: (1) Cifras provisionales.
(2) Incluye servicios financieros, seguros, arriendo de inmuebles y servicios prestados a empresas.
(3) Incluye educación y salud -pública y privada- y otros servicios.
Fuente: Banco Central, 2010
3.3.7.3 El sector agropecuario de la Región de Atacama
La actividad agropecuaria más intensiva se concentra en los valles del Copiapó y del Huasco, donde
destacan algunos cultivos de hortalizas. La uva de mesa ha transformado el paisaje de Copiapó, donde los
parronales cubren más de 3 000 hectáreas. Otro cultivo importante es el olivo de Atacama, con más de 1
500 hectáreas, que suponen el 40% de la superficie olivarera del país, también se produce aceite. La
ganadería está representada por el vacuno en los valles y el caprino en los interfluvios.
La agricultura se ha visto especialmente desarrollada en los últimos veinte años con la incorporación de
nuevos suelos a la producción de uva de exportación, en el valle de Copiapó fundamentalmente y Huasco
en menor escala. En este último valle se han visto más desarrollados otros productos frutícolas y de
industria ligada a la actividad agrícola. En el Valle de Copiapó se produce la uva de mesa de exportación
utilizando el sistema de riego por goteo. Estas uvas son las primeras en salir al mercado a partir del mes
de noviembre. La producción de uva de exportación ha alcanzado ya los cinco millones de cajas
exportadas en temporadas pasadas. Los Valles de Huasco y Copiapó se producen y abastecen de
hortalizas frescas a ambas provincias, permitiéndose el envío de primores al resto del país.
La construcción Embalse Santa Juana, obra terminada en 1995, ha permitido atraer nuevas formas y
tecnologías de riego y producción más eficientes que redundan en un desarrollo mayor del Valle de
Huasco. La actividad pecuaria alcanza un escaso desarrollo, por las limitantes hídricas de la región,
localizándose solo en sectores de los valles, y en forma trashumante en sectores precordilleranos con
ganado y majadas de caprinos en sectores del desierto y depresión intermedia.
3.3.7.4 Estructura del proyecto
En territorio chileno se desarrollará gran parte del tajo abierto y se construirá un botadero de estéril, un
chancador primario, un complejo de mantención de equipos de mina y polvorín para el almacenamiento
de explosivos. Estas obras se ubicarán en la cabecera del río del Estrecho, tributario del Chollay, sobre los
4400 msnm. En territorio argentino se desarrollará una porción menor del tajo y se construirá un botadero
de estéril, las instalaciones de la planta de procesos, un tranque de relaves, los campamentos de
construcción (para 4000 personas) y operación (para 1000 personas), además de un aeródromo privado.
El mineral será extraído de la mina a razón de quince millones de toneladas por año y enviado a un
chancador primario ubicado en territorio chileno, para reducir su tamaño. Luego será transportado por
medio de una correa hasta las instalaciones del proceso que se ubicarán en territorio argentino,
87
traspasando la frontera a través de un túnel de 2,7 kilómetros de longitud. En la planta de procesos el
mineral se someterá a operaciones de chancado secundario, molienda y lavado. El mineral denominado
refractario será procesado mediante flotación convencional para obtener concentrados de cobre. El
denominado no-refractario, así como los relaves de la flotación, serán procesados mediante lixiviación
con cianuro de sodio, precipitación con zinc y refinación para obtener metal doré. El requerimiento de
agua para el Proyecto Pascua-Lama será de 370 l/s en total. Esta demanda será abastecida desde el río de
Las Taguas, en Argentina.
En Chile se considera extraer agua para las operaciones de la mina y talleres, estimándose un
requerimiento de hasta 42 l/s que se obtendrán desde el río del Estrecho y el río El Toro. Barrick
dispondrá de los derechos de aprovechamiento correspondientes según la legislación de cada país. Según
la Dirección General de Aguas de Chile (DGA), en el caso de Pascua-Lama, es un proyecto
transfronterizo que en el sector chileno no saca aguas para la operación industrial, solo sacaría aguas para
los requerimientos de los campamentos.
Existirá un acceso terrestre desde cada lado de la frontera. En Chile el acceso se realizará desde la ciudad
de Vallenar. El proyecto tiene una vida útil de veinte años según las actuales reservas, y anualmente
producirá unas 5000 toneladas de cobre contenido en concentrados, 615 000 onzas de oro y 18,2 millones
de onzas de plata. El monto de la inversión se ha estimado en 950 millones de dólares.
Inicio del proyecto
Las empresas que desarrollan el proyecto son: Compañía Minera Nevada S.A. en Chile, y Barrick
Exploraciones Argentina S.A. y Exploraciones Mineras Argentinas S.A., en la Republica Argentina.
Pascua Lama es el primer proyecto minero de carácter binacional y se desarrollará al amparo del Tratado
sobre Integración y Complementación Minera celebrado entre Chile y Argentina en diciembre de 1997,
aprobado por ley nacional en 2000. En agosto de 2004, además, ambos países firmaron el Protocolo
Adicional Específico al Tratado sobre Integración y Complementación Minera para el Proyecto Pascua
Lama, que define el área donde son aplicables sus disposiciones, conocida como área de operaciones o de
protocolo. Según establece el protocolo, en cada país se habilitará un puesto de control para acceder a
esas zonas.
La empresa Barrick Gold Corporation dio el puntapié inicial a sus planes de explotación en la cordillera
chilena, en alrededor de 3000 km² en torno al área del mineral El Indio, ubicado en la cordillera de la IV
Región de Coquimbo, adquiriendo dicha propiedad en el año 1994. Las primeras etapas de exploraciones
estaban dirigidas al rico sector Esperanza, 50 kilómetros al norte de las minas El Indio y Tambo, y en ese
proceso, fue descubierto el impresionante potencial que tenía el cinturón aurífero en esa zona.
En 1996, y en forma paralela a las reservas del sector de Esperanza, se descubrió una nueva falla muy
promisoria llamada Pascua, que registraba un aumento del metal de 3,4 millones de onzas a 10,1
millones. Tras este proceso de exploración, hoy se cuenta con un potencial minero que tiene una reserva
de 17 millones de onzas de oro y 560 millones de onzas de plata. Sumándoles los recursos y la
participación de Barrick en el sector Veladero, la cifra total asciende a 26 millones de onzas de oro.
Dicho descubrimiento, fue parte del escenario configurado para que Barrick Gold Corp iniciara en 1997
un fuerte lobby tendiente al diseño de un tratado fronterizo entre los gobiernos de Chile y Argentina, en
donde se estableciera un área de protocolo destinado al desarrollo de su mega proyecto en agenda. Pascua
Lama es un proyecto de desarrollo minero que consiste en la explotación a tajo abierto de un yacimiento
de minerales de oro, plata y cobre, y su procesamiento para obtener como productos metal doré (oro,
plata) y concentrado de cobre.
88
El yacimiento se ubica en la Cordillera de Los Andes, sobre el límite internacional chileno-argentino,
unos 150 kilómetros al sur-oriente de la ciudad de Vallenar, en la Comuna de Alto del Carmen, Provincia
de Huasco. Las localidades más próximas son Chollay por el Río Tránsito y El Corral por el Río San
Félix, ubicadas a 35 km. y 55 km. de distancia, respectivamente.
Avance del proyecto
En el proyecto Pascua Lama se ha completado el 90% de los trabajos de ingeniería detallada. Están
avanzando los movimientos de tierra más importantes en el lado chileno, ya se ha construido la entrada al
túnel que permitirá el traslado del mineral, y se ha avanzando en la construcción del campamento de
Barriales, con cerca de 540 personas actualmente en terreno. Por el lado argentino ya se encuentran en
terreno los contratistas encargados de los primeros movimientos de tierras.
Más del 25% del capital contemplado para el proyecto ya ha sido comprometido, asegurando la flota de
equipos mineros, los molinos de procesamiento, las instalaciones del campamento y los contratistas para
el movimiento de tierras. El proyecto se mantiene dentro del presupuesto de capital definido para su etapa
de preproducción de entre US$ 2800 millones a US$ 3000 millones, y se encuentra en línea con la
calendarización prevista para entrar en producción el primer trimestre de 2013. Se espera que la
producción anual sea de entre 750 000 a 800 000 onzas de oro en sus primeros cinco años de operación.
Barrick acordó adquirir un interés adicional de 25% del proyecto Cerro Casale de Kinross Gold
Corporation por US$ 475 millones, compuestos de US$ 455 millones en efectivo y US$ 20 millones con
la eliminación de una obligación contingente que Kinross debiera pagar a Barrick en caso de haber una
decisión de producción, lo que incrementa el interés de la empresa en el proyecto a un 75%. Cerro Casale
es uno de los mayores depósitos de oro y cobre no desarrollados del mundo, con reservas de oro de 23,2
millones y 5,8 millones de libras de cobre contenidas en reservas de oro (en una base de 100%) y se
espera una vida útil de la mina de alrededor de veinte años. El proyecto está ubicado en el distrito de
Maricunga, en la Región de Atacama de Chile, 130 kilómetros al norte del proyecto Pascua Lama.
3.3.7.5 Contribución a las comunidades
El presidente de Barrick Sudamérica, Igor Gonzáles, dijo que a pesar del contexto económico
internacional ―2009 fue un año positivo para las operaciones en la región, ya que además de alcanzar un
nivel de producción saludable, comenzamos la construcción de un proyecto de la envergadura Pascua
Lama, al tiempo que desarrollamos valiosas iniciativas para contribuir al bienestar y desarrollo de las
comunidades cercanas a nuestras operaciones y proyectos, de acuerdo con nuestro compromiso por una
minería responsable. Quiero agradecer el compromiso de todos los trabajadores de Sudamérica, que
aportaron significativamente al logro de los resultados‖. En Chile destacaron los avances obtenidos por
Compromiso Atacama, la alianza benéfica impulsada por Barrick respondiendo a su Responsabilidad
Social Empresarial (RSE) junto con Teletón, Un Techo para Chile y América Solidaria trabajan en
conjunto bajo el sello de Compromiso Atacama, una alianza inédita para favorecer el desarrollo social de
la Región.
Compromiso Atacama es la alianza multisectorial más ambiciosa que se haya diseñado para una región de
Chile. En una primera etapa se beneficiarán cerca de cuatro mil personas, tres mil de ellas a través de la
erradicación de campamentos. Además, Compromiso Atacama contribuirá al proyecto de construcción y
operación del nuevo centro de rehabilitación de la Teletón172
en Copiapó, el que beneficiará a cerca de
172 Fundación de Beneficencia que desarrolla las campañas de recaudación de fondos privados y públicos, empresas y personas
para apoyar la labor del Instituto de Rehabilitación infantil de Chile. Ha sido creada y liderada por el personaje y animador
televisivo Don Francisco
89
500 niños y jóvenes discapacitados. Finalmente, el trabajo con América Solidaria consiste en la llegada de
dieciocho jóvenes profesionales de diversos países de Latinoamérica en un período de tres años, quienes
junto a instituciones públicas y privadas locales participarán en el diseño e implementación de programas
de desarrollo sustentable.
A ello se suman los avances obtenidos por Un Techo Para Chile, que está trabajando para que 700
familias de Atacama dejen de vivir en campamentos y accedan a viviendas definitivas. Asimismo,
voluntarios de América Solidaria concluyeron su etapa de diagnóstico y están próximos a la puesta en
marcha de sus proyectos de fomento al turismo, agro-negocios, emprendimiento y desarrollo productivo,
mientras que Clase 21 ya está trabajando con dos escuelas su programa educativo apoyado por nuevas
tecnologías, el cual sería ampliado a doce establecimientos para llegar a beneficiar a más de 1000
alumnos y 50 profesores.
Lo anterior se complementa con las actividades de desarrollo sustentable que la empresa realizó junto con
la comunidad, y entre las que destacan becas a estudiantes secundarios y universitarios, cursos de
capacitación gratuitos y fondos concursables destinados a fomentar el micro- emprendimiento, a través de
diferentes programas que tienen especial énfasis en los menos favorecidos del Valle del Huasco.
Proyectos de apoyo a la cultura local e iniciativas para impulsar el desarrollo productivo también
formaron parte de la labor de Barrick en Chile en 2009.
El descontento ante el Compromiso Atacama
Según la Coordinadora Contra Pascua Lama-Santiago, en el marco de su estrategia de lavado de imagen,
Barrick ha impulsado una alianza con actores que gozan de cierta legitimidad social a raíz de una
trayectoria de beneficencia. A fines del año pasado se difundió la iniciativa Compromiso Atacama entre
la Barrick, Teletón, Un Techo para Chile y América Solidaria, promocionado como una alianza para
"ayudar el desarrollo de la región".
Esta gran intervención mediática, sumada a otras acciones directamente dirigidas a los vecinos del
Valle173
ha demostrado la profunda desigualdad que tienen los actores en conflicto. Frente a una política
de repartición de migajas para la sociedad, de cooptación de líderes, personalidades y organizaciones
sociales, y de connivencia con los distintos niveles de gobierno, se alza un grupo de gente sin más
recursos que la convicción en la defensa del territorio, seguros de que sus mayores riquezas son la tierra y
el agua, fuentes de todo lo demás.
Evaluaciones ambientales
El proyecto Pascua Lama fue sometido por primera vez al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental
(SEIA) en el año 2000 y fue probado por la COREMA de Atacama en el año 2001. Durante la evaluación
la empresa no mencionó ni los impactos, ni los riesgos de la destrucción de glaciares. Pero luego, Barrick
tuvo que someter por segunda vez el proyecto al SEIA, después de que las comunidades locales
advirtieron sobre la presencia de glaciares en la zona de extracción minera. Las organizaciones sociales,
ambientales y ciudadanas en el ámbito nacional, apoyaron a los habitantes del valle en su oposición a
Pascua Lama, y en sus demandas de exigir un nuevo estudio ambiental del proyecto.
173 Entres estas se destaca la entrega de ordenadores portátiles a los niños de las escuelas locales, de ambulancias a
hospitales y centros de salud comunitaria o familiar, de financiamiento de fiestas tradicionales populares, apoyo a
micro-emprendimientos personales o colectivos, otorgamiento de becas de estudios, aporte para mejoras
infraestructura física y equipamientos escuelas, clubes y asociaciones diversas de la comunidad… Las que logran
impactar, facilitando la aceptación social del proyecto de Barrick y sus externalidades.
90
El escándalo del ocultamiento de la existencia de glaciares por parte de Barrick en el área de su proyecto
minero inundó los medios de comunicación, rompiendo el silencio del gobierno en torno a Pascua Lama.
No obstante lo anterior el gobierno de Ricardo Lagos firmó, en agosto del 2004, un protocolo de acuerdo
(Protocolo Adicional Específico al Tratado Minero) para el desarrollo de aspectos prácticos del proyecto
(Archivo de Prensa del Ministerio de Minería, 2004).
En noviembre del 2004 las organizaciones opositoras al proyecto mandaron una carta al presidente
Ricardo Lagos y al Parlamento para explicar su rechazo. Un extracto de la carta que se tornó en símbolo
de esta epopeya de las comunidades contra la minera señala: ―El aire que respiramos, el agua que
bebemos y la tierra que cultivamos vale más que el oro que quieren llevarse las transnacionales. Hasta
hoy el Presidente no responde, pero la difusión vía Internet (redes sociales y medios on line) logró romper
el cerco informativo que había rodeado al proyecto‖.
En tanto, ese año Barrick había ampliado las exploraciones en la zona descubriendo otras reservas de
minerales. Por ende, aumentó el área de influencia del proyecto, incrementando la superficie a ser
explotada en un 30%. Dado la nueva información sobre los glaciares previamente ocultados y la
ampliación del área de explotación, el proyecto Pascua Lama debió ingresar nuevamente al SEIA en el
año 2005.
Cabe destacar que frente a la fuerte movilización la compañía tuvo que cambiar varias veces su discurso
en cuanto a las consecuencias del proyecto sobre el medio ambiente. Inicialmente Barrick no había
manifestado inquietud sobre los impactos del proyecto en la zona, ni había mencionado la necesidad de
destruir parte de los glaciares para poder explotar los yacimientos de minerales. Finalmente, después de
haber reconocido la existencia de glaciares, especificó que en realidad solamente eran masas de hielo
superficiales y que una opción sería trasladarlas.
El gobierno no aceptó tal proposición y puso como condición el cambio de la explotación a tajo abierto de
los yacimientos por una explotación subterránea para evitar la destrucción de los glaciares. Asimismo
exigió en su Resolución de Calificación Ambiental el monitoreo de todos los glaciares del área de
influencia del proyecto, durante los años de faenas y hasta el cierre del proyecto. La COREMA, con estas
modificaciones, aprobó el proyecto a fines del año 2005174
.
3.3.7.6 Participación de la sociedad civil en Pascua Lama, Región de Atacama
El mecanismo de participación utilizado ha sido la movilización y sensibilización de las comunidades
afectadas, ocupando las instancias de consulta previstas en la legislación vigente. Ha descansado más en
la capacidad de poner en la agenda pública local regional, y presionar de ese modo a los decisores
públicos, y en menor medida a la empresa, de modo de modificar algunas de los implicancias más críticas
como el traslado de glaciares y uso del agua, obligando a la autoridad a buscar mecanismos que atenúen
los efectos de proyecto minero. En este sentido, el logro principal ha sido poner en la discusión global el
deterioro y la afectación que conlleva Pascua Lama.
No obstante las opiniones de las habitantes y líderes de las comunidades no son homogéneas, como se
ilustra en los párrafos siguientes. Las acciones ciudadanas mantienen y refuerzan una coordinación
efectiva con los dirigentes del lugar, con organizaciones ambientales de todo el país y una campaña
informativa a la población con el objeto de redoblar las fuerzas colectivas frente al proyecto que al
174 El nuevo Estudio de Impacto Ambiental fue aprobado en Chile a mediados de febrero de 2006, de acuerdo con la
Resolución de Calificación Ambiental (RCA) 024/2006; mientras que el Informe de Impacto Ambiental (IIA) en
Argentina se aprobó el 5 de diciembre de 2006.
91
parecer no molesta al gobierno, pero que reflejó en la última Marcha por la Vida realizada en Vallenar
que tiene varios ciudadanos detractores.
"Lo veo favorable, pero tengo dudas como siempre porque los medios de comunicación tienen
hoy a la sociedad con la vista vendada y eso me preocupa, porque cuando hay una marcha con un
líder la gente está presente, pero una vez que se ven solos son como corderitos y no hacen nada‖,
señaló el dirigente colla, Soilo Gerónimo Escalante, opositor al megaproyecto.
Santiago Luis Faura, dirigente ambiental del sector Alto del Carmen, manifestó que a medida que
aumenta la tensión en la zona, sus manifestaciones deben impedir el inicio de Pascua Lama y aclaró que
están dispuestos a llegar ―hasta las últimas consecuencias‖:
Nosotros hemos sido muy pacíficos, esta es la sexta marcha, se hace todos los años, hemos
realizado ocupaciones pacíficas de caminos, hemos sido agredidos, nos han golpeado y nosotros
siempre pacíficos, pero eso se va a terminar cuando una máquina o un camión empiece a trabajar
en el proyecto minero. Lo que dice la empresa respecto de que está trabajando, sí lo están
haciendo, pero en la mejora de un camino que ellos construyeron y prometieron hacer una berma
para los peatones.
Nancy Yáñez, abogada y co-directora del Observatorio Ciudadano y que asesora a la comunidad
huascoaltina, proyecta las dificultades que deberán enfrentar los habitantes del norte de Chile ante la larga
lista de inversiones de extracción que se proyectan en la zona:
En todas partes se empieza a instalar una cierta desesperanza aprendida y es que la comunidad
tiene que lidiar en distintos frentes como el proyecto minero Pascua Lama y todo lo que eso
implica por el poder de los ejecutores del proyecto, pero paralelamente enfrentan también el
proceso de evaluación de impacto ambiental del megaproyecto minero El Morro.
Las acciones ciudadanas son una parte de las herramientas, otras son las instancias legales. Por eso, la
abogada Yáñez agregó que están a la espera de la evaluación que realice la Corte Interamericana de
Derechos Humanos ante la nueva presentación de una medida cautelar que presentaron a nombre de la
comunidad diaguita que rechaza el proyecto por afectar parte de las 396 mil hectáreas ancestrales, destruir
los glaciares y por el daño ambiental que representa la contaminación de la escasa agua.
Acciones binacionales
El 13 de junio se realizó la sexta marcha ―Por la Vida y el Agua: contra Pascua Lama‖ en la ciudad de
Vallenar en la región de Atacama. Paralelamente, en Buenos Aires, Santiago y Mendoza se llevaron a
cabo diversas actividades de difusión e información sobre destrucción y saqueo de glaciares y minería.
Mil 500 personas participaron en una marcha contra Pascua Lama en Vallenar. En Santiago también hubo
manifestación en contra de la empresa transnacional Barrick Gold. La marcha contra el proyecto minero
Pascua Lama en Vallenar, región de Atacama fue convocada y denominada "Caminata por la vida",
donde ante más de mil 500 personas se inició un acto con artistas locales y palabras de diversas
organizaciones.
Los organizadores de la marcha acusaron a la empresa de lanzar "una desproporcionada" ofensiva
consistente en prometer empleo a la comunidad, acotando que esta ha recibido más de 128 000 currículos,
en circunstancias que los puestos de trabajo que generaría no excederían los 5000.
La actividad en la región de Atacama se realizó en coordinación con otras actividades que se llevaron a
cabo en Argentina y en Canadá, siguiendo la convocatoria de los indígenas chochones y de las
92
comunidades auto-convocadas contra el proyecto en suelo trasandino, además de una marcha realizada en
Santiago que comenzó frente a la Estación Mapocho.
Desde el Valle del Huasco, límite sur del Desierto de Atacama, donde desde hace diez años se desarrolla
el conflicto minero binacional Pascua Lama, las organizaciones ciudadanas argentinas y chilenas reunidas
en el Encuentro binacional ―Causas y Cauces comunes: los Andes sin minería de Frontera‖, por nuestros
hijos y las futuras generaciones declaramos:
El repudio absoluto al Tratado Minero Binacional y al tipo de minería que impulsa, este instrumento
refleja un modelo económico impuesto por las grandes economías mundiales, fue diseñado por empresas
mineras transnacionales, entre ellas Barrick Gold, y profundiza un modelo destructivo, impositivo y
transgresor, no solo de nuestra cultura, economía y naturaleza sino de nuestros valores, los valores de
nuestras sociedades, dejando de manifiesto una intencionalidad perversa de enriquecimiento desmedido
de unos pocos a costa de muchos. El crecimiento económico infinito, base del modelo imperante, no es
más que una intensión ridícula e insustentable, que lo único que logrará es la destrucción de todo lo que
conocemos, es por eso que trabajaremos sin descanso para luchar contra este modelo. Nos oponemos a la
mega minería química en la cordillera porque:
Atenta contra el mayor y más preciado bien que conservan nuestros territorios; el agua; la cual riega
nuestros territorios y sabiamente nos provee en épocas de sequia, situación que ha permitido nuestra
vida y nuestra sustentabilidad, la que vamos a proteger a cualquier costo.
La Mega minería química a la que estamos siendo expuestos es la más contaminante del mundo por el
alto nivel de residuos químicos que genera: cianuro, mercurio y arsénico, entre otros.
Violenta nuestras formas de vida tradicionales, dañando el patrimonio histórico, cultural y social,
mediante diversos mecanismos de corrupción, cooptación y extorsión han ensuciado lo más profundo
de nuestras comunidades, dividiendo pueblos, comunidades incluso familias.
Finalmente, si nuestras autoridades no han tenido dignidad, voluntad y compromiso para enfrentar
este saqueo, nosotros sí los tenemos y no queremos que nuestra soberanía se vea restringida por un
tratado que entrega un territorio que pertenece a dos países soberanos, a una empresa transnacional.
Seguiremos siendo vecinos, el país virtual que han puesto entre nosotros no nos dividirá, nos hemos
reunido con el propósito de continuar coordinándonos, hemos trabajado estos días con ese fin y
nuestra fuerza radica en la verdad y la convicción para defender la cordillera, la que históricamente
nos ha separado, y que hoy nos une.
Movilización social
Existe una conformación de líderes que si bien es escasa en el Valle del Huasco, es respetada y valorada.
Su valoración tiene directa relación con la participación ciudadana, ya que la cultura cívica de la
población local se centra en la representación.
La generación de espacios de discusión y de información han obligado a todas las instituciones a
pronunciarse frente a las decisiones territoriales, pero es evidente que, ante la falta de preparación de la
población local para enfrentar conflictos de carácter judicial o técnico, han tenido que recurrir a asesores
que apoyen su causa contra el desarrollo del proyecto Pascua Lama.
La creación de redes que han articulado el trabajo y apoyo hacia la comunidad han significado una
fortaleza para enfrentar los conflictos y decisiones de Barrick Gold frente a sus presentaciones en los
distintos proceso de evaluación y cómo la comunidad se informa y no se deja persuadir fácilmente por la
93
alta capacidad de entrega de beneficios, que hacen olvidar los impactos reales del proyecto Pascua Lama
en el valle del Huasco.
Las formas de enfrentar situaciones como el litigio de propiedad de los ancestros del Valle del Huasco y
Barrick Gold han significado la presentación de antecedentes judiciales, proceso que en algunas
situaciones ha sido contraproducente, ya que en algunas circunstancias han debilitado los movimientos
ciudadanos por el traspaso de la responsabilidad a aquellos profesionales que sostienen las causas.
Una de las primeras organizaciones sociales que se desarrolló contra el proyecto Pascua Lama fue el
Consejo de Defensa del Valle del Huasco, quien es protagonista en el proceso de EIA en el año 2001,
organización que recabó información sobre el proyecto con el objetivo de informar a la ciudadanía del
valle y a todo el país. Con la información y visión del proyecto realizaron observaciones en el proceso de
SEIA, concluyendo que esta instancia fue totalmente inútil, ya que las demandas planteadas fueron
absolutamente pasadas por alto y obviadas.
Con la presentación de la EIA en al año 2005 surgió la necesidad de reunirse y de exponer con más
énfasis y fuerza la información con la cual las organizaciones sociales contaban, es aquí que la Iglesia
local juega un papel fundamental y congrega a un número importante de ciudadanos con el ánimo de
fortalecer este proceso de participación ciudadano, refundándose el Consejo de Defensa del Valle del
Huasco y la creación de la Coordinadora de Defensa del Valle del Huasco en Alto del Carmen. Estas
organizaciones lograron un papel fundamental en la difusión de los impactos que traería Pascua Lama
logrando viajar a Santiago y realizar reclamaciones por el proyecto ante la Comisión Nacional del
Medioambiente (Conama).
Si bien han surgido una seria de organizaciones sociales, estas han caído en conflictos de interés, por
manejo de posturas frente a aminorar los efectos del proyecto, pero que no han dejado conformes a la
ciudadanía, lo que ha llevado su debilitamiento. Es necesario mencionar que los mejores momentos de las
organizaciones son cuando han trabajado en conjunto potenciando sus fortalezas, aminorando sus
debilidades técnicas, que en algunos casos han sido la causa de mantener claridad frente a las propuestas.
La movilización social generada durante esta última década contra el proyecto Pascua Lama tuvo un
importante impacto sobre el desarrollo de la política ambiental. Efectivamente, este proyecto minero,
junto a otros conflictos de gran impacto local y nacional, generaron la modificación del reglamento de la
ley 19300 de Bases del Medio Ambiente, para obligar a estudios de impacto ambiental en caso de
presencia o cercanía de glaciares; obligó al diseño y a la promulgación por parte del gobierno de una
Política Nacional de Glaciares en 2009 y a la creación de un departamento de glaciología y nieves en la
DGA; y, finalmente, a un importante cambio en la institucionalidad ambiental, la cual dio origen al diseño
de un Ministerio de Medioambiente, un Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental y una
Superintendencia de Fiscalización Ambiental.
Específicamente, en relación a los glaciares, la modificación del Reglamento de la Ley 19300 en el 2008
fue llevada a cabo por la Conama y consistió en obligar a las empresas a realizar estudios de impacto
ambiental en todo proyecto que a desarrollarse en áreas cercanas a glaciares. En cuanto a la Política
Nacional de Glaciares, el objetivo es dar protección a los tres mil glaciares que se han registrados en el
territorio nacional. Con esas medidas, el gobierno de Bachelet creyó cumplir con su promesa electoral de
―proteger los glaciares y no aprobar su remoción y/o destrucción‖; pero en realidad estas acciones fueron
formales e insuficientes: la nueva política de glaciares es ambigua en sus definiciones (define los
glaciares como recursos renovables) y no dispone de sanciones efectivas.
En el ámbito de las acciones futuras de los ciudadanos en torno al proyecto Pascua Lama existen tres
desafíos que pueden ayudar a reducir los impactos de este proyecto y al mismo tiempo mejorar la política
pública nacional:
94
Retomar la iniciativa de legislar para la protección de glaciares, en base al texto de ley elaborado por
los ambientalistas y agricultores, y presentado por el senador Antonio Horvath. El momento es
propicio dada la reciente aprobación de la Ley de Protección de Glaciares en Argentina, la cual tiene
la misma estructura normativa.
En base a las investigaciones sobre el diseño, formulación y aprobación del Tratado Binacional
Minero entre Chile y Argentina y el involucramiento de la empresa Barrick en ello, publicitar su
ilegitimidad e iniciar un proceso político para su debilitamiento y derogación. Chile Sustentable -
Estudio de Caso: Proyecto minero Pascua Lama de Barrick Gold en Chile.
Considerar como oportunidad política la Resolución de Naciones Unidas sobre el ―Acceso al agua y
al saneamiento como derecho humano esencial‖, el pasado 28 de julio de 2010, e iniciar un proceso
de discusión de propuestas legales para un cambio de las políticas de agua, incluyendo la protección
de glaciares como reservas estratégicas.
3.3.7.7 Acciones políticas y legales ante la justicia nacional e internacional
Durante la segunda evaluación por parte de la COREMA, los detractores del proyecto no abandonaron las
actividades de protesta. Al contrario, el 21 de marzo de 2005 se organizó una marcha en Vallenar en la
cual participaron unas 500 personas. El mismo año, el diario El Chañarcillo realizó una encuesta
mediante Internet mostrando que sobre 27 mil encuestados, una mayoría absoluta del 97% expresó estar
en contra del proyecto Pascua Lama.
De manera paralela, las organizaciones ambientales y ciudadanas pusieron en marcha varias iniciativas
para evitar la destrucción de los glaciares y asegurar su protección. El Programa Chile Sustentable logró
reunir información científica sobre los glaciares para su difusión por los medios de prensa. También se
encargó de denunciar la campaña de desinformación realizada por Barrick con respecto a sus actividades
sobre glaciares y desenmascarar a la empresa que falsamente afirmaba que existían experiencias de
traslado de glaciares en el ámbito internacional.
A fines de 2005, en el contexto de la campaña presidencial y el cambio de gobierno, organizaciones
ambientalistas lograron con la candidata Michelle Bachelet firmar el Acuerdo de Chagual; en el cual uno
de los diez compromisos se refiere específicamente a la protección de los glaciares y a prohibir su
remoción o destrucción.
La entonces candidata se comprometió a ―proteger los glaciares, y no aprobar su remoción y/o
destrucción‖, y los ambientalistas se comprometieron a proponer una ley para estos fines. En octubre del
2006, el Programa Chile Sustentable, junto con la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA) y el Instituto
Geográfico Militar, entregaron al gobierno un Proyecto de Ley de Protección de Glaciares. Sin embargo,
el proyecto nunca fue patrocinado por el gobierno de Bachelet, debido a la influencia de las empresas
mineras, agrupadas en el Consejo Minero, dado que otras compañías como la estatal Codelco y la
sudafricana AngloAmerican también se encontraban interviniendo glaciares en la cordillera de los Andes
en las regiones centrales del país. A consecuencia de ello, los ecologistas y agricultores recurrieron al
Congreso, siendo el senador Antonio Horvath (RN) quien presentó una propuesta de Ley de Protección de
Glaciares, con insumo de los ecologistas, la cual fue aprobada por la sala del Senado, pero no patrocinada
por el Ejecutivo.
Sin embargo, el gobierno, con el objeto de no aparecer faltando a su compromiso, diseñó y dictó una
Política Nacional de Glaciares; mandato a los servicios públicos de elaborar un Catastro Público de
Glaciares y creó un Departamento de Glaciología y Nieves en la Dirección General de Aguas (DGA),
aprobando para ello nuevas partidas presupuestarias.
95
Sin embargo, a pesar de la oposición de las comunidades locales y la condena del proyecto por parte de la
sociedad civil, el gobierno Bachelet continuó desarrollando las condiciones para la aprobación de los
permisos sectoriales. Así, en agosto del año 2009, la DGA entregó los permisos sectoriales a Barrick. A
fines de ese año, además, los gobiernos de Michelle Bachelet en Chile, y de Cristina Kirchner en
Argentina, llegaron a un acuerdo respecto de condiciones especiales de tributación del proyecto Pascua
Lama, lo cual significó un nuevo apoyo a la empresa, esta vez subsidiado por los ciudadanos chilenos y
argentinos.
Simultáneamente a estos hechos, en el año 2007, los diaguitas huascoaltinos, cuyas tierras eran
intervenidas por el proyecto, interpusieron un recurso de protección ante los tribunales, rechazado por
cuestiones de forma. El mismo año intentaron un recurso ante el Consejo Directivo de la Comisión
Nacional de Medio Ambiente (Conama). Sostenían que la COREMA había desestimado el conflicto
territorial y había desconocido la existencia de aquellas normas jurídicas que obligan a ponderar, en el
SEIA, los impactos del proyecto sobre las comunidades indígenas, y solicita su consulta y su
consentimiento previo e informado sobre las actividades públicas o privadas a desarrollarse en sus
territorios.
De este modo, el conflicto de los huascoaltinos con la empresa minera, por las tierras, no era un simple
conflicto legal entre particulares; sino un conflicto por la propiedad ancestral de tierras indígenas, cuya
tenencia había sido reconocida y amparada por títulos de dominio otorgados por el Estado. Se trataba
entonces de un conflicto de interés público frente a la ruptura y desconocimiento del estado de derecho
por parte de las instituciones estatales.
Como los huascoaltinos no encontraron respuesta en la justicia chilena intentaron hacer valer sus
derechos ante la justicia internacional. Para ello, presentaron, el 8 de enero de 2007, un recurso ante la
Corte Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH), en virtud del Artículo 44, denunciando la
violación de varios artículos de la Convención, por parte del Estado chileno. Entre ellos destacan el
Artículo N°21 sobre el derecho a la propiedad privada; el Articulo N° 8 sobre las garantías judiciales; y el
Articulo N° 25 sobre la protección judicial.
El 12 de febrero de 2010 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) declaró admisible la
petición de los huascoaltinos. La CIDH reconoció que el Estado chileno incurrió en presuntas violaciones
a los derechos de los huascoaltinos al aprobar el proyecto minero Pascua Lama. Cabe destacar que el
caso, presentado por los abogados del Observatorio de Derechos Ciudadanos, fue varias veces retrasado
por prórrogas reiteradas solicitadas por el Estado de Chile a la CIDH.
El 30 de octubre de 2009 se firma el tratado complementario al de Paz y Amistad de 1984 entre Chile y
Argentina cuyo objetivo es enmarcar la relación bilateral en un instrumento que consolida los logros
institucionales alcanzados hasta el presente y proyectar la dinámica del proceso integrador. En dicho
tratado se establece lo siguiente:
Destacar la actividad minera como una herramienta productiva de integración bilateral y de
transformación de la realidad económica y social de ambos países. En este sentido, reconocieron la labor
desarrollada en el marco del Tratado de Integración y Complementación Minera, en el proceso de
implementación de los Protocolos Adicionales Específicos. Resaltaron por auspicioso el inicio de la
construcción del primer proyecto minero binacional del mundo, Pascua Lama, reconociendo además el
avance de nuevos proyectos amparados por dicho tratado a lo largo de la frontera, tales como Pachón,
Vicuña, Amos-Andrés y Las Flechas.
Incentivar la complementariedad e incremento del comercio minero bilateral, la participación conjunta en
foros internacionales en la promoción y defensa de la actividad minera; asimismo, buscar formas para
incrementar la cadena de valor de los productos mineros. En los aspectos científico técnicos, resaltaron la
96
cooperación entre los respectivos organismos geológicos mineros en el desarrollo de cartografía
geológica y metalogenética e intercambio de experiencias en prevención de riesgos y peligrosidad
vulcanológica y geológica.
3.3.7.8 Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas de Pascua Lama
Fortalezas
Los altos montos de inversión realizados en la comuna del Alto del Carmen y la Región de Atacama.
Inicialmente se establecieron alianza que buscaron realizar mejoras en las condiciones
socioeconómicas de la comuna de Alto del Carmen y otras más de la región. Generación de empleos
que favorecerá a la región.
Creación de proyectos para el desarrollo de la cultura local y el fomento productivo.
Mejora de la infraestructura vial que permitió la conexión de manera más expedita.
Creación de mesas de trabajo entre la Uniones Comunales de Juntas de Vecinos y la empresa Barrick
Gold, para entregar información oportuna a las comunidades.
Creación de equipos de fiscalización compuestos por la comunidad y la empresa Barrick Gold.
Apoyo oportuno para el desarrollo social de las comunidades cercanas al proyecto.
Mejores oportunidades para estudiantes de Alto del Carmen gracias a becas académicas y nuevos
buses para escolares.
La zona del valle del río Huasco se caracteriza por tener una rica producción agrícola local.
Debilidades
No se aprecia uso de instrumentos de planificación u ordenamiento territorial para la generación de
demandas ciudadanas.
En el proyecto de Evaluación de Impacto Ambiental el año 2001, la empresa Barrick ocultó la
existencia de glaciares en el área, y por tanto no mencionó la necesidad de destruirlos para explotar el
yacimiento.
El Estado y la empresa Barrick Gold no evaluaron los impactos de este emprendimiento sobre las
comunidades indígenas huascoaltinas que habitan en la zona que históricamente ha sido ocupados por
la comunidad diaguita de los huascoaltinos; y el Estado chileno ha reconocido estos territorios como
territorios ancestrales, protegidos por la legislación nacional e internacional.
Durante la formulación y evaluación ambiental del proyecto no se consultó la opinión de la
comunidad indígena sobre el proyecto, a pesar de que dicha comunidad estaba en proceso de
reconocimiento como indígena, lo cual finalmente ocurrió el año 2006.
Poca capacidad de fiscalización de la DGA y Sernageomin175
con respecto al proyecto,
específicamente en el cuidado de los glaciares considerados recursos renovables.
Oportunidades
175 DGA: Dirección General de Aguas del Ministerio de Obras Públicas. SERNAGEOMIN: Servicio Nacional de
Geología y Minería, del Ministerio de Minería.
97
Alta capacidad y disposición de articulación y negociación de la empresa Barrick Gold con la
comunidad y organizaciones sociales.
Mejoramiento de las condiciones sociales a través del acercamiento de las organizaciones sociales a
la empresa Barrick Gold.
Proceso de reconversión de mano de obra local desde la agricultura a la minería.
Establecer como norma y desarrollar de manera constante el monitoreo, sumado a la fiscalización,
permitiría asegurar un control a la empresa en términos de las restricciones al uso del agua, la
contaminación de esta, el daño físico a los glaciares y otros impactos sobre los habitantes de la zona.
En base a las investigaciones sobre el diseño, formulación y aprobación del tratado binacional minero
entre Chile y Argentina y el involucramiento de la empresa Barrick en ello, publicitar su ilegitimidad
e iniciar un proceso político para su debilitamiento y derogación.
Resolución de las Naciones Unidas sobre el ―Acceso al agua y al saneamiento como derecho humano
esencial‖, el pasado 28 de julio de 2010, e iniciar un proceso de discusión y elaboración de propuestas
legales para un cambio de las políticas de agua en Chile, incluyendo la protección de glaciares como
reservas estratégicas.
Amenazas
Del yacimiento de oro a ser explotado por Barrick, bajo tres glaciares (Toro I, Toro II y Esperanza)
significa un impacto directo a los cuerpos de agua, e impactos indirectos por reducción de recarga de
aguas en todo el ecosistema de la cuenca.
Contaminación causada por productos y procesos utilizados por las faenas mineras y por la reacción
química que sufren de minerales extraídos de la tierra al ser expuestos a la atmosfera.
Cualquier derrame de combustibles o substancias tóxicas como zinc, arsénico y cianuro de sodio que
se transporten desde puertos o centros industriales por camiones al área de las faenas en la cordillera
del Huasco, significaría la contaminación de los ríos en toda la cuenca de Huasco, además de la
contaminación de los suelos.
La mayor preocupación de la comunidad local y de los ambientalistas se centró en el riesgo de
contaminación de las aguas de los ríos y de las napas subterráneas.
Las cantidades de emisión de polvo proyectadas durante las faenas provocarían daños irreversibles
sobre los glaciares, provocando su derretimiento acelerado.
Barrick Gold necesitará 370 litros de agua por segundo, mientras desarrolle sus faenas.
3.3.7.9 Recomendaciones
El proyecto Pascua Lama debe ser presentado de manera integral al Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental, incorporando cada uno de los pilares que lo hacen fundamental para su
desarrollo:
o Líneas de transmisión eléctrica desde comuna La Higuera (Región de Coquimbo) hasta el
Proyecto Pascua Lama. Se tramita por separado al proyecto principal a través de una
Declaración de Impacto Ambiental Interregional (DIA).
o De haber incluido la línea de transmisión en la EIA del proyecto Pascua Lama, este pasa
a ser de carácter Interregional, no regional como se presentó, lo que implica normativas y
regulaciones distintas. Además, en la DIA del proyecto, se menciona que las líneas de
98
transmisión eléctrica también abastecerán ―eventualmente‖ al proyecto minero argentino
Veladero.
o Central termoeléctrica en Punta Colorada (Comuna de La Higuera, IV Región), la energía
producida por esta planta no ingresará al Sistema Interconectado Central (SIC) sino que
irá directamente a las faenas de Pascua Lama. Si se hubiera incluido este proyecto en el
EIA original las exigencias ambientales serían diferentes, debido a la inter-regionalidad.
o Centro Logístico de Vallenar. Centro de operaciones y aduana del proyecto, localizado en
el Aeródromo de Vallenar, aún sin regulación al respecto.
Considera los informes y estudios de la misma DGA y las declaraciones de la empresa donde se
constatan los daños que han tenido las labores de exploración del proyecto minero Pascua Lama en
los Glaciares del sector176
.
El informe, cuando el proyecto aún no estaba aprobado, levantó reparos y observaciones que fueron
respondidas luego de su aprobación, lo que manifiesta una evidente irregularidad. Este es el mayor
registro acerca de las actividades que se están llevando a cabo en el área de operaciones del proyecto
Pascua Lama, la totalidad de este informe denuncia las irreparables acciones que la Compañía Minera
Nevada realiza en los glaciares: ―suciedad en la superficie de los glaciares‖, ―pérdida de masa‖,
―remoción‖, entre otros; para finalmente establecer los porcentajes de disminución que han tenido los
glaciares en el período 1981-2000, responsabilizando a la minera de la disminución del volumen de la
masa de hielo.
De acuerdo a la calificación de resolución ambiental una capa de 1 mm de polvo puede aumentar el
derretimiento superficial de un glaciar hasta en un 15% y una capa de aproximadamente 10 mm hasta
el doble la tasa de derretimiento.
Definir de manera transparente los compromisos y co-financiamiento de obras ante la ciudadanía, que
comprometen al estado y a autoridades de gobierno y municipales con la empresa, antes de estar
aprobado el proyecto.
o Convenio de co-financiamiento pavimentación de caminos: 22 de diciembre de 1998, se
firma el acuerdo entre el Gobierno Regional de Atacama y la empresa Barrick Chile para
co-financiar la pavimentación del camino Valle San Félix, contempla obras en el camino
C-485, C-489 y Ruta 5 El Jilguero. Convenio por un monto de 10 000‘ 000 000 de pesos,
para una obra de uso casi exclusivo de la Minera.
o Anuncio de una Fundación de ―desarrollo sustentable‖ con un aporte de la empresa de
US$ 10‘000 000, donde queda comprometida la participación del Gobierno Regional a
través del intendente. También dentro del proceso de evaluación del proyecto (2005).
Establecer procesos de fiscalización rigurosos para el desarrollo de proyectos complementarios como
el Centro Logístico de Vallenar:
o Se somete a evaluación ambiental (por separado) el proyecto Centro Logístico de
Vallenar, siendo un componente indispensable para el funcionamiento del Proyecto
Minero Pascua Lama, se aprueba el proyecto en resolución exenta N°138 de 17 de agosto
de 2006, sin que el titular tenga dominio de la propiedad donde se emplaza. (Aeródromo
de Vallenar).
176 El informe de Comisión de servicio a la III región, visita a Pascua Lama, del 12 de enero del 2005, de la DAG
(MOP) señala y da cuenta de las observaciones realizadas por personal técnico de dicha repartición pública
(Dirección General de Aguas). Fue solicitado por los involucrados, a lo menos en dos ocasiones, sin respuesta,
entregándose una versión del mismo, 7 meses después, el 17 de mayo del 2006.
99
o Se presiona ilegítimamente a reparticiones del Estado (dirección de Aeronáutica,
Ministerio de Bienes Nacionales, Ministerio de Agricultura, Gobernación) para que se
entregue un terreno fiscal para la realización de un proyecto dañino para la comunidad.
o Durante la tramitación de evaluación de la DIA, Bienes Nacionales solicitó a la empresa
que informe a los ciudadanos sobre las características e impactos del proyecto, como por
ejemplo, la cercanía que tendrán los habitantes de Vallenar durante diecisiete años, a las
82 toneladas de explosivos diarios y otras sustancias peligrosas que se manejaran en
dicho centro, sin embargo, nadie ha asumido esta labor.
o El Centro Logístico es anunciado públicamente por la empresa en el boletín informativo
N°19 de octubre de 2006, y aprobado por Conama por Resolución Exenta Nº 138 de
fecha 17 de agosto de 2006, sin tener dominio sobre el predio.
o Se solicita a la Ministra de Bienes Nacionales explique el traspaso de un bien fiscal de
uso público y con aptitud preferentemente de uso aeronáutico, a una empresa privada
para ser usado con otros fines, la ministra nos informa que existe una solicitud de
arrendamiento de una parte del aeródromo ingresada en marzo del 2006 por la Minera
Barrick y que hasta la fecha no ha suscrito ningún contrato de arrendamiento.
El Centro Logístico incluye un centro de control donde funcionará: aduana, policía internacional y el
SAG, para efectos de vigilar el tráfico de bienes y personas desde Chile hacia el área binacional de
explotación del proyecto Pascua Lama. ¿Quién y cómo se fiscalizará lo que ocurra entre este centro y la
frontera, si acaba de ingresar ―mosca de la fruta‖ al Valle de Copiapó, por deficiencia en el control
fronterizo a las empresas mineras que operan áreas binacionales al amparo del Tratado de Cooperación
minera entre Chile y Argentina?
3.3.8 CASO: EXPERIENCIA DE ANDACOLLO
3.3.8.1 Localización
Se da en la IV Región de Coquimbo, a unos 460 kilómetros al norte de la ciudad de Santiago. Esta es una
de las quince regiones en las que se encuentra dividido Chile. Limita al Norte con la Región de Atacama,
al Sur con la de Valparaíso, al Este con la República Argentina y al Oeste con el Océano Pacífico.
Cuenta con una superficie de 40 579,9 km² y una población estimada al año 2010 de 718 717 habitantes.
La región está compuesta por las provincias de Choapa, Elqui y Limarí y la capital regional es la ciudad
de La Serena. Para efectos de la administración local, las provincias están divididas en quince comunas.
El gobierno de la región reside en el Intendente, quién es designado por el Presidente de la República.
Actualmente, el intendente es Sergio Gahona Salazar (UDI)177
. El gobierno y la administración de las
provincias corresponden a tres gobernadores, también designados por la máxima autoridad del país.
La administración de la región radica en el Gobierno Regional-GORE, constituido por el Intendente y por
el Consejo Regional, compuesto de dieciséis consejeros regionales electos de manera indirecta. La
administración local de cada comuna reside en la respectiva Municipalidad.
La Región de Coquimbo es llamada zona de los Valles Transversales. Presenta tres rasgos de relieve: La
Cordillera de Los Andes, el Complejo montañoso andino costero y las planicies litorales. Tiene la zona
177 UDI: Unión Demócrata Independiente, partido político de la coalición de Gobierno 20010-2014.
100
más estrecha de todo el territorio chileno: su ancho mínimo es de 90 km. en la latitud 31º37'S, cerca de la
ciudad de Illapel.
La Cordillera de los Andes se presenta con altas cumbres, sobre los 6000 M, aunque continúa
descendiendo de Norte a Sur. Al igual que la Región de Atacama, no presenta volcanes activos. Los
valles (Elqui, Limarí y Choapa) que han creados tales cordones, conocidos como Valles Transversales,
cruzan una serie de ríos, muy importantes para la economía agrícola de la zona. Estos valles se encuentran
definidos por tres hoyas o cuencas hidrográficas, que corresponden a los ríos Elqui (formado por los ríos
Turbio, Claro y Cochiguaz), Limarí (formado por los ríos Hurtado, Grande, Los Molles, y Cogoti) y
Choapa (formado por los ríos Cuncumén, Illapel y Chalinga), que desembocan en el mar.
El agua transportada por estos ríos provienen del derretimiento de las nieves depositadas en la Cordillera
de los Andes y de las lluvias anuales, por lo que sus caudales son en general irregulares y, en algunos
años, bastante escasos, producto de las sequías cíclicas que experimenta la región. Ello ha hecho
necesaria la construcción de embalses, como el Puclaro (en el río Elqui), Cogotí (en el río Cogotí),
Recoleta (en el río Hurtado) y La Paloma (en el río Grande).
El clima de la Región de Coquimbo es de tipo semidesértico (semiárido) o de estepa, con una vegetación
arbustiva con predominio de espinos. Las precipitaciones se concentran en el invierno.
En el límite urbano de Andacollo se localizan las instalaciones de principales empresas mineras, como la
Compañía Dayton de Chile Ltda. que comenzó sus operaciones en 1989, en el área conocida como "sector
oro" en la localidad de Churrumata, y la Compañía Carmen de Andacollo ubicada en el "sector cobre" en
la localidad de Chepiquilla.
El yacimiento Andacollo-Cobre es una de las minas más antiguas de Chile, su historia se extiende a
comienzos de la década del 70, cuando la Empresa Nacional de Minería (ENAMI, hoy perteneciente al
holding estatal CODELCO) comprobó a través de un programa de sondajes y exploraciones que en el
área existía un gran cuerpo cuprífero de un potencial de 250 a 300 millones de toneladas de mineral. Con
esos antecedentes elaboró un estudio de pre factibilidad para un proyecto de mina-planta-concentradora.
En la comuna de Andacollo se dan dos tipos de explotación: la minería artesanal y la industrializada. La
mayoría de las explotaciones mineras son de tipo artesanal, lo que incluye desde trabajadores
independientes hasta pequeñas unidades productivas con algún grado de desarrollo, ya sea a través del
laboreo subterráneo de vetas, vetillas y veneros de oro (comúnmente conocidos como "pirquineros") y
lavadores de oro, que trabajan "placeres", esto es, remueven sedimentos aluviales de fondos de quebradas
donde tengan disponibilidad de agua.
La minería industrializada emplazada en Andacollo son explotaciones de grandes yacimiento en manos de
compañías transnacionales. Estas generan la mayor cantidad de puestos de trabajos y empleos directos e
indirectos, y aportan los principales volúmenes de extracción y producción.
Los procesos que destacan dentro de esta actividad son la exploración, la extracción y el procesamiento,
actualmente y por el auge que ha adquirido la variable ambiental se considera también el cierre de
operaciones y abandono del sitio como partes importantes de este ciclo.178
3.3.8.2 Economía
La economía de la región se basa en las actividades relacionadas con la minería, la agricultura y la pesca.
178 Green, Jorge. "Procesos mineros e impactos ambientales en Chile". O.L.C.A. 1997.
101
Existen en la región yacimientos de manganeso, oro, plata, cobre, hierro y plomo. Entre los minerales no
metálicos, se encuentran depósitos de apatita, yeso, carbonato de calcio, cuarzo, combarbalita, ónix, y
lapislázuli. La mina de cobre Los Pelambres, cerca de Salamanca, en la provincia de Choapa, es una de
las más grandes del mundo, con una reserva estimada de 2100 millones de toneladas.
La agricultura se desarrolla gracias al uso intensivo de los valles de Elqui, Limarí, y Choapa, con cultivos
hortícolas y frutícola, favorecidos por las condiciones climáticas. Entre los principales productos
destacan: aceitunas, papayas, paltas, damascos, duraznos, nueces y, especialmente, las uvas de
exportación y pisqueras, que permiten la producción de pisco, además de pasas (uvas deshidratadas) y
arrope (miel de uvas). En la ganadería destaca la actividad caprina.
Las actividades pesqueras se ven favorecidas por los casi 400 km de litoral que posee la región. Se
extraen pescados, especialmente sardina y jurel con fines industriales, mariscos y crustáceos, y se
recolectan algas marinas.
En la región existen fábricas de frutas desecadas, empacadoras de frutas de exportación, productoras de
harina y aceite de pescado, conserveras de pescados, moluscos y crustáceos e industrias de pisco.
En las últimas décadas el turismo se ha convertido en unas de las actividades económicas más
importantes con variados centros. Entre ellos se encuentran tradicionales balnearios como Guanaqueros,
Tongoy y las Termas de Socos, con otros de reciente creación como Las Tacas. El Valle de Elqui es muy
famoso por ser un encantador lugar de turismo astronómico, cultural y de descanso.
Demografía
Las actividades mineras y agrícolas explican la ubicación de las diversas localidades de la región en torno
a los valles transversales y yacimientos mineros. Originalmente se estructuró esta organización siguiendo
la ubicación de los poblados indígenas diaguitas.
Destaca la conurbación La Serena-Coquimbo (297 253 hab.), que concentra la mitad de la población
regional. En cuanto a población, las ciudades más importantes son (censo del año 2002): La Serena (148
815 hab.), Coquimbo (148 438 hab.), Ovalle (66 405 hab.), Illapel (21 826 hab.), Vicuña (12 910 hab.),
Salamanca (11 615 hab.), Los Vilos (10 966 hab.).
3.3.8.3 El Municipio de Andacollo
La comuna de Andacollo a 400 kilómetros al norte de Santiago y a 56 kilómetros al Sur Este de La
Serena, capital de la Región de Coquimbo, en la provincia del Elqui. Inmersa entre dos cerros, esta
localidad forma parte de las últimas ramificaciones de la Cordillera de los Andes y está situada a una
altura de 1000 msnm. Limita al Oeste con la comuna de Coquimbo, al Norte con la de La Serena, al Este
con las comunas de Vicuña y Río Hurtado y al Sur con la comuna de Ovalle. La comuna posee una
superficie de 310 km² y una población de 10 288 habitantes, de los cuales 5148 son mujeres y 5140
hombres. Andacollo acoge al 1,71% de la población total de la región. Un 8,20% corresponde a población
rural, y un 91,80% a población urbana.
La economía de Andacollo ha dependido históricamente de medianas y pequeñas explotaciones de cobre
y oro. La minería, conocida antes de la llegada de los españoles por los pueblos indígenas El Molle y los
Incas, tuvo su auge entre los años 1933 y 1939, siendo Andacollo en este periodo, dos veces la salvación
de la economía en Chile. Las técnicas actuales para la molienda de mineral son una mezcla de procesos
artesanales e industriales.
102
A fines de los 90 la actividad minera en Andacollo tuvo crecientes caídas que obedecen, como efecto
combinado, al agotamiento del recurso y a los bajos precios que alcanzó el mineral en dicha década; la
crisis de la minería fue un gran golpe para la población.
Datos del año 2000 mostraban que un 36,2% (MIDEPLAN, Casen 2000)179
de la población vivía en
condición de pobreza.
La llamada "pequeña minería del cobre"180
de la región se caracteriza por su capacidad limitada de
producción, que va desde la extracción artesanal (pirquineros) de minerales y su posterior venta a centros
de recepción (ENAMI5), hasta las instalaciones electro-mecanizadas de concentración (su mejor ejemplo
se puede encontrar, en estado de ruina, en los alrededores de Andacollo).
Hoy actividad minera sigue siendo uno de los pilares fundamentales de la economía comunal, y a pocos
metros del radio urbano, se puede observar y oír el trabajo de las empresas canadienses Minera Teck
Carmen y Minera Dayton, productoras de cobre y oro, respectivamente. Ellas operan, con alguna
interrupción, desde la década del 90 en la comuna.
3.3.8.4 Minera Carmen de Andacollo (según AUR)
La Compañía Minera Carmen de Andacollo, propietaria de la mina de Andacollo, pertenece en un 70% a
Aur Resources y en un 30% por la Compañía Minera del Pacífico, junto con ENAMI181
con un interés
efectivo sobre las ganancias de un 10%. La producción de cobre fue de 49 millones de libras de la más
alta calidad: cobre catódico Grado "A" LME, en 2000.
La Minera Andacollo, ubicada en el norte de Chile, produce un récord de 22 029 toneladas de cobre a
costos operacionales marginales, incluyendo transporte y marketing, de US$ 0,47 por libra de cobre
vendido en 2000. Las entradas operacionales en el 2000 ascendieron a US$ 18,7 millones. Las mineras
Dayton y Carmen se instalaron en 1995 mediante la aprobación de un Estudio de Impacto Ambiental que
no establece límite en las emisiones.
Proyecto Hipógeno
El proyecto Hipógeno se ubica al interior de la actual propiedad de CDA, localizadas a aproximadamente
a 55 km al sudeste de la ciudad de La Serena, en la comuna de Andacollo. El proyecto contempla la
explotación del cuerpo de mineralización primaria o hipógena, ubicada inmediatamente debajo de la zona
actual de explotación, usando sistema rajo abierto, chancado, molienda, flotación y espesamiento para
producir concentrado de cobre.
De acuerdo al Plan Minero, durante los tres primeros años las fases 1, 2, 3 permitirán una producción
anual de 103 000 toneladas de cobre equivalente, en adelante se espera una producción de 83 000
toneladas de cobre equivalente. El proyecto iniciaría su producción en 2009, luego de una etapa de
construcción de 34 meses. Se estima en una inversión total cercana a los 350 millones de dólares, y una
vida útil de veintiún años. El proyecto requerirá de aproximadamente 1000 personas en la etapa de
construcción y 600 en la etapa de operación.
179 MIDEPLAN: Ministerio de Planificación Gobierno de Chile. Casen: Encuesta de Caracterización
Socioeconómica, realizada por el Ministerio de Planificación del Gobierno de Chile. 180 La pequeña minería adolece de un sinnúmero de problemas que dificultan, e incluso inhiben, el desarrollo hacia
la modernización y tecnificación de micro y pequeñas empresas. La situación actual de la pequeña minería y de los
mineros se define por sus relaciones de intercambio y conexión con áreas y factores muy diversos, tales como: la
naturaleza, la cultura y el hombre, la técnica y la economía. 181 Empresa Nacional de Minería.
103
Incentivados por los elevados precios que experimentaba el cobre en los años 90, la empresa canadiense
Aur Resources decidió concretar el Proyecto Hipógeno en la Minera Carmen de Andacollo, un plan que
buscó extender en veintiún años su plazo de faenas (extendiendo las faenas del 2009 al 2030) e
incrementar en cuatro veces la producción. Se trataría de una inversión que alcanza a unos 336 millones
de dólares, con el único objetivo de explotar 429 toneladas de reservas de ley 0,40 por ciento de cobre
equivalente.
El proyecto exploto 429 millones de toneladas de mineral sulfurado, es decir, mineral de baja ley. Para
esto se debió construir una planta concentradora. El aspecto más relevante que tiene el Proyecto
Hipógeno es que explota mineral de baja ley, característica que lo convierte en una iniciativa especial,
porque son pocas las mineras que pueden extraer este tipo de recurso. Estas inversiones se justifican por
los actuales precios del cobre, y por los bajos costos de inversión que requiere la mina, debido a que el
yacimiento presenta bajo movimiento de estéril.
La Minera junto al Municipio entregó financiamientos a dieciséis andacollinos para mejorar la capacidad
de alojamientos en la comuna para satisfacer la llegada de trabajadores a la mina. Dicha iniciativa tenía
como objetivo impulsar el desarrollo económico de la comuna a través de la formación de hoteles y
pensiones al interior de las propiedades de los vecinos.
La Compañía Minera Carmen de Andacollo firmó un convenio con el Municipio y el Fosis Regional, para
facilitar el desarrollo económico y social de la comunidad. La forma en que se concretó este desafío fue a
través de la entrega de recursos que permitirían financiar proyectos de la junta de vecinos de la comuna.
3.3.8.5 El Plan de Desarrollo Comunal (Pladeco) de Andacollo, el Plan de Desarrollo Regional y la
relación con la Política Ambiental Regional
El Pladeco de Andacollo, al alinearse con sus objetivos específicos, y también con los planes de
desarrollo regional, refuerzan el papel ya reconocido de la actividad minera en el Producto Interno Bruto
Regional y la necesidad de hacer de la minería moderna un eje del desarrollo regional. Se considera como
minería moderna una actividad industrial que se haga cargo de sus impactos ambientales, que genere
riqueza con respeto por el medioambiente, y que sea socialmente responsable.
La Estrategia de Desarrollo Regional
Para enfrentar el desarrollo se hace necesario incrementar la capacidad, calidad y eficiencia productiva
regional a través del mejoramiento de la calidad de los productos regionales, la introducción de nuevas
tecnologías a la micro y mediana empresa, el mejoramiento de la gestión empresarial, la identificación y
diversificación de los recursos naturales productivos, la incorporación de valor agregado a los productos,
el mejoramiento de la calidad del empleo, estabilidad y ambiente laboral, y la consolidación de la
estructura productiva expandiendo el sector secundario, fortaleciendo el sector terciario y haciendo más
competitivo al sector primario. Así, se han definido prioridades regionales, a las que el sector productivo
minera ayuda a articular con las prioridades nacionales, de la manera siguiente:
Programas prioritarios: Minería y recursos energéticos. Prioridades regionales
Innovación y emprendimiento mejoramiento de la competitividad regional y las condiciones de empleo.
La estrategia definida en la Región de Coquimbo, para abordar la promoción de la minería y los recursos
energéticos regionales, está determinada por un conjunto de acciones basado en cinco ejes:
Consolidar el desarrollo de la pequeña y mediana minería regional, potenciando su productividad,
competitividad, promoviendo un acceso más equitativo a las oportunidades de negocio y su inserción
en otras regiones mineras en el ámbito nacional o internacional.
104
Comprometer a la pequeña y mediana minería regional con el desarrollo sustentable, aumentando su
contribución al desarrollo económico y social de la región, incentivando a la industria minera a
realizar una gestión económica social y ambientalmente responsable que promueva la sustentabilidad
de la Región de Coquimbo como región minera por excelencia.
Potenciar la eficiencia y el aporte de la Empresa Nacional de Minería (ENAMI), SERNAGEOMIN y
la SEREMI de MINERÍA, en el desarrollo económico y social de la región.
Contribución al desarrollo de otros sectores productivos, vinculados a la minería, como los
proveedores de bienes, insumos y servicios mineros.
Promoción del ahorro y uso eficiente de la energía y el incentivo de invertir en energías renovables no
convencionales.
Estrategia Regional de Desarrollo al 2020
La Estrategia Regional de Desarrollo es el instrumento rector de la planificación regional, su orientación
es a largo plazo y su principal utilidad es mostrar el sentido de la acción, el cómo se logrará y los énfasis
(voluntad) para el desarrollo de la región.
Para lograr esto se trazan distintos lineamientos estratégico regionales, señalando en uno de ellos que para
lograr un crecimiento económico sostenido y diversificado, se necesita promover una economía
compatible con la preservación de la base de recursos naturales y la búsqueda de una mayor calidad de
vida, fomentando una relación armónica de la actividad minera, agrícola, acuícola e industrial con los
intereses y actividades de las comunidades locales y con el medio ambiente.
Política ambiental de la Región de Coquimbo
La política ambiental es parte fundamental para el desarrollo de la Región de Coquimbo, sustentándose en
los principios de calidad de vida de las personas; complementariedad entre desarrollo socioeconómico y
la sustentabilidad ambiental, además de la equidad social y superación de la pobreza. El objetivo es
promover la sustentabilidad ambiental del proceso de desarrollo regional, con miras a mejorar la calidad
de vida de sus ciudadanos, garantizando un medio ambiente libre de contaminación, la protección del
medio ambiente, la preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio ambiental.
El desarrollo minero regional, a través de su plan de desarrollo, advierte que dentro de sus ejes centrales
se encuentra el desarrollo de la minería, considerando a los pequeños y medianos yacimientos
potenciando su productividad, competitividad y promoviendo un acceso más equitativo a las
oportunidades de negocio. La formulación de los proyectos mineros incorporan el concepto de
―sustentabilidad‖ al momento de hacer sus presentaciones locales y formales ante los sistemas de
evaluación institucional, utilizando como premisa la incorporación tecnológica en los proceso, buscando
minimizar el impacto ambiental, implementando técnicas metalúrgicas amigables con el medio ambiente,
generando un empuje y/o apalancamiento al desarrollo productivo de la mediana y pequeña minería.
Por otra parte desde la información obtenida se percibe la entrega de responsabilidades a las
organizaciones ciudadanas como es el proceso de fiscalización y cumplimiento del compromiso
establecido por las grandes empresas frente al cuidado del medioambiente, su capacidad de organización
se sostiene en la identificación de líderes y voceros. No obstante lo anterior, frente a los requerimientos y
opinión de los ciudadanos, no se ve el uso como herramienta estratégica de instrumentos que permitan
visualizar los comportamientos, destinos y uso del territorio, haciendo uso de las instancias para insertar
sus opiniones, como se evidencia en la elaboración de los planes de desarrollo comunal.
El proceso pasa por un espacio de consulta, pero no con capacidad de incidencia en la determinación del
desarrollo y ordenamiento territorial. Las agrupaciones de la sociedad civil, hasta aquí, han logrado
105
transformar espacios funcionales en espacios de participación no vinculante, en los cuales se articulan de
la siguiente manera:
Gestión e implementación de mesas de discusión, generadoras de planteamientos colectivos.
Búsqueda y determinación de espacios para ejercer influencia. Recepción de reclamos de la
ciudadanía intencionando la unidad de la misma en función de temas comunes.
El interlocutor directo, validado, reconocido, con legitimidades es el Municipio182
que debe lidiar con
las presiones ciudadanas frente a los planes de mitigación que ofrecen las empresas mineras donde
cifras de alta consideración son un panorama atractivo para las autoridades de turno, lo que posibilita
el desarrollo de proyectos que se encuentran pendientes.
En el Informe Adicional Declaración de Impacto Ambiental "Plan Minero 2007-2010" elaborado por
Dayton, tanto la Compañía Minera Dayton como Minera Carmen de Andacollo reconocen que sobrepasan
la norma de 50 ug/m3N . "Sin embargo, debido a que las estaciones no cuentan con el tiempo suficiente
establecido en la normativa como estaciones de monitoreo con representatividad poblacional (EMRP) la
zona no ha sido declarada ni saturada ni latente", dice el texto. Es decir, reconocen valores superiores a la
norma y derivan o descansan en la autoridad sanitaria el abordaje de la situación y conflicto. Además no
se sienten parte del problema.
3.3.8.6 Participación de la sociedad civil en Andacollo, región de Coquimbo
Se observan dos formas de participación. La primera, generada desde la empresa a objeto de establecer
relaciones de reciprocidad con la comunidad local, fundamentales para el funcionamiento de las acciones
extractivas y de procesamiento del mineral. Se trata de una participación funcional a estos intereses.
La segunda es la participación generada por la reacción de ciudadanos que han tomado conciencia de los
peligros y riesgos que presentan los procesos productivos del proyecto, la cual ha tenido meritorios logros
de influencia en el gobierno local y en la ciudadanía en general, aunque ha debido sortear el
amedrentamiento y las represalias de la empresa.
El Municipio abre espacios, pero debe priorizar aquellas opciones que le garanticen los precarios ingresos
que obtiene. Considerando que Andacollo es un pueblo eminentemente minero, el hecho de que haya
surgido una participación desde la base social, consciente de los riesgos ambientales que el proyecto tiene
y de las consecuencias que esto podría acarrear, permite concluir que, a pesar de la dependencia total de
la actividad en el lugar, se ha sobrepasado el límite de saturación.
Esta comunidad deberá avanzar prontamente en acciones de mitigación para salir del estado en que se
encuentra, lo que va de la mano con urgencias educativas, institucionales y de diversificación del mundo
productivo local que los actores expresan.
La historia ciudadana registra como hito el conflicto en 1997, los habitantes de Chepiquilla han
mantenido una permanente actitud de denuncia a pesar de la postura asumida por la autoridad, la cual en
reiteradas ocasiones ha actuado a favor de la empresa acusada. La comunidad de Chepiquilla mantiene las
esperanzas de que el Gobierno cumpla su función de resguardar el bien social.
Los efectos sobre la salud (afecciones respiratorias y a la piel), las casas y las plantas, hicieron que en
1997 la comunidad iniciara una serie de acciones tendientes a denunciar su problemática ante las
182 Se hace referencia al órgano de administración local y de gobierno comunal, aunque técnicamente municipio se
refiere a territorio donde este ejerce su potestad. En el texto se usa indistintamente el vocablo que ellas contratan.
106
autoridades y la empresa. En el año 1997 la quebrada de Chepiquilla se ve saturada por escurrimiento de
soluciones ácidas. El Servicio de Salud de Coquimbo cursa la primera sanción por este motivo, situación
que se repetirá luego. La autoridad regional no reacciona. A contar de este momento, la comunidad
comienza a denunciar la problemática a las autoridades.
