Extravíos del Neo Constitucionalismo

Jorge H. Botero AnguloPresidente Ejecutivo de Fasecolda1

Santa Marta, mayo 9 de 2014

1Agradezco a Jhonatan Gómez Pérez, abogado muy distinguido de la Universidad del Norte, su generosa, paciente y eficaz contribución en la investigación que soporta esta conferencia.

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Contenido      1. Enunciación del problema que habrá de ocuparnos....................................... 3

2. Implicaciones de la noción “Estado Social de Derecho” para la definición de competencias de los órganos estatales.............................................................. 3

3. Sumaria revisión de las potestades que a la Corte Constitucional asigna la Carta como juez constitucional. .......................................................................... 5

4. El papel de la Corte en la protección de los derechos fundamentales ........... 7

5. El “Estado de Cosas Inconstitucional” .......................................................... 10

6. Competencia de la Corte para declarar el “Estado de Cosas Inconstitucional”.......................................................................................................................... 15

7. ¿Son posibles los fallos “inter comunes”? .................................................... 19

8. Contexto político de las actuaciones extra-constitucionales de la Corte. ..... 21

9. Implicaciones del protagonismo de la Corte en la definición de las políticas públicas............................................................................................................. 23

10. ¿Qué hacer para recuperar el balance de poderes previsto en la Constitución? .................................................................................................... 26

 

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Apreciados colegas: Tengo claro que si en esta intervención de cierre del Congreso de Derecho Seguros que auspicia Fasecolda, y que gracias a la presencia de ustedes ha tenido un éxito tan gratificante, diese una estupenda conferencia sobre teoría legal de los seguros, se abriría una divertida polémica para tratar de establecer quién ha sido el escritor oculto que ha realizado su mejor esfuerzo para que yo pueda hacer un papel decoroso. ¿Habrán sido Luis Eduardo Clavijo y sus pupilos? ¿Tal vez Bernardo Botero Morales en ejercicio de la solidaridad derivada de un parentesco entre nosotros, que, por ahora, es apenas presuntivo? Por el contrario, si me limitara a decir unas palabras ceremoniales, más pronto llegaríamos a la fiesta de clausura que es- hay que reconocerlo- lo que a estas horas del viernes todos queremos, pero este servidor, que es un polemista incorregible en los temas que constituyen la agenda nacional, habría dejado pasar una ocasión dorada para exponer ante ustedes una cuestión que creo fundamental para la suerte de las instituciones democráticas.

1.  Enunciación  del  problema  que  habrá  de  ocuparnos   Me refiero a la apropiación de una parcela importante del poder político que corresponde al Gobierno por parte de la Corte Constitucional a través de la emisión de sentencias de tutela de alcance general que derivan de la declaración de “Estados de cosas inconstitucionales”. Utilizando este mecanismo, la Corte ha tomado el liderazgo para afrontar problemas tan graves como el desplazamiento de poblaciones enteras por actores ilegales, los problemas de seguridad que afrontan los defensores de derechos humanos, el hacinamiento carcelario o la crisis del sistema de salud. Las preocupaciones que expondré parten del reconocimiento de que esos problemas requieren acción prioritaria y eficaz de las autoridades, incluida, por supuesto, la Corte Constitucional aunque esta, por las razones que se expondrán, no puede desbordar su marco de competencias por nobles que sean sus objetivos.

2.  Implicaciones  de  la  noción  “Estado  Social  de  Derecho”  para  la  definición  de  competencias  de  los  órganos  estatales   Suele decirse en tono laudatorio generador de amplio consenso que la Carta de 1991 representa un punto de quiebre en la historia constitucional de Colombia por haber instaurado entre nosotros el “Estado Social de Derecho”. Desde el punto de vista formal tal afirmación es cierta pero de escasa relevancia. Lo que verdaderamente importa no es el énfasis “social” que el texto constitucional contenga, sino la manera como ese enunciado encarna en la actividad del Estado, medido, por ejemplo, en el volumen y estructura del gasto público; y en la realidad social subyacente, teniendo en cuenta la

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evolución de los indicadores de necesidades básicas insatisfechas, la evolución de la pobreza, la distribución del ingreso o las expectativas de vida, entre otros. Pero si el criterio dominante fuere el formal, el Estado Colombiano sería desde 1936 un Estado de Derecho, y con mayor razón desde la reforma constitucional de 1968. Entonces se escribió en el artículo 32 de la Carta que el desarrollo económico tiene “como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad, y de las clases proletarias en particular”, expresiones estas que suenan no menos progresistas que las que la Constitución del 91 consagra. Si se tienen en cuenta estas realidades, países tales como Estados Unidos, Chile y México, que no usan ese apelativo, deberían ser reconocidos como Estados de Derecho. Habría que reconocer igualmente que el nuestro avanza en el proceso de serlo de manera exitosa aunque gradual, circunstancia que suelen pasar por alto los adversarios del sistema, ya no para derrocarlo, que es una postura superada en el discurso político,2 sino para invitar al poder judicial a que se coloque a la vanguardia del Estado y resuelva los problemas que los otros poderes no resuelven por incapacidad o negligencia. Sea ello lo que fuere, lo cierto es que la noción de “Estado Social de Derecho” no sirve como criterio para definir competencias constitucionales entre diferentes órganos y autoridades; ese acento “social” debe orientar la acción de todas las autoridades. Lo que es responsabilidad genérica a nadie individualiza. Tan ligado está al cumplimiento de ese paradigma el alto magistrado como el modesto servidor público. Para afrontar la tarea de hacer un deslinde nítido de competencias es menester acudir a la vieja noción del “Estado de Derecho” que es –ella sí– fecunda en consecuencias jurídicas. En primer término, en cuanto hace referencia a la producción normativa, la cual debe realizarse respetando jerarquías estrictas de modo tal que las normas inferiores que pugnen con las de superior rango han de ser expulsadas del sistema, tarea esta que precisamente corresponde a la Corte Constitucional y al Consejo de Estado en parcelas distintas cuyo deslinde no suele suscitar problemas; y en segundo, porque solo puede predicarse de una organización estatal que es un “Estado de Derecho” cuando las competencias de las diferentes autoridades están definidas con precisión. Eso es lo que, para incomodidad de quienes promueven los paradigmas del “Neo Constitucionalismo”, dice la Constitución en su artículo 122: "No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento...". Han de notar, además, oyentes y lectores, que el encabezamiento de la norma que define los poderes de la Corte señala que ellos deben ser ejercidos “en los estrictos y precisos términos de este artículo”. Parece ociosa esta reiteración de un principio que ya estaba enunciado de manera general y que, por ser inmanente al “Estado de Derecho”, en rigor no                                                                                                                2Pero no en la realidad, tal como lo podemos apreciar en ciertos países del vecindario que no son, ciertamente, México, Costa Rica, Chile o el Uruguay.  

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requería consagración expresa. No lo es, sin embargo. Como la definición última del contenido de la Carta corresponde a la Corte, los constituyentes quisieron dejarle a quienes llegaren ejercer la más alta de las magistraturas, una admonición no por tácita menos contundente: “manténganse en el circulo de sus atribuciones porque, si las desbordan, nadie podrá corregirles”.

3.   Sumaria   revisión   de   las   potestades   que   a   la   Corte  Constitucional  asigna  la  Carta  como  juez  constitucional.   Para los fines que persigo, las atribuciones de la Corte Constitucional pueden dividirse en dos grandes categorías: a) las que versan sobre la preservación de las normas constitucionales frente a otras de jerarquía legal, tanto las que provienen del derecho interno como de tratados internacionales; b) las relativas a la protección de los derechos constitucionales, actuando la Corte en esta hipótesis como órgano de cierre en los procesos de tutela. Tanto unas como otras se encuentran plasmadas en el artículo 241 de la Constitución cuyo texto transcribo, en lo pertinente:

“ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: 1. .................... 2. ....................... 3. ....................... 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. 5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación. 6. ........................ 7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución. 8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. 9. ............................ 10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. .......... 11. ....................”

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Varios aspectos quiero destacar. Mientras la Corte Suprema de Justicia en el anterior orden constitucional estaba atrapada en una estructura binaria, que solo le permitía establecer la conformidad o incongruencia de la norma examinada con la Carta, pronunciando un veredicto sin matices de las normas objeto de examen como “exequibles” o “inexequibles”-, la regulación vigente le da márgenes de decisión a la Corte Constitucional más amplios. En efecto: ella goza de competencia para “Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes”. En su momento, el Congreso pretendió precisar el alcance de las potestades de la Corte, pero esta, mediante sentencia C-037 de 1996, dejo claramente establecido que goza de amplias potestades, provenientes directamente de la Constitución, para definir los efectos de sus sentencias o bien el modo de expulsar del sistema jurídico normas o proyectos de norma que pugnen con ella.