En el año 1998 el Consejo Comunal de Andacollo (a petición de la comunidad) se compromete a buscar
una solución al conflicto. En 1999 se realiza una denuncia formal en contra del Intendente ante la
Contraloría General de Coquimbo, exigiendo respuesta a denuncias de los vecinos y la revocación del
permiso ambiental de la empresa. La denuncia no es acogida porque no existiría negligencia por parte de
la autoridad. Además se requiere a la Municipalidad de Andacollo la interposición de una acción legal por
daño ambiental. Solo veinticinco días después la entidad local toma conocimiento indicando que debe
recabar mayores antecedentes.
En ese mismo año los vecinos denuncian a Contraloría Regional de Coquimbo irregularidades en la
autorización de funcionamiento de la compañía, porque según el Plano Regulador Comunal la empresa se
encuentra emplazada en límite urbano - destinado a viviendas - sin una respuesta ni sanción por parte de
autoridades comunales y regionales. La Contraloría Región falla a favor de los vecinos. Un mes después
el Consejo Regional de Coquimbo aprueba modificación del plano regulador, legalizando así la ubicación
de las pilas. El intendente de ese entonces, Sr. Renán Fuentealba, solicita a la Contraloría General de la
República que deje sin efecto la determinación del ente fiscalizador regional, dando paso a la
modificación del Plan Regulador Comunal.
En noviembre del año 2000 el Servicio de Salud Coquimbo entrega a la comunidad el "Informe Final
Situación de Chepiquilla", la comunidad remite a la Conama Regional su Propuesta de Plan de Trabajo y
una carta a todas las autoridades informando que, concluida la consulta ciudadana, la abrumadora
mayoría de los pobladores rechaza una posible erradicación y exigen como solución el traslado de las
pilas de lixiviación al sector de Churque y el pago de una indemnización por los daños causados. En el
año 2005 las asesorías legales por parte de organismos medioambientales son en su mayoría abandonadas
por su alto costo y por la presión de la empresa contra la comunidad de Chepiquilla.
En el año 2007 se crea la Agrupación para el Control del Medioambiente y Desarrollo Comunal de
Andacollo (CMA) que comenzó a estudiar los problemas de contaminación en Andacollo, que realiza, por
Internet, difusiones de fotografías y videos para crear conciencia de la real magnitud de la contaminación
en la ciudad. La Agrupación ha subido videos al portal y sitio YouTube, en los cuales aseguran que su
misión es ―velar por un medioambiente sano y libre de contaminación, para lo cual pretenden establecer
un trabajo en conjunto con la comunidad, así también acciones de difusión para descontaminar la ciudad,
la cual según la organización se debe en gran parte a las mineras".
La actividad principal de la CMA es fiscalizar a las empresas mineras de la zona mediante rondas
inspectivas a las faenas, vigilando el cumplimiento del compromiso que las compañías adquirieron en
relación a la calidad del aire. Uno de estos compromisos consiste en realizar tronaduras solamente cuando
el viento es favorable.
A meses de creado el movimiento la minera El Carmen de Andacollo resolvió despedir, "por no cumplir
con el perfil requerido para ser empleado de la compañía", a cinco funcionarios que integran el CMA
contraviniendo la ética laboral.
Chepiquilla
Desde el año 1997 la comunidad de Chepiquilla en la Cuarta Región viene realizando una serie de
acciones tendientes a revertir una situación ambiental que pone en serio riesgo la vida de sus habitantes.
La instalación de la minera Carmen de Andacollo y la construcción de las llamadas pilas de lixiviación,
107
han provocado desde sus inicios problemas en la calidad del aire y una marcada contaminación ambiental
producto de la temida lluvia ácida.
La empresa minera ha vulnerado la normativa que prohíbe el uso de aspersores mientras no existan las
condiciones de viento capaces de dispersar las partículas contaminantes, las cuales sin este proceso se
propagan en dirección a Chepiquilla. Esta situación fue confirmada por el Servicio de Salud de Coquimbo
luego de comprobar en terreno que las mallas que colindan con las pilas de lixiviación se encontraban
saturadas de sulfato, infringiendo la resolución Nº 3399 de dicho servicio público.
Exclusión del agua
A mediados de 2008, Pan de Azúcar,183
ardía. La comunidad organizada protestaba en contra de la
intención de la minera de extraer grandes volúmenes de agua desde El Culebrón, acuífero existente bajo
ese lugar, recurso necesario para las operaciones de esta minera en Andacollo. Se decía que ello pondría
en grave peligro la sustentabilidad del reservorio, afectando la actividad agrícola local, como también la
disponibilidad de agua potable.
Durante este mismo año un grupo de 50 agricultores de la zona, en su mayoría descendientes de italianos,
recurrió a la justicia con el objetivo de que la Conama anulara el permiso otorgado a la minera, porque
acusaban que, si la faena se llevaba a cabo como estaba planteada, había serio riesgo de secar la fuente de
agua de la que se surte ese valle agrícola. Según los denunciantes la minera cambió las fuentes de las que
se surtiría de agua para su proyecto, desde Quebrada de Talca (a la salida del río Elqui), hacia un acuífero
subterráneo en Pan de Azúcar, cerca de Coquimbo, modificación que -según la visión de los opositores-
se hizo después de la participación ciudadana en la tramitación ambiental del proyecto. O sea, estiman
que hubo un cambio sustantivo en él sin ya poder oponerse.
Para frenar a la minera los agricultores debieron concretar dos acciones legales: un recurso de revisión
extraordinaria en la Conama para dejar sin efecto la aprobación del proyecto y dos recursos de
reclamación en la corte de Apelaciones de Santiago contra la Dirección General de Aguas. Las
denunciantes no cuestionaban que la minera contara con los derechos de agua en el acuífero, pero creían
que con la extracción de la minera se duplicaría en forma inmediata la demanda en él. "La duración del
acuífero se estimaba en 21 años. Con el proyecto como estaba, la vida útil podría bajar a 2 a 3 años. Si se
seca el acuífero, hasta ahí no más llega la producción agrícola de la zona".
La comunidad de agricultores de Pan de Azúcar en la IV Región la conforman unas 50 empresas que en
forma conjunta explotan unas 3700 hectáreas. En este valle se producen cultivos y hortalizas como apio,
papa, zanahoria, cítricos, maíz y alcachofas, algunos para exportación y otros como proveedores a gran
escala a fruteras como Dole y los supermercados Jumbo y D&S184
.
Finalmente, en abril de 2010 se decidió que el Proyecto Hipógeno trasladará agua desde sector de
Cucatán del río Elqui hasta Andacollo.
Algunos aspectos de estos sucesos se buscan mitigar, prevenir o evitar a través de la Política Ambiental
de la Región de Coquimbo. Esta es considerada como eje estructurante para el desarrollo de la Región,
pues en su formulación asume principios básicos tendientes a proteger y mejorar la de calidad de vida de
las personas, buscando complementariedad entre desarrollo socioeconómico y la sustentabilidad
ambiental, además de equidad social y superación de la pobreza. El objetivo es promover la
sustentabilidad ambiental del proceso de desarrollo regional con miras a mejorar la calidad de vida de sus
183 Parque Nacional localizado al norte de la región de Coquimbo 184 Dos cadenas de hipermercados presentes a lo largo de Chile, y que concentran más del 60% del consumo privado.
108
ciudadanos, garantizando un medio ambiente libre de contaminación, protección del medio ambiente,
preservación de la naturaleza y conservación del patrimonio ambiental.
3.3.8.7 Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amenazas de Andacollo
Fortalezas
Generación de empleos directos e indirectos en la comuna.
Desarrollo de pequeñas empresas de servicios en Andacollo con el fin de atender a los trabajadores
que llegan a la comuna desde otras ciudades.
El impacto de la demanda china de minerales y el descubrimiento de nuevos yacimientos revitaliza el
sector.
Las patentes mineras suman US$ 32 millones anuales, la declaración de capital agrega US$ 300
millones y el Proyecto Hipógeno de la Cía Minera CDA, aprobado por la autoridad regional, implica
una inversión de US$ 366 millones, que se traduce en ingresos importantes para inversión en el
territorio
Empresas mineras apoyan económicamente al municipio para actividades comunitarias y de apoyo
social.
Debilidades
Los proyectos llegaron acompañados de problemas y riesgos ambientales: La maquinaria pesada y
camiones que transitan levantan polvo, al igual que las tronaduras; hay mayor ruido, y relaves dejados
que afean el paisaje. El tema de conversación dejó de centrarse en la falta de empleo para pasar a una
visión de su cuidado, pero también en el medio ambiente.
La primera estación de monitoreo de la calidad del aire en Andacollo funciona desde 2001. Hoy
suman cuatro y todas fueron instaladas por las mineras y manejadas por empresas especialistas.
La calidad del aire se ha deteriorado teniendo un efecto nocivo en la salud de la población, hay
mucho ruido e impacto vial.
No existen acciones que tiendan a generar espacios para la formulación de políticas ambientales
reales y efectivas, sino que estas quedan sujetas a la aplicación de medidas de mitigación de un
territorio contaminado.
Según los movimientos ciudadanos de la zona, sus observaciones no son tomadas en cuenta, pues los
proyectos siempre terminan siendo aprobados por la Conama. Por otro lado señalan que el Municipio
da mayor importancia a las empresas que a la ciudadanía, por ende, no valida las consultas
ciudadanas propuestas por el CMA.
Oportunidades
Necesidad de educar nuevas generaciones de andacollinos en minería sustentable. Continuidad de la
tradición minera de Andacollo.
Fortalecer la institucionalidad ambiental comunal como contraparte a la acción de la nueva
institucionalidad ambiental regional y nacional.
Gran parte de los integrantes del CMA son mineros, por tanto, conocen los procesos productivos de
esta industria y sostienen la idea de mantener el oficio, pero de forma sustentable y respetando los
compromisos ambientales. Las mesas de diálogo que el CMA ha constituido con las empresas
109
mineras han generado compromisos de mitigación de la contaminación que han marcado hitos
importantes.
Amenazas
El limitado flujo de agua presente en la zona (necesaria para el óptimo funcionamiento de la minera).
Movimientos ciudadanos organizados, comunidad saturada de contaminación y de nula respuesta de
las autoridades ante dicho problema.
3.3.8.8 Recomendaciones
Para el caso de la experiencia de Andacollo, se relevan las propuestas municipales para mitigar el impacto
medioambiental de actuales y nuevos proyectos, se busca conseguir recursos para que las estaciones de
monitoreo sean independientes de las mineras y sigan siendo fiscalizadas por Seremi de Salud.
Además, es necesario solucionar todos los ensanches y conseguir recursos para renovar el actual camino a
la minera, con el fin de levantar menos polvo. Una posibilidad para mitigar el impacto vial es una rebaja
de impuestos para las mineras que invierten en mejorar caminos.
Con respecto a la calidad del aire, se han sostenido conversaciones con la Facultad de Medicina de la
Universidad Católica del Norte para un estudio de los efectos en la población con fondos del royalty
minero, para exigir, con pruebas, a las mineras cambiar la manera en que operan, si es necesario, y aplicar
los tratamientos apropiados. Con respecto a los relaves dejados por trabajos anteriores, se realizó un
acuerdo con Minera Dayton al momento de plantear su proyecto de extracción de oro, en el que la
empresa se comprometió a hacerse cargo de retirar un relave que no fue dejado por ellos, es indispensable
que el municipio controle el cumplimiento de dicho acuerdo.
Es necesario crear instancias de diálogo con los movimientos ciudadanos y valorar el aporte técnico que
ellos puedan entregar en la búsqueda de soluciones para descontaminar la ciudad. No hay olvidar que
gran parte de ellos han trabajado en esta industria durante mucho tiempo.
3.3.9 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En materia de ordenamiento territorial, la ausencia de un plan marco que reúna el conjunto de
atribuciones y facultades distribuidas en la estructura estatal, se convierte en una dificultad creciente para
articular e integrar acciones que refuerzan las lógicas locales y regionales impulsadas por la ciudadanía.
En este sentido se compromete la posibilidad de dar cuente del principio de respeto a la diversidad.
No ayuda el proceso ambivalente de descentralización impulsado en el Estado chileno, pues oculta, más
que transparentar, las decisiones e instancias de resolución de los conflictos inherentes en las localidades
donde se desarrollan labores extractivas mineras o de otro tipo de recursos. Iniciativas de traspaso de
competencias, y delimitación de las facultades de los servicios, más indicaciones o asignaciones de
responsabilidad política administrativa de la autoridad que tiene a cargo el territorio regional o local,
debieran contribuir a disminuir las dispersiones e ineficacias de los instrumentos y sistemas de
planificación.
El desarrollo regional, el ordenamiento territorial y las actividades de la industria minera extractiva, como
otras, advierten sobre la necesidad de abocarse a resolver las tensiones que generan en la perspectiva de
110
dotar niveles razonables de sustentabilidad, no solo del territorio y su gente, sino que de los procesos
productivos.
La formulación de los proyectos mineros incorporan el concepto de ―sustentabilidad‖ al momento de
hacer sus presentaciones locales y formales ante los sistemas de evaluación institucional, utilizando como
premisa la incorporación tecnológica en los proceso, buscando minimizar el impacto ambiental,
implementando técnicas metalúrgicas amigables con el medio ambiente, generando un empuje y/o
apalancamiento al desarrollo productivo de la mediana y pequeña minería.
Desde el punto de vista de la participación, el escollo inherente a esta es la escasa capacidad de decisión
que se le reconoce jurídicamente en los proyectos de zonificación e inversión. Si bien la mayoría de los
instrumentos la consigna como parte de sus proceso de estudios de autorización o de diseño de planes, lo
hace de un modo consultivo no vinculante.
Aquí es importante la disponibilidad y sobre todo el manejo de la información. Esta facilita la
construcción y despliegue de las responsabilidades ciudadanas en los proceso de fiscalización y
cumplimiento del compromiso establecidos en acuerdos, planes e instrumentos, con las empresas y el
sector público. Las áreas más sensibles son la preservación del medioambiente, la conservación de las
identidades culturales y la apertura de opciones de desarrollo.
La identificación y el fortalecimiento de liderazgos sociales permiten instalar y negociar en sistemas que
avancen en la gobernanza territorial, donde los planeamientos de la ciudadanía son puestos sobre la mesa
de decisiones, como herramienta estratégica en los instrumentos que permitan concordar destinos y uso
del territorio. No son suficientes las instancias locales comunales para poner las opiniones, como es el
caso de los planes de desarrollo comunal y de la estrategia regional de desarrollo, pues estas son
indicativas, como planes maestros no imperativos. Hace falta que ese tipo de participación se incorpore y
sea parte sustancial de las decisiones en los instrumentos reguladores y autorización de faenas, inversión,
o ampliación de las mismas.
Lo anterior, respecto a la actividad minera, es letra muerta si no se introducen exigencias que coloquen al
Código Minero y a toda la legislación que rige la actividad del sector en algún grado de control y
regulación efectiva en materias de OT. Que este, o aspectos de localización y obras de mitigación, sean
supeditadas y duramente castigado el no acatamiento (y no solo irrisorias multas en relación a los
ingresos que la industria extractiva genera a las empresas), con la obligatoriedad de contar con las
aprobaciones regionales y, en consecuencia, la exigibilidad de ajustarse a lo establecido en los
instrumentos de planificación territorial (indicativos o imperativos). Se sugiere trabajar el proceso en
entorno a la gestión de mesas de discusión, y a la determinación de los espacios más apropiados para
ejercer influencia y decisión.
Las municipalidades, como actores locales relevantes en el proceso de diseño y formulación y gestión
de planes, no cuentan con las capacidades y recursos necesarios o adecuados a la tarea. Por lo cual, en
ellas predomina la tensión de la ganancia comunal, o captación de recursos para satisfacer el déficit
de cobertura o infraestructura.
El territorio es una opción administrativa en su partida, salvo honrosas excepciones. Lo cual implica
que no es observado. Lo que tiene existencia real es la comuna, la provincia, y para el sector privado
empresarial, es la oportunidad, donde esta se encuentre, de hacer o incrementar sus negocios. Es
preciso trabajar en la construcción o desarrollo del territorio, insistir hasta lograr que comience a ser
parte del paisaje, en que los distintos actores o agentes se desenvuelven en su quehacer.
Los apoyos de gerencia intermedia (unidad central en el ámbito de la región) han de tener densidad y
continuidad ajustadas a las necesidades. Esta ha mostrado un déficit a la hora de dar respaldo a los
acuerdos emanados en las instancias de cooperación público-privada. Es necesario contar con
111
instrumentos, guías, protocolos, formas de homogeneización y socialización, intercambio de las
experiencias que faciliten la tarea en los territorios y en las mesas. Es necesario dotar, frente a la
densidad política programática, de mayores niveles de operación y administración a los equipos
regionales y locales, incluyendo el territorial. Pensar en métodos de transferencia para acometer la
implementación de programas que aspiren a modificar la gestión pública en una dirección distinta al
tradicional enfoque centrado en la sectorialidad y la administración de fondos (gasto), a un diseño
metodológico riguroso que acoja la flexibilidad que el proceso requiere.
Las áreas de una intervención de planificación y OT son múltiples y simultáneas. Temas que enfrenta
el proceso de cambio en la gestión: coordinación, complementariedad, y convergencia de
presupuestos de servicios públicos. El disciplinamiento de los servicios tras los planes elaborados es
elemental para validar como estrategia regular la participación efectiva de actores. Voluntad y
manifestación de ampliación y apertura de las cadenas de valor público sectorial a una integración
horizontal y/o vertical, que aspiren a modificar el quehacer público de una dirección tradicional
sectorial centrada en el gasto, a una con en- foque hacia los resultados, cambios y contribuciones que
se prestan a las personas o grupos meta, de un modo integrado y horizontal en la provisión de los
servicios.
Los mecanismos de negociación con el actor político son débiles o inexistentes. La incorporación de
los privados y de la sociedad civil en el establecimiento de las agendas necesita de una densidad
mínima de participación, así como de procurar la motivación mediante el cumplimiento de
compromisos. Los actores más expuestos a las tensiones que generan las disputas por el territorio son
los miembros de la sociedad civil, entre otras razones, son más fácilmente coaptables por la gran
empresa, en función de intereses de terceros. Los colectivos o grupos con mayores necesidades de la
acción pública también están relativamente ausentes.
Los agentes públicos decisores se mueven, con más frecuencia, en una narrativa más convergente con
los intereses de la industria extractiva. El déficit manifiesto es de dos tipos: coordinación oportuna y
veraz, y difusa representación del interés públicos. Para avanzar en una coordinación más adecuada
de los servicios e instrumentos de apoyo y desarrollo territorial se hace necesario identificar y
resolver las trabas a la gestión integrada (cultural o normativa), incorporando en su operación un
enfoque de servicio y respeto a la diversidad y de complementariedad eficaz.
Las áreas más gravitantes en el éxito de experiencias de planificación territorial son:
o Diseño de instrumentos, políticas y asignación del presupuesto.
o Desarrollo de acciones que eleven la calidad de la coordinación, complementariedad,
subsidiaridad con y solidaridad territorial.
o Focalización y zonificación participativa.
Reforzar y expandir el liderazgo de los gobiernos regionales en estas materias, pues constituyen un
espacio privilegiado en la resolución de conflicto. Reforzar sus capacidades técnicas, proceso en el
cual la Subsecretaria de Desarrollo regional y Administrativa-Subdere, del Ministerio del Interior, se
encuentra abocada.
Desarrollar y estimular las capacidades territoriales y constituir una masa crítica pertinente de
gobierno territorial que permita aprovechar oportunidades en la búsqueda de respuestas diferenciadas
y claras frente a oportunidades de desarrollo en los distintos territorios.
La administración regional (y local), establece y descubre nuevos papeles en la búsqueda incesante,
regular y continua de agregación de interés, resolución de conflictos, generación de confianzas,
negociación e incrementos de los niveles de gobernanza.
112
También en la promoción de una mayor cercanía con actores empresariales y de la Sociedad Civil. En
el ejercicio de un liderazgo inclusivo en el diseño de agendas territoriales de desarrollo. En el
incentivo para elevar la coordinación pública, condición para impulsar agendas de desarrollo
territorial específicas y vinculantes. En la articulación de las agendas territoriales con las
municipalidades y, a su vez, gestionar los apoyos necesarios del nivel central. En la introducción de
herramientas administrativas (instructivos, indicadores de gestión, criterios de evaluación de
directivos) en la asignación de recursos financieros y humanos más acordes con un enfoque de
desarrollo económico territorial y de cooperación público-privada.
113
3.4 Colombia
Para algunos analistas y en algunos espacios políticos y académicos, el ordenamiento territorial en
Colombia ha sido considerado como un ejercicio relevante y pionero en la definición de usos del suelo y
la defensa de bienes y servicios ambientales. No obstante los avances normativos al respecto aún es
temprano para considerar consolidado el proceso, más aún si se considera que en los últimos años este ha
venido soportando presiones provenientes de la creciente urbanización del país y del auge de la economía
extractiva de minerales e hidrocarburos, recrudecida en los últimos diez años.
Este documento trata de relacionar cuáles han sido los antecedentes del proceso, los instrumentos legales
generados, así como un par de estudios de caso que reflejan los aspectos más cruciales en los cuales el
ordenamiento territorial colombiano se contrapone o yuxtapone a la industria extractiva en el país.
El documento se presenta como informe de avance de la consultoría que Foro Nacional por Colombia
desarrolla para Societas Consultora de Análisis Social sobre ordenamiento territorial e industria extractiva
en Colombia.
3.4.1 DISEÑO CONSTITUCIONAL. ANTECEDENTES Y PRINCIPALES INSTRUMENTOS NORMATIVOS185
La ley 388 de 1997, conocida como Ley de Desarrollo Territorial, ordenó a los municipios colombianos
la formulación y aprobación de un Plan de Ordenamiento Territorial (POT), que en los medianos (entre
30 y 100 000 habitantes) se llama Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) y en los pequeños
(con menos de 30 000 habitantes) se denomina Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT).
Las décadas del 50 y 60 del siglo pasado fueron testigos de un acelerado proceso de urbanización en
Colombia, producto en buena parte de las oleadas migratorias del campo a las ciudades generadas por
fenómenos como la violencia política de aquellos años, y la creciente industrialización de la economía.
Las tasas de crecimiento de los principales centros urbanos se incrementaron a un ritmo hasta entonces
desconocido (6 a 7% anual), lo que cambió el rostro del país y comenzó a plantear una serie de retos a los
responsables de las políticas públicas.
El crecimiento de las ciudades no pudo ser controlado adecuadamente por las autoridades, debido, en
parte, a los altos volúmenes de población y, de otro lado, a la falta de capacidad y de instrumentos de las
autoridades públicas para atender las necesidades y demandas de los nuevos habitantes de la ciudad, en
materia de empleo, vivienda, servicios, infraestructuras y equipamientos. Y, aunque había una cierta
tradición de planificación, particularmente en las grandes ciudades, los planes iban a la zaga de los
acontecimientos186
, lo que acrecentó los problemas de control del suelo y de oferta de bienes y servicios
públicos. Los gobiernos locales no contaban con los instrumentos para intervenir el mercado del suelo,
para reglamentar la construcción de vivienda y equipamientos, para enfrentar la especulación urbana y
reducir la segregación socio-espacial.
A comienzos de la década del 60, como consecuencia de esta nueva fenomenología, se inició un debate
sobre la necesidad de una ley de reforma urbana que brindara a las autoridades las herramientas
suficientes y adecuadas para ordenar el territorio y garantizar ciudades más ordenadas y, sobre todo, con
mejores condiciones de vida para sus habitantes. Fueron varios los proyectos de ley que transitaron en el
Congreso, los cuales encontraron una fuerte resistencia en sectores del poder legislativo que
185 Tomado de Velásquez F. ―La planeación territorial en Colombia: contexto, trayectoria y experiencias‖ Grupo Propuesta
Ciudadana. Lima, 2011. Pp. 32-38. 186 Según los Censos consolidados de 1951 y 1973 la población de las cuatro principales del país creció en promedio un 260%.
Bogotá lo hizo en 323%, mientras Barranquilla un 161%.
114
representaban los intereses de quienes se beneficiaban con el desorden de las ciudades y que, en
consecuencia, no querían que los gobiernos locales contaran con instrumentos de control para el
ordenamiento urbano187
.
Ese debate culminó en 1989, más de veinte años después de haberse iniciado, con la expedición de la Ley
9ª de ese año, conocida como Ley de Reforma Urbana. La ley incluyó disposiciones relacionadas con la
planeación de los municipios, la construcción de vivienda popular y la intervención del mercado del
suelo. Hasta ese momento la reglamentación urbanística aplicada por las autoridades municipales era
bastante dispersa.
Como señala Molina (1997), estas normas:
(…) no ofrecían asidero para la adopción orgánica del plan en cuanto instrumento para delimitar
el ejercicio de los derechos de propiedad en el ámbito urbano y orientar la resolución de
problemas relacionados con el suelo; el plan no se elevaba a la categoría de fuente legitimadora
de las demás disposiciones urbanísticas y tampoco se determinaban los principios y los sistemas
de actuación que en su ejecución debían observar las autoridades correspondientes‖(247).
Esto condujo a un estilo de administración del territorio ―empirista, casuístico y (…) jurídica y
socialmente inequitativo‖ (Ibíd.).
La ley intentó superar estas deficiencias señalando de manera precisa el alcance y el contenido de las
normas urbanísticas relacionadas con el uso del suelo, que debían ser incorporadas a los planes de
desarrollo municipales. Además, articuló a dichos planes los procedimientos de extinción de dominio,
enajenación voluntaria y expropiación de inmuebles urbanos por motivos de utilidad pública o interés
social. La ley definió algunas herramientas para facilitar la gestión territorial del ordenamiento (derecho
de preferencia, reajuste de tierras, desarrollo prioritario) y creó la contribución al desarrollo municipal
como forma de captar las plusvalías restantes del esfuerzo social o estatal.
Sin embargo, la expedición de los planes terminó siendo en la práctica una facultad discrecional de las
autoridades municipales, lo que le restó alcance e impacto a la ley. De hecho, muy pocos alcaldes
hicieron uso de los instrumentos de intervención del suelo, temerosos de afectar intereses de grupos
poderosos.
Esta situación y otros problemas territoriales que superaban el tema de la planificación urbana, se
discutieron en el marco de la formulación de la nueva Carta Constitucional emanada en 1991 y cuya
intención en temas de ordenamiento fue establecer una geopolítica distinta que favoreciera el proceso de
descentralización que venía emprendiéndose desde la década anterior. Sin embargo, el asunto fue tratado
de manera general, estableciendo un modelo de ordenamiento basado en la coordinación, concurrencia y
subsidiariedad necesarias entre los diferentes niveles territoriales de la organización del Estado. Dentro de
ellos, la entidad fundamental definida por la Constitución es el Municipio, el cual recibió un importante
número de competencias; el Departamento fue definido como una entidad superior –que existía ya antes
de 1991– cuya función es complementar la acción de los municipios y servir de intermediario entre este
ámbito y el nacional.
La innovación constitucional en la materia consiste en dos puntos principales: la apertura a la posibilidad
de crear administrativamente otras entidades territoriales supramunicipales (las provincias y las regiones)
y la mención de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), como un elemento jurídico por
desarrollar posteriormente.
187 Una completa reseña de ese debate puede verse en Velásquez (1989).
115
En cuanto al primer punto, se permite la creación de regiones (que agrupen departamentos) y provincias
(que agrupen municipios dentro de los departamentos), entidades con potencial para la planificación
conjunta en temas de interés superior al ámbito municipal y en proyectos de desarrollo que ameriten la
asociación territorial. Sin embargo, la creación de estas unidades administrativas quedó condicionada a la
existencia de la LOOT, que constitucionalmente tiene la función de establecer las competencias de cada
entidad, incluido el ordenamiento territorial. Dicha Ley acaba de ser sancionada y aún se esperan los
resultados de su puesta en marcha.
Ante la ausencia de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y la inoperancia de la ley 9ª de 1989, a
mediados de la década del 90, durante el gobierno del presidente Ernesto Samper, se avanzó en la
definición de una política urbana, uno de cuyos elementos centrales fue la aprobación de la ley 388 de
1997. Esta fue concebida a partir de un enfoque integral del territorio, reconociendo procesos culturales,
económicos, sociales y políticos ligados a la producción del espacio. Su espíritu es el que persiste en el
ordenamiento territorial actual.
La ley es un conjunto de principios, instrumentos y disposiciones sobre planificación y gestión territorial,
que deben ser utilizados por las administraciones locales, en concurrencia con otros ámbitos de la
administración pública, con el fin de lograr un ordenamiento físico-territorial que promueva el desarrollo
socio-económico en armonía con la naturaleza, garantizando a todos los sectores el acceso a servicios,
vivienda, infraestructura y equipamientos, así como la plena realización de sus derechos. Son sus
objetivos:
1) Complementar el plan de desarrollo municipal188
mediante estrategias de ordenamiento y manejo del
territorio.
2) Definir mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el
ordenamiento del territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del
patrimonio ecológico y cultural, y la ejecución de acciones urbanísticas eficientes.
3) Garantizar que el uso del suelo por parte de sus propietarios se acoja al principio de la función social
de la propiedad y permita hacer efectivo el ejercicio de los derechos ciudadanos.
4) Armonizar la acción del municipio con la Nación, las demás entidades territoriales y las autoridades
ambientales en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales relacionadas con el ordenamiento
del territorio
5) Facilitar la ejecución de acciones urbanas integrales.
Estos objetivos se basan en tres principios que inspiran el articulado de la norma:
La función social y ecológica de la propiedad: se refiere a la naturaleza de la propiedad y a su
interdependencia, en el caso de las aglomeraciones urbanas, con las características de los bienes públicos.
En tal sentido, este principio alude a la necesaria intervención del Estado en la definición del volumen de
recursos que han de ser asignados para poner a disposición de toda la población los bienes de consumo
colectivo. Ello implica para los entes administrativos tomar decisiones sobre los usos del suelo y los
equipamientos urbanos y la apertura de canales de participación democrática de los ciudadanos en las
decisiones sobre el ordenamiento del territorio.
188 En todos los ámbitos de la organización del Estado, el mandatario elegido (Presidente de la República,
gobernadores y alcaldes) debe formular y lograr la aprobación de un plan de desarrollo, con base en el programa de
gobierno propuesto durante su campaña electoral.
116
La prevalencia del interés general sobre el particular: este principio fundamenta la intervención del ente
público sobre el uso y destino de la propiedad (reserva de tierras urbanizables) para atender de manera
adecuada y oportuna la demanda de vivienda de interés social.
El reparto equitativo de las cargas y los beneficios: mediante este principio se pretende impartir un trato
equitativo a todos los ciudadanos frente a las normas urbanísticas, sobre la base del principio de la
igualdad de los ciudadanos ante las leyes. Para tal efecto, las autoridades pueden y deben hacer uso de los
instrumentos necesarios para regular la distribución de la renta (las plusvalías urbanas) y regulando las
condiciones bajo las cuales se genera dicha renta por la intervención estatal (equidistribución de los
costos y beneficios de la urbanización). De esa forma se evitará el enriquecimiento injustificado de
algunos particulares en detrimento de terceros; se posibilitará la captación de plusvalías derivadas de las
decisiones urbanas públicas y privadas; y se canalizará parte de las plusvalías a través de fondos de
compensación o de la transferencia de derechos de construcción y desarrollo u otros estímulos tributarios
(Molina, 1997).
Los planes de ordenamiento territorial deben definir estrategias e instrumentos de corto, mediano y largo
plazo, correspondiente cada uno a un período de mandato de gobierno (actualmente, cuatro años)189
. Así,
un plan tiene una vigencia de doce años.
Los planes de ordenamiento territorial tienen tres componentes:
1) General: contiene los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo.
2) Urbano: se refiere a las políticas, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico
urbano.
3) Rural: políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre
los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo.
Los planes deben tener un programa de ejecución que define con carácter obligatorio las actuaciones
sobre el territorio previstas para el período correspondiente de la administración municipal. Debe señalar
actividades, recursos y responsables, y deberá integrarse al plan de inversiones para que sea aprobado y
ejecutado por las autoridades correspondientes.
La formulación de los planes de ordenamiento es de iniciativa del alcalde, con el soporte de su respectiva
Oficina de Planeación. El documento técnico debe ser presentado al Consejo de gobierno para su
aprobación. Una segunda fase de concertación comprende dos actividades: el estudio del plan por parte de
las autoridades ambientales190
, para que den su visto bueno, y la discusión por parte del Consejo
Territorial de Planeación y de la ciudadanía. Esta instancia tiene treinta días para emitir su concepto y sus
recomendaciones.
En ese interim, la administración municipal o distrital debe consultar la propuesta de plan con los gremios
económicos y las agremiaciones profesionales, y convocar audiencias públicas con las Juntas
Administradoras Locales191
y con entidades comunitarias, cívicas, gremiales y ecológicas para escuchar
189 Para la época en la que la ley fue expedida el periodo de los alcaldes era de tres años. 190 En Colombia las autoridades encargadas de la revisión y aprobación de los Planes de Ordenamiento son las
Corporaciones Autónomas Regionales, que hacen parte del Sistema Nacional Ambiental, dirigido por el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 191 Las Juntas Administradoras Locales son organismos de representación de los habitantes de una comuna (áreas
urbanas), corregimiento (áreas rurales) y de las localidades de los distritos. Están conformadas por un número
variable de miembros, elegidos cada cuatro años por voto popular. No en todos los municipios colombianos existen
las Juntas Administradoras Locales, pues su creación es competencia discrecional de las autoridades locales.
117
sus opiniones y recomendaciones192.
Una vez surtido ese paso, el alcalde debe presentar la nueva versión
del plan al Concejo Municipal o Distrital para su aprobación. En caso de que no se llegue a un acuerdo
para su aprobación, el alcalde puede expedirlo por decreto. El siguiente cuadro presenta el cronograma de
formulación y aprobación de los planes de ordenamiento territorial.
TABLA 14. CRONOGRAMA DE FORMULACIÓN Y APROBACIÓN DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO,
SEGÚN LA LEY 388 DE 1997
FASE ACTORES DURACIÓN
FORMULACIÓN DE
LA PROPUESTA DE
PLAN
Alcalde, oficinas de planeación, consejos de gobierno. Indefinida
CONCERTACIÓN Estudio por parte de las autoridades ambientales. 30 días
Deliberación ciudadana y concepto del CTP. 30 días
APROBACIÓN Elaboración de la versión final por el alcalde. 30 días
Discusión y aprobación por el Concejo Municipal o Distrital
o expedición por el alcalde mediante decreto.
60 días
Fuente: Velásquez F. ―La planeación territorial en Colombia: contexto, trayectoria y experiencias‖ Grupo Propuesta Ciudadana.
Lima, 2011.
La ley entrega a las autoridades municipales una serie de instrumentos de gestión urbanística, entre los
cuales cabe señalar:
1. La clasificación del suelo (urbano, suburbano, rural, de expansión, de protección).
2. Las unidades de actuación urbanística: áreas planificadas y gestionadas conjuntamente para garantizar
el uso racional del suelo y la dotación de infraestructuras193
.
192 La ley creó el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial como una instancia asesora de la administración
municipal o distrital en materia de ordenamiento territorial. Está integrado por funcionarios de la administración y
por representantes de las organizaciones gremiales, profesionales, ecológicas, cívicas y comunitarias vinculadas con
el desarrollo urbano. En las ciudades donde existan curadores urbanos, éstos forman parte del Consejo Consultivo.
El Consejo debe hacer seguimiento al Plan de Ordenamiento y proponer revisiones y ajustes cuando sea el caso.
Desafortunadamente, la figura no ha sido empleada en toda su dimensión. 193 La ley 902 de 2004 modificó la ley 388 de 1997 en materia de normas urbanísticas estructurales, urbanísticas
generales y complementarias. Las primeras tratan asuntos concernientes a la clasificación y delimitación de los
suelos; la definición de áreas, actuaciones y tratamientos urbanísticos relacionadas con la conservación y el manejo
de centros urbanos e históricos; la reservación de áreas para la construcción de redes primarias de infraestructura
vial y de servicios y espacios públicos; las que definen las características de las unidades de actuación o las que
establecen criterios y procedimientos para su caracterización, delimitación e incorporación posterior; las que
establecen directrices para la formulación y adopción de planes parciales; las que definen las áreas de protección y
conservación de los recursos naturales y paisajísticos, las que delimitan zonas de riesgo y las que conciernen al
medio ambiente, las cuales en ningún caso, salvo en el de la revisión del plan, serán objeto de modificación.
Las normas urbanísticas generales se refieren las especificaciones de aislamientos, volumetrías y alturas para los
procesos de edificación; la determinación de las zonas de renovación; la adopción de programas, proyectos y
macroproyectos urbanos no considerados en el componente general del plan; las características de la red vial
secundaria, la localización y la correspondiente afectación de terrenos para equipamientos colectivos de interés
público o social a escala zonal o local, lo mismo que la delimitación de espacios libres y zonas verdes de dicha
118
3. Reajuste de tierras: acuerdo de propietarios para redefinir la división predial en orden a lograr una
mejor configuración urbana del globo de terreno y una más adecuada distribución de cargas y
beneficios.
4. Las licencias y sanciones urbanísticas.
5. La enajenación voluntaria o forzosa de predios.
6. La expropiación por vía administrativa o judicial.
7. La participación en las plusvalías urbanas.
8. La reserva de terrenos para vivienda de interés social.
9. El desarrollo y la construcción prioritaria a la luz del principio de función social de la propiedad194
.
La ley de desarrollo territorial no solo complementó la ley 9ª de 1989 con instrumentos más ágiles y
flexibles para la gestión del suelo, sino que contribuyó a superar las limitaciones que mostró la ley de
reforma urbana, sobre todo al desarrollar el principio de la función social y ecológica de la propiedad e
introduciendo instrumentos concretos para la gestión del suelo por parte de las autoridades públicas y para
la participación democrática de los ciudadanos en el ordenamiento del territorio.
Aun así, tras cerca de quince años de implantada la Ley 388, se puede hacer un balance de su
implementación identificando fortalezas y dificultades. Como punto positivo, se ha reconocido que en
efecto, la Ley implicó una transición de la planeación al ordenamiento territorial, que permitió que
muchos de los gobiernos locales modificaran su actitud frente a la norma, percibiéndola como una
oportunidad para el desarrollo.
escala; las especificaciones de las redes secundarias de abastecimiento de los servicios públicos domiciliarios; las
especificaciones de las cesiones urbanísticas gratuitas,
Por último, las normas complementarias abordan aspectos como la declaración e identificación de los terrenos e
inmuebles de desarrollo o construcción prioritaria; la localización de terrenos cuyo uso es el de vivienda de interés
social y la reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo.
En cuanto a la vigencia y revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, la ley determina los siguientes parámetros:
1. El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo, que para este efecto se entenderá como
mínimo el correspondiente a tres períodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales.
2. Como contenido urbano de mediano plazo se entenderá una vigencia mínima correspondiente al término de dos
períodos constitucionales de las administraciones municipales y distritales.
3. Los contenidos urbanos de corto plazo y los programas de ejecución regirán como mínimo durante un período
constitucional de la administración municipal y distrital.
4. Las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse en
parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre población
urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar
proyectos de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos
de renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen
impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de sus objetivos y
metas del respectivo plan.
La ley 1083 de 2006 introdujo nuevas modificaciones a la ley de desarrollo territorial, en materia de infraestructuras
de transporte y movilidad. 194 La ley 388 de 1997 dio lugar a una gran cantidad de decretos reglamentarios que no es el caso reseñar aquí, los
cuales definen los aspectos reglamentarios y operativos de todos los componentes de la ley. La sentencia C-795 de
2000, de la Corte. Constitucional, definió las competencias en materia de ordenamiento territorial, especialmente en
el nivel departamental y su relación con los territorios indígenas. La sentencia C-051 de 2001 define las atribuciones
de los alcaldes para expedir los planes de ordenamiento territorial por decreto cuando los concejos municipales no lo
hacen en el plazo estipulado.
119
Los puntos por fortalecer tienen que ver con la complejidad de la norma y las escasas capacidades
técnicas que tienen buena parte de los municipios para su ejecución, situación que también afecta al resto
de actores sociales que se pretende vincular en el proceso de ordenación del territorio. Por ello, en la
práctica no puede decirse que la mayoría de los POT cuenten con un proceso sustantivo de participación
ciudadana que logre plasmar las expectativas de proyecto colectivo social y, por el contrario,
generalmente estos son instrumentos desconocidos por la sociedad civil, incluso la agremiada, que estaría
en el papel de contraparte ciudadana.
Igualmente, se ha reconocido la dificultad para generar procesos de continuidad en lo proyectado en los
POT y aún cuando esta se genere, se sabe que el nivel de ejecución de los mismos es bastante bajo en la
mayoría de los municipios. Esta situación salió a la luz pública principalmente en la coyuntura de diez
años de adopción de los planes, momento en el cual se establecía legalmente la necesidad de hacer
procesos de balance y revisión.
3.4.2 LEYES GENERALES Y POLÍTICAS. LO QUE HA SIDO LA PRÁCTICA
El ordenamiento territorial en Colombia se mueve entre los contenidos e intenciones de las leyes
existentes y las posibilidades de ejecución de los municipios, así como los conflictos de intereses que se
tejen en la disposición del territorio.
En términos legales, el ordenamiento se basa en lo establecido en la Ley 388 de 1997, y sus reformas
posteriores, fundamentadas en los tres principios expuestos en el apartado anterior, a través de los cuales
se entiende que la organización del territorio es una función pública que permite dirimir conflictos entre
agentes privados por su actividad en el territorio. Se reconoce al territorio como fuente natural de
inequidades, dadas las intervenciones generadas en él, todas ellas vinculadas a procesos sociales que
operan en contextos de poder determinados.
Por ello, según el espíritu de la Ley los procesos de ordenamiento deben contar con la participación
democrática de los ciudadanos en el ordenamiento del territorio y con el diálogo y la concertación entre
los diferentes agentes de la vida municipal, con el fin de acordar un horizonte común y una vocación
territorial que se desarrolle en el mediano plazo y que tenga la posibilidad de ser ejecutada en los planes
de desarrollo que cuentan con un horizonte temporal menor.
A la luz de la Ley 388, el papel desempeñado por cada entidad territorial se encuentra claramente
establecido. Atendiendo al interés de potenciar el proceso descentralizador emprendido por el Estado, se
entregó al municipio la mayoría de responsabilidades en el planeamiento y ejecución del desarrollo
territorial, utilizando para ello los Planes de Ordenamiento Territorial y otros instrumentos de gestión
contenidos en la Ley.
El otro protagonista –aunque secundario– del desarrollo territorial es el ámbito nacional, que según la Ley
tiene la responsabilidad de establecer lineamientos generales de desarrollo y política, brindando asesoría a
los municipios para su concreción en los territorios.
En este modelo, brilla por su ausencia el planeamiento de nivel intermedio –entre el municipio y la
Nación- ya que los departamentos no reciben competencias significativas en la materia. Los únicos
agentes supramunicipales que intervienen en el proceso de ordenación territorial, tal como está descrito,
son las Corporaciones Autónomas Regionales, entes corporativos de carácter público con cobertura en
municipios que comparten características ambientales y forman una unidad biogeográfica o geopolítica.
Tienen la función de administrar dentro de su jurisdicción los asuntos ambientales y relacionados con los
recursos naturales renovables, propendiendo por el desarrollo sostenible. Su papel en el proceso de
ordenamiento territorial está en la aprobación técnica de los POT.
120
En concordancia con lo establecido legalmente, el municipio ha tenido a su cargo el ejercicio cotidiano
del ordenamiento territorial, adoleciendo del escaso acompañamiento de los demás ámbitos territoriales
para la formulación y ejecución de los planes. De esta suerte, la dificultad para generar instrumentos
útiles y comprensibles, su escasa ejecución a través de los planes de desarrollo y la baja apropiación
ciudadana de los mismos, da como resultado esquemas de ordenamiento territorial de calidad desigual,
que tienden a profundizar las inequidades existentes entre municipios.
Aun así, en aquellos municipios que representan algún tipo de interés para la Nación, por contar con
recursos naturales o tierras apropiadas para la ejecución de proyectos incluidos en el Plan Nacional de
Desarrollo, las administraciones locales han visto reducida su autonomía y traslapadas sus competencias
en términos de ordenamiento. En dichos casos, el modelo se caracteriza por contar con escasas figuras de
concertación entre ámbitos territoriales y por el sometimiento del poder municipal al nacional. Las
instancias para la resolución de los conflictos territoriales se circunscriben exclusivamente al interior de la
estructura administrativa municipal, de manera que los conflictos que superen dichas jurisdicciones se
resuelven a través de relaciones políticas o de la casuística.
Un elemento nuevo entrará a operar en este panorama y es la reciente sanción de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial LOOT, cuya expedición se encontraba pendiente desde la Constitución de 1991.
En su espíritu, la LOOT incluye los principios que sustentan la Ley 388 de 1997, incluyendo referencias a
la sostenibilidad, la gradualidad y flexibilidad, la autonomía, la descentralización, el equilibrio territorial
y la regionalización, entre otros.
Es probable que este nuevo instrumento entre a resolver algunas de las deficiencias identificadas en el
modelo de ordenamiento colombiano, aunque deje intactas otras tantas. Tal vez uno de los elementos que
prioriza es la definición de un organigrama claro para el ordenamiento, ya que se profundizan las
competencias que al respecto asume cada entidad territorial, relevando el papel de los departamentos
como articuladores del desarrollo regional y gestores de ventajas competitivas territoriales.
En este mismo sentido, la Ley da vía libre a la concreción legal de esquemas para la asociación de
municipios, departamentos o distritos, de manera que se logre la articulación de procesos de desarrollo y
se gestionen de manera mancomunada las problemáticas que no respetan los límites demarcados
administrativos. Además, la Ley genera nueva institucionalidad nacional y regional responsable del tema
del ordenamiento, estableciendo instancias y mecanismos para el trámite de los conflictos de
competencias.
3.4.3 REGULACIONES ADMINISTRATIVAS. LA TENSIÓN ENTRE COMPETENCIAS SEGÚN NIVEL
DE GOBIERNO
La ley de desarrollo territorial –como la ley orgánica de planeación– fue expedida en el contexto de la
descentralización del Estado colombiano. Tenía, en consecuencia, como uno de sus fundamentos la
autonomía de las entidades territoriales –en este caso de los municipios– para aplicar los instrumentos de
gestión del suelo y de ordenamiento del territorio. La Nación tenía competencias en otros campos: la
política nacional de ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques
nacionales y áreas protegidas; localización de grandes proyectos de infraestructura; localización de
formas generales de usos de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en coordinación con lo
dispuesto por la ley de medio ambiente; determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa;
lineamientos en materia de urbanización y del sistema de ciudades; lineamientos para la equitativa
distribución de los servicios públicos e infraestructura social en las regiones y la conservación y
protección de áreas de importancia histórica y cultural (artículo 7).
121
Ese supuesto se ha venido modificando recientemente con la expedición de algunas medidas por parte del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Uno de los ejemplos más notorios ha sido el
de los macropoyectos de vivienda de intereses social (Decreto 4260 de 2007). Según el artículo 3, los
macroproyectos constituyen normas de superior jerarquía en los términos del artículo 10 de la Ley 388 de
1997, y se entenderán incorporados en los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios y
distritos, así como en las directrices de ordenamiento de las áreas metropolitanas. En los procesos de
revisión y ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial los municipios y distritos deben dar estricto
cumplimiento a las disposiciones contenidas en los respectivos macroproyectos. En otras palabras, los
municipios no tienen opción diferente a incorporar tales proyectos en sus planes de ordenamiento, así
vayan en contravía de estos últimos. La única posibilidad que tienen los alcaldes es la de hacer
sugerencias para el mejoramiento de los macroproyectos, pero en ningún momento resistirse a incluirlos
en sus planes.
Con este decreto los municipios vieron lesionada su autonomía para el ordenamiento del territorio, pues el
gobierno nacional asumió la atribución de implantar a su voluntad macroproyectos de vivienda de interés
social, en consonancia con políticas nacionales, no necesariamente con las locales. Afortunadamente, en
marzo de 2010 la Corte Constitucional declaró inexequible el decreto que consideraba los macroproyectos
de vivienda como de interés nacional, a través de la Sentencia C-149, lo que impidió su aplicación. Lo
que no obstante no ha ocurrido con los demás instrumentos asociados al tema minero.
Otro caso que ejemplifica la tensión entre competencias e interesa al propósito de este documento ha sido
el de la tensión generada por los desarrollos normativos que, principalmente durante los últimos ocho
años, ha expedido el gobierno nacional de cara a la creación de condiciones favorables para la explotación
minera, desconociendo, o subordinando en jerarquía jurídica, los planes de ordenamiento.
La Ley 388 plantea en su artículo 14, relacionado con el componente rural de los planes, que dentro de
este componente deben estar contenidos entre otros aspectos, los relacionados con ―el señalamiento de las
condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria,
forestal o minera‖. En otras palabras, los municipios mantendrían la autonomía en cuanto a la definición
de usos del suelo asociado a estos tipos de producción. No obstante, las autoridades ambientales
regionales tendrían la potestad de verificar la compatibilidad de estas decisiones con otras normas y
decisiones preexistentes, así como con las posibilidades reales del territorio en materia de cargas y
capacidades que posibiliten o no la intervención en cualquiera de estos sentidos.
Sin embargo, el código de minas, que se expidió en 2001 mediante la Ley 685 de ese mismo año, plantea
excepciones a la consideración de autonomía municipal relativa a la definición de las áreas de explotación
para estos propósitos. En detalle, el texto original del artículo 34 de dicha ley plantea que las zonas
excluibles de la minería deberán ser reconsideradas como tales por los interesados en los proyectos de
exploración y explotación:
(…) no obstante, la autoridad minera previo acto administrativo fundamentado de la autoridad
ambiental que decrete la sustracción del área requerida, podrá autorizar que en las zonas
mencionadas en el presente artículo, con excepción de los parques (nacionales naturales), puedan
adelantarse actividades mineras en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas
de extracción que no afecten los objetivos de la zona de exclusión. Para tal efecto, el interesado
en el Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que demuestren la compatibilidad de
las actividades mineras con tales objetivos.
Luego, en el año 2003, el decreto 2201 plantea de manera explícita que:
(…) los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pública e interés
social cuya ejecución corresponda a la Nación, podrán ser adelantados por esta en todo el
122
territorio nacional, de manera directa o indirecta a través de cualquier modalidad contractual,
previa la expedición de la respectiva licencia (…) ambiental por parte de la autoridad ambiental
correspondiente‖195
.
Y que ―los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos en
ningún caso serán oponibles a la ejecución de proyectos, obras o actividades a los que se refiere el
artículo primero del presente decreto‖196
. Sin duda, el considerar de interés nacional las actividades que
además posiblemente requieran de licencia ambiental (como las relacionadas con minería o explotación
de hidrocarburos) y ubicarlas jurídicamente por encima de los planes de ordenamiento desvirtúa el
contenido de la ley y deteriora la autonomía de la que pueden gozar los municipios en el país.
Más recientemente, en febrero de 2010, se modificó el artículo 34 del código de minas para incorporar
dentro de las posibles excepciones las áreas de reserva forestales y las áreas de reservas forestales
regionales, con lo cual, la intención de sobrepasar los instrumentos municipales de ordenamiento, también
se llevaba al ámbito regional.
Estos desarrollos normativos recientes, que pueden verse como imposiciones se encuentran a tono con el
proceso de re-centralización que vive actualmente Colombia, expresado en el recorte de recursos y de
poder de decisión a las entidades territoriales, en especial a los municipios y a favor del gobierno central.
Hoy, en medio de la discusión y aprobación del nuevo Plan Nacional de Desarrollo (2011-2015)197
, el
debate vuelve a tener lugar, dada la coyuntura de movilización social que ha despertado un caso
emblemático de aprovechamiento de oro en un ecosistema de páramo. En particular se ha evitado con la
adición del parágrafo 2 del artículo 116, la explotación minera de cualquier tipo y en cualquier condición,
así como se ha ratificado la posibilidad que tienen los municipios de declarar áreas protegidas locales. En
detalle, según la versión final del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011), los ―Municipios
podrán designar áreas protegidas locales en las categorías de Parque Natural Local, Santuario de Vida
Silvestre, reserva de uso sostenible, refugio de vida silvestre, reserva de servicios ecosistémicos y parques
ecológicos recreativos, de conformidad con la reglamentación que se expida‖, según aparece en el
artículo 120. Pero al mismo tiempo, el gobierno nacional está impulsando la creación de la Agencia
Nacional Minera, lo que implica la posible redefinición de qué entidad sería la encargada de otorgar las
licencias ambientales para la exploración y la explotación minera.
Sin duda, la discusión y las tensiones continuarán y se acentuarán conforme el país avance con más
decisión en la ruta de convertirse en un productor minero y de petróleo.
3.4.4 ENFOQUE UTILIZADO Y EXPERIENCIAS
Metodológicamente, los estudios han sido desarrollados a partir del análisis de información secundaria, en
particular de los documentos originales y las nuevas versiones (revisiones) de los POT, de las estadísticas
municipales asociadas a ingresos fiscales, los volúmenes de producción y análisis de impactos efectuados,
entre otros aspectos. También se han incluido entrevistas semi-estructuradas a actores claves para cada
caso, en particular a autoridades locales, de planeación generalmente, a actores sociales y a responsables
de los temas de control y regulación. Este trabajo se adelantó fundamentalmente entre los meses de junio
y julio del presente año.
195 Artículo 1. 196 Artículo 2. 197 Los planes nacionales de desarrollo en Colombia, se elevan a Ley de la República, por consiguiente tienen
jerarquía jurídica y deben estar acorde con el resto del marco normativo. El actual proyecto de ley plantea que la
minería y la explotación de hidrocarburos, será una de las cinco ―locomotoras‖ del desarrollo en Colombia,
123
El primero de los casos elegidos es el de Arauca, municipio, que ha sido durante casi treinta años uno de
los productores emblemáticos de petróleo en Colombia a partir del campo Caño-Limón. La problemática
identificada tiene que ver con las consecuencias ambientales y sociales de la explotación, la contradicción
y superposición de competencias así como la imposibilidad de realmente ejercer como autoridad
ambiental que tienen las alcaldías municipales, más aún cuando se tienen perspectivas de nuevo pozos
petroleros en el Municipio.
El segundo caso es el de Tabio, un municipio históricamente apreciado por su paisaje e imagen de
―municipio verde‖, lo que le ha valido la apreciación del precio de la tierra y el reconocimiento regional.
La problemática estudiada se relaciona con la explotación minera a cielo abierto de gravilla que es un tipo
de piedra empleado en la construcción. Las dificultades identificadas tienen que ver con el cruce de
competencias, las consecuencias ambientales y el deterioro paisajístico del municipio, además de los
extremadamente bajos recursos que por cuenta de regalías recibe a cambio de permitir la explotación.
La idea de este apartado es mostrar cómo el marco general del ordenamiento territorial en el país y sus
problemas de aplicación se materializan en los dos municipios, que requieren fuertes necesidades de
regulación dada su realidad minera y de hidrocarburos.
3.4.5 ARAUCA, COLOMBIA. REGALÍAS PETROLERAS QUE CAMBIARON EL PAÍS Y QUE AHORA SE ACABAN.
EXPLOTACIÓN DE HIDROCARBUROS E INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN DEL TERRITORIO
Este capítulo se propone mostrar que dentro del plan básico de ordenamiento territorial del municipio de
Arauca, el campo petrolero de Caño Limón no ha logrado tener un lugar importante, a pesar de su
evidente impacto ambiental sobre algunos de los cuerpos hídricos del municipio, ni su explotación ha
contado con la regulación de las autoridades locales a pesar de ser estas las encargadas de regular el uso
del suelo de acuerdo al marco normativo nacional que se ha planteado en el primer capítulo de este
documento.
Hoy en el municipio el tema del ordenamiento territorial en materia de competencias, superposición de
estas y demás aspectos de tensión identificados dentro de del anterior capítulo retoma vigencia dada la
expectativa de perforación de otros dos pozos que están concluyendo su fase de exploración. En palabras
del actual secretario de planeación del municipio, la entidad encargada del tema frente a esta situación, el
temor consiste en que ―es el gobierno nacional quien ha manejado todo el tema de la explotación petrolera
y es quien da las autorizaciones, otorga licencias (…) y no requerirá de una modificación del PBOT para
impulsar y desarrollar la explotación‖.
3.4.5.1 La industria extractiva en el municipio
El municipio de Arauca, hace parte, junto a otros seis, del departamento que lleva el mismo nombre.
Limita al Norte y al Oriente con Venezuela; al Sur con el municipio de Cravo Norte, y al Occidente con
los de Arauquita y Puerto Rondón, ambos del mismo departamento. El mapa 1 muestra la ubicación de
Arauca en el contexto nacional y su cercanía con Venezuela.
Sin duda, uno de los hitos más importantes en la vida de la región tuvo lugar durante 1983 cuando se
descubrió el pozo petrolero de Caño Limón, que por muchos años fue el de mayor y más importante
producción petrolera en el país. Este descubrimiento disparó el boom petrolero y le devolvió a Colombia
su rótulo de exportador de crudo en 1986; también modificó la estructura económica del país lentamente,
hasta ir consolidando el sector extractivo como el de mayor aporte al crecimiento económico en
124
Colombia.198 El pozo estaba ubicado, y sigue estándolo, en la frontera entre los municipios de Arauca y
Arauquita, compartiendo casi que en la misma proporción el terreno dedicado a la explotación.
Además del campo de producción de Caño Limón, Arauca también es el punto de inicio del oleoducto
Caño Limón-Coveñas que atraviesa el país desde Arauca hasta el Caribe, según se muestra en el mapa 2,
y que con 760 kilómetros de longitud es el más largo del país, uno de los de mayor diámetro (24
pulgadas) y tiene una capacidad de bombeo de 168KBPD.
En Arauca, el petróleo modificó al menos tres aspectos radicalmente. El primero fue el demográfico, pues
mientras entre el período intercensal 1985-1993 la población del país en su conjunto creció un 19%, en el
municipio el aumento fue del 49%. En total, entre 1985 y 2005, todo el periodo de esplendor de la
bonanza petrolera, Arauca vio prácticamente triplicar su población pasando de 26 mil habitantes a 75 mil
según los registros del último censo.
El segundo aspecto tiene que ver con el creciente flujo de ingresos provenientes de las regalías que llegó
al municipio a partir de la explotación de Caño Limón y de la reglamentación de la distribución de estos
recursos. Hoy en día, con recursos de regalías se hace más de la mitad del total de la inversión pública en
el municipio199
.
Por último, el boom de la explotación trajo consigo la violencia asociada a la presencia de actores
armados ilegales. El departamento de Arauca en su conjunto ha sido territorio de violencia desde los años
50 cuando las guerrillas liberales se levantaron frente a la violencia bipartidista. Pero, sin duda, la
aparición del petróleo atrajo en los 80 la presencia del Ejército de Liberación Nacional, las FARC y las
fuerzas paramilitares más recientemente en el 2001200
.
La producción del campo hoy es de aproximadamente 80 mil barriles diarios (80kbdp) y está en plena
producción desde 1986, cuando su operación se hizo efectiva por parte de Occidental de Colombia, filial
de OXY en Colombia y generaba más de 200kbdp. Desde entonces aunque ha sido desplazado en los
últimos años por la producción de otros campos, Caño Limón ha estado siempre dentro de los primeros
lugares de producción. En 2008 se cumplió el contrato entre el Estado colombiano y Occidental, pero este
fue renovado desde 2004 y prolongado hasta el agotamiento de los pozos, estimado para 2018.
En general, según lo planteaba el propio plan de desarrollo vigente del departamento en el año 2008, para
el municipio y la región en su conjunto:
La explotación del petróleo en Caño Limón produjo dependencia económica de esta actividad, y
la agroindustria se ha limitado entonces a pequeñas empresas. El sector agroindustrial en el
198 Precisamente durante esta década, el petróleo desplazó al café elaborado del primer lugar como producto de
exportación del país. Esta importante transformación de la economía se evidenciada con fuerza en 1988.
Posteriormente, en los años noventa y los dos mil, el descubrimiento de otros dos pozos (Cusiana y Cupiagüa) en la
misma región oriental, impulsó aún más la dinámica petrolera, hasta terminar por convertir al petróleo en el
principal motor de exportaciones del país en el 2010, aún por encima del sector industrial en su conjunto. Además
de su participación dentro de las exportaciones, el sector minero y la derivación de productos del petróleo, también
logró posicionarse de manera importante a partir de 1986 dentro del total del PIB. 199 No obstante, luego de la reforma a las regalías aprobada el mes anterior en el país, que implicó una modificación
a la Constitución, el próximo año el Municipio dejará de recibir un 50% de lo recibido en promedio durante los
pasados tres años. 200 Según entrevistas realizadas y el Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República. Este
cúmulo de actores se hace generador de violencia, al punto en que al inicio de la década, las tasas de homicidios por
cien mil habitantes en el municipio superaban con creces los registros nacionales. Mientras en Arauca la tasa en
2003 era de 71, el Departamento registraba más del doble (168) y el país sólo tenía 40 homicidios por cada cien mil
habitantes.
125
departamento de Arauca se encuentra débil. Es necesario adelantar estudios de preinversión serios
que conduzcan a identificar potenciales mercados, formas asociativas de producción, alianzas
estratégicas, investigación, modelos de producción y transformación apropiados que permitan una
mejor y mayor productividad y competitividad201.
Sin duda, hoy y desde el comienzo de la explotación, el petróleo ha tenido una influencia enorme en la
vida pública del municipio y del departamento. La riqueza que se genera, la actividad empresarial
relacionada (aunque incipiente), los recursos públicos y el crecimiento demográfico observado permiten
considerar que esta es hoy la actividad económica más importante, de lejos, en Arauca en particular y en
toda la región.
3.4.5.2 El ordenamiento del territorio en el escenario local
Para el caso de Arauca, que como municipio debió acogerse, al igual que todos los municipios del país, a
lo determinado por la Ley 388, el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) se sancionó
oficialmente en el año 2000, y luego se llevó a cabo el proceso de revisión y ajustes del PBOT en octubre
del 2009.
El PBOT original se proponía lograr un equilibrio entre la atención de las necesidades sociales y
económicas de la población y la conservación y protección del medio ambiente. En detalle se propone
―orientar el uso sostenible del territorio en procura de obtener un equilibrio urbano-rural y regional del
municipio, buscando el bienestar de la población mediante la defensa de los recursos naturales‖202. Para
esto, el documento aborda el tema urbano-rural, define instrumentos de planificación e implementación y
formula proyectos complementarios para varios sectores como salud, educación y medio ambiente.
Desafortunadamente, como ocurre en la gran mayoría de los municipios del país, nunca se hizo un
seguimiento y una evaluación a la implementación de este PBOT original, y solo con ocasión del proceso
de revisión desarrollado en el 2009, concretado en el Acuerdo 009 de 2009, se volvió a retomar el tema.
En su momento el proceso de revisión y ajustes incluyó unas etapas de carácter técnico a cargo del equipo
de planeación del municipio; una de concertación ambiental con la Corporación Autónoma Regional de la
Orinoquía (Corporinoquía) y también una de presentación y consulta ante el Consejo Territorial de
Planeación, organizaciones, gremios y ciudadanía en general.
Esta nueva versión se estructura en cuatro partes; en la primera se presentan los contenidos generales en
términos de modelo de municipio, políticas, objetivos y estrategias; luego, se muestra la articulación entre
el PBOT y el actual Plan de Desarrollo Municipal, principalmente a través de los proyectos prioritarios;
en la tercera parte se presentan los instrumentos de coordinación interinstitucional para la formulación y
ejecución del Plan, y, finalmente, se hace mención al sistema de seguimiento y evaluación.
A diferencia del Plan adoptado en el 2000, en la revisión se plantea una visión del municipio proyectada
al 2022, que le asigna tres aspectos claves: en primer lugar, el liderazgo del municipio para el desarrollo
urbano-rural en la región de la Orinoquía colombiana y en la frontera colombo-venezolana. El segundo
aspecto apunta a potenciar el carácter del municipio como nodo geoestratégico en el ámbito nacional e
internacional, así como su articulación con el sistema urbano, rural y regional colombiano. Y el tercer
aspecto tiene que ver con elementos socio-culturales como la diversidad étnica, lo que le otorga una
particularidad al PBOT: la inclusión del plan de vida de las comunidades indígenas, uno de los aspectos
más detallados de la nueva versión, pues dichos planes estaban en el PBOT original, pero sin mucho
desarrollo.
201 Gobernación de Arauca, ‗el cambio sigue su marcha‘, Plan de desarrollo y obras públicas del departamento de
Arauca, 2008- 2011, Anexos. Pp. 84.
202 Alcaldía de Arauca, Plan Básico de Ordenamiento Territorial, Acuerdo municipal 026 de diciembre 20 del año 2000. Pp. 8.
126
En relación con las políticas de largo plazo que orientan el ordenamiento territorial de Arauca, el PBOT
incluye una política general y doce sectoriales. La política general apuesta por el bienestar de la población
mediante la defensa de los recursos naturales, el equilibrio urbano-rural y regional y, en términos
generales, el uso sostenible del territorio.
De las políticas sectoriales, hay tres que están relacionadas con lo ambiental, orientadas al cumplimiento
de los principios de la función ecológica de la propiedad (establecidos en la Ley 388 de 1997), al
desarrollo sostenible, a la educación ambiental y al control de la contaminación ambiental, con la
implicación del sector privado, las entidades gubernamentales y la ciudadanía. La política ambiental,
junto con la política de tierra para armonizar las actividades económicas con la vocación del suelo,
asegurar la sostenibilidad de los procesos productivos y lograr el equilibrio ecológico de los ecosistemas,
es la más importante para el propósito de este documento. De hecho, de un total de 82 estrategias
contenidas en el PBOT revisado, 26 corresponden a la política ambiental y están relacionadas
fundamentalmente con la creación del sistema local y regional de áreas protegidas; el fomento del uso y
ahorro eficiente del agua, la promoción de la participación ciudadana en la toma de decisiones
ambientales, el logro de un adecuado manejo y aprovechamiento de residuos, así como la prevención, el
control y la atención a riesgos y desastres. La siguiente tabla muestra el detalle.
TABLA 15. ESTRATEGIAS CONTENIDAS EN EL PBOT
SECTOR NO. DE
ESTRATE-
GIAS
APUESTA PROYECTOS203
INTEGRACIÓN
REGIONAL 4
Desarrollo regional con perspectiva
binacional.
Creación asociación de municipios de Arauca.
GESTIÓN PÚBLICA,
FINANCIACIÓN Y
CONTROL DEL
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
12
Adecuación y fortalecimiento institucional de
entidades como la Secretaría de Hacienda y la
Oficina Asesora de Planeación.
Fortalecer capacidad de gestión del
municipio.
Eficiencia y racionalización del gasto para
mayor inversión social y aumentar las
transferencias nacionales.
URBANISMO 4 Control del proceso de urbanización.
Plan Maestro de Espacio
Público.
Conservación del espacio público.
ECONOMÍA 5
Propiciar el asentamiento de actividades
económicas productoras y de servicios.
Creación de organizaciones campesinas
solidarias y cooperativas.
203 En el PBOT aparecen como estrategias y algunos de ellos se corresponden con los proyectos prioritarios o
estratégicos del Programa de ejecución del Plan. Hay que tener en cuenta que la revisión del 2009 se hizo con un
claro referente en el plan vigente.
127
SECTOR NO. DE
ESTRATE-
GIAS
APUESTA PROYECTOS203
AMBIENTAL 26
Creación sistema local y regional de áreas
protegidas.
Reubicación del sitio de
disposición final de residuos
sólidos.
Fomentar el uso y ahorro eficiente del agua.
Reubicación de habitantes en
zona de alto riesgo, mediante
programas de vivienda
asociativa y subsidiada.
Promover la participación ciudadana en la
toma de decisiones ambientales.
Manejo y aprovechamiento de residuos.
Prevención, control y atención a riesgos y
desastres.
ESPACIO PÚBLICO 3
Inclusión de los cursos y cuerpos de agua
como elementos del sistema de espacio
público.
Creación y conexión de un
sistema de andenes mixtos para
peatones, ciclistas, deportistas
entre otros.
Conservar y mejorar los espacios públicos.
SOCIAL 5
Promover la localización de centros de
educación superior y afines.
Diseño y construcción de
escenarios de recreación activa
y pasiva en franja declarada
como de protección ambiental
que se inserta en el centro de la
ciudad y que correspondía, en
otro tiempo, al cauce del río
Arauca.
Campañas para la concertación y
construcción colectiva del territorio.
Oferta de vivienda de interés
social y prioritario.
CULTURA 3
Posicionar al municipio como centro cultural
regional.
Construcción y/o dotación de
infraestructura cultural
(biblioteca, escuela de músicas
y danzas, centros interactivos
veredales).
Establecer los lineamientos para el
tratamiento de los bienes y elementos de
interés cultural patrimonial según Ley 397 de
1997.
RURAL 13
Desarrollo a partir de la planificación integral,
acorde con la vocación de los suelos, de las
unidades de planificación rural UPR.
Construcción de centros
veredales, artesanales y
agropecuarios.
URBANO 1
Construcción de un modelo territorial
incluyente y equilibrado en sus funciones
espaciales (ocupación interna de las áreas
128
SECTOR NO. DE
ESTRATE-
GIAS
APUESTA PROYECTOS203
libres y del espacio público como elemento
articulador y estructurante).
INTEGRACIÓN
SOCIAL 3
Ampliación y mejoramiento de espacios
culturales y deportivos.
Garantizar el derecho al suelo y a la vivienda
digna a grupos socialmente vulnerables.