Así las cosas, en la actualidad es claro que es posible aplicar las diferentes fórmulas de modulación temporal de las sentencias (retroactivas, de vigencia inmediata, con efectos diferidos), como también las que condicionan la constitucionalidad de las normas a que ellas se interpreten de una determinada manera. Nada hay que objetar a este respecto. Definida la competencia de la Corte en sentencia generadora de cosa juzgada de forma prudente y razonable, a ello hay que atenerse. Además, cabe anotar que otras cortes o tribunales constitucionales gozan de idénticos atributos para el ejercicio de competencias que, por este aspecto, son similares. Por el contrario, el caso de las “sentencias aditivas o integradoras”3, mediante las cuales la Corte le “enmienda la plana” al legislador, con la adopción de nuevas de reglas de alcance general, resulta problemático. Este modo de proceder desborda el usual entendimiento de las potestades del juez constitucional como “legislador negativo”, en el sentido de que puede aniquilar la ley pero no modificarla, y no encuentra fundamento en la norma atributiva de competencias a la Corte que he transcrito. Un ex constituyente y profesor destacado ha escrito en esta misma línea de pensamiento:                                                                                                                3En sentencia C 109 de 1995, la Corte definió esta modalidad de pronunciamientos y la justificación de su expedición así:  "si el juez, para decidir un caso, se encuentra con una indeterminación legal, ya sea porque el enunciado legal es insuficiente, ya sea porque el enunciado es contrario a la Carta, el juez debe proyectar los mandatos constitucionales directamente al caso, aun cuando de esa manera, en apariencia, adicione el orden legal con nuevos contenidos normativos. El juez en este caso en manera alguna está legislando pues lo único que hace es dar aplicación al principio según el cual la Constitución, como norma de normas, tiene una suprema fuerza normativa (CP art. 4).  (...)  De otro lado, este tipo de decisiones integradoras también encuentra fundamento en el principio de efectividad establecido por el artículo 2º de la Carta, puesto que los órganos del Estado en general, y los jueces y la Corte Constitucional en particular, deben buscar, en sus actuaciones, hacer realidad los principios, derechos y deberes constitucionales así como el orden de valores que la Constitución aspira a instaurar. Es pues natural que los jueces, y en particular el juez constitucional, integren en sus sentencias los mandatos constitucionales.  (...)  Finalmente, estas sentencias integradoras encuentran fundamento en la propia función de la Corte Constitucional en la guarda de la supremacía e integridad de la Carta (CP art. 241). En efecto, en muchas ocasiones una sentencia de simple exequibilidad o inexequibilidad resulta insuficiente, ya que ella podría generar vacíos legales que podrían hacer totalmente inocua la decisión de la Corte. En tales casos, la única alternativa para que la Corte cumpla adecuadamente su función constitucional es que, con fundamento en las normas constitucionales, ella profiera una sentencia que integre el ordenamiento legal a fin de crear las condiciones para que la decisión sea eficaz."  

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“La potestad legislativa es una función que le compete al Congreso y, excepcionalmente, al Gobierno, pero de ningún modo y en ninguna circunstancia a los jueces. Por consiguiente, carece por completo de sentido que, en abierta contradicción con el principio cardinal de la separación de poderes, la Corte Constitucional resuelva violar la Constitución en aras de velar por su integridad y primacía. Y carece de sentido que si uno de los axiomas que siempre se ha esgrimido con razón como soporte de la idea de que el control constitucional debe ser una tarea de los jueces es el de quien hace las leyes no debe ser quien las controle, luego se pretenda que quien las controla también esté facultado para hacerlas”.4

No obstante, debe reconocerse que la Corte ha hecho un uso moderado y selectivo de la potestad que ella misma se ha concedido, en especial para evitar que sus sentencias generen efectos normativos que resultarían contrarios al principio de igualdad. Desde la óptica exclusivamente jurídica la discusión es relevante pero, en verdad, no existe un motivo serio de preocupación en relación con el mantenimiento de los diferentes poderes del Estado dentro de las órbitas de actuación que la Constitución establece. Dicho de otra manera, se trata de una discusión técnica sin trascendencia política.

4.   El   papel   de   la   Corte   en   la   protección   de   los   derechos  fundamentales   Voy, pues, ahora sí, al asunto que quiero debatir; el que tiene que ver con la protección judicial de los derechos fundamentales, tarea que si bien puede culminar en la Corte para los fines relativos a la unificación jurisprudencial, corresponde a todos los jueces de la República; a todos ellos, como es bien sabido, le ha sido asignada la función de velar por la protección de los derechos fundamentales. La precisión no es ociosa. Si la protección de los derechos fundamentales se puede extender a terceros que no son parte del proceso correspondiente, como la Corte lo ha establecido, en varios casos, esas facultades estarían también al alance de los jueces inferiores. Por lo tanto, podría generarse un caos mayor que el que hoy padecemos con la proliferación de múltiples y contradictorios fallos de tutela con consecuencias terribles en términos de seguridad jurídica para la ciudadanía y confusión de las atribuciones de las diferentes reparticiones estatales. Abogado un tanto anacrónico sigo creyendo que en las normas, antes que en la jurisprudencia, se encuentra la solución de los problemas jurídicos, no importa si esas soluciones concuerdan con nuestro particular modo de entender lo justo o lo conveniente. Por eso vuelvo al texto de la Carta.

“ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: .....................

                                                                                                               4Esguerra, Juan Carlos, "La Proteccion Constitucional del Ciudadano", Legis, 2012, p.389.

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9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales. ..........................” (He destacado)

Estas citas son importantes por cuanto nos permiten advertir una diferencia significativa en el grado de determinación de las atribuciones de la Corte. Como juez de las normas infraconstitucionales, nuestra carta le otorga un amplio margen de acción. Radicalmente distinta es la situación en cuanto refiere a la función de tutela de los derechos fundamentales. En esta hipótesis sus grados de libertad, tanto como sus obligaciones, dependen de lo que “determine la ley”, por supuesto, dentro de los linderos que contempla la propia Constitución en su artículo 86. Lo copio:

“Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”. (He destacado)

Quiero invitarlos a que se detengan en la primera de las cláusulas transcritas. Cuando allí se dice que “toda persona” puede acudir ante los jueces para que le protejan sus derechos fundamentales, ¿a quién o quiénes refiere? Evidentemente a quien han propuesto la acción en defensa de sus derechos, que bien puede ser una persona o un conjunto de personas singularmente determinadas que reclaman por supuestamente padecer todas ellas un mismo agravio. Luego a que reparen en la segunda. Siempre hay alguien “respecto de quien se solicita la tutela”, porque es el autor del supuesto agravio. O sea que no se puede promover el proceso –que proceso es, así se pueda adelantar con cierta informalidad– contra personas innominadas. Y ahora sobre la penúltima: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Se advierte enseguida que siempre hay un “afectado”, una persona –o varias- que promueve la intervención del poder judicial para que le proteja: en este

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contexto es accesorio si la procedencia de la tutela está o no condicionada a la inexistencia de otro remedio procesal. Dicho de otra manera, la acción de tutela da lugar a un proceso inter-partes. Sus efectos están confinados a los demandantes y demandados que se determinan en la solicitud de tutela. Los primeros son las personas agraviadas; los segundos, los responsables de poner en riesgo o atentar contra los derechos fundamentales de las personas a favor de quien se emite la orden para protegerlos. El Decreto 2591 de 1991 es el estatuto de jerarquía legal que enmarca, por mandato superior, los poderes de la Corte al revisar las decisiones que adopten los jueces inferiores en materia de tutela. Su artículo 365 aporta la misma idea sobre la estructura de la controversia. Corrobora este punto de vista que la propia Constitución haya establecido un mecanismo de protección de los derechos completamente diferente a la acción de tutela cuando la causa del reclamo es la inactividad de las autoridades en el cumplimiento de previsiones de alcance general. Se trata de la acción de cumplimiento, contemplada en el artículo 87 de la Carta.

Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

Esta regla fue desarrollada por la Ley 393/07. Dos disposiciones suyas son relevantes. La primera define el objeto de la acción así: “Artículo 1º.-Objeto. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”. Si el objeto de este litigio es lograr una orden judicial para que se cumplan las normas “con fuerza material de ley”, las cuales, como es de su esencia, se deben cumplir con relación a aquellos que de ellas derivan derechos u obligaciones. Puede decirse entonces, con certeza plena, que si bien el proceso judicial puede ser iniciado por cualquier persona, los efectos de la sentencia son “erga omnes” o de alcance general, es decir, exactamente lo contrario de lo que está previsto para la acción de tutela. De otro lado, la Ley indica, en su artículo 9, que “La acción de cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela”. Si esta proposición es correcta la contraria también lo es: las reclamaciones encaminadas a lograr que las autoridades cumplan las obligaciones que para ellas emanan de providencias

                                                                                                               5 Decreto 2591 de 1991. ARTICULO 36. Efectos de la revisión. Las sentencias en que se revise una decisión de tutela sólo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta.

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de carácter general, por ejemplo, las que regulan la Seguridad Social en salud, deben tramitarse por el ducto de la acción de cumplimiento. Esto es consecuencia de que el derecho procesal debe interpretarse de manera estricta en aquellos aspectos que son esenciales, entre los cuales se encuentra –nadie vacilará al respecto- los que versan sobre la definición de las acciones, los sujetos autorizados a proponerlas, los que deben responder por las pretensiones que se aducen, el juez competente y las reglas básicas de procedimiento. De lo anterior puede concluirse que la Carta contiene mecanismos diferentes para “la protección y aplicación de los derechos”. No es posible, entonces, que las autoridades judiciales, comenzando por la propia Corte, los usen para fines distintos de los que ella quiso por loables que sean, como suelen ser, los que persiguen sus integrantes.6 En resumen, mientras los fallos de tutela proyectan sus efectos ínter partes, los de cumplimiento, cuando el juez acoge la pretensión formulada en la demanda, tienen alcances generales.

5.  El  “Estado  de  Cosas  Inconstitucional”   En diversas ocasiones la Corte se ha visto literalmente asediada por numerosas tutelas sobre una misma materia, interpuestas por amplios grupos de personas que padecen idénticos agravios, y constatado, con comprensible frustración, que las autoridades administrativas y los propios jueces de tutela no acogen la jurisprudencia pertinente. Este es el punto de partida para la elaboración de una práctica judicial novedosa: la declaratoria de un “Estado de cosas inconstitucional”. En tales situaciones la Corte se ha desembarazado de los límites constitucionales propios de la acción de tutela para proferir sentencias de carácter general cuyos efectos son, por consiguiente, “erga omnes” como lo son las determinaciones del legislador, y las suyas propias cuando ejerce la potestad de declarar las leyes sin vigencia por pugnar con la Carta Política. El salto conceptual y político es enorme: la Corte colombiana ha decidido ocupar espacios que normalmente pertenecen al Congreso y al Gobierno7. Al parecer, se trata de una innovación que no se ha dado en ningún otro país Entre los casos que han dado lugar a este tipo pronunciamientos se encuentran los graves problemas de hacinamiento en las cárceles, los actos de violencia de que son víctimas recurrentes los defensores de derechos humanos, la falta                                                                                                                6La Corte Constitucional, en sentencia C-157/98, sostuvo los mismos puntos de vista aquí consignados. “La acción de cumplimiento que consagra el artículo 87 de la Constitución, es el derecho que se le confiere a toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los particulares que ejerzan funciones de esta índole, y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción, demandados en razón de los intereses públicos o sociales, para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado, mediante la formulación de una pretensión dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos.” 7Aunque, con comprensible pudor, en diversos fallos ha precisado que las ordenes que emite nada distinto buscan a que las autoridades cumplan obligaciones preexistentes.

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de pago oportuno de salarios y pensiones, los fenómenos de desplazamiento poblacional y los problemas de que adolece el sistema de salud. En todos estos casos, salvo en el último8, las amplias determinaciones adoptadas han sido precedidas de la declaratoria de un “Estado de cosas inconstitucional”. La sentencia T. 025/04 la define en estos términos:

“Dentro de los factores valorados por la Corte para definir si existe un estado de cosas inconstitucional, cabe destacar los siguientes: (i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (ii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iii) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos. (iv) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (v) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial”. 9

Estos criterios fueron tenidos en cuenta para declarar que la situación de la población desplazada por grupos al margen de la ley era de magnitud suficiente para decretar el estado de cosas inconstitucional. En efecto:

“Varios elementos confirman la existencia de un estado de cosas inconstitucional respecto de la situación de la población internamente desplazada. En primer lugar, la gravedad de la situación de vulneración de derechos que enfrenta la población desplazada fue expresamente reconocida por el mismo legislador al definir la condición de desplazado, y resaltar la violación masiva de múltiples derechos. En segundo lugar, otro elemento que confirma la existencia de un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, es el elevado volumen de acciones de tutela presentadas por los desplazados para obtener las distintas ayudas y el incremento de las mismas. En tercer lugar, los procesos acumulados en la presente acción de tutela, confirma ese estado de cosas inconstitucional y señalan que la vulneración de los derechos afecta a buena parte de la población desplazada, en múltiples lugares del territorio nacional y que las autoridades han omitido adoptar los correctivos requeridos. En cuarto lugar, la continuación de la vulneración de tales derechos no es imputable a una única entidad. En quinto lugar, la vulneración de los derechos de los desplazados reposa en factores estructurales enunciados en el apartado 6 de esta providencia dentro de los cuales se destaca la falta de correspondencia entre lo que dicen las normas y los medios para cumplirlas, aspecto que adquiere una especial dimensión cuando se mira la insuficiencia de recursos dada la evolución del problema de desplazamiento y se aprecia la magnitud del problema frente a la capacidad institucional para responder oportuna y eficazmente a él. En conclusión, la Corte declarará formalmente la existencia de un estado de cosas inconstitucional relativo a las condiciones de vida de la población internamente desplazada.”

Establecida la gravedad de los problemas que afectan a la población desplazada, la Corte traza el marco conceptual para dar un conjunto de órdenes de alcance general a diversas autoridades, las cuales, como es obvio                                                                                                                8Resuelto en la célebre sentencia T. 760/08, que trató, al parecer sin mayores resultados, de resolver los problemas de la salud pública. 9Entre las sentencias que han declarado estados de cosas inconstitucionales y, sobre esa base, procedido a decretar medidas de alcance general, vale la pena mencionar las siguientes: T. 068/98 (peticiones cajanal), T. 289/98 (demoras pago salarios), T. 559/98 (falta de pago de pensiones); T. 153/98 (hacinamiento en cárceles); T. 025/04 (desplazados).

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son de obligatorio cumplimiento: el desacato a las órdenes del juez de tutela está sancionado, como se recordará, con privación de la libertad10.

“La declaratoria formal del estado de cosas inconstitucional (apartado 7) tiene como consecuencia que las autoridades nacionales y territoriales encargadas de atender a la población desplazada deben ajustar sus actuaciones de tal manera que se logre la concordancia entre los compromisos adquiridos para cumplir los mandatos constitucionales y legales y los recursos asignados para asegurar el goce efectivo de los derechos de los desplazados. Esta decisión respeta las prioridades fijadas por el Legislador y por el Ejecutivo y el experticio de las autoridades nacionales y territoriales responsables que definieron el nivel de sus propios compromisos, pero exige que éstas adopten a la mayor brevedad posible los correctivos que sean necesarios para que dicho estado de cosas inconstitucional sea remediado (apartado 8).”

Luego de amplias explicaciones sobre la política que decide imponer para proteger a la población desplazada, la Corte emite un vasto conjunto de órdenes. He aquí algunas de ellas:

PRIMERO.- DECLARAR la existencia de un estado de cosas inconstitucional en la situación de la población desplazada debido a la falta de concordancia entre la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente y desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos efectivamente destinado a asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los correspondientes mandatos constitucionales y legales, de otro lado. SEGUNDO.- COMUNICAR, por medio de la Secretaría General, dicho estado de cosas inconstitucional al Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, para que dentro de la órbita de su competencia y en cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales verifique la magnitud de esta discordancia y diseñe e implemente un plan de acción para superarla dando especial prioridad a la ayuda humanitaria dentro de los plazos que a continuación se indican: ............... TERCERO – COMUNICAR, por medio de la Secretaría General, el estado de cosas inconstitucional al Ministro del Interior y de la Justicia, para que promueva que los gobernadores y alcaldes a que se refiere el artículo 7º de la Ley 387 de 1997, adopten las decisiones necesarias para asegurar que exista coherencia entre las obligaciones, constitucional y legalmente definidas, de atención a la población desplazada a cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos que debe destinar para proteger efectivamente sus derechos constitucionales. En la adopción de tales decisiones ofrecerán oportunidades suficientes de participación efectiva a las organizaciones que representen los intereses de la población desplazada. Las decisiones adoptadas serán comunicadas al Consejo Nacional a más tardar el 31 de marzo de 2004. CUARTO ‑ ORDENAR al Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia que dentro de los 3 meses siguientes a la comunicación de la presente sentencia, adopte un programa de acción, con un cronograma preciso, encaminado a corregir las falencias en la capacidad institucional, por lo menos, en lo que respecta a las que fueron expuestas en los informes aportados al presente proceso y resumidas en el apartado 6 y el Anexo 5 de esta sentencia. QUINTO.- ORDENAR al Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada, que en un plazo máximo de 6 meses, contados a partir de la comunicación de la presente sentencia, concluya las acciones encaminadas a que