Consolidación de asentamientos rurales y
articulación en red para mejorar prestación de
servicios públicos e infraestructura vial.
SANEAMIENTO
BÁSICO 3
Celebrar convenios con CORPORINOQUIA
para el manejo completo de las aguas, la
potabilización y la recuperación de las aguas
servidas.
Construcción del alcantarillado
de aguas lluvias en el área
urbana.
Implementar un programa municipal de
separación de residuos sólidos en la fuente y
crear un sistema de reciclaje.
Fuente: Acuerdo 009 de 2009
No obstante los dos documentos del PBOT (el original vigente desde 2000 a 2009 y la versión revisada
promulgada en 2009, que es la vigente y final) y el papel central que este debería tener en la vida pública
municipal, el poder, alcance, las expectativas de implementación y de articulación (los Planes de
Desarrollo se deben articular al PBOT para desarrollarlo), el Plan hoy en día no logra estos propósitos.
Para el concejal Fabio Pérez, que ha estado en la corporación por dos períodos y conoció los procesos de
formulación de los PDM, así como la revisión del PBOT, los planes de desarrollo no han estado
realmente articulados con el PBOT. Argumenta que cuando se hizo la revisión de este último no se tuvo
en cuenta ese vínculo, en principio porque el plan original fue copiado de otro municipio, y, aunque en el
proceso de revisión se trató de incluir esta apreciación, los resultados no han sido los mejores.
Sobre la participación ciudadana desarrollada en torno a la formulación del PBOT y su revisión, la
funcionaria que ha estado en la alcaldía municipal desde 1986, últimamente encargada del tema de
planeación, acepta que todo el plan de productividad y competitividad que la Cámara de Comercio, junto
a otros gremios y gobiernos, formuló en 2008, no tiene una correspondencia en el PBOT final, y ni
siquiera esta institución fue vinculada al debate sobre los ajustes y la revisión. También así se expresa
Diana Bernal, presidenta del CSIR (Comité Seguimiento a la Inversión de Regalías, instancia ciudadana),
cuando plantea que ninguno de los miembros del CSIR participó ni conoció el proceso de revisión del
PBOT. También señala que se trató de efectuar un proceso amplio, pero el CTP (Consejo Territorial de
Planeación, otra instancia ciudadana encargada de participar en la discusión del PBOT) tiene un perfil
muy bajo y faltarían al menos dos periodos de gobierno para lograr una inserción ciudadana en el tema,
dadas algunas iniciativas que, según ella, se están adelantando.
3.4.5.3 Los resultados de la experiencia de Ordenamiento Territorial
3.4.5.3.1 La explotación de Caño Limón en el PBOT
129
¿Y cuál es el lugar que ocupa la explotación de hidrocarburos del campo Caño Limón en el PBOT de
Arauca? Dentro de todos los contenidos analizados para la versión original del PBOT así como para la
versión revisada de 2009, el campo petrolero de Caño Limón es mencionado de manera muy tangencial
en las dos versiones de Plan.
En el documento original la única mención está incluida dentro del capítulo 4 de instrumentos de
planificación e implementación, y se relaciona con el macroproyecto ambiental de recuperación de tres
caños del municipio, dentro de los cuales está el de Caño Limón. De otra parte, lo considera un proyecto
de corto plazo, pues la implementación está pensada para el periodo del 2000 al 2003. Sin embargo,
nunca se llevó a cabo.
Salvo esta excepción, no existe ninguna mención dentro de los contenidos del documento de articulado
original del PBOT, a la afectación más importante dentro de la vida local en los últimos treinta años, y
adicionalmente considera que la recuperación del impacto generado por la explotación, principal
contaminante del Caño Limón, ―podría solicitarse a las regalías petroleras, a la Nación y también
obtenerse ayudas internacionales [sic], una vez valoradas las riquezas de estas áreas‖. Esta aseveración
sugiere que el gobierno municipal consideraba viable asumir con recursos provenientes de las regalías la
reparación del daño ecológico efectuado a los caños vecinos. Sin duda, esto va en contra de preceptos
constitucionales según los cuales el que contamina repara, y hubiese supuesto una disminución de
recursos de regalías disponibles para la atención de impactos sociales y la creación de condiciones de
desarrollo.
Hay otra mención del tema de explotación petrolera dentro de los planes de vida de las comunidades
indígenas, pero se hace solo como parte del diagnóstico de sus problemáticas; de hecho, este es el énfasis
de los planes de vida. El documento construido se refiere a la explotación petrolera como un hito histórico
de la misma importancia de la conquista y la colonia. Los pueblos asentados originalmente en la zona de
explotación corresponden al pueblo Guahibo (Sicuani y Hitnü-Cuiba), los que con la llegada de las
compañías petroleras vieron estrecharse aún más las fronteras de sus territorios, al ubicarse la explotación
en sitios vitales para sus prácticas culturales y de subsistencia, como la laguna de Lipa204. Igual, la
explotación y los recursos del petróleo sirvieron para superponer los límites de la ―civilización‖ sobre los
límites de la subsistencia de los pueblos indígenas, además de otras consecuencias como la contaminación
de aguas, el secamiento de lagunas y ríos y la prohibición que se tiene para usar territorios que ahora son
fuertemente vigilados205.
Sobre la contaminación de la laguna Lipa, considerada ―santuario del espacio cósmico y centro de
reproducción cultural y espiritual de los Guahibos y demás pueblos vecinos por ser la mayor fuente
alimenticia, por su gran riqueza en biodiversidad‖206
, hay que mencionar que la exploración petrolera se
hizo en un sitio considerado como santuario, por lo cual la legislación ambiental lo protegía. No obstante
el Inderena (autoridad ambiental hasta la década del noventa) autorizó los trabajos y los excusó por
considerar el proyecto de interés estratégico para el país. De hecho, el mismo Inderena, que había
declarado la laguna como una reserva forestal mediante acuerdo 0028 de 1976, levantó esta condición en
el año de 1983 coincidiendo con el proceso de explotación petrolera207.
204 Está ubicada entre los municipios de Tame, Arauca, Arauquita y parte del departamento de Casanare. 205 Alcaldía de Arauca, Plan Básico de Ordenamiento Territorial, Acuerdo municipal 026 de diciembre 20 del año
2000. Pp. 212. 206 Censat Agua Viva - FoE Colombia, ―La Occidental Company en Caño Limón. Un caso de deuda ecológica‖.
Tatiana Roa A. 2002. Pp. 1 207 Sinaltrainal ―Destrucción del ecosistema bioestratégico del Lipa‖ 2008. Consultado en
http://www.sinaltrainal.org/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=165 el 24.07.2011.
130
Algunas de las más graves consecuencias de la explotación petrolera de Occidental en la laguna tienen
que ver con la extinción cultural y casi física de varios pueblos. ―Los Sikuani, Betoyes, Macahuanes,
Hitanu y Dome Jiwi, pueblos guahibos, pasaron de ser dueños de las sabanas, a ser limosneros en las
capitales petroleras. Después de 20 años de actividad petrolera, los Macahuanes perdieron el 75% de su
territorio por la colonización. Los Hitanu y los Dome Jiwi perdieron el 95% de su territorio‖208.
Por su parte, el acuerdo 009 de septiembre de 2009, que concreta lo que fue la revisión del PBOT
efectuada ese año, y aprobada sin prácticamente ninguna discusión en el Concejo y sin participación
ciudadana, incluye el tema de Caño Limón de una manera somera, solo en el apartado de diagnóstico y
usando las referencias necesarias para las vías cercanas al ecosistema y demás. Algo similar ocurre con la
laguna de Lipa, lo que desde todo punto de vista significa que el documento al menos no recoge los
problemas asociados a la presencia y explotación petrolera.
Al respecto, el actual Secretario de Planeación del municipio plantea que hay un desinterés sobre el tema
de ordenamiento y regulación del uso del suelo en Arauca dado que el petróleo no se constituye en una
fuente de creación de riqueza, ni de empleo, ni de impulso industrial, pues la solicitud de crear una
refinería en la zona no fue atendida, algo contrario a lo que desde hace años ocurre con departamentos
como Santander en donde está asentada una de las principales refinerías209.
Además de los impactos ambientales, los impactos sociales han sido importantes. Como se dijo, el
crecimiento demográfico fue uno de estos, y además motivó nuevos retos relacionados con la atención a
más población pobre que inmigró buscando oportunidades, atraídas por el boom del petróleo. Igualmente,
ese incremento importante de población supuso la aparición de barrios ilegales, periféricos, que dificultó
la cobertura de servicios públicos y la atención de otros servicios básicos.
3.4.5.3.2 El contexto actual y las perspectivas
Estos retos y dificultades que ha enfrentado el municipio tienen un respaldo o se consideran sacrificios
frente a los recursos que la explotación petrolera generaría como contraprestación. Desde el inicio de la
explotación, el petróleo ha generado cerca de 300 millones de dólares en regalías, pero hoy, luego de la
reforma aprobada hace semanas, el monto de ingresos anuales que venía teniendo la alcaldía destinados a
inversión, se verán disminuidos en un 50% el próximo año y llegarán a ser el 20% en el 2020.
En medio de este contexto, la multinacional Pacific Rubiales ha iniciado exploraciones de nuevos pozos
con perspectivas de que estos tengan la misma cantidad y calidad de petróleo que el de Caño Limón. Las
exploraciones autorizadas se ubican en la asociación Corocora que según el documento vigente de PBOT
hoy tiene como:
1. Uso principal: forestal y ganadería extensiva.
2. Uso complementario: agrícola; los cultivos establecidos de acuerdo a la aptitud.
3. Uso condicionado: explotación maderera.
4. Uso prohibido: todos aquellos que atenten contra el uso principal.
Esos territorios serán impactados por la exploración y posible posterior explotación, según lo plantea el
propio secretario actual de planeación de la alcaldía. ―Se está haciendo exploración dado que las licencias
208 Censat Agua Viva - FoE Colombia, Op. cit. Pp. 5. 209 Entrevista efectuada a Fabian Omar Estrada Vergel, Jefe Oficina Asesora de Planeación Municipal el 15 de junio
de 2011.
131
las otorgó el Ministerio (del ambiente)‖210. Igualmente el mismo funcionario se refiere a lo que sería la
posible situación de decidir si aprobar una nueva explotación en el municipio:
(…) A municipios como Arauca, el gobierno nacional sólo viene a socializar las decisiones
tomadas sobre el tema. Esto desalienta mucho a las autoridades locales, porque aquí no hay
ninguna autonomía del municipio y el departamento sobre este tipo de actividades, o al menos en
materia de ordenamiento territorial esa autonomía se ha eliminado. (…) Esto se da porque a los
municipios la ley no le ha dado realmente nunca dientes suficientes para enfrentar estos aspectos
y tomar las medidas. (…)
Pacific (Rubiales) no tiene que pedirle licencia ni permiso al municipio para construir vías y
demás. La forma en que se maneja el negocio del petróleo en el país plantea que el gobierno
nacional es el que autoriza o no las fases de exploración y explotación.
Lo único que le queda a la alcaldía es pedirle y suplicarle a la nación que aporte en el
ordenamiento territorial porque el municipio no tiene injerencia en esos aspectos, y es la nación la
(encargada) de definir quién explora y quién explota. Todo por encima de los municipios. 211
El funcionario, que además ha sido jefe de planeación de la gobernación de Arauca, y entre los dos cargos
suma más de diez años de experiencia en el sector público, retrata la tensión que hay detrás del tema de
autonomías y plantea que la presión política y económica que se ejerce para posibilitar el desarrollo de
actividades de exploración y explotación contribuye sin duda a acrecentar esta tensión, que siempre
termina resuelta a favor de los intereses y las decisiones del gobierno nacional. Finalmente, se deja ver
con claridad la frustración que supone para una autoridad local no tener capacidad ni respaldo para
regular, entre otros aspectos de la vida pública, el uso del suelo en su municipio.
3.4.5.4 Algunas consideraciones finales
Hoy, Arauca enfrenta una situación difícil pues la explotación petrolera está calculada para ocho o diez
años, con lo cual el municipio dejará de recibir relativamente pronto más de las dos terceras partes de los
recursos públicos que emplea en inversión. En otras palabras, si Arauca no logró crear condiciones
estratégicas para avanzar en el desarrollo local, a partir de hoy esos recursos se harán más escasos, a pesar
de las expectativas que ha generado la exploración de otros dos pozos, como se ha mencionado.
Este es, sin duda, uno de los principales retos que enfrenta el municipio de cara a la creación de riqueza
local, para lo cual el tema del ordenamiento del territorio es crucial, dada su posición geográfica, la
precariedad de su industria, la tradición petrolera y la falta de vías de comunicación de la región con el
resto del país. Se trata de tomar una postura sobre la conveniencia o no de tener más explotaciones
petroleras en su territorio a partir de lo que esto significa en materia ambiental y de lo que significará
luego de la reforma a las regalías que restará ingresos provenientes de esta actividad a la alcaldía.
En este sentido, el plan de competitividad regional impulsado por el gremio de comerciantes y
empresarios de la ciudad, así como la opinión de varios de los líderes consultados, confluyen en pensar
que el potencial agroindustrial de la región es su salvación y debería ser su vocación.
Así mismo, este gran reto incluye otros no menos importantes. El primero, articular los instrumentos de
planeación, tarea que tiene al menos dos niveles: uno, central, relacionado con la necesidad de
implementar el PBOT en el municipio; y otro relacionado con la necesidad de articular planeación del
desarrollo y planeación del territorio en una misma perspectiva, no solo en términos de formular metas
210 Ibíd.
211 Ibíd.
132
comunes –algo a lo que prácticamente están obligados–, sino de diseñar los mecanismos de coordinación
y trabajo articulado. La información planteada en las páginas anteriores se ha encargado de soportar esta
conclusión.
Un segundo reto consiste en vincular de manera decidida, clara y permanente, a la totalidad de los
diversos actores del municipio a los ejercicios de planeación. A pesar de la normatividad, estos ejercicios
aún son muy tímidos, cortoplacistas y poco estratégicos y permanentes. En el trabajo de campo se
evidenció la desarticulación que hay entre academia y gobierno y entre este y el sector empresarial, a
pesar de los recientes esfuerzos que hacia la alcaldía. Una visión y un enfoque participativo de la
planeación permitirían avanzar en la definición estratégica y legítima de referentes estratégicos a los que
le deba apuntar la planeación.
Este, en lo sustantivo, es sin duda un tema relacionado no solo con el ordenamiento del territorio, sino
también con el modelo de Estado descentralizado que la Constitución de 1991 pretendió impulsar y cuyo
espíritu fue incorporado dentro de la ley 388, propósito que ha ido dejándose de lado. Hoy, según la
opinión de varios analistas, y de Foro en particular, el modelo de Estado descentralizado colombiano que
en su momento fue una referencia del tema para Latinoamérica ha retrocedido y se ha desdibujado, sin
nunca haber sido concluido su desarrollo.
3.4.6 TABIO, COLOMBIA. DE MUNICIPIO VERDE A MUNICIPIO MINERO. EXPLOTACIÓN MINERA E INSTRUMENTOS
DE PLANEACIÓN DEL TERRITORIO
El municipio de Tabio está ubicado a 58 kilómetros de Bogotá. Junto con los municipios de Zipaquirá,
Chía, Cajicá, Nemocón, Tenjo, Gachancipá, Cogua, Tocancipá y Sopó hace parte geográficamente de la
Provincia de la Sabana Centro de Cundinamarca, que es un área considerada de interés ecológico por la
nación y la región, pues en ella se genera casi la tercera parte del total de la riqueza de Colombia. Según
el DANE, el municipio de Tabio cuenta con 24 mil habitantes distribuidos en una extensión total de 74,2
kilómetros cuadrados.
Tradicionalmente, la agricultura intensiva ha sido la principal actividad económica del municipio y la que
más empleo genera; predomina el minifundio, dedicado a la floricultura y algunos cultivos transitorios.
La ganadería, a pesar de no ser muy extendida, se dedica a la producción de leche y carne. En los últimos
años, el turismo proveniente de Bogotá se ha convertido en una fuente importante de recursos. Tabio es
considerado como el territorio más tradicional y colonial de sabana centro, por cuenta de su arquitectura,
paisaje, tranquilidad y rótulo de municipio verde.
En la actualidad, Tabio enfrenta un importante reto para la planeación y el ordenamiento de su territorio.
Desde hace más de dos décadas se ha implementado en el municipio un esquema de actividad extractiva a
cielo abierto, autorizada por el gobierno nacional y la autoridad ambiental, en contra de la normatividad
existente. La población se declara preocupada por los efectos de esta actividad sobre el medio ambiente,
las fuentes hídricas y la capa vegetal. La administración local, por su parte, manifiesta que no tiene
herramientas para el control de esa situación. En términos generales, este podría considerarse un caso
emblemático del conflicto de competencias que en materia ambiental y de autorización de explotación
minera se puede dar bajo el ordenamiento jurídico del país. A continuación se presenta un breve análisis
sobre este tema.
3.4.6.1 La industria extractiva en el municipio
La actividad extractiva en Tabio se encuentra ligada a la explotación de materiales de construcción,
principalmente grava y arena de río, en las veredas Río Frío Oriental, Occidental y la Juaica. En la
actualidad existen dos empresas que se encargan de este trabajo; Gravicol, la más antigua, entró al
municipio en 1992, y la Sociedad Mincivil que inició sus laborales en el año 2007. Desde esa época el
desarrollo minero ha tenido un incremento exponencial, el área impactada se incrementó de 50 a 160
133
hectáreas en los últimos diez años. De este número cerca del 30% se ha hecho de manera ilegal, mediante
la compra o invasión de predios cercanos a las explotaciones autorizadas212
.
TABLA 16. TÍTULOS MINEROS OTORGADOS POR EL MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA EN TABIO
Fecha de
inscripción
Titulares Duración
años
Minerales Hectáreas Modalidad
24/09/1990
Gravas y Arenas
Italcolombianas Ltda.
Gravicol
33 Materiales de
Construcción 50
Contrato de
concesión
25/02/2005
Obras Civiles y Minería
de Colombia S.A.
Mincivil
29 Arcilla 35 Contrato de
concesión
11/03/2008
Gravas y Arenas
Italcolombianas Ltda.
Gravicol
19
Materiales de
construcción,
arcilla.
27 Contrato de
concesión
Fuente. Gobernación de Cundinamarca. Caracterización Municipal. 2008
La extensión de la actividad extractiva se manifiesta en el incremento exponencial del inventario minero
como derivación predecible. En el caso de Tabio, para el 2002 la producción equivalía a 281 525
toneladas y para el 2010 esta cifra subió a 571 618. Esto es el 19,3% del total de Cundinamarca213
. La
mayor parte de estas actividades se adelantan a través de una minería formal conformada por unidades de
explotación de tamaño variable, explotadas por empresas y una minería informal que se practica de
manera tradicional. De igual manera, la extracción se realiza desde procesos altamente competitivos, con
el cumplimiento de requerimientos a nivel técnico, empresarial y ambiental hasta explotaciones artesana-
les, con altos impactos ambientales, afectación de los recursos, alta accidentalidad, con trabajadores sin
cobertura de seguridad social e incumplimiento de la normatividad vigente.
En los testimonios de la comunidad se percibe el extractivismo como una amenaza inminente, que genera
pocas alternativas y herramientas para defender su cultura campesina y su territorio. Son frecuentes las
historias que ilustran la erosión de la identidad y la cultura de ruralidad del municipio, donde campesinos
y pequeños agricultores se han visto obligados a regalar sus terrenos. Como lo expresa el alcalde de Tabio
es innegable la encrucijada que afecta el territorio rural y las familias campesinas, y desde luego la
soberanía alimentaria de la región: ―Siempre hemos sido perjudicados, ¿qué voy a hacer con las familias
del municipio cuando se agoten los recursos naturales y no puedan tener un predio o una vaca, y no
puedan tener los senderos que tienen? Salimos perjudicados por lado y lado, con la explotación
minera‖214.
Las quejas de la administración local y de las organizaciones sociales sobre los efectos de esta actividad
en el municipio son numerosas, sin que hasta el momento se tome ninguna acción al respecto. Se
denuncia la extensión de la zona de explotación a través de la compra de predios sin autorización, la
212 Datos suministrados por Humberto Rodríguez. Secretario de Planeación de Tabio. Entrevista realizada el 18 de
mayo de 2011. 213 Datos del Plan de Desarrollo Minero para Cundinamarca 2010-2019. 214 Fragmento de entrevista realizada a Jairo Camacho, alcalde de Tabio. 18 de mayo de 2011.
134
invasión de una escuela municipal, el vertimiento de sustancias químicas y desechos en las áreas
periféricas a nacimientos, cauces de ríos y quebradas. También existen denuncias de deterioro de vías y
accidentes de tránsito producidos por los automotores encargados del transporte del material.
En la visita adelantada por una Comisión de la Procuraduría General de la Nación al municipio de
Tabio, solicitada por la alcaldía municipal, efectuada en Febrero de 2011, se encontró que en la
Institución Educativa Simón Bolívar – Sede Primaria de la Vereda Río Frío, existe explotación
económica particular por parte de la Empresa Gravicol. Al indagar sobre esta situación en la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, se evidenció su desconocimiento y por tanto
se concluye que no existe documento alguno que establezca la autorización para esta actividad y
que determine la responsabilidad por eventuales daños o perjuicios causados al establecimiento y
los menores que cursan estudios allí. Lo anterior denota ausencia de mecanismos por parte de este
ente para regular y controlar la actividad minera en el municipio215.
Los empresarios mineros, que obviamente defienden el derecho adquirido, argumentan que la explotación
extractiva es necesaria y contribuye al desarrollo del municipio; sin embargo, habría que preguntarse qué
tan necesaria es la minería, a quién beneficia y a qué tipo de desarrollo está contribuyendo. Se dice, por
ejemplo, que se requieren materiales de construcción, dado el crecimiento urbanístico y la infraestructura
de Bogotá, pero se sabe que uno de los problemas más importantes de los residuos sólidos en nuestras
ciudades es la disposición de escombros y la mayor parte de ellos son de origen minero: ¿Cuál es la
posibilidad de re-uso y reciclaje de esos materiales? ¿Cuál es la eficiencia con la que se utilizan? ¿Cómo
se beneficia la sociedad de ellos y de sus procesos de generación de valor? Son preguntas que aún no
tienen respuesta.
Por otra parte, se afirma que las empresas generan recursos adicionales a la administración local para ser
utilizados en inversión social, por cuenta de las obligaciones tributarias y las regalías generadas con el
desarrollo del sector extractivo. En la práctica, la contraprestación que recibe el municipio por esta
actividad es ínfima. De acuerdo con los datos de ejecución presupuestal de Tabio, se calcula que US$ 21
millones fue el monto de regalías que la alcaldía recibió en el 2009, esto representa el 0,1% de los
ingresos generados durante este año y el 1,2% de la inversión ejecutada. Un costo excesivo por el tamaño
de la afectación216
.
TABLA 17. INGRESOS MUNICIPIO DE TABIO 2007-2009
CONCEPTO 2007 2008 2009 %
Tributarios 2‗881 494 8‘508 903 11‘584 029 55,6
No tributarios 4‗011 125 5‘062 905 5‘173 003 24,8
Transferencias 2‗707 746 3‘919 575 4‘064 374 19,5
Regalías 18 725 19 642 21 840 0,1
Total 9’619 090 17’511 025 20’843 246 100
Fuente. Secretaría de Planeación Municipal. 2011
215 Fragmento de entrevista realizada a Darío Jaramillo Agudelo, líder comunal de Tabio. 18 de mayo de 2011.
216 Cálculos propios a partir de la información sobre ejecuciones presupuestales del municipio. Secretaría de
Planeación.
135
El hecho significativo de este proceso es que hasta la fecha no existe ningún sustento legal para amparar
el desarrollo extractivo. Si bien en 1992 el Ministerio de Minas concedió el permiso para la exploración a
la Empresa Gravicol, se requiere del permiso ambiental que emite la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca. Esta entidad se abstuvo de conceder el permiso que exigía el contrato y en su lugar emitió
un Plan de Manejo y Recuperación Ambiental conocido como PMRRA, cuyo objetivo es definir
estrategias, acciones y técnicas aplicables en zonas intervenidas por la minería con el fin de corregir,
mitigar y compensar los impactos y efectos ambientales, y no la autorización de explotación.
Además, hay que recordar que el artículo 61 de la Ley 99 de 1993 (Ley de Medio Ambiente) determinó
que esta zona, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes, y sistemas montañosos, son de
interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria debe ser la agropecuaria y forestal. Dispuso
además que el Ministerio del Medio Ambiente es la entidad encargada de determinar las zonas en las
cuales exista compatibilidad con las explotaciones mineras y que, con base en esta determinación, la
Corporación Autónoma Regional (CAR) otorgaría o negaría las correspondientes licencias ambientales.
Igualmente señaló que los municipios y el Distrito Capital expedirían la reglamentación de los usos del
suelo, teniendo en cuenta las disposiciones expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente.
La deficiente gestión de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca217
en el tema y la falta de
claridad en cuanto a la articulación minero-ambiental han contribuido a aumentar el problema. Se percibe
la ausencia de una mirada conjunta que evite los conflictos y la poca suficiencia técnica de buena parte de
los profesionales de control y seguimiento ambiental (muy pocas corporaciones tienen grupos de gestión
ambiental para el sector extractivo y en el mejor de los casos existe un profesional, generalmente geólogo
o ingeniero de minas)218
.
La tendencia actual del extractivismo en el municipio es crítica ya que está puesta sobre la mesa la
propuesta de varias empresas para adjudicar nuevas áreas compatibles con esta actividad, amparadas en la
Resolución 1197 de 2004 que determina las zonas compatibles con la minería de materiales de
construcción y de arcillas en la sabana de Bogotá, en los siguientes municipios: Bogotá, Bojacá, Cajicá,
Chía Chocontá, Cogua, Cota, Cucunubá, El Rosal, Facatativá, Funza, Gachancipá, Guasca, Guatavita, La
Calera, Madrid, Mosquera, Nemocón, Sesquilé, Socacha, Sopó, Subachoque, Suesca, Tabio, Tausa,
Tenjo, Tocancipá, Villapinzón y Zipaquirá.
Para el caso de Tabio la zona compatible con la minería afecta aún más los espacios donde crece
socioculturalmente el municipio, en especial las zonas con mayor calidad del suelo y recurso hídrico del
departamento de Cundinamarca. Ante esto, en el 2008, la alcaldía local manifestó en comunicación
cursada al Ministerio del Medio Ambiente y a la CAR que no acepta esta delimitación de acuerdo con los
lineamientos establecidos en el esquema de ordenamiento territorial vigente219
, con lo cual se plantea de
nuevo la discusión sobre el alcance del control minero ejercido por las autoridades locales y si ello es
suficiente frente a los efectos de las decisiones que se toman por parte de autoridades nacionales y
regionales.
217 De acuerdo con el Código Minero (2001), el Ministerio de Minas y Energía otorga el título minero a quién lo
solicite y las Corporaciones Autónomas se encargan de dar la licencia ambiental para la explotación de áreas
medianas y pequeñas de explotación. También se encarga de verificar el cumplimiento de los planes de manejo
ambiental ejecutado por las empresas que se encargan de la extracción de minerales.
218 Fragmento de entrevista realizada a Humberto Rodríguez, Secretario de Planeación de Tabio. 18 de mayo de
2011. 219 Fragmento de entrevista realizada a Humberto Rodríguez, Secretario de Planeación de Tabio. 18 de mayo de 2011.
136
3.4.6.2 El ordenamiento del territorio en el escenario local
En Tabio, el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) se aprobó en el 2001.220 De acuerdo con los
líderes sociales y funcionarios entrevistados, contó con un ejercicio de concertación entre la organización
administrativa local y las instancias de participación en cabeza del Consejo Territorial de Planeación
(CTP), como representante de las organizaciones y los sectores sociales del municipio. Este proceso
significó la puesta en marcha de un escenario de comunicación y convocatoria que permitió mejorar en
parte el conocimiento que la población tiene sobre las propuestas y proyectos, y así mismo facilitar su
apropiación y sentido de pertenencia.
Cuando se genera en los ciudadanos la identificación con su entorno, este hecho se constituye en
garante del desarrollo de proyectos integrales de gran envergadura con sostenibilidad a largo
plazo. Por movilización social se entiende, entonces, el lograr que la población no sólo
comprenda y entienda la propuesta de territorio hecha por la autoridad municipal, sino que se
identifique con él y, de manera organizada, desarrolle sus contenidos y acompañe y verifique la
realización de los proyectos previstos. De este modo, se deben establecer puntos comunes que
sirvan para movilizar a la población sobre algunos principios básicos, que existen y favorecen a
todos, y en proveer de medios y espacios de discusión y negociación, para que se concierten o se
acepten diferencias, así como establecer líneas de acción que refuercen el conocimiento y la
acción de la población, tanto individual como colectiva, que le permita adoptar un esquema de
ordenamiento territorial y defenderlo como propio221.
En el proceso de revisión del EOT que se efectúa actualmente, el Concejo Municipal aprobó un
documento inicial que se sometió a consideración de la Corporación Autónoma Regional (CAR), a finales
del 2010, que es la entidad competente que define si se puede prohibir o no la actividad minera. Cuando
se formuló por primera vez el Esquema, la CAR se opuso al cierre de las explotaciones en el municipio, al
definir este territorio como un escenario de producción, con el supuesto de que la extracción minera
realizada de forma sostenible contribuye a la oferta de empleo y bienes para la población del municipio y
la provincia222.
Los principales objetivos del Plan son: Reducir drásticamente el territorio urbanizable del área rural, en
función de un uso más protector del ecosistema; señalar los territorios afectos a restricción de origen
natural o generados por actividades producción intensiva; definir una estructura vial que asegure la
conectividad interna y externa del territorio normado; establecer las condiciones u orientaciones para
inducir y equilibrar la oferta de equipamiento; generar condiciones para elevar la calidad de vida y el
medio ambiente municipal; proteger los suelos de mayor calidad y rentabilidad; y, proyectar lo anterior al
conjunto regional, definiendo acciones que se articulen a los planes y estrategias desarrolladas en el
departamento de Cundinamarca.
El documento preliminar, establece de manera explícita la vocación de Tabio como municipio verde. Esto
significa la conservación del patrimonio ecológico, económico y cultural local, el uso de los recursos
naturales bajo un esquema de bajo impacto, sin lesionar el interés general de la comunidad y potenciando
la oferta turística y recreacional de la región. En cuanto a las veredas Río Frío Oriental y Occidental y la
Juaica, donde se desarrolla la actividad extractiva, el esquema las define como zona de protección del
sistema hídrico municipal; por tanto, el uso del suelo es de agricultura tradicional. En las áreas de ronda
no cubiertas por bosque se plantea como una prioridad la reforestación con especies nativas ribereñas y el
220 La Ley 388 de 1997 establece que los municipios con población menor a 30.000 habitantes deben formular un
esquema de ordenamiento territorial, este debe ser revisado a los nueve años de su implementación.
221 Fragmento de entrevista realizada a Darío Jaramillo Agudelo, Líder comunal de Tabio. 18 de mayo de 2011
222 Fragmento de entrevista realizada a Jairo Camacho, Alcalde de Tabio. 18 de mayo de 2011
137
control y vigilancia sobre talas y quemas, en tal forma que pueda conformarse una franja continua de
bosque a lo largo de los ríos y quebradas, desde su nacimiento hasta su desembocadura.
En las Veredas Río Frío Oriental y Occidental y la Juaica, dadas su localización e importancia
estratégica para el municipio, como eje ambiental hídrico principal, se debe privilegiar las
actividades de suelos productivos dirigidos especialmente a la agricultura tradicional, la
reforestación y el mantenimiento de los recursos naturales que esta zona posee. Se prohíbe la
ejecución de actividades de agricultura y ganadería intensiva y extracción de minerales, dada la
afectación que produce en el suelo y las fuentes hídricas. (EOT; 2010; Pg. 13).
Bajo este panorama, se ratifica la idea de la autoridad local de prohibir la extensión del extractivismo, al
considerar que esta es una actividad de alto impacto social y cultural que contamina y destruye el medio
ambiente, pues remueve la capa superficial de la tierra y sus efectos son especialmente negativos para el
mantenimiento de los recursos naturales. A esto se añade que la explotación no se acompaña de un plan
completo de mitigación, compensación, superación e inversión en sostenibilidad. Lo que actualmente se
da es un modelo no planificado de desarrollo minero, que atrae a gran cantidad de mano de obra local y
regional.
3.4.6.3 Los resultados de la experiencia de Ordenamiento Territorial
El problema actual en materia de planeación del territorio en Tabio radica en que bajo la premisa de que
el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, el gobierno nacional ha
establecido una política centralista de desarrollo minero, con un sesgo rentista, sin mayor preocupación
por los daños ambientales de estas explotaciones en los territorios locales. Esta concepción se ha
trasladado a las entidades regionales encargadas de ejercer la supervisión de la actividad extractiva223.
Con esto, se desconoce completamente las funciones de la autoridad municipal en este tema.
El conflicto tiende a profundizarse con el Decreto 2201 de 2003, pues en él se establece que los planes o
esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, no pueden ser opuestos a las
actividades consideradas por el legislador de utilidad pública e interés social cuya ejecución corresponda
a la Nación. Por tanto, podrán ser adelantados por las entidades nacionales en todo el territorio nacional,
de manera directa o indirecta a través de cualquier modalidad contractual, previa la expedición de la
respectiva licencia o del correspondiente instrumento administrativo de manejo y control ambiental por
parte de la autoridad ambiental respectiva.
Esto genera, en el caso de Tabio, una tensión permanente entre el Ministerio de Ambiente Vivienda y
Desarrollo Territorial y la CAR, que han dado apoyo a la actividad extractiva en el Municipio, y la
autoridad local, apoyada por la comunidad, cuya decisión ha sido la de establecer un límite a estas
explotaciones, sin mayores resultados. Esto, a partir de las disposiciones contenidas en el Código Minero
(2001):
Las zonas restringidas, como cascos urbanos, zonas de interés y patrimonio cultural y las playas;
se requiere del visto bueno de los alcaldes para expedir los títulos mineros, pero hasta hoy no se
ha pedido una sola autorización por parte de la alcaldía. En general, los proyectos y titulaciones
que se han expedido hasta el momento para la explotación en el municipio se han hecho desde las
entidades nacionales sin tener en cuenta la competencia de las autoridades locales, directamente
afectadas, en este caso, la Comunidad de Tabio224
.
223 Vale la pena decir que el gobierno tiene participación e influencia en las Corporaciones Regionales.
224 Ministerio de Minas y Energía, Código Minero.2001.
138
La ruptura de esa pretendida articulación del gobierno central y el Municipio en la defensa del territorio
tiene como consecuencia el uso indiscriminado de los recursos naturales por parte de las empresas
mineras. Esto se percibe con mayor profundidad al examinar el mapa de usos del suelo, que demuestra la
superposición de las áreas destinadas a la explotación de materiales de construcción con la zona declarada
como área de protección y recuperación de suelos, agua y flora (RBBPT).
Los efectos ambientales de esta situación se describen en un estudio realizado recientemente por la
Secretaría de Ambiente de Cundinamarca (2009), cuando se afirma que la minería desarrollada en el
municipio de Tabio, específicamente en la estructura ecológica principal formada por las Veredas de Río
Frío Oriental y Occidental y la Juaica, ha aumentado considerablemente la carga contaminante sobre el
recursos hídrico y natural del municipio. En general se percibe que los niveles de plomo, sodio y cadmio
producidos por esta actividad sobrepasan las concentraciones máximas permitidas, con lo cual, se pone en
riesgo el desarrollo de la comunidad que se abastece de estos afluentes. También se nota una disminución
en el Ph del suelo, que determina la fertilidad del mismo.
Las comunidades y sus organizaciones apelan a la defensa y permanencia en el territorio. Al comienzo de
este proceso, ECOTABIO era la única iniciativa social que lideraba esta resistencia. Sin embargo, al día
de hoy ya se encuentran diferentes agrupaciones comprometidas con la defensa del territorio en todas sus
manifestaciones, entre ellas las asociaciones comunitarias, las organizaciones ambientales y los medios de
comunicación local. En el ámbito nacional, algunos de estos grupos se encuentran articulados a la Red
Nacional contra la Megaminería Trasnacional. En el escenario del ciberespacio, en especial, el de las
redes sociales, se encuentran más de siete grupos de organizaciones que trabajan por el fin de la actividad
minera en el municipio.
En el año 2010 se creó la comisión No más Minería. El primer frente de trabajo de esta comisión
está enfocado a evitar que la empresa Gravicol siga destruyendo las montañas de Tabio y por
ende nuestro futuro. En una primera reunión que se llevó a cabo este fin de semana en la alcaldía
se analizaron los diferentes documentos que hacen constar que es la CAR y el Ministerio del
medio ambiente quienes no han tenido en cuenta nuestras peticiones. Así mismo, se evalúan
varias posibilidades sobre las acciones que se deben seguir tanto en términos jurídicos como
políticamente contra Gravicol.225
Para poder avanzar en la tarea de detener la minería en el municipio, las diferentes organizaciones
sociales que promueven este tipo de iniciativas han desarrollado jornadas de movilización como la
realizada en enero de 2011, marchas de resistencia, tomas culturales, barriadas informativas puerta a
puerta, visitas a los colegios, foros académicos, asambleas, conversatorios ciudadanos, etc. Las acciones
son estructuradas desde la perspectiva de motivar y sensibilizar al mayor número de personas, sin
importar sus convicciones políticas-partidarias o religiosas.
La idea es integrar la mayor cantidad de ciudadanos en esta lucha por la defensa del patrimonio
natural y cultural, en jornadas de trabajo que se encuentren mediadas por la creatividad, alegría,
dinamismo, a través del arte, cultura y recreación. Hemos aprendido que la única posibilidad que
tenemos para detener la minería, se encuentra en la capacidad que tengamos para superar las
visiones sectarias, dogmáticas y excluyentes. Entendimos que el reto es aprender a trabajar en
colectivo y superar de la mejor manera (positivamente) las diferencias que vayamos encontrando
en el camino, desde el principio de generar unidad en medio de la diversidad226
.
225 Fragmento de entrevista realizada a Alberto Cárdenas. Líder comunal de Tabio. Mayo 18 de 2010
226 Fragmento de entrevista realizada a Darío Jaramillo Agudelo, Líder comunal de Tabio. 18 de mayo de 2011
139
Además, con el propósito de superar las acciones-mentalidades reactivas y de oposición, se han planteado
alternativas de cambio sobre las problemáticas ocasionadas por la minería. Se trata de aprovechar al
máximo las ventajas comparativas y las potencialidades-oportunidades del Municipio. Para citar un
ejemplo, se destaca el desarrollo local en términos ecoturísticos, con lo cual se pretende generar un alto
potencial económico-social para la población.
En lugar de pensar en acabar con nuestros ecosistemas y por ende con su biodiversidad asociada,
aprovechamos el alto endemismo y concentración de especies de aves que tenemos. Tabio es
despensa agrícola para Colombia, ¿por qué en lugar de resquebrajar este importante capital social
y cultural, lo potenciamos y ponemos en función de fortalecer la soberanía, seguridad y
autonomía alimentaria de nuestra población?, Estas son algunas ideas de lo que podemos realizar
a partir de pensar por cuenta propia, podemos aprovechar todas nuestras potencialidades sociales,
territoriales y naturales.227
El reto en el corto plazo está en entender que este es un momento crucial para el futuro de la riqueza
natural del Municipio, y todo lo que ello implica para los territorios amenazados; por tanto, la
responsabilidad histórica debería ser asumida desde la perspectiva de unidad intersectorial y comunitaria
para hacer un frente conjunto al extractivismo descontrolado.
Probablemente en esta lucha, podamos continuar reconociéndonos y organizándonos como
comunidad para construir senderos de resignificación de nuestros territorio y nuestra comunidad,
generar nuevos espacios de desarrollo sostenible y proteger lo que más nos importa, el ecosistema
de nuestro municipio, como patrimonio de la población colombiana‖.228
3.4.6.3.1 Algunas consideraciones finales
El caso de Tabio muestra cómo los municipios son entidades administrativas débiles, tienen recursos
limitados y, generalmente, son superados por la actividad extractiva. Esto sucede porque el Estado
colombiano concibe a la minería como un instrumento generador de recursos fiscales y de regalías, y
carece de una visión de largo plazo sobre el sector, ignorando por completo los efectos de este modelo en
el escenario territorial.
La fragmentación de la institucionalidad del Estado y la imposibilidad de coordinación entre sus
diferentes instancias son factores que contribuyen a la crisis del ordenamiento territorial en el ámbito
municipal. Son contados los casos donde una norma es expedida con la bendición conjunta de las
autoridades nacional y local, porque cada una, en la ley y en sus funciones, tiene objetivos divergentes.
Pese a que la preservación del medio ambiente es una política superior y transversal a todas las
actividades de la economía, el gobierno nacional sigue en su oficio de fomentar la extensión de la
exploración técnica y la explotación de los recursos mineros. El problema es que la relación entre estas
dos visiones es de choque, no existe el diálogo ni coordinación suficiente para detener el daño que el
modelo extractivista produce sobre el territorio y la sociedad.
El debate está en la superación del antagonismo entre dos visiones del desarrollo contrapuestas. Por un
lado, el impulso de un modelo de desarrollo extractivista centrado en industrias de minería, petróleo y
agrocombustibles, construido a partir del acceso y control desigual a los limitados recursos minerales y
energéticos y a los beneficios que se derivan de su uso. Y por otro, los reclamos de movimientos sociales
por una transición a una sociedad más justa, en la que un aspecto esencial es la protección de los recursos
naturales como fuente de desarrollo sostenible.
227 Idem.
228 Idem.
140
Lo anterior hace pensar que son muchos los frentes de trabajo necesarios para consolidar un sector minero
capaz de contribuir realmente al desarrollo del país. Algunas ideas que podrían orientar los esfuerzos
hacia este propósito son modificar la visión rentística de la minería y planificar el sector desde una
perspectiva de largo plazo, la reorganización de la institucionalidad para generar mayor articulación entre
las diferentes entidades y mejor información sobre el catastro minero, pues el ―hueco negro‖ en que
funciona es el ambiente más propicio para la corrupción; colocar barreras de entrada a compañías que no
puedan demostrar altos estándares y un férreo compromiso con el medio ambiente, la comunidad y la
seguridad industrial. Revisar los porcentajes de las regalías que pagan las empresas mineras, y sobre todo,
aprovechar la Ley de Ordenamiento Territorial recientemente aprobada para aumentar la capacidad de los
municipios en el control de la extensión extractiva, pues finalmente es en este escenario donde se
reproducen los efectos de estas explotaciones a diario.
Un elemento esencial en este camino es la participación ciudadana como mecanismo para definir la
proyección de la minería a nivel territorial, para reforzar el papel de los entes encargados del control y
acompañamiento y la posibilidad de sugerir, en el contexto de elaboración de un nuevo código minero o
la reforma del actual, ajustes radicales en términos del papel de los actores involucrados y del aporte al
desarrollo local que debe generar como compensación la actividad extractiva realizada en el país.
3.4.7 CONCLUSIONES
La ley de desarrollo territorial fue expedida en el contexto de la descentralización del Estado colombiano.
Tenía, en consecuencia, como uno de sus fundamentos la autonomía de las entidades territoriales para
aplicar los instrumentos de gestión del suelo y de ordenamiento del territorio. En este contexto, tenía
competencias en otros campos, en particular, la definición de la política de ordenamiento del territorio en
los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y protegidas; localización de grandes
proyectos de infraestructura; localización de formas generales de usos de la tierra de acuerdo con su
capacidad productiva en coordinación con lo dispuesto por la ley de medio ambiente; determinación de
áreas limitadas en uso por seguridad y defensa; lineamientos en materia de urbanización y del sistema de
ciudades; lineamientos para distribución equitativa de los servicios públicos e infraestructura social en las
regiones y la conservación y protección de áreas de importancia histórica y cultural (artículo 7).
Ese supuesto de autonomía municipal en el ordenamiento territorial se ha venido modificando con la
expedición de algunas medidas por parte del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Urbano.
Una muestra de ello es la reglamentación de los macropoyectos de vivienda de intereses social, mediante
el decreto 4260 de 2007. Según el artículo 3, los macroproyectos constituyen norma de superior jerarquía
en los términos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, y deben entenderse como incorporados en los
Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios y distritos, así como en las directrices de
ordenamiento de las áreas metropolitanas. En los procesos de revisión y ajuste de los Planes de
Ordenamiento Territorial los municipios y distritos deben dar estricto cumplimiento a las disposiciones
contenidas en los respectivos macroproyectos. En otras palabras, los municipios no tienen opción
diferente a incorporar tales proyectos en sus planes de ordenamiento, así vayan en contravía de estos
últimos.
Otro caso que ejemplifica la tensión entre competencias es el que se ha identificado a lo largo de la
presente consultoría y tiene que ver con los desarrollos normativos que principalmente durante los
últimos ocho años ha expedido el gobierno nacional de cara a la creación de condiciones favorables para
la explotación minera, desconociendo o subordinando en jerarquía jurídica los planes de ordenamiento.
141
La Ley 388 plantea en su artículo 14, relacionado con el componente rural de los planes, que dentro de
este componente deben estar contenidos entre otros aspectos, los relacionados con ―el señalamiento de las
condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria,
forestal o minera‖. En otras palabras, los municipios mantendrían la autonomía en cuanto a la definición
de usos del suelo asociado a estos tipos de producción. No obstante, las autoridades ambientales
regionales tendrían la potestad de verificar la compatibilidad de estas decisiones con otras normas y
decisiones preexistentes, así como con las posibilidades reales del territorio en materia de cargas y
capacidades que posibiliten o no la intervención en cualquiera de estos sentidos.
Sin embargo, el código de minas que se expidió en 2001 mediante la Ley 685 de ese mismo año plantea
excepciones a la consideración de autonomía municipal relativa a la definición de las áreas de explotación
para estos propósitos. En detalle, el texto original del artículo 34 de dicha ley plantea que las zonas
excluibles de la minería deberán ser reconsideradas como tales por los interesados en los proyectos de
exploración y explotación:
(…) no obstante, la autoridad minera previo acto administrativo fundamentado de la autoridad
ambiental que decrete la sustracción del área requerida, podrá autorizar que en las zonas
mencionadas en el presente artículo, con excepción de los parques (nacionales naturales), puedan
adelantarse actividades mineras en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas
de extracción que no afecten los objetivos de la zona de exclusión. Para tal efecto, el interesado
en el Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que demuestren la compatibilidad de
las actividades mineras con tales objetivos.
Luego, el decreto 2201 de 2003 plantea de manera explícita que ―los proyectos, obras o actividades
considerados por el legislador de utilidad pública e interés social cuya ejecución corresponda a la Nación,
podrán ser adelantados por esta en todo el territorio nacional, de manera directa o indirecta a través de
cualquier modalidad contractual, previa la expedición de la respectiva licencia (…) ambiental por parte de
la autoridad ambiental correspondiente‖229
. Y que ―los planes, planes básicos o esquemas de
ordenamiento territorial de los municipios y distritos en ningún caso serán oponibles a la ejecución de
proyectos, obras o actividades a los que se refiere el artículo primero del presente decreto‖230
.
Sin duda, considerar de interés nacional las actividades que, además, posiblemente requieran de licencia
ambiental (como las relacionadas con minería o explotación de hidrocarburos) y ubicarlas jurídicamente
por encima de los planes de ordenamiento desvirtúa el contenido de la ley y deteriora la autonomía que la
Constitución otorga en el Artículo 1° a los municipios y a las entidades territoriales en el país.
Más recientemente, en febrero de 2010, se modificó el artículo 34 del Código de Minas para incorporar
dentro de las posibles excepciones las áreas de reserva forestal regionales, con lo cual la intención de
subordinar los instrumentos municipales de ordenamiento a las directrices nacionales se aplicaba al
ámbito regional. Esto, además, pone de manifiesto la débil labor de las Corporaciones Autónomas
Regionales como entes de planificación territorial regional circunscritos de manera exclusiva a las
temáticas ambientales y limitadas cada vez más en su labor técnica por la discrecionalidad de los
proyectos nacionales. La inexistencia de figuras de gestión regional para la planificación y para la
consolidación de poderes fuertes que logren hacer contrapeso al poder nacional que trata de imponerse
sobre las realidades locales es uno de los principales cuellos de botella identificados para la gestión
adecuada de procesos de economía extractiva.
229 Artículo 1. 230 Artículo 2.
142
Otro elemento que brilla por su ausencia en el sistema de ordenamiento actual son las instancias de
concertación que institucionalicen procedimientos e instrumentos de gestión para los posibles conflictos
que tengan lugar entre las voluntades locales y las nacionales.
Sin embargo, es preciso reconocer que esta es una necesidad naciente –aunque urgente– dado que hasta
hace muy poco las competencias de ordenamiento territorial en materia de usos del suelo y de control de
la actividad sobre este último han sido asumidas realmente por los municipios. En tal sentido, otro de los
profundos vacíos en el ordenamiento territorial se refiere a la escasa apropiación por parte de la
ciudadanía de los contenidos de los planes de ordenamiento. En los casos en los que la ciudadanía
organizada ha logrado dar una respuesta a los procesos de exploración y explotación, ha sido posible
recoger las preocupaciones suscitadas por el impacto ambiental de las intervenciones, así como la demás
obras urbanísticas necesarias para su desarrollo. Estas en la mayoría de los casos tampoco se incluyen en
los instrumentos locales de ordenamiento.
Los desarrollos normativos recientes, que pueden verse como imposiciones desde el Gobierno Nacional,
se encuentran a tono con el proceso de re-centralización que vive actualmente Colombia, expresado en el
recorte de recursos y de poder de decisión a las entidades territoriales, en especial a los municipios.
Afortunadamente, en marzo de 2010 la Corte Constitucional declaró, a través de la sentencia C-149,
inexequible el decreto que consideraba los macroproyectos de vivienda como de interés nacional, lo que
impidió su aplicación. Lo que, no obstante, no ha ocurrido con los demás instrumentos asociados al tema
minero.
Recientemente, en medio de la discusión y aprobación del nuevo Plan Nacional de Desarrollo (2011-
2015)231
, el debate volvió a tener lugar, dada la coyuntura de movilización social que ha despertado un
caso emblemático de aprovechamiento de oro en un ecosistema de páramo. En particular se ha evitado
con la adición del parágrafo 2 del artículo 116, la explotación minera de cualquier tipo y en cualquier
condición, así como se ha ratificado la posibilidad que tienen los municipios de declarar áreas protegidas
locales. En detalle, según la más reciente versión del proyecto de Ley, los ―Municipios podrán designar
áreas protegidas locales en las categorías de Parque Natural Local, Santuario de Vida Silvestre, reserva de
uso sostenible, refugio de vida silvestre, reserva de servicios ecosistémicos y parques ecológicos
recreativos, de conformidad con la reglamentación que se expida‖, según aparece en el artículo 120. Pero
al mismo tiempo, el Gobierno está impulsando la creación de la Agencia Nacional Minera, lo que implica
la posible redefinición de la entidad encargada de otorgar las licencias ambientales para la exploración y
la explotación minera.
Estas crecientes asimetrías en la toma de decisiones en materia de políticas y de proyectos en el campo de
las extractivas están generando problemas de diversa índole: incertidumbre sobre competencias en
materia de minería e hidrocarburos entre los distintos entes gubernamentales; violación de códigos y
normas establecidos por la discrecionalidad que las autoridades nacionales están aplicando en la
concesión de títulos y licencias; impactos ambientales muy negativos, presentes o previstos, asociados a
la exploración y a la explotación, por cuenta de dicha discrecionalidad y de la aplicación de criterios de
rentabilidad por encima de criterios de sostenibilidad; en fin, conflictos sociales de gran magnitud, como
el que se vivió a propósito de la movilización de la población en torno al rechazo al proyecto de
explotación de oro a cielo abierto en el páramo de Santurbán (Santander), o conflictos de menor magnitud
que, no por ello, dejan de ser importantes.
231 Los planes nacionales de desarrollo en Colombia se elevan a Ley de la República, por consiguiente tienen
jerarquía jurídica y deben estar acorde con el resto del marco normativo. El actual proyecto de ley plantea que la
minería y la explotación de hidrocarburos, será una de las cinco ―locomotoras‖ del desarrollo en Colombia.
143
En este documento se ha señalado que en materia de ordenamiento territorial, el problema central en
Colombia –si no, uno de los más importantes– se refiere a los diseños institucionales para el manejo del
sector, que hoy por hoy perjudican a los entes territoriales, sus autoridades y su población, como
consecuencia de las decisiones que se han venido tomando en este campo. El reto, por tanto, es recuperar
el esquema de autonomía territorial, consagrado en la Constitución, pero poco atendido por el Gobierno
Nacional en los últimos años, de manera que los planes y las políticas de ordenamiento local sean
respetadas por las políticas nacionales y se armonicen mutuamente.
La recuperación de la autonomía territorial no es un reto fácil en este momento en Colombia, pues en el
imaginario político de muchas personas (dirigentes políticos, autoridades territoriales y algunos sectores
de la población) el centralismo que se ha venido acentuando en los últimos años parece ser tomado como
algo que le conviene al país. Los recientes gobiernos nacionales, incluido el actual, tienen una concepción
centralista de las políticas públicas y están llevando a cabo una serie de reformas que se desprenden de
ese talante (la ley orgánica de ordenamiento territorial y la reforma al Sistema de Regalías son claro
ejemplo de esa intención), lo que evidentemente opera en contravía de la Constitución en lo que se refiere
a la autonomía de las entidades territoriales y al fortalecimiento de los municipios y de sus instrumentos
de planeación.
En tal sentido, es preciso que los sectores organizados de la sociedad civil, que mantienen como principal
referente político a la Constitución, y que ven con buenos ojos el fortalecimiento de la autonomía
municipal y departamental, comiencen a expresar su opinión sobre el actual estado de cosas y en un
proceso deliberativo amplio propongan alternativas que superen el rentismo que inspira las políticas
nacionales en materia extractiva. La movilización y la participación ciudadana son a futuro la clave para
que la sociedad civil, en alianza con sectores progresistas de la dirigencia política local y nacional, con el
apoyo de la cooperación internacional, sustente un nuevo modelo de desarrollo del sector extractivo que
tome en cuenta la autonomía territorial, la sostenibilidad ambiental y, por supuesto, garantice una vida
digna a los colombianos.
144
3.5 México
3.5.1 RESUMEN EJECUTIVO
El presente trabajo parte de una descripción completa de los principales elementos normativos que
caracterizan y definen el ordenamiento territorial en México. El documento expone los principales
elementos del Estado mexicano, en tanto Federación, considerando explícitamente la existencia de 32
entidades federativas (31 estados y el Distrito Federal) y de 2456 municipios, lo que marca un elemento
inicial de ordenamiento territorial en el marco de la división político administrativa del país.
En este orden expositivo encontramos que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
desarrolla de manera amplia el marco normativo del ordenamiento ecológico estableciendo expresamente
el derecho al medio ambiente adecuado, lo cual necesariamente implica el reconocimiento del criterio de
sustentabilidad como elemento fundamental de la economía mexicana. De otro lado, el marco
constitucional delimita el alcance del derecho a la propiedad, determinando las particularidades de las
comunidades y pueblos indígenas y de las personas que los integran, además desarrolla la importancia de
la propiedad originaria de la Nación y del interés público como límite a la propiedad privada. Así mismo,
el informe desarrolla los elementos constitucionales básicos sobre equilibrio ecológico y de política
ambiental.
El informe ofrece una amplia descripción del marco normativo mexicano sobre la regulación de las
actividades de extracción de hidrocarburos y minerales y su relación con el ordenamiento territorial,
delimitando las actividades de exploración y explotación como puntos de referencia para dicho análisis.
Teniendo el referente constitucional y el desarrollo legal, el informe se ocupa de presentar las diferentes
regulaciones de orden administrativo para operativizar los mecanismos de acción pública; así como las
regulaciones que establecen esquemas de intervención de las autoridades para prevenir posibles
conflictos; y además regulaciones de orden sancionatorio (penal y administrativo) frente a las infracciones
a las normas que regulan las diferentes materias y actividades. En este orden expositivo se explica el
mandato y funcionamiento de las autoridades e instituciones estatales que tiene relación directa con el
ordenamiento territorial.
El reparto de competencias explicitado en la primera parte del informe permite entender que hay tres
órdenes de gobierno en México: federal, estatal y municipal y en ese marco encontramos la descripción
del Programa General de Territorio, del Programa Regional de Ordenamiento Ecológico (31 Estados y el
Distrito Federal); y Programa Local de Ordenamiento Ecológico (2456 Municipios).
Considerando las particularidades del modelo de extracción de minerales en el país, el informe considera
dos casos de minería, en razón de la relevancia nacional y considerando los impactos en el ordenamiento
ecológico de dos estados de la República (Zacatecas y Chihuahua). Se trata de dos casos de empresas con
capital extranjero que extraen oro utilizando el mecanismo de tajo a cielo abierto con consecuencias
graves como la contaminación de fuentes hídricas o incluso el consumo desaforado de agua para las
actividades mineras. Estas experiencias de minería se dan en el contexto de comunidades ejidales y tienen
implicaciones similares en tanto que las comunidades son reubicadas y pierden su capital cultural al verse
obligadas a reiniciar sus procesos comunitarios. Uno de los casos expone graves consecuencias
consumadas contra el medio ambiente (derrame de cianuro en un río) y otro nos precisa el impacto de
desertificación que sufre la región aledaña a la mina.
En la parte conclusiva del documento se ofrecen varias consideraciones sobre las deficiencias que se
desprenden del diseño institucional, así como de su aplicación. La principal de ellas reside en que es el
145
Ejecutivo Federal el que por un lado autoriza la exploración y explotación de minas y de petróleo y, por el
otro, también se encarga de investigar y sancionar violaciones a las leyes ambientales por tales hechos.
Ante ello, el informe es contundente al recomendar que, atendiendo a otras experiencias nacionales, la
Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente sea un organismo público autónomo.
Asimismo, el informe evidencia la falta de un recurso adecuado en el país para la protección de los
derechos colectivos, mediante acciones jurisdiccionales. En tercer lugar, se identifica que la probabilidad
de que los delitos cometidos contra la gestión ambiental sean llevados ante la autoridad jurisdiccional es
prácticamente nula.
Se concluye con una reflexión prospectiva respecto a la participación ciudadana en los procesos de
ordenamiento territorial/ecológico abordando tres elementos principales: el derecho a la información y el
correlativo deber de rendición de cuentas de las autoridades públicas, la denuncia pública en casos de
riesgos ambientales y el amparo por interés legítimo colectivo.
3.5.2 DISEÑO CONSTITUCIONAL
México es un país que desde su constitución de 1857, pasando por la de 1917 –vigente hasta hoy día– ha
adoptado el sistema federal. Lo anterior implica que la Constitución Política reconozca la existencia y
autonomía de 31 estados libres unidos en una federación.
Así mismo, reconoce a un Distrito Federal –el cual a pesar de ser la entidad más importante del país,
carece de una autonomía igual a la de los Estados. En el Distrito Federal se encuentra la sede de los
Poderes Federales –Congreso, Suprema Corte de Justicia de la Nación y Ejecutivo Federal– y es la capital
de los Estados Unidos Mexicanos.
Por su parte, cada uno de los 31 estados que conforman la República Mexicana debe de adoptar, como
base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre.232
México
tiene actualmente 2456 municipios según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
Ante ello uno de los retos del texto constitucional es delinear de manera adecuada cada una de las
competencias que existen en el ámbito federal, estatal y municipal.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos233
(en lo sucesivo CPEUM) es el ordenamiento
más importante en el país. Este ordenamiento se encuentra por encima de cualquier tratado internacional
salvo que este verse sobre derechos humanos.234
Dicho ordenamiento se divide en dos apartados. El primero en donde se establecen las garantías que
tienen por objeto hacer efectivos los derechos fundamentales reconocidos por el Estado (parte
232 Ello se advierte del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 233 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos puede ser localizada en la siguiente dirección
electrónica: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf 234 Actualmente, a raíz de la reciente reforma del 10 de junio, los tratados internacionales sobre derechos humanos
quedaron jerárquicamente igual a la Constitución.
El artículo 1º de la CPEUM vigente señala lo siguiente:
―…Artículo 1.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos
en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las
garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse salvo en los casos y bajo las
condiciones que esta Constitución establece…‖
146
dogmática), el segundo relativo a la división de los poderes de la unión y su organización competencial
entre los tres órdenes de gobierno –federal, estatal y municipal– (parte orgánica).
El marco constitucional del ordenamiento ecológico y las industrias extractivas se encuentra en los
siguientes artículos:
1. Artículo 4º de la Constitución, el cual señala como garantía constitucional para los ciudadanos el
derecho al medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar.
2. Artículo 25 de la Constitución, en el que establece la sustentabilidad como elemento rector de la
economía mexicana.
3. Artículo 27 de la Constitución, el cual establece los principios que rigen tanto a la propiedad pública
como a la privada, así como los principios rectores de la política ambiental.
4. Artículo 2º de la Constitución, destinado principalmente al uso preferente de los recursos naturales
por las personas indígenas que habitan en dicho lugar.
5. Artículo 73 fracción XXIX-G de la Constitución, en donde establece la concurrencia de las
autoridades de los tres órdenes de gobierno para aplicar las disposiciones en materia de equilibrio
ecológico.
El 28 de junio de 1999 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación reformas a dos importantes
artículos constitucionales. Por un lado, el artículo 4º y por el otro el artículo 25, el cual será materia de
estudio más adelante.
La reforma al artículo 4º de la Constitución Política estableció que: ―…Toda persona tiene derecho a
disfrutar de un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar…‖. Con esta reforma se elevó a
rango constitucional el derecho al medio ambiente como derecho fundamental.
Los tribunales federales han interpretado este derecho en los siguientes términos:
DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE ADECUADO PARA EL DESARROLLO Y
BIENESTAR. ASPECTOS EN QUE SE DESARROLLA.
El derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar de las personas, que
como derecho fundamental y garantía individual consagra el artículo 4o., párrafo quinto, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desarrolla en dos aspectos: a) en un
poder de exigencia y un deber de respeto erga omnes a preservar la sustentabilidad del entorno
ambiental, que implica la no afectación ni lesión a éste (eficacia horizontal de los derechos
fundamentales); y b) en la obligación correlativa de las autoridades de vigilancia, conservación y
garantía de que sean atendidas las regulaciones pertinentes (eficacia vertical)..235
(el subrayado es
nuestro).
El artículo 25 de la Constitución aún y aunque se encuentra dentro del apartado de garantías individuales,
en realidad establece, juntos con otros, los principios rectores del Estado en materia económica.
Junto con la reforma al artículo 4º constitucional, el artículo 25 se reformó para incorporar el concepto de
desarrollo sustentable como principio rector del desarrollo económico nacional en los siguientes términos:
235 Tesis aislada de la Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Marzo de 2007, .4o.A.569 A
pp.: 1665.
147
Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y
sustentable…‖
El desarrollo integral y sustentable son dos de los principios rectores para el desarrollo nacional en todas
las materias, incluyendo desde luego la de las industrias extractivas. El siguiente criterio judicial es muy
claro al respecto:
Petróleos mexicanos. puede realizar todas las actividades administrativas, mercantiles y penales
que sean necesarias para lograr que el petróleo sea una de las bases del desarrollo económico del
país, y cuidar así que la explotación sea racional, manteniendo un desarrollo integral y
sustentable, manteniendo el dominio directo de la nación sobre el petróleo, de manera que se
logre la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las de las
futuras. interpretación directa, histórica y teleológica del artículo 27 de la Constitución General
de la República.‖236
El artículo 27 de la CPEUM es uno de los artículos totales de nuestro máximo ordenamiento, al regular
una de las instituciones que dieron origen a los conflictos sociales de principios del siglo XIX: la
propiedad.
Su contenido abarca al menos 48 párrafos con importantes disposiciones para regular la propiedad, las
tierras y las aguas dentro del territorio nacional. Este precepto ha sido identificado como el protector que
el Constituyente de 1917 creó para los recursos naturales de la Nación y para que estos sean utilizados de
manera racional, mediante una lógica productiva que considere su conservación.
Dentro de los derechos y situaciones que regula se encuentra el que la nación es dueño originario de las
tierras y aguas, los amplios límites que el Estado puede imponer a la propiedad privada por razones de
interés público y la forma de explotación de los hidrocarburos y minerales, entre otros.
El párrafo 1º del artículo 27 establece que:
La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional,
corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el
dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada…
Del párrafo de referencia es posible identificar los siguientes principios rectores de la propiedad en
México:
1. La propiedad originaria de la Nación sobre las tierras y aguas es de la Nación.
2. Para que la propiedad sobre los inmuebles y las aguas pase a manos privadas, es necesario que se
constituya un acto jurídico de transmisión de la propiedad a un particular.
No obstante ello, la transmisión de la propiedad a uno a varios particulares, de ninguna manera impide
que la Nación pueda volver a incorporar a su dominio los bienes de aquellos. Esta reincorporación se
puede hacer mediante los actos de traslación de dominio que el derecho privado prevé –tal y como es la
compraventa o la donación– aunque también se puede realizar mediante actos de derecho público tales
como la expropiación. En este último supuesto, siempre y cuando se realice por causa de utilidad pública
y mediante una indemnización.
236 Tesis aislada de la novena época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo : XXII, Agosto de 2005
Tesis: I.3o.C.71 K Pág 1964
148
Dada las condiciones particulares del estado mexicano, así como de su multiculturalidad, se han
identificado distintos tipos de propiedad tales como la mobiliaria, privada, comunal, ejidal, de las
comunidades indígenas y de las embajadas y las legaciones.237
Los párrafos 2º y 3º del artículo 27 de la CPEUM establecen límites claros a la propiedad privada. Por un
lado y como ya fue mencionado en el punto inmediato anterior, el derecho a la expropiación por parte del
Estado. Por el otro, la imposición de modalidades a la propiedad privada que dicte el interés público.
Estos párrafos señalan:
párrafo 2º
Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante
indemnización…
párrafo 3º
La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades
que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa
de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se
dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas
provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras
públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los
centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento
de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y
explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad
rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás
actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales
y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad….
En los párrafos precedentes se advierten las distintas formas de afectación de un bien por parte del
Estado. Por un lado, una afectación absoluta y por el otro una afectación parcial.
En el párrafo segundo se establece una afectación absoluta a un bien particular, en donde el Estado está
facultado para actuar de manera forzada y cuando así lo exija el interés público para privar a los
particulares de sus bienes muebles o inmuebles mediante la expropiación.
En el tercer párrafo establece por un lado la facultad de imponer a la propiedad privada las modalidades
que dicte el interés público y por el otro, regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los
elementos naturales. A todo esto se le denomina afectación total.
Dichas modalidades consisten en afectar alguno de los tres derechos de los cuales se compone la
propiedad -derecho de usar de la cosa (jus utendi) el de disfrutar de la misma (jus fruendi) y el de
disposición respectiva (jus abutendi)-, sin que ello pueda traducirse en la privación de los tres puesto ya
que eso sólo podría realizarse mediante un acto de expropiación.238
237 Para mayor análisis de este tema, se recomienda consultar el texto ARTEAGA NAVA, Elisur Garantías
Individuales, Ed. Oxford, México 2009 pp. 727 a 730 238 Según Raúl Brañes a través de dicho principio se consagra la función social de la propiedad privada. ―La
relevancia ambiental de esta concepción de la propiedad privada como función social es evidente, si se repara en que
149
El mismo tercer párrafo establece que el Estado deberá regular, en beneficio social, el aprovechamiento
de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con el objeto de hacer una distribución equitativa
de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población rural y urbana.
El párrafo cuarto del artículo 27 de la CPEUM expresamente establece que le corresponde a la Nación el
dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de
las islas, de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan
depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los
que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas de
sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la
descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos
minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles
minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos.
En el párrafo sexto expresamente se señalan de qué forma pueden ser aprovechados estos recursos y
establece que, salvo tratándose de petróleo y de los carburos de hidrógeno sólido, líquidos o gaseosos o de
minerales radioactivos, los particulares podrán aprovecharse de esos recursos a través de concesiones,
mientras que en el caso de los primeros no puede ser aprovechable por los particulares, solo el Estado los
puede explotar.
El artículo 2 de la Constitución fue producto de una deuda democrática al reconocer a los pueblos y las
comunidades indígenas como sujetos de derechos con absoluto respeto a su autonomía para decidir sus
formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.
Dentro de los derechos establecidos para los pueblos y las comunidades indígenas se encuentra por un
lado preservar y enriquecer la integridad de sus tierras en los términos establecidos por la Constitución y
por el otro acceder al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y
ocupan las comunidades.
Fracción VI.- Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la
tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos
adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los
recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que
corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución…
Dicha disposición constitucionaliza un derecho preferente que tienen las comunidades indígenas en la
explotación de recursos naturales tales como son los minerales.
El artículo 73 define las facultades que tiene el Poder Legislativo Federal –llamado Congreso de la
Unión– dentro de la larga lista de atribuciones que están establecidas para el Poder Legislativo Federal en
dicho precepto, se establece en su fracción XXIX-G la de expedir leyes que establezcan la concurrencia
del Gobierno Federal, de los gobiernos de los Estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas
competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio
ecológico.
Esta disposición le otorga al Congreso de la Unión la facultad para expedir la ley que establezca los
principios y la distribución de competencias en la matera entre los órdenes federal, local y municipal.
la protección del ambiente puede muchas veces exigir, en una sociedad donde existe de una manera generalizada esa
forma de propiedad, la limitación de ciertos atributos del dominio privado‖ BRAÑES Raúl Manual de Derecho
Ambiental Mexicano Fondo de Cultura Económica, 2ª Edición México 2000 pp. 75
150
3.5.3 LEYES GENERALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL E INDUSTRIAS EXTRACTIVAS
3.5.3.1 Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente239
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente es la ley más importante en materia
ambiental y de ordenamiento territorial.
Dicho cuerpo normativo tiene por objeto el de propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases
para:
a. Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo,
salud y bienestar.
b. Definir los principios de la política ambiental y los instrumentos para su aplicación.
c. La preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente.
d. El aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la restauración del suelo, el agua y los
demás recursos naturales.
e. La prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo.
f. Delinear el ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental le corresponde a la federación,
estados, municipios y Distrito Federal.
g. Establecer medidas de control y de seguridad para el cumplimiento y aplicación de esta ley.
De conformidad con dicha ley el ordenamiento ecológico es:
El instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las
actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y
el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de
deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos. (Artículo 4 fracción XXIV)
Sin embargo, además del ordenamiento ecológico la ley regula otros instrumentos de política ambiental
tales como: a) La planeación ambiental, b) Los instrumentos económicos c) La regulación ambiental de
los asentamientos humanos d) La evaluación de impacto ambiental e) Las normas oficiales mexicanas en
materia ambiental f) La autorregulación y auditorías ambientales y, g) Investigación y educación
ecológicas.
3.5.3.2 Ley Reglamentaria del artículo 27 en materia de petróleo240
Dicha ley regula las actividades de la industria petrolera,241
la cual es realizada por una empresa
paraestatal denominada Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios.
239 La ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente puede ser localizada en la siguiente
dirección electrónica http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/148.pdf 240 La ley reglamentaria del artículo 27 en materia de petróleo puede ser localizada en la siguiente dirección
electrónica http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/206.pdf 241 De conformidad con el artículo 3º de la Ley en la materia, la industria petrolera abarca:
―…I. La exploración, la explotación, la refinación, el transporte, el almacenamiento, la distribución y ventas de
primera mano del petróleo y los productos que se obtengan de su refinación;
II.- La exploración, la explotación, la elaboración y las ventas de primera mano del gas, así como transporte y el
almacenamiento indispensables y necesarios para interconectar su explotación y elaboración.
Se exceptúa del párrafo anterior el gas asociado a los yacimientos de carbón mineral y la Ley Minera regulará su
recuperación y aprovechamiento, y,
151
Respecto a dicha industria, el Gobierno Federal es el único competente para dictar disposiciones técnicas,
reglamentarias y de regulación.
En ese sentido, la Secretaría de Energía, con la participación de la Comisión Nacional de Hidrocarburos y
de la Comisión Reguladora de Energía, son las que establecen, en el ámbito de sus respectivas
atribuciones y conforme a la legislación aplicable, la regulación de la industria petrolera y de las
actividades a que se refiere esta Ley.
Por su parte, de manera conjunta con la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales se encargará
de promover el desarrollo sustentable de las actividades relacionadas con la industria petrolera mediante
criterios que fomenten la protección, la restauración y la conservación de los ecosistemas.
3.5.3.3 Exploración y explotación de petróleo
La Secretaría de Energía es la encargada de asignar las áreas de explotación y exploración petroleras
mediante lo que se denomina como ―asignación petrolera‖, la cual solicita Petróleos Mexicanos a la
Secretaría de Energía242
.
Esta asignación petrolera puede ser rechazada o modificada en caso de que se actualicen los siguientes
supuestos:
a. El dictamen de la Comisión Nacional de Hidrocarburos sea negativo.
b. Se solicite para actividades en áreas ubicadas en zonas de reserva petrolera.
c. El organismo descentralizado solicitante no cuente con la aprobación de los proyectos de exploración
y explotación por parte de sus consejos de administración.
d. Resulte contraria a la política energética o a los programas que de ella se deriven.
Para el reconocimiento y exploración superficial de las áreas para investigar las posibilidades petrolíferas,
se requiere únicamente del permiso de la Secretaría de Energía. En caso de oposición del propietario o
poseedor cuando la áreas incluyan terrenos particulares o de los representantes de los ejidos o
comunidades, la Secretaría de Energía, escuchando a las partes, concederá el permiso correspondiente
mediante el reconocimiento que haga Petróleos Mexicanos de la obligación de indemnizar a los afectados
por los daños y perjuicios que pudieran causarle de acuerdo al valor comercial de los inmuebles.
III.- La elaboración, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano de aquellos
derivados del petróleo y del gas que sean susceptibles de servir como materias primas industriales básicas y que
constituyen petroquímicos básicos, que a continuación se señalan:
1. Etano
2. Propano
3. Butanos
4. Pentanos
5. Hexano
6. Materia prima para negro de humo
7. Naftas y
8. Metano, cuando provenga de carburos de hidrógeno, obtenidos de yacimientos ubicados en el territorio
nacional y se utilice como materia prima en procesos industriales petroquímicos …‖ 242 El artículo 2º del Reglamento de la ley que se analiza define a la asignación petrolera como: El acto jurídico
administrativo mediante el cual el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, otorga exclusivamente a
Petróleos Mexicanos o a sus Organismos Subsidiarios, el derecho para realizar actividades de exploración y
explotación petrolera en un área determinada por una duración específica.
152
Dentro de las obligaciones que Petróleos Mexicanos tiene en sus tareas de explotación y exploración
destacan:
a. Cumplir los términos y condiciones establecidos en las asignaciones, así como abstenerse de ceder,
traspasar, enajenar o gravar, total o parcialmente, los derechos u obligaciones derivados de las
mismas.
b. Reducir o evitar la quema o el venteo de gas.
c. Evitar desperdicio o derrame de hidrocarburos, en el entendido de que Petróleos Mexicanos no será
responsable de los que resulten de actos ilícitos, caso fortuito o fuerza mayor.
d. Ejecutar las acciones que ordene la Secretaría de Energía para evitar que las obras o sus instalaciones
puedan ocasionar un daño grave en las personas o en sus bienes.
e. Obtener de manera previa a la realización de las obras los permisos que requieran las distintas
autoridades en el ámbito de sus respectivas competencias.
Finalmente, es menester señalar que las actividades de Petróleos Mexicanos y su participación en el
mercado mundial se orientarán de conformidad con la Estrategia Nacional de Energía y que se debe de
realizar basándose en los intereses nacionales, incluyendo los de seguridad energética, la sustentabilidad
de la plataforma anual de extracción de hidrocarburos, diversificación de mercados, incorporación del
mayor valor agregado a sus productos, desarrollo de la planta productiva nacional y protección del medio
ambiente.
3.5.3.4 Ley minera243
A diferencia de la extracción de hidrocarburos como es el petróleo, la explotación minera en la República
Mexicana es una actividad que sí pueden realizar los particulares, mediante los títulos de concesión. Sin
embargo, dicha actividad únicamente la pueden realizar personas físicas de nacionalidad mexicana,
ejidos, comunidades agrarias, pueblos, comunidades indígenas y sociedades constituidas conforme a las
leyes mexicanas.
El artículo 13 bis de la Ley, establece que las concesiones mineras para la explotación se realizarán
mediante concurso, conforme a lo siguiente:
a. La Secretaría de Economía publicará la convocatoria por lo menos en el Diario Oficial de la
Federación.
b. Las bases del concurso incluirán, como mínimo:
o La descripción de los terrenos o zonas de que se trate, los estudios realizados sobre los mismos,
así como los planos de su localización, geológicos y de muestreo.
o Los requisitos con los que los participantes acreditarán su capacidad jurídica, técnica y
económica.
o El clausulado del contrato que, en su caso, deberá otorgarse para garantizar el cumplimiento.
Dado el carácter de concursantes preferentes que tienen los pueblos y comunidades indígenas para la
explotación de sus recursos naturales, en caso el terreno se encuentre en un área habitada y ocupada por
243 La Ley Minera es posible localizarla en la siguiente dirección electrónica
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/151.pdf
153
aquellos, tendrán el derecho de igualar la mejor propuesta económica que presente otro concursante, y en
caso de hacerlo tendrá derecho preferente la propuesta de dicho pueblo o comunidad indígena.
El plazo máximo de duración de una concesión minera será de 50 años, pudiéndose prorrogar por un
plazo igual.
La exploración con el objeto de identificar y en su caso cuantificar recursos naturales sí le corresponde al
Estado Mexicano mediante el Servicio Geológico Mexicano. El plazo máximo de una asignación será de
seis años.
3.5.4 OTRAS LEYES RELACIONADAS CON LA MATERIA
3.5.4.1 Ley de planeación244
Esta ley tiene como principal objetivo establecer las normas y los principios básicos conforme a los
cuales se llevará a cabo la Planeación Nacional del Desarrollo.
Por Planeación Nacional del Desarrollo se entiende, de acuerdo al artículo 3º de la Ley como:
(…) la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones
del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social,
política, cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales,
tiene como propósito la transformación de la realidad del país, de conformidad con las normas,
principios y objetivos que la propia Constitución y la ley establecen.
3.5.4.2 Ley General de Asentamientos Humanos245
Esta ley es de suma importancia ya que tiene por objeto fijar las normas básicas para planear y regular el
ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación mejoramiento y
crecimiento de los centros de población.
De conformidad con dicha ley la planeación y regulación del ordenamiento territorial de los
asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población se llevarán a cabo a través de:
1. El programa nacional de desarrollo urbano.
2. Los programas estatales de desarrollo urbano.
3. Los programas de ordenación de zonas conurbadas.
4. Los planes o programas municipales de desarrollo urbano.
5. Los programas de desarrollo urbano de centros de población.
6. Los demás que establezcan las leyes locales.
244 Dicho ordenamiento puede ser consultable en la siguiente dirección electrónica
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/59.pdf 245 Dicho ordenamiento puede ser consultable en la siguiente dirección electrónica
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/133.pdf
154
3.5.5 REGULACIONES ADMINISTRATIVAS, RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS Y HERRAMIENTAS DE REGULACIÓN Y
SANCIONES
3.5.5.1 Normas oficiales mexicanas
Una de las regulaciones administrativas más comunes, es la que se realiza mediante lo que se denomina
Normas oficiales mexicana (en lo sucesivo NOM).
Las NOM son regulaciones técnicas de observancia obligatoria expedida por las dependencias
competentes, que establece reglas, especificaciones, atributos, directrices, características o prescripciones
aplicables a un producto, proceso, instalación, sistema, actividad, servicio o método de producción u
operación, así como aquellas relativas a terminología, simbología, embalaje, marcado o etiquetado y las
que se refieran a su cumplimiento o aplicación.246
Sin el ánimo de hacer un profundo análisis sobre cada una de estas, podemos mencionar las principales
que pueden ser referentes en el tema que nos ocupa:
1. NOM-115-SEMARNAT-2003.- Que establece las especificaciones de protección ambiental que
deben observarse en las actividades de perforación y mantenimiento de pozos petroleros terrestres
para exploración y producción en zonas agrícolas, ganaderas y eriales, fuera de área naturales
protegidas o terrenos forestales.247
2. NOM-149-SEMARNAT-2006.- Que establece las especificaciones de protección ambiental que
deben observarse en las actividades de perforación, mantenimiento y abandono de pozos petroleros en
las zonas marinas mexicanas.248
3. NOM-117-SEMARNAT-2006.- Que establece las especificaciones de protección ambiental durante
la instalación, mantenimiento mayor y abandono de sistemas de conducción de hidrocarburos y
petroquímicos en estado líquido y gaseoso por ducto que se realicen en derechos de vía existentes,
ubicados en zonas agrícolas, ganaderas y eriales.249
4. NOM-120-SEMARNAT-1997.- Especificaciones de protección ambiental para las actividades de
exploración minera directa en zonas con climas secos y templados en donde se desarrolle vegetación
de matorral xerófilo, bosque tropical caducifolio, bosques de coníferas o encinos.250
5. NOM-155-SEMARNAT-2007.- Que establece los requisitos de protección ambiental para los
sistemas de lixiviación de oro y plata.251
246 Al respecto, es posible consultar la fracción IX del artículo 3 de la Ley Federal sobre Metrología y
Normalización, la cual puede ser consultada en la siguiente dirección electrónica
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/130.pdf 247 Esta NOM puede ser consultable en la siguiente dirección electrónica
http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/1326/1/nom-115-semarnat-2003.pdf 248 Esta NOM puede ser consultable en la siguiente dirección electrónica
http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/1338/1/nom-149-semarnat-2006.pdf 249 Esta NOM puede ser consultable en la siguiente dirección electrónica
http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/1329/1/nom-117-semarnat-2006.pdf 250 Esta NOM puede ser consultable en la siguiente dirección electrónica
http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/1331/1/nom-120-semarnat-1997.pdf 251 Esta NOM puede ser consultable en la siguiente dirección electrónica
http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/3286/1/nom-155-semarnat-2007.pdf
155
3.5.5.2 Regulaciones administrativas de conformidad con la Ley Reglamentaria del artículo 27 en
el ramo del petróleo
De conformidad con el segundo párrafo del artículo de la ley de referencia, la Secretaría de Energía y la
Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), de manera conjunta deben establecer
los criterios que se sigan que fomenten la protección, la restauración y la conservación de los ecosistemas.
Según la propia Semarnat en respuesta de una solicitud que se les hizo vía acceso a la información
pública para este trabajo, señaló que no se han expedido dichos lineamientos. Lo anterior en los siguientes
términos: ―…Finalmente, le comentamos que esta Dirección General, tiene como atribución el
ordenamiento ecológico, la SENER y la Semarnat y al día de hoy no han expedido conjuntamente los
criterios a que hace mención el artículo 9 de la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional….‖252
3.5.5.3 Procuraduría Federal de Protección al Ambiente
La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente es una unidad administrativa que depende de manera
directa de la Semarnat.
Dentro de su larga lista de funciones se encuentran las previstas en el artículo 118 del Reglamento Interior
de la Semarnat253
. A continuación se hace referencia a las más importantes:
1. Vigilar y evaluar el cumplimiento de las disposiciones jurídicas aplicables a la prevención y control
de la contaminación ambiental, a la restauración de los recursos naturales, a la preservación y
protección de los recursos forestales, de vida silvestre, quelonios, mamíferos marinos y especies
acuáticas en riesgo, sus ecosistemas y recursos genéticos, bioseguridad de organismos genéticamente
modificados, la zona federal marítimo terrestre, playas marítimas y terrenos ganados al mar o a
cualquier otro depósito de aguas marítimas, las áreas naturales protegidas, así como en materia de
impacto ambiental, ordenamiento ecológico de competencia federal y descargas de aguas residuales
a cuerpos de aguas nacionales, así como establecer políticas y lineamientos administrativos para tal
efecto.
2. Recibir, investigar y atender o, en su caso, determinar y canalizar ante las autoridades competentes,
las denuncias por incumplimiento de las disposiciones jurídicas aplicables a los recursos, bienes,
materias y ecosistemas, a las que hace referencia la fracción anterior.
3. Salvaguardar los intereses de la población y fomentar su participación en el estímulo y vigilancia del
cumplimiento de las disposiciones jurídicas ambientales, y coadyuvar en la solución de problemas
causados por emergencias o contingencias ambientales, así como brindarle asesoría en asuntos de
protección y defensa del ambiente, la vida silvestre y los recursos naturales competencia de la
Semarnat.
4. Coordinar el control de la aplicación de la normatividad ambiental con otras autoridades federales, así
como de las entidades federativas, municipales, del Distrito Federal y delegacionales que lo soliciten.
5. Emitir resoluciones derivadas de los procedimientos administrativos en el ámbito de su competencia
y, en su caso, solicitar a las autoridades correspondientes la revocación, modificación, suspensión o
cancelación de autorizaciones, permisos, licencias, concesiones, cuando las actividades autorizadas se
conviertan en un riesgo para el equilibrio ecológico o perturben significativamente el proceso
ecológico o por violaciones a la normatividad ambiental, así como también, en la misma hipótesis,
solicitar la cancelación de la inscripción en los registros de la Semarnat.
252 Lo anterior puede ser consultado en el oficio SEMARNAT/UCPAST/UE/691/11 253 Dicho ordenamiento puede ser consultable en la siguiente dirección electrónica
http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/1169/1/reglamento_interior_de_la_secretaria_de_medio_ambiente_y_
rec.pdf
156
6. Determinar y expedir las recomendaciones a las autoridades competentes para la aplicación de la
normatividad ambiental y dar seguimiento a dichas recomendaciones.
7. Promover y procurar, cuando proceda, la conciliación de intereses entre particulares y en sus
relaciones con las autoridades, en asuntos derivados del ejercicio de las disposiciones jurídicas
aplicables en las materias competencia de la Secretaría.
8. Asegurar la atención a las solicitudes de las autoridades competentes o de los particulares, respecto de
la formulación de dictámenes técnicos de daños o perjuicios ocasionados por infracciones a la
normatividad ambiental.
9. Determinar e imponer las medidas técnicas correctivas y de seguridad, así como las sanciones que
sean de su competencia en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables.
10. Investigar y determinar las infracciones a la normatividad ambiental y, en su caso, hacerlas del
conocimiento de las autoridades correspondientes cuando no sean de su competencia.
11. Denunciar ante el ministerio público federal los actos, hechos u omisiones que impliquen la probable
comisión de delitos contra el ambiente.
12. Coordinar la atención de contingencias y emergencias ambientales o que afecten los recursos
naturales, así como la participación de las demás autoridades federales, entidades federativas,
municipales, del Distrito Federal y delegacionales, cuando así proceda en el ejercicio de sus
atribuciones.
13. Participar, en coordinación con las autoridades competentes, en la elaboración de anteproyectos de
normas oficiales mexicanas, estudios, programas y proyectos para la protección, defensa y
restauración del medio ambiente y los recursos naturales.
14. Canalizar a través del órgano de control interno las irregularidades en que incurran servidores
públicos federales en ejercicio de sus funciones en contra del medio ambiente o los recursos
naturales, para que intervenga en términos de las disposiciones jurídicas aplicables o en su defecto
remita el asunto ante la autoridad que resulte competente.
15. Coordinar, con las autoridades federales, entidades federativas, municipales y delegacionales, la
atención de las quejas que se presenten por irregularidades en que incurran servidores públicos
locales en contra del ambiente o los recursos naturales, para que se proceda conforme a la legislación
aplicable.
16. Iniciar, en el ámbito de sus atribuciones, las acciones que procedan, ante las autoridades
jurisdiccionales competentes, cuando conozca de actos, hechos u omisiones que constituyan
violaciones a la legislación administrativa o penal.
17. Expedir reconocimientos y, en su caso, certificaciones, a las personas físicas o morales que cumplan
con las disposiciones jurídicas ambientales y las que vayan más allá de ese cumplimiento, así como
dar seguimiento posterior a la certificación otorgada por la Procuraduría.
18. Coordinar y concertar la ejecución de instrumentos económicos y financieros que coadyuven al
cumplimiento de los objetivos de la política ambiental, en el ámbito de su competencia.
19. Establecer lineamientos y criterios, así como proponer al titular de la Semarnat, las políticas,
programas y proyectos de orden técnico en el ámbito de su competencia.
A pesar de lo importante que constituye la creación de instituciones especializadas, la realidad es que
estas no pueden gozar de la independencia que requiere para poder cumplir su objetivo con los estándares
constitucionales e internacionales que se requieren.
157
3.5.5.4 Procuraduría General de la República
La Procuraduría General de la República es la encargada de investigar los delitos del fuero común. A
pesar de que dicha dependencia forma parte del Ejecutivo Federal, el nombramiento de su titular debe ser
aprobado por el Senado de la República.
El Código Penal Federal contiene algunos tipos penales que protegen el medio ambiente como bien
jurídico y son investigados y perseguidos ante los tribunales por esta dependencia.
3.5.5.5 Sanciones por incumplimiento a las normas en materia ambiental
En materia de ordenamiento territorial e industrias extractivas existen distintos tipos de responsabilidades
por el incumplimiento de las normas administrativas.
En este apartado veremos únicamente la responsabilidad administrativa y penal, sin pasar por alto que
desde luego quien cometa un daño puede ser sujeto a responsabilidad civil en los términos del Código
Civil.254
3.5.5.5.1 Responsabilidad administrativa
Tanto en la Ley Minera, la Ley Reglamentaria del artículo 27 en materia de petróleo y la Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente establecen un capítulo de infracciones administrativas.
Unas infracciones van destinadas a servidores públicos, otras a los titulares de las concesiones y otras a la
población que no se ubique en ninguna de estos supuestos. Sin embargo, salvo el último ordenamiento,
ninguno de los demás contiene sanciones por violar el ordenamiento ecológico.
3.5.5.5.2 Responsabilidad Administrativa en la Ley Minera
La Ley Minera establece que será la Secretaría de Economía la que se encargue de realizar las
inspecciones e imponer sanciones en los términos de dicha Ley.
Las sanciones que prevén para el caso de incumplimiento a sus normas son la cancelación del título de
concesión, así como multas, las cuales en principio pueden ir de diez a dos mil días de salario mínimo.255
Dentro de los motivos que pueden dar lugar a la cancelación del título de concesión se comprenden:
1. Efectuar al amparo de la misma concesión la explotación de minerales o sustancias no sujetos a la
aplicación de la Ley.
2. No ejecutar y comprobar las obras y trabajos previstos por esta Ley en los términos y condiciones que
señalan la misma y su reglamento.
3. Dejar de cubrir los derechos sobre minería.
254 El artículo 1910 del Código Civil establece que ―El que obrando ilícitamente o contra las buenas costumbres
cause daño a otro, está obligado a repararlo, a menos que demuestre que el daño se produjo como consecuencia de
culpa o negligencia inexcusable de la víctima.‖
Por su parte el artículo 1913 del mismo ordenamiento refiere que ―Cuando una persona hace uso de mecanismos,
instrumentos, aparatos, vehículos automotores o substancias peligrosas por sí mismos, por la velocidad que
desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable, por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o por
otras causas análogas está obligada a responder del daño que cause aunque no obra ilícitamente, a no ser que
demuestre que ese daño se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la víctima.‖ 255 Un día de salario mínimo es de aproximadamente cinco dólares americanos.
158
4. No cumplir con los pagos por concepto de la prima por descubrimiento o de la contraprestación
económica que en su caso corresponda cubrir, así como no rendir al Servicio Geológico Mexicano los
informes semestrales a que hace referencia la Ley.
5. No sujetar las obras y trabajos de exploración o de explotación de carbón en todas sus variedades en
terrenos amparados por asignaciones petroleras a las condiciones técnicas que fije la Secretaría de
Economía.
6. Realizar las obras y trabajos previstos por esta Ley sin las autorizaciones que señala el artículo 20 de
la presente Ley.256
7. Agrupar concesiones que amparen lotes mineros no colindantes para efectos de comprobación que no
constituyan una unidad minera o minerometalúrgica desde el punto de vista técnico y administrativo.
8. Recuperar, almacenar, transportar y prestar servicio de entrega del gas asociado que se derive de la
recuperación y aprovechamiento de los yacimientos de carbón mineral, sin la autorización a que se
refiere el artículo 19, fracción XIII, de esta Ley.
9. Recuperar, almacenar, transportar y prestar servicio de entrega del gas asociado a los yacimientos de
carbón mineral a que se refiere el artículo 19, fracción XIII, de esta Ley, simulando sin realizar las
actividades para las que fue otorgada la concesión.
10. Enajenar el gas asociado que se derive de la recuperación y aprovechamiento de los yacimientos de
carbón mineral.
11. Omitir información respecto al gas no asociado a los yacimientos de carbón mineral descubierto en
las fases de exploración y explotación de los yacimientos de dicho mineral, o
12. Perder la capacidad para ser titular de concesiones.
Por su parte, por cuanto hace a las sanciones económicas, estas pueden ser por los siguientes motivos:
1. Extraer minerales o sustancias sujetos a la aplicación de esta Ley sin ser titular de la concesión
minera o de los derechos correspondientes.
2. Impedir sin derecho la realización de las obras y trabajos previstos por la presente Ley y su
reglamento a persona legalmente autorizada para efectuarlos.
3. Retirar o destruir las obras permanentes de fortificación, los ademes y demás instalaciones necesarias
para la estabilidad y seguridad de las minas.
4. Impedir u obstaculizar las visitas de inspección que practique el personal comisionado por la
Secretaría.
5. No concurrir por sí o debidamente representado a las visitas de inspección que practique la Secretaría,
sin que medie causa justificada.
256 El artículo 20 a que hace referencia señala lo siguiente:
―Las obras y trabajos de exploración y explotación de carbón en todas sus variedades, en terrenos amparados por
asignaciones petroleras sólo podrán ejecutarse con autorización de la Secretaría, la que solicitará opinión a la
Secretaría de Energía para fijar las condiciones técnicas a que deben sujetarse los mismos.
Las obras y trabajos de exploración y de explotación que se realicen dentro de poblaciones, presas, canales, vías
generales de comunicación y otras obras públicas, en los zócalos submarinos de islas, cayos y arrecifes, el lecho
marino y el subsuelo de la zona económica exclusiva, en las áreas naturales protegidas, así como las que se efectúen
dentro de la zona federal marítimo terrestre, únicamente podrán realizarse con autorización, permiso, o concesión
según el caso, de las autoridades que tengan a su cargo los referidos bienes, zócalos, lecho marino, subsuelo, las
áreas o las zonas citadas, en los términos que señalen las disposiciones aplicables.‖
159
6. No designar al ingeniero responsable del cumplimiento de las normas de seguridad en las minas o
encomendarle actividades que le impidan el desarrollo de sus funciones propias.
7. Omitir la notificación sobre las medidas necesarias para prevenir accidentes que no se adopten,
cuando pongan en peligro la vida o integridad física de los trabajadores o de los miembros de la
comunidad, o bien, no tomar las medidas procedentes, en caso de haberse recibido tal notificación.
8. No dar aviso a la Secretaría de Economía del inicio de operaciones de beneficio.
9. Negarse a beneficiar el mineral de pequeños y medianos mineros y del sector social en condiciones
competitivas, sin acreditar causa que lo justifique.
10. Modificar la ubicación o dañar a la mojonera o señal que sirva para identificar al punto de partida de
un lote minero.
11. Comprobar extemporáneamente la ejecución en tiempo de las obras y trabajos previstos por esta Ley,
a fin de dejar sin efecto el procedimiento de cancelación de una concesión minera.
12. No rendir oportuna y verazmente los informes estadísticos, técnicos y contables en los términos y
condiciones que fije el Reglamento de la presente Ley.
3.5.5.5.3 Sanciones en la Ley Reglamentaria del artículo 27 en materia de petróleo
La Ley Reglamentaria del artículo 27 en materia de petróleo, establece una serie de sanciones mismas que
pueden ser las siguientes:
1. Multa de mil a un millón quinientas mil veces el importe del salario mínimo general vigente.
2. Suspensión de los trabajos relacionados con la construcción de obras e instalaciones.
3. Clausura temporal, total o parcialmente obras, instalaciones o sistemas.
4. Ordenar la suspensión temporal del suministro.
5. Asegurar substancias, materiales, equipo, accesorios, ductos, instalaciones de aprovechamiento,
sistemas de transporte, distribución y almacenamiento, así como recipientes portátiles, auto-tanques,
carro-tanques, buque-tanques, semirremolques y vehículos de reparto.
6. Inmovilizar auto-tanques, carro-tanques, buque-tanques, semirremolques y vehículos de reparto que
no cumplan con las medidas mínimas de seguridad establecidas en las normas oficiales mexicanas
aplicables.
7. Inutilizar substancias, materiales, equipo o accesorios.
8. Ordenar el desmantelamiento de las instalaciones y sistemas destinados a la prestación de los
servicios.
Las sanciones consistentes en multas no están destinadas a las actividades de exploración y explotación
de hidrocarburos, las demás aquí señaladas se darán cuando alguna obra o instalación represente un
peligro grave para las personas o sus bienes.
Las sanciones serán impuestas por la Secretaría de Energía, con la participación de la Comisión Nacional
de Hidrocarburos y de la Comisión Reguladora de Energía.
3.5.5.5.4 Sanciones en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
160
La Ley General del Equilibrio Ecológico no establece un capítulo especial de hipótesis que merezcan
sanción alguna. Simplemente señala que, de violar las disposiciones de la Ley o de las disposiciones
reglamentarias, es posible hacerse acreedora a diversas sanciones, mismas que son las siguientes:
1. Multa por el equivalente de veinte a cincuenta mil días de salario mínimo general vigente en el
Distrito Federal al momento de imponer la sanción.
2. Clausura temporal o definitiva, total o parcial, cuando:
a. El infractor no hubiere cumplido en los plazos y condiciones impuestos por la autoridad, con las
medidas correctivas o de urgente aplicación ordenadas.
b. En casos de reincidencia cuando las infracciones generen efectos negativos al ambiente.
c. Se trate de desobediencia reiterada, en tres o más ocasiones, al cumplimiento de alguna o algunas
medidas correctivas o de urgente aplicación impuestas por la autoridad.
o Arresto administrativo hasta por 36 horas.
o El decomiso de los instrumentos, ejemplares, productos o subproductos directamente
relacionados con infracciones relativas a recursos forestales, especies de flora y fauna silvestre
o recursos genéticos, conforme a lo previsto en la presente Ley.
o La suspensión o revocación de las concesiones, licencias, permisos o autorizaciones
correspondientes.
3.5.5.5.5 Sanciones en el Código Penal Federal
El hecho de que muchos de los tipos penales se configuren violando el principio de reserva de ley –que
está previsto en materia penal– hace que muchos de estos tipos penales sean combatidos como
inconstitucionales en las cortes federales.
Sin embargo, no existen en el Código Penal tipos penales que estén dirigidos a las industrias extractivas.
En todo caso, existen tipos penales que pueden actualizarse durante el desarrollo del proceso de
exploración y explotación de minerales e hidrocarburos.
El artículo 420 Quarter es el que establece una serie de delitos cometidos en contra de la gestión
ambiental que en su caso pueden ser aplicables al caso de las industrias extractivas.
Dicho artículo a la letra dice:
Artículo 420 Quater.- Se impondrá pena de uno a cuatro años de prisión y de trescientos a tres
mil días multa, a quien:
I. Transporte o consienta, autorice u ordene que se transporte, cualquier residuo considerado
como peligroso por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables,
biológico infecciosas o radioactivas, a un destino para el que no se tenga autorización para
recibirlo, almacenarlo, desecharlo o abandonarlo;
II. Asiente datos falsos en los registros, bitácoras o cualquier otro documento utilizado con el
propósito de simular el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la normatividad ambiental
federal;
III. Destruya, altere u oculte información, registros, reportes o cualquier otro documento que se
requiera mantener o archivar de conformidad a la normatividad ambiental federal;
161
IV. Prestando sus servicios como auditor técnico, especialista o perito o especialista en materia
de impacto ambiental, forestal, en vida silvestre, pesca u otra materia ambiental, faltare a la
verdad provocando que se cause un daño a los recursos naturales, a la flora, a la fauna, a los
ecosistemas, a la calidad del agua o al ambiente, o
V. No realice o cumpla las medidas técnicas, correctivas o de seguridad necesarias para evitar un
daño o riesgo ambiental que la autoridad administrativa o judicial le ordene o imponga.
Los delitos previstos en el presente Capítulo se perseguirán por querella de la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente.
Del 2003 a la fecha no se ha consignado ni un solo caso relacionado con este tipo de conductas.
3.5.6 ENFOQUES DESARROLLADO POR PAÍS –O GOBIERNO SUB NACIONAL– PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS
MARCOS DE ZONIFICACIÓN
El ordenamiento ecológico en el país se lleva a cabo mediante los programas que realizan los tres órdenes
de gobierno y que se denominan Plan General, Regional, Local y Marinos del territorio del ordenamiento
ecológico.
Para la formulación del ordenamiento ecológico se deben de considerar los siguientes criterios:
a. La naturaleza y características de los ecosistemas existentes en el territorio nacional y en las zonas
sobre las que ejerce soberanía y jurisdicción.
b. La vocación de cada zona o región, en función de sus recursos naturales, la distribución de la
población y las actividades económicas predominantes.
c. Los desequilibrios existentes en los ecosistemas por efecto de los asentamientos humanos, de las
actividades económicas o de otras actividades humanas o fenómenos naturales.
d. El equilibrio que debe existir entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales.
e. El impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, vías de comunicación y demás obras o
actividades.
3.5.6.1 Programa General del Territorio
Este documento tiene que ser elaborado por la Secretaría de Medio Ambiente Recursos Naturales del
Gobierno Federal y tiene por objeto determinar:
a. La regionalización ecológica del territorio nacional y de las zonas sobre las que la nación ejerce
soberanía y jurisdicción.
b. Los lineamientos y estrategias ecológicas para la preservación, protección, restauración y
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
c. Los lineamientos para la localización y situación de los asentamientos humanos.
Para la formulación, expedición, ejecución y evaluación del ordenamiento ecológico general del territorio
la Secretaría antes referida deberá promover la participación de grupos y organizaciones sociales y
empresariales, instituciones académicas y de investigación.
162
Según es posible advertir de la contestación que fue dada por la Semarnat este Plan General de
Ordenamiento Ecológico estará listo a finales del presente mes. 257
3.5.6.2 Programa Regional de Ordenamiento Ecológico
Este programa de ordenamiento ecológico lo realizan en principio los gobiernos de los estados y/o del
Distrito Federal, cuando la región ecológica abarque la totalidad o una parte del territorio de una entidad
federativa.
Cuando la región ecológica se ubica en el territorio de dos o más entidades federativas, el Gobierno
Federal, el de los estados y los municipios podrá formular un programa para dicha región. De igual forma
cuando la región ecológica abarque áreas naturales protegidas de competencia de la Federación, esta debe
de participar en la aprobación y elaboración del plan.
Los programas de ordenamiento ecológico regional deben de contener por lo menos lo siguiente:
a. La determinación del área o región a ordenar, describiendo sus atributos físicos, bióticos y
socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus condiciones ambientales y las tecnologías utilizadas
por los habitantes del área.
b. La determinación de los criterios de regulación ecológica para la preservación, protección,
restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales que se localicen en la región de
que se trate.
3.5.6.3 Programa Local de Ordenamiento Ecológico
Este programa lo expiden las autoridades municipales en el caso de los Estados y por el Distrito Federal
en el caso de la capital de la República.
Los programas locales tienen por objeto:
a. Determinar las distintas áreas ecológicas que se localicen en la zona o región de que se trate,
describiendo sus atributos físicos, bióticos y socioeconómicos, así como el diagnóstico de sus
condiciones ambientales, y de las tecnológicas utilizadas por los habitantes del área de que se trate.
b. Regular, fuera de los centros de población, los usos de suelo con el propósito de proteger el ambiente
y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos naturales respectivos,
fundamentalmente en la realización de actividades productivas y la localización de asentamientos
humanos.
c. Establecer los criterios de regulación ecológica para la protección, preservación, restauración y
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centros de población, a fin de que
sean considerados en los planes o programas de desarrollo urbano correspondiente.
La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales se encargará de apoyar técnicamente en la
formulación y ejecución de los programas de ordenamiento local y regional respectivamente a los estados
y municipios.
3.5.6.4 Programa Marítimo de Ordenamiento Ecológico
El programa marítimo debe de contener al menos los siguientes elementos:
257 Al respecto es posible consultar el OFICIO SEMARNAT/UCPAST/UE/691/11 en donde la autoridad señaló
―…la propuesta de este POEGT se encuentra en consulta pública, la cual estará disponible hasta el 27 de julio de
2011…‖.
163
a. La delimitación precisa del área que abarcará el programa.
b. La determinación de las zonas ecológicas a partir de las características, disponibilidad y demanda de
los recursos naturales en ellas comprendidas, así como el tipo de actividades productivas que en las
mismas se desarrollen.
c. Los lineamientos, estrategias y demás previsiones para la preservación, protección, restauración y
aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, así como la realización de actividades
productivas y demás obras o actividades que puedan afectar los ecosistemas respectivos.
Este programa lo realiza la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales conjuntamente con las
áreas competentes del área ecológica marítima correspondiente.
3.5.7 LA MINERÍA EN MÉXICO
La actividad minera en México se basa en la extracción de varias clases de minerales: preciosos (P), no
ferrosos (NF), siderúrgicos (S) y no metálicos (NM). En 2009, el PIB real a precios del 2003 en el país
fue de 8´345 648258
de pesos y la producción minero-metalúrgica (P+NF+S+NM) fue de
aproximadamente 94 817259
millones de pesos mexicanos, es decir que la producción minero-metalúrgica
representó el 1,13% del PIB en el año 2009260
.
En este contexto macroeconómico, la actividad minera de metales preciosos (P)261
produjo
aproximadamente 39 043 millones de pesos, es decir, un 41,2% de la actividad minera total del país. En
este orden de ideas, con la extracción de oro durante el año 2009 se generaron aproximadamente262
21
712 millones de pesos (22,9% de la producción minero-metalúrgica del país), lo que posiciona al oro
como el mineral más importante en la actividad económica mexicana. De ahí la relevancia de analizar dos
casos relacionados con la extracción de este mineral263
y su relación con el ordenamiento territorial.
3.5.8 CASO NO. 1: PEÑASQUITO
Durante el año 2009, en México se produjeron 62 439,1kg264
de oro, de los cuales el Estado de
Zacatecas265
aportó 6099,5 kg., es decir, el 9,8% aproximadamente, ocupando el 5° lugar entre las
entidades federativas que producen este mineral. La práctica de extracción de minerales se caracteriza por
ser altamente agresiva del ambiente y por involucrar participación prioritaria de capital extranjero.
258 Información disponible en http://www.mexicomaxico.org/Voto/PIBMex.htm. 259 Información disponible en
http://www.camimex.org.mx/admin/images_estadisticas/10_48_COMPARATIVOS.pdf 260 Se toma como referencia el 2009, por considerar que la información disponible sobre la actividad minera es más
completa para este año. 261 Oro y plata exclusivamente. 262 Información disponible en
http://www.camimex.org.mx/admin/images_estadisticas/10_48_COMPARATIVOS.pdf 263 Estas cifras también nos permiten entender el interés demostrado por grandes corporaciones en la extracción de
oro en el país.
264 Disponible en http://www.camimex.org.mx/admin/images_estadisticas/10_54_SABANITAS_2009.pdf.
265 Los demás estados de la Federación con producción de oro son: Sonora, Sinaloa, San Luis Potosí, Querétaro de
Arteaga, Nayarit, Morelos, Michoacán, México, Jalisco, Hidalgo, Guerrero, Guanajuato, Durango, Chihuahua,
Coahuila de Zaragoza y Aguas Calientes, ibídem.
164
Mazapil se localiza en la región noreste del Estado de Zacatecas, tiene una extensión territorial de 12 063
km² equivalente al 36% de la superficie del Estado, siendo el segundo más grande del país266
. Mazapil es
un lugar desértico carente de ríos, con algunos arroyos entre los que destaca el Arroyo Grande o principal;
el nivel de agua de Mazapil ha disminuido de manera grave desde que inició el funcionamiento de la mina
Peñasquito.
Según el II Conteo de Población y Vivienda de 2005, el municipio cuenta con un total de 15 589
habitantes267
. En el año 2009 Mazapil (en el que se encuentra ubicada la mina Peñasquito268
) produjo
2746 kg de oro, esto es, aproximadamente el 45% de la producción total del Estado de Zacatecas.
La organización económica de Mazapil, previa a la llegada de Goldcorp269
, puede ser caracterizada como
un modelo de producción principalmente agrario (en un marco de protección especial denominado ejido)
desarrollado mediante actividades agro-ganaderas que los mantenía con un fuerte vínculo con su tierra270
.
Pese a que ya existía en la zona alguna actividad minera, la modalidad de explotación minera a tajo
abierto utilizada por Goldcorp ha generado una ocupación extensa y prolongada del territorio para la
ejecución de las diferentes etapas de explotación minera.
La tenencia y explotación de las tierras ha sido modificado, de suerte que muchos ejidatarios rentaron sus
tierras por periodos de 30 años a la Goldcorp. Además, considerando la Ley de Reforma Agraria de 1992
(que permite la comercialización de tierras ejidales), Goldcorp ha generado una estrategia de apropiación
de tierras que Garibay describe de la siguiente manera:
En el caso de Mazapil, la Minera Peñasquito se encontró con la apremiante necesidad de construir
una estrategia que le pudiese garantizar la disponibilidad de las tierras necesarias al
desenvolvimiento de sus actividades industriales. Por lo que concierne a la negociación de las
tierras comunes de agostadero pertenecientes a los ejidos (principalmente Cedros), la Compañía
ofreció inicialmente a los representantes institucionales de éstos (Comisario ejidal y Asamblea
general), un pago de dinero (poco más de 50,000 pesos por ejidatario) por el arrendamiento, a lo
largo de treinta años, del núcleo territorial sobre el cual se iba a instalar la planta de extracción y
procesamiento de los metales. Sucesivamente en una segunda negociación, la minera y el mismo
ejido celebraron otro contrato en el que éste concedía una cantidad de más de 5,500 hectáreas de
tierra (una cuarta parte de su territorio) en arrendamiento por poco más de 40,000,000 de pesos271
por el mismo periodo de tiempo. […] Por otro lado, aprovechando el dilatado margen de acción
que las normas en materia de legislación agraria de 1992 le permitían, la minera siguió una línea
de negociación con individuos particulares a los que ofreció un pago definitivo para adquirir
directamente la propiedad de la tierra y hasta los animales. El Peñasquito, entre los ejidos de
Cedros y Cerro Gordo, lugar donde la compañía había detectado la presencia de las vetas
metalíferas más ricas, los pobladores originarles fueron desplazados hacia colonias de una
construcción edificadas directamente por la minera que además les ofreció un considerable pago
en efectivo y les compró los animales con los que ellos sostenían su pequeña actividad ganadera
266 Enciclopedia de los Municipios de México: Estado de Zacatecas, Instituto Nacional para el Federalismo y el
Desarrollo Municipal, Gobierno del Estado de Zacatecas, 2009 localizable en http://www.e-
local.gob.mx/work/templates/enciclo/zacatecas/municipios/32026a.htm (consultada el 17 de marzo de 2011)
267 Ibídem.
268 Goldcorp cataloga a Peñasquito como una mina world-class y es uno de sus principales proyectos en el mundo.
269 Goldcorp inició sus actividades extractivas desde 2009, pero fue inaugurada formalmente el 23 de marzo de
2010 con la presencia del Presidente de la República y de la Gobernadora del Estado de Zacatecas. Para mayor
información ver http://www.zacatecasonline.com.mx/index.php/noticias/local/3453-inauguran-mina-penasquito.
270 En este sentido ver GARIBAY Orozco, Claudio y PANICO, Francesco. Minería y territorio: una mirada al
conflicto desde Mazapil, Zacatecas, México, 2010.
271 Actualmente un dólar estadounidense equivale aproximadamente a 11,5 pesos mexicanos.
165
[…] En las mesas, la compañía, bajo pago de modestas cantidades de dinero, adquirió de los
ejidatarios amplios pastizales por lo que ahora una parte de éstos, se ven paradójicamente
obligados a comprar agua de la empresa para mantener a su ganado272
.
A partir de esta confrontación, las relaciones entre los ejidatarios y la empresa se recrudecen y se empieza
a generar un discurso local de matriz ambientalista que pone énfasis en la importancia social, económica e
histórica de los recursos naturales de la región.
3.5.8.1 Breve resumen del marco legal273
y las piezas críticas de regulación
Uno de los principios que determina la política de desarrollo social del Estado de Zacatecas _Ley de
Desarrollo Social para el Estado y los municipios de Zacatecas274
- es la sustentabilidad, la cual implica la
―[p]reservación del equilibrio ecológico, protección del ambiente y aprovechamiento de recursos
naturales, para mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, sin comprometer la
satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras‖. La ley establece que las personas en
Zacatecas, para participar del desarrollo social, tienen derecho a ―la educación, la salud, la alimentación,
la vivienda, el disfrute de un medio ambiente sano, el trabajo y la seguridad social y los relativos a la no
discriminación en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos‖.
En idéntico sentido se establece que uno de los objetivos de la política estatal de desarrollo social es
―fortalecer el desarrollo regional equilibrado‖. Dicha política debe incluir, inter alia, las vertientes de
desarrollo regional e infraestructura social básica.
La Ley de planeación para el desarrollo del Estado de Zacatecas establece que ―[l]os planes y programas
para el desarrollo deberán considerar en su diseño y ejecución, el equilibrio población-industria-espacio-
ecosistema para preservar los recursos naturales y garantizar la viabilidad y permanencia de la población
en armonía con la naturaleza en un contexto de seguridad y calidad de vida; para lo anterior se estará a lo
dispuesto en la legislación en materia de ecología‖.
Esta Ley determina además que ―[s]on prioritarios los proyectos que promuevan el desarrollo social, el
respeto al medio ambiente y aquellos factibles de financiar por organismos internacionales y
organizaciones de la sociedad civil. Siendo el agua un recurso estratégico, en los procesos de planeación
deberán privilegiarse los proyectos que coadyuven a la conservación de este elemento natural en el
Estado‖.
La Ley incorpora el concepto de planeación del desarrollo, el cual se entiende como ―el conjunto de
acciones tendientes a promover, coordinar, concertar y orientar la actividad económica y social al
aprovechamiento de los recursos y potencialidades de la Entidad en beneficio de su población‖.
La Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente del Estado de Zacatecas tiene entre sus
objetivos principales ―[p]ropiciar el aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la
restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales, de manera que sean compatibles la
obtención de beneficios económicos y las actividades de la sociedad con la protección de los ecosistemas‖
y además busca establece mecanismo para la prevención y el control de la contaminación del aire, agua y
suelo.
272 GARIBAY y PANICO, op. Cit., pp. 8.
273 Sin perjuicio del desarrollo legal que se presenta a continuación, para un estudio más detallado del contexto
normativo de Zacatecas se puede consultar la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable, la Ley de fraccionamientos
rurales, la Ley de los Sistemas de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento y la Ley de Desarrollo Metropolitano
del Estado de Zacatecas. 274 Congreso del Estado de Zacatecas, Ley de desarrollo social para el Estado, 7 de julio de 2004.
166
Esta Ley entiende el desequilibrio ecológico como la alteración de las relaciones de interdependencia
entre los elementos naturales que conforman el ambiente, que afecta negativamente la existencia,
transformación y desarrollo del hombre y demás seres vivos. En idéntico sentido determina que se
entiende por impacto ambiental la modificación al ambiente ocasionada por la acción del hombre o de la
naturaleza.
En general, esta Ley cuenta con los siguientes aspectos relevantes:
1. Enriquece substancialmente el régimen del ordenamiento ecológico regional, al definirlo como un
instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades
productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la conservación y el
aprovechamiento de los recursos naturales.
2. Se crean dos modalidades distintas de ordenamiento ecológico que tendrían funciones normativas
distintas: el ordenamiento ecológico regional de competencia estatal y los ordenamientos ecológicos
locales de competencia municipal.
3. Prevé la posibilidad de que la autoridad ambiental solicite la evaluación de impacto ambiental a obras
o actividades que, no estando expresamente señaladas en la Ley, puedan causar desequilibrio
ecológico, daños a la salud pública o a los ecosistemas o rebasar los límites y condiciones legales.
En cuanto a la denuncia popular se incluyen disposiciones tendientes a fortalecer ese procedimiento.
3.5.8.2 Descripción de la experiencia de ordenamiento regional actual
3.5.8.2.1 Contexto y ubicación de la experiencia
La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) autorizó la operación de la mina el 18
de diciembre de 2006.
Peñasquito es considerada como una de las minas de oro más grandes de América275
. Actualmente está
siendo explotada por Goldcorp276
, empresa canadiense que se encuentra funcionando desde el año 2006
en Mazapil277
. La empresa inició formalmente operaciones de extracción en mayo de 2008 y se calcula
que realizó una inversión de 1494 millones de dólares. La producción, durante la vida útil de la mina
(alrededor de 23 años), se espera que llegue hasta aproximadamente 500 000 onzas de oro por año278
.
275 VER http://www.unafuente.sinembargo.mx/24-03-2010/calderon-inaugura-la-mina-de-oro-mas-grande-del-
mundo/
276 Para más información sobre el giro y las actividades de Goldcorp ver http://www.goldcorp.com/
277 Garibay y Panico (2010), describen el trabajo de Godcorp de la siguiente manera: ―Goldcorp es una empresa de
capital canadiense enfocada principalmente a la extracción de metales preciosos (oro y plata). Su volumen de
producción de oro es el tercero de todo el mundo en cifras absolutas y hoy en día oscila entre dos y tres millones de
onzas al año. En México la compañía es titular de varias concesiones de las cuales el proyecto Peñasquito es la más
ambiciosas (sic), constituyendo actualmente la más grande mina de oro de América Latina. Robert McEwen es el
principal accionista de la Compañía con el 75% del paquete accionario. Participan además en el capital, bancos
(Deutsche Bank), financieras (Fidelity Management & Research), fondos de pensiones canadienses y actores de la
bolsa (Morgan Stanley y Oppenheimer Capital). El 50% de las onzas (43 millones probadas y probables) con que la
Compañía cuenta en todo el mundo, están en los cinco enclaves mineros (Peñasquito, Los Filos, El Limón, El
Sauzal, San Dimas)‖.
278 Disponible en http://www.goldcorp.com/operations/penasquito/. Traducción libre. El texto original señala:
―Annual production over the life of mine (estimated 22 years) is expected to ramp up to approximately 500,000
ounces of gold, 28 million ounces of silver and over 450 million pounds of zinc‖. En el informe anual de 2010,
http://www.unafuente.sinembargo.mx/24-03-2010/calderon-inaugura-la-mina-de-oro-mas-grande-del-mundo/
167
La compañía continúa sus actividades con una tendencia expansiva, de suerte que en el 2010 realizó
trabajos de exploración en dos zonas aledañas: en ―Camino Rojo‖ (a 50 kilometres de Peñasquito)
realizaron un acuerdo con la comunidad para realizar actividades de exploración. En el proyecto ―Noche
Buena‖ (a cinco kilómetros de Peñasquito) un estudio de alcance confirma un potencial minero que
proyecta a Peñasquito para un trabajo mayor al actual.
Diariamente se procesan cientos de toneladas de material rocoso con alta concentraciones de oro, plata,
zinc y cobre. El sistema mediante el cual se realiza la extracción de los metales preciosos es de tajo
abierto y consiste en remover terrenos con explosivos y palas mecánicas. Se estima que cuando el
yacimiento de Peñasquitos se agote habrá en Mazapil un enorme cráter de 600 metros de profundidad y
1,5 kilómetros de diámetro.
La empresa cuenta con 2695 trabajadores de los cuales el 75% son personas del Estado de Zacatecas. Para
explotar las vetas el poblado El Peñasquito fue reubicado. El complejo minero dispone de su propio
aeropuerto para avionetas. Considerando que Mazapil es un municipio marginado, alejado de las ciudades
principales, la Goldcorp realizó una perforación de kilómetros de roca sólida de la sierra que divide a las
comunidades Pabellón y Santa Olaya y construyó una carretera que comunica la mina con la carretera 54
(Zacatecas-Saltillo).
La exploración fue realizada por la empresa Glamis Gold, también canadiense, quien recibió de Goldcorp
la suma de mil millones de dólares por la venta de dicho proyecto.
Tanto las autoridades locales de Zacatecas como el gobierno nacional279
han demostrado gran interés por
este proyecto, del mismo modo que la Embajada de Canadá.
Explotación minera a tajo abierto que genera disminución grave de la cantidad de agua potable y para
crianza de ganado que ha generado cambios en las actividades económicas de la zona, fuerte disminución
de las actividades agro-ganaderas y reubicación de la población. Conflictos por la tierra derivados de
contratos de arrendamiento y venta de inmuebles con cláusulas altamente desproporcionadas en favor de
la empresa trasnacional.
3.5.8.3 Evaluación de la experiencia
3.5.8.3.1 Principales resultados positivos
Peñasquito ha ofrecido algunos beneficios a la comunidad mediante oportunidades de empleo y apoyo a
la educación, mediante la concesión de becas a los hijos de los terratenientes y los trabajadores de la
mina, un programa de educación de adultos, y la construcción de una Escuela Técnica (CONALEP), así
como alojamiento para estudiantes para promover los estudios técnicos de la región.
Se construyó una clínica médica y se proveen algunos suministros a la misma. Además, se organizan
seminarios sobre temas como la prevención de las adicciones y la salud general.
En colaboración con el gobierno, Peñasquito ha iniciado algunos proyectos en las comunidades aledañas a
la mina, tales como producción de textiles y artesanías de madera de mezquite, fabricación de dulces
tradicionales, horneado de pan.
Goldcorp reporta una extracción de 168,200 onzas y la producción esperada para 2011 es de 350,000 oz. Ver,
http://www.goldcorp.com/_resources/financials/Goldcorp_2010AnnualReport_FINAL_FullBook.pdf.
279 Ver discurso oficial del Presidente de la República en la inauguración oficial de la Mina en marzo de 2010.
http://www.youtube.com/watch?v=DRHPgAkSfLU.
168
Hay un empoderamiento de la población en términos de reivindicación de sus derechos y de postulación
de una agenda ambiental relacionada con la actividad minera y sus límites.
3.5.8.3.2 Principales resultados negativos
El uso de enormes cantidades de agua agrava la condición de aridez de la zona y genera esterilidad de las
tierras usadas para las actividades agro-ganaderas.
El crecimiento poblacional ha implicado que las autoridades municipales no puedan satisfacer
adecuadamente la demanda de servicios públicos.
Hay una redefinición de las relaciones sociales de orden colaborativo que existían en la zona, generando
cambios culturales que relativizan la naturaleza especial de la comunidad ejidal como forma de
protección de comunidades y de distribución equitativa de tierras.
3.5.8.3.3 ¿La experiencia ayuda a reducir el conflicto social?
El conflicto social ha crecido de manera escalonada en Mazapil, en torno a la mina Peñasquito. Según una
reciente decisión judicial, la minera debe restituir al ejido El Vergel 900 hectáreas que rentó280
, de
acuerdo con la resolución del Tribunal Unitario Agrario (TUA), de manera ilegal en 2007; sin embrago,
la empresa dice desconocer este ordenamiento legal. El TUA también resolvió, el 1 de abril del presente
año, que la minera está obligada a pagar a los ejidatarios 3 mil pesos por cada hectárea que ocupó durante
cuatro años para extraer alrededor de 35 millones de metros cúbicos de agua anuales281
.
El conflicto social por la tierra se ve agravado por las relaciones laborales que se dan en torno a la mina,
de manera que, según los trabajadores, la empresa ha incumplido con sus compromisos laborales como la
entrega de bonos de producción282
. Esto ha ocasionado protestas y paros.
El conflicto de Peñasquito ha trascendido la esfera local y ha concitado el pronunciamiento de la Cámara
de Diputados del Congreso de la Unión que, mediante un Punto de acuerdo283
del 17 de marzo 2010,
solicitó al titular de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales información sobre la
280 Tras detectar estas irregularidades, el TUA anuló los contratos firmados por Minera Peñasquito y Medina Haro
por la renta de las 900 hectáreas durante 30 años, y por los cuales la empresa pagó a los ejidatarios alrededor de 4
millones 500 mil pesos.
281 Al momento de realizar los contratos de arrendamiento, la empresa fijó un precio de 13 centavos de peso la
hectárea, sin embargo, el tribunal ordenó que se realizara un peritaje y avalúo en el lugar para determinar el valor
real de la tierra. Una vez terminado el avalúo, se determinó que el valor de renta del predio, dado el contenido de
minerales y el uso que se le daba, era de 3 mil pesos por hectárea, lo que lleva a la empresa a tener un adeudo
cercano a los 130 millones de pesos con los ejidatarios.
Otra irregularidad detectada fue que la minera perforó 50 pozos sin la autorización del consejo ejidal de El Vergel y
los permisos fueron firmados por Felipe Medina Haro, en calidad de representante de los ejidatarios, sin serlo
legalmente. La compañía, de acuerdo con los contratos de arrendamiento, se había comprometido a perforar
únicamente ocho pozos en el predio y, sin embargo, taladró 50 en las 900 hectáreas, sin los permisos y concesiones
de la Comisión Nacional del Agua (Conagua).
282 Para más información ver http://ntrzacatecas.com/noticias/zacatecas/2011/04/20/exclusiva-paran-operaciones-
trabajadores-de-mina-penasquito/.
283 Ver documento completo en
http://sil.gobernacion.gob.mx/Archivos/Documentos/2010/04/asun_2651451_20100420_1271779058.pdf
169
Evaluación del Impacto Ambiental del proyecto minero y exhortó a la Secretaría de Salud a tomar
medidas para la prevención y control de los efectos nocivos de la actividad minera a cielo abierto284
.
3.5.8.3.4 Recomendaciones para mejorar la experiencia
Como punto de partida es importante que las autoridades ambientales reconozcan públicamente que la
explotación minera mediante el mecanismo de tajo abierto es una actividad de alto riesgo para el
ambiente, que genera desequilibrios ecológicos que repercuten necesariamente en la calidad de vida de las
personas que viven en la zona.
Específicamente, las autoridades públicas deben ser cuidadosas en el momento de valorar el uso que se
hace del agua con fines de explotación minera, máxime en zonas con condiciones semidesérticas, en las
cuales el uso desmedido del preciado líquido puede generar la desaparición de actividades agro-
ganaderas, y sumir a la población en una situación de dependencia alimentaria absoluta.
Las autoridades públicas deben adoptar medidas adecuadas y eficaces para llevar a la población la
información suficiente en relación a los proyectos de extracción, documentando buenas y malas prácticas
y empoderando la participación ciudadana sobre la base del respaldo estatal a las personas afectadas por
los proyectos.
Las autoridades ambientales nacionales y del Estado de Zacatecas deben exigir de la compañía Goldcorp
que cumpla con las decisiones judiciales que se hayan presentado en este caso y que respete de esa
manera el ordenamiento jurídico del país.
3.5.9 CASO NO. 2: MINA DOLORES285
De los 62 439,1286
kg de oro producidos en México durante el 2009, el Estado de Chihuahua287
aportó 15
221,8, es decir, cerca del 25%, ocupando el 2° lugar en las entidades federativas que producen este
mineral, solo superado por el Estado de Sonora. Así, el municipio de Madera (en el que se encuentra
ubicado Minefinders y el proyecto Mina Dolores) produjo 2406 kg., esto es aproximadamente el 15% de
la producción total del Estado de Zacatecas en el año de referencia.
3.5.9.1 Breve resumen del marco legal288
y las piezas críticas de regulación
La Ley de Equilibrio Ecológico y protección al ambiente de Chihuahua tiene por objeto garantizar un
medio ambiente sano y saludable y fija las bases, inter alia, para el ordenamiento ecológico289
de
competencia del Estado de Chihuahua y de los municipios.
284 Actualmente cursa una investigación en la Profepa por posibles irregularidades en el manejo de los residuos
producidos en la mina. Ver, http://ntrzacatecas.com/noticias/zacatecas/2011/04/27/revisara-profepa-a-minera-
penasquito/.
285 El estudio de impacto ambiental de este proyecto se encuentra disponible en
http://sinat.semarnat.gob.mx/dgiraDocs/documentos/chih/estudios/2005/08CI2005MD018.pdf
286 Disponible en http://www.camimex.org.mx/admin/images_estadisticas/10_54_SABANITAS_2009.pdf
287 Los demás estados de la Federación con producción de oro son: Sonora, Sinaloa, San Luis Potosí, Querétaro de
Arteaga, Nayarit, Morelos, Michoacán, México, Jalisco, Hidalgo, Guerrero, Guanajuato, Durango, Chihuahua,
Coahuila de Zaragoza y Aguas Calientes, ibídem.
288 Algunas leyes del Estado de Chihuahua que pueden ofrecer un mejor entendimiento del ordenamiento territorial
en dicho estado son: Ley de Desarrollo Urbano Sostenible; Ley de Desarrollo y Fomento Económico; Ley de
Fomento para el Desarrollo Forestal Sustentable; Ley de Obra Pública y Servicios; Ley de Vivienda; Ley para la
Regularización de Asentamientos Humanos Irregulares; y Ley para la Regularización de Colonias Agrícolas y
Mancomunes Agropecuarios.
170
Esta Ley considera que existe un ―daño ambiental‖ cuando se configura pérdida, deterioro o menoscabo
que se actualice en cualquiera de los elementos que conforman un ecosistema, un recurso biológico o
natural, o en los que condicionan la salud o la calidad de vida de la población, como resultado de la
actividad humana. Y en el mismo sentido, se entiende por sitio contaminado al ―lugar, espacio, suelo,
cuerpo de agua, instalación o cualquier combinación de éstos que haya sido contaminado con materiales o
residuos que, por sus cantidades y características, pueden representar un riesgo para la salud humana, a
los organismos vivos y el aprovechamiento de los bienes o propiedades de las personas‖.
Además, la ley define al Ordenamiento Ecológico como ―[e]l instrumento de política ambiental cuyo
objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección
del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir
del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos‖. El
ordenamiento ecológico en Chihuahua es un instrumento de la política ambiental que debe considerar,
entre otros factores, la ordenación urbana del territorio y los programas de Gobierno Estatal para
infraestructura, equipamiento urbano y vivienda, así como las obras del sector privado; y el impacto
ambiental en la realización de obras públicas y privadas, que impliquen el aprovechamiento de los
recursos naturales o que pueden influir en la localización de las actividades productivas.
En lo pertinente a la contaminación de aguas, la Ley especifica que:
Cuando las aguas residuales afecten o puedan afectar fuentes de abastecimiento de agua potable,
la Secretaría promoverá ante la autoridad competente la negativa del permiso o autorización
correspondiente o su inmediata revocación y, en su caso, la suspensión del suministro‖
Asimismo, en Chihuahua ―[e]l otorgamiento de asignaciones, autorizaciones, concesiones y
permisos para la explotación, uso, aprovechamiento de aguas de jurisdicción estatal, o las
asignadas o concesionadas para la prestación de servicios públicos, en actividades económicas
que puedan contaminar dicho recurso, estará condicionado al tratamiento previo necesario de la
aguas residuales que se produzcan o descarguen290
.
Específicamente frente a la extracción de minerales, la Ley establece que corresponde a la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Ecología de Chihuahua ―[o]torgar la autorización para realizar las actividades de
exploración, explotación y aprovechamiento de estos recursos; y [p]revenir que dichas actividades se
lleven a cabo, sin causar daños [sic] al equilibrio ecológico y al medio ambiente‖.
La Ley establece un mecanismo de participación ciudadana en el control de las actividades relacionadas
con el ordenamiento ambiental, estableciendo la denuncia popular, en tanto instrumento jurídico que tiene
la ciudadanía, para evitar que se afecte el equilibrio ecológico del Estado.
La Ley de Planeación de Chihuahua regula la planeación del desarrollo, entendida como la ordenación
racional y sistemática de las acciones de las diversas instancias de gobierno con la participación de los
sectores social y privado, a fin de transformar la realidad socioeconómica de la entidad, y elevar la
calidad de vida de su población; fijando objetivos, metas, estrategias y prioridades; asignando recursos,
responsabilidades, tiempos de ejecución; y evaluando resultados.
Esta Ley determina la naturaleza y el alcance del Plan Estatal y de los Planes Municipales de Desarrollo y
sus respectivos programas; especifica además los elementos para la operatividad de dichos Planes y
Programas estableciendo elementos importantes de participación ciudadana.
289 En Chihuahua el ordenamiento ecológico, al igual que la prevención y el control de la contaminación del aire,
agua y suelo, en el territorio del Estado, se consideran asuntos de utilidad pública. Ver, artículo 4 de la Ley de
equilibrio ecológico y protección al ambiente.
290 Artículos 106 y 107.
171
La Ley de Desarrollo Urbano sostenible define el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos
como el proceso de distribución de la población y de las actividades económicas en el territorio, dentro de
las prácticas del desarrollo urbano sostenible. Además, define el ordenamiento ecológico como el
instrumento de planificación, cuyo objeto es regular o indicar el uso del suelo y las actividades
productivas con el fin de lograr la protección al medio ambiente, la preservación y aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales, a partir del análisis, tendencias de deterioro y las potencialidades de
aprovechamiento de los mismos.
3.5.9.2 Descripción de la experiencia de ordenamiento regional actual
El territorio del Municipio de Madera291
está ubicado entre las llanuras occidentales del Estado y la Sierra
Madre Chihuahuense que va de Norte a Sur, formada por una serie continuada de cordilleras, cerros y
barrancas, que constituyen una zona abrupta y quebrada. El Municipio tiene una superficie de 8158,8 km²
que representan el 1,12% de la extensión territorial del estado de Chihuahua.
Su clima es frío y riguroso en invierno y moderado en verano, siendo su temperatura media anual de 20,2º
C y su precipitación pluvial media es de 757 milímetros.
El uso predominante del suelo es ganadero y agrícola. La tenencia de la tierra en su mayoría es privada
con 502 253 hectáreas, equivalentes al 62%. El régimen ejidal comprende 281 852 lo cual representan el
34,8%; a usos urbanos corresponden 1184 que significan el 0,15% del suelo total.
Según el INEGI292
, el municipio de Madera cuenta con 32 031 habitantes y el porcentaje de población
indígena es de 0,69%, 117 habitantes son hombres; 83 mujeres y 47 habitantes menores de cinco años. La
principal lengua indígena es la pima y en segundo lugar la tarahumara.
La economía del municipio tiene como vertiente principal la explotación forestal, pues toda la parte
occidental se encuentra cubierta de grandes bosques de pino por lo que se constituye en su principal
fuente de trabajo, sin embargo la minería es una actividad económica relevante, considerando que en el
municipio existen varias concesiones ordinarias que abarcan 6964 hectáreas293
con posibles yacimientos
de plata.
Mina Dolores se encuentra ubicada en el ejido de Huizopa, Madera Chihuahua y está siendo explotada
por la empresa canadiense Minefinder LTD, cuya subsidiaria en México es la empresa minera Dolores
SA de CV. Minefinder tomó control del proyecto contando con permiso de exploración (Semarnat No.
SG.CU08-205/043). El uso de la tierra dependió inicialmente de negociaciones de la compañía minera
con los habitantes del Ejido materializados en un ―Acuerdo de Ocupación Temporal‖ firmado 18 de julio
de 1996. Ya en el año 2009 realizaron un contrato de usufructo, aprobado por la Asamblea Ejidal
presidida por la Subdelegada federal de la Procuraduría Agraria, con presencia de representantes del
Gobierno del Estado, entre otros294
.
La empresa tuvo autorización de la Comisión Nacional del Agua (BOO.E22.1/8.U.1259) para utilizar 2,5
millones de metros cúbicos de agua subterránea del acuífero Madera (uso de una galería filtrante sobre el
291 Información obtenida de la Enciclopedia de los Municipios de México, op. cit. Disponible en http://www.e-
local.gob.mx/work/templates/enciclo/chihuahua/Mpios/08040a.htm.
292 Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
293 Datos de 2007, no contamos con datos actualizados.
294 Para mayor información ver http://www.antena760.com/not_detalle.php?id_n=31644.
172
río Tutuaca). Posteriormente, por intervención de Minefinder295
, se logró que la CFE asignara 600
millones de dólares para la construcción de una presa hidroeléctrica en el municipio de Madera296
.
Mina Dolores inició operaciones en noviembre de 2008 con una inversión de 450 millones de dólares y la
producción de oro está planeada para 16 años297
. Fue oficialmente inaugurada en febrero de 2009. En el
año 2010, la producción de la mina fue de 56 110 oz de oro y 1‘218 664 oz de plata298
.
Minefinder obtuvo certificado como empresa socialmente responsable299
en el año 2009 y en mayo de
2010 recibe reconocimiento de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) como
industria limpia, basándose en diversas auditorías realizadas por dicha Procuraduría300
. Sin embargo, en
julio de 2010 se presentó derrame de cianuro que está afectando al río Tutuaca. Mina Dolores cuenta con
300 empleados.
El estudio de factibilidad fue realizado por Golder Associates, Minefinder y su subsidiaria en México, la
empresa minera Dolores SA de CV. Las Autoridades del Estado de Chihuahua (Gobernador del Estado)
han apoyado la experiencia.
Explotación Minera a tajo abierto que implicó la modificación del territorio ejidal, la reubicación de la
población y la reconfiguración de relaciones laborales y sociales, con fuertes cambios culturales. La
explotación minera ha generado graves consecuencias ambientales y riesgos para la población por
contaminación de las aguas del principal río de la zona. La empresa realizó promesas de mejoría de las
condiciones de vida que al parecer no han sido cumplidas de manera adecuada301
.
3.5.9.3 Evaluación de la experiencia
3.5.9.3.1 Principales resultados positivos
1. La región ha tenido algunos avances en infraestructura. Construcción de 41 casas en Dolores y 6 en
Madera, escuela, clínica, salón de eventos, templos entre otras instalaciones, todo esto con los
servicios e infraestructura básica tal como electricidad, alumbrado público, agua y servicio de
drenaje. Asimismo construyó una vía de acceso por la parte alta de la sierra que comunica al mineral
de Dolores con Yepachi, mediante un tramo de 96 kilómetros302
. También existe acceso aéreo a la
zona y mejores instrumentos de comunicación satelital.
2. Se evidencia una participación considerable de la población.
3. Posicionamiento de la agenda ambiental en la región.
295 Ver, http://www.tiempo.com.mx/notas/54113.
296 http://www.latronera.com.mx/noticia.cfm?n=19345.
297 Cfr. http://www.minefinders.com/Operations/Mines/Dolores/Project-Summary/default.aspx.
298 Para mayor información sobre los resultados de las actividades de Mina Dolores durante el año 2010 ver
http://www.minefinders.com/Theme/Minefinders/files/doc_financials/Minefinders_2010AR.pdf.
299 Cfr. http://www.minefinders.com/Operations/Mines/Dolores/Social-Responsibility/default.aspx. Para mayor
información sobre la naturaleza de esta distinción y su alcance, ver http://www.cemefi.org/esr/
300 Ver http://www.profepa.gob.mx/innovaportal/file/533/1/CertificadosExpedidos2010.pdf.
Más información en http://www.segundoasegundo.com/html/47938_0_1_1875_M.html.