                                                                                                               10  Decreto 2591 de 1991. Artículo 52.  

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todos los desplazados gocen efectivamente del mínimo de protección de sus derechos a que se hizo referencia en el apartado 9 de esta sentencia. SEXTO.- COMUNICAR, por Secretaría General, la presente sentencia al Ministro de Hacienda y Crédito Público, y al Director del Departamento Nacional de Planeación, para lo de su competencia. SEPTIMO. -COMUNICAR, por Secretaría General, la presente sentencia a la Ministra de Relaciones Exteriores, para lo de su competencia”.11

Me parece importante advertir que las comunicaciones que ordena la Corte al Ministro de Hacienda y al Director de Planeación Nacional, tienen especial significado toda vez que en la parte motiva de la sentencia, la Corte advierte que una porción sustantiva de los problemas que padece la población desplazada, obedecen a que el Estado, en sus distintos niveles, no ha dotado los programas pertinentes con recursos presupuestales suficientes. Por supuesto, como el desplazamiento interno es apenas uno de los muchos problemas que afectan a nuestro país, cabe preguntarse cómo puede la Corte saber que los recursos son insuficientes. Para formarse un criterio riguroso sobre esa materia tendría que contar con una visión global de los distintos presupuestos comprometidos, tanto en sus dimensiones de gasto como de ingresos, lo cual, evidentemente escapa a sus posibilidades; como tampoco puede saber, con los recursos humanos de que dispone, si los recursos se ejecutan o no con eficiencia; y si ellos producen, y en qué medida, los resultados esperados.12 Quizás estas limitaciones expliquen que a pesar de las numerosas audiencias de seguimiento, y de la reducción sustancial del problema, todavía la Corte mantenga el estado de cosas inconstitucional 10 años después de su declaratoria.13 Este mismo patrón, con diferencias que son marginales, se presenta en otros casos, tales como en la sentenciaT-153/98, sobre hacinamiento en las cárceles. El primer elemento relevante es la constatación de un problema que justifique la declaratoria y la expedición de órdenes a las autoridades encargadas de remediar el problema. Veamos:

“Esta Corporación ha hecho uso de la figura del estado de cosas inconstitucional con el fin de buscar remedio a situaciones de vulneración de los derechos fundamentales que tengan un carácter general - en tanto que afectan a multitud de personas -, y cuyas causas sean de naturaleza estructural - es decir que, por lo regular, no se originan de manera exclusiva en la autoridad demandada y, por lo tanto, su solución exige la acción mancomunada de distintas entidades. En estas condiciones, la Corte ha considerado que dado que miles de personas se encuentran en igual situación y que si todas acudieran a la tutela podrían congestionar de manera innecesaria la

                                                                                                               11 Corte Constitucional. Sentencia T 025 de 2004 12El presupuesto Nacional, conviene recordarlo, se prepara por el Gobierno pero su aprobación corresponde al Congreso. Imaginemos que este no aprueba las partidas que se hayan incorporado para cumplir los requerimientos de la Corte en esta y otras sentencias. ¿Incurrirían los congresistas en tal hipótesis en desacato a órdenes de tutela? 13Interesante señalar que se han decretado 9 estados de cosas inconstitucionales. Todos ellos se encuentran vigentes y generan una importante carga de trabajo para la Corte que debe supervisar el cumplimiento del enorme número de órdenes que ha dado.

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administración de justicia, lo más indicado es dictar órdenes a las instituciones oficiales competentes con el fin de que pongan en acción sus facultades para eliminar ese estado de cosas inconstitucional”. (He destacado)

Luego de consideraciones prolijas que deben presumirse correctas, por cuanto es evidente y notorio el mal trato que padecen las personas privadas de libertad, la Corte despliega una política que considera adecuada para resolver una situación que viola, de manera generalizada, los derechos fundamentales de los reclusos. Copio, para que se advierta la enorme magnitud de las intervenciones judiciales en la gestión del Gobierno, algunas de las expedidas en esta sentencia:

Tercero.- ORDENAR al INPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Departamento Nacional de Planeación elaborar, en un término de tres meses a partir de la notificación de esta sentencia, un plan de construcción y refacción carcelaria tendente a garantizar a los reclusos condiciones de vida dignas en los penales. La Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de Nación ejercerán supervigilancia sobre este punto. Además, con el objeto de poder financiar enteramente los gastos que demande la ejecución del plan de construcción y refacción carcelaria, el Gobierno deberá realizar de inmediato las diligencias necesarias para que en el presupuesto de la actual vigencia fiscal y de las sucesivas se incluyan las partidas requeridas. Igualmente, el Gobierno deberá adelantar los trámites requeridos a fin de que el mencionado plan de construcción y refacción carcelaria y los gastos que demande su ejecución sean incorporados dentro del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones. Cuarto.- ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho, al INPEC y al Departamento Nacional de Planeación, en cabeza de quien obre en cualquier tiempo como titular del Despacho o de la Dirección, la realización total del plan de construcción y refacción carcelaria en un término máximo de cuatro años, de conformidad con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones. Quinto.- ORDENAR al INPEC y al Ministerio de Justicia y del Derecho la suspensión inmediata de la ejecución del contrato de remodelación de las celdas de la Cárcel Distrital Modelo de Santafé de Bogotá. Sexto.- ORDENAR al INPEC que, en un término máximo de tres meses, recluya en establecimientos especiales a los miembros de la Fuerza Pública que se encuentran privados de la libertad, con el objeto de garantizar su derecho a la vida y a la integridad personal. Séptimo.- ORDENAR al INPEC que, en un término máximo de cuatro años, separe completamente los internos sindicados de los condenados. Octavo.- ORDENAR a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que investigue la razón de la no asistencia de los jueces de penas y medidas de seguridad de Bogotá y Medellín a las cárceles Modelo y Bellavista. Noveno.- ORDENAR al INPEC, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Ministerio de Hacienda que tomen las medidas necesarias para solucionar las carencias de personal especializado en las prisiones y de la Guardia Penitenciaria. Décimo.- ORDENAR a los gobernadores y alcaldes, y a los presidentes de las Asambleas Departamentales y de los Concejos Distritales y Municipales que tomen las medidas necesarias para cumplir con su obligación de crear y mantener centros de reclusión propios. Undécimo.- ORDENAR al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, y al Ministro de Justicia y del Derecho que, mientras se ejecutan las obras carcelarias ordenadas en esta sentencia, tomen las medidas necesarias para

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garantizar el orden público y el respeto de los derechos fundamentales de los internos en los establecimientos de reclusión del país.14 (He destacado)

Las conclusiones que de esta providencia se desprenden son clarísimas: el Gobierno todo, encabezado por el Presidente de la República, han pasado a depender de la Corte en el desarrollo de la política carcelaria nacional.

En la T-760/08, que revolucionó el sector salud, dijo la Corte:

“Los problemas jurídicos de carácter general, hacen referencia a cuestiones de orden constitucional que tienen que ver con la regulación del sistema de protección del derecho a la salud, que afectan la posibilidad de que éste sea gozado efectivamente por las personas en situaciones concretas y específicas, tal como se evidencia en los casos acumulados en el presente proceso. Todos los problemas generales se pueden reunir en uno sólo, a saber: ¿Las fallas de regulación constatadas en la presente sentencia a partir de los casos acumulados y de las pruebas practicadas por esta Sala, representan una violación de las obligaciones constitucionales que tienen las autoridades competentes de respetar, proteger y garantizar el derecho a la salud para asegurar su goce efectivo? A esta pregunta se responde afirmativamente y se imparten las órdenes necesarias para que se superen las fallas de regulación detectadas.(He destacado)”

Un análisis exhaustivo de esta categoría de fallos sería de enorme importancia. Sin embargo, para tener una cabal comprensión de la figura, con lo escrito basta.

6.   Competencia   de   la   Corte   para   declarar   el   “Estado   de   Cosas  Inconstitucional”   En sección anterior de esta conferencia, se acometió la tarea de precisar las facultades de la Corte en su condición de organismo de cierre en la protección de los derechos fundamentales por la vía de la acción de tutela. Sostuve que la regulación constitucional y legal de la materia impide a la Corte dictar fallos que desborden los linderos de unos procesos judiciales que, así se les interprete con alguna laxitud para huir de formalismos excesivos, deben ser inter partes. Sin embargo, como esta ha consolidado una práctica judicial opuesta, es necesario estudiar las razones con las que la Corte ha justificado su determinación de dictar sentencias de tutela de alcance general. Un primer argumento consiste en la invocación del deber de colaboración que debe existir entre todas las autoridades del Estado. Esta obligación se recoge en el art. 113 de la Constitución, que, en lo pertinente, dice: “Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”. En la SU- 559/97 la Corte se apoyó en esta tesis:

                                                                                                               14Llama la atención esta orden dirigida al Presidente de la República en un doble sentido: su vaguedad, pues garantizar el orden público es cometido esencial suyo; y su ineficacia, por cuanto es impensable que la Corte le abra al Presidente un incidente por desacatar un fallo de tutela. Si lo intentara se generaría un conflicto de suma gravedad.