301 Ver, por ejemplo, la siguiente denuncia pública:
http://www.revistaavefenix.com/COMPA%C3%91%C3%8DA%20MINERA%20DOLORES.htm.
302 Para mayores detalles ver, http://www.omnia.com.mx/noticias/invierten-195-mdd-en-apertura-de-la-mina-de-
dolores-en-madera/ y http://www.cdj.com.mx/notas/nota_52679.html.
173
3.5.9.3.2 Principales resultados negativos
1. Contaminación ambiental grave (fuente hídrica afectada).
2. Pérdida de prácticas tradicionales del ejido.
3. Altos riesgos para la salud de la población.
4. Ruptura de tejido social.
5. Explotación indiscriminada de los recursos minerales de la zona.
6. Baja participación de la comunidad en las ganancias que derivan de su tierra.
Dentro de las dificultades principales en el marco del ordenamiento territorial está el hecho de que la
explotación minera tiene una duración estimada de dieciséis años, de suerte que el proceso de redefinición
de los esquemas de ordenamiento territorial a partir de la intervención de la trasnacional implicará
necesariamente un proceso de redefinición del ordenamiento con posterioridad a la conclusión de las
actividades, lo que en la práctica implica la estructuración de dinámicas de ordenamiento condicionadas a
factores externos.
3.5.9.3.3 ¿La experiencia ayuda a reducir el conflicto social?
El conflicto social no se reduce por la intervención de la trasnacional, por el contrario, se afectan valores
fundamentales de solidaridad de la comunidad ejidal y además se generan temores permanentes de la
población frente a los riesgos ambientales que genera la minería a tajo abierto. La experiencia de Mina
Dolores ha implicado que las personas que lideran y representan a la comunidad asuman un discurso de
corte ecologista y ambientalista, mediante el que buscan oponerse a los excesos surgidos de la actividad
minera. El conflicto permanece y se generan nuevas realidades laborales que afectan directamente los
vínculos comunitarios y familiares.
3.5.9.3.4 Recomendaciones para mejorar la experiencia
Como punto de partida es importante que las autoridades ambientales reconozcan públicamente que la
explotación minera mediante el mecanismo de tajo abierto es una actividad de alto riesgo para el
ambiente, que genera desequilibrios ecológicos que repercuten necesariamente en la calidad de vida de las
personas que viven en la zona.
Específicamente, las autoridades públicas deben ser cuidadosas en el momento de valorar el uso que se
hace del agua con fines de explotación minera, máxime en situaciones de contaminación comprobada con
elementos venenosos, en las cuales se pueden producir pérdidas irreparables de vidas humanas y daños
graves en los ecosistemas.
Las autoridades públicas deben adoptar medidas adecuadas y eficaces para llevar a la población la
información suficiente en relación a los proyectos de extracción, documentando buenas y malas prácticas
y empoderando la participación ciudadana sobre la base del respaldo estatal a las personas afectadas por
los proyectos.
Las autoridades ambientales nacionales y del Estado de Chihuahua deben exigir de la compañía
Minefinder que cumpla con las normas ambientales en punto a la recuperación de las aguas contaminadas
y a la reparación de los daños que se hayan podido generar por este hecho contaminante.
3.5.10 PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN LAS EXPERIENCIAS DE ZONIFICACIÓN
A continuación se precisan tres elementos que están directamente relacionados con los eventuales
procesos de participación ciudadana en México, en relación a las posibilidades de intervención directa en
174
los procesos relacionados con el ordenamiento territorial en el país. Tales mecanismos son el derecho a la
información y el correlativo deber de rendición de cuentas de las autoridades públicas, la denuncia
pública en casos de riesgos ambientales y el amparo por interés legítimo colectivo.
En México existe una Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
que tiene por objeto garantizar el acceso a la información; transparentar la gestión pública por medio de la
difusión de la información; favorecer la rendición de cuentas; y contribuir a la democratización y al
Estado de Derecho, entre otros propósitos. Esta Ley permite a todas las personas solicitar información que
considere relevante a cualquier autoridad pública sobre sus servicios, trámites, requisitos y formatos,
resultados de auditorías y programas sociales, concesiones, permisos o autorizaciones, mecanismos de
participación ciudadana entre otros. Sin duda que el acceso a la información permite que la participación
ciudadana sea posible.
En el país existen facilidades tecnológicas para acceder a la información, mediante solicitudes que se
presentan ante el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) que es el organismo encargado de la
materia. El IFAI cuenta con un eficiente sistema de solicitudes denominado SISI, mediante el cual,
cualquier persona pueda presentar a cualquier dependencia o entidad su solicitud de acceso a información
pública por vía de los medios electrónicos.
De otro lado, la ciudadanía cuenta con la opción de presentar denuncias populares, al amparo de la Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (art. 189). Así, cualquier persona puede
denunciar ante la PROFEPA todo hecho, acto u omisión que produzca o pueda producir desequilibrio
ecológico o daños al ambiente o a los recursos naturales. Posteriormente, la PROFEPA debe llevar a cabo
las diligencias respectivas para verificar la existencia de lo denunciado e imponer las sanciones
respectivas a quienes estén violando la legislación ambiental. En caso de tipificar como delitos la Fiscalía
Especial para Delitos Ambientales de la Procuraduría General de la República tiene competencia para
investigar.
En tercer lugar, en el mes de junio de este año entró en vigor una reforma constitucional que modifica el
mecanismo de protección de derechos humanos e incorpora al sistema jurídico mexicano el concepto de
interés legítimo colectivo, con lo que se abre la posibilidad a la reclamación de derechos humanos
relacionados con el medio ambiente.
Como planteábamos en la primera parte de este documento, el ordenamiento territorial en México ha
tenido importantes avances en relación al ordenamiento ecológico, por esta razón se enfatiza en nuestro
análisis el tema ecológico-ambiental, sin perjuicio de otros elementos que podrían incorporarse en un
análisis más detallado del tema.
3.5.11 OBSTÁCULOS LEGALES Y DEBILIDADES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA Y ESTRATEGIA
La principal deficiencia estructural que encontramos es el conflicto de intereses que existe en las
actividades del poder ejecutivo. Dicho poder es el encargado de determinar donde se realizan las acciones
de exploración y explotación petrolera y minera –las cuales se realizan a través de las empresas del estado
y de las concesiones– y al mismo tiempo, vigilar y sancionar dichas acciones cuando atentan en contra de
las normas relacionadas con el ordenamiento ecológico.
No obstante ello, también se encuentran algunas deficiencias en la regulación de algunos aspectos
relacionados con la materia y sobre omisiones graves que se detectaron a lo largo del presente trabajo.
175
1. La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente está totalmente subordinada al Ejecutivo
Federal
Del estudio del marco normativo realizado se advierte que la PROFEPA, tiene un papel determinante en
la protección del medio ambiente y del ordenamiento ecológico. Sin embargo, a pesar de que es un
órgano especializado, tiene el gran inconveniente de que forma parte del Ejecutivo Federal, lo cual no
permite que sea un ente autónomo ni independiente. En ese sentido se recomienda que pase a ser un
organismo constitucional autónomo que no dependa de ninguno de los tres poderes. Hacer las veces de un
ombudsman autónomo del ambiente y del ordenamiento ecológico. 303
2. Marco jurídico de sanciones
El sistema de sanciones tampoco nos parece correcto. Si bien es cierto que tanto las secretarías de
Economía, Medio Ambiente y Energía son las que imponen las principales sanciones, también es cierto
que dichas dependencias intervienen en diversos actos administrativos tendentes a que las paraestatales y
las concesionarias realicen las acciones de exploración y explotación de recursos mineros y de
hidrocarburos respectivamente. En ese sentido, consideramos importante que la facultad sancionadora
dependa de otras dependencias que no tengan a la vez, las facultades de darles viabilidad a las tareas de
exploración y explotación referidas.
3. Indebida regulación en materia penal
Es inconcebible que existan delitos ambientales que únicamente puedan investigarse si la PROFEPA lo
solicita. Es decir, delitos que ante la inactividad de dicha unidad administrativa estén destinados a la
impunidad.
Como se vio en el capítulo relacionado con el marco penal, los delitos en contra de la gestión ambiental
pueden ser investigados solo a petición de la PROFEPA y no de cualquier ciudadano como ocurre en los
demás casos.
El resultado de dicha política pública ha sido muy clara. Según la información obtenida por información
pública, de junio del 2003 a abril del 2011 únicamente se han presentado quince querellas, de las cuales,
ninguna fue consignada ante los jueces. Es decir, ninguna investigación ha llegado a los tribunales. 304
4. Falta de criterios adecuados para promover el desarrollo sustentable de las actividades en el
ramo del petróleo
303 Dicho modelo de procuraduría ha sido adoptado por otras entidades, siendo el más claro el ejemplo el de la
Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial (PAOT) de la Ciudad de México, la cual es un organismo
público autónomo. 304 La falta de desuso de esta facultad por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente ha sido tal que al
solicitarles dicha información contestaron lo siguiente:
―…La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente cuenta con facultades de inspección y vigilancia para
interponer el procedimiento administrativo que contempla la ley general del equilibrio ecológico y protección al
ambiente en contra de los presuntos infractores de la legislación ambiental federal, del que podrán derivar sanciones
de tipo económico y administrativo, mientras que la persecución de las conductas que puedan tipificarse como
delitos corresponde por disposición de ley al Ministerio Público, tratándose de delitos del orden federal como los
ambientales, a la Procuraduría General de la República.
Con la finalidad de iniciar la búsqueda de la información que solicita, le solicitamos se sirva precisar la entidad
federativa sobre la cual requiere información…‖ Esto puede ser encontrado en el historial de la solicitud recibida
con número de folio 1613100022811, así como en el oficio No. SJAI/DGAJ/ 04292 /2011 que forma parte de la
presente investigación.
176
Sin duda es menester resaltar que la propia Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales haya
señalado que carece de los criterios que tendría que tener de conformidad con el segundo párrafo del
artículo 9 de la Ley Reglamentaria del artículo 27 de la Constitución en el ramo del petróleo. Dichos
criterios, como se vio a lo largo del análisis del marco jurídico, tienen por objeto promover el desarrollo
sustentable y buscar que las actividades que reglamenta se realicen bajo criterios de protección, la
restauración y la conservación de los sistemas, además de cumplir estrictamente con las leyes,
reglamentos y demás normatividad aplicable en materia de medio ambiente, recursos naturales, aguas,
bosques, flora y fauna silvestre, terrestre y acuática, así como pesca.
5. Falta de herramientas que permita un adecuado acceso a la justicia
México es un país que históricamente ha desarrollado mecanismos para la protección de derechos
individuales, sin embargo ha quedado rezagado en el desarrollo de mecanismos de protección de derechos
colectivos tal y como es el derecho al medio ambiente.
A penas hace un año, el 29 de julio del 2010, se publicó en la CPEUM un decreto en el que se reconocen
las acciones colectivas. El Congreso de la Unión expedirá las leyes que regulen las acciones colectivas,
las cuales determinarán las materias de aplicación, los procedimientos judiciales y los mecanismos de
reparación del daño.
La ley reglamentaria de las acciones colectivas será un paso muy importante para establecer mecanismos
de acceso a la justicia, los cuales actualmente no se tienen como medios ordinarios.
6. No existen leyes reglamentarias que reconozcan a las comunidades indígenas
Dentro del marco constitucional del ordenamiento territorial y las industrias extractivas se encuentra el
uso preferente de las comunidades indígenas de sus recursos naturales. No obstante ello, a diez años del
reconocimiento de las comunidades indígenas existen aún once entidades federativas que no han
reconocido a sus comunidades, lo que hace nugatorio dicho derecho preferente.
177
3.6 Perú
El ordenamiento territorial (OT) es una política de Estado y un instrumento de planificación que integra
las políticas económicas, sociales, culturales y ambientales con una visión territorial, lo que hace posible
responder de mejor manera a los problemas, dinámicas y potencialidades específicas del territorio. Por
ello permite orientar la ocupación y el uso más adecuado del territorio, la preservación del ambiente, el
manejo racional de los recursos naturales y de la biodiversidad, a partir de sus aptitudes y limitaciones.
Se trata de un proceso de negociación y concertación entre el Estado, las organizaciones sociales y el
sector privado, que busca integrar perspectivas diversas e intereses contrapuestos para arribar a consensos
en torno a una visión común de desarrollo. Al mismo tiempo, el OT requiere un soporte técnico, pues
hace falta información y análisis precisos, confiables y actualizados sobre diversos aspectos del marco
físico-natural, así como de las dinámicas económicas, sociales y culturales para servir de sustento al
diseño de políticas públicas que orienten, desde una perspectiva territorial, la formulación de planes y
programas con un enfoque de desarrollo sostenible.
El OT es también una herramienta fundamental para contribuir a la prevención de conflictos, porque evita
la toma de decisiones improvisadas sobre el territorio, sin conocer su vulnerabilidad o potencialidad y sin
considerar sus efectos sobre recursos que cada día son más valiosos como el agua o la tierra. La ausencia
de un plan para el manejo racional del territorio genera bases para la conflictividad, pues incluso
proyectos que no supondrían un riesgo real pueden ser considerados peligrosos por falta de acuerdos
previos sobre la base de información confiable.
Por sus características, el ordenamiento territorial puede convertirse en un instrumento relevante para
construir un proyecto de desarrollo alternativo, que reduzca la dependencia de las actividades primario-
exportadoras y que se sustente en aquellas potencialidades productivas que ofrezcan menores riesgos y
costos ambientales.
El ordenamiento territorial es una competencia del sector público que debe ser ejercida por los diferentes
ámbitos de gobierno (nacional, regional y local), en sus respectivos espacios, y requiere una estrecha
coordinación entre estos. Es posible, por tanto, trascender el espacio limitado de cada departamento o
provincia para abordar las múltiples interacciones que existen entre territorios mayores. En ese sentido, la
descentralización contribuye a mirar y comprender el territorio desde diferentes perspectivas.
La asignación de competencias sobre ordenamiento territorial a los gobiernos subnacionales favorece un
mayor involucramiento de actores estratégicos de las sociedades regionales y locales en el proceso. Su
participación en el OT es importante no solo porque les permite expresar sus necesidades e intereses, sino
también porque les ayuda a comprender y valorar el tipo de relaciones que tienen con el territorio, lo cual
favorece el desarrollo de la identidad y compromiso hacia este.
En este documento hacemos un análisis del marco legal vigente relacionado con el ordenamiento del
territorio. El punto de partida es la Constitución Política de 1993. Se analiza también la reforma
constitucional del año 2002, que define las características del proceso de descentralización.
En el segundo bloque se incluyen las normas que desarrollan el mandato constitucional de la
descentralización en los aspectos vinculados al planeamiento y a la definición de las competencias y
funciones de los tres ámbitos de gobierno en el campo del ordenamiento y el manejo del territorio.
En el tercer bloque se analizan los dispositivos específicos sobre ordenamiento territorial y zonificación
económica ecológica (ZEE). La legislación al respecto es escasa: se cuenta con el Reglamento de
178
Zonificación Ecológica Económica, los Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial y la
propuesta de Estrategia Nacional de Zonificación Ecológica Económica, elaborada en las postrimerías del
gobierno aprista.
A este conjunto se añaden algunas normas de carácter ambiental y de conservación de los recursos
naturales, en la medida que contienen disposiciones relacionadas con el OT y la ZEE y otras regulaciones
sobre el territorio.
En el cuarto bloque se examina cómo el marco normativo de fomento a la inversión privada, construido
desde inicios de la década de 1990, influye sobre el territorio y sobre la población desde múltiples
perspectivas. Por ejemplo, en la definición de prioridades para el otorgamiento de derechos sobre vastas
extensiones del territorio, o en la presión sobre las tierras de las comunidades campesinas y nativas.
Se toma como referencia la legislación orientada a la promoción de las inversiones en general y en
aquellos sectores que han concitado mayores flujos de inversión, como la minería y los hidrocarburos.
Asimismo, las normas legales relacionadas con la liberalización de la propiedad de la tierra y la
disposición de tierras de las comunidades campesinas y nativas.
En el quinto punto se desarrolla la normatividad que regula la aplicación de la consulta a los pueblos
indígenas, tal como lo establece el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), por
su importancia y relación directa con las decisiones sobre el ordenamiento del territorio.
Finalmente se plantean conclusiones que hacen hincapié en los principales avances, limitaciones y vacíos
del marco normativo actual del ordenamiento territorial en el país.
3.6.1 MARCO CONSTITUCIONAL
3.6.1.1 La Constitución Política de 1993
3.6.1.1.1 Régimen económico, inversiones y propiedad
Los principios generales del régimen económico de la Constitución de 1993 disponen una reducción
significativa del papel del Estado en la economía y una amplia protección a las inversiones, en particular
a las extranjeras.
Si bien se mantiene el concepto de economía social de mercado de la Constitución de 1979, su contenido
varía profundamente. Se otorga al mercado el papel determinante en la economía, que se sustenta en la
iniciativa privada y en la libertad de empresa y de contratación, mientras que las funciones del Estado se
restringen a orientar el desarrollo, a estimular la creación de riqueza, a garantizar la libertad de trabajo y
de empresa, así como a vigilar las normas para la competencia y la protección al consumidor.
Se prohíbe al Estado ejercer actividad empresarial directa. Solo puede realizarla en forma subsidiaria, si
es autorizado por ley y por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional. Su
actuación económica se limita a promover el empleo, la salud, la educación, la seguridad, los servicios
públicos y la infraestructura, así como las pequeñas empresas.
Las disposiciones constitucionales estipulan igual tratamiento legal para la actividad empresarial pública
o no pública y las mismas condiciones para las inversiones nacionales y extranjeras. El Estado establece
garantías y otorga seguridades a la inversión mediante la suscripción de contratos-ley, los cuales no
pueden ser modificados sin mutuo acuerdo de las partes.
179
La Constitución determina la misma condición de nacionales y extranjeros respecto de la propiedad, ya
sea que se trate de personas naturales o jurídicas, con una excepción: el caso de la propiedad de minas,
tierras, bosques, aguas, combustibles o fuentes de energía ubicadas dentro de los cincuenta kilómetros de
las fronteras. En estas zonas, los extranjeros solo pueden adquirir o poseer título de propiedad si son
exceptuados de la restricción mediante un decreto supremo, aprobado por el Consejo de Ministros, que
declare expresamente que la inversión constituye necesidad pública.
3.6.1.1.2 Ambiente, recursos naturales y territorio
La Constitución incluye entre los derechos fundamentales de las personas el de gozar de un ambiente
equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida. De esta manera, la protección del ambiente como un
derecho se establece en el nivel más alto del ordenamiento jurídico nacional.
Sin embargo, la formulación del derecho no tiene un correlato en otras disposiciones que permitan
garantizar su ejercicio. En el capítulo sobre el régimen económico solo se establece que el Estado
determina la política del ambiente, sin definir el concepto de ambiente ni las condiciones que debería
reunir esta política. Tampoco se determina ninguna responsabilidad del Estado en garantizar la
sostenibilidad ambiental.
En la misma línea, la Constitución otorga al Estado una función que solo es promocional en lo que se
refiere al uso sostenible de los recursos naturales, a la conservación de la diversidad biológica y de las
áreas naturales protegidas, así como al desarrollo sostenible de la Amazonía. No establece como
obligación del Estado garantizar su utilización racional y sostenible.
En el mismo capítulo se precisa que los recursos naturales ―renovables y no renovables―son patrimonio
de la nación, y que el Estado es soberano en su aprovechamiento. La Constitución señala que las
condiciones para utilizarlos y otorgarlos a particulares mediante concesiones se definen por ley. Estas
otorgan a su titular un derecho real.
La Constitución de 1993 mantiene el derecho de las circunscripciones donde se explotan recursos
naturales a participar de los ingresos y rentas que obtiene el Estado por este concepto, en calidad de
canon. El canon se estableció desde la Constitución de 1979 con la finalidad de compensar a los
territorios por el beneficio privado que se obtiene del aprovechamiento o explotación de los recursos
naturales, a fin de promover en ellos oportunidades de desarrollo sostenible. Con la nueva Constitución,
este dejó de estar asociado al valor bruto de la producción para depender de los resultados del ejercicio
económico de las empresas.
La Constitución dispone que el territorio del Estado es inalienable e inviolable y que comprende suelo,
subsuelo, dominio marítimo y el espacio aéreo que los cubre.
3.6.1.1.3 Régimen de tierras agrarias
La Constitución garantiza el derecho a la propiedad sobre la tierra, ya sea privada, comunal u otra forma
asociativa. Los límites y la extensión de las tierras se fijan por ley, de acuerdo a las particularidades de
cada zona.
Se establece que las tierras abandonadas pasan al dominio del Estado para su adjudicación en venta, lo
cual sienta las bases para la creación del mercado de tierras. La Constitución de 1979 disponía la
adjudicación de las tierras abandonadas a campesinos sin tierras, bajo el principio de que la tierra debía
estar conducida directamente por sus propietarios.
3.6.1.1.4 Comunidades campesinas y nativas
180
La Constitución reconoce la existencia legal de las comunidades campesinas y nativas; las considera
como personas jurídicas y respeta su identidad cultural. Les confiere autonomía organizativa, en el trabajo
comunal, en el uso y libre disposición de sus tierras, así como en los aspectos económicos y
administrativos.
El texto constitucional modificó sustantivamente el régimen de protección de las tierras comunales.
Declaró imprescriptible la propiedad de estas tierras, pero exceptuó de este tratamiento a las tierras en
abandono, las cuales podían revertir al dominio del Estado para ser transferidas a particulares. Además,
las tierras comunales dejaron de ser inembargables e inalienables, con lo cual se suprimió el impedimento
constitucional de negociarlas para contemplar su libre uso y disposición, es decir la potestad de vender o
transferirlas a terceros.
3.6.2 LA REFORMA CONSTITUCIONAL PARA INICIAR LA DESCENTRALIZACIÓN
En el año 2002 se aprobó la reforma constitucional (Ley 27680) que modificó íntegramente el capítulo
sobre descentralización, para hacer viable el reinicio del proceso. La descentralización se definió como
una forma de organización democrática y una política permanente y obligatoria del Estado, cuyo objetivo
es el desarrollo integral del país y la mejora de los servicios a la ciudadanía. Se trata de un proceso
gradual, en el que la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales se
realiza por etapas, en forma progresiva.
Se establecieron tres ámbitos de gobierno: nacional, con jurisdicción en todo el territorio de la república;
regional, en los actuales departamentos, los cuales deben integrarse progresivamente para conformar
regiones; local, en las municipalidades provinciales y distritales.
Se dotó a los gobiernos regionales y locales de autonomía política, económica y administrativa en los
asuntos de su competencia. En relación con la planificación del desarrollo territorial, se les otorgó
competencias para promover el desarrollo socioeconómico de sus ámbitos, fomentar la competitividad y
las inversiones, así como formular sus respectivos planes de desarrollo concertados con la sociedad civil.
A los gobiernos locales se les dio, además, la responsabilidad de planificar el desarrollo urbano y rural,
incluyendo la zonificación, el urbanismo y el acondicionamiento territorial.
La asignación de las funciones muestra una comprensión de la planificación del territorio desde una
visión municipal, que privilegia el acondicionamiento territorial como una modalidad de ordenamiento
del territorio orientada básicamente al ámbito urbano. Si bien esta lógica puede ser funcional en el caso de
dimensiones como la de Lima Metropolitana, resulta insuficiente en términos de la planificación de los
territorios del país en su conjunto.
La reforma restableció la planificación en los ámbitos subnacionales de gobierno e incorporó la
participación ciudadana en la planificación del desarrollo y en la gestión pública. Como instrumentos para
ello se definieron los planes concertados de desarrollo regional y local, los presupuestos de los gobiernos
subnacionales y la rendición anual de cuentas sobre el cumplimiento del plan y el presupuesto. Asimismo
se determinó la participación de representantes de la sociedad civil en los consejos de coordinación
regional o local, como órganos consultivos y de coordinación.
Estos fueron cambios significativos para el ordenamiento territorial en la medida que se estableció el
planeamiento en función de la demarcación política y se dispuso el involucramiento de los diversos
sectores sociales, tanto en el planeamiento como en la gestión pública. A pesar de estos avances es
evidente la ausencia de un enfoque claro para el ordenamiento territorial.
181
3.6.3 COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS ÁMBITOS DE GOBIERNO EN RELACIÓN CON EL DESARROLLO
TERRITORIAL
3.6.3.1 Ley Orgánica de Bases de la Descentralización
La Ley Orgánica de Bases de la Descentralización (LOBD), Ley 27783 de julio de 2002, establece los
principios, objetivos y criterios generales del proceso, así como las competencias del gobierno nacional y
de los subnacionales.
Define cinco grupos de objetivos para la descentralización: de carácter político, económico,
administrativo, social y ambiental. Entre ellos se plantea el ordenamiento del territorio y del entorno
ambiental; el desarrollo económico autosostenido y la competitividad de regiones y localidades a partir de
su vocación productiva, así como la gestión sostenible de los recursos naturales y la mejora de la calidad
ambiental.
La LOBD precisa la conformación de las regiones como una nueva forma de organización del territorio
nacional a partir de unidades territoriales geoeconómicas, con distintos niveles de desarrollo y
competitividad, que cuenten con diversidad de recursos naturales, sociales e institucionales, y que estén
integradas histórica, económica, administrativa, ambiental y culturalmente. Por ello la regionalización es
la medida más importante para un nuevo ordenamiento territorial del país, pues define de manera integral
al territorio que denomina región.
Las regiones se crean por la integración de dos o más departamentos colindantes y la iniciativa se aprueba
por referendo. Sobre las circunscripciones de las regiones se constituyen gobiernos regionales. Se define
que en forma transitoria se han establecido gobiernos regionales en los actuales departamentos. Sin
embargo, a casi una década de iniciado el proceso, esta demarcación se mantiene.
La LOBD diferencia entre competencias exclusivas y compartidas. Entre las competencias exclusivas del
gobierno nacional está la formulación de las políticas nacionales y sectoriales, así como de los planes
nacionales y sectoriales de desarrollo, tomando en consideración los planes de desarrollo regionales y
locales.
La ley no estableció las competencias compartidas del gobierno nacional y dejó su precisión a la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), que se dictó recién en 2007, la cual tampoco avanzó en esta
definición. A la fecha no se han aprobado nuevas leyes de organización y funciones de los sectores y está
pendiente la elaboración de las matrices de delimitación de competencias y asignación de funciones de los
tres ámbitos de gobierno.
En cuanto a los ámbitos subnacionales de gobierno y el ordenamiento territorial, la LOBD no define
competencias específicas en este campo, pero sí varias relacionadas con el planeamiento del desarrollo
territorial:
TABLA 18: COMPETENCIAS EXCLUSIVAS Y COMPARTIDAS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y
LOCALES RESPECTO AL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y ZONIFICACIÓN ECONÓMICA
ESTRATÉGICA
Gobiernos regionales Gobiernos locales
COMPETENCIAS EXCLUSIVAS
182
Gobiernos regionales Gobiernos locales
COMPETENCIAS EXCLUSIVAS
Planificación del desarrollo integral de la región.
Planificación y promoción del
desarrollo urbano y rural. Plan de desarrollo regional concertado con municipalidades y
sociedad civil.
Programas regionales de cuencas, corredores económicos y
ciudades intermedias. Plan de desarrollo local
concertado con su
comunidad. Alianzas con otras regiones para el desarrollo.
Aprobación de expedientes sobre demarcación territorial. Norma sobre: zonificación,
urbanismo, acondicio-
namiento territorial y asenta-
mientos humanos.
Promoción y ejecución de inversiones públicas de ámbito
regional de infraestructura vial, energética, comunicaciones y
servicios básicos.
COMPETENCIAS COMPARTIDAS
Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y
productivas.
Preservación y administración
de reservas y áreas naturales
protegidas locales.
Preservación y administración de las reservas y áreas
naturales protegidas regionales.
Fomento de la competitividad regional y promoción del
empleo.
Elaboración propia
Como se aprecia, hay superposición de funciones entre ámbitos de gobierno en la planificación del
territorio, como es el caso de los espacios de cuencas, corredores económicos, áreas naturales protegidas
o el sistema de ciudades intermedias.
3.6.3.2 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR), consolidada en las leyes 27867 y 27902 aprobadas a
fines de2002, establece la finalidad y misión de los gobiernos regionales, así como los principios rectores
de las políticas y la gestión regional.
183
La ley precisa que la gestión de los gobiernos regionales debe regirse por planes de desarrollo
concertados de mediano y largo plazo, planes anuales y por el presupuesto participativo regional. Estos
deben generar condiciones para el crecimiento económico en armonía con la dinámica demográfica, el
desarrollo social equitativo y la conservación del ambiente y los recursos naturales.
Las funciones específicas de los gobiernos regionales están agrupadas por sectores, uno de los cuales es el
ambiental y de ordenamiento territorial, lo que muestra cómo la legislación, en general, considera el OT
solo como un instrumento de la política ambiental y no de la planificación del desarrollo. Entre las
funciones vinculadas al ordenamiento territorial están la formulación e implementación de los planes y
políticas de OT; la propuesta de creación de áreas de conservación regional y local, así como la
administración de estas y de las áreas naturales protegidas, en coordinación con los gobiernos locales.
Asimismo, el diseño de los proyectos de conformación de macrorregiones y las acciones de ordenamiento
y delimitación en el ámbito del territorio regional.
La ley define otras funciones de los gobiernos regionales que, si bien no están planteadas como parte del
OT, son relevantes en esta perspectiva, como la responsabilidad sobre la distribución territorial de la
población en función de los planes de OT y de la capacidad de las ciudades para absorber flujos
migratorios. Igualmente, el otorgamiento de permisos, autorizaciones y concesiones forestales en la
región, el saneamiento físico-legal de la propiedad agraria o la participación en la gestión sostenible del
recurso hídrico y de suelos.
En cuanto a las actividades extractivas, los gobiernos regionales tienen como función formular,
administrar y ejecutar planes y políticas de energía, minería e hidrocarburos, y promover inversiones en
estos sectores. Esto último dentro de los límites que les plantean las leyes generales de cada sector
orientadas a promover las inversiones. Estas disponen que el otorgamiento de concesiones para los
grandes proyectos de inversión corresponde a entidades del gobierno nacional. La LOGR establece que
los gobiernos regionales otorgan concesiones solo para mini centrales de generación eléctrica y para la
minería pequeña y artesanal de alcance regional.
Esta es una de las restricciones más significativas que deben enfrentar los gobiernos regionales en lo que
se refiere a la planificación y al manejo de sus territorios, pues se trata de decisiones nacionales de
promoción de inversiones que no toman en cuenta las potencialidades, vulnerabilidades o riesgos que
podrían identificarse en los planes de ordenamiento territorial de cada región.
En este marco limitado hay otras funciones de la LOGR que dan un papel importante a los gobiernos
regionales en la planificación de sus territorios; sin embargo, al no haberse precisado aún los papeles y
funciones de cada ámbito de gobierno, no pueden ejercerlas plenamente. Esto quedó en evidencia cuando
el Gobierno Regional de Cajamarca elaboró la zonificación ecológica económica del departamento
mediante un proceso ampliamente participativo y sustentado técnicamente. Posteriormente, el Ministerio
del Ambiente (Minam) consideró que solo el ministerio tenía competencia para su aprobación y lo declaró
ilegal.
3.6.3.3 Ley Orgánica de Municipalidades
La Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972 de mayo de 2003, establece como finalidad de los
gobiernos locales la promoción de la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo
integral, sostenible y armónico de su circunscripción.
La ley determina que el ordenamiento y el acondicionamiento territorial en el ámbito local es
competencia exclusiva de las municipalidades provinciales. En relación con la organización del espacio
físico y uso del suelo, las municipalidades provinciales tienen como funciones exclusivas la aprobación
184
de diversos planes: de acondicionamiento territorial, de desarrollo urbano, rural y de asentamientos
humanos, así como el esquema de zonificación de áreas urbanas. Se deben pronunciar también sobre las
acciones de demarcación territorial en la provincia, ejecutar planes de renovación urbana y establecer la
regulación provincial sobre catastro, titulación, saneamiento físico-legal de asentamientos humanos y los
estudios de impacto ambiental.
Las funciones exclusivas de los distritos en este campo se circunscriben a los planes urbanos o rurales
distritales así como a los de obras de servicios públicos o privados, a elaborar el catastro distrital, a
reconocer los asentamientos humanos y a fiscalizar las habilitaciones urbanas. Los planes de organización
del espacio físico y uso del suelo distritales están sujetos a los planes y normas provinciales.
Las funciones compartidas de ambos tipos de municipalidades están vinculadas a la ejecución directa, por
concesión o por contratación, de la infraestructura urbana o rural; las provinciales se encargan de aquella
de carácter multidistrital.
Es importante anotar que tanto los gobiernos regionales como las municipalidades provinciales tienen
competencias para elaborar el ordenamiento territorial en sus respectivos ámbitos. Sin embargo, la norma
no dispone que las municipalidades provinciales deban tomar como referencia para sus planes de OT
aquellos elaborados por sus respectivos gobiernos regionales, como sí se contempla en el caso de la
relación distritos-provincia.
Hay otras funciones de los gobiernos locales que guardan relación con el planeamiento del desarrollo
territorial, pero su formulación es imprecisa. Por ejemplo, el plan estratégico de desarrollo económico
sostenible es una función exclusiva tanto del ámbito provincial como del distrital, y la ley no define la
jerarquía ni dispone la necesaria articulación de unos planes con otros. Igualmente, la promoción de la
productividad y competitividad de las zonas urbanas y rurales es competencia exclusiva de las
municipalidades distritales, pero es competencia compartida de las provinciales.
En general, ninguna de las tres normas base de la descentralización establece mecanismos de
coordinación entre los tres ámbitos de gobierno subnacional (regionales, provinciales y distritales) para el
ordenamiento territorial. Tampoco determina las condiciones de articulación entre los planes regionales y
municipales de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial de las distintas circunscripciones.
3.6.4 LEGISLACIÓN SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
3.6.4.1 Ley de Demarcación y Organización Territorial
La Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley 27795 de julio de 2002, define las acciones y
procedimientos a seguir para la demarcación territorial (DT), el saneamiento de límites y la organización
racional del territorio nacional. Siguiendo lo establecido en la Constitución se señala que la facultad de
aprobar la DT es del Congreso de la República, a propuesta del Ejecutivo.
La ley establece como objetivo de la DT la definición de circunscripciones territoriales de nivel distrital,
provincial y departamental que garanticen el ejercicio del gobierno y la administración y faciliten la
conformación de las regiones. Asimismo, la generación de información técnico-cartográfica que
contribuya en la elaboración de los planes de desarrollo local, regional y nacional.
La norma define demarcación territorial como el proceso técnico-geográfico mediante el cual se organiza
el territorio nacional a partir de la definición y delimitación de las circunscripciones político-
administrativas. Estas son las regiones, departamentos, provincias y distritos que determinan el ámbito
territorial de gobierno y administración.
185
Cada circunscripción política cuenta con una población caracterizada por su identidad histórico-cultural y
un ámbito geográfico, soporte de sus relaciones sociales, económicas y administrativas. La organización
del territorio es el conjunto de lineamientos técnicos y normativos para adecuar las circunscripciones
territoriales a la dinámica de los procesos políticos, económicos, sociales y físico-ambientales.
La ley declara de interés nacional preferente el proceso de demarcación y el de organización territorial;
autoriza al Poder Ejecutivo y a los gobiernos regionales a priorizar ambos procesos. Establece un plazo de
cinco años para sanear progresivamente los límites territoriales de las circunscripciones existentes y
suspende durante este tiempo la creación de nuevos distritos o provincias, salvo aquellas que resulten
indispensables. A pesar de tratarse de dos procesos articulados —demarcación y organización
territorial— y de la prioridad dada a ambos en la disposición complementaria de la ley, esta desarrolla
básicamente lo referido a la demarcación territorial.
Así, las funciones que se establecen en la ley para las entidades responsables se concentran en las tareas
de la DT. Se crea la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo
de Ministros (PCM) como el órgano rector del sistema nacional de demarcación territorial. Esta instancia
coordina, asesora, supervisa y evalúa el sustento técnico y geográfico de todas las acciones de
demarcación territorial. Tramita ante el Consejo de Ministros los proyectos de ley de las propuestas que
considera conformes. Elabora y ejecuta el Plan Nacional de Demarcación Territorial, instrumento técnico
que tiene como finalidad desarrollar de manera ordenada y progresiva el proceso de saneamiento de
límites de los distritos y provincias del país y la organización del territorio de la república.
La ley hace referencia también a las áreas técnicas en DT de los gobiernos regionales. Estas evalúan los
petitorios de la población organizada sobre una determinada acción de demarcación territorial en su
jurisdicción; verifican el cumplimiento de los requisitos; formulan el expediente técnico y presentan a la
PCM los que tienen informes favorables. Asimismo tienen competencia para promover de oficio las
acciones que consideren necesarias para la organización del territorio de su respectiva región. Establece
que los gobiernos regionales determinan el tratamiento y la prioridad de las acciones de demarcación
territorial necesarias para lograr la organización definitiva de las circunscripciones de su jurisdicción.
La ley establece como criterios para cualquier iniciativa de demarcación territorial la existencia de
principios de unidad, contigüidad, continuidad e integración, y criterios técnicos de orden poblacional,
geográfico, socioeconómico y cultural mínimos que justifiquen la propuesta.
Además pone requisitos para crear nuevos distritos o provincias, de manera que se configuren unidades
territoriales con características geográfico-ambientales y urbanas favorables, con potencialidades
económicas que puedan sustentar su desarrollo, con volúmenes mínimos de población, así como con
niveles básicos de infraestructura y equipamiento de servicios de salud, educación y saneamiento.
La ley dictamina que el ámbito geográfico de nivel provincial será la unidad de referencia para el análisis
y el tratamiento de las acciones de DT y el saneamiento de límites de los distritos y provincias en el país.
También se establece que los petitorios de demarcación territorial proceden siempre y cuando exista un
plan de acondicionamiento territorial o planes urbanos aprobados por la municipalidad provincial. Los
petitorios deben estar respaldados por no menos del 20 % de los electores del área involucrada.
A pesar de la prioridad, el proceso ha avanzado muy lentamente y, a pesar del establecimiento de criterios
y requisitos para conformar unidades territoriales más equilibradas, existen otros incentivos en la propia
legislación que no contribuyen a avanzar en la demarcación territorial. Uno de ellos es el Foncomún, que
asegura la asignación de un monto mínimo de recursos a cada distrito y desincentiva a que la población
en zonas alejadas de la capital opte por fusionarse a espacios mayores, en los que puede quedar
marginada. Lo mismo sucede con la prestación de servicios básicos a la población en zonas alejadas de
los centros urbanos.
186
En mayo de 2007 se aprobó la Ley 29021, Ley de Promoción para la Fusión de Municipios Distritales,
que contiene algunos incentivos vinculados a mayores recursos así como a asistencia técnica para mejorar
la prestación de servicios. Con ello, la norma se propone contribuir a configurar circunscripciones
políticas aptas para la gestión del desarrollo local y regional. Sin embargo, al igual que en lo que se
refiere a la demarcación territorial, hay muy pocos avances en la fusión de municipios, pues no se ha
priorizado la medida en términos de recursos para implementarla.
3.6.4.2 Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial
En febrero de 2010, el Minam aprobó los Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial
(Resolución Ministerial 026-2010-Minam). Su propósito es articular las políticas sectoriales que tienen
incidencia en el ordenamiento territorial y orientar la acción de los gobiernos regionales y locales en este
campo.
El ordenamiento territorial se define como una política de Estado, como un proceso político y técnico-
administrativo de toma de decisiones concertadas con actores sociales, económicos, políticos y técnicos
para la ocupación ordenada y el uso sostenible del territorio, la regulación de la localización de los
asentamientos humanos, las actividades económicas y sociales y el desarrollo físico espacial, en función
del desarrollo sostenible.
La base para ello es la identificación de las potencialidades y limitaciones del territorio, considerando
criterios ambientales, económicos, socioculturales, institucionales y geopolíticos. Se considera que el
ordenamiento territorial hace posible el desarrollo integral de la persona como garantía para una adecuada
calidad de vida. Se define el OT como un proceso político y técnico-administrativo, y se establecen como
criterios los componentes económico, social, productivo y cultural del proceso.
De acuerdo a los Lineamientos, el OT debe guiarse por los principios rectores de sostenibilidad,
integralidad, complementariedad, gobernabilidad democrática, subsidiariedad, equidad, respeto a la
diversidad cultural y competitividad. Estos principios ponen en evidencia que, para su efectivo
cumplimiento, es fundamental que el OT se trabaje desde un enfoque intergubernamental e intersectorial.
Asimismo, se señalan dimensiones relevantes para avanzar hacia procesos de planeamiento estratégico,
territorial y concertado. Sobre la base de estos aspectos consideramos que la conducción del proceso de
ordenamiento territorial debe recaer en una instancia que tenga la función de coordinación entre los
sectores del gobierno nacional y con los distintos ámbitos de gobierno.
Entre los objetivos del ordenamiento territorial se plantean los siguientes: el aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales renovables, la gestión responsable de los no renovables, la ocupación ordenada
del territorio y su uso sostenible, la conservación del ambiente, la preservación del patrimonio natural y
cultural, así como el bienestar y la salud de la población. Otros objetivos son: el desarrollo equilibrado del
territorio nacional; la localización adecuada de los asentamientos humanos, de la infraestructura
económica y social, de las actividades productivas y de los servicios básicos. Asimismo, se plantea
contribuir a revertir la exclusión y la pobreza, y el deterioro de los ecosistemas. Como se observa, algunos
objetivos tienen relación con el ordenamiento ambiental, dimensión directamente vinculada al Ministerio
del Ambiente, pero hay algunos que trascienden ampliamente su mandato.
El documento plantea que los planes de ordenamiento territorial (POT) son instrumentos de planificación
y gestión del desarrollo sostenible del país para promover y regular los procesos de organización del
territorio en el ámbito nacional, regional y local. Deben estar articulados a los planes ambientales y de
desarrollo económico y social.
187
La norma establece que los POT son dinámicos, se inspiran en el planeamiento estratégico de la región o
localidad, son fundamentalmente participativos y se construyen sobre la base de la zonificación ecológica
económica. Consideramos que los planes de ordenamiento territorial deben orientar los planes
ambientales, al igual que los económicos y sociales. Esta secuencia no aparece con claridad, lo que crea
confusión sobre el proceso.
El plan estratégico debe tener como base de referencia el POT y no al revés; es un error de enfoque
considerar el plan regional como referente del POT. Nuevamente es pertinente insistir en el hecho de que
el ordenamiento territorial debe ser mirado desde una perspectiva que integre, entre otros, sostenibilidad
ambiental, desarrollo económico, dinámicas económicas existentes e inclusión social.
Los Lineamientos establecen que el POT debe tomar en consideración el uso del territorio, sobre todo de
los recursos naturales, lo cual debe hacerse siguiendo criterios ambientales, socioculturales, económicos y
de seguridad física. La otra dimensión de los POT es la ocupación del territorio, que debe diseñarse sobre
la base de la ZEE y considerar las oportunidades, amenazas y la visión de desarrollo de la sociedad. Debe
tener en cuenta el sistema vial de articulación del territorio así como sus vínculos con el entorno rural.
Un aspecto a resaltar de esta norma es que incorpora como un aspecto relevante el sistema de ciudades,
sus formas de organización, de equipamiento y la demanda por la provisión de servicios. Se plantea la
importancia de vincular la dimensión urbana con los espacios rurales. A ello debemos agregar la
ocupación del territorio por los pueblos indígenas, así como las zonas de reserva y las áreas naturales
protegidas. Asimismo, se hace referencia al sistema de abastecimiento energético.
En general podemos afirmar que en la norma se reafirma la perspectiva integral que tiene el OT y las
diversas entradas que se requieren, una de cuyas dimensiones es la ambiental, sin dejar de valorar la
dimensión económica, la de habilitación urbana, entre otras. Queda claro, por tanto, que no se trata solo
de criterios sino que estamos hablando de dimensiones distintas y complementarias.
Un instrumento del ordenamiento territorial definido en los Lineamientos es la zonificación ecológico-
económica. Aquí se repiten los conceptos y objetivos de la ZEE contenidos en el Reglamento de ZEE de
2004 (ver punto 3.3), y se reitera la misma imprecisión en relación con el OT. Seis años después no se
aprecian cambios hacia una mejor concepción de estos instrumentos fundamentales para la planificación
del desarrollo territorial.
Otro instrumento del ordenamiento territorial contenido en los Lineamientos es la demarcación territorial.
Se la define como un proceso técnico-geográfico que permite organizar el territorio a partir de la
definición y delimitación de circunscripciones político-administrativas en el ámbito nacional. Se plantea
también que los estudios territoriales de diagnóstico y zonificación (ETDZ) son las herramientas que
permiten orientar la organización y división racional de estas circunscripciones de tal manera de
garantizar el ejercicio del gobierno y la administración, facilitando la conformación de regiones.
De acuerdo al documento, los ETDZ evalúan y analizan las interacciones físicas, culturales y económicas
que transforman, estructuran y organizan el territorio. Esto haría posible establecer circunscripciones con
poblaciones caracterizadas por su identidad histórica y cultural, su capacidad para demandar y mantener
servicios básicos y sociales, así como contar con un ámbito geográfico de soporte de sus relaciones
sociales, economicas y adminstrativas.
Si bien es cierto que esta dimensión del OT se articula con el proceso de regionalización, da la impresión
que en su formulación se concibe la conformación de regiones como un proceso de carácter técnico-
geográfico que, a partir del empleo de instrumentos adecuados, permitiría configurar espacios político-
administrativos gobernables. Pero es evidente que se trata de un proceso bastante más complejo y que
188
requiere integrar variables económicas, políticas, sociales, culturales, demográficas, y que requiere partir
de involucrar decididamente a las propias poblaciones.
La amplitud e integralidad de los temas que comprende el ordenamiento territorial permiten constatar que
el proceso no puede ser conducido por una autoridad sectorial sino que requiere una mirada integradora y
articuladora en el Poder Ejecutivo, y que hace falta racionalizar la legislación para que exprese esta
perspectiva.
3.6.4.3 Reglamento de Zonificación Ecológica Económica
El Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica se aprobó en diciembre de 2004 (Decreto
Supremo 087-2004-PCM); es la primera norma que desarrolla la ZEE en el país. Es decir, se
establecieron primero las características de una de las dimensiones del OT antes de construir una visión
de conjunto de este proceso estructurante de nuestro desarrollo.
El reglamento define la ZEE como un proceso dinámico y flexible, que permite identificar diferentes
alternativas de uso sostenible de un territorio, a partir de la evaluación de sus potencialidades y
limitaciones. Los criterios que se asumen en la norma son: físicos, biológicos, ambientales, sociales,
económicos y culturales.
Establece como finalidad de la ZEE orientar la toma de decisiones sobre los mejores usos del territorio,
considerando las necesidades de la población que la habita y la armonía con el ambiente. A partir de ello,
plantea como sus objetivos: conciliar la conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales; orientar las políticas nacionales, regionales y locales sobre el uso
sostenible de los mismos y del territorio, de acuerdo con las características y potencialidades de los
ecosistemas, la conservación del ambiente y el bienestar de la población.
Otros objetivos apuntan a proveer el sustento técnico para la formulación de planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial (nacional, regional y local), y brindar información técnica y el marco referencial
para promover y orientar la inversión pública y privada. Se le considera también un instrumento para el
fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos subnacionales en la gestión de los espacios y de los
recursos naturales de sus jurisdicciones, así como para la concertación en la ocupación y el uso adecuado
del territorio.
Se señala que una vez aprobada, la ZEE se convierte en un instrumento técnico y orientador del uso
sostenible de un territorio y de sus recursos naturales. Se trata de un instrumento para conocer la base
geográfica y ambiental en la que se sustenta la acción social y política, así como los proyectos
económicos y productivos. La ZEE proporciona información sistematizada y localizada geográficamente
sobre la capacidad, la fragilidad y las potencialidades del territorio y sus recursos naturales. En ese
sentido, es un factor clave para la toma de decisiones en la formulación del OT sobre el uso la y
ocupación más adecuada del territorio. Sin embargo, al carecer de referencia orientadora sobre el OT, no
se plantea con claridad que la ZEE es una herramienta de ese proceso. La imprecisión sobre la ZEE en el
reglamento se repite posteriormente en la Ley General del Ambiente.
En cuanto a la gestión institucional, el reglamento define que la PCM, a través de Consejo Nacional del
Ambiente (Conam) —hoy Minam305
—, propone las normas, dirige el proceso de gestión de la ZEE en el
país y elabora concertadamente la estrategia nacional y el plan operativo bienal de la ZEE. Además,
305El reglamento hacía referencia a la Presidencia de Consejo de Ministros, a través del CONAM. A partir de su
creación el Minam ha asumido todas las funciones que corresponden a la autoridad ambiental nacional.
189
promueve, coordina y supervisa los procesos de ZEE en el ámbito nacional. A los gobiernos regionales y
locales los define como ejecutores de la ZEE en sus respectivas jurisdicciones.
De acuerdo al reglamento, la formulación de la ZEE en el ámbito nacional es conducida por la PCM (hoy
el Minam), en coordinación con los gobiernos regionales, sectores involucrados y organismos autónomos
regionales. El ámbito regional es conducido por el gobierno regional, en coordinación con los gobiernos
locales, y el local, por las municipalidades provinciales, en coordinación con las distritales y el gobierno
regional.
La aprobación de los estudios de ZEE nacional se aprueba por decreto supremo de la PCM; la ZEE
regional, por ordenanza del gobierno regional; la local, por ordenanza de la municipalidad provincial, con
opinión favorable del gobierno regional de la jurisdicción. La ZEE interregional debe ser aprobada por
todos los gobiernos regionales comprometidos. La ZEE que involucra dos o más ámbitos geográficos
locales se aprueba por ordenanza municipal de cada gobierno local provincial involucrado y debe ser
ratificada por los gobiernos regionales de la jurisdicción.
En las funciones asignadas a la PCM (al Minam) las decisiones articuladoras sobre la ZEE se definen de
manera unilateral, ya que no se establece un procedimiento de trabajo concertado con los gobiernos
subnacionales. Ello en el marco del proceso de descentralización iniciado en 2002, el cual les otorga
competencias en lo que respecta a la política de ordenamiento territorial, la cual se define como nacional
y descentralizada.
La norma precisa tres escalas de ejecución de estudios de ZEE, los que dependen de la dimensión,
naturaleza y objetivos planteados:
La macrozonificación contribuye al diseño de políticas y planes de desarrollo y de ordenamiento
territorial en el ámbito nacional, macrorregional y regional, para lo cual se aplica una cartografía con
una escala menor o igual a 1:250.000.
La mesozonificación se plantea para los espacios regionales, cuencas hidrográficas o áreas específicas
de interés, con una escala de cartografía de 1:100.000.
La microzonificación se señala para el ámbito local con una escala de cartografía mayor o igual a
1:25.000.
El reglamento no plantea una relación explícita ni ninguna articulación entre la escala de los estudios de
ZEE y las responsabilidades de cada nivel de gobierno subnacional, lo cual propicia que, al determinarse
las escalas de ejecución de los estudios, no se consideren los papeles y las articulaciones entre los tres
niveles de gobierno. La Metodología para la Zonificación Ecológica y Económica aprobada por el Conam
en abril de 2006 (ver punto 3.4) detalla las características y los requerimientos de información para cada
nivel de zonificación, pero tampoco los relaciona con el nivel político administrativo. En algunos planes
operativos de ZEE que se han elaborado desde que se aprobó este reglamento, se aprecia que ciertos
gobiernos regionales realizan macrozonificación y la mayoría mesozonificación. Los provinciales realizan
mayoritariamente mesozonificación y muy pocos microzonificación.
El reglamento señala que en los procesos de ZEE que involucren a más de un gobierno regional, estos
últimos deben conformar una comisión técnica interregional, en coordinación con la PCM (el Minam).
No se hace referencia al papel que deben jugar las Juntas de Coordinación Interregional como instancias
que bien podrían impulsar y coordinar procesos de ZEE como una estrategia para ir consolidando
mecanismos de articulación de las provincias y departamentos del país en la perspectiva de espacios
mayores de gobierno.
190
En los casos de ámbitos geográficos que trascienden a un gobierno municipal, estos deben formar una
comisión técnica, en coordinación con el gobierno regional respectivo, que debe involucrar a todos los
gobiernos locales provinciales implicados.
El reglamento dispone que los procesos de ZEE macro y meso que se desarrollen en el ámbito regional y
local requieren conformar una comisión técnica por ordenanza regional o municipal, según corresponda.
El reglamento determina su composición básica: un representante del gobierno regional; los alcaldes
provinciales y distritales; un representante de una institución científica y uno de las universidades;
representantes de los sectores que otorgan autorizaciones sobre el uso del territorio o los recursos
naturales; dos representantes de las organizaciones de pueblos indígenas, dos de la empresa privada y dos
de las ONG. A partir de esta estructura básica se sugiere mantener una participación equitativa entre el
sector público, privado y de la sociedad civil.
Las comisiones técnicas tienen dos funciones: i) proponer, opinar, acompañar y coordinar la ejecución de
la ZEE; ii) proponer los mecanismos de consulta y participación ciudadana, de difusión y de capacitación.
En el caso de la microzonificación, la conformación de la comisión es opcional.
En el reglamento se precisa que los procesos de ZEE que involucren ámbitos territoriales de pueblos
indígenas, comunidades campesinas y nativas, se debe incluir a sus instituciones representativas, de
acuerdo al Convenio 169 de la OIT. Este es un señalamiento positivo y que no fue cumplido con el
argumento que se carecía de una ley que precisara el proceso de consulta.
Una vez aprobada la zonificación ecológica y económica, las diversas instituciones públicas en el ámbito
nacional, regional y local, deben utilizarla de manera obligatoria como instrumento de planificación y de
gestión del territorio.
El reglamento incluye seis criterios para identificar las unidades espaciales relativamente homogéneas en
el territorio, denominadas unidades ecológicas económicas. Estos son: valor productivo, valor
bioecológico, valor histórico-cultural, vulnerabilidad, conflictos de uso, aptitud urbana y para
infraestructura industrial. Cada uno de ellos utiliza un conjunto de variables; por ejemplo, variables de
capacidad de uso mayor de la tierra, de potencial minero, de diversidad biológica, de usos tradicionales,
entre otros. La aplicación de estos criterios se orienta a identificar las opciones de uso sostenible que tiene
el territorio y lo que se busca es establecer la aptitud de uso predominante de cada unidad ecológica
económica.
Sobre la base de estos criterios se definen cinco categorías; zonas que tienen mayor aptitud para uso
productivo; zonas de protección y conservación ecológica; zonas de tratamiento especial; zonas de
recuperación; zonas urbanas o industriales. Una vez determinadas las categorías de uso del territorio,
estas se califican de acuerdo a las características que presentan, como de uso recomendable, de uso
recomendable con restricciones y de uso no recomendable.
La categorización de una unidad económica ecológica como de aptitud de uso productivo comprende
tanto las actividades productivas con fines agropecuarios, forestales, acuícolas, recreacionales o turísticos,
como aquellas basadas en variables de potencial minero o energético. Esta categoría no es la más
adecuada a nuestra realidad, ya que se debería diferenciar entre las unidades que poseen mayor aptitud
para desarrollar actividades productivas con recursos naturales renovables, de aquellas que pueden
soportar mejor actividades productivas con recursos naturales no renovables. Esto es importante si se
tiene en cuenta que una de las razones para promover la ZEE es la prevención de conflictos por uso
inadecuado del territorio y que una parte importante de estos surge por tensiones entre las actividades
extractivas y la agricultura o ganadería.
191
3.6.4.4 Metodología para la Zonificación Ecológica Económica
La Metodología para la ZEE fue aprobada por el CONAM en abril de 2006. Además de complementar y
detallar los procedimientos para desarrollar los procesos de ZEE en los diversos espacios del país,
contiene importantes conceptos.
Recoge la definición de ordenamiento territorial aprobada por el Comité Técnico Consultivo de
Zonificación Ecológica Económica y Ordenamiento Territorial:
Instrumento que forma parte de la política de Estado sobre el desarrollo sostenible. Proceso
político, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales,
económicos, políticos y técnicos, para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio.
Proceso técnico-administrativo, porque orienta la regulación y promoción de la localización y
desarrollo de los asentamientos humanos, actividades económicas, sociales y el desarrollo físico
espacial, sobre la base de la ZEE.
Incluye la definición de ordenamiento territorial ambiental del Reglamento de la Ley Marco del Sistema
Nacional de Gestión Ambiental (SNGA): El ordenamiento ambiental del territorio es un instrumento que
forma parte de la política de ordenamiento territorial. Es un proceso técnico-político orientado a la
definición de criterios e indicadores ambientales para la asignación de usos territoriales y la ocupación
ordenada del territorio.
Con respecto al ordenamiento territorial y al ordenamiento ambiental, la norma precisa lo siguiente: en
este marco, está implícito que el ordenamiento ambiental del territorio es parte indisoluble de un proceso
mayor que es el ordenamiento territorial, pues el ordenamiento ambiental territorial introduce la
variable ambiental en las políticas y planes de ordenamiento o acondicionamiento territorial.
A pesar de haberse aprobado en 2006, estas definiciones no han sido la referencia en el momento de
diseñar el marco institucional nacional del proceso de ordenamiento territorial, el cual se mantiene bajo
responsabilidad del MINAM, cuando se trata claramente de un proceso integral que requiere de una
instancia con la función de articular a los distintos sectores y ámbitos de gobierno en aspectos
multisectoriales e intergubernamentales.
La directiva señala que la aplicación de la metodología es obligatoria en los diferentes ámbitos de
gobierno, instituciones y organizaciones técnicas y académicas del sector público y privado en los
ámbitos nacional, regional y local, que sean responsables o que participen en el proceso de la ZEE.
Incluye mayor información sobre los niveles de ZEE (macro, meso y micro), presenta una relación
referencial de variables y atributos que deben tomarse en cuenta en cada nivel y relaciona el grado de
participación ciudadana con el nivel de zonificación. Plantea que la opción por cada nivel no depende de
consideraciones sobre la extensión de los ámbitos político-administrativos —que son muy
diferenciados—, sino que dependen del nivel de profundidad requerido por los estudios y de su finalidad.
Esta aproximación genera confusión en el papel de los distintos niveles de gobierno en un componente de
primera importancia para la organización del territorio. Es así que la macrozonificación delimita grandes
unidades espaciales en el territorio, pero las unidades para la información socioeconómica pueden
corresponder a provincias o distritos, según las características de cada territorio. La mesozonificación
delimita unidades espaciales del territorio a semi-detalle y el referente puede ser un distrito o
microcuenca. La microzonificación delimita unidades espaciales a nivel de detalle y las unidades
espaciales para la información socioeconómica son los centros poblados.
192
3.6.4.5 Estrategia Nacional de Zonificación Ecológica Económica
En las postrimerías del gobierno aprista, el 25 de junio de 2011, el MINAM publicó la propuesta de
Estrategia Nacional de Zonificación Ecológica Económica, documento que debió elaborarse
concertadamente desde el año 2004, por disposición del Reglamento de la ZEE.
Esta incomprensible demora en cumplir un mandato muy claro del reglamento hizo que los gobiernos
sub-nacionales trabajaran en la elaboración de estudios de ZEE y de planes de ordenamiento territorial sin
contar con un marco orientador nacional y concertado que diera coherencia e integralidad a las acciones
en departamentos y municipios.
El documento elaborado por el MINAM establece que la aplicación de la estrategia de ZEE es válida para
todo el territorio nacional y que debe ser cumplida, durante los próximos diez años por el gobierno
nacional, las entidades sectoriales, los gobiernos regionales y locales, así como por el sector privado.
El objetivo declarado de la estrategia es facilitar la elaboración e implementación de la ZEE en los tres
niveles de gobierno y lograr que las diversas instituciones públicas y privadas en el ámbito nacional,
sectorial, regional y local, utilicen este instrumento técnico orientador de la planificación y la gestión del
territorio. A partir de este objetivo general se han priorizado tres líneas estratégicas: Fortalecimiento de
capacidades, Políticas públicas orientadas a proyectos declarados de interés nacional, Gobernanza e
institucionalidad.
La norma contradice su finalidad y las normas vigentes. Establece que la aprobación de los procesos de
ZEE por el gobierno regional o local requiere de la conformidad técnica del MINAM. Con ello se
desconoce la autonomía de los gobiernos regionales y locales definida por la Constitución y se
contradicen las leyes orgánicas de los gobiernos regionales y de las municipalidades, las cuales
determinan como competencias de ambos ámbitos de gobierno la planificación y el ordenamiento del
territorio de sus respectivas jurisdicciones. Además, obligaría a modificar el Reglamento de la ZEE que
define a los gobiernos regionales y provinciales como las instancias que aprueban estos procesos.
El planteamiento contenido en la estrategia tiene por finalidad establecer procedimientos que permitan la
injerencia del Gobierno central en los procesos de ZEE y OT que desarrollan los gobiernos sub-
nacionales. En el documento se hace explícita la responsabilidad del MINAM de implementar la ZEE y se
define a los gobiernos regionales y locales como instancias ejecutoras en los ámbitos político-
administrativos de su competencia. Asimismo, con la propuesta se consolida el enfoque centrado en la
dimensión ambiental, la cual es relevante, pero es una entre los diversos componentes que forman parte
de estos enfoques e instrumentos.
Es llamativo el uso que se hace en el documento de estrategia de la participación como excusa para
debilitar el papel de los gobiernos regionales y locales. Bajo el título de fortalecer las capacidades de las
autoridades nacionales, regionales y locales en los procesos de ZEE se entrega al MINAM la
responsabilidad de conducir un programa nacional de capacitación en coordinación con el Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF). Lo que más llama la atención es que se definen como los interlocutores de
este proceso al Comité Técnico Consultivo de Ordenamiento Territorial (CTCOT)306
y a las comisiones
técnicas regionales (CTR), y se deja de lado a los gobiernos regionales y a las municipalidades.
306Fue creado por el Reglamento de la Zonificación Ecológica y Económica y su actual conformación quedó definida
por el Decreto Supremo 013-2009-MINAM. Está integrado por quince ministerios, nueve organismos o empresas
públicas nacionales (Instituto del Mar del Perú-IMARPE, Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas-
SERNANP, Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana-IIAP, Servicio Nacional de Meteorología e
Hidrología-SENAMHI, Instituto Geográfico Nacional-IGN, Instituto Nacional de Defensa Civil-INDECI, Comisión
de Formalización de la Propiedad-COFOPRI, Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática-ONGEI,
193
Sin modificar su composición la norma señala nuevas responsabilidades de las CTR: evaluar y validar las
propuestas de ZEE y OT en los diferentes niveles de estudio; analizar la gestión de conflictos por
superposición de áreas; participar de la supervisión y control social de las decisiones que se tomen en el
territorio; monitorear las actividades y decisiones, así como sus impactos; articular las competencias de
las instituciones públicas y privadas; adecuarse a las políticas de OT y utilizar la ZEE como instrumento
orientador de las decisiones; participar en la elaboración de proyectos para desarrollar capacidades en OT;
facilitar la ejecución de los planes y programas priorizados en los planes de OT.
Todo esto, que podría ser parte de un enfoque democratizador de la gestión regional y local, lo harán con
el apoyo directo del MINAM, dejando de lado a las gerencias encargadas de estas funciones en el
gobierno regional. Se encarga a las CTR elaborar su reglamento organizativo y de funcionamiento, pero
también con apoyo del MINAM, en el que deberán definir ―el ordenamiento estructural y funcional‖ entre
sus miembros, lo que bien podría significar la intención de establecer relaciones de dependencia con el
ministerio. En esta lógica, no se requiere de ordenanzas ni del nivel regional ni del local.
Estas funciones trascienden largamente las únicas dos establecidas en el Reglamento de la ZEE y la
aparente apertura a la participación más parece orientada a limitar las atribuciones de los gobiernos
regionales. En los hechos, el MINAM asume un papel ejecutor en relación con las CTR, lo cual plantea el
alto riesgo de convertir a estas instancias en instrumentos de los objetivos del gobierno nacional.
El MINAM avanza incluso hasta la definición de responsabilidades de lo que denomina subcomisiones
técnicas, que estarían sustituyendo a los actuales grupos de trabajo, cuya conformación es opcional. Las
subcomisiones asumen las tareas de los grupos de trabajo, además de otras más complejas, como la
producción de información técnica y la creación de sistemas de información, o el seguimiento y control
en la aplicación de la ZEE y OT. Son temas que demandan mayor especialización, lo cual puede facilitar
que estas instancias sean crecientemente dependientes del MINAM.
En el marco de la ZEE la estrategia busca centralizar la definición de los lineamientos, criterios e
indicadores para evaluar y priorizar la inversión pública en diversos ámbitos, incluidos los presupuestos
participativos. La responsabilidad central recae nuevamente en el MINAM, que debe coordinar con el
MEF, el CTCOT y, en algunos casos, con el Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), así como
con las comisiones técnicas regionales o locales. Los gobiernos regionales y locales no han sido
considerados en el proceso. Esto se encubre con el supuesto fortalecimiento de las capacidades de los
tomadores de decisión, cuando en realidad se debilita el papel de los gobiernos sub-nacionales.
Cosa similar sucede en el establecimiento de lineamientos para orientar la inversión privada, para lo cual
se dispone la participación del MINAM, del MEF, de la PCM, de ProInversión, de los ministerios de
Producción, de Turismo y Comercio Exterior, de Energía y Minas, de Agricultura y de Cultura, así como
de la Asamblea de Gobiernos Regionales en coordinación con el CTCOT y las comisiones técnicas
regionales.
El problema con la propuesta de estrategia no está solo en la actitud centralista que busca excluir a los
gobiernos sub-nacionales, sino también en la intención de considerar los resultados de la ZEE solo como
recomendaciones que orienten la inversión pública y privada, con lo cual se abre la posibilidad de que con
este propósito se desvirtúe el artículo 23 del Reglamento de la ZEE, que establece con meridiana claridad
el carácter obligatorio de la ZEE una vez que ha sido aprobada.
Perupetro), un representante del Gobierno Regional del Callao, uno de los gobiernos regionales, uno de los
gobiernos locales, uno de la Asamblea Nacional de Rectores, dos de las organizaciones de pueblos indígenas, dos de
la empresa privada y dos de las ONG. Lo preside el MINAM.
194
En la misma línea se inscriben las acciones relacionadas con los denominados proyectos de interés
nacional abordados en la segunda línea estratégica. La estrategia plantea enfatizar que la ZEE señala
recomendaciones para el uso sostenible de los recursos naturales y la ocupación ordenada del territorio,
con lo cual se relativiza nuevamente el carácter obligatorio de la ZEE una vez que ha sido aprobada. Con
una perspectiva similar, la estrategia propone realizar campañas de comunicación y difusión para que se
entienda que la ZEE no debe ser un freno para el desarrollo nacional y que su propósito es solo proveer
información para disminuir el riesgo financiero, social y ambiental de una inversión de gran envergadura.
Con la finalidad de facilitar los proyectos que son definidos como de interés nacional, se encarga al
Minam, el MEF, la PCM, Ceplan y a los sectores que corresponda, el establecimiento de mecanismos
para articular la ZEE a la formulación de planes de OT y de desarrollo sectorial, regional y local. Se
señala que en estos procesos deberán participar los gobiernos regionales involucrados. Sin embargo, la
norma no incluye explícitamente a estas instancias de gobierno en la decisión fundamental, que es
construir los criterios mínimos para definir políticas públicas y proyectos de interés nacional a fin de
evitar conflictos.
En la línea de facilitar los denominados proyectos nacionales se plantea la elaboración y aprobación de
una directiva nacional y de un manual, en los que se definan los mecanismos y procedimientos para la
formulación e implementación de la ZEE en las unidades territoriales donde existan o se hayan priorizado
proyectos de interés nacional. Se señalan explícitamente los megaproyectos de la Iniciativa para la
Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), Camisea, Inambari, San Gabán, los de
trasvase y los transfronterizos.
Asimismo se hace referencia a los proyectos de hidrocarburos o mineros en zonas de conservación o en
territorios indígenas o de comunidades campesinas; la agricultura a gran escala con cultivos industriales
para la producción de alimentos y biocombustibles, así como los proyectos de forestación o
infraestructura productiva. Es decir, todos los temas de interés de la gran inversión son de interés nacional
y en función de ellos deben ajustarse los procesos de ZEE.
A pesar de esta actitud excluyente la norma afirma el principio de la concertación con la sociedad civil y
las comunidades campesinas y nativas, así como el de la articulación intergubernamental con los
gobiernos regionales y locales. Obviamente se deja sin precisar bajo qué mecanismos se promoverá la
concertación y se excluye de la norma a las instancias existentes, como el Consejo de Coordinación
Intergubernamental (CCI). Tampoco se hace referencia a la aplicación del Convenio 169 de la OIT.
La voluntad centralista de esta norma se expresa también en la creación de un registro de especialistas en
ZEE como papel del Minam. Contar con el registro puede contribuir a mejorar la calidad de los procesos
de ZEE y sus productos, pero el problema está en que se plantea que el registro sea nacional pues, aunque
no se precise, la acreditación sería centralizada por el ministerio. Nuevamente el Minam asume un papel
ejecutivo, cuando su función es definir los criterios técnicos mínimos que deberían cumplir los
profesionales o instituciones para ser acreditados, según las diversas especialidades requeridas, por las
instancias descentralizadas de gobierno.
Junto a estos elementos críticos, la propuesta de estrategia incluye ―sobre todo en la tercera línea
estratégica― un conjunto de declaraciones positivas. Entre las más importantes:
Promover la inclusión de la información generada por la ZEE en los currículos de los centros
educativos, en el marco de una propuesta educativa ambiental.
Fortalecer las capacidades de los operadores de justicia nacional, regional y local para que hagan
cumplir la ZEE.
195
Fortalecer la capacidad de difusión de información sobre la ZEE para propiciar la participación de los
actores sociales en el proceso y contribuir a la concertación sobre la ocupación y el uso adecuado del
territorio.
Integrar y concordar las normas sectoriales con los procesos de OT regionales y locales.
Desarrollar con mayor detalle técnico las recomendaciones de las categorías de uso de la ZEE, con la
finalidad de evitar confusiones en un mismo espacio.
Fortalecer el ordenamiento jurídico mediante la formulación de la propuesta de ley de ordenamiento
territorial.
Crear espacios de diálogo y concertación inclusivos, multidisciplinarios e interinstitucionales como
medio para prevenir, orientar y concordar acuerdos que contribuyan a la solución de los conflictos
socioambientales.
Estandarizar el sistema de información y monitoreo utilizado en los procesos de ZEE y OT para que
la información sirva a la formulación de políticas, planes de desarrollo o de ordenamiento territorial,
así como de proyectos de inversión pública de gobierno y de la cooperación internacional.
Planificar el desarrollo sostenible de los sistemas urbano-regionales en armonía con los espacios
rurales.
Entender y respetar los sistemas de organización comunal, la diversidad cultural, los conocimientos
colectivos, las formas de uso y manejo tradicionales del territorio y los recursos naturales.
Apoyar el proceso de descentralización y regionalización mediante un espacio de diálogo y
concertación para la aplicación de los principios rectores del proceso de regionalización y
descentralización, articulándolos a los de la ZEE.
Concertar con los países vecinos aspectos conceptuales y metodológicos sobre la zonificación en
zonas limítrofes con el Perú.
3.6.5 EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL
En este punto hacemos una rápida y parcial aproximación al tratamiento y la evolución que ha tenido el
tema del ordenamiento territorial en la legislación ambiental. Sin duda hay muchas leyes y reglamentos
en las que se establece esta vinculación, pero consideramos que hemos incluido algunas de las más
relevantes.
3.6.5.1 Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales
La Ley 26821, de junio de 1997, establece como objetivo promover y regular el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales y define el marco para su otorgamiento a particulares.
Considera que la zonificación ecológica y económica del país es un instrumento de apoyo al
ordenamiento territorial, a fin de evitar conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados.
Dispone que la propuesta de ZEE debe hacerla la Presidencia del Consejo de Ministros, en razón de su
papel de coordinación intersectorial.
El encargo a la PCM refuerza el papel del Estado en el ordenamiento territorial y en la zonificación
económica ecológica, como apoyo de este, y plantea la necesidad de una perspectiva integral y
articuladora para abordarlo, aun cuando esto haya quedado solo en un enunciado legal sin aplicación
práctica.
196
La ley determina que la zonificación debe realizarse sobre la base de áreas prioritarias, conciliando los
intereses nacionales de la conservación del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales.
3.6.5.2 Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental
Mediante Decreto Supremo 045-2001-PCM de abril de 2001 se declaró de interés nacional el
ordenamiento territorial ambiental en todo el país y se constituyó la Comisión Nacional para el
Ordenamiento Territorial Ambiental.
La PCM presidió la Comisión y el Conam se hizo cargo de la Secretaría Técnica. Estuvo integrada por
representantes de nueve sectores del Estado, del IIAP, del IMARPE, de la Asociación Interétnica para el
Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep) y de la Confederación Nacional Amazónicas del Perú (Conap),
de las organizaciones no gubernamentales (ONG), así como tres representantes de los gobiernos locales:
uno de la costa, otro de la sierra y otro de la selva.
En el plazo de un año la Comisión debía proponer lineamientos de política y documentos orientadores del
proceso de ordenamiento territorio ambiental, el marco normativo institucional para aplicarlo y los
mecanismos y procedimientos para ponerlo en marcha. En seis meses debía presentar a la PCM el
proyecto de reglamento sobre la zonificación económica ecológica que había dispuesto la ley de
aprovechamiento de recursos naturales.
Llama la atención que se haya considerado prioritario el ordenamiento ambiental territorial sin definirlo
como parte del ordenamiento territorial, cuando los problemas aludidos para conformar la comisión y
definir su encargo (desequilibrios en la ocupación y usos del territorio nacional y en el aprovechamiento
de sus recursos) trascienden largamente la visión sectorial y requieren abordarse desde una perspectiva
integral de desarrollo.
3.6.5.3 Reglamento de la Ley Orgánica sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la
Diversidad Biológica
El reglamento se aprobó en junio de 2001 por Decreto Supremo 068-2001-PCM. En él se hace referencia
al ordenamiento ambiental, pero se utilizan conceptos y contenidos similares a los contenidos en otras
normas para el ordenamiento territorial, lo que ratifica la falta de claridad que existe en relación con
ambos procesos.
De acuerdo al reglamento el ordenamiento ambiental tiene por objeto establecer las condiciones de uso y
ocupación del territorio de acuerdo a las características ecológicas, económicas, culturales y sociales de
estos espacios, teniendo en cuenta la fragilidad y vulnerabilidad de los ecosistemas y las especies, así
como la erosión genética. La finalidad es obtener el máximo aprovechamiento sin comprometer la calidad
y sostenibilidad del territorio. El ordenamiento ambiental debe basarse en la zonificación ecológica y
económica.
El reglamento precisa el concepto de territorio, como el espacio geográfico vinculado a un grupo social,
que resulta a partir de los espacios proyectados por los grupos sociales a través de las redes, circuitos y
flujos. Define uso del territorio, como el proceso por el cual la sociedad emplea los recursos naturales del
territorio, y ocupación del territorio, como el proceso por el que la sociedad toma posesión del espacio
físico con carácter permanente.
197
Entre los criterios a tener en cuenta para el ordenamiento ambiental, la norma señala: la naturaleza, las
características y los desequilibrios existentes de cada ecosistema; la aptitud de cada zona en función de
sus recursos naturales, de la población, de las actividades económicas predominantes y de la capacidad
asimilativa del área. Igualmente considera el equilibrio entre los asentamientos humanos y sus
condiciones ambientales, así como el impacto ambiental de nuevos asentamientos humanos, obras o
actividades.
3.6.5.4 Sistema Nacional de Gestión Ambiental
La Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, Ley 28245 de junio de 2004, considera el
ordenamiento territorial ambiental como un instrumento de la gestión ambiental que debe ser diseñado e
implementado de manera multisectorial y descentralizada. Incluye entre las funciones del Conam el
establecimiento de la política, los criterios y procedimientos para el ordenamiento territorial ambiental u
ordenamiento ambiental.
En este caso, la norma circunscribe adecuadamente el campo de acción del SNGA al ordenamiento
territorial ambiental, término que usa indistintamente con el de ordenamiento ambiental cuando se refiere
a las funciones del Conam.
Sin embargo, en el reglamento del SNGA (DS 008-2005-PCM de enero de 2005) se incluyen definiciones
y objetivos que ya no hacen referencia al ordenamiento territorial ambiental u ordenamiento ambiental
sino a la planificación y al ordenamiento del territorio, lo que expresa poca claridad en los conceptos y no
contribuye a diseñar un marco institucional idóneo para poner en marcha esta base normativa.
Los conceptos incluidos en el reglamento se incorporaron pocos meses después en la Ley General del
Ambiente (ver punto 4.5), que ordena el marco legal para la gestión ambiental en el Perú.
El reglamento del SNGA encargó al Conam la aprobación del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial
Ambiental como parte de sus funciones en el sistema, pero este no se llegó a dictar.
3.6.5.5 Ley General del Ambiente
La Ley General del Ambiente, Ley 28611 de octubre de 2005, aborda la planificación y el ordenamiento
territorial ambiental en el capítulo sobre gestión ambiental. Se define la planificación sobre el uso del
territorio como un proceso de anticipación y toma de decisiones relacionadas con las acciones futuras en
el territorio, que incluye los instrumentos y criterios para su ordenamiento ambiental.
Se considera el ordenamiento territorial ambiental como un instrumento de la política de ordenamiento
territorial y lo define como un proceso técnico-político orientado a definir criterios e indicadores
ambientales para la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio. La asignación
de usos tiene base en la evaluación de las potencialidades y limitaciones del territorio, a partir de criterios
físicos, biológicos, ambientales, sociales, económicos y culturales, entre otros, mediante el proceso de
zonificación ecológica y económica.
Agrega que la finalidad de la planificación y el ordenamiento territorial es complementar la planificación
económica, social y ambiental con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el
territorio y orientar su conservación y aprovechamiento sostenible.
De acuerdo a esta ley la planificación y el ordenamiento territorial buscan orientarlas políticas nacionales,
regionales y locales de gestión ambiental, de uso sostenible de los recursos naturales y de ocupación
198
ordenada del territorio. Junto a ello se plantea como objetivos apoyar las capacidades de las autoridades
para conducir la gestión de sus espacios y los recursos naturales, así como promover la participación
ciudadana y la concertación Estado-sociedad para la ocupación y el uso del territorio y los recursos
naturales, previniendo conflictos ambientales. Asimismo, proveer información técnica para la ocupación
del territorio y para orientar la inversión pública y privada bajo el principio de la sostenibilidad.
Igualmente se plantea promover la protección, recuperación o rehabilitación de los ecosistemas
degradados y frágiles. Con respecto a la descentralización la ley precisa que el ordenamiento territorial
ambiental es un objetivo de la descentralización, por tanto, es necesario incorporar de manera prioritaria
la dimensión ambiental en el ordenamiento territorial de las regiones y espacios locales, como parte de
sus estrategias de desarrollo sostenible.
Señala también que el Poder Ejecutivo debe establecer la política nacional de ordenamiento territorial
ambiental, en coordinación con los niveles descentralizados de gobierno, la cual debe constituir el
referente obligatorio de las políticas en todos los ámbitos de gobierno. Añade que los gobiernos
regionales y locales deben coordinar sus políticas de ordenamiento territorial entre sí y con el gobierno
nacional e incluir las propuestas de la sociedad civil. Define que los gobiernos locales son responsables de
formular y ejecutar los planes de ordenamiento urbano y rural, en coherencia con la política nacional
ambiental. La ley mantiene la generalidad y la ambigüedad en relación con los papeles de cada ámbito de
gobierno respecto del ordenamiento territorial y de este con el ordenamiento ambiental.
La norma afirma que el proceso de ordenamiento territorial ambiental debe salvaguardar los derechos de
los pueblos indígenas y de las comunidades campesinas y nativas reconocidos en la Constitución y en los
tratados internacionales ratificados por el Estado. Establece que los estudios y proyectos de exploración,
explotación y aprovechamiento de recursos naturales que se autoricen en sus tierras deben adoptar
medidas que eviten dañar su integridad cultural, social y económica, así como sus valores tradicionales.
Señala que, en estos casos, los procedimientos de consulta deben orientarse preferentemente a lograr
acuerdos que resguarden sus derechos y que se establezcan beneficios y medidas compensatorias. Como
vemos, el incumplimiento del Convenio 169 de la OIT no se debía exclusivamente a la ausencia de la ley
de consulta, sino a la decisión política de los gobiernos de obviar este procedimiento.
Como vemos, los objetivos de esta ley no se refieren solo al ordenamiento ambiental sino a la
planificación y al ordenamiento territorial, pero en su formulación es evidente la ambigüedad frente a los
términos y la mirada sectorial.
3.6.5.6 Ley de Creación del Ministerio del Ambiente
El Ministerio del Ambiente se creó en mayo de 2008 por el Decreto Legislativo 1013, como organismo
del Poder Ejecutivo rector del sector ambiental, con el mandato de diseñar, establecer, ejecutar y
supervisar la política nacional y sectorial ambiental.
Es la entidad responsable de asegurar el cumplimiento de la disposición constitucional sobre la
conservación del ambiente, la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales, de la diversidad
biológica y de las áreas naturales protegidas, así como la protección de la Amazonía. Asimismo de
promover la participación ciudadana en los procesos de decisión para el desarrollo sostenible, de
incorporar los principios de desarrollo sostenible en las políticas y programas nacionales y de contribuir a
la competitividad del país a través de un desempeño ambiental eficiente.
En el marco de este mandato el Minam tiene, entre sus funciones generales, coordinar la implementación
de la política nacional ambiental con los gobiernos regionales y locales, y prestarles apoyo técnico para el
adecuado cumplimiento de las funciones transferidas en el marco de la descentralización. Entre sus
funciones específicas se incluye: la definición de los criterios, herramientas y procedimientos de carácter
199
general para el ordenamiento territorial nacional, en coordinación con los gobiernos regionales y locales,
así como la conducción del proceso.
En su reglamento de organización y funciones (Decreto Supremo 007-2008-Minam), se añade como
función el establecimiento de la política sobre ordenamiento territorial. La Dirección General de
Ordenamiento Territorial queda encargada, entre otras funciones, de conducir y promover la articulación
con el ordenamiento territorial de los planes de desarrollo concertados, gestión de riesgos, el proceso de
descentralización, regionalización y desarrollo de fronteras. Su objetivo es asegurar una adecuada gestión
de los recursos naturales.
Como se ve, el decreto de creación del Minam incluye la responsabilidad de coordinar los procesos de
ordenamiento territorial, con lo cual se le encargan funciones que trascienden su mandato. La política de
Estado sobre ordenamiento territorial —partiendo de su adecuada conceptualización y comprensión—
requiere un marco institucional que pueda articular e integrar políticas intersectoriales y entre niveles de
gobierno.
3.6.5.7 Política Nacional del Ambiente
La Política Nacional del Ambiente fue elaborada por el Minam y se aprobó en mayo de 2009 (DS 012-
2009-Minam). Se define como un instrumento de cumplimiento obligatorio, que orienta las actividades
públicas y privadas. El Minam es la entidad responsable de formular, dirigir, coordinar, ejecutar,
supervisar y evaluar la política.
Esta política tiene cuatro ejes, cada uno de los cuales se compone de objetivos y lineamientos. El
ordenamiento territorial está considerado como un objetivo dentro del eje de política sobre conservación y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biológica. Como objetivo del OT
se plantea alcanzar el ordenamiento del uso y ocupación del territorio nacional, mediante la zonificación
ecológica económica, en un marco de seguridad jurídica y de prevención de conflictos.
Esta formulación hace explícito el énfasis en torno a las dimensiones de seguridad jurídica y de
prevención de conflictos. Asimismo, se enfatiza la dimensión ambiental y en función de ella se definen
las dimensiones económicas, sociales y culturales. El OT se define como un proceso complejo y
multidimensional. Una referencia clara en esta perspectiva es que se le considera como base de los planes
de desarrollo concertados, aunque esto no es suficiente para garantizar la integralidad que debe tener el
ordenamiento territorial.
El OT y la ZEE se plantean como soporte para la conservación, el uso y el aprovechamiento sostenible de
los recursos naturales y de la diversidad biológica, así como para la ocupación ordenada del territorio. Se
plantea la necesidad de incorporar en el OT las medidas de adaptación al cambio climático y mecanismos
para prevenir el asentamiento poblacional y el desarrollo de actividades económicas en zonas de riesgo
ante peligros naturales y antrópicos.
3.6.6 MARCO NORMATIVO DE PROMOCIÓN DE LAS INVERSIONES QUE INCIDE EN EL TERRITORIO
Una característica del modelo de desarrollo de las últimas décadas ha sido la apuesta por la promoción
irrestricta de la gran inversión, en función de lo cual se implementaron políticas y dictaron leyes que
modificaron sustancialmente el régimen vigente para las inversiones. Entre 1990 y 1991, el gobierno de
Alberto Fujimori emitió un conjunto de decretos legislativos como parte del programa de reformas
200
estructurales de la economía, en los que se establecieron reglas sumamente favorables para la inversión
privada, nacional y extranjera, las cuales adquirieron rango constitucional en 1993.
Si bien la promoción de las inversiones puede considerarse un hecho positivo, en general, la opción fue y
es privilegiar el fomento de las actividades extractivas—que son las que atraen mayor flujo de capital—,
por encima de la protección del ambiente y sin tomar en cuenta las potencialidades productivas y
económicas de los diversos territorios, cuando ellas no han estado vinculadas a las actividades extractivas.
Esta orientación se ha mantenido inalterable desde hace dos decenios. Las normas de promoción de
inversiones que se dictaron en la segunda mitad de los noventa se sumaron a esta lógica y los decretos
legislativos que dictó Alan García en el año 2008 fueron incluso más allá de las medidas aprobadas por el
régimen de Fujimori. Se trata de medidas que influyen en el territorio y sobre las poblaciones que los
habitan desde múltiples perspectivas, tal como se muestra con algunos ejemplos.
Abriendo el territorio
El nuevo marco legal planteado por el fujimorismo definió la pauta y buscó ampliar al máximo la
extensión del territorio nacional susceptible de ser entregado a inversionistas, eliminando o reduciendo
para ello las restricciones legales existentes. Un ejemplo de ello es la Ley Marco para el Crecimiento de la
Inversión Privada (1991) que derogó toda reserva en favor del Estado, parcial o total, para realizar
actividades económicas o para explotar recursos naturales, salvo las áreas naturales protegidas.
En esta ley se levantó la restricción de la Constitución de 1979 que no permitía a los extranjeros invertir
en los cincuenta kilómetros de las fronteras, bajo pena de perder el derecho adquirido en beneficio del
Estado. Cualquier excepción debía basarse en un caso de necesidad nacional que fuera declarada por ley
expresa. Para salvar este obstáculo, el decreto legislativo declaró de necesidad nacional la inversión
privada, nacional y extranjera, en actividades productivas realizadas o por realizarse en las zonas de
frontera del país. Y autorizó expresamente a las personas naturales y jurídicas extranjeras a adquirir
concesiones y derechos sobre minas, tierras, bosques, aguas, combustibles, fuentes de energía y otros
recursos que fueran necesarios para sus actividades productivas dentro de los cincuenta kilómetros de las
fronteras.
La Constitución de 1993 (artículo 71) flexibilizó aún más la restricción para extranjeros, al permitir que la
declaración de necesidad pública de la inversión se hiciera únicamente por decreto supremo. Un conjunto
de normas sectoriales fueron consolidando esta tendencia.
El primer artículo de la Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero (1991) declaró de interés
nacional la promoción de inversiones en la actividad minera, disposición que se ha mantenido en el Texto
Único Ordenado (TUO) de la Ley General de Minería. El TUO de la Ley de Hidrocarburos autoriza a los
extranjeros a celebrar contratos para la exploración y exploración de hidrocarburos dentro de los
cincuenta kilómetros de fronteras para lo cual reconoce que estas actividades constituyen casos de
necesidad nacional y pública.
En el mismo sentido de ampliar los territorios para la inversión, la Ley Orgánica de Aprovechamiento
Sostenible de los Recursos Naturales (1997) estableció que el derecho al libre acceso o uso común de los
recursos naturales ubicados en el suelo o subsuelo de las tierras de las comunidades campesinas y nativas
―o en el entorno adyacente a ellas―, está sujeto a que no exista reserva expresa del Estado o derechos
exclusivos o excluyentes de terceros sobre estos recursos.Es decir, el derecho que les permite aprovechar
los recursos en forma sostenible, de manera preferente y gratuita para sus necesidades de subsistencia o
usos rituales, con la condición de que las tierras estén tituladas, termina cuando el Estado los otorga en
concesión a particulares. La Ley General del Ambiente (2005) ratificó esta disposición.
201
Flexibilizando las concesiones
La Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (1997) sentó las bases para el
otorgamiento de las concesiones y el derecho de sus titulares al aprovechamiento del recurso natural
concedido y, en consecuencia, al disfrute de los frutos y productos derivados de este. Estableció que las
concesiones podían ser otorgadas a plazo fijo o indefinido y serían irrevocables mientras el titular
cumpliera las obligaciones para mantener el derecho de vigencia. Estas se definirían en leyes especiales
por cada recurso natural.
La Ley General de Minería estableció que las concesiones mineras dan a su titular el derecho a la
exploración y explotación de los recursos minerales y que estas son irrevocables mientras el titular
cumpla las obligaciones que la ley exige para mantener la vigencia de la concesión, es decir mientras
invierta para producir minerales.
La ley establece los volúmenes mínimos de producción que el inversionista debe obtener máximo al
vencer el décimo año, para que se pueda considerar cumplida la disposición legal. Asimismo determina el
monto anual de los derechos de vigencia que está obligado a pagar. En ambos casos los requisitos varían
según el tipo de producción minera (metálica, no metálica, pequeños, artesanales).
La norma establece mecanismos que permiten prorrogar el plazo sin que se produzca la caducidad de la
concesión en el caso de que el inversionista no hubiera cumplido los requisitos mencionados. Se
establecen penalidades equivalentes al 10 % de la producción mínima anual exigible, por año y por
hectárea, hasta que se logre cumplir con la producción mínima anual en un plazo que no debe exceder el
año quince. Pero se puede evitar la caducidad el año quince, si se paga la penalidad y se acredita
inversiones ―en actividades mineras o infraestructura básica de uso público― equivalentes a no menos
de diez veces la penalidad. Además, la legislación indica que la concesión no caduca si el incumplimiento
se debe a caso fortuito o fuerza mayor. Frente a esta situación, se otorga una prórroga de cinco años
adicionales.
La ley da otra facilidad a los titulares que tienen más de una concesión minera. Les permite agrupar sus
concesiones —siempre y cuando estén próximas— en unidades económicas administrativas para cumplir
los requisitos señalados.
Al final, la caducidad definitiva de la concesión solo se produce si el incumplimiento llega hasta
terminado el año veinte. Como es evidente, la ley otorga todas las facilidades a los inversionistas para
mantener la concesión el mayor tiempo posible, dilatando la obligación de inversión, que es
supuestamente la razón principal de promover su presencia en el país.
En el caso de los hidrocarburos, el TUO de la Ley General de Hidrocarburos no legisla sobre la extensión
de las áreas que se otorgarán en concesión para la exploración y explotación de petróleo o gas, sino que
deja su precisión a cada contrato. Para ello señala como referencias a utilizar el potencial de
hidrocarburos, la zona geográfica específica, el programa de trabajo mínimo garantizado, entre otros
aspectos.
La extensión de los lotes queda sujeta a la capacidad de negociación de Perupetro y tiene base en criterios
puramente técnicos, sin tomar en cuenta la existencia de territorios indígenas o de áreas naturales
protegidas. Tampoco legisla sobre la suelta de área, que es la reducción del área del lote entregado una
vez que culmina la etapa de exploración. Esta precisión se deja también para el contrato.
La Ley General de Hidrocarburos fija plazos máximos para la permanencia de las empresas en el
territorio (siete años de exploración, 30 de explotación de hidrocarburos y 40 de gas), pero luego
202
establece mecanismos que los van ampliando. Primero permite extender la fase de exploración hasta tres
años si el contratista cumple con el programa de inversión mínimo garantizado y se compromete con uno
adicional. Luego crea un período de retención que permite al contratista permanecer cinco años más en el
lote, si demuestra que la explotación del petróleo descubierto no es comercial solo por razones de
transporte. Y diez años más si descubre gas natural no asociado y necesita tiempo para desarrollar el
mercado.
Otra forma de prórroga es considerar que el contratista sigue en la fase de exploración, si se encuentra
dentro del plazo legal, aunque haya descubierto hidrocarburos e iniciado la producción. Esto le permite
posponer la suelta de área y mantener una superficie mucho más extensa, además de beneficiarse de las
condiciones que corresponden a una etapa que se supone de alto riesgo. Como resultado, la fase de
exploración se extiende de 7 a 10 años, la de explotación de petróleo de 30 a 35 años y la de gas natural
de 40 a 50 años. Una empresa que se acoge a todas las facilidades puede permanecer 45 años en un lote
petrolero y 60 en uno gasífero.
Recortando los derechos comunales
La Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario (1991) inició el proceso de liberalización de
la propiedad agraria. Estableció su libre transferencia, cualquiera que fuera su origen y permitió el acceso
de sociedades anónimas, nacionales o extranjeras, a la propiedad de la tierra. En consonancia con ello
instauró la conducción indirecta de los predios agrícolas, pues hasta ese momento la tierra debía ser
conducida por sus propietarios. Asimismo, autorizó a los propietarios agrarios de parcelas mayores de
cinco hectáreas a gravar sus tierras a favor de terceros, aunque se exceptuó de esta disposición a las
comunidades campesinas y nativas.
Con esta misma orientación se aprobó en 1995 la Ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de las
Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y
Nativas, denominada Ley de Tierras. Con esta norma, las comunidades campesinas de la costa, sierra y
selva quedaron en libertad de adoptar cualquier modelo de organización empresarial, por acuerdo
mayoritario de sus miembros en asamblea. Las faculta a entregar tierras comunales en propiedad a sus
comuneros —con lo que se abre el camino para la titulación individual al interior de la comunidad— o a
venderlas a terceros, gravarlas, arrendarlas o a disponer de ellas de cualquier forma posible.
En el caso de las comunidades campesinas de la costa se establecieron requisitos menos exigentes que
para la disposición de las tierras en las comunidades de la sierra y de las comunidades de la selva.
Mientras que para disponer de las tierras las comunidades de la costa requerían los votos a favor de no
menos del cincuenta por ciento de los comuneros de los miembros asistentes a la asamblea instalada con
quórum, las comunidades campesinas de la sierra y nativas de la selva requerían acuerdo de la asamblea
con el voto conforme de no menos de los dos tercios de todos los miembros de la comunidad.
Posteriormente, la Ley de Titulación de las Tierras de las Comunidades Campesinas de la Costa (1997)
declaró de interés nacional el otorgamiento de títulos de propiedad sobre las tierras de las comunidades
campesinas de la costa que decidieran adjudicarlas en parcelas individuales o en copropiedad. Para ello
simplificó los requisitos para decidir sobre la titulación individual de los comuneros que estaban en
posesión de tierras comunales de la costa así como para la adquisición por terceros de tierras que eran
consideradas comunales hasta entonces. Para aprobar la asignación individual de parcelas se requería una
votación a favor del cincuenta por ciento de comuneros asistentes a la asamblea que fueran poseedores de
tierras comunales por más de un año.
203
Detrás del esfuerzo por facilitar y fomentar la titulación individual de los comuneros en posesión de tierra
comunales está el cálculo económico de las ventajas de facilitar la posterior venta de las tierras para poner
manos de los inversionistas privados tierras productivas ubicadas entre el mar y los dos mil metros de
altura. El renacer de los latifundios en la costa peruana, producido durante estas últimas décadas,
demuestra que esta política fue claramente exitosa.
Acotar la institucionalidad ambiental
El marco normativo promotor de las inversiones de los noventa limitó el fortalecimiento de la incipiente
institucionalidad ambiental, al designar a los sectores como autoridades competentes para aplicar las
disposiciones de la legislación ambiental en sus respectivos sectores.
La Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero asignó este papel al sector Energía y Minas, en
relación con las disposiciones referidas a la actividad minera y energética. Esta competencia se mantuvo
luego con la Ley General de Minería. Situación similar se dio con la Ley General de Hidrocarburos.
Como consecuencia los ministerios desempeñan un doble papel: promueven la inversión en su sector,
otorgan derechos y concesiones y, a la vez, aprueban los estudios de impacto ambiental que autorizan las
inversiones y cautelan que cumplan las normas a través de la fiscalización ambiental directa. La
experiencia muestra que el papel de juez y parte de los sectores no ha tenido resultados importantes en
hacer cumplir la normatividad ambiental, ya que el control ambiental tiende a percibirse como un
obstáculo para la inversión y la producción, que constituyen las prioridades para el sector.
En el afán de promover las inversiones se ha elaborado una legislación que privilegia excesivamente al
gran capital en desmedro de la protección del ambiente y de las poblaciones que pueden verse afectadas
por los grandes proyectos. Este diseño ha propiciado el manejo poco transparente de la información y la
falta de neutralidad de muchas autoridades, lo que ha contribuido a la desconfianza de la población sobre
sus decisiones, una de las causas de la conflictividad vinculada a los grandes proyectos de inversión.
Esta situación se ha mantenido a pesar de la creación del Ministerio del Ambiente en 2008. De acuerdo al
decreto de creación, el Minam dirige y dicta las normas relacionadas con el Sistema Nacional de
Evaluación de Impacto Ambiental, pero solo tiene competencia para aprobar las evaluaciones ambientales
estratégicas, es decir las que se refieren a políticas, planes y programas. Las autoridades sectoriales
continúan aprobando los estudios de impacto ambiental para los proyectos de alcance nacional o
multirregional, que son los de mayor dimensión.
Adscrito al Minam se ha creado el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA). Es el
órgano rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental y tiene, al mismo tiempo, la
función de fiscalización y control directo, aunque no se precisaron las actividades que serán parte de este
segundo campo de acción del OEFA.
En este marco, en enero de 2010, se aprobó la transferencia progresiva al OEFA de las funciones de
supervisión, fiscalización y sanción ambiental relacionadas con la gran y mediana minería, hidrocarburos
y electricidad que venía desempeñando el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería
(Osinergmin). No se precisan las razones por las que se comenzó por un sector que ya había trasladado
sus competencias de fiscalización ambiental a un ente regulador.
Si bien es positivo centralizar en una entidad independiente de la promoción de las inversiones las
funciones de fiscalización ambiental directa se requiere que el OEFA se constituya como una institución
fuerte, con autonomía técnica, económica y financiera, y con capacidad para contrapesar la influencia de
sectores gravitantes, como el minero, de hidrocarburos o el pesquero. Al mismo tiempo, el OEFA debe
204
desarrollar capacidades para ejercer un papel articulador de los diversos sectores, así como de los
gobiernos regionales y locales, que continuarán ejerciendo competencias ambientales, a fin de garantizar
un funcionamiento cohesionado y eficaz de todo el sistema de fiscalización.
3.6.7 LA CONSULTA A LAS COMUNIDADES CAMPESINAS Y NATIVAS
Después de dos años de iniciado el debate sobre la Ley de Consulta Previa con motivo de los lamentables
hechos de Bagua, el Congreso aprobó por unanimidad el proyecto de ley que el anterior Congreso había
concertado con las organizaciones indígenas y había sancionado catorce meses antes. La observación de
la ley por el ex-presidente Alan García retrasó un año más la dación de una ley trascendente para el país,
que reconoce los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Finalmente, el presidente Ollanta Humala
la promulgó el 7 de setiembre, simbólicamente en el distrito de Imaza, en la provincia de Bagua.
La ley entrará en vigencia en noventa días, plazo en el cual se debe dictar el reglamento que precise los
procedimientos y ponga a disposición de las entidades estatales los recursos necesarios para hacer
realidad su mandato.
3.6.7.1 El Convenio 169 de la OIT
El Convenio es un tratado internacional de derechos humanos creado en 1989. Fue aprobado en el Perú
por el Congreso Constituyente Democrático en 1993 y ratificado en 1994. Entró en vigencia en 1995; por
tanto, ha sido incorporado a nuestra legislación con jerarquía constitucional y tiene carácter vinculante.
El Convenio se aplica a los pueblos indígenas que descienden de poblaciones que habitaban en el país en
la época de la conquista, que conservan sus propias instituciones o parte de ellas y que tienen conciencia
de su identidad indígena. El Convenio contiene normas y acciones que deben desarrollar los gobiernos en
diversos campos para garantizar el ejercicio de los derechos de estos pueblos.
Los gobiernos deben consultar a los pueblos interesados las medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarlos, a través de sus instituciones representativas y empleando procedimientos que
les permitan participar libremente en las instancias en las que se adopten decisiones que les conciernen.
El documento señala que las consultas deben efectuarse de buena fe y de una manera apropiada para
llegar a un acuerdo o lograr su consentimiento. Determina que los pueblos indígenas deben tener derecho
a decidir sus prioridades sobre el proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte sus vidas,
creencias, instituciones y las tierras que ocupan o utilizan. Deben participar también en la formulación,
aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional que los afecten
directamente.
El Convenio hace hincapié en que los gobiernos deben respetar la importancia que tiene para estos
pueblos la relación con la tierra y, en particular, los aspectos colectivos de esa relación. Dispone el
reconocimiento del derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que ocupan tradicionalmente, así
como la consulta previa en los casos en los que se quiera aprobar que los pueblos indígenas puedan
enajenar sus tierras o transmitirlas fuera de su comunidad, de una forma diferente de sus costumbres.
Señala que debe impedirse que cualquiera pueda arrogarse la propiedad, posesión o uso de las tierras,
aprovechando sus costumbres o su desconocimiento de las leyes.
El documento determina que los pueblos indígenas no deben ser trasladados de las tierras que ocupan y si,
excepcionalmente esto fuera necesario, se requiere su consentimiento libre e informado.
205
El Convenio establece la protección de los derechos de los pueblos indígenas a los recursos naturales
existentes en sus tierras, lo que incluye el derecho a participar en su utilización, administración y
conservación. Deben participar en los beneficios que produzcan tales actividades y recibir una
indemnización equitativa por cualquier daño que sufran. Si bien el Estado es propietario de los recursos
del subsuelo, antes de emprender o de autorizar cualquier concesión, prospección o explotación, se deben
establecer procedimientos de consulta a los pueblos.
3.6.7.2 La Ley del Derecho a la Consulta Previa
La Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, Reconocido en el
Convenio 169 de la Organización Internacional del trabajo, Ley 29785, se promulgó en setiembre de
2011. Precisa que la consulta es obligatoria para el Estado y define como sujetos del derecho a la consulta
a los pueblos indígenas u originarios cuyos derechos colectivos (existencia física, identidad cultural,
calidad de vida o desarrollo) pueden verse afectados directamente por una medida legislativa o
administrativa, así como por planes, programas y proyectos de desarrollo nacional o regional.
Los pueblos indígenas u originarios son aquellos que se pueden identificar a partir de cuatro criterios
objetivos: descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio nacional; estilos de vida y
vínculos espirituales e históricos con el territorio que usan u ocupan tradicionalmente; existencia de
instituciones sociales y costumbres propias; patrones culturales y modo de vida distintos de los de otros
sectores de la población nacional. Además, se considera un criterio subjetivo: la conciencia del grupo
colectivo de poseer una identidad indígena u originaria.
La norma afirma que las comunidades campesinas o andinas y las comunidades nativas o pueblos
amazónicos pueden ser consideradas como pueblos indígenas u originarios, lo cual es un paso de primera
importancia en la perspectiva de ampliar los derechos políticos de un amplio sector de nuestra sociedad,
que ha sido históricamente excluido.
La finalidad de la consulta es alcanzar un acuerdo o el consentimiento de los pueblos indígenas sobre las
medidas que los afectan directamente. La ley aclara que el acuerdo entre el Estado y los pueblos
indígenas es obligatorio para ambas partes, aunque la norma establece que la decisión final corresponde a
la entidad estatal. Esta debe considerar los puntos de vista y las recomendaciones de los pueblos
indígenas, así como las consecuencias de la medida sobre los derechos colectivos reconocidos en la
Constitución y en los tratados ratificados por el Estado peruano. Si no se llegara a un acuerdo, las
entidades estatales deben adoptar medidas para garantizar estos derechos.
La ley incluye como principios rectores de la consulta los siguientes: oportunidad, interculturalidad,
buena fe, flexibilidad, plazo razonable, ausencia de coacción e información oportuna.
La participación de los pueblos indígenas en los procesos de consulta se da a través de sus instituciones y
organizaciones representativas, las cuales se eligen de acuerdo a sus usos y costumbres. Dispone que el
medio para incluirlos en los procesos de decisión es el diálogo intercultural y el respeto de sus derechos
colectivos. Asimismo señala la necesidad de tomar en cuenta la diversidad lingüística de los pueblos
indígenas y el empleo de intérpretes capacitados.
Las etapas básicas del proceso de consulta son: i) identificación de las medidas legislativas o
administrativas; ii) identificación de los pueblos a ser consultados; iii) publicidad de la medida por
medios culturalmente adecuados; iv) información sobre los motivos, impactos y consecuencias de la
medida, con anticipación; v) evaluación interna en las organizaciones de las medidas que las afectan
directamente, en un plazo razonable; vi) diálogo entre representantes del Estado y de los pueblos
indígenas; vii) decisión concertada.
206
La ley determina que las entidades estatales deben garantizar los recursos que aseguren la participación
efectiva de los pueblos indígenas. Señala que estos también tienen derecho a solicitar la aplicación de la
consulta sobre determinadas medidas que consideren que los afectan directamente. Si la entidad
desestima el pedido pueden impugnar la decisión por la vía administrativa y, una vez agotada, pueden
acudir ante los órganos jurisdiccionales. La ley define que los acuerdos del resultado del proceso de
consulta son exigibles administrativa y judicialmente.
La ley ha designado al Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura como el órgano
técnico especializado en materia indígena del Poder Ejecutivo. Como tal será responsable de crear la base
de datos oficial de pueblos indígenas y de sus instituciones representativas. En función de ello debe
determinar los criterios para definir el tipo de comunidades incluidas en la aplicación del Convenio 169 y
la representatividad de sus organizaciones. Asimismo se requerirán pautas precisas en el reglamento para
definir el tipo de medidas que ameritan la consulta y los pueblos indígenas que deberán participar en el
proceso, en cada caso.
3.6.7.3 Las objeciones a la consulta previa
Existen importantes sectores económicos y políticos interesados en restringir al máximo la aplicación del
Convenio 169 de la OIT, pues lo consideran una traba al flujo de inversiones orientadas a la explotación
de los recursos mineros y energéticos ubicados en territorios de las comunidades campesinas y nativas.
Una vez aprobada la ley estos sectores buscarán influir fuertemente en la elaboración del reglamento para
limitar sus alcances. Por ello es importante conocer sus principales argumentos, los cuales se expresan
con claridad en las observaciones del ex-presidente Alan García a la ley que aprobó el Congreso en mayo
de 2010, así como en el reglamento que dictó el Ministerio de Energía y Minas (Minem) para aplicar el
derecho a la consulta en las actividades de su sector. La ley promulgada el 6 de setiembre ha derogado el
DS 023-2011-EM que autorizó el reglamento.
El 21 de junio de 2010, el Poder Ejecutivo envió al Congreso sus observaciones a la autógrafa de la ley de
consulta. En ellas buscó relativizar el resultado de la consulta, aduciendo que esta no podía limitar ni
prohibir al Estado adoptar decisiones, ya que el Convenio no otorgaba derecho de veto a los pueblos
indígenas. Planteó que, si no se lograba el acuerdo o consentimiento, la ley debía consignar que la entidad
estatal decidiría la ejecución de la medida conforme a sus atribuciones, privilegiando el interés general y
el de la nación, estableciendo la participación en los beneficios y la indemnización equitativa por los
daños que puedan sufrir.
De esta manera la consulta perdía sentido porque el Estado quedaba libre de adoptar la medida con
absoluta discrecionalidad, independiente de los resultados del proceso y sin la obligación de adoptar
acciones que protegieran los derechos de los pueblos indígenas como manda el Convenio.
El Ejecutivo quiso restringir la consulta únicamente a las comunidades nativas de la Amazonía, para lo
cual objetó que se considerara como pueblos indígenas a las comunidades campesinas andinas ―porque
están sustantivamente vinculadas a la ciudad, al comercio y a los servicios del Estado― y a las
comunidades de la costa ―que aún existen en lo formal [pero que] actúan como empresas
inmobiliarias―.
Cabe reiterar que la OIT reconoce a las comunidades campesinas como pueblos indígenas, cualquiera que
sea su situación jurídica, mientras conserven sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y
políticas, y cumplan con la condición subjetiva de reconocerse como pueblos indígenas.
207
Incluso pretendió circunscribir más la consulta arguyendo que solo procedía cuando se tratara de medidas
relacionadas con las tierras de propiedad de las comunidades nativas y no con los territorios de propiedad
pública de la Amazonía.
El ex-presidente García buscó tener injerencia sobre la representatividad de las organizaciones indígenas,
al cuestionar que estas se eligieran conforme a sus usos y costumbres tradicionales, aduciendo que la
representación podía ser asumida por una minoría o por un solo grupo. Propuso que la ONPE fuera la
entidad encargada de establecer su representatividad y legitimidad, pues sin ello, la esencia democrática
de la consulta perdería sentido y verdad.
De esta manera se contravenía abiertamente el mandato del Convenio, que plantea el reconocimiento y la
protección de los valores y prácticas sociales, culturales y religiosas propias de los pueblos indígenas, así
como el respeto de la integridad de sus valores, prácticas e instituciones. Se infringía también la
Constitución, que reconoce la autonomía de las comunidades en lo que respecta a su organización y
administración.
En la lógica de limitar el ámbito de la consulta, el Ejecutivo objetó también que la ley incluyera los
planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional como asuntos posibles de ser
consultados. A pesar de que estos tres instrumentos están incluidos expresamente en el Convenio, se
consideró que ello ampliaba innecesaria e inconvenientemente los alcances del Convenio, lo cual podría
paralizar la ejecución de importantes obras de infraestructura para el país.
Asimismo intentó relativizar la obligación del Estado de realizar la consulta al observar que los
funcionarios tuvieran que identificar las medidas sujetas a consulta bajo responsabilidad, alegando que
esto burocratizaría la toma de decisiones e implicaba el riesgo de retrasar o detener el desarrollo del
país.
3.6.7.4 El reglamento de consulta del Ministerio de Energía y Minas
De la mano con la estrategia del gobierno nacional de congelar la Ley de Consulta, en mayo de 2011, el
Ministerio de Energía y Minas aprobó el reglamento para aplicación del derecho de consulta a los pueblos
indígenas en relación con las actividades minero-energéticas, mediante el DS 023-2011-EM. Este ha sido
derogado por la ley promulgada en setiembre de 2011.
El dispositivo dio el papel de juez y parte a las entidades del sector al señalar que las dependencias
responsables de realizar y supervisar la consulta eran las mismas que evaluarían si las medidas propuestas
podían afectar directamente a los pueblos indígenas y, por tanto, si procedía o no la consulta. En cambio,
no se preveía ningún procedimiento para que los pueblos indígenas pudieran determinar qué medidas
debían ser consultadas. La potestad era exclusiva del Estado.
Entre las medidas administrativas susceptibles de ser consultadas se incluyeron las concesiones mineras,
las de generación y transmisión eléctrica, las de explotación geotérmica y de ductos para el transporte de
hidrocarburos, al igual que el proceso previo a la suscripción de contratos de exploración y explotación.
Asimismo las autorizaciones para centrales de generación termoeléctrica y de plantas de refinación y
procesamiento de hidrocarburos.
El reglamento precisó que si no se alcanzaba un acuerdo, la entidad que proponía la medida decidía si la
dictaba, la adecuaba o si desistía de su aprobación, y comunicaba a los representantes de los pueblos
indígenas su decisión. No se estableció la exigibilidad administrativa y judicial en caso de
incumplimiento de los acuerdos de la consulta, ni se dispuso que, si no se llegaba a un acuerdo, la
208
aplicación de la medida debía considerar acciones que cautelaran la vigencia de los derechos de los
pueblos indígenas.
Para limitar el alcance de la consulta la norma se atribuyó la definición del tipo de representación de los
pueblos indígenas que podía participar en las consultas. Dispuso que las medidas normativas se
consultaran solo a las organizaciones de carácter nacional y las administrativas a las organizaciones de
cada pueblo indígena. Además, complicó la representación al exigir la acreditación previa de las
organizaciones ante el Ministerio de Cultura.
En la misma línea de dificultar la consulta se establecieron plazos muy cortos para favorecer el diálogo y
buscar un acuerdo, sin tomar en cuenta la complejidad de algunas medidas, la dispersión de los pueblos
involucrados y la escasez de medios para comunicarse. Más aún porque el reglamento no decretó la
asignación de recursos para la participación informada de los pueblos indígenas.
El reglamento dio la prerrogativa al Estado de suspender el proceso de consulta si consideraba que no
contaba con garantías para el diálogo, pero no otorgó una facultad similar a los pueblos indígenas,
quienes no podían solicitar la suspensión de la consulta si consideraban que no había garantías para su
realización.
3.6.7.5 Antecedentes normativos sobre pueblos indígenas
Teniendo en cuenta que uno de los temas fundamentales que deberá determinar el reglamento de la Ley
de Consulta es el tipo de comunidades que, en el Perú, pueden considerarse como pueblos indígenas u
originarios, es importante tener en cuenta las definiciones establecidas al respecto en el Reglamento de la
Ley Orgánica sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica (Decreto
Supremo 068-2001-PCM de junio de 2001).
La norma define pueblos indígenas como aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el
país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonia y que,
cualquiera que sea su situación jurídica, conservan sus propias instituciones sociales, económicas,
culturales y políticas o parte de ellas. La definición incluye a los grupos que no han sido aún reconocidos
legalmente como comunidades nativas o campesinas.
El decreto establece que las comunidades nativas tienen su origen en los grupos tribales de la selva y ceja
de selva y están constituidas por grupos de familias vinculados por idioma o dialecto, caracteres
culturales o sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio con asentamiento
nucleado o disperso.
Las comunidades campesinas son organizaciones de interés público con existencia legal y personería
jurídica, integradas por familias que habitan y controlan determinados territorios, ligados por vínculos
ancestrales, sociales, económicos y culturales, expresados en la propiedad comunal de la tierra, el trabajo
comunal, la ayuda mutua, el gobierno democrático y el desarrollo de actividades cuyos fines se orientan a
la satisfacción de sus miembros y el país.
El reglamento señala que toda referencia a pueblos indígenas debe entenderse referida a comunidades
campesinas, nativas y demás pueblos indígenas. Este es un importante precedente para incluir a ambos
tipos de comunidades en el marco de la consulta previa dispuesta por el Convenio 169 de la OIT y la Ley
del Derecho a la Consulta Previa.
209
3.6.8 UN ENFOQUE SOBRE EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARCIAL Y CON MARCADAS LIMITACIONES
A partir del análisis del marco normativo podemos constatar que estamos dando los primeros pasos para
dotarnos de un enfoque integral sobre el sentido y los alcances del ordenamiento territorial. En este
capítulo queremos señalar algunas características, vacíos y limitaciones que hemos identificado luego de
la revisión de las normas que se han considerado como las más relevantes.
Modelo primario exportador
El ajuste estructural de 1990 y la imposición de la Constitución de 1993 definieron con claridad una
política orientada a limitar al máximo posible el papel del Estado en la economía y a promover las
grandes inversiones en actividades extractivas. Una dimensión de esta estrategia fue incentivar la
concentración de la tierra, sobre todo en la costa, y recortar los mecanismos de protección de la propiedad
comunal e indígena en la sierra y la costa. Esta política se ha mantenido casi inalterable durante más de
dos décadas y ha tenido un efecto directo en la gestión y el ordenamiento del territorio.
Visto desde los intereses en los que se sustentaba esta política, es claro que ha sido plenamente exitosa. El
incremento sostenido de la minería es constatable no solo por el crecimiento de las inversiones, sino
también por el amplio porcentaje de nuestro territorio que hoy se encuentra concesionado, sobre todo en
la sierra y la selva. Asimismo comprobamos la alta concentración de la tierra en la costa, con extensiones
mayores incluso que las existentes antes de la reforma agraria de fines de los años setenta.
La orientación a favor de las actividades extractivas refleja la apuesta por la continuidad del modelo
primario-exportador, el cual es parte constitutiva de nuestra historia republicana. Si bien en el discurso de
las últimas dos décadas esta opción se justifica con la idea de que los recursos generados deben orientarse
en un sentido distinto, lo cierto es que el avance en esta perspectiva es muy limitado y es evidente que
esta orientación refleja la ausencia de políticas públicas y de políticas de asignación de recursos.
Esta visión del desarrollo —que es hegemónica—, plantea marcados límites a los procesos de
ordenamiento territorial, ya que establece un pie forzado a las opciones que pueden estar en juego en
estos procesos. Una amplia franja de nuestro territorio está bajo el control de grandes inversionistas que
tienen sobre él derechos protegidos por la Constitución y el marco legal de promoción de las inversiones.
En la misma perspectiva de consolidar el modelo neoliberal se han aplicado políticas de apertura
comercial y de firma de los denominados tratados de libre comercio, los cuales tienen un impacto directo
en la prioridad que se asigna a las actividades productivas, sobre todo a la actividad agropecuaria, la cual
se dirige hacia la exportación en detrimento de la seguridad alimentaria y la promoción del mercado
nacional.
Esta misma orientación explica la resistencia gubernamental a fortalecer la capacidad de planificación del
Estado y a cumplir con los compromisos internacionales asumidos por el Estado peruano en relación con
los pueblos indígenas. En el primer caso, se afecta la posibilidad de ubicar el ordenamiento territorial en
un sistema de planeamiento que integre de manera horizontal a los diversos sectores del gobierno
nacional y de manera vertical a los tres ámbitos de gobierno. En el segundo caso, es evidente que debilita
la incorporación de nuestra diversidad cultural como un componente central del proceso de ordenamiento
territorial. La opción por un modelo primario-exportador tiene mucho que ver con el limitado avance en
la construcción de una efectiva institucionalidad ambiental, así como con el aún más limitado avance en
la aplicación de las políticas y normas emitidas en este terreno.
210
Reforma descentralista
La descentralización es la principal reforma en curso en el país, que se inició con la caída del régimen
autoritario del fujimorismo. Como se constata en el capítulo respectivo de este documento, desde la
modificación del capítulo de la Constitución de 1993, este proceso ha significado cambios relevantes en
lo que se refiere al ordenamiento territorial.
En su marco normativo la reforma retoma la planificación como un componente sustantivo de la gestión
pública. Esta se convierte en un mandato obligatorio tanto para los gobiernos locales como para el
gobierno regional, lo cual vincula el planeamiento con espacios territoriales definidos. Asimismo, el
marco jurídico relaciona el planeamiento con la gestión del presupuesto público y lo define como un
proceso concertado con los principales actores sociales y económicos. En las normas se pone énfasis en
que el planeamiento concertado debe orientarse hacia el crecimiento económico sostenible y equitativo.
En el ámbito regional se vincula el ordenamiento territorial con la dimensión ambiental y no se le
considera como un componente integral del proceso de planificación del desarrollo.
Como parte de las competencias exclusivas del ámbito regional se define la formulación e
implementación de programas regionales sobre cuencas, corredores económicos y ciudades intermedias.
Asimismo, en el ámbito local se incluyen las competencias sobre zonificación económica y ecológica,
planeamiento urbano y acondicionamiento territorial. Estas dimensiones son de primera importancia para
el ordenamiento territorial.
Sin embargo, estas definiciones normativas no terminan de perfilar un enfoque territorial en las distintas
leyes. Además, se carece de los procedimientos e instrumentos de gestión que articulen lo local con lo
regional y de una adecuada relación del planeamiento con la asignación de los recursos. Tampoco se tiene
claridad en la determinación de competencias entre los tres ámbitos de gobierno, razón por la cual se
superponen funciones y se bloquean las posibilidades de dar forma a un sistema nacional y
descentralizado de ordenamiento territorial y de planificación. De igual manera, los procesos de
participación carecen de un enfoque y de una práctica orientada a la negociación efectiva de los intereses
diversos y hasta contrapuestos que existen en cada territorio.
Otra dimensión particularmente relevante del modelo de descentralización es la regionalización. Si bien
es cierto que los gobiernos regionales se definen a partir de la vieja demarcación departamental, esta se
considera una etapa transitoria y se requiere dar forma a una nueva demarcación política. Hay un
reconocimiento tajante sobre la necesidad de diseñar una nueva forma de organización política del
territorio, de tal manera de construir las condiciones para reducir las profundas brechas territoriales. Si
bien el ordenamiento territorial no se plantea explícitamente como una dimensión fundamental de la
regionalización, se abre un debate en el cual este se vuelve un tema de primera importancia, si queremos
ir más allá de la simple demarcación.
Por otro lado, en la legislación se señalan como funciones del gobierno regional la formulación y
ejecución de planes regionales de energía, minería e hidrocarburos. Sin embargo, se plantea que estas
funciones se ejercen en el marco de las leyes generales de cada sector. Con ello, las funciones quedan
relegadas al aspecto declarativo, ya que las leyes nacionales determinan que se trata de funciones
exclusivas del gobierno nacional. Las únicas funciones que quedan en manos de los gobiernos regionales
son las referidas a la minería artesanal, la pequeña y la informal. La acción del Estado sobre esta última
ha sido siempre prácticamente nula y se le han asignado recursos marginales.
Si tomamos en cuenta el significativo impacto de las actividades extractivas en los recursos naturales, en
el desarrollo de otras actividades productivas y en la conflictividad social, constatamos que los gobiernos
regionales tienen una enorme limitación para desarrollar una efectiva gestión del territorio que tienen bajo
su responsabilidad.
211
Una demarcación fragmentada e inconclusa
En el análisis de las normas vigentes constatamos el divorcio que hay entre la voluntad de avanzar hacia
la integración regional y la realidad de nuestra demarcación política. El tema cobró particular relevancia
al iniciarse un nuevo proceso de descentralización el año 2002. Ese año se promulgó la Ley de
Demarcación y Organización Territorial, la cual se inicia con la constatación de que gran parte de la
actual demarcación política es imprecisa y existe una enorme cantidad de conflictos de límites entre
distritos, provincias e incluso departamentos. Asimismo, parte de la voluntad expresa de avanzar hacia la
superación de la agotada demarcación departamental y hacia una nueva forma de organización del
territorio.
En teoría, la norma debía sentar las bases territoriales para que la reforma descentralista cuente con los
elementos necesarios para dar forma a una nueva demarcación territorial, basada en las tendencias y
dinámicas económicas y sociales existentes, las cuales muchas veces trascienden las fronteras
departamentales, que en algunos casos son arbitrarias. Se buscaba también avanzar en la construcción de
criterios e información para superar la fragmentación en múltiples distritos y provincias que, en muchos
casos, carecen de las condiciones mínimas necesarias para un efectivo ejercicio del gobierno local.
Finalmente, mediante un plan nacional de demarcación se proponía superar los numerosos problemas de
límites.
Aunque declarativamente se plantea abordar estas dimensiones, en los hechos, la ley se centró en
mecanismos y procedimientos para enfrentar los problemas de demarcación política existentes en el país.
Los avances reales muestran que incluso en este terreno, el avance ha sido nulo y que en las otras
dimensiones no se pasó de los aspectos retóricos.
En general, podemos señalar que la tendencia a la fragmentación continúa y que muchas políticas
incentivan la creación de nuevos distritos. La ley promulgada en 2007, denominada Ley de Promoción de
la Fusión de Municipios Distritales, no ha tenido mayor impacto en el logro de sus objetivos y se
mantiene la tendencia a la conformación de distritos. La posibilidad de acceder a los recursos públicos,
como los del FONCOMÚN, parece ser un incentivo muy difícil de revertir.
Un enfoque centralista y desarticulado de la ZEE
Cuando se formularon las normas legales de la zonificación económica y ecológica se carecía de un
marco general orientador del ordenamiento territorial. En la actualidad tampoco existe un diseño
estratégico y jurídico que articule adecuadamente la ZEE al OT, ni a este último con los procesos de
planeamiento del desarrollo ni con las dimensiones de la demarcación política y la regionalización.
Es correcto que en el reglamento de ZEE se indique que este instrumento genera sustento técnico a los
planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, así como que este sirve para orientar la inversión
pública, pero es insuficiente para ubicar adecuadamente el proceso en el marco de la gestión estratégica
del territorio.
En el reglamento se señala que el proceso nacional es coordinado con los gobiernos regionales y con los
sectores involucrados; el proceso regional con los gobiernos provinciales; y el provincial con los
municipios distritales. Se establece así una secuencia que va de lo nacional a lo distrital y a la inversa, lo
cual es un aspecto positivo de esta norma. Otro elemento a resaltar es que en este instrumento se
incorpora la ZEE interregional, interprovincial e interdistrital. Sin embargo no se precisan los
212
mecanismos para dar viabilidad a este proceso, lo cual hace que la implementación sea más bien una
práctica centralista.
Es insuficiente que el reglamento de ZEE señale que se trata de un instrumento para el fortalecimiento de
los gobiernos sub-nacionales en función de la gestión de los espacios y los recursos naturales de sus
jurisdicciones. En la norma se define al gobierno nacional, en este caso la PCM a través del CONAM,
como la entidad encargada de elaborar y dirigir la estrategia de ZEE y se determina que las instancias
sub-nacionales son entes ejecutores del proceso. En la estrategia de ZEE, aprobada en junio 2011, se
ratifica esta definición e incluso se profundiza una aproximación centralista. Esta forma de definir el
papel rector del Gobierno nacional es contradictoria con la autonomía que le otorgan la Constitución y las
leyes a los ámbitos sub-nacionales de gobierno. Asimismo, se contradice al propio reglamento de ZEE, en
el cual se reconoce esta capacidad a los gobiernos regionales y locales. Esto no se corresponde con las
definiciones contenidas en el marco normativo del proceso de descentralización en curso.
El procedimiento para la promulgación del reglamento y la estrategia es cuestionable porque su
elaboración se llevó a cabo sin establecer mecanismos de concertación con los ámbitos sub-nacionales de
gobierno. Esto es importante de resaltar porque la norma indica que lo dispuesto en la estrategia de ZEE
es obligatorio para todo el sector público. Si a ello añadimos que la estrategia fue aprobada en las
semanas de tránsito hacia un nuevo gobierno y Congreso, es evidente que no estaba entre las prioridades
del gobierno saliente promover un debate sobre la ZEE y, por tanto, sobre el OT.
La tendencia a debilitar el papel de los gobiernos sub-nacionales se expresa en los mecanismos que se
establece en la estrategia para la participación de los actores sociales y empresariales. En los artículos
orientados al fortalecimiento de capacidades encontramos la construcción de un proceso que busca
fortalecer el papel del MINAM sobre los mecanismos de concertación (las comisiones técnicas
regionales), a los cuales se les amplía sus papeles, más allá de lo que el reglamento de ZEE establece.
Esto se hace en detrimento del gobierno regional, instancia llamada a dinamizar un sistema regional de
participación en los procesos de ZEE. La complejidad de algunas nuevas funciones puede facilitar el peso
del MINAM en las dinámicas regionales. Fortalecer los mecanismos de participación es una orientación
democratizadora que compartimos, pero es importante no perder de vista la importancia de avanzar hacia
sistemas regionales de participación en la ZEE, así como el papel fundamental del gobierno regional en
ello.
Definir concertadamente las políticas entre los tres ámbitos de gobierno y establecer un sistema de
seguimiento y control nacional de los procesos de ZEE es una mejor ruta para dar contenido al papel
rector que corresponde al gobierno nacional. Para reforzar este papel se pueden establecer
procedimientos, así como mecanismos especializados y eficientes, que traten las observaciones y
cuestionamientos que puedan hacerse al proceso de ZEE en todos los niveles de gobierno.
Un aspecto a resaltar del reglamento de ZEE es que señala explícitamente que una vez aprobada, esta es
de uso obligatorio por todos los ámbitos de gobierno como instrumento de planificación y de gestión del
territorio. Esta definición de la ZEE se reitera en la metodología para las tres estructuras de gobierno,
incluyendo a las instancias académicas y privadas que participen en los procesos de ZEE. En la estrategia
de ZEE, el concepto se relativiza y se le da un papel orientador de los procesos, con lo cual se consolida
el manejo centralista del MINAM.
Otro aspecto relevante de la estrategia es que busca facilitar los proyectos de inversión, para lo cual se
apoya en la definición de estos como de interés nacional. Para consolidar esta orientación la estrategia
señala que el MINAM elaborará un manual específico sobre el tema. Incluso se va más allá, y se
establece una lista de los proyectos y sectores en los cuales se aplicará este criterio, con lo cual tenemos
que un factor relevante en el diseño de la ZEE son los intereses de los grandes inversionistas, los cuales se
orientan en lo fundamental a las actividades extractivas.
213
En la metodología de ZEE, definida por la PCM través del CONAM en 2006, se incluye una clara
diferenciación entre el ordenamiento territorial y el ambiental, y se establece explícitamente que este
último es solo una parte del territorial, el cual es definido como un proceso mayor. Esta caracterización
superaba la ambigüedad en el uso de ambos conceptos y establecía una referencia conceptual clara al
momento de tomar decisiones sobre la institucionalidad que se requiere para la gestión y conducción
concertada del OT. Sin embargo no fue empleada en el desarrollo posterior de la legislación.
Un primer marco general
En febrero del 2010, casi seis años después de emitido el reglamento de ZEE, el Minam promulgó los
Lineamientos de política para el ordenamiento territorial. Se trata de un primer y significativo paso hacia
el diseño de un enfoque y un plan nacional en una dimensión que es fundamental para construir las bases
de un modelo de desarrollo que se sustente en un nuevo equilibrio entre competitividad, equidad y
sostenibilidad.
En los Lineamientos se avanza en la definición del OT como un proceso integral que abarca las
dimensiones económica, social, política, cultural y ambiental. Asimismo delimita un marco institucional
que comprende al conjunto de los sectores del gobierno nacional, así como a los tres ámbitos de gobierno.
Además, el OT se define como un proceso político en el cual la participación de los diversos actores
sociales, económicos y políticos es un componente fundamental.
El mismo enfoque integral se reitera en el momento de definir los objetivos, en los cuales la aproximación
ambiental es significativa, sin dejar de lado otros componentes. Entre ellos, los referidos a las ciudades y
la infraestructura, así como a la relevancia que tienen las actividades productivas, el crecimiento
económico y la inclusión social. Se trata de un instrumento que marca un terreno adecuado para un
proceso que es complejo y en el cual los aspectos técnicos dialogan con los intereses económicos y
políticos existentes en los diversos espacios.
Un aspecto significativo de la norma es que promueve la vinculación del OT con el planeamiento
estratégico y el ordenamiento ambiental, aunque es necesario establecer mejor la secuencia que debe
existir entre ellos, aspecto que está planteado de manera imprecisa. En la formulación de la política de OT
se integra la demarcación política y se señala que esta debe tener base en la información que se genere a
partir de lo que denomina como estudios territoriales de diagnóstico y zonificación que, aunque no se
señala explícitamente, deben incluir los procesos de ZEE. El diagnóstico se considera como un
instrumento orientado a identificar los flujos, interacciones y servicios que estructuran y organizan el
territorio. En ese sentido se trata de dar forma a un instrumento que vaya más allá de la constatación de
las potencialidades y limitaciones geográficas de un determinado territorio.
Reconociendo que se trata de un primer e importante paso, nos parece necesario señalar que se requiere
mayor precisión en varias dimensiones que forman parte del OT. No es suficiente reconocer la
importancia de las ciudades sino que hace falta avanzar en definiciones claves, como las características de
nuestro sistema de ciudades y el papel que cumplen en los procesos económicos. No basta con hacer
referencia a la importancia de la dimensión económica sino que es necesario avanzar en definir que
nuestro territorio está organizado en espacios y corredores económicos que deben ser consolidados y
potenciados. Asimismo, se puede resaltar la importancia de la geografía, pero junto a ello se debe
considerar la relevancia de las cuencas hidrográficas para hacer realidad un OT que responda a los
objetivos que los Lineamientos le señalan.
Finalmente nos parece positivo que la norma resalte la importancia que tiene que el OT sirva de
referencia para avanzar en el proceso de regionalización. No obstante, es evidente que la articulación
214
directa de la regionalización y el OT requiere de mayor precisión sobre el sentido y los alcances de esta
reforma política trascendente contenida en el marco jurídico de la descentralización.
La dimensión ambiental
La legislación ambiental ha tenido un interesante desarrollo en las últimas décadas, producto de la
creciente importancia del tema en la agenda global. El posicionamiento del cambio climático como uno
de los grandes desafíos de la humanidad abonó en el mismo sentido. Lamentablemente, gran parte de esta
legislación ha quedado en el papel y ha implicado muy pocos cambios en el diseño y la aplicación de las
políticas e inversiones. El discurso y la práctica del gobierno anterior fueron una clara expresión de esta
contradicción.
En las normas que hemos descrito en el presente texto se muestra la relevancia de aspectos como el
ordenamiento territorial y la zonificación económica y ecológica. Ello se constata en leyes y reglamentos
específicos, en disposiciones vinculadas al manejo de los recursos naturales o de nuestra diversidad
biológica, así como en el marco jurídico más general, que incluye la creación del Ministerio del
Ambiente. Este es un aspecto positivo y que debe ser potenciado, ya que abre un cauce legal adecuado
para resaltar la dimensión ambiental en la definición e implementación de las políticas y estrategias de
desarrollo, así como para integrarla adecuadamente a los aspectos económicos, sociales, culturales e
institucionales.
Dos normas emitidas en los primeros años de esta nueva etapa democrática nos parecen referentes
significativos para diseñar una política nacional de ordenamiento territorial. En el gobierno de transición
de Valentín Paniagua se formó una comisión multisectorial, con presencia de las organizaciones
representativas de las comunidades indígenas, de la sociedad civil y de los gobiernos locales, cuyo
objetivo era formular una política nacional de ordenamiento territorial ambiental y sus respectivos
instrumentos normativos. El objetivo quedó trunco por la debilidad del tema en la agenda de los
gobiernos siguientes. El segundo aspecto es la ley promulgada en 2004 para la construcción del Sistema
Nacional de Gestión Ambiental, que incorpora la descentralización como un enfoque clave para su diseño
y funcionamiento.
En las normas analizadas constatamos que, especialmente en el quinquenio del gobierno de Alejandro
Toledo, se emplea el concepto de ordenamiento territorial ambiental, buscando definir un aspecto
específico de este tipo de procesos. Sin embargo, establecer esta diferenciación no es sencillo en el marco
de un proceso que es integral e integrado, razón por la cual al definir el concepto se incluyen aspectos que
van más allá de la dimensión ambiental. Esto es claro en la Ley del SNGA o en la Ley General del
Ambiente, en las cuales se abordan dimensiones que trascienden lo ambiental y se relacionan con el
ordenamiento y la planificación territorial, así como con el proceso de descentralización y el papel de los
gobiernos regionales y locales.
En la Ley de Creación del Minan y en la Política Nacional del Ambiente encontramos que se deja de lado
el concepto de ordenamiento territorial ambiental y se asume el de ordenamiento territorial, el cual queda
bajo responsabilidad de dicho ministerio. Se le define como un proceso complejo y multidimensional, lo
cual es correcto. Sin embargo constatamos algunos problemas que no se resuelven en el marco
institucional del MINAM y que deben ser adecuadamente evaluados hoy que, al parecer, nos
enrumbamos en la construcción de un marco efectivo y concertado de OT. En estas normas, el OT se
restringe a formar parte de las funciones orientadas hacia la conservación y el aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales y la diversidad biológica. Tampoco hay respuestas en estas leyes a la forma en la
cual el MINAM, entidad cuyo mandato se orienta a la gestión ambiental, puede hacer realidad la
215
construcción, conducción, evaluación y ajuste de un proceso que es claramente intersectorial e
intergubernamental.
Tendencia democratizadora
La consulta previa de los pueblos indígenas sobre el uso de los territorios en los que viven debió aplicarse
desde el momento en que el Perú suscribió y ratificó el Convenio 169 de la OIT en 1995. La falta de
voluntad política y el compromiso unilateral con la gran inversión extractiva han sido constantes en las
últimas décadas, lo cual está en la base del bloqueo de este mecanismo democrático. Esta realidad ha
hecho necesaria la promulgación de una ley especial, la cual fue trabada durante dos años por el gobierno
de Alan García. Tuvieron que suceder los lamentables hechos de Bagua y la elección de un nuevo
gobierno, portador de un discurso basado en la inclusión, para que este mecanismo encontrara el camino a
su viabilidad jurídica y política.
Se trata del reconocimiento de nuestra diversidad cultural como eje constitutivo de nuestra identidad, así
como de una historia sustentada en la exclusión de los pueblos andinos y amazónicos, que tiene raíces en
la colonización y que se ha mantenido a lo largo de nuestra historia republicana. La ley ratifica los
principios básicos del Convenio 169 y precisa los conceptos, mecanismos y procesos bajo los cuales se
debe implementar la consulta. En ese sentido es un paso relevante en la perspectiva de la inclusión y del
reconocimiento de los derechos de este amplio sector de la población.
Pero esta norma abre igualmente una dimensión importante en todo proceso efectivo de ordenamiento
territorial, que es la participación de los diversos sectores sociales, económicos y políticos.
Conjuntamente con los mecanismos de participación existentes en el marco de la reforma descentralista,
la consulta da forma a un diseño institucional que puede y debe sustentar la construcción de un proceso de
ordenamiento territorial que refleje un amplio consenso local, regional y nacional. Es también una
palanca de primera importancia para crear nuevas condiciones que permitan el protagonismo en estos
procesos de sectores de la sociedad que tienen serias limitaciones para que sus intereses se reflejen en los
espacios de concertación, por su lejanía de los centros de decisión y su situación de pobreza.
3.6.9 LA EXPERIENCIA DE CAJAMARCA
3.6.9.1 Desarrollo de la actividad extractiva en el departamento de Cajamarca
La minería en Cajamarca comenzó en el siglo XVIII, en Hualgayoc. Sin embargo, el inicio de la
explotación en gran escala se produjo con Minera Yanacocha en 1993.
De acuerdo al Ministerio de Energía y Minas, en Cajamarca hay actualmente 132.388 hectáreas en
producción o explotación minera y 43.392 hectáreas en exploración, lo que representa el 1,3% del
territorio departamental. Para el período 2011-2016, siete grandes empresas mineras tienen previsto
invertir 8.246 millones de dólares, principalmente en oro y cobre.
La actividad minera en Cajamarca ha permitido transferencias por concepto de canon y regalías mineras
del gobierno central hacia las regiones. El canon corresponde al 50% del impuesto a la renta que pagan
las empresas mineras y las regalías se han venido pagando en función del valor de venta del mineral
producido.