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“La Corte Constitucional tiene el deber de colaborar de manera armónica con los restantes órganos del Estado para la realización de sus fines (C.P. art., 113). Del mismo modo que debe comunicarse a la autoridad competente la noticia relativa a la comisión de un delito, no se ve por qué deba omitirse la notificación de que un determinado estado de cosas resulta violatorio de la Constitución Política”.

Lo anterior suena obvio e inocuo pero deja de serlo cuando, con ese soporte conceptual, la Corte emite órdenes generales de obligatorio cumplimiento. Veamos lo que dijo en esa misma providencia:

Se pregunta la Corte si, desde ahora, de verificarse que el comportamiento omisivo indicado viola la Constitución Política, es posible que la Corporación, en razón de sus funciones, pueda emitir una orden a las autoridades públicas competentes, con el objeto de que a la mayor brevedad adopten las medidas conducentes a fin de eliminar los factores que inciden en generar un estado de cosas que resulta abiertamente inconstitucional. La Corte considera que debe responder de manera afirmativa este interrogante............

Así las cosas, el sentido del verbo “colaborar”, que en el lenguaje usual es una manifestación benévola de ayuda o solidaridad humanitaria de unas personas o instituciones con otras, asume la connotación de una orden cuyo cumplimiento debe ocurrir dentro de determinados plazos, y que, si de tal manera no sucede, el receptor de la orden puede ir a parar con sus huesos en un centro de reclusión. Esa es, justamente, la consecuencia de desacatar una orden emitida por un juez de tutela. Desde luego, hay colaboración cuando una persona vigorosa toma del brazo a otra -con su consentimiento, no sobra aclarar- para que cruce la calle sin peligro. Pero difícilmente podría decirse que el policía “colabora” con el detenido para hacerlo subir al vehículo que lo conducirá a la cárcel. “La colaboración” de la Corte con las autoridades a las que dirige órdenes implica una intervención radical y obligatoria en el ejercicio de las funciones que a estas corresponden. Que ello sea -supóngase así- por razones que atañen al bien común, no implica desconocer que se trata de un acto de coerción que comporta, además, una grave amenaza implícita. Francamente sorprende que la Corte utilice un argumento tan deleznable como este, que no resulta congruente con su bien ganada reputación como ente de gran jerarquía intelectual. Otra razón invocada por la Corte para afirmar sus competencias en la declaración de estados de cosas inconstitucionales y, proferir, en consecuencia, mandatos de alcance general, es la congestión resultante de la presentación de multitudes de tutelas por personas que se encuentran en situación similar. Tales son los casos de las personas que reclaman ciertos tratamientos no incluidos en los planes obligatorios de salud, padecen condiciones inhumanas de reclusión o no logran, como el Coronel Aureliano Buendía, que la Caja Nacional de Previsión o Colpensiones les reconozcan sus derechos pensionales. En efecto, en la sentencia T. 153/98, luego de constatar la gravedad del problema de sobre población en las cárceles, dijo la Corte:

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“En estas condiciones, la Corte ha considerado que dado que miles de personas se encuentran en igual situación y que si todas acudieran a la tutela podrían congestionar de manera innecesaria la administración de justicia, lo más indicado es dictar órdenes a las instituciones oficiales competentes con el fin de que pongan en acción sus facultades para eliminar ese estado de cosas inconstitucional.”

Desde el punto de vista operacional, no hay duda de que la Corte tiene razón. Sería mejor que hubiese menos tutelas y que los derechos fundamentales fueren respetados sin necesidad de acudir a la Justicia. Esta tiene recursos limitados y no conviene que sea forzada a afrontar flujos masivos de tutelas que menoscaban su capacidad de atender la enorme masa de litigios –no solo tutelas- que le corresponden. En suma: la técnica del estado de cosas inconstitucional puede ser, desde esa óptica, eficiente. Sin embargo, parece insólito que para desplegar una estrategia de descongestión judicial, la Corte -o, para el caso, cualquier otro juez o tribunal- pueda invocarla como fuente de competencia. En una de sus acepciones básicas la expresión “Estado de Derecho” significa que las autoridades solo pueden hacer aquello para lo que están habilitadas por las normas que las regulan, al tiempo que los particulares podemos hacer u omitir todo aquello que una norma no nos ordene realizar o nos prohíba ejecutar. Esto quiere decir que es una regla preexistente, y no, en modo alguno, el propio ente estatal, quien debe definir el repertorio de sus potestades. Todo él, no sobra precisarlo, y admitiendo que toda atribución de competencias incluye, de manera implícita, los medios para poderla cumplir. Así decirlo resulte evidente y superfluo, es claro que el régimen de competencias es de derecho estricto. La Corte Constitucional no está exceptuada con relación a las suyas. De otro lado, es necesario poner de presente que el argumento usado por la Corte para afirmar su competencia –evitar congestiones en los despachos judiciales- es de facto, no de jure, como tendría que serlo. Otro argumento utilizado por la Corte para afirmar su competencia en la modalidad de actuación que examinamos consiste en que como a la Corte se “le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”, tal como ciertamente lo dice la Carta en el enunciado de su art. 241, pueda hacer cuando corresponda para lograr ese loable objetivo. En la SU 559/97, la Corte, luego de reiterar la legitimidad de la declaratoria de estado de cosas inconstitucionales, dijo:

El deber de colaboración se torna imperativo si el remedio administrativo oportuno puede evitar la excesiva utilización de la acción de tutela. Los recursos con que cuenta la administración de justicia son escasos. Si instar al cumplimiento diligente de las obligaciones constitucionales que pesan sobre una determinada autoridad contribuye a reducir el número de causas constitucionales, que de otro modo inexorablemente se presentarían, dicha acción se erige también en medio legítimo a través del cual la Corte realiza su función de guardiana de la integridad de la Constitución y de la efectividad de sus mandatos. (Subrayado por el autor)

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Juan Carlos Henao15, egregio Rector del Externado y magistrado muy ilustre que fuera de la Corte, ratifica ese mismo postulado:

“Muchas razones sustentan la legitimidad de la autoridad judicial constitucional para intervenir en las políticas públicas ante el déficit mencionado. En primer lugar, el juez constitucional tiene la obligación de velar por la materialización de la Carta, que no solo es un referente imperativo jurídico sino también político: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución” (art. 241).

Infortunadamente, la Corte y su antiguo Presidente citan la Carta de manera fragmentaria. Cierto es que el art. 241 le asigna esa atribución, pero no es trivial, como antes lo dijimos, constatar que tan onerosa responsabilidad debe ser ejercida “en los estrictos y precisos términos de este artículo”. Y por eso enseguida se dice que “Con tal fin cumplirá las siguientes funciones”, las que, de modo claro y distinto, desarrolla en once numerales. De este modo, para ser rigurosos en el ejercicio interpretativo, no es posible derivar competencia alguna del enunciado general de la norma; se precisa recorrer cada una de las competencias expresamente reguladas para saber si una determinada actividad o tarea está al alcance de la Corte.16 La también ex Presidenta y Magistrada de la Corte Clara Inés Vargas17, cuya compañía nos honra y enaltece este Congreso, ha escrito lo siguiente para darle filiación constitucional a la figura que es objeto de disputa en esta conferencia.

“Este tipo de sentencias, acusadas también de ser una muestra clara de activismo judicial, no son otra cosa que el ejercicio pleno de la función de la Corte Constitucional como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, pero especialmente como garante de los derechos fundamentales de todos los colombianos.

En efecto, no puede pasar inadvertida, ni ser impasible la Corte Constitucional, cuando en la revisión de las acciones de tutela advierte que la omisión prolongada de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones de garantizar los derechos constitucionales, da lugar a una vulneración masiva y generalizada de los mismos, afectando a un número significativo de personas. En estos casos, la función del Tribunal Constitucional, como garante de los derechos constitucionales de todos los ciudadanos, conlleva su inmediata intervención para la solución real y efectiva de las violaciones advertidas, poniendo en marcha toda la fuerza normativa de la Constitución e impidiendo un actuar individual de todos los afectados por el mismo problema, lo que produciría una mayor congestión judicial. La declaración del estado de cosas inconstitucional, y las sentencias estructurales, se enmarcan perfectamente en el mandato constitucional de la colaboración armónica de las autoridades para lograr los fines del Estado de servir a la comunidad, promover la

                                                                                                               15Henao P., J. C., "El juez constitucional: un actor de las políticas públicas”, Revista de Economía Institucional, 15, 29, 2013, pp. 67-102 16Esta manera de deducir competencias constitucionales me parece totalmente inadmisible. Es como si para conocer las potestades del Congreso nos quedáramos en el encabezamiento del art. 150, en donde se dice que le “corresponde hacerlas leyes” y nos olvidáramos de los 25 numerales que lo desarrollan. O si bastara, para conocer el ámbito de poderes del Presidente de la República mirar el frontispicio del art. 189, sin leer con cuidado un catálogo que incluye 28 funciones distintas.  17 Vargas Hernández, Clara Inés. La función creadora del tribunal constitucional. Exposición presentada en la celebración de los 100 años de la acción pública de inconstitucionalidad y los orígenes del control concentrado de constitucionalidad. Universidad Nacional de Colombia. Facultad de derecho. Ciencias políticas y sociales. 2011.