Por estos conceptos, la Región Cajamarca, en todos sus ámbitos de gobierno, ha recibido en el año 2010
un poco más de 490 millones de nuevos soles.
216
Entre 1995 y 2002, Cajamarca casi ha duplicado su aportación al producto bruto interno (PBI) nacional;
en términos relativos, ha crecido más que el país en su conjunto. La tendencia creciente se observa en
todos los sectores y, en cuanto al aporte al PBI regional, la minería ha tomado protagonismo de forma
creciente.
Si bien es cierto que solo 24.108 personas trabajan en forma directa con las empresas mineras y a través
de sus contratistas, hay también un impacto indirecto en el empleo por la dinamización de sectores
conexos, como los sectores servicios y construcción. Esto ha traído una mejora en el nivel de ingreso per
cápita.
3.6.9.2 Marco legal implementado por el Gobierno Regional de Cajamarca
El marco normativo relacionado con la zonificación ecológica y económica y el ordenamiento territorial
en el departamento de Cajamarca es el siguiente:
Resolución Ejecutiva Regional 305-2004-GR-CAJ/P
Se aprobó en junio de 2004. Creó el Grupo Técnico de Zonificación Ecológica y Económica de la
región. Su mandato fue elaborar y proponer planes, programas y acciones sobre delimitación,
saneamiento y tipificación por características geográficas, climáticas, poblacionales, por cuenca, por
corredores económicos y por buen manejo de recursos naturales protegidas. Recibió el encargo de
diseñar y proponer la zonificación del suelo por capacidad de uso y riesgos geodinámicos.
La sociedad civil estuvo representada en este espacio por cuatro delegados de las ONG, dos de la
cooperación técnica internacional, uno de instituciones científicas y tres de espacios de concertación.
Luego de la aprobación del Reglamento Nacional de Zonificación Ecológica y Económica (DS 087-
2004-PCM de diciembre de 2004), el Grupo Técnico se denominó Comisión Técnica Regional.
Ordenanza Regional 012-2005-GRCAJ-CR
Se aprobó en agosto de 2005. Declaró como prioridad regional el proceso de ordenamiento territorial
y como instrumento base la ZEE de la región, pasando progresivamente de un ámbito macro a uno
meso, en articulación con los gobiernos locales, los organismos públicos y demás instituciones
relacionadas con el desarrollo regional.
La Comisión Técnica Regional de la ZEE se conformó con un representante del gobierno regional,
los alcaldes de las municipalidades provinciales y distritales, un representante de una institución
científica, representantes de sectores y ámbitos de gobierno, dos representantes de organizaciones de
los pueblos indígenas, dos de las empresas privadas y dos de las ONG.
Se puede observar que la representación pública no solo es mayor que la de la sociedad civil y de las
entidades privadas, sino que, además, en el caso de las entidades públicas no se establece número de
participantes.
La ordenanza no se llegó a implementar durante la gestión presidente del Gobierno Regional de
Cajamarca, Felipe Pita Gastelumendi, pero fue la que dio la base normativa de la experiencia de ZEE
aprobada en el 2010.
Ordenanza Regional 012-2010-GRCAJ-CR
Se aprobó en noviembre de 2010 y modificó algunos artículos de la Ordenanza Regional 012-2005-
GRCAJ-CR.
217
Se definió el número total de integrantes de la CTR (47) y el número por tipo de representación: tres
del gobierno regional, quince de los sectores y ámbitos del gobierno, trece de las municipalidades
provinciales, dos de las instituciones científicas, dos de las universidades, dos de las organizaciones
de los pueblos indígenas, dos de las empresas privadas, dos de las ONG, uno de la cooperación
técnica internacional, tres de las plataformas de concertación y dos de organizaciones productivas.
Se amplió la participación de la sociedad civil con la incorporación de representantes de
universidades, cooperación técnica, plataformas de concertación y organizaciones productivas.
Además se limitó la participación municipal a las autoridades provinciales.
La ordenanza precisó que cualquier iniciativa de planificación territorial debía tomar como punto de
partida la propuesta de ZEE y el plan de ordenamiento territorial regional e informar sobre ella a la
Subgerencia de Acondicionamiento Territorial-Equipo Técnico Regional de ZEE-OT.
Ordenanza Regional 018-2010-GRCAJ-CR
Aprobó la ZEE del departamento de Cajamarca a nivel macro, a escala 1:250.000, como un
instrumento base para el ordenamiento y la planificación territorial, así como para la implementación
de políticas de desarrollo, programas y proyectos de inversión pública y privada, que se orienten al
desarrollo sostenible del departamento.
Dispuso que la ZEE fuera el instrumento obligatorio de planificación y gestión del territorio en todas
las instancias del Gobierno Regional Cajamarca.
Encargó a la Gerencia Regional de Planeamiento Presupuesto y Acondicionamiento Territorial la
ejecución de las acciones necesarias para la aplicación, monitoreo, evaluación y actualización de la
ZEE del departamento.
Ordenanza Regional 011-2011-GRCAJ-CR
Aprobó la guía metodológica para la formulación del plan de ordenamiento territorial del
departamento de Cajamarca, impulsando un proceso participativo.
3.6.9.3 Descripción de la experiencia de ZEE para el OT en Cajamarca
El Gobierno Regional de Cajamarca ha implementado desde el año 2007 el proceso de zonificación
ecológica económica para el ordenamiento territorial. Está en la tercera etapa, que corresponde a la
aprobación de la propuesta de ZEE. El proceso ha pasado por una serie de etapas interdependientes entre
sí, bajo la conducción y liderazgo del gobierno regional, y ha tenido un trabajo continuo e ininterrumpido
durante casi cinco años, a lo largo de tres gestiones regionales diferentes.
Las etapas del proceso de ZEE
En el año 2005 se elaboró el perfil del proyecto de inversión pública Ordenamiento territorial para la
región Cajamarca, constituido por tres componentes: demarcación territorial, ZEE y OT. En la siguiente
gestión regional se mejoró el perfil original y se incorporaron nuevos componentes: reactivación de la
CTR, constitución del Equipo Técnico Regional (ETR) y plan de comunicaciones.
La etapa inicial del proceso de ZEE corresponde a mediados del año 2007, con la conformación de la
CTR y la constitución del ETR. La etapa de formulación tiene lugar entre 2008 y 2010, con cuatro fases:
218
generación de información, análisis de información, modelamiento y redacción. En 2011 se entró en la
fase de aprobación.
En el periodo 2007-2011 se pueden mencionar los siguientes hitos del proceso:
Juramentación de la CTR en junio de 2007.
Primera reunión de trabajo de la CTR en mayo de 2008.
Ampliación de la asamblea de la CTR en octubre 2010 (OR 012-201- GRCAJ-CR).
El Grupo Norte decide retirarse del CTR en octubre de 2010.
Aprobación de la ZEE del departamento de Cajamarca, como instrumento base para el ordenamiento
y la planificación territorial, en diciembre de 2010 (OR 018-2010 GRCAJ-CR).
El Grupo Norte presenta una solicitud de reconsideración en enero de 2011.
En febrero de 2011, el Consejo Regional acuerda respaldar el proceso de ZEE (OR 012-2011-
CRCAJ-CR).
En febrero de 2011, el Consejo Regional acuerda declarar infundada la solicitud de reconsideración
de los representantes de las empresas mineras que operan en la región Cajamarca (OR 013-2011-
CRCAJ-CR).
En agosto de 2011 se realiza la asamblea extraordinaria de la CTR para dialogar sobre las
observaciones presentadas por el Grupo Norte.
Los principios estratégicos del proceso
El proceso de ZEE se orienta por cinco principios estratégicos:
Participación social: contribución de la población organizada a la construcción del proceso de ZEE,
ejerciendo derechos y deberes para asegurar su continuidad.
Legalidad: el proceso de ZEE de Cajamarca se ha regido estrictamente por lo que establecen las normas
nacionales y regionales.
Articulación: el proceso de ZEE ha estado articulado a las políticas y estrategias del Gobierno Regional
de Cajamarca, en particular a la política sobre ordenamiento territorial. Asimismo, ha existido una
articulación entre los diferentes actores para unir recursos financieros y humanos en cada actividad
programada. Muchos actores han contribuido a financiar actividades, consultorías y capacitaciones que no
estaban contempladas en el plan operativo del proceso ZEE.
Comunicación e información: en 2008 se elaboró la Estrategia de comunicación y educación de apoyo a
la ZEE para el OT de la región Cajamarca, que presentó el proceso ZEE y OT como uno solo, haciendo
énfasis en la ocupación ordenada del territorio. En 2011 se elaboró el Plan de comunicación para
posicionar la propuesta de ZEE del departamento de Cajamarca, con el propósito de que la ZEE sea
considerada como un instrumento de apoyo a la planificación sostenible del territorio. Las acciones de
este plan están dirigidas a difundir los resultados del documento.
Capacitación: se dio desde el inicio y estuvo dirigida al ETR y a la CTR. Muchas instituciones y
organizaciones contribuyeron al fortalecimiento de capacidades: la cooperación alemana GIZ, docentes
de la Universidad Nacional de Cajamarca, Amazónicos por la Amazonia, Minam, entre otros. Un
219
resultado no esperado es la creación de una maestría de ordenamiento territorial y riesgos en la
Universidad Nacional de Cajamarca, en la que participaron miembros del ETR y de la CTR.
Los actores del proceso
Los actores del proceso de ZEE en Cajamarca son numerosos. Los espacios más importantes de
articulación de todos ellos son la Asamblea de la CTR y la Comisión Técnica Regional.
La CTR es el órgano de coordinación, concertación y acompañamiento técnico de carácter multisectorial
del proceso de ZEE y OT, que promueve el diálogo y el acuerdo entre los actores públicos, privados y la
sociedad civil. Es también la instancia que debe articular la participación social en el proceso de
formulación de la propuesta de ZEE y el plan de ordenamiento territorial.
TABLA 19: EVOLUCIÓN DE LA CTR
Descripción Período 1 Período 2 Período 3
Etapa I Etapa II Etapa I Etapa II
NOMBRES Grupo Técnico
Regional de ZEE Comisión Técnica Regional Comisión Técnica Regional
BASE LEGAL
Resolución
Ejecutiva 305-
2004-GRCAJ/P
-DS 087-2004-PCM
-Ordenanza Regional 012-2005-
GRCAJ-CR
-DS 010-2006-MINAM
Ordenanza Regional 012-2010-
GRCAJ-CR
PERIODO EN
FECHAS
1.06.2004-
19.07.2005
20.07.2005-
25.06.2007
25.06.2007-
14.10.2010
15.10.2010-
6.05.2011
6.05.2011-
actualidad
PERIODO DE
GOBIERNO
REGIONAL
Gobierno de
Felipe Pita
Gobiernos de
Felipe Pita y
de Jesús
Coronel
Gobierno de
Jesús Coronel
Gobierno de
Jesús Coronel
Gobierno de
Gregorio
Santos
NÚMERO DE
ORGANIZACIONES 22 37 37 47 47
FUNCIONAMIENTO No funcionó No funcionó Funcionó Funcionó Funciona
Elaboración propia.
El ex-presidente regional Felipe Pita tuvo la iniciativa de empezar el proceso de ZEE y de aprobar una
norma regional para conformar la CTR. Sin embargo, faltó voluntad política para impulsar el proceso. En
el gobierno de Jesús Coronel hubo una visión más clara de la gestión del territorio, lo cual se hizo
explícito y la primera estrategia priorizada fue la zonificación ecológica económica como instrumento
básico para el ordenamiento territorial. Se instaló la CTR, la cual ha funcionado de manera ininterrumpida
desde junio de 2007.
Una de sus primeras tareas fue organizar y estructurar cada uno de los órganos encargados de la ZEE (de
gobierno, de asesoramiento y consulta, de apoyo), definir las estrategias para impulsar el proceso y
elaborar el plan de trabajo. La CTR posee la siguiente estructura:
TABLA 20: ESTRUCTURA DE LA CTR
ÓRGANOS ESPACIOS MIEMBROS FUNCIÓN
220
ÓRGANOS ESPACIOS MIEMBROS FUNCIÓN
ÓRGANOS
DE
GOBIERNO
Asamblea
General 47 instituciones titulares.
Máxima autoridad del proceso; señala la
política, planes y estrategias de trabajo; toma
decisiones del proceso; coordina actividades;
convoca.
Consejo
Directivo
5 miembros de la Asamblea
General. Acelera el proceso.
Comité
Gerencial
4 gerencias del Gobierno Regional
de Cajamarca.
Operativiza, impulsa y garantiza la continuidad
del proceso. Facilita la labor del equipo técnico
multidisciplinario.
ÓRGANO DE
ASESORA-
MIENTO Y
CONSULTA
Comisión
Consultiva
9 representantes de la cooperación
técnica internacional y ONG con
experiencia en OT.
Aportan ideas; asesoran sobre metodologías y
técnicas de investigación; facilitan
herramientas.
ÓRGANOS
DE APOYO
Grupos de
trabajo
Conformados por miembros de la
asamblea que se reúnen en grupos
por especialidad o afinidad.
Identifican problemas y proponen soluciones en
tres temas específicos: generación de
información; capacitación; sensibilización y
participación ciudadana.
Equipo técnico
multidiscipli-
nario
9 miembros permanentes que
trabajan a tiempo completo en el
proceso.
Lideran el proceso técnicamente; conducen y
elaboran estudios; realizan consultas; gestionan
el proceso.
Elaboración propia
En cuanto a la Asamblea del Comité Técnico Regional, los representantes del Estado en la Asamblea son
el 73% de los miembros, de la sociedad civil el 21%, del sector privado el 2% y otros (Mesa de
Concertación para la Lucha Contra la Pobreza de Cajamarca-MCLCP y la cooperación técnica
internacional) el 4%.
Uno de los mayores aciertos fue la conformación del Equipo Técnico Regional de carácter
multidisciplinario, a propuesta de la CTR, que ha funcionado en el gobierno regional con carácter
permanente. La decisión se tomó luego de evaluar otras experiencias, en las que se contrataba a empresas
especializadas sin resultados muy positivos. Por ello se optó por crear un equipo estable y se logró que,
junto con el Comité Gerencial, se comprometiera a sacar adelante un proceso pionero en el departamento.
La CTR, con apoyo de la Asociación Servicios Educativos Rurales (SER), realizó un mapeo que
contribuyó a identificar nuevos actores que se fueron incorporando en cada fase del proyecto. Es el caso,
por ejemplo, de las empresas mineras del departamento de Cajamarca, las cuales consolidaron luego su
participación a través del Grupo Norte.
Hoy, la composición de la CTR es muy diversa, ya que está integrada por actores que pertenecen a
diversas instituciones, lo que en algunos casos incluso ha complicado la coordinación de actividades.
Al inicio del proceso de ZEE, un problema que debió afrontar la CTR fue la existencia de diversos
enfoques entre los actores sociales respecto de la ZEE. Muchos vieron el proceso como una oportunidad
para hacer frente a la minería, otros para conservar cabeceras de cuenca y áreas naturales o para definir
espacios para áreas urbanas. Cada técnico o consultor que asesoró la elaboración de los productos tenía
también diferentes tendencias (conservacionistas o extractivas). Finalmente, los diversos enfoque
enriquecieron el proceso porque se tuvieron diversas perspectivas en la discusión, lo que ayudó a la
reflexión y el análisis. La CTR trabajó mucho en la búsqueda del consenso, que se alcanzó en torno a la
utilidad de la ZEE para avanzar al desarrollo sostenible de la región.
221
De acuerdo al nivel de incidencia en el proceso de ZEE se puede considerar a los actores de la siguiente
manera:
Impulsores: el Gobierno Regional de Cajamarca, con un nivel alto de poder, y la cooperación técnica
alemana (GIZ).
Aliados: SER, MCLCP Cajamarca, Consorcio Interinstitucional para el Desarrollo Regional
(CIPDER), Municipalidad Provincial de Cajamarca, Municipalidad Provincial de San Ignacio y
Universidad Nacional de Cajamarca. Con un menor grado de incidencia se puede considerar a:
comunidad Los Naranjos, Consejo Regional de Ciencia, Innovación Tecnológica e Investigación
(CORECITI), Convención Nacional del Agro Peruano- Cajamarca (CONVEAGRO Cajamarca),
Organización Fronteriza Awajún y Red de Municipalidades Rurales de Cajamarca (REMUR
Cajamarca).
Decisores: Gobierno Regional de Cajamarca y Ministerio del Ambiente.
Discrepantes u opositores: Grupo Norte, con alto nivel de influencia; Cámara de Comercio de
Cajamarca y Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI), con un nivel menor de
decisión.
Indecisos: municipalidades provinciales de Cajabamba, Celendín, Chota, Contumazá, Hualgayoc,
Jaén, San Miguel, San Marcos, San Pablo y Santa Cruz; Autoridad Local del Agua (ALA Cajamarca),
universidad privada Antonio Guillermo Urrelo (UPAGU), Asociación Regional de Productores
Ecológicos, Consejo Regional de Juventudes Cajamarca (COREJU Cajamarca), Instituto Nacional de
Innovación Agraria (INIA) y al Organismo de formalización de la propiedad informal (COFOPRI).
En cuanto al nivel de compromiso en el proceso, se plantea lo siguiente:
Se reconoce el acompañamiento y la asesoría técnica de la cooperación internacional alemana en el
todo el proceso. Ha financiado y asesorado a través de consultorías especializadas, capacitaciones del
equipo técnico de ZEE, eventos y talleres, así como estudios especializados. Asimismo ha colaborado
con la facilitación de talleres.
Al Grupo Norte se le reconoce el acompañamiento durante todo el trabajo, el financiamiento de
consultorías especializadas, el aporte en los sub-modelos de recursos no renovables y renovables. Fue
un actor crítico que ayudó en la reflexión y el análisis del proceso.
La Universidad Nacional de Cajamarca brindó asesoría técnica especializada y fue un facilitador
logístico.
SER brindó acompañamiento y asesoría técnica, fue un facilitador logístico e hizo incidencia local.
Los productos de la zonificación ecológica económica
La elaboración de la ZEE en Cajamarca ha permitido contar con los siguientes instrumentos:
Propuesta para la ZEE en el departamento de Cajamarca.
Memorias descriptivas de nueve sub-modelos.
Guía para el ordenamiento territorial.
Información organizada y sistematizada.
Mapas en formatos estandarizados.
222
3.6.9.4 Evaluación de la experiencia de ZEE para el OT en Cajamarca
La mayoría de actores del departamento considera que el balance de la experiencia de ZEE para el OT en
Cajamarca es ampliamente positivo.
Sobre la fase de validación
La fase de validación se realizó a través de trece talleres descentralizados —uno por cada provincia del
departamento—con el objetivo de socializar, concertar y validar la propuesta de ZEE. Este fue un aspecto
positivo que permitió dar a conocer los resultados del estudio en el interior del departamento.
Una debilidad de los talleres fue la ausencia de una definición clara del enfoque de la validación —si esta
era técnica, política, social o todas ellas— y de la metodología para la participación: no se precisó bien
quiénes debían participar y en qué condiciones hacerlo.
Esto trajo como consecuencia que algunos participantes no tuvieran un adecuado entendimiento del
proceso y que, por ejemplo, rechazaran el desarrollo de algunas actividades económicas en el territorio,
sin contar con una opinión técnica sustentada, o que emitieran opiniones sobre el uso y la ocupación del
territorio, cuando ello corresponde a la etapa de ordenamiento territorial.
El Gobierno Regional de Cajamarca ha recogido las opiniones expresadas en los talleres para plantearlas
en la siguiente etapa de elaboración del OT.
Sobre los principios orientadores del proceso
PARTICIPACIÓN SOCIAL: EL ESPACIO Y LOS ACTORES
La participación ha sido un tema recurrente, importante y reconocido por todos los entrevistados como
una de las grandes fortalezas del proceso de ZEE. El espacio de participación social más importante es la
Asamblea de la Comisión Técnica Regional que, desde su instauración a la fecha, ha ido incorporando
nuevos actores.
No obstante, existen algunas críticas. El Grupo Norte argumenta que se deben incorporar más actores
privados en el proceso, pues la empresa privada solo representa el 2% del total. Otro grupo de actores
cuestiona el verdadero papel que cumplen las organizaciones sociales en el proceso, ya que consideran
que defienden posiciones institucionales antes que posiciones consensuadas con la población. El tema es
complejo porque no existen organizaciones sólidas y fuertes en la región.
El involucramiento de las organizaciones ha sido otro tema discutido. Se esperaba una participación más
activa de las universidades—pública y privada—, como soporte técnico-científico antes que solo como
prestadores de servicios. También mayor protagonismo de los colegios profesionales, por su
especialización en ciertos temas, y no solo apariciones esporádicas en el proceso. Asimismo de otras
gerencias del gobierno regional y no solo de la Gerencia de Recursos Naturales y Medio Ambiente.
Otro tema crítico han sido las normas nacionales respecto de los grupos técnicos, la cual es muy escueta.
El reglamento de la CTR de Cajamarca es un valioso aporte que establece pautas para los espacios,
funciones y la forma de participación de cada uno de los actores. Ello a pesar de que se aprobó
tardíamente, a finales de 2010, más de tres años después de la conformación del CTR.
223
En la actualidad, el Grupo Norte ha suspendido su participación por discrepancias con los documentos y
con la conducción de los talleres de la fase de validación. El Grupo Norte no solo espera el levantamiento
de observaciones para retomar su participación sino también el visto bueno del Minam, que asegure que
la información consignada en los documentos sea técnicamente precisa. Esta posición lleva a la reflexión
sobre el papel del MINAM y del gobierno central en los procesos de ZEE para el ordenamiento territorial
de las regiones.
Si bien el MINAM ha participado, deja la sensación de que podría haber aportado más, sobre todo en el
aspecto metodológico y en los productos, lo que habría acelerado y mejorado el proceso. Este tipo de
contribución es diferente que aquella que solicita un visto bueno al proceso de ZEE.
COMUNICACIÓN E INFORMACIÓN
La comunicación es el punto más débil. Muchos consideran que más allá de la Asamblea de la Comisión
Técnica Regional no se conoce bien el proceso y hay una terrible confusión sobre los alcances de la ZEE
—se confunde con la función que cumple el ordenamiento territorial—, sobre todo en las provincias de
Celendín y San Pablo, donde los talleres de validación fueron muy tensos y terminaron con el alejamiento
del Grupo Norte de la Asamblea de la CTR.
A pesar de la elaboración en 2008 de la Estrategia de comunicación y educación de apoyo a la
zonificación ecológica económica para el ordenamiento territorial de la Región Cajamarca, los avances
no han sido del todo alentadores. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que no es un proceso acabado y
los resultados se podrán evaluar al concluir con el plan de ordenamiento territorial.
Aunque la comunicación oficial se brinda desde el gobierno regional es importante destacar que hay otros
canales de información a los que acceden los actores, como el Grupo Norte y la Cámara de Comercio de
Cajamarca. Estos han tenido cobertura mediática y han tratado de perjudicar el proceso hasta el punto que
el ex - ministro del Ambiente lo ha declarado anticonstitucional y antitécnico307
.
Esta situación ha afectado la credibilidad del proceso y ha evidenciado una fractura entre los actores.
Felizmente en la reunión extraordinaria de la Asamblea de la Comisión Técnica Regional, de agosto de
2011, se ha llegado a importantes acuerdos y se ha reiniciado el diálogo.
CAPACITACIÓN
La capacitación continua ha sido vista como uno de los mayores aciertos del proceso. Se observa, sin
embargo, que ha estado muy ligada a la generación de nuevos conocimientos (sobre todo vinculados a la
fabricación de los sub-modelos) y muy poco se ha orientado a generar conocimientos, habilidades y
destrezas en temas como participación social, comunicación, diálogo o prevención de conflictos.
Se reconoce al equipo técnico como uno multidisciplinario y preparado, que ha ido consolidando sus
aprendizajes y conocimientos en ZEE, con capacidad de respuesta y propuesta. Queda el interrogante
sobre cuánto de lo aprendido por el equipo técnico será útil para el ordenamiento territorial.
307Declaraciones citadas por el exministro del Ambiente Antonio Brack en el diario Panorama Cajamarquino el 20
de diciembre de 2010.
224
3.6.9.5 Algunas lecciones del proceso
La elaboración de la ZEE es el proceso más largo que ha tenido el departamento de Cajamarca y que ha
sido liderado por varias gestiones regionales. Es muy interesante porque se construyó de abajo hacia
arriba. Ha llevado tiempo y ha tenido aciertos y dificultades que se han ido superando y perfeccionando.
Se requiere acertada comprensión de la ZEE
Aunque el proceso de ZEE no debería suscitar mayores divergencias, puesto que muestra las
potencialidades y limitaciones del territorio, existieron múltiples discrepancias entre diferentes grupos y
por diversos motivos.
En el caso del Grupo Norte, las discrepancias siempre han estado centradas en el enfoque que tienen
sobre el territorio (más económico que ambiental), así como en cuestionar repetidamente la información y
las metodologías utilizadas por el equipo técnico. Esta crítica constante generó mucha discusión técnica,
sobre todo en la fase de modelamiento, así como también mucha reflexión y valiosos aportes al proceso.
La propuesta de ZEE puede mejorarse incorporando las observaciones planeadas por el Grupo Norte,
porque tienen un sustento técnico válido, pero cabe preguntarse si las observaciones modifican realmente
la propuesta.
En el caso de los grupos ambientalistas, las discrepancias se han dado a partir del discurso antiminero y
no de una cultura ambiental. El discurso busca prohibir toda actividad minera en el territorio sin mayor
discusión técnica.
Muchas discrepancias pueden ser evitadas mejorando los canales de comunicación e información. Las
actitudes de ciertos grupos reflejan el poco conocimiento del proceso de ZEE y sus alcances. Se piensa
que los conflictos surgirán en el ordenamiento territorial, en la medida en que no se cuente con un equipo
capacitado y no se disponga de una metodología clara que facilite la toma de decisiones.
Comunicación e información son aspectos esenciales
Una de las mayores debilidades en ese sentido fue la comunicación e información. A pesar de haberse
elaborado una estrategia comunicacional para el proceso, esta no funcionó y fue muy difícil hacerla
aterrizar.
Se requiere desarrollar una propuesta de comunicación e información muy activa hacia la sociedad civil y
las autoridades regionales, con indicadores que permitan medir avances y que emplee diversos canales de
difusión de los resultados.
Es importante también mejorar los mensajes sobre los alcances de la ZEE; estos deben ser muy claros (No
se ha tomado aún ninguna decisión sobre el uso y la ocupación del territorio, solo se han mirado sus
potencialidades y limitaciones), ya que muchas organizaciones, sobre todo ambientalistas, han pensado
que la propuesta de ZEE establece ya el uso y la ocupación del territorio. Este mal entendido —que ha
surgido desde los talleres de validación— es un potente generador de conflictos entre el Estado, las
empresas privadas (mineras) y las organizaciones de la sociedad civil.
Es recomendable poner énfasis en las siguientes ideas fuerza:
225
La ZEE es un proceso liderado por el gobierno regional en su conjunto y no solo por el equipo
técnico.
La propuesta de ZEE es un instrumento de apoyo a la planificación y gestión territorial, base de un
plan de ordenamiento territorial. No es un instrumento político, ni antiminero, ni proambientalista.
La propuesta de ZEE es un documento con sustento técnico y no político.
Capacidades: factor clave
El fortalecimiento de capacidades desde dentro como desde fuera fue lo mejor del proceso. La apertura
que tuvo la CTR de incorporar continuamente nuevos actores y técnicos que aportaron a lo largo de todo
el trabajo y el aprendizaje colectivo que esto conlleva ha sido un aspecto muy valorado. Asimismo, se
notó un interés permanente, lo que se vio reflejado en la gran participación a cada una de las reuniones
organizadas desde el gobierno regional.
Una lección que queda es la necesidad de diseñar un plan de capacidades (conocimientos, habilidades y
destrezas) e implementarlo antes del inicio del proceso de ordenamiento territorial.
Asimismo, es necesario sistematizar la experiencia de ZEE que recoja las lecciones aprendidas para
mejorar y retroalimentar continuamente el proceso, haciendo énfasis en los errores cometidos para
evitarlos. Debería elaborarse también una guía con lineamientos sobre el proceso de ZEE que sirva para
los futuros procesos meso y micro del departamento. Esto podría incluir un documento metodológico en
el que se describa cómo se va a realizar la actualización de la propuesta de zonificación ecológica
económica.
Sobre los papeles respecto del OT
La posición del Grupo Norte ha llevado a reflexionar sobre el papel del Ministerio del Ambiente en el
proceso de zonificación ecológica y económica en las regiones. ¿Hasta dónde debe llegar la intervención
del gobierno central? Algunos sectores consideran que los procesos de ZEE y OT deben estar articulados
necesariamente a políticas nacionales, en la medida que somos un Estado unitario. Sin embargo, se carece
de planes nacionales que orienten los procesos regionales de ordenamiento territorial y la legislación del
proceso de descentralización de nuestro país establece claramente que los gobiernos regionales tienen
competencias para desarrollar el ordenamiento territorial de sus jurisdicciones, en el marco de su
autonomía.
En lo que se refiere a la estructura del gobierno regional, un tema que sebe ser trabajado es la definición
de la gerencia o del órgano interno que debe hacerse cargo y liderar el proceso de ZEE y de OT. Para
evitar problemas de liderazgo y de sesgos en los enfoques (ambiental o económico), la ZEE debería ser
conducida por el Ceplar, ya que es el organismo que tiene como objetivo promover la planificación
estratégica regional.
Por otro lado, es importante que la CTR siga promoviendo la participación de otros sectores,
especialmente de la empresa privada y de las organizaciones de la sociedad civil. Debe procurar la
afiliación de los colegios profesionales y de otros actores económicos de Cajamarca, que tengan una
visión del territorio en su conjunto, así como estimular la participación de los alcaldes provinciales y
autoridades regionales, en especial de la Gerencia de Desarrollo Económico. Al mismo tiempo hace falta
diseñar y ejecutar un proceso de inducción a los nuevos miembros de la CTR para que conozcan cada fase
del proceso de ZEE, sus alcances y la propuesta.
226
Lo más difícil
Las fases más difíciles del proceso han sido la de modelación y la de validación de la propuesta de ZEE.
La fase de modelación fue difícil porque no se contaba con una metodología de trabajo validada ni con
experiencias previas ni con especialistas en el tema que ayudaran a dilucidar las incógnitas que surgían.
La fase de validación fue difícil porque se presentaron interrogantes sobre el verdadero papel de la
validación y porque, a partir de este momento, se originó un quiebre en las relaciones con la empresa
privada que culminó con el alejamiento del Grupo Norte, comportamiento que desde la perspectiva de
muchos fue utilizado políticamente.
3.6.10 LA EXPERIENCIA DE CUSCO
3.6.10.1 Desarrollo de la industria extractiva en la región
Las principales actividades extractivas en la región están vinculadas a la explotación de gas natural y a la
minería.
Los yacimientos de Camisea, localizados en la provincia de La Convención, contienen 11,7 trillones de
pies cúbicos de reservas probadas de gas natural (GN), cerca del 94% del país, y 645 millones de barriles
de reservas probadas de líquidos de gas natural (LGN), 98% del total nacional.
Actualmente se explotan dos lotes: el 88, desde agosto de 2004, y el 56, que entró en operación en el
segundo semestre de 2008. En 2010, ambos produjeron 30 millones de barriles de LGN y 244 trillones de
pies cúbicos de gas natural. Adicionalmente, los lotes 57 y 58 se encuentran en la etapa de exploración.
Un problema recurrente de la explotación de gas en Camisea han sido los derrames de líquidos de gas
natural que han contaminado amplias extensiones de tierra, han afectado bofedales y la napa freática en
algunas zonas, así como suelos reacondicionados. También se produjeron incendios con la consiguiente
quema de extensas áreas forestales y la desaparición de flora y fauna silvestre. Lo más grave es que
algunos derrames tuvieron lugar cerca de centros poblados menores, como el caso de Kepashiato y de
comunidades nativas como Shimaa en el distrito de Echarate.
Otro motivo de conflicto es el rechazo al ingreso de empresas a los lotes adjudicados por el gobierno
central porque algunos se ubican en territorios ancestrales de las comunidades nativas y no se ha
respetado el derecho a la consulta previa. En otros casos, la oposición es porque se pondrían en riesgo
zonas consideradas de reserva.
Cusco cuenta también con un potencial minero importante. Hasta el año 2009, la única empresa
productora de minerales en el departamento fue Xstrata-Tintaya, en la provincia de Espinar. Su
producción principal es cobre (más de 110 mil toneladas métricas finas anuales), en menor medida plata y
oro, alrededor de mil kgf anuales con tendencia declinante. Estas cifras de producción disminuyeron en
2010; sin embargo, ese año, la empresa Anabi inició la producción de oro (1.200 kgf) en la provincia de
Chumbivilcas, y de plata en menor cantidad.
Hoy existen cerca de tres mil denuncios mineros en el departamento y hay un fuerte crecimiento de las
concesiones. Estas ocupan 16% del territorio departamental, lo que equivale a 1,2 millones de hectáreas.
En la provincia de Chumbivilcas, las concesiones ocupan 76% de su territorio. En la provincia de Paruro,
el porcentaje de territorio ocupado por concesiones mineras ha pasado de 8,5% en 2005 a 20% en 2007.
Similar situación vive la provincia de Espinar.
227
Antes de este aumento de la actividad minera la principal fuente de ingreso de las comunidades
campesinas de estas provincias, sobre todo de Espinar, era la crianza de camélidos, ovinos y vacunos.
Espinar llegó a convertirse en un mercado importante de acopio de lana.
De acuerdo con el reporte de la Defensoría del Pueblo, el 60% de los conflictos sociales en la zona tiene
relación con la actividad minera. Los principales temas de conflicto son los impactos ambientales y
sociales que puede generar la explotación minera, así como el incumplimiento de ofrecimientos
realizados y de acuerdos tomados. Hay otras demandas vinculadas a la ampliación de los aportes de
Minera Tintaya al desarrollo de la provincia de Espinar, así como al cierre o reubicación de la presa de
relaves de Huanipampa. Hay casos donde el conflicto se suscita por el ingreso de una empresa minera en
tierras comunales sin autorización ni coordinación previa con la comunidad.
La explotación minera y gasífera en el departamento permite que los gobiernos regionales y locales
cuenten con recursos del canon, que equivale al 50% del impuesto a la renta de las empresas que operan
en la zona. En 2010, las transferencias por ambos conceptos fueron de 1.389 millones de soles. El canon
gasífero muestra una tendencia ascendente por el ingreso de la producción del lote 56, mientras que el
canon minero ha disminuido por la lenta recuperación de los precios internacionales de los minerales y la
caída de la producción. Cerca de la mitad de los recursos del canon se distribuye entre las dos principales
provincias productoras: La Convención (gas) y Espinar (minería).
Luego de estar exonerada durante quince años por el contrato de estabilidad tributaria suscrito con el
Gobierno, la empresa Xstrata comenzó a pagar regalías mineras por 19 millones de soles anuales.
3.6.10.2 Antecedentes de la experiencia de ordenamiento territorial en el Cusco
Una institución clave en los avances en el ordenamiento territorial en el Cusco es el Instituto de Manejo
de Agua y Medio Ambiente (IMA). Entre 1997 y 2002, el IMA elaboró estudios de caracterización y
diagnóstico de cuencas de diversa dimensión, (mediciones del caudal, toma de muestras de suelos, agua,
cobertura vegetal y mapeo), mediante el empleo de sistemas de información geográfica, que produjeron
información ambiental y sobre el manejo y gestión de recursos naturales de todo el departamento. El
proceso incluyó la participación de la población y de autoridades a través de talleres, entrevistas y
encuestas.
En el año 2003, el IMA comenzó con la primera etapa de la ZEE regional. El proceso duró dos años.Un
equipo multidisciplinario se encargó de revisar, homogenizar e integrar la información ambiental y
socioeconómica generada por el IMA en diferentes cuencas del departamento. Se elaboraron 31 mapas
temáticos con sus memorias descriptivas, que muestran y detallan cada variable física, biológica y
socioeconómica del departamento. En el comité de zonificación participaron muchas instituciones que
entendían la importancia del proceso: Masal (Proyecto Manejo Sostenible de Suelos y Agua en Laderas),
Instituto Machu Picchu, Arariwa y otras ONG.
En 2004 se inició la segunda etapa de la ZEE, en trabajo conjunto con Masal y con el apoyo en aspectos
puntuales del Grupo Técnico de Coordinación Interinstitucional (GTCI) de Camisea. Se aplicaronlos
modelos específicos de zonificación y se elaboró el documento de zonificación casi definitivo, que fue
puesto a consideración de las instituciones, autoridades locales y población en general para su validación
y posterior aprobación mediante ordenanza regional.
Los objetivos de la ZEE fueron: contribuir a la incorporación de criterios de desarrollo sostenible en la
gestión del gobierno regional, los gobiernos locales y de la sociedad civil en general; dotar al gobierno
regional y a los gobiernos locales de un instrumento estratégico para definir planes de desarrollo y planes
228
de ordenamiento territorial; suministrar información para facilitar las negociaciones y la resolución de
conflictos en el departamento.
El documento final estuvo listo en el año 2004, año en el que se aprobó el Reglamento Nacional de ZEE,
que es la norma básica que orienta y dirige los procesos de ZEE en el país. Esto obligó a adecuar el
proceso seguido de ZEE en el Cusco a la norma, sobre todo en lo que se refiere al liderazgo a cargo del
gobierno regional, a la conformación del Comité Técnico Regional, a los procesos de validación y a la
participación ciudadana. Por ello, hasta fines de 2005 se trabajó en el proceso de validación, con el apoyo
de Masal, y luego se promovió la aprobación de la ZEE por ordenanza regional, lo cual solo se logró en
2008.
En 2005, el IMA, el MINAM, el GTCI-Camisea y el Gobierno Regional del Cusco promovieron el
estudio denominado Caracterización con fines de ordenamiento territorial del departamento del Cusco,
que se realizó en el marco del convenio de préstamo entre el Perú y el Banco Interamericano de
Desarrollo para fortalecer la capacidad del gobierno peruano de supervisar, vigilar y fiscalizar los
aspectos ambientales y sociales del proyecto Camisea y su área de influencia.
Sobre la base de los aspectos identificados por el estudio se realizó el Plan base de ordenamiento
territorial de la Región Cusco, en ese mismo marco. El trabajo incluyó talleres participativos de
caracterización e identificación de proyectos.
La propuesta de plan base para el OT de Cusco contiene lineamientos para iniciar la formulación y
gestión de un plan de ordenamiento territorial regional que garantice el uso sostenible de los recursos
naturales, la reducción de los desequilibrios espaciales y la asignación racional de las inversiones.
Estos procesos antecedieron a la formulación y ejecución del proyecto Fortalecimiento del desarrollo de
capacidades de ordenamiento territorial en la Región Cusco, que fue liderado por el Gobierno Regional
del Cusco, como parte de sus competencias en lo que se refiere al ordenamiento territorial.
3.6.10.3 La experiencia de ordenamiento territorial en el Cusco
La experiencia de ordenamiento territorial en el Cusco tiene base en la ejecución del proyecto
Fortalecimiento del desarrollo de capacidades para el ordenamiento territorial en la región Cusco, cuyo
objetivo es la elaboración de la zonificación ecológica y económica en el ámbito meso y del plan de
ordenamiento territorial del departamento. Fue aprobado por Resolución Ejecutiva Regional 952-2008-
GR CUSCO/PR de julio de 2008. Se trata de un proyecto de inversión pública con un presupuesto de 15
millones de soles aproximadamente, financiado con recursos del canon, sobre canon, regalías, rentas de
aduana y participaciones.
El proyecto se planteó como objetivo lograr una capacidad técnica y operativa óptima para desarrollar los
procesos de ordenamiento territorial en la región Cusco. El proyecto tiene tres componentes: capacitación
y asistencia técnica; equipamiento y logística; fortalecimiento de capacidades, recojo y procesamiento de
información, elaboración de la ZEE y del POT.
Las actividades comenzaron en siete áreas de trabajo: antropología, biología, catastro, economía,
geología, hidrología y ambiente. En el período 2009-2010 se incorporaron otras áreas para lograr la
intervención integral del territorio: turismo, salud, educación, agricultura y catastro. La implementación
de nuevas áreas aumentó la complejidad de la logística y de movilización en campo, pero permitió
obtener los insumos que realmente se requerían para un estudio de ZEE. Se elaboraron variables e
indicadores por área temática, las cuales ayudaron a precisar la información que se debía recoger.
229
Para verificar la calidad de los datos, proveer de mapas base y acelerar el trabajo de procesamiento de la
información se establecieron las áreas de geodesia y de sistemas de información geográfica (SIG).
Asimismo se implementó un área de sensibilización y comunicación con el objetivo de aumentar el
conocimiento de los pobladores de los distritos intervenidos sobre el proyecto de ordenamiento territorial,
facilitar el trabajo de los técnicos y articular el proyecto con las autoridades locales.
El estudio se inició en la provincia de Chumbivilcas y ha continuado en las provincias de Espinar, Canas,
Acomayo y Paruro. En la etapa de caracterización del ámbito territorial, la intervención se ha organizado
por distritos. Se ha llegado a intervenir en 96 de los 108 distritos previstos.
Se plantea el ordenamiento territorial sobre una superficie de alrededor de 72 mil kilómetros cuadrados a
través de la identificación, caracterización y evaluación de unidades ecológicas económicas, lo que
beneficiará a una población de 1.171 mil habitantes. Para ello se tendrá que cumplir primero con la
elaboración de la ZEE.
Se organizaron talleres de capacitación dirigidos a gerentes, subgerentes, jefes de proyecto, responsables
de las distintas aéreas y personal del proyecto. Los temas abordados inicialmente fueron: ordenamiento
territorial, saneamiento físico legal de inmuebles, gestión del riesgo, desarrollo local y zonificación
ecológica económica. Posteriormente se incorporaron cursos de capacitación sobre: análisis cuantitativo,
elaboración de instrumentos, diagnósticos y línea de base, así como elaboración de mapas base en el
programa ARC-SIG, teledetección y modelamiento SIG para la ZEE.
Aun así, una de las principales dificultades para la ejecución del proyecto ha sido la falta de personal
capacitado en metodologías de ZEE y OT y la falta de instrumentos de gestión internos para desarrollar el
proceso. Durante la ejecución del proyecto se ha hecho evidente la necesidad de un número mayor de
capacitaciones en lo que se refiere a metodologías de ZEE y OT. En algunos casos no se ha logrado
concluir con los cursos por falta de profesionales expertos en los temas requeridos.
Otra dificultad de la etapa inicial estuvo relacionada con la metodología y la necesidad de contar con
lineamientos claros y definidos para la ZEE. La metodología implementada fue variando de acuerdo con
los avances del proyecto y con los productos que era necesario obtener. En algunas áreas no se tenía claro
el tipo de información requerido, como es el caso del área de antropología que recogía información no
cartografiable. Sin embargo, luego de la intervención inicial en Chumbivilcas, se afinaron muchos
aspectos de la metodología. Se optó por socializar las diferentes metodologías utilizadas por las áreas
temáticas entre los integrantes del proyecto, lo que permitió alimentar los criterios empleados por las
diversas áreas.
Hubo también algunas limitaciones logísticas: falta de equipamiento, especialmente de laboratorios y
equipos de computación, pocos recursos para movilidad en el trabajo de campo o demora en la
adquisición de insumos como las imágenes satélite.
Posteriormente, la evaluación de los avances permitió detectar otro tipo de dificultades, como la
necesidad de uniformizar los ámbitos de análisis, ya que en algunos casos se recopilaba información en el
ámbito provincial y en otros en el distrital. Al respecto, además de involucrar al equipo directamente
responsable del proyecto, se integró a personal designado por cada municipalidad, a quienes se brindó
capacitaciones temáticas. Con ello se pretendía alcanzar una recolección exacta de datos.
Asimismo, se ha visto la importancia de reportar la información en mapas, ya que el objetivo de los
estudios temáticos es evaluar las particularidades de cada sub-espacio del territorio. Por tanto, estas deben
reflejarse en algún tipo de representación cartográfica.
Se recomendó incorporar estudios fundamentales para evaluar las potencialidades y limitaciones del
territorio: fisiográfico, de suelos, evaluación climática, entre otros. Se decidió intervenir por distritos y
230
por recoger información precisa sobre algunos temas importantes para la ZEE, como climatología e
hidrología (precipitación, temperatura y generación de caudales); de suelos (mapeo de unidades
geológicas), así como de cobertura vegetal y fauna.
Por último se planteó abordar los estudios temáticos de manera interdisciplinaria, pues los procesos de
ordenamiento territorial requieren que estos estén fuertemente articulados entre sí para que puedan
constituir un diagnóstico integral que refleje las diversas potencialidades o limitaciones del territorio.
Hasta julio de 2010 no se había conformado la Comisión Técnica Regional dispuesta por el Reglamento
Nacional de ZEE (DS 087-2004-PCM) ni se había emitido la ordenanza regional correspondiente.
Después de julio de 2010 hubo un nuevo cambio en la jefatura del proyecto y la responsabilidad de
algunas áreas. En ciertos momentos se cambió de jefatura del proyecto hasta tres veces en un solo año, lo
que creó un clima de inestabilidad.
En el tercer año de implementación del proyecto se contó con la asesoría del Ministerio del Ambiente,
institución que monitorea actualmente el proceso.
La meta del año 2011 es la caracterización territorial del departamento. Sin embargo, en el proyecto no se
han definido los resultados, por lo cual solo es posible evaluar el cumplimiento de las metas en razón de
los distritos intervenidos.
3.6.10.4 Algunas reflexiones sobre el ordenamiento territorial en el Cusco
Es fundamental sensibilizar a las autoridades en el significado y los alcances de la ZEE y del OT. Si no
tienen una adecuada comprensión de la importancia que tiene para la gestión del territorio, algunas
autoridades no le dan la debida importancia al proceso. Por ello es necesario que todas las autoridades
involucradas y los tomadores de decisión se capaciten en el tema.
Los pobladores locales desconocen el proyecto y la utilidad de la ZEE y el OT, razón por la cual es
necesario realizar eventos de sensibilización y difusión sobre ambos procesos y su empleo específico, a
través del área de sensibilización y comunicación.
Teniendo en cuenta el avance del proyecto es necesario iniciar las labores de divulgación del mismo,
especialmente entre las instituciones y organizaciones que tienen interés en el desarrollo del proyecto de
ordenamiento territorial. Asimismo, deben organizarse talleres descentralizados por provincias para
conformar los comités técnicos de ZEE y OT.
Es necesario explicar con claridad las características de la ZEE y sus usos específicos, así como las
diferencias con el OT. De lo contrario, diversos sectores mostrarán su preocupación por definir los usos
del territorio (ganadero o minero, por ejemplo) durante la ZEE, cuando la etapa de las decisiones sobre el
uso del territorio corresponde al ordenamiento territorial.
3.6.11 CONCLUSIONES
El debate sobre el ordenamiento territorial pone en la agenda el modelo de desarrollo en curso en el país.
Se abre la necesidad de pensar, desde nuestra diversidad territorial, la construcción de un nuevo patrón de
acumulación orientado a la generación de valor agregado y sustentado en el conocimiento y la
innovación. Ello implica confrontar política y programáticamente a las fuerzas y sectores que apuestan
por la continuidad del modelo primario-exportador y que hoy aún son hegemónicos en el país. Los
objetivos planteados por el nuevo gobierno de reducir la desigualdad y promover la inclusión social deben
231
ubicarse en el centro de este debate que no es solo económico, sino también social, cultural y político. El
OT es un proceso que va mucho más allá de los aspectos técnicos y de procedimiento para ubicarse en el
terreno de la disputa política de intereses diversos y contrapuestos.
La prioridad que se ha dado en los últimos veinte años a la gran inversión extractiva como motor del
crecimiento económico se refleja en el diseño de la legislación de fomento a las inversiones. Esto es
particularmente importante en los sectores minero y energético, en los que se han flexibilizado las normas
legales para agilizar el otorgamiento de concesiones, ampliar sus extensiones y prolongar su vigencia, por
encima de otras consideraciones. En el sector agrario se han flexibilizado los mecanismos de protección
de las tierras comunales para facilitar su disposición a terceros interesados, sobre todo, en las tierras de la
costa y la Amazonía.
2. El marco normativo sobre ordenamiento territorial refleja la ausencia de una concepción
integradora de este proceso. El ordenamiento territorial exige una mirada multidimensional inherente al
territorio que ponga en el mismo nivel las dimensiones económica, política, social, ambiental, cultural,
institucional, y que pueda articularlas. El sesgo sectorial del ordenamiento territorial, sin negar la
importancia sustantiva de la dimensión ambiental en este terreno, debilita la visión integral que demanda
este tipo de procesos.
La legislación refleja el poco interés que existe en el Estado sobre esta política y la poca claridad que hay
sobre el contenido, el sentido, la utilidad y los alcances de estos procesos. Se carece de un marco legal
integrado que exprese con precisión los conceptos, definiciones, objetivos, funciones y papeles de los
diversos instrumentos. Las normas están dispersas; se emplean las mismas formulaciones para diferentes
instrumentos o procesos y se utilizan términos diferentes de manera indistinta, pero se les da significados
similares. En síntesis, podemos afirmar que carecemos de una estrategia nacional de ordenamiento
territorial.
La legislación sobre el ordenamiento territorial no es clara ni explícita y muchas veces se emplea el
concepto sin definirlo, lo que ha dado lugar a que se usen términos diferentes. Por ejemplo:
acondicionamiento territorial (Ley de Bases de la Descentralización); ordenamiento ambiental y territorial
(Ley de Conservación y Aprovechamiento de la Biodiversidad); ordenamiento territorial (Ley Orgánica
de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales);
ordenamiento territorial ambiental (Ley del Sistema Nacional de Gestión Ambiental).
3. La incorporación del OT como una función del Minam tiene como elemento positivo que permite
resaltar la importancia de la sostenibilidad ambiental en este tipo de procesos, pero plantea serios
problemas institucionales para su implementación. Se trata de un proceso que requiere la articulación en
diversos planos. El primero de ellos es el referido al gobierno nacional, que debe cumplir su papel rector
integrando en una sola perspectiva las visiones y los enfoques de los diversos sectores, de tal manera de
dar forma a una política nacional que responda a la integralidad del OT.
En segundo lugar, se requiere un marco institucional que permita la adecuada articulación del gobierno
nacional con los gobiernos subnacionales, la cual no puede hacerse con los funcionarios o instancias
especializadas sino más bien con las que cumplen un papel transversal en la gestión pública
descentralizada y con las principales autoridades políticas elegidas. Finalmente no debemos perder de
vista que el OT no se mueve en los marcos de la actual demarcación política sino que la trasciende. En
ese sentido es importante trabajar mediante los mecanismos de coordinación existentes entre gobiernos
regionales y municipalidades. Desde esta perspectiva nos parece fundamental poner en debate y redefinir
el marco institucional del OT, de tal manera de generar las condiciones institucionales adecuadas para
coordinar entre sectores y entre niveles de gobierno.
232
A la formación de este inadecuado marco institucional ha contribuido la inexistencia de una instancia
responsable del planeamiento estratégico del desarrollo nacional desde la década de 1990 y la limitada
capacidad y escaso interés de la Presidencia del Consejo de Ministros por abordar este asunto, ya que es
la única entidad del sector público con capacidad de coordinación intersectorial y entre niveles de
gobierno.
4. El abandono de la planificación por el Estado, que dejó de tener rango constitucional desde 1993
y, por tanto, carácter obligatorio para el sector público, ha dejado a la gestión pública sin capacidad para
el planeamiento estratégico y sin un sistema de planeamiento descentralizado. Este es un factor que
contribuye a que el ordenamiento territorial se aborde desde una perspectiva sectorial y no desde la
planificación del desarrollo territorial.
La creación y puesta en funcionamiento del Ceplan no ha ayudado a revertir esta situación, pues carece de
poder efectivo para orientar el desarrollo y no ha dado pasos para construir el sistema nacional y
descentralizado de planeamiento. En general, podemos afirmar que el ordenamiento territorial no ha sido
un tema central en la construcción del Plan Nacional de Desarrollo al 2021 y, más bien, se afirma una
visión sectorial. El abandono de la tarea de hacer realidad un sistema nacional y descentralizado ha
contribuido a esta realidad y al debilitamiento de las iniciativas promovidas por los gobiernos regionales.
En este marco constatamos que en la legislación se define el ordenamiento territorial y la zonificación
ecológica económica como instrumentos de planificación, pero no se establece su integración o
articulación con los otros instrumentos de planificación del territorio, como los planes concertados de
desarrollo regional y local o los planes sectoriales subnacionales. Algunas regiones han elaborado
estudios de zonificación ecológica económica, pero esta no se toma en cuenta para la elaboración del plan
de desarrollo regional concertado, a pesar de ser necesario un plan de ordenamiento territorial para
alcanzar los objetivos del plan.
5. En lo que se refiere a la reforma descentralista constatamos que las normas sobre ordenamiento
territorial deja sin resolver el papel que corresponde a cada uno de los tres ámbitos de gobierno, con lo
cual se dificulta la necesaria complementariedad y colaboración que demanda una política nacional en
esta importante dimensión del desarrollo nacional y descentralizado. Al analizar las leyes y reglamentos
es también claro que no se ha tenido el interés suficiente para definir un proceso en el cual se articulen
adecuadamente el gobierno local y el regional, teniendo como marco de referencia el papel rector que le
compete al gobierno nacional. Con ello se debilitan las condiciones para hacer del OT una efectiva
política de Estado y se generan condiciones para potenciales conflictos entre el gobierno nacional y los
gobiernos regionales y locales.
Otro problema que debe ser ubicado de manera prioritaria en la agenda política es la desvinculación entre
el OT y la regionalización, a pesar de que se trata de la construcción de un nuevo modelo de organización
del territorio, a partir de la integración de departamentos, como espacios con capacidad para impulsar y
administrar procesos de desarrollo. La integración y formación de regiones requiere sustentarse en una
nueva organización del territorio, la cual debe superar la demarcación departamental y responder a las
dinámicas, procesos y relaciones que dan forma a lo que podemos denominar como grandes espacios
estratégicos.
Si asumimos que la regionalización es bastante más que una mera demarcación política y que debe ser
abordada desde una perspectiva multidimensional, es ineludible asumir que el OT y la regionalización son
parte de un mismo proceso. El marco normativo del ordenamiento territorial no considera el proceso de
regionalización. El escaso tratamiento que se le da en los Lineamientos de Política del Ordenamiento
Territorial la aborda desde una perspectiva técnica, lo que es inadecuado para un proceso
multidimensional.
233
Si bien es cierto que el Consejo de Coordinación Intergubernamental no ha pasado de la sesión de
instalación, el OT requiere de una instancia de conducción que involucre a los tres ámbitos de gobierno.
Este es un requisito clave para que el proceso cuente con la legitimidad necesaria y refleje un efectivo
consenso, producto del diálogo. Asimismo para que pueda disponer de un referente institucional en el que
se puedan resolver las inevitables controversias que surgirán en un proceso de esta complejidad.
6. Un aspecto de primera relevancia para el OT es la distribución de funciones vinculadas a las
actividades extractivas entre los distintos ámbitos de gobierno. La legislación nacional le da la
prerrogativa de otorgar las concesiones y licencias de las grandes inversiones a las autoridades sectoriales
del gobierno nacional en todo el territorio, sin siquiera establecer mecanismos para recoger la opinión de
las autoridades subnacionales. La propia legislación facilita la imposición de las decisiones del gobierno
nacional al darle como prerrogativa la definición de lo que se denomina proyecto de interés nacional, en
cuyos criterios tampoco participan los gobiernos subnacionales.
Ello se refleja con claridad en la actitud del gobierno aprista en sus tramos finales, en los cuales intentó
frenar los avances en la elaboración de estudios de zonificación económica ecológica de diversos
gobiernos subnacionales. Para ello elaboró de manera apresurada una Estrategia de Zonificación
Económica Ecológica con el objetivo de centralizar las competencias y funciones vinculadas al
ordenamiento territorial y la zonificación económica y ecológica.
Es fundamental hacer del ordenamiento territorial y de la zonificación una política de Estado. Los
primeros pasos en esa ruta podrían ser dar forma a un plan nacional concertado de ordenamiento
territorial y delimitar con claridad las competencias y funciones entre los tres niveles de gobierno en este
terreno.
7. La legislación resalta la participación de la sociedad civil en los procesos de ordenamiento
territorial y zonificación ecológica económica, pero no se establecen mecanismos, espacios o
procedimientos para concretarla. Se requeriría prever también el fortalecimiento de capacidades de sus
organizaciones en estos temas.
Esta es una dimensión particularmente relevante si tomamos en consideración que las iniciativas de OT
que se han desarrollado en nuestro país han sido producto del impulso y la acción concertada de los
gobiernos regionales y de diversas organizaciones e instituciones de la sociedad civil. La ley de consulta
previa y el debate sobre su reglamento refuerzan esta tendencia democratizadora como un componente
fundamental de estos procesos.
Para marcar una efectiva tendencia a la participación, como un componente fundamental del OT, un paso
inicial debería ser que el plan nacional se formule de manera concertada con las organizaciones sociales,
empresariales e instituciones diversas de la sociedad civil, de tal manera que cuente con una amplia
legitimidad social. Las organizaciones campesinas y de los pueblos indígenas deben tener un papel
protagónico en este proceso.
4 SÍNTESIS COMPARATIVA DEL MARCO NORMATIVO SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL308
ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LAS CONSTITUCIONES POLÍTICAS DE CADA PAÍS
CUADRO. PRINCIPALES ELEMENTOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE BOLIVIA, CHILE, COLOMBIA, ECUADOR, MÉXICO SOBRE DEFINICIÓN DEL ESTADO, NIVELES DE GOBIERNO, ORDEN ECONÓMICO, ORDENAMIENTO TERRITORIAL, ENTRE OTROS.
TEMAS BOLIVIA CHILE COLOMBIA ECUADOR MÉXICO
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Constitución Política del Estado (CPE).
Vigente desde Febrero, 2009 luego de ser aprobado en Referéndum en diciembre de 2008
La Constitución anterior estuvo vigente desde 1967.
1991. 2008 Incluyen conceptos como el
“buen vivir”, el régimen de desarrollo, los derechos de la naturaleza y un nuevo ordenamiento territorial, que tienen influencia directa sobre las IIEE.
1917. La Constitución Política
reconoce la existencia y autonomía de 31 estados libres unidos en una Federación.
Reconoce a un Distrito Federal, capital de los Estados Unidos Mexicanos.
DEF
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IÓN
Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías.
La Constitución Política define que el Estado de Chile es un País unitario, dividido en regiones (15), provincias (54) y comunas o municipios (346).
Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (municipios y departamentos en su gran mayoría. También hay distritos y territorios indígenas).
Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada.
El estado mexicano es una República, representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de la Constitución.
308 Este documento ha sido revisado y corregido por los equipos de Bolivia, Ecuador, Colombia y México.
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Reconoce niveles de gobierno autónomos sub nacionales: - Departamentales (9) - Municipales (337) - Autonomías
originario-campesinas (11)
- Región (1)
(aún no existe)
La ciudadanía elige un autoridad o ésta es designada por el Presidente de la República. Las primeras son las Alcaldías y la Presidencia de la República. El mandato para gobernar-administrar un territorio es de cuatro años.
Las regiones son encabezas por un Intendente(a) y las provincias por un(a) Gobernador(a).
La entidad político administrativa fundamental definida por la Constitución es el Municipio, que cuenta con un importante número de competencias.
El Departamento fue definido como una entidad superior –que existía antes de 1991- cuya función es complementar la acción de los municipios y servir de intermediario entre este nivel y el nacional.
Gobierno central y gobiernos autónomos descentralizados
Gobiernos autónomos y descentralizados (GAD): - Regiones - Provincias - Cantones - Parroquias rurales
Cada uno debe realizar procesos de planificación que garanticen el ordenamiento territorial.
Carácter especial las provincias amazónicas.
El presupuesto de los GAD´s demanda la formulación previa de sus respectivos planes de OT.
Reconoce tres órdenes de gobierno: Federal, Estatal y Municipal.
31 Estados que conforman la República Mexicana.
Base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre. Actualmente se tiene 2.456 municipios.
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Se reconocen tipos de organizaciones económicas: privadas, estatales, comunitarias y social cooperativa
Funciones económicas del Estado: producir directamente bienes y servicios y administrar los derechos propietarios de los recursos naturales.
El Estado es el encargado de la planificación económica y social. Ésta debería hacerse con la participación social y tomando en cuenta a los gobiernos subnacionales.
Los recursos naturales
(2) son de
propiedad del pueblo boliviano y el Estado los administra.
El sistema económico es social y solidario, propende a una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado en armonía con la naturaleza.
El objetivo del sistema económico es garantizar la producción de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el buen vivir.
El sistema económico se integra por las formas de organización económica pública, privada, mixta, popular y solidaria.
Los recursos no renovables son considerados como un sector estratégico
(3).
Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizara que éste sea integral y sustentable.
El Estado deberá regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con el objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana.
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El Estado tiene la obligación de: “fomentar planes de asentamientos humanos para alcanzar una racional distribución demográfica…”.
Explicita la necesidad de planificar la política migratoria y de asentamientos humanos.
Se pueden crear administrativamente otras entidades territoriales supra municipales (las provincias y las regiones).
Se establece que será la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), la norma que defina el marco de competencias de as entidades territoriales (como elemento jurídico por desarrollar posteriormente). Finalmente la LOOT fue desarrollada recientemente durante la legislatura pasada (2010-2011), es la ley 1454.
A nivel nacional existe una Estrategia Territorial Nacional contenida en el Plan Nacional del Buen Vivir
Todos los GAD´s tienen competencias exclusivas respecto a la formulación de planes de ordenamiento territorial.
En los Art. 4, 25, 27 y 73 se hace mención al ordenamiento ecológico y a las industrias extractivas.
La Nación tiene dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas.
Los hidrocarburos sólo pueden ser explotados por el Estado.
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La propiedad puede ser comunitaria, estatal, privada y cooperativa (Art.306).
El Estado promueve la organización económica comunitaria (Art. 307).
Se reconoce, respeta y protege la iniciativa privada y la libertad de empresa. (Art. 308)
Se prohíbe el monopolio y oligopolio privado (Art. 314).
Los recursos naturales son de propiedad del pueblo, administrados por el Estado.
Se reconoce la propiedad individual (pequeña, mediana y empresarial) y la colectiva sobre la tierra.
Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles.
Las personas tienen derecho a la propiedad con función y responsabilidad social y ambiental.
Se reconoce a las comunas la propiedad colectiva de las tierras como una forma ancestral de organización territorial, al igual que a los pueblos y nacionalidades indígenas, pueblos afroecuatorianos y montubios.
El Estado reconoce u garantiza el derecho a la propiedad en las formas pública, privada, comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa y mixta.
Los recursos naturales no renovables y los productos del subsuelo, minerales e hidrocarburos son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado.
48 párrafos de la Constitución dan cuenta de importantes disposiciones para regular la propiedad, las tierras y las aguas dentro del territorio nacional.
La Nación es dueño originario de las tierras y aguas.
La Nación ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.
Se ha identificado a la propiedad distintos tipos tales como la mobiliaria, privada, comunal, ejidal, de las comunidades indígenas y de las embajadas y las legaciones.
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La integralidad de los territorios indígenas incluye el derecho a la tierra, el aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables , la consulta previa y participación en beneficios por recursos naturales no renovables (Art. 403).
Las autoridades indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la República.
Los pueblos y nacionalidades indígenas, pueblos afroecuatorianos y montubios tienen derecho de participar en el uso, usufructo ç, administración y conservación de los recursos naturales renovables que se encuentran en sus tierras, así como conservar y promover sus prácticas ancestrales de manejo de la biodiversidad.
Art. 2º reconoce que los pueblos y comunidades indígenas son sujetos de derechos con absoluto respeto a su autonomía para decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.
Fuente: Informes país. 2011. Elaboración propia.
Notas: (1) Espacio territorial intermedio entre departamento y municipio, que debe definirse, organizarse y constituirse como tales antes de tener autonomía. (2) Minerales en todos sus estados, los hidrocarburos, el agua, el aire, el suelo y el sub suelo, los bosques, la biodiversidad, el espectro electromagnético y todos
aquellos elementos y fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento. (3) Sector estratégico son todos aquellos en los cuales ―el Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos, de
conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental, precaución, prevención y eficiencia. Los sectores estratégicos, de decisión y control exclusivo del
Estado son aquellos que por su trascendencia y magnitud tienen decisiva influencia económica, social, política o ambiental y deben orientarse al pleno
desarrollo de los derechos y al interés social‖.
Precisiones:
En Bolivia, la reciente Constitución Política del Estado (CPE) cambia el nombre del país, de ―República de Bolivia‖ a ―Estado Plurinacional de
Bolivia‖.
En Bolivia la creación de provincias y municipios debe hacerse por la Asamblea Plurinacional, y la creación de autonomías indígena-
originario-campesinas debe seguir un proceso de consulta en la población local, de modo que aquellas sustituyan a los municipios conservando
sus límites territoriales.
En Chile, el ordenamiento jurídico institucional contempla aproximadamente 128 Agencias o Servicios Públicos, con independencia funcional
y operativa en cuanto a presupuestos, infraestructura y planta de recursos humanos. Y son dependientes políticamente de 20 Ministerios y 2
240
organismos con rango ministerial309
. Ninguno de los cuales tiene la responsabilidad global de dar seguimiento a los tópicos territoriales310
. Cada
uno de estos tiene responsabilidades privativas y/o compartidas con las Administraciones de Gobierno. Las tareas relativas al territorio están
distribuidas en distintas entidades públicas, como el Ministerio de Bienes Nacionales, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ministerios del
Medio Ambiente, Ministerio de Agricultura, Gobiernos Regionales y Municipales, entre los que mas concentran facultades sobre el manejo y la
gestión de los territorios. Otros, sin tener potestad especifica ejercen gran influencia en el uso del estos, a través de intervenciones directas o
indirectas en materias que impactan el uso del suelo, como por ejemplo el Ministerio de Minería.
En Ecuador las provincias amazónicas tienen un tratamiento especial, pues se considera a nivel constitucional, que estas forman parte de un
ecosistema necesario para el equilibrio ambiental del planeta, por lo que deben contar con una planificación integral que tome en cuenta
aspectos sociales, económicos, ambientales y culturales, y, un ordenamiento territorial que garantice su protección y conservación y el sumak
kawsay.
En Ecuador la transferencia de recursos económicos a los GAD´s están condicionados a la elaboración de sus planes de ordenamiento
territorial311
. Estas instancias también tienen derecho a participar de las rentas que generan las actividades extractivas en los territorios donde
ello se realiza. Así mismo, luego de la reforma de la Ley de Hidrocarburos, se registra nuevos tipos de ingreso para estas instancias que
provienen de la distribución del 12% de las utilidades de las empresas y con el despeque de la minería la entrega de pagos de tributos
anticipados.
En Ecuador, con la aprobación de la Constitución, las Juntas Parroquiales son reconocidas como actores políticos y empiezan a recibir parte de
la renta petrolera.
En Colombia, la intención de la nueva Carta Constitucional respecto al ordenamiento territorial fue establecer una geopolítica distinta que
favoreciera el proceso de descentralización que venía emprendiéndose desde los 80s.
En Colombia, se permite la creación de regiones (que agrupen departamentos) y provincias (que agrupen municipios dentro de los
departamentos), que son entidades con potencial para la planificación conjunta en temas de interés superior al ámbito municipal y en proyectos
de desarrollo que ameriten la asociación territorial. Sin embargo, la creación de estas unidades administrativas ha quedado condicionada a la
existencia de la LOOT, la misma que recientemente ha sido aprobada, pero que no ha logrado satisfacer las expectativas que se tenían y aplazó
nuevamente la definición de estos y otros asuntos.
309 Servicio Nacional de la Mujer, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes.
310 La Comisión Nacional del Medio Ambiente es un ejemplo de esto, como también lo fue la fenecida Comisión de Desarrollo Urbano y Ordenamiento
Territorial. 311
En el Código Orgánico de Finanzas Públicas y Planificación (disposición transitoria cuarta) se establece que hasta el 31 de diciembre de 2011, los GAD´s,
deberán formular los planes de Desarrollo y de Ordenamiento Territorial o adecuar los contenidos de desarrollo y de ordenamiento territorial en los instrumentos
vigentes que tengan. Cumplido este plazo, los GAD´s no podrán aprobar proformas presupuestarias si no han sido aprobados los planes de desarrollo y de
ordenamiento territorial respectivos.
241
En México, tiene rango constitucional el derecho al medio ambiente como un derecho fundamental. Así, el art. 4º de la Constitución Política
establece que ―toda persona tiene derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar…‖
LEYES GENERALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (OT)
CUADRO. PRINCIPALES ELEMENTOS CONTENIDOS EN LAS LEYES GENERALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN BOLIVIA, CHILE, COLOMBIA, ECUADOR Y MÉXICO
TEMAS BOLIVIA CHILE COLOMBIA ECUADOR MÉXICO
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(OT)
Ley de Administración y Control Gubernamentales. Ley 1178 (1990).
Ley de Medio Ambiente (1992) considera que OT es la base para la política ambiental. En ésta, el OT es entendido como “zonificación ecológica, económica, social y cultural” y es un instrumento de planificación ambiental.
Reglamento General de Gestión Ambiental (1995).
Resolución suprema 216079: Normas Básicas del funcionamiento del Sistema Nacional de Planificación.
Resolución suprema 217075: Normatividad para el proceso de ordenamiento territorial y su marco institucional (1997)
(1)(2).
Chile no posee una ley marco sobre OT.
Los instrumentos legales disponibles están expresados en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza que son competencia del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU).
Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC).
Ley de Bases del Medio Ambiente.
Ley de Monumentos Nacionales.
Ley 1454 de 2011 Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT). Esta ley define competencias de los tres niveles de gobierno en materia de ordenamiento territorial.
Ley 388 hace referencia a la formulación de los planes municipales de ordenamiento territorial. Esta ley no define competencias de las entidades territoriales. Sólo se refiere a los procedimientos para la formulación de los planes de ordenamiento territorial por parte de los municipios.
Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD). Regula las disposiciones constitucionales sobre la organización territorial y la composición político administrativa del país, reglamenta los GAD´s, sus funciones y competencias, establece el proceso obligatorio de descentralización
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas. Establece criterios para la elaboración de los planes de OT por parte de los GAD´s
(3).
El gobierno central puede formular instrumentos de planificación territorial en especial para los proyectos nacionales de carácter estratégico como los recursos no renovables.
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente Regula los instrumentos de política ambiental tales como:
i) planeación ambiental; ii) instrumentos
económicos; iii) regulación ambiental de
los asentamientos humanos; iv) evaluación del impacto
ambiental; v) normas oficiales
mexicanas en materia ambiental;
vi) autorregulación y auditorías ambientales; y,
vii) investigación y educación ecológicas.
Ley Reglamentaria del artículo 27 en materia de petróleo (Regula todo lo relacionado con la industria petrolera denro de lo que destaca la exploración y explotación de hidrocarburos
Ley Minera (xxxx). Regula todo lo relacionado a la explotación minera los de concesión, a diferencia de los hidrocarburos.
243
TEMAS BOLIVIA CHILE COLOMBIA ECUADOR MÉXICO P
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Plan General de Desarrollo (1994) introduce la política de OT.
Cada municipio formula su propio plan de ordenamiento territorial que tiene características particulares según sea el taño de la entidad territorial.
Plan Nacional del Buen Vivir 2009 – 2013: Incluye la Estrategia Territorial Nacional
Así como las concesiones mineras. Ley de Planeación, la cual tiene por objeto la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales Ley de Asentamientos Humanos, la cual tiene como principal propósito fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación mejoramiento y crecimiento de los centros de población.
Fuente: Informes país. 2011. Elaboración propia.
Notas: (1) Dispone: i) reitera el OT como instrumento de planificación del desarrollo y de la planificación ambiental; ii) instrumentos del OT: a) Marco General para el
OT; b) Plan Nacional de OT; c) Planes de uso de suelo departamentales y municipales; iii) características y finalidad de los Planes de OT en los tres niveles;
iv) características de los Planes de Uso del Suelo, con las categorías de uso del suelo definidas para el área rural y urbana; v) procedimientos para la
aprobación de los Planes de OT y Planes de Uso del Suelo; vi) atribuciones de las instancias competentes en la gestión del OT en los tres niveles. (2) Luego se aprobaron documentos complementarios: i) Marco General para el Ordenamiento Territorial (MARGOT); ii) Guía metodológica para la formación
de los Planes Departamentales de OT; iii) Guía metodológica para la formación de los Planes de OT de municipios predominantemente urbanos; iv) Guía
metodológica para la formulación de los Planes de OT en Municipios rurales. Todas ellas aprobadas en el 2004 (3) Deben considerar que: i) los planes de OT regional y provincial definirán el modelo económico productivo y ambiental, de infraestructura y de conectividad,
correspondiente a su nivel territorial, el mismo que se considerará como insumo para la asignación y regulación del uso y ocupación del suelo en los planes de
OT cantonal y/o distrital; ii) los planes de OT cantonal y/o distrital definirán y regularán el uso y ocupación del suelo que contiene la localización de todas las
244
actividades que se asiente en el territorio; iii) las definiciones relativas al territorio parroquial rural, formuladas por las juntas parroquiales rurales, se
coordinación con los modelos territoriales provinciales, cantonales y/o distritales.
Precisiones:
La planificación del desarrollo económico en Bolivia se realiza de manera formal desde mediados del siglo XX (ver Gráfico). El primer plan,
Plan Bohan, fue elaborado por una misión de expertos estadounidenses y financiado por el Departamento de Estado de los EE.UU en 1942.
Entre 1955 y 1985 se elaboran cinco planes de desarrollo que recogen varios postulados y recomendaciones del Plan Bohan; además, de
considerar necesario de aplicar el capitalismo de Estado, de recomendar la industrialización del país, a partir del uso de los recursos obtenidos
por exportaciones de minerales e hidrocarburos. Así mismo, la planificación se realiza en el nivel central del Estado, y, finalmente, estos planes
tienen un enfoque sectorial e ignoran la dimensión territorial.
A partir del año 1985, Bolivia inicia el cambio hacia las políticas económicas de libre mercado. Seis planes son elaborados entre 1985 y el
2005. Estos documentos incorporan una participación social cada vez mayor en su elaboración, incluyen temas que antes no se mencionaban,
como el cuidado del medio ambiente, y aterrizan en un enfoque territorial cada vez con más énfasis. Los últimos documentos mencionan de
manera explícita el ordenamiento territorial como un componente de la planificación económica general.
Bolivia cuenta con un Sistema Nacional de Planificación que tiene por objetivo la ―sistematización de los objetivos, políticas y programas (de
gestión pública) a partir de la identificación de potencialidades, obstáculos y restricciones para el desarrollo, y de la demanda social‖. El
Ministerio de Planificación es el órgano rector del Sistema y que debe normarse el proceso de ordenamiento territorial y realizar un Plan
Nacional de Ordenamiento Territorial para retroalimentar los planes de desarrollo.
En Bolivia no existe una norma única o general de OT, sino que se trata de varias disposiciones dispersas, de distinta jerarquía. Para ordenar
ello, en el año 2001 se propuso un ante proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, cuya aprobación quedó estancada en el entonces
Congreso Nacional.
245
GRÁFICO. PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO EN BOLIVIA, 1942 – 2005.
Fuente: Informes país. 2011. Elaboración propia.
En Chile, es facultad del MINVU aprobar los Planes Reguladores Urbanos Comunales, sus Ordenanzas Locales; Planos Seccionales y sus
modificaciones; Planos Reguladores Intercomunales y sus modificaciones; y Límites Urbanos y sus modificaciones. El Ministerio de Obras
Públicas tiene competencias -estudio, proyección, construcción, reparación, conservación y explotación- de las obras públicas, particularmente
de la infraestructura nacional, independiente del territorio regional en que se localicen o materialicen, tales como: puertos. aeropuertos,
carreteras intercomunales, autopistas urbanas y nacionales, vialidad intermedia rural y urbana, obras fluviales, regadío y concesiones viales,
entre otras. Por cierto, todas obras con un alto impacto en los territorios, con capacidad de inducción, cuando no de direccionamiento de las
estrategias y opciones de desarrollo. Es, desde esta perspectiva, un agente ministerial crítico, altamente decisivo en el Ordenamiento territorial
(OT), en las distintos niveles político administrativos en del Estado.
En Chile, a pesar de existir una amplia distribución de las potestades públicas, las atribuciones y facultades quedan asentadas en diversas
instituciones de la estructura del Estados son:
246
1. Indicativas, señaladas en el ordenamiento jurídico nacional como facultades de Gobierno, radicandolas en consecuencia en las
Administraciones o Gobiernos sub nacionales, definidas constitucionalmente:
a. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, en lo establecido respecto a la Formulación y Gestión de la Estrategia
Regional de Desarrollo, con los correspondientes planes de O.T y zonificación del territorio de la región que les
corresponde.
b. Ley de Orgánica de Municipalidades, en lo relativo a las facultades y obligación del establecimiento de un Plan de
Desarrollo Comunal
2. Reguladoras Normativas, establecidas como reglamentación de aplicación obligatoria, fiscalizadas por los organismos
competentes, con jurisdicción en todos los ámbitos y niveles que la ley respectiva les define:
a. Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC). Ente las cuales se tiene la Ordenanza General de Urbanismo y
Construcciones, y, los Instrumentos de planificación territorial, como: Plan Regional de Desarrollo Urbano (MINVU –
GORE) / Plan Regulador Intercomunal (MINVU – GORE) / Plan Regulador Comunal (Municipio – GORE – MINVU).
b. Ley de Bases del Medio Ambiente, con los sistemas de Evaluación de Impacto Ambiental (S.E.I.A), y, el de Normas de
calidad primarias y secundarias.
c. La Ley de Monumentos Nacionales, con normas referentes a preservación, rescate y cuidado de los Monumentos
históricos, Zonas típicas, Monumentos públicos, Monumentos arqueológicos, Santuarios de la naturaleza.
En Ecuador, los GAD´s tienen la obligación de establecer el requerimiento de zonificación de todas las actividades que se desarrollen en sus
territorios, las cuales a su vez deben ser tomadas en cuenta tanto por los gobiernos provinciales y regionales, así como por las juntas
parroquiales. Pero a la vez estos gobiernos deberían tener en cuenta los modelos económicos, productivos y ambientales que desarrollen los
gobiernos provinciales y regionales de forma que los puedan incluir en sus respectivos planes de OT.
En Ecuador para la organización de la planificación del desarrollo se establece un Sistema Nacional Descentralizado de Planificación
conformado por un Consejo Nacional de Planificación, el cual se integra por los distintos niveles de gobierno y cuenta con la participación de
la ciudadanía. El objetivo del Consejo Nacional de Planificación es dictar los lineamientos y las políticas que orienten al sistema y aprobar el
Plan Nacional de Desarrollo. También se prevé la creación de Consejos de Planificación en los GAD´s, así como Consejos Ciudadanos.
247
ARTICULACIÓN ENTRE PLANIFICACIÓN Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN BOLIVIA, CHILE, COLOMBIA, ECUADOR Y
MÉXICO.
Precisiones:
En Bolivia, la Ley de Medio Ambiente define al ordenamiento territorial como un instrumento de la planificación del desarrollo. Las normas
específicas de OT han desarrollado esta relación, a través del vínculo entre los productos de ambos procesos. La planificación se expresa en los
Planes de Desarrollo nacional, departamental y municipal, y el OT en los Planes de Ordenamiento Territorial de los mismos tres niveles.
En Bolivia, los Planes de OT identifican las potencialidades y limitaciones de los recursos naturales en el territorio; orientan, en su parte
propositiva, la optimización en el uso de los recursos naturales y la distribución de los asentamientos humanos en el territorio; y, definen
acciones para optimizar la relación entre la población y el territorio. Mientras que, los Planes de Desarrollo definen políticas y objetivos de
desarrollo en base a las potencialidades y macroproblemas; orientan y optimizan la inversión pública; definen programas y proyectos; y,
recogen la demanda social, departamental y municipal.
En Ecuador, cada GAD es el encargado de dictar sus propias normas sobre la formulación de los planes. Los planes deben articularse con los
demás planes de los GAD´s a nivel parroquial, municipal, provincial y regional, al Plan Nacional del Buen Vivir y las disposiciones
constitucionales y legales;, al mismo tiempo debe enmarcarse en las disposiciones que la Secretaría Nacional de Planificación dicte como
lineamientos para el desarrollo de estos planes. El COOTAD tiene como lineamiento general la obligatoriedad de coordinación entre el
gobierno central y los GAD´s.
En Ecuador, el COOTAD señala expresamente que dentro de las atribuciones de OT, corresponde exclusivamente a los gobiernos municipales
y metropolitanos el control sobre el uso y ocupación del suelo. De esta forma se logra que los planes y políticas de ordenamiento territorial de
este nivel de gobierno racionalicen las intervenciones en el territorio de los demás GAD´s.
En Colombia, además de planes de ordenamiento territorial, los municipios, al igual que departamentos y la nación, deben formular planes de
desarrollo que deben estar articulados entre sí, algo que no obstante no se logra de manera sencilla. En el caso particular de los municipios,
además, el POT se implementa a través de los Planes de Desarrollo, este último tiene que obligatoriamente entonces articularse al primero.
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL PARA LA PLANIFICACIÓN Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN BOLIVIA, CHILE, COLOMBIA, ECUADOR Y MÉXICO.
Bolivia
248
CUADRO. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN PLANIFICACIÓN ECONÓMICA Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY
MARCO DE AUTONOMÍAS DE BOLIVIA
NIVEL DE GOBIERNO
AUTÓNOMO PLANIFICACIÓN ORDENAMIENTO TERRITORIAL
CENTRAL
Diseñar la política de planificación
Elaborar el Plan General de Desarrollo
Establecer los criterios técnicos para la conformación de regiones como espacios de planificación y gestión.
Políticas de planificación territorial y ordenamiento territorial.
Diseñar el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial.
Establecer las directrices para la elaboración de planes de uso de suelo y de ordenamiento territorial departamentales, municipales y de autonomías originario-campesinas.
DEPARTAMENTAL Planificación del desarrollo departamental en concordancia con la planificación nacional
Elaborar y ejecutar el Plan Departamental de Ordenamiento Territorial.
Diseñar y ejecutar el Plan Departamental de Uso de Suelos.
MUNICIPAL
Planificación del desarrollo municipal en concordancia con la planificación departamental y nacional
Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, departamentales e indígenas
Diseñar el Plan Municipal de Ordenamiento Territorial.
Diseñar y ejecutar el Plan Municipal de Uso de Suelos
INDÍGENA-ORIGINARIO-CAMPESINAS
Planificación y gestión de la ocupación territorial.
Diseñar y ejecutar, el Plan de Uso de Suelos de la entidad territorial indígena originario campesina.
Planificar y regular la ocupación territorial en su jurisdicción, elaborando y ejecutando planes y proyectos de redistribución poblacional en el ámbito de su jurisdicción, conforme a sus prácticas culturales.
Fuente: Informes país. 2011.
Ecuador
La nueva estructura territorial del país se fundamenta en tres tipos de regiones: (i) regiones geográficas, (ii) zonas de planificación que constituyen
instancias de coordinación del ejecutivo, y, (iii) regiones autonómicas312
. En consecuencia, dentro de las zonas de planificación se han establecido
siete regiones de planificación de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES); mientras que, las regiones autonómicas se
refieren a los gobiernos autónomos descentralizados.
312 Plan Nacional del Buen Vivir, pág. 134
249
Las siete zonas de planificación establecidas por SENPLADES responden a los procesos de desconcentración administrativa del gobierno central
que tiene como fin acortar las distancias entre gobernados y gobernantes. A través de la planificación zonal se implementa herramientas para la
coordinación sectorial y que además orientan el presupuesto, la priorización de la inversión pública, la cooperación internacional y la acción
estatal desconcentrada.
El nuevo enfoque territorial busca propiciar y fortalecer una estructura nacional policéntrica313
, que se articule y complemente con los
asentamientos humanos. Esto implica además la necesidad de avanzar en la integración entre niveles dentro del sistema urbano, la jerarquización
en la prestación de servicios públicos y el logro de la eficiencia de las infraestructuras relacionadas con la movilidad, conectividad y energía.
También constituye un eje fundamental en la estrategia territorial el impulso a la producción, la productividad sistémica, la investigación, la
innovación, la ciencia y la tecnología en concordancia con las capacidades, vocaciones y potencialidades propias de cada territorio.
En el PNBV se establecen como principios de la planificación y gestión territorial a la complementariedad y subsidiaridad entre niveles de
gobierno. Estos principios son fundamentales para lograr la articulación de la planificación territorial de los diferentes niveles de gobierno con la
planificación nacional, pues se requiere una planificación coordinada con el fin de evitar la superposición de zonificaciones para la realización de
diferentes actividades en los territorios.
Los instrumentos de planificación considerados por el PNBV incluyen agendas zonales y planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Se define
a las agendas zonales como instrumentos de coordinación de la gestión pública a través de las cuales se identifican las cualidades y potencialidades
de las distintas zonas de planificación y la territorialización de las políticas y la inversión pública. Además, en las agendas zonales se delinean las
especificidades, particularidades y sinergias que ocurren en los territorios con el fin de impulsar acuerdos básicos para el desarrollo territorial,
ordenamiento territorial y la caracterización de proyectos estratégicos para cada región.
En este nivel de planificación se pone énfasis en el impulso a las dinámicas productivas, la gestión ambiental enfocada a las áreas protegidas y
gestión de cuencas hidrográficas; la caracterización de los servicios públicos relacionados con salud, educación, nutrición, vivienda y necesidades
básicas; la identificación de inversiones en infraestructuras y la planificación de los mega-proyectos de interés nacional.
El nivel de planificación intermedio, que está constituido por los GAD‘s, todavía se encuentra en proceso de construcción y consolidación. Sin
embargo, es necesario que los GAD‘s realicen sus planes de desarrollo y ordenamiento territorial, pues en la Constitución se establece que los
presupuestos de los GAD‘s y los de otras entidades públicas se ajustarán a los planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales, en el
marco del Plan Nacional de Desarrollo314
. Por esta razón es imperativo que se avance en los procesos de planificación desde los diferentes GAD‘s
ya que los recursos económicos provenientes del Estado se repartirán en función de los planes existentes.
313 Según el PNBV la estructura policéntrica implica la distribución equilibrada de las actividades humanas en el territorio y la estructuración de una red de
ciudades o unidades urbanas de diferente tamaño que son complementarias entre sí y que comparten una o varias actividades económicas-productivas entre ellas
y que deben lograr una cohesión social, económica y territorial (p. 333) 314 Constitución, Art. 293
250
La planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial requiere que los GAD‘s cuenten con capacidades relacionadas con la generación de
información estadística y cartográfica y capacidades de análisis territorial, siendo especialmente importante para el caso de los gobiernos
parroquiales que por primera vez tienen competencias para la planificación de ordenamiento territorial. Para ello, SENPLADES ha desarrollado
unos lineamientos para apoyar en los procesos de planificación y ordenamiento territorial, los cuales han sido recogidos en la ―Guía de contenidos
y procesos para la formulación de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de provincias, cantones y parroquias‖315
. A continuación se
puede observar lo que los planes de ordenamiento territorial de cada gobierno descentralizado deben contener:
PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
GOBIERNOS PROVINCIALES GOBIERNOS MUNICIPALES GOBIERNOS PARROQUIALES
ESTRATEGIAS
TERRITORIALES316
La estrategia territorial se debe concentrar en
tres aspectos:
- Poblamiento;
- Utilización del territorio, en especial para el
fomento productivo;
- Consolidación de un hábitat provincial
equitativo, seguro y sostenible.
La estrategia territorial debería partir de la
definición de la estrategia de poblamiento para
que de ésta se deriven directrices para la
estrategia de utilización del territorio, la cual
debe estar relacionada con la consolidación
del hábitat y asentamientos humanos.
En la estrategia territorial el Gobierno Parroquial
articula las directrices y orientaciones que surgen
de los objetivos de desarrollo.
Deben incluir los siguientes documentos:
(i) Estrategias de poblamiento;
(ii) Estrategia de utilización del territorio317
;
(iii) Estrategia de consolidación de asentamientos humanos;
(iv) Sistemas estructurantes: movilidad, energía y conectividad; y,
(v) Mapas.
MECANISMOS DE
GESTIÓN
Debe considerar los siguientes aspectos:
(i) Instancia a cargo de la aplicación del plan de ordenamiento territorial;
(ii) Normativa para la aplicación de las disposiciones del plan de ordenamiento territorial;
(iii) Acuerdos o convenios que se celebren para la aplicación del plan;
315 Este documento tiene fecha de febrero de 2011 pero se indica que constituye un documento de trabajo elaborado para su discusión, sin embargo, existen
GAD‘s que ya lo están utilizando para elaborar sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial. Además el documento tiene el carácter de referencial, es
decir, no es de obligatorio cumplimiento para los GAD‘s 316 Se consideran como estrategias territoriales las decisiones y medidas que adopta el GAD para articular las directrices y orientaciones que surgen de los
objetivos de desarrollo, sumado a las características y potencialidades del territorio y su utilización. 317 En el caso de los Gobiernos Provinciales en esta estrategia deben considerar las propuestas de ordenamiento territorial de los planes cantonales y definir de
forma consensuada con estos gobiernos la clasificación y uso de suelo de los suelos no urbanos en la provincia; los Gobiernos Municipales en esta estrategia
deben definir el uso, ocupación y manejo del territorio; y los Gobiernos Parroquiales deben, a través de esta estrategia, considerar las propuestas de ordenamiento
territorial del plan cantonal respectivo.
251
(iv) Convenios con organismos nacionales e internacionales de asistencia técnica y cooperación.
PROGRAMAS Y
PROYECTOS DE
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL318
Se debe considerar la inclusión de los
siguientes planes: planes maestros, programas
o proyectos de los sistemas de vialidad
provincial, provisión de energía eléctrica,
acceso a la información en red y telefonía y
sistemas de riego provincial.
Debe incluir planes maestros, programas o
proyectos del sistema de asentamientos
humanos y del sistema de movilidad, energía y
conectividad.
Se refiere a proyectos vinculados con el
desarrollo territorial, en especial relacionados con
la vialidad rural; proyectos de desarrollo en el
campo social, ambiental y económico; proyectos
de gestión del territorio.
Fuente: SENPLADES, Guía de contenidos y procesos para la formulación de Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de provincias, cantones y
parroquias, 2011
Colombia
A la luz de la Ley 388, el rol desempeñado por cada entidad territorial se encuentra claramente medianamente establecido. Atendiendo al interés
de potenciar el proceso descentralizador emprendido por el Estado Colombiano, se entregó al municipio la mayoría de responsabilidades en el
planeamiento y ejecución del desarrollo territorial, utilizando para ello los Planes de Ordenamiento Territorial y otros instrumentos de gestión
contenidos en la Ley.
El otro protagonista –aunque secundario- del desarrollo territorial es el nivel nacional, que según la Ley tiene la responsabilidad de establecer
lineamientos generales de desarrollo y política, brindando asesoría a los municipios para su concreción en los territorios.
En este modelo, se carece de un nivel intermedio de planeamiento –entre el municipio y la nación- ya que los departamentos no reciben
competencias significativas en la materia. Los únicos agentes supra municipales que intervienen en el proceso de ordenación territorial, tal como
está descrito, son las Corporaciones Autónomas Regionales, entes corporativos de carácter público con cobertura en municipios que comparten
características ambientales y forman una unidad biogeográfica o geopolítica. Tienen la función de administrar dentro de su jurisdicción los asuntos
ambientales y relacionados con los recursos naturales renovables, propendiendo por el desarrollo sostenible. Su papel en el proceso de
ordenamiento territorial está en la aprobación técnica de los POT.
En concordancia con lo establecido legalmente, el municipio ha tenido a su cargo el ejercicio cotidiano del OT, adoleciendo del escaso
acompañamiento de los demás niveles territoriales para la formulación y ejecución de los planes. De esta suerte, la dificultad para generar
instrumentos útiles y comprensibles, su escasa ejecución a través de los planes de desarrollo y la baja apropiación ciudadana de los mismos, da
como resultado esquemas de OT inoperantes en la mayoría de casos y de calidad desigual, que tienden a profundizar las inequidades existentes
entre municipios.
318 Los programas y proyectos se definen de acuerdo a los objetivos, metas y prioridades del plan de desarrollo.
252
Aún así, en aquellos municipios que representan algún tipo de interés para la Nación, por contar con recursos naturales o tierras apropiadas para la
ejecución de proyectos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo, las administraciones locales han visto reducida su autonomía y traslapadas sus
competencias en términos de ordenamiento. En dichos casos, el modelo se caracteriza por contar con escasas figuras de concertación entre niveles
territoriales y por el sometimiento del poder municipal al nacional, lo cual, luego de la expedición de la ley 1454 empieza a modificarse dado que
dicha ley crea varias figuras de asociatividad territorial. Las instancias para la resolución de los conflictos territoriales se circunscriben
exclusivamente al interior de la estructura administrativa municipal, de manera que los conflictos que superen dichas jurisdicciones se resuelven a
través de relaciones políticas o relaciones en general, al menos, informales. o de la casuística.
Un elemento nuevo entrará a operar en este panorama y es la reciente sanción de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial LOOT, cuya
expedición se encontraba pendiente desde la Constitución de 1991. En su espíritu, se esperaba que la LOOT incluyera y desarrollará los principios
y mandatos constitucionales referidos al OT (incluye los principios que sustentan la Ley 388 de 1997, incluyendo referencias a la) en términos de
sostenibilidad, la gradualidad y flexibilidad, la autonomía, la descentralización, el equilibrio territorial y la regionalización, entre otros. No
obstante, la reforma no abordó los temas centrales y en algunos casos aplazó las decisiones que más se esperaban.
México
La articulación se viene dando por:
253
Precisiones:
En Ecuador, la planificación del desarrollo se establece un Sistema Nacional Descentralizado de la Planificación conformado por un Consejo
Nacional de Planificación, el cual se integra por los distintos niveles de gobierno y cuenta con la participación de la ciudadanía. También se
prevé la creación de Consejos de planificación en los gobiernos autónomos descentralizados y Consejos ciudadanos. El objetivo del Consejo
Nacional de Planificación es dictar los lineamientos y las políticas que orienten el sistema y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo.
INSTRUMENTOS DE OT
Bolivia
Define dos tipos de instrumentos para el Ordenamiento Territorial (ver Cuadro).
CUADRO. TIPOS DE INSTRUMENTOS PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN BOLIVIA
INSTRUMENTOS DESCRIPCIÓN
254
DE OT
Normativos Planes de Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal.
Operativos Los Lineamientos de Políticas del Ordenamiento Territorial como instrumento técnico político que establece la visión estratégica que
conduce el OT.
Los Informes de Evaluación del Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal que son documentos de
evaluación técnica del grado de aplicación de los planes de Ordenamiento Territorial, elaborados cada cinco años por el órgano rector del
ordenamiento territorial a nivel nacional y las instancias técnicas de las prefecturas y los gobiernos municipales respectivamente.
El Sistema Nacional de Información de Ordenamiento Territorial (SNIOT) que es el encargado de registrar sistematizar, actualizar y
difundir la información sobre el ordenamiento territorial a nivel nacional, departamental y municipal.
Las Guías Metodológicas para la formulación de planes departamentales y municipales de Ordenamiento Territorial que son los
documentos que definen el marco conceptual y los procedimientos metodológicos básicos para que las prefecturas y los gobiernos
municipales formulen sus respectivos Planes de Ordenamiento Territorial.
Fuente: Informes país. 2011. Elaboración propia.
Avances tenidos hasta el momento:
Puede decirse, en términos generales, que en Bolivia la mayor parte de los instrumentos de OT, hasta el momento, no han sido aplicados, tampoco
se ha evaluado el OT y el grado de cumplimiento de los planes de OT.
A nivel departamental, 8 de los 9 departamentos cuentan con Planes de Uso de Suelo (la excepción es Oruro). En algunos casos, también
están aprobados los Planes de Ocupación del Territorio.
A nivel municipal, menos del 30% de las municipalidades cuentan con Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (ver cuadro). Los
municipios con escasa capacidad de gestión se ven dificultados en la elaboración de sus planes de OT.
CUADRO. CANTIDAD DE PLANES MUNICIPALES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL POR DEPARTAMENTO EN BOLIVIA
DEPARTAMENTO HOMOLOGADOS
CON
RESOLUCIÓN
CON SOLICITUD
DE
HOMOLOGACIÓN
CON
ORDENANZA
MUNICIPAL DE
EN
FORMULACIÓN
NO
TIENE
TOTAL NO TIENE /
TOTAL
(%)
BENI 3 3 13 19 68,4
CHUQUISACA 6 22 28 78,6
COCHABAMBA 11 2 32 45 71,1
LA PAZ 7 3 70 80 87,5
ORURO 35 35 100,0
PANDO 3 12 15 80,0
POTOSÍ 13 25 38 65,8
SANTA CRUZ (*) 1 31 23 55 41,8
255
TARIJA 11 11 0,0
TOTAL 1 0 85 8 232 326 71,2
(%) 0,3 0,0 26,1 2,5 71,2 100,0
Fuente: Informes país. 2011.
Sobre los Lineamientos de Política del OT, existe un Marco General de ordenamiento territorial y también un documento llamado
―Lineamientos de Políticas del Ordenamiento territorial‖, publicados a fines de los ‘90. Estos documentos son lo suficientemente generales
como para servir de base al ordenamiento territorial en cualquier parte del país.
Sobre los Informes de Evaluación del Ordenamiento Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal. A pesar de que estas
evaluaciones debían ser realizadas cada cinco años, a la fecha no se ha hecho ninguna.
Sobre el Sistema Nacional de Información de Ordenamiento Territorial (SNIOT). A pesar de que estaba normada la obligatoriedad de
constituirlo, no se estructuró. La información está dispersa, y en muchos casos es inexistente.
Sobre las Guías Metodológicas para la formulación de planes departamentales y municipales de Ordenamiento Territorial. Estas guías
fueron elaboradas y publicadas en septiembre de 2004 y han sido ampliamente difundidas.
Colombia
Aun así, tras cerca de 15 años de implantada la Ley 388, se puede hacer un balance de su implementación identificando fortalezas y dificultades.
Como punto positivo, se ha reconocido que en efecto, la Ley implicó una transición de la planeación al OT, que permitió que muchos de los
gobiernos locales modificaran su actitud frente a la norma, percibiéndola como una oportunidad para el desarrollo.
Los puntos por fortalecer tienen que ver con la complejidad de la norma y las escasas capacidades técnicas que tiene buena parte de los municipios
para su ejecución, situación que también afecta al resto de actores sociales que se pretende vincular en el proceso de ordenación del territorio. Por
ello, en la práctica no puede decirse que la mayoría de los POT cuenten con un proceso sustantivo de participación ciudadana que logre plasmar
las expectativas de proyecto colectivo social, y por el contrario, generalmente estos son instrumentos desconocidos por la sociedad civil, incluso la
agremiada, que estaría en el rol de contraparte ciudadana.
Igualmente, se ha reconocido la dificultad para generar procesos de continuidad en lo proyectado en los POT y aún cuando ésta se genere, se sabe
que el nivel de ejecución de los mismos es bastante bajo en la mayoría de los municipios. Esta situación salió a la luz pública principalmente en la
coyuntura de 10 años de adopción de los planes, momento en el cual se establecía legalmente la necesidad de hacer procesos de balance y revisión.
256
También se esperaba que con la reciente promulgación de la Ley de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011) se avanzara en la solución y
aclaración de muchos de los aspectos que lo requerían, no obstante, son pocos los aportes concretos que se plasmaron en la LOOT. La mayoría no
se abordaron o simplemente se aplazaron de nuevo.
CONFLICTOS EN EL OT
CUADRO. PRINCIPALES TIPOS DE CONFLICTOS SURGIDOS ALREDEDOR DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN BOLIVIA, CHILE, COLOMBIA, ECUADOR Y MÉXICO
BOLIVIA CHILE COLOMBIA ECUADOR MÉXICO
TIP
OS
DE
CO
NFL
ICTO
S
Producidos por la definición de límites entre circunscripciones territoriales.
No existen instrumentos para la solución de estos conflictos.
Surgidos cuando usos no compatibles se sobreponen uno al otro.
Cuando la población no respeta el plan de OT o el uso asignado a un determinado espacio territorial.
El principal conflicto asociado al tema del ordenamiento territorial y su relación con la industria extractiva tiene que ver con los cruces y traslapes en materia de las competencias que los diferentes niveles de gobierno tienen. Este conflicto se ha recrudecido recientemente con la ola de recentralización que se ha impulsado.
Superposición de áreas protegidas y bosques protectores con bloques petroleros y zonas mineras.
Inadecuada zonificación para la realización de actividades extractivas.
Se espera que el OT y la planificación que se está realizando en los GAD´s responda a procesos reales de coordinación interinstitucional.
Existe un claro conflicto de intereses ya que el Poder Ejecutivo es el que determina donde se realizan las tareas de exploración y explotación minera y petrolera y por otro lado es el encargado de vigilar y sancionar dichas acciones cuando atentan en contra de las normas relacionadas con el ordenamiento ecológico.
La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente está totalmente subordinada al Ejecutivo Federal
Falta de criterios adecuados para promover el desarrollo sustentable de las actividades en el ramo del petróleo
Fuente: Informes país. 2011. Elaboración propia.
Precisiones:
En Bolivia, los conflictos alrededor del OT surgen cuando los usos no compatibles se sobreponen uno al otro, por decisión de distintas
organizaciones del sector público, que no coordinan entre sí o que anteponen algún tipo de interés a otro. Por ejemplo, bloques de exploración
de hidrocarburos y concesiones mineras sobrepuestos a áreas protegidas y territorios indígenas. Otro ejemplo, concesiones forestales
superpuestas con áreas protegidas, concesiones mineras.
257
Colombia
La ley de desarrollo territorial –como la ley orgánica de planeación- fue expedida en el contexto de la descentralización del Estado colombiano.
Tenía, en consecuencia, como uno de sus fundamentos la autonomía de las entidades territoriales -en este caso de los municipios- para aplicar los
instrumentos de gestión del suelo y de ordenamiento del territorio. La nación tenía competencias en otros campos: la política nacional de
ordenamiento del territorio en los asuntos de interés nacional: áreas de parques nacionales y áreas protegidas; localización de grandes proyectos de
infraestructura; localización de formas generales de usos de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en coordinación con lo dispuesto por
la ley de medio ambiente; determinación de áreas limitadas en uso por seguridad y defensa; lineamientos en materia de urbanización y del sistema
de ciudades; lineamientos para la equitativa distribución de los servicios públicos e infraestructura social en las regiones y la conservación y
protección de áreas de importancia histórica y cultural (artículo 7).
Ese supuesto se ha venido modificando recientemente con la expedición de algunas medidas por parte del Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Uno de los ejemplos más notorios al respecto ha sido el de los macropoyectos de
vivienda de intereses social, (Decreto 4260 de 2007). Según el artículo 3, los Macroproyectos constituyen normas de superior jerarquía en los
términos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, y se entenderán incorporados en los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios y
distritos, así como en las directrices de ordenamiento de las áreas metropolitanas. En los procesos de revisión y ajuste de los Planes de
Ordenamiento Territorial los municipios y distritos deben dar estricto cumplimiento a las disposiciones contenidas en los respectivos
macroproyectos. En otras palabras, los municipios no tienen opción diferente a incorporar tales proyectos en sus planes de ordenamiento, así vayan
en contravía de estos últimos. La única posibilidad que tienen los alcaldes es la de hacer sugerencias para el mejoramiento de los macroproyectos,
pero en ningún momento resistirse a incluirlos en sus planes.
Con este decreto los municipios vieron lesionada su autonomía para el ordenamiento del territorio, pues el gobierno nacional asumió la atribución
de implantar a su voluntad macroproyectos de vivienda de interés social, en consonancia con políticas nacionales, no necesariamente con las
locales. Afortunadamente, en marzo de 2010 la Corte Constitucional declaró inexequible el decreto que consideraba los macroproyectos de
vivienda como de interés nacional, a través de la Sentencia C-149, lo que impidió su aplicación. Lo que no obstante no ha ocurrido con los demás
instrumentos asociados al tema minero.
Otro caso que ejemplifica la tensión entre competencias e interesa al propósito de este documento ha sido el de la tensión generada por los
desarrollos normativos que principalmente durante los últimos ocho años ha expedido el gobierno nacional de cara a la creación de condiciones
favorables para la explotación minera, desconociendo, o subordinando en jerarquía jurídica, los planes de ordenamiento.
La ley 388 plantea en su artículo 14, relacionado con el componente rural de los planes, que dentro de este componente deben estar contenidos
entre otros aspectos, los relacionados con ―el señalamiento de las condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de
producción agropecuaria, forestal o minera‖. En otras palabras, los municipios mantendrían la autonomía en cuanto a la definición de usos del
258
suelo asociado a estos tipos de producción. No obstante, las autoridades ambientales regionales tendrían la potestad de verificar la compatibilidad
de estas decisiones con otras normas y decisiones preexistentes, así como con las posibilidades reales del territorio en materia de cargas y
capacidades que posibiliten o no la intervención en cualquiera de estos sentidos.
Sin embargo, el código de minas, que se expidió en 2001 mediante la ley 685 de ese mismo año, plantea excepciones a la consideración de
autonomía municipal relativa a la definición de las áreas de explotación para estos propósitos. En detalle, el texto original del artículo 34 de dicha
ley plantea que las zonas excluibles de la minería deberán ser reconsideradas como tales por los interesados en los proyectos de exploración y
explotación, ―no obstante, la autoridad minera previo acto administrativo fundamentado de la autoridad ambiental que decrete la sustracción del
área requerida, podrá autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artículo, con excepción de los parques (nacionales naturales), puedan
adelantarse actividades mineras en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas de extracción que no afecten los objetivos de la
zona de exclusión. Para tal efecto, el interesado en el Contrato de Concesión deberá presentar los estudios que demuestren la compatibilidad de las
actividades mineras con tales objetivos‖.
Luego, en el año 2003, el decreto 2201 plantea de manera explícita que ―los proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de
utilidad pública e interés social cuya ejecución corresponda a la Nación, podrán ser adelantados por esta en todo el territorio nacional, de manera
directa o indirecta a través de cualquier modalidad contractual, previa la expedición de la respectiva licencia (…) ambiental por parte de la
autoridad ambiental correspondiente‖319
. Y que ―los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos en
ningún caso serán oponibles a la ejecución de proyectos, obras o actividades a los que se refiere el artículo primero del presente decreto‖320
. Sin
duda, el considerar de interés nacional las actividades que además posiblemente requieran de licencia ambiental (como las relacionadas con
minería o explotación de hidrocarburos) y ubicarlas jurídicamente por encima de los planes de ordenamiento desvirtúa el contenido de la ley y
deteriora la autonomía de la que pueden gozar los municipios en el país.
Más recientemente, en febrero de 2010, se modificó el artículo 34 del código de minas para incorporar dentro de las posibles excepciones las áreas
de reserva forestales y las áreas de reservas forestales regionales, con lo cual, la intención de sobrepasar los instrumentos municipales de
ordenamiento, también se llevaba al nivel regional.
Estos desarrollos normativos recientes, que pueden verse como imposiciones se encuentran a tono con el proceso de re-centralización que vive
actualmente Colombia, expresado en el recorte de recursos y de poder de decisión a las entidades territoriales, en especial a los municipios y a
favor del gobierno central.
319 Artículo 1.
320 Artículo 2.
259
Hoy, luego de la y aprobación del nuevo Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014)321
, el debate vuelve a tener lugar, dada la coyuntura de
movilización social que ha despertado un caso emblemático de aprovechamiento de oro en un ecosistema de páramo. En particular se ha evitado,
la explotación minera de cualquier tipo y en cualquier condición, así como se ha ratificado la posibilidad que tienen los municipios de declarar
áreas protegidas locales. En detalle, según la versión final del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011), los ―Municipios podrán designar
áreas protegidas locales en las categorías de Parque Natural Local, Santuario de Vida Silvestre, reserva de uso sostenible, refugio de vida silvestre,
reserva de servicios ecosistémicos y parques ecológicos recreativos, de conformidad con la reglamentación que se expida‖, según aparece en el
artículo 120. Pero al mismo tiempo, el gobierno nacional está impulsando la creación de la Agencia Nacional Minera, lo que implica la posible
redefinición de qué entidad sería la encargada de otorgar las licencias ambientales para la exploración y la explotación minera.
Sin duda, la discusión y las tensiones continuarán y se acentuarán conforme el país avance con más decisión en la ruta de convertirse en un
productor minero y de petróleo.
ENFOQUES DESARROLLADOS POR PAÍS –O GOBIERNO SUB NACIONAL- PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS MARCOS DE
ZONIFICACIÓN
CUADRO. ENFOQUES DESARROLLADOS DE OT EN BOLIVIA, CHILE, COLOMBIA, ECUADOR Y MÉXICO
BOLIVIA CHILE COLOMBIA ECUADOR MÉXICO
321 Los planes nacional de desarrollo en Colombia, se elevan a Ley de la República, por consiguiente tienen jerarquía jurídica y deben estar acorde con el resto
del marco normativo. El actual proyecto de ley plantea que la minería y la explotación de hidrocarburos, será una de las cinco ―locomotoras‖ del desarrollo en
Colombia,
260
BOLIVIA CHILE COLOMBIA ECUADOR MÉXICO C
ON
CEP
TOS
UTI
LIZA
DO
S
Los planes de OT tienen dos componentes: plan de uso del suelo y plan de ocupación del territorio
(1).
La propuesta de ocupación del territorio comprende un “sistema jerarquizado de asentamientos poblacionales, con roles y funciones productivos y de servicios, como base para orientar la distribución de la población, la integración física, la dotación de servicios básicos y sociales y la generación de oportunidades de desarrollo para la población, en función de las potencialidades y recursos existentes”.
El mercado es la mejor modalidad y estrategia para asignar los recursos.
Enfoque integral del territorio, reconociendo procesos culturales, económicas, sociales y políticos ligados a la producción del espacio.
Se debe lograr un ordenamiento físico-territorial que promueva el desarrollo socio-económico en armonía con la naturaleza, garantizando a todos los sectores el acceso a servicios, vivienda, infraestructura y equipamientos, así como la plena realización de sus derechos.
Reconoce al territorio como fuente natural de inequidades, dadas las intervenciones generadas en él, todas ellas vinculadas a procesos sociales que operan en contextos de poder determinados.
OT es definido como conjunto de políticas democráticas y participativas de los GAD´s que permiten su apropiado desarrollo territorial.
Planificación con autonomía para la gestión territorial, que parte de lo local a lo regional en la interacción de planes que posibilitan la construcción de un proyecto nacional.
Debe estar basado en el reconocimiento y la valoración de la diversidad cultural y la proyección espacial de las políticas sociales, económicas y ambientales.
Promover un adecuado nivel de bienestar a la población en donde prime la preservación del ambiente para las futuras generaciones.
Ordenamiento ecológico, entendido como el instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias del deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos.
Cada orden de gobierno (federal, local y municipal) está obigado a formular su plan de ordenamiento ecológico para su territorio
De igual forma regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población se llevarán a cabo a través de:
El programa nacional de desarrollo urbano;
261
BOLIVIA CHILE COLOMBIA ECUADOR MÉXICO ZO
NIF
ICA
CIÓ
N
Es parte del OT. Define zonas con un manejo
o destino homogéneo que en el futuro serán sometidas a normas de uso a fin de cumplir con los objetivos para el área.
Metodología: i) descripción del componente físico-biológico
(2). Y, ii)
componente socio económico
(3).
La ley entrega a las autoridades municipales, entre otros, instrumentos como la clasificación del suelo (urbano, suburbano, rural, de expansión, de protección); y las unidades de actuación urbanística: áreas planificadas y gestionadas conjuntamente para garantizar el uso racional del suelo y la dotación de infraestructuras.
La ley 902 de 2004 modificó algunas consideraciones para el caso de suelo urbano.
La explotación de hidrocarburos ha tenido mayor importancia para los diferentes gobiernos, lo que se expresa en la cantidad de disposiciones dadas sobre la zonificación petrolera.
En los 70s se realizó el trazado de los bloques petroleros.
La minería se ha realizado de manera informal, no sigue un orden definido de las áreas mineras, las mismas que se encuentran dispersas en todo el país.
Fuente: Informes país. 2011. Elaboración propia.
Notas: (1) Plan de Uso del Suelo comprende la ―asignación de usos del suelo, realizada en base a la zonificación agroecológica económica (ZAE) mediante la
delimitación de espacios territoriales, definidos y caracterizados en correspondencia con su aptitud, potencialidades ecológicas y condiciones
socioeconómicas específicas(…)‖: (2) Se utiliza variables como: altitud, amplitud de relieve, pendiente, grado de disección, litología, temperaturas, precipitaciones, heladas, características de las
cuencas y sub cuencas, cuerpos de aguas superficiales y subterráneas, tipo de material parental, fallas geológicas, tipos de yacimientos minerales e
hidrocarburos, textura y profundidad efectiva del suelo, densidad aparente, drenaje, erodabilidad, amplitud del período con déficit hídrico, aspectos químicos,
cobertura vegetal, tipo de uso de la tierra y extensión, deslizamiento y erosión de los suelos, especies de fauna, etc. (3) Analiza variables como: demográficas, educación, salud, servicios públicos (agua potable, alcantarillado, electrificación, telecomunicaciones, vivienda,
modalidades y características de la producción, destacando los sistemas agrícola, pecuario, forestal, industrial, artesanal y minero, y empleo/desempleo.
También se incluye información sobre infraestructura caminera, red de ferias, transporte, y servicios complementarios a la producción y comercialización,
inversiones públicas y privadas.
Precisiones:
6) En Chile, conviven en la actualidad formas o enfoques de hacer zonificación o planificación territorial:
262
o la planificación espacial322
, donde los vectores preferentes para hacer levantamiento y mapas, son los perfiles o tipologías de
suelo, recursos que sustenta, y los asentamientos humanos, como población que ocupa un espacio geográfico. Desde este enfoque
se nutre la tradición de la planificación, y logra hegemonía en la definición de instrumentos jurídicos y de gestión. Establece y
describe espacios territoriales que se observan técnicamente ajustados para procesos desarrollar procesos de planificación..
o las planificaciones centradas en la interacción de actores, en la convicción que son estos los que transforman a los territorios.
Aquí se reconocen las organizaciones sociales, las administraciones regionales-locales, las empresas e instituciones afines y, las
comunidades activas, en el ejercicio de los derechos preservación del suelo y disputa de los recursos, en función de intereses
diversos, que las más de las veces amenazan la sustentabilidad territorial. El marco de acción se configura por los acuerdos y
disensos de quienes participan, y, cuya posibilidad de articular estrategias de desarrollo inclusivas y sostenibles se encuentran mas
cercana a la esfera de acción de los Gobiernos regionales y locales, que a otras entidades públicas sectoriales.
7) Así, en Chile, en ambos enfoques de planificación se considera que la gestión del territorio radica en las personas, y difieren de los énfasis y
correlación que se establece entre estas y los instrumentos y reglamentaciones. En consecuencia tanto políticas, como planes, programas y
proyectos incorporan, de un modo u horizonte disímil, la herencia social e histórica de las comunidades, la satisfacción de las demandas y las
necesidades de la población, y la construcción de horizontes compartidos.
8) EN Chile, los modelos y las prácticas de gestión expresan tipos de aproximaciones de desarrollo territorial diferentes: unos, de arriba hacia
abajo, regidos o gobernados por autoridades públicas y privadas; y, otros abajo hacia arriba, acumulando y agregando intereses desde la base
social, en un proceso de construcción de actoría y capacidad de hacer. La primera de las formas, de arriba abajo, es más características de las
estrategias sectoriales, ministeriales del Ejecutivo. Las segundas, de abajo hacia arriba, están más cercanas a las acciones o programas locales
-regionales o municipales..
9) EN Chile, este enfoque territorial, a nivel de experiencias o casos (y no de una política estructurada institucionalizada), manifiesta el empleo de
estrategias complementarias con el fortalecimiento de las dinámicas locales. El proceso de planificación, sobre todo en el enfoque centrado en
la relación de actores, exige tener en cuenta algunas consideraciones prácticas, con el propósito de ajustar tiempos, capacidades, recursos y
esfuerzos conducentes al logro de objetivos y resultados.
10)
PROCESOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y OT
Precisiones:
En Bolivia, la nueva CPE (Art. 242) explicita que la participación y el control social son una de las bases de los derechos políticos de los
bolivianos. Específicamente se dice que los ciudadanos tienen el derecho a ―La fiscalización de los actos de la función pública‖ (Art. 26). Se
322 Ha sido la modalidad dominante en el diseño de políticas y estrategias de desarrollo de los territorios. La que alcanza su mayor nivel de expresión gracias a la
labor desempeñada por ODEPLAN, oficina antecesora del Ministerio de Planificación.
263
incluye un título completo referido a participación y control social, que menciona que esta participación implica: 1. Participar en la formulación
de las políticas de Estado,…3. Desarrollar el control social en todos los niveles del gobierno y las entidades territoriales autónomas,
autárquicas, descentralizadas y desconcentradas,….6. Conocer y pronunciarse sobre los informes de gestión de los órganos y funciones del
Estado,…7. Coordinar la planificación y control con los órganos y funciones del Estado‖. La misma CPE establece que una ley debe definir el
marco para el ejercicio del control social. A la fecha, esa ley no se ha promulgado, y la discusión del tema apenas ha comenzado.
En Bolivia, las normas relativas a ordenamiento territorial, no prevén procesos de participación social. Específicamente, la ―Normatividad del
Proceso de Ordenamiento Territorial‖ ni siquiera menciona el tema de la participación social en la elaboración y aplicación de los planes de
ordenamiento territorial.
En Ecuador, la elaboración de los planes de desarrollo y OT debe hacerse de manera participativa. En la Constitución se determina que en todos
los niveles de gobierno habrán instancias de participación conformadas por autoridades electas, representantes del gobierno y ciudadanía para
la elaboración de planes y políticas, mejorar la calidad de la inversión pública, entre otros.
En Ecuador, se tiene previsto la conformación de Sistemas de Participación Ciudadana en cada GAD, los cuales tienen como fines: i) deliberar
sobre las prioridades de desarrollo en sus respectivas circunscripciones, así como conocer y definir los objetivos de desarrollo territorial, líneas
de acción y metas; participar en la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo y de OT; y, en general, en la
definición de propuestas de inversión pública; iii) elaborar presupuestos participativos de los gobiernos; iv) participar en la definición de
políticas públicas; v) generar las condiciones y mecanismos de coordinación para el tratamiento de temas específicos que se relacionen con los
objetivos de desarrollo territorial; vi) fortalecer la democracia local con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y
control social; vii) promover la participación e involucramiento de la ciudadanía en las decisiones que tienen que ver con el desarrollo de los
niveles territoriales; y, viii) impulsar mecanismos de formación ciudadanía para la ciudadanía activa.
En Ecuador, tanto la Constitución como la Ley Orgánica de Participación Ciudadana prevén -procesos de Consulta Previa a las comunidades
respecto a decisiones o proyectos que tengan impactos ambientales. No obstante, estos no especifican ningún carácter vinculante u obligatorio
en los procesos respecto a la decisión de realizar un proyecto o de no realizarlo. La Constitución se muestra como un marco normativo
avanzado respeto al reconocimiento de los derechos de las comunidades, pueblos y nacionales, así como el reconocimiento de derechos a la
naturaleza. Estas normativas se alinean además a acuerdos internacionales ratificados por el país, entre los que se encuentran el Convenio No.
169 de la OIT ratificado en 1998 y a la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas ratificado en 2007.
Adicionalmente, estos instrumentos internacionales tienen el carácter supralegal de acuerdo a lo establecido en la Constitución:―los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos más favorables a los contenidos en la Constitución,
prevalecerán sobre cualquier otra norma jurídico acto del poder público‖ (art. 424). Sin embargo, han existido importantes reclamos de la
representación indígena por la falta de cumplimiento del proceso de consulta y la violación de este derecho colectivo, tanto en los procesos de
aprobación de leyes como de proyectos de manejo de recursos naturales como los petroleros y mineros. De una forma más específica el artículo
81 de la Ley Orgánica de Participación determina que la consulta se haga en un plazo razonable de tiempo y de forma oportuna, además que
tiene el carácter de obligatoria; y, en los casos de no obtenerse el consentimiento de la comunidad consultada se debe proceder conforme al
texto constitucional y legal. Al mismo tiempo, se prevé la participación de los beneficios que se derivan de los proyectos relacionados con la
prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables y que se realicen en sus territorios.
264
En Ecuador, la planificación ha estado tradicionalmente realizada por el gobierno central. En un inicio se encargó esta tarea a la Junta Nacional
de Planificación y Coordinación Económica, la cual tenía como función realizar los planes de desarrollo en el área económica. En 1979 se creó
el Consejo Nacional de Desarrollo, el cual fue reemplazado por la Oficina de Planificación de la Presidencia de la República en 1998.
Posteriormente, en 2004, se crea la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) que reemplaza a la Oficina de
Planificación en sus funciones. SENPLADES ha expedido dos planes de desarrollo, el primero fue el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, y
el segundo, que está vigente, el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013.
En Ecuador, históricamente la zonificación y el OT ha sido una atribución directa de los municipios debido a las competencias que tienen sobre
el uso y control del suelo y la planificación del desarrollo físico y cantonal en las áreas urbanas y rurales. A través de estos planes se ha
desarrollado la zonificación de los asentamientos humanos, la determinación de los sitios de poblamiento, recreación, el desarrollo de las
actividades industriales, económicas, servicios básicos e infraestructura y la reserva de espacios verdes. Así como, analizar y preveer las
posibilidades de crecimiento de la población y determinar las zonas de expansión.
En Ecuador, en la actualidad hay varias instituciones involucradas en la zonificación y ordenamiento territorial. En el cuadro siguiente se puede
observar todas las instituciones involucradas en el ordenamiento territorial y zonificación en el ámbito de los recursos no renovables, de
acuerdo a sus objetivos institucionales.
INSTITUCIONES INVOLUCRADAS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL VINCULADO AL SECTOR DE LOS RECURSOS NO RENOVABLES
INSTITUCIÓN
OBJETIVOS
MINISTERIO COORDINADOR DE
SECTORES ESTRATÉGICOS
Incrementar la competitividad sistémica nacional y la redistribución y equidad desde los sectores estratégicos
Incrementar la autonomía técnica y tecnológica de los sectores estratégicos
Reducir los impactos ambientales en la gestión y ejecución de los proyectos
Incrementar la soberanía (autosostenibilidad) energética
MINISTERIO DE RECURSOS NO
RENOVABLES
Canalizar la inversión para lograr la diversificación de la oferta y el uso de hidrocarburos
Constituir un nuevo modelo de administración, regulación y control de los recursos no renovables
Desarrollar sustentablemente las actividades relacionadas con los recursos no renovables
MINISTERIO DEL AMBIENTE
Conservar y utilizar sustentablemente la biodiversidad
Prevenir la contaminación, mantener y recuperar la calidad ambiental
Mantener y mejorar la cantidad y calidad del agua a través del manejo sustentable de las cuencas hidrográficas
Reducir el riesgo ambiental y la vulnerabilidad de los ecosistemas
Integrar sectorial, administrativa y territorialmente la gestión ambiental nacional y local
GOBIERNOS AUTÓNOMOS Elaboración de planes de desarrollo
265
DESCENTRALIZADOS Elaboración de planes de ordenamiento territorial
SECRETARÍA NACIONAL DE
PLANIFICACIÓN
Coordinar el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa
Impulsar el desarrollo integral del país
Coordinar acciones para el cumplimiento de las metas y objetivos del Plan Nacional de Buen Vivir
Promover la desconcentración y descentralización
Establecer planes, programas, proyectos de reforma institucional, ordenamiento territorial, inversión pública y
planificación
Fuente: Informes país. 2011.
En Colombia, la Ley de Desarrollo Territorial (ley 388) se sostiene en tres principios que inspiran el articulado de la norma: i) La función
social y ecológica de la propiedad: se refiere a la naturaleza de la propiedad y a su interdependencia, en el caso de las aglomeraciones urbanas,
con las características de los bienes públicos. En tal sentido, este principio alude a la necesaria intervención del Estado en la definición del
volumen de recursos que han de ser asignados para poner a disposición de toda la población los bienes de consumo colectivo. Ello implica para
los entes administrativos tomar decisiones sobre los usos del suelo y los equipamientos urbanos y la apertura de canales de participación
democrática de los ciudadanos en las decisiones sobre el ordenamiento del territorio; ii) La prevalencia del interés general sobre el
particular: este principio fundamenta la intervención del ente público sobre el uso y destino de la propiedad (reserva de tierras urbanizables)
para atender de manera adecuada y oportuna la demanda de vivienda de interés social; y, iii) El reparto equitativo de las cargas y los
beneficios: mediante este principio se pretende impartir un trato equitativo a todos los ciudadanos frente a las normas urbanísticas, sobre la
base del principio de la igualdad de los ciudadanos ante las leyes. Para tal efecto, las autoridades pueden y deben hacer uso de los instrumentos
necesarios para regular la distribución de la renta (las plusvalías urbanas) y regulando las condiciones bajo las cuales se genera dicha renta por
la intervención estatal (equidistribución de los costos y beneficios de la urbanización). De esa forma, se evitará el enriquecimiento injustificado
de algunos particulares en detrimento de terceros; se posibilitará la captación de plusvalías derivadas de las decisiones urbanas públicas y
privadas; y se canalizará parte de las plusvalías a través de fondos de compensación o de la transferencia de derechos de construcción y
desarrollo u otros estímulos tributarios (Molina, 1997).
En Colombia, los planes de OT deben definir estrategias e instrumentos de corto, mediano y largo plazo, correspondiente cada uno a un período
de mandato de gobierno. Así un plan tiene vigencia de 12 años. Estos planes tienen tres componentes: i) general: contiene los objetivos,
estrategias y contenidos estructurales de largo plazos; ii) urbano: se refiere a las políticas, programas y normas para encauzar y administrar el
desarrollo físico urbano; y, iii) rural: políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los
asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo. Los planes deben tener un programa de ejecución
que define con carácter obligatorio las actuaciones sobre el territorio previstas para el período correspondiente de la administración municipal.
Debe señalar actividades, recursos y responsables, y deberá integrarse al plan de inversiones para que sea aprobado y ejecutado por las
autoridades correspondientes. La formulación de los planes de ordenamiento es de iniciativa del alcalde, con el soporte de su respectiva Oficina
266
de Planeación. El documento técnico debe ser presentado al Consejo de gobierno para su aprobación. Una segunda fase de concertación
comprende dos actividades: el estudio del plan por parte de las autoridades ambientales323
, para que den su visto bueno, y la discusión por parte
del Consejo Territorial de Planeación y de la ciudadanía. Esta instancia tiene 30 días para emitir su concepto y sus recomendaciones. En ese
interim, esta instancia debe consultar la propuesta de plan con los gremios económicos y las agremiaciones profesionales, y convocar
audiencias públicas con las Juntas Administradoras Locales324
y con entidades comunitarias, cívicas, gremiales y ecológicas para escuchar sus
opiniones y recomendaciones325.
Una vez surtido ese paso, el Alcalde debe presentar la nueva versión del plan al Concejo Municipal o Distrital
para su aprobación. En caso de que no se llegue a un acuerdo para su aprobación, el Alcalde puede expedirlo por decreto.
En Colombia, los procesos de ordenamiento deben contar con la participación democrática de los ciudadanos en el ordenamiento del territorio
y con el diálogo y la concertación entre los diferentes agentes de la vida municipal. Esto con el fin de acordar un horizonte común y una
vocación territorial que se desarrolle en el mediano plazo y que tenga la posibilidad de ser ejecutada en los planes de desarrollo que cuentan
con un horizonte temporal menor.
323 En Colombia las autoridades encargadas de la revisión y aprobación técnica de los Planes de Ordenamiento son las Corporaciones Autónomas Regionales,
que hacen parte del Sistema Nacional Ambiental, dirigido por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. 324
Las Juntas Administradoras Locales son organismos de representación de los habitantes de una comuna (áreas urbanas), corregimiento (áreas rurales) y de las
localidades de los distritos. Están conformadas por un número variable de miembros, elegidos cada cuatro años por voto popular. No en todos los municipios
colombianos existen las Juntas Administradoras Locales, pues su creación es competencia discrecional de las autoridades locales. 325
La ley creó el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial como una instancia asesora de la administración municipal o distrital en materia de
ordenamiento territorial. Está integrado por funcionarios de la administración y por representantes de las organizaciones gremiales, profesionales, ecológicas,
cívicas y comunitarias vinculadas con el desarrollo urbano. En las ciudades donde existan curadores urbanos, éstos forman parte del Consejo Consultivo. El
Consejo debe hacer seguimiento al Plan de Ordenamiento y proponer revisiones y ajustes cuando sea el caso. Desafortunadamente, la figura no ha sido empleada
en toda su dimensión.
5 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Las principales conclusiones a las que llega este informe comparativo son:
1. Indefinición conceptual y voluntarismo político. Tal como lo señala la Carta Europea de 1983,
el ordenamiento del territorio es más la ―expresión espacial de la política económica, social,
cultural y ecológica de toda sociedad‖ que un punto de partida para una convivencia ideal.
Sin embargo, en el examen realizado, es posible afirmar que existe poca claridad en la definición
conceptual imperante. Efectivamente, en las diversas organizaciones y gobiernos de América
Latina no existe un consenso sobre lo que es el ordenamiento territorial y la zonificación
económica y ecológica. De esta manera, las definiciones cubren desde temas enfocados a uso de
suelos y vocaciones de los terrenos superficiales hasta amplias declaraciones sobre sostenibilidad,
justicia y eliminación del conflicto.
Por ello, en muchas ocasiones, estas definiciones son más declaraciones políticas de lo que debe
ser, antes que herramientas conceptuales de lo que es.
2. Ordenamiento del territorio como ejercicio de poder. Los procesos de ordenamiento del
territorio –y de los recursos que en él se encuentran— no es necesariamente democrático y
participativo. Esta es una opción, deseable por ciertos grupos, pero no la única que se ha
implementado a lo largo de la diversas experiencias.
En este sentido, el ordenamiento territorial es, ante todo, un ejercicio de poder que se plasma en
el espacio y en visiones de desarrollo (o narrativas territoriales). Por ejemplo, el ordenamiento
territorial resultante de un modelo exportador es muy diferente a uno post-extractivista que
promueva la autosuficiencia.
De esta manera, el ordenamiento territorial es una narrativa territorial que procura constituirse en
territorio. Asimismo, este ejercicio de poder se actualiza a través de políticas públicas o de
movimientos sociales.
En relación con ello, las experiencias de implementación de sistemas de ordenamiento territorial
en América Latina no parecen haber contribuido a disminuir los conflictos sociales. Por el
contrario, dichas legislaciones y herramientas son utilizadas en tales conflictos por actores
diversos como manera de avanzar de acuerdos a sus propios fines, generalmente opuestos a los de
los gobiernos centrales.
Así, en varios países, gobiernos sub-nacionales y poblaciones opuestos al desarrollo de industrias
extractivas, vienen utilizando los mecanismos de OT y ZEE como forma de oponerse a este
desarrollo.
En esta línea, cabe destacar que en varias de las experiencias examinadas, los procesos de
zonificación se construyen sobre la base de información únicamente superficial. Al no contarse
con información del subsuelo, la evaluación sobre los usos potenciales del territorio se limita de
manera sustancial, con especial detrimento de las actividades extractivas.
268
3. De ordenamiento urbano a ordenamiento regional. El ordenamiento del territorio siempre está
ligado a unidades políticas que imponen condiciones y límites de acceso, uso y apropiación del
espacio. Estas unidades son generalmente el Estado-nación, pero pueden ser ciudades o gobiernos
federales o sub-nacionales.
La historia reciente de los procesos de ordenamiento territorial en América Latina proviene de
experiencias de ordenamiento urbano, las cuales no fueron concebidas para enfrentar amplios
territorios regionales y menos aún a poblaciones con fuerte desigualdad económica y social y la
presencia de actividades económicas extractivas, como son las mineras y petroleras.
Las escalas de lo que se busca ordenar, son claves para el diseño de las políticas públicas. Uno de
los mayores retos que enfrentan los procesos de ordenamiento del territorio en América Latina es
pasar del planeamiento de ciudades a la administración de poblaciones y recursos naturales en
regiones complejas con fuertes desigualdades sociales y económicas.
La experiencia muestra que el ordenamiento del territorio que compromete recursos naturales no-
renovables se complica cuando la economía del país es altamente dependiente de la explotación
de estos recursos.
Como contraejemplo se encuentra Costa Rica, que ha podido limitar minería a tajo abierto dado
que su economía no es dependiente de los minerales.
Es decir, un proceso de ordenamiento del territorio exitoso tiene que ser planeado e
implementado junto con estrategias de diversificación de la economía.
4. Fragmentación espacial y creación de territorios autónomos. En varios casos, los procesos de
ordenamiento territorial impulsan fuerzas de descentralización y autonomía política y económica,
promoviendo la creación de renovadas unidades territoriales. Esta situación no solo cuestiona el
paradigma de Estado-nación imperante en América Latina –lo cual va de la mano con el
surgimiento y reconocimiento del multiculturalismo— sino que también supone una tensión con
las políticas económicas y los programas sociales de los gobiernos centrales.
La distribución de los beneficios hacia poblaciones específicos (por ejemplo, poblaciones
indígenas, afro-descendientes o comunidades campesinas) en varios casos está conduciendo a la
creación de mecanismos de ciudadanías diferenciadas con derechos territoriales especiales. En
diferentes grados, tal situación ocurre en Bolivia, Colombia y Ecuador.
Sin embargo, no es la única alternativa. Se pueden lograr mejoras en la calidad de vida de
poblaciones diversas sin crear nuevas adscripciones territoriales.
Asimismo, la creación de autonomías territoriales indígenas –como el caso de los Territorios
Comunitarios de Origen en Bolivia— no necesariamente asegura la generación de espacios
democráticos y no discriminatorios de circulación de beneficios, posesión de la tierra o capacidad
de tomar decisiones colectivas. Especialmente notoria es la discriminación de género encubierta
por dichos derechos colectivos.
5. Ecología política de las industrias extractivas. Un elemento poco desarrollado en el debate
sobre ordenamiento del territorio y actividades productivas es la importancia de los sistemas
ecológicos en la toma de decisiones. De esta manera, las opciones de desarrollo regional y/o
269
nacional y los usos del territorio no son idénticos para todas las industrias extractivas. Por
ejemplo, no es lo mismo explotar cobre por encima de los 3,000 msnm que explotar petróleo en el
llano amazónico.
Por tanto, las concepciones y los requerimientos mínimos para un proceso de ordenamiento del
territorio que haga posible la industria minera –y dentro de esta, dependiendo de las escalas y las
técnicas utilizadas— o la de hidrocarburos difiere grandemente.
Cabe señalar que un territorio no se ordena ya que este –en un sentido simplista— es una realidad
tangible dada. El objetivo del ordenamiento son las actividades dentro del territorio desarrolladas
por diferentes grupos humanos.
Por tanto, conviene entender el ordenamiento del territorio como los mecanismos que regulan el
acceso, el uso y el beneficio de recursos naturales a determinados grupos. En este sentido,
interesa examinar –tal como lo sugiere la ecología política— quiénes se benefician de esas
formas de acceso y distribución de los recursos.
6. Visiones de desarrollo encontradas. En buena parte del debate sobre ordenamiento del territorio
subyace una doble tensión. De un lado, existe una tensión de escala entre lo local y lo nacional
que se produce cuando el Estado recibe gran parte de los beneficios de la explotación de los
recursos naturales vía impuestos y las poblaciones locales concentrar gran parte de los impactos
negativos.
De otro, existe un debate ideológico no resuelto en marcha entre –de manera muy general— una
visión agrarista y estática y otra promotora de procesos de modernización. En ese debate, los
procesos de ordenamiento del territorio se convierten en arena de lucha política.
Las principales recomendaciones de políticas públicas a las que apunta este informe son:
1. Redimensionar los alcances de los procesos de ordenamiento territorial. Aunque obvia pero
urgente, una primera recomendación consiste en comprender y definir la naturaleza, los alcances
y los límites de los procesos de ordenamiento territorial.
Los mecanismos de ordenamiento del territorio son instrumentos adecuados para organizar la
zonificación urbana y los usos superficiales de unidades territoriales de mediano alcance. En esta
línea se diseñaron las experiencias primeras en Colombia y en Madre de Dios, en el Perú.
En Colombia, por ejemplo, el diseño de los planes de ordenamiento del territorio dura alrededor
de tres meses y guía los programas de acción de cada período de gobierno municipal. De esta
manera, están concebidos como procesos rápidos que guían la acción y se modifican de manera
periódica con el cambio de las condiciones socio-económicas y ecológicas.
Sin embargo, si el propósito es oponerse al desarrollo de industrias extractivas –incluyendo las
actividades de exploración—, los planes de ordenamiento territorial no parecen ser la herramienta
más adecuada. Para estos fines, es más consistente la designación de áreas libres de minería e
hidrocarburos bajo la identificación de determinados valores y argumentos –tanto sociales como
ecológicos— que pueden ser revisados de manera periódica.
270
De otro lado, para promover tomas de decisión más informadas sobre la pertinente del desarrollo
de proyectos extractivos en determinadas áreas, se recomienda introducir instrumentos
adicionales a los Estudios de Impacto Ambiental. Ellos son, los estudios de impactos
acumulativos –tanto temporales como espaciales— y los estudios de valoración económica y
social. Esta valoración, podría incluir formas no clásicas de cuantificación de recursos como, por
ejemplo, la valoración paisajística.
2. Evaluar los riesgos de creación de autonomías territoriales. Una de las mayores tensiones que
existe entre, de un lado, políticas y programas de los gobiernos centrales y, de otro, demandas de
movimientos sociales –sean indígenas o no—, es la tendencia a crear unidades territoriales con
derechos y legislaciones especiales. Ello es especialmente evidente en los casos de Bolivia y
Ecuador. En el Perú, la legislación ha creado sistemas de distribución de recursos provenientes de
las industrias extractivas ligados a principios territoriales. Ello no solo ha generado una enorme
disparidad en la distribución de estos recursos financieros, sino que es políticamente complejo
eliminar esos derechos especiales.
Por ello, antes de avanzar en la creación de autonomías territoriales conviene evaluar los riesgos
y, se recomienda enfocarse en seguir principios de ciudadanía universal.
3. Promover el desarrollo regional. Otra de las tensiones mayores que se produce en el marco del
desarrollo de industrias extractivas es la oposición entre poblaciones rurales y urbanas dada la
tendencia de las últimas a capturar los beneficios y las primeras los impactos negativos.
En esta línea, los planes de ordenamiento territorial deberían de contribuir a cerrar estas brechas y
promover la migración rural-urbana existente en mejores condiciones; por ejemplo, creación de
planes urbanos con dotación de servicios básicos adecuados
Finalmente, los planes de ordenamiento deben de procurar el fortalecimiento de economías
regionales –como en el caso de Chile— a través de la promoción de economías más
diversificadas que, sobre la base de las rentas generadas por las industrias extractivas, provean de
bienes y servicios a dichas industrias.