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prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.”

Me parece que la Dra. Vargas explica bien las bondades de la actuación de la Corte, pero que nada aporta para resolver el acertijo consistente en establecer de dónde derivan las competencias de la Corte. Con fundamento en lo hasta aquí dicho, no vacilo en afirmar que la Corte carece de facultades para dictar estados de cosas inconstitucionales. Si esto es verdad, y, por supuesto quisiera estar equivocado, la Corte, sin duda de buena fe, viola el Estatuto constitucional de 1991. No es esta conclusión insular. En el mismo sentido ha escrito Mauricio Plazas Vega18

Empero, lo que cabe cuestionar es que la Corte Constitucional, en aras del cumplimiento de los comentados pactos y de su función como guardiana de la Carta Política, haya optado por institucionalizar una medida que no está prevista en la Constitución y que, por otra parte, ha generado y puede generar gravísimas consecuencias desde el punto de vista de la hacienda pública, el principio de igualdad y la propia credibilidad de la Corte: el llamado Estado de cosas inconstitucional..... ............ Estamos ante una institución insólita que jamás ha consagrado nuestra Carta Política. Sorprende que precisamente el órgano encargado de su guarda la desconozca, por esta vía, y lesione las bases de la separación de poderes y el Estado de Derecho en ejercicio de una función mesiánica que no se puede aceptar por loables que sean los fines que se pretendan.

Javier Tamayo Jaramillo19, otro jurista notable, pone de presente la vaciedad del concepto “Estado de Cosas Inconstitucional”:

“Ahora el concepto Estado de cosas inconstitucional es tan abierto y vago, que sirve para justificar cualquier decisión, salvo que se le dé únicamente la significación indicada en el párrafo inicial. Por lo tanto, como concepto abierto y genérico aplicable cada vez que a la Corte le parezca que una situación de cualquier naturaleza configura un estado de cosas inconstitucional me parece inconveniente y peligroso. En efecto dicho concepto no afirma nada concreto ni argumentable, mucho menos demostrable. Cuando se discute si una situación es constitucional o no, no podemos definir la solución diciendo que esa situación es inconstitucional porque representa una estado de cosas inconstitucional.”

7.  ¿Son  posibles  los  fallos  “inter  comunes”?  

Se ha intentado demostrar en este documento que la Corte, en su función de juez de tutela, y ello igualmente vale para los demás jueces que integran la                                                                                                                18Plazas Vega, Mauricio. El Estado de cosas inconstitucional. Ámbito Jurídico. Artículo de Opinión. 2012. Consultar en: http://www.ambitojuridico.com/BancoConocimiento/N/noti-120907-06(el_estado_de_cosas_inconstitucional)/noti-120907-06(el_estado_de_cosas_inconstitucional).asp?CodSeccion=84 19Tamayo Jaramillo, Javier. Cuestionario para aspirante a magistrado de la Corte Constitucional en la audiencia pública en el proceso de elección de magistrados, al preguntársele sobre el estado de cosas inconstitucional. Consultar en http://www.eleccionvisible.com/doc/ternas/CSJ/T1_JTJ/T1_JTJ_RESPUESTAS_CUESTIONARIO.pdf

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jurisdicción protectora de los derechos fundamentales, desborda su esfera legal de actuación si profiere sentencias de tutela de alcance general. Sin embargo, es preciso ocuparse de una categoría intermedia de sentencias que se han denominado “inter comunes” o “inter pares”, las cuales no son de alcance general pero tampoco se restringen a resolver la cuestión debatida en el proceso de tutela con efectos exclusivamente entre los peticionarios y la persona a quien se imputa la vulneración de unos derechos fundamentales de los peticionarios. La explicación de los alcances de esta modalidad de decisión, tanto como la explicación de las razones que inducen a la Corte a emitirlas, fue realizada en la sentencia SU-1023/01:

"Existen circunstancias especialísimas en las cuales la acción de tutela no se limita a ser un mecanismo judicial subsidiario para evitar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales solamente de los accionantes. Este supuesto se presenta cuando la protección de derechos fundamentales de los peticionarios atente contra derechos fundamentales de los no tutelantes. Como la tutela no puede contrariar su naturaleza y razón de ser y transformarse en mecanismo de vulneración de derechos fundamentales, dispone también de la fuerza vinculante suficiente para proteger derechos igualmente fundamentales de quienes no han acudido directamente a este medio judicial, siempre que frente al accionado se encuentren en condiciones comunes a las de quienes sí hicieron uso de ella y cuando la orden de protección dada por el juez de tutela repercuta, de manera directa e inmediata, en la vulneración de derechos fundamentales de aquellos no tutelantes.” (He destacado)

Razones poderosas esgrime la Corte, hay que reconocerlo, porque tienen que ver con el derecho fundamental a la igualdad. Este principio, que es de jerarquía constitucional, se viola –es la tesis de la Corte- si quienes han acudido a la tutela de sus derechos son tratados de una manera; y los que no lo han hecho de otra, a pesar de que se encuentran en la misma situación de hecho. No obstante, cabe advertir que esta situación es de común ocurrencia en el ámbito judicial. Quien logra que una sentencia adopte en beneficio suyo una determinada tesis jurisprudencial puede quedar en una situación mejor que la de quienes, a pesar de encontrarse en la misma o similar hipótesis, no acuden a la justicia. La seguridad jurídica, que es un valor tan importante como la igualdad, puede verse seriamente menoscabada si los efectos del fallo se extienden a terceros que no han participado en el proceso, a menos que el juez, al definir el caso, defina con total claridad las personas o grupos de personas a las que la sentencia debe aplicarse. Aún así, y reconociendo la validez de las preocupaciones de la Corte, coherente con las consideraciones ya realizadas, considero que no tiene la Corte habilitación legal para proferir este tipo de fallos. Sin embargo, creo que no se requiere la solución artificiosa y, en mi sentir, carente de soporte legal para resolver un problema de equidad.

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Recordemos que, con buenas razones20, la propia Corte ha puesto de presente la fuerza vinculante para los jueces que, en principio, tiene la jurisprudencia que elabora al revisar selectivamente las decisiones de tutela. Por tal motivo, cabe esperar que si quienes, por no haber demandado, no derivan derechos de un determinado fallo, debería bastarles invocar la sentencia pertinente para que la persona que los agravia acoja la decisión de la Corte. Y si de este modo no sucediere, podrían acudir ante el juez para que este, dócil a la jurisprudencia, dicte un fallo que restablezca la equidad entre todos los agraviados.

8.  Contexto  político  de  las  actuaciones  extra-­‐constitucionales  de  la  Corte.   Hemos agotado en secciones precedentes la búsqueda de las fuentes jurídicas que sirven para sostener la competencia de la Corte en la expedición de normas de alcance general, parecidas a las que emiten el Congreso y el Gobierno en el área de políticas públicas vinculadas a los derechos fundamentales. Ese esfuerzo ha sido estéril; y por eso concluimos que no existe esa competencia. Cabe entonces esta pregunta acuciante: ¿será que el fundamento verdadero de las actuaciones de la Corte que califico como extra constitucionales es, en lo esencial, político? No me atrevo a afirmarlo pero hay indicios de que tal es la realidad. Es, en primer término, lo que se lee en el texto del distinguido ex magistrado y educador Juan Carlos Henao citado atrás.

El despliegue del Estado en su territorio enfrenta problemas en todo el mundo, a lo que llamamos déficit de implementación y actuación –p. ej., ineficacia, corrupción, clientelismo, etc.–, y que se relaciona con un tema que trataremos más adelante: la crisis de gobernanza. Dependiendo del grado o la gravedad de este déficit, el juez está llamado a intervenir para concretar los derechos humanos21.

O dicho de otra manera: existe una falencia notable y generalizada en las instituciones estatales que velan por los derechos humanos, salvo las del poder judicial. Por eso se afirma que “el juez está llamado a intervenir” para protegerlos. ¿Llamado por quién? cabe preguntar.

“Las condiciones sociales han llevado a que el juez constitucional colombiano se constituya en actor de las políticas públicas, pero, ¿por qué ha sucedido? La gobernanza, la posesión de condiciones financieras y administrativas para transformar en realidad las decisiones que toma el Estado, ha entrado en crisis (Sierra, 2009, 11). No por falta de recursos, sino por la delimitación de prioridades. En muchas ocasiones a esto se suma la falta de voluntad de algunos actores para modificar condiciones sociales específicas. En otras palabras y en concordancia con lo dicho antes, la crisis se debe a que existe un déficit de implementación de las acciones del Estado colombiano de gran envergadura”. (He destacado)

Parece ser, entonces, que “las condiciones sociales” son el eslabón perdido que tanto hemos buscado; de ellas derivaría la competencia de la Corte para

                                                                                                               20Ver, por ejemplo, sentencia C- 252 de 2001 21 Henao, Juan Carlos. Ob Cit.

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convertirse “en actor de la políticas públicas” en Colombia. Estamos, por consiguiente, ante una novísima forma de establecer competencias judiciales: ellas provendrían de los hechos o “las condiciones sociales”; no del sistema jurídico. Añade el profesor Henao:

“Manuel José Cepeda, ex magistrado de ese tribunal, indicó que la Corte se constituyó como órgano encargado de preservar el orden constituyente y “mantener un consenso en torno a los valores centrales que caracterizaron el momento constituyente” (Cepeda, 2001, 526), pues las fuerzas políticas que vieron nacer la Constitución no en todos los casos siguen representadas en el Congreso. Esto implica, en la práctica, un vacío de poder en el desarrollo de políticas públicas acordes con la Carta”. (He destacado)

Lo que acaban de leer es asombroso. Resulta que es cometido de la Corte resolver el “vacío de poder” que nuestro país padece como consecuencia de una recomposición de las fuerzas políticas representadas en el Congreso. Esto quiere decir, ni más ni menos, que a la alta magistratura constitucional le corresponde preservar el legado del Partido Social Conservador, el M-19 o el Movimiento de Salvación Nacional, que participaron en la Asamblea Constituyente, pero que en la dinámica normal de la democracia perdieron los espacios que antes tenían.

Añade el Profesor Henao apoyándose en el ex Magistrado Cepeda:

El papel del juez constitucional en el sistema político “depende menos del lugar formal que le haya sido asignado y más del contenido sustancial de todo el texto constitucional y de la voluntad de sus miembros de cumplir la enaltecedora pero ingrata responsabilidad de decirle, cuando la defensa de unos principios así lo exige, no al poder” (Cepeda, 2001, 521-522). En este sentido, teniendo en cuenta las teorías del derecho y los necesarios límites que ha de tener la voluntad subjetiva del juez, lo cierto es que sus convicciones políticas y éticas influyen –de una u otra forma– en la decisión y las órdenes que emitirá. En otras palabras, la injerencia o no de las altas Cortes en el ámbito de las políticas públicas depende más de la postura del juez frente a su misión que de reglas formales. (He destacado)

De este modo, es el sentido misional del Juez lo que determina su “injerencia” en el ámbito de las políticas públicas. No importan las reglas formales; es decir, es irrelevante si la Constitución y las leyes le otorgan competencia. David Landa,22 un profesor norteamericano que enseña en su país, con rotunda claridad anota lo siguiente:

Because Colombian parties are unstable and poorly tied to civil society, the Colombian Congress has difficulty initiating policy, monitoring the enforcement of policy, and checking presidential power. The Court has responded by taking many of these functions into its own hands. ........................................

                                                                                                               22Landau, David. Instituciones políticas y función judicial en derecho constitucional comparado. Revista de Economía Institucional. Vol. 13 N 24. Primer Semestre/2011. Pp13-83 http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1774915

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Since the Court seems to depend on popularity, rather than relationships with political elites, for institutional self-protection, it may reflect democratic will quite well. Indeed, decisions like the mortgage interest case show the Court doing a better job than either of the other branches in responding to a popular outcry. Unlike the United States, where popular constitutionalists argue that judicial claims to supremacy in constitutional interpretation act as an obstacle to the development of constitutionalism by the Congress and by the people, 252 One thing this suggests is that the concept of judicial independence in comparative constitutional politics and law may need to be reframed. In Colombia the Court itself appears to do the best job of reflecting popular visions of constitutional transformation. In contrast, the Colombian Congress's willingness and ability to carry out constitutional transformations quite limited.

Hay que expresar gratitud al Profesor Landau por su franqueza. En las “nuevas democracias”, como califica a la nuestra con notoria impropiedad –que es imperfecta pero no joven- no es posible o conveniente que funcione la tradicional división de poderes que practican los países avanzados, tales como el suyo. Esto me recuerda un libro de Samuel Huntington que fue muy famoso en mi época de estudiante en los Estados Unidos: “Political Order in Changing Societies”, en el cual se sostenía que la dictadura del partido único era el mecanismo expedito para que nuestros países salieran del subdesarrollo y mejoraran el nivel de vida de la población. Estas propuestas, que a veces con muy poco conocimiento de causa se formulan desde los países avanzados, se soportan en una tesis sombría: la democracia es un sistema que no puede operar bien en estas latitudes; se requiere, por lo tanto, de un caudillo iluminado, militar o civil, se dijo en aquellos años. La receta actual es de la misma estirpe aunque con un protagonista diferente: las transformaciones sociales deben provenir, como lo señalan Henao, Cepeda y Landau, de la Corte Constitucional. No es eso lo que conviene a Colombia y no es, por cierto, lo que señala la Constitución. No se trata hoy -no puede ser- de sustituir unos partidos políticos, cuya legitimidad se encuentra erosionada y un Congreso débil, como sin duda es el nuestro, por la cúpula del poder judicial. La tarea pendiente es otra: la de fortalecer el conjunto de las instituciones políticas bajo el convencimiento de que hacerlo es el camino para llegar a una sociedad más igualitaria pero, así mismo, más libre.

9.  Implicaciones  del  protagonismo  de  la  Corte  en  la  definición  de  las  políticas  públicas     Enterados por quien fuera un conspicuo integrante de la Corte, y hoy desempeña una alta dignidad académica, de que la Corte “ha sido llamada” a desempeñar un papel destacado en la formulación de políticas públicas, tarea que según el constitucionalismo liberal y la propia Constitución corresponde al Congreso y al Gobierno, corresponde indagar ahora, no ya desde el punto de vista jurídico, o desde la novedosa y audaz visión política, sino teniendo en cuenta factores técnicos, si la Corte –y, por extensión, todos los jueces de tutela- puede hacer bien esa tarea.

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Difícilmente ello puede suceder por razones como las que se exponen a continuación. La realidad ineludible de la escasez de recursos, que es el punto de partida de la economía y de la hacienda pública, determina que sea indispensable jerarquizar prioridades para lo cual es indispensable partir del listado más amplio posible de necesidades sociales insatisfechas. Imaginemos, por ejemplo, que tenemos disponible una cierta cantidad de recursos financieros que deben ser asignados entre dotación de escuelas, provisión de servicios de justicia y agua potable. Un ejercicio adecuado a ese respecto impone inicialmente una evaluación de los efectos en el bienestar social de las comunidades eventualmente receptoras de esos diferentes servicios, tarea que requiere el concurso de profesionales de diversas disciplinas, por ejemplo, demógrafos, economistas, sociólogos, urbanistas y, por supuesto, abogados. El equipo así conformado seguramente evaluará los impactos de cada uno de los proyectos teniendo en cuenta experiencias ya concluidas, en la misma zona o en otras semejantes; y, si ello fuere posible, estudiarán los resultados obtenidos en otras regiones o países. Más como los ejercicios de planeación no son meramente tecnocráticos, lo probable y deseable es que se realicen consultas directas con los voceros de las comunidades antes de presentar ante el órgano de representación popular que corresponda, un presupuesto general de ingresos y gastos para un período determinado. Aprobado este se procederá, entonces, a la ejecución de los programas de gasto de manera simultánea a la percepción de los recursos para financiarlos. El ciclo del gasto, por último, deberá incorporar un modulo riguroso de evaluación. Todo esto es evidente y resulta casi ofensivo resumirlo ahora. Pero se resume para poner de presente que a pesar del elevado sentido de justicia que puedan tener los jueces de tutela, las limitaciones con que deben enfrentar su nuevo papel de gestores de políticas públicas son enormes y, casi con certeza, insuperables. No seré yo –abogado de profesión y practicante del oficio por muchos años– quien desvalorice el conocimiento jurídico, así me resienta del formalismo extremo de muchos de mis colegas y de la falta de saberes y, sobre todo, de experiencias, en disciplinas diferentes al Derecho. Pero por buenos que seamos, debe ser claro que nuestra perspectiva profesional es insuficiente una vez nos vemos forzados a abandonar la posición, en la que solemos sentirnos confortables, de interpretar el alcance de las normas. Es incuestionable, entonces, que cuando la Corte, así realice audiencias públicas previas, y escuche el parecer de las autoridades correspondientes, actúa en un terreno resbaladizo al decretar o establecer políticas públicas. Uno de las equivocaciones graves que puede cometer la Corte en su nuevo papel de gestor de políticas deriva de la emisión de órdenes con alcance

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presupuestal. Y lo es por cuanto ella no puede, con los elementos que normalmente se hallan a su alcance, saber si su cumplimiento podría generar, bajo el supuesto de restricciones en el monto total del gasto, problemas en el financiamiento de otros programas que pueden ser de mayor entidad. Desde luego, en ninguna de las sentencias de esta categoría se han establecido montos específicos de dinero, pero seguramente esa discusión tendrá que haber aflorando en las audiencias de seguimiento. Esa dimensión importante de las políticas públicas bien concebidas, consiste en que deben estar sometidas a revisiones y ajustes permanentes. Desde esta perspectiva, los fallos judiciales son singularmente inadecuados. Recordemos que ellos generan cosa juzgada cuando quedan en firme y, por ende, se convierten en “verdad legal”; como tales no pueden ser cuestionados por quienes están obligados a cumplirlos. Y ni siquiera el órgano judicial que los ha proferido puede modificarlos. Es que mientras el proceso judicial está concebido para producir soluciones definitivas –es un mecanismo para poner fin a una determinada controversia– las políticas públicas con frecuencia solo logran avances en pos de un estadio ideal que, por su propia naturaleza, es inalcanzable. Por grandes que sean los logros en materia de reducción de la pobreza, por ejemplo, siempre habrá pobres. Tal vez esta característica explique que la Corte no haya podido cerrar casos abiertos años atrás. La insatisfacción con los servicios de salud es insoluble pues nuestras aspiraciones son ilimitadas; así se avanzare en la atención del problema carcelario, no faltará una prisión en la que se niegue a los reclusos un espacio decente. Y por desgracia, a pesar de que las autoridades realizan un genuino esfuerzo, se sigue atentando contra la integridad de los defensores de derechos humanos. ¡Por ese motivo, entre otros, estamos en un proceso de paz¡ Lo anterior implica el riesgo nada despreciable de que la Corte, una vez haya decidido intervenir en un área cualquiera de las políticas públicas, ya no tenga camino de regreso, de tal suerte que es solo cuestión de tiempo para que se expanda por todas las modalidades de la actividad estatal. El agua potable, la mala calidad de la educación, el consumo de drogas, la mala calidad del transporte, para dar unos pocos ejemplos, no han sido, hasta ahora, objeto de declaratoria de estados de cosas inconstitucionales. Con el correr del tiempo, podrían serlo. Es, de alguna manera podría decirse, que la realidad social, como consecuencia de sus muchas falencias, es “inconstitucional”. De otro lado, con mucha frecuencia las buenas políticas públicas no provienen de demandas de la comunidad. Por mi propia experiencia puedo afirmar que a veces ellas pueden ir en contra de las necesidades percibidas por sus integrantes. Años atrás para los habitantes de un barrio pobrísimo en Cartagena la inexistencia de alcantarillado no era un problema grave; siempre habían vivido viendo pasar las aguas negras por el frente de sus casas y no eran conscientes

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de los severos problemas de salud que esa situación generaba. Cuando fueron informados de la puesta en marcha de un programa para la canalización y tratamiento de las aguas negras, alguno de ellos preguntó cuál sería el beneficio que iban a recibir a cambio de que facilitaran las obras....Para ellos no eran importantes. La historia es relevante por cuanto una de las razones invocadas por la Corte para declarar estados de cosas inconstitucionales consiste en la proliferación de tutelas. La novísima y exitosa estrategia de presentarlas masivamente, en pos de un designio político unitario, atenúa la validez de este criterio. En todo caso, la demanda de políticas públicas por la comunidad, a través de la proliferación de tutelas, no puede ser el criterio predominante para establecerlas. Infortunadamente, la Corte no puede saber si hay necesidades insatisfechas que requieren atención pero que no son percibidas por quienes las padecen, motivo por el cual no acuden al mecanismo de tutela. Una última glosa, que no es banal, es esta. Cuando la Corte da órdenes a autoridades determinadas, al gobierno nacional y los territoriales rompe un principio inherente a la administración de entes tanto privados como públicos: el orden jerárquico. Por ejemplo, ¿en qué queda la autoridad del Ministro de Salud cuando la Corte da órdenes a entidades o funcionarios que de él dependen? Esta dualidad de autoridades y órdenes puede traducirse en un notable deterioro en la calidad y eficacia de la gestión del Estado. En suma: la conversión de la Corte en un actor importante en la gestión y desarrollo de políticas públicas es, no solo criticable con argumentos jurídicos, sino contrario a buenas prácticas de administración.

10.  ¿Qué  hacer  para  recuperar  el  balance  de  poderes  previsto  en  la  Constitución?   Sin duda, la solución ideal sería que la propia Corte Constitucional revisara su posición sobre los estados de cosas inconstitucionales y que llegara a la conclusión de que carece de competencia para declararlos. Y aún si creyere que tiene facultades al respecto, podría persuadirse de que esa es tarea que excede sus capacidades operacionales. Otra alternativa que la Corte podría explorar consiste en limitarse a dirigir “exhortos” a las autoridades cuando en su tarea de unificación de la jurisprudencia en materia de derechos fundamentales advierta problemas de infracción generalizada. Por supuesto, en tal caso tendría que arribar a la convicción de que, en contra de lo que hoy tiene establecido, la acción de tutela, entendida como un proceso judicial inter partes, no es una opción adecuada. Esa fue, conviene recordarlo, su postura inicial23. Volver a ella,

                                                                                                               23 Véanse entre otras la sentencia T 590/98, en la que la Corte definió el estado de cosas inconstitucional por la omisión de protección de los defensores de derechos humanos y se limitó a invitar a las autoridades a tomar medidas encaminadas a solucionar esta omisión de protección estatal.

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como consecuencia de un ejercicio de autocrítica, podría ser una opción interesante y valiosa. En ese esquema, la Corte conservaría un poder moral de primerísima importancia en la protección de los derechos fundamentales -esa sí manifestación válida del principio de colaboración recíproca entre las diferentes ramas del poder público- y sin que hubiere lugar a glosas sobre sus competencia para elaborar o controlar políticas públicas, tarea que se encuentra incuestionablemente en la órbita del Gobierno. Hay indicios de que esta es una evolución posible y, tal vez, probable. Lo digo por cuanto las declaratorias de estados de cosas inconstitucionales no se han producido desde hace algunos años, 24 sin que en el intervalo hayan desaparecido episodios masivos de violación de los derechos fundamentales. Otro camino podría consistir en la expedición de una ley que conjure los abusos que hoy son ostensibles, tales como las “tutelatones”, la proliferación de decisiones contradictorias, la discrecionalidad excesiva de la Corte en la selección de los expedientes que revisa, la evidente politización y la pobreza intelectual de fallos de vasta repercusión nacional. Humberto de la Calle, líder incuestionable en el proceso de expedición del estatuto que nos rige, recientemente ha propuesto algunos ajustes cuya conveniencia es evidente25 . Una de esas reformas, que él no menciona, debería consistir en suprimir la figura de los estados de cosas inconstitucionales, o, alternativamente, modular sus alcances en la forma que he propuesto, o en cualquiera otra que garantice un papel protagónico a la Corte en la defensa de los derechos fundamentales, pero que preserve la plenitud de las competencias que al Congreso y al poder ejecutivo corresponde en la formulación de las políticas públicas. Esto es lo que quería compartir con ustedes. Muchas gracias por su atención.

                                                                                                               24Es del caso indicar que los recientes pronunciamientos de la Corte en esta materia han sido autos o sentencias referidas a los estados de cosas inconstitucionales ya declarados de forma previa. Entre otras, vale la pena destacar las siguientes: T 525/99, T 606/99, T 687/99, SU 090/00, T 547/01 (Falta de pago pensiones por entidades territoriales), T 558/03 y T 1191/04 (Omisión Protección Defensores Derechos Humanos), T 971/09 (Hacinamiento Cárceles – T 153/98) T 1234/08 (Cajanal), T 1695/00, T 1030/03 (Concurso notarios). 25De la Calle, Humberto. Tutela: ¿qué hacer? Artículo de opinión. El tiempo. Abril 29 de 2014. Consultar en: http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/humbertodelacalle/tutela-que-hacer-humberto-de-la-calle-columnista-el-tiempo-_13903316-4