Evolución del gasto en personal provincial...

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Trabajofinal de investigación de la CarreradePosgrado de Especialización en"Administración Financiera del SectorPúblico"

EVOLUCiÓN DEL GA.STO EN PERSONAL PROVINCIAL

1993-2009

Por

Lic. Maria Ester Quispe

(UBA)

2010

Organismo: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

e-mail: me;[email protected]

CeJ. 11613-46656

BuenosAires, marzo2812

EspeciaUzaciónen Administración Financiera del Sector Público

ÍNDICE

Resumen ' .3

l. Introducción 4

ll. Evolución del Gasto en Personal Provincial 7

1) Período 1993 2000 7

Contexto

Gasto en Personal

2) Periodo 2001-2002 "' 9

3) Período 2003-2009 10

Contexto

Gasto en Personal

ID. Conclusiones ~ 13

IV. ANEXO•••••~ '••••••••••••••••••••••••15

Bibliografía 21

2

RESUMEN

Especializac'ión en Administración Financiera del Sector Público

f/{b \oEl objetivo de este trabajo es ver la evolución de una de las partidas mas

importantes dentro de los Gastos Totales de la Finanzas Provinciales; el Gasto en

Personal. Esta. partida toma gran relevancia. a partir de la descentralización del sistema

educativo y de los servicios de salud en la década de los noventa, lo que impactó

fuertemente en las finanzas de las distintas jurisdicciones, incrementando sus

Erogaciones y en particular la del Gasto en Personal, cuya participación llega a

representarenalgunoscasos hasta el 50%del Total de Gastos.

Para ver la evoluciónvoya tomarel periodo 1993...2009 que publica la Dirección

Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias (DNCFP) dependiente de la

Secretaria de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas Publicas de la Nación.

La serie publicadapor dicha Dirección tiene como universo la Administración Central,

r

Organismos Descentralizados y Cuentas Especiales. La información es BaseDevengado

r ----y esa valores cO~es~ ~

Para su análisis voy a dividir dicho período en tres subperíodos, uno donde '3estaba, vigente la Ley ·de Convertibilidad 1993-2000, otro cuando se produce la crisis

institucional y económica de nuestro país 2001-2002 Y por último el período que va

desde el afio 2003 al 2009.

3

Especialización en Administración financiera det SectorPúblico

l. INTRODUCCIÓN

En el marco de políticas globales de Reformadel Estado, en enero del año 1992

a través de la Ley 24.049 se transfirieron a los Gobiernos Provinciales (23

jurisdicciones y CiudadAutónoma de BuenosAires) los servicios educativos y de saludf'.-, er"" ,,.

que hasta ese momento estaban administrados por el Gobierno Nacional a través del

Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y el Consejo Nacional de Educación

Técnica (CONE.T). La descentralización reflejó la disminución del papel del Estado

Nacional puesto que la provisión esos dos servicios fundamentales se trasladó a los

gobiernos provinciales y locales.

. Como consecuencia deesta medidalosGastos Totales de dichas Jurisdicciones y

en particularel Gasto en Personal tuvieron un fuerte incremento, llegando este último a

representar en algunos casoshastael 50%de los Gastos Provinciales.

4

Especialización en Administración Financiera del Sector Público

oráñco 1 - Gasto en Personal en el Gasto Total

210.000.000

180.000.000

150.000.000

120.000000

90.000000

60000000

30000000

O+-..--,.---,.---,r----o----r---.-,.--,--,---r---r---,---,--,--,--,

~ ~ ~ ~ ~ ~ ~ A ~....'l)- "q) "W "cJp 'l,.~ 'l,.~ 'l,.'J" 'l,.~ ').\.t'

Años

Se intenta ver la evolución que tuvo dicha partida de los Gastos Provinciales en

.>distintos momentos, primero durante la vigencia de la Ley de Convertibilidad para el

período 1993-2000, después en plena crisis de los años 2001 Y2002 Ypor último desde ------

el año 2003 al 2009.donde hubo un cambio en el Rol del Estado y otras prioridades muy ___

distintas de la década de los noventa.

Se hará también un paralelo con los datos de Planta Ocupada del Consolidado de .

las Provincias para los mismos cortes de años al igual que con los datos de Gasto Medio

Mensual y con los datos de Empleados cada mil habitantes.

5


Planta Ocupada;- - ---- - -

1.803.841

Planta Ocupada-------- - - - ---- ----

- -- - - -- - - - - --- -

1- - - - --1 -!

- -- - - - - - -

r- - 1-- - .

- - - _. - 1--

- !- -

- - -

l . - - . .. - - -

2000000 ¡1800000

1600000

8 1400000"Cli 1200000:1

O1000000'"~ 800000...a 600000

400000

200000

o1 2 3 4 S 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

El trabajo contiene también un Anexo con Cuadros estadísticos que muestran la

evolución de los datos antes mencionados. Toda la información es la publicada por la

DNCFP de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas de la

Nación. A partir del año 2005 no se publican datos de Planta, Gasto Medio Mensual y

Empleados cada mil habitantes de las provincias de San Luis y La Pampa y a partir del

año 2008 se agrega CABA, ninguna de las tres adheridas al Régimen de

Responsabilidad Fiscal (Ley 25917), por lo cual para armar un consolidado se repitió

en todos los casos la última información de la que se disponía. Tampoco fueron

publicados los datos de Chaco para los años 2008 y 2009.

6

Especialización en Administración Financiera del SectorPúblico

n, EVOLUCIÓN DEL GASTO EN PERSONAL PROVINCIAL

1) Periodo 1993..2000

Contexto

En marzo del año 1991 y en medio de un contexto hiperinflacionario el

Congreso Nacional aprobó la Ley NR 23~928 (Ley de Convertibilidad) que fijó la

paridadcambiaría y que las reservas del Banco Central fuesen equivalentes al 100% de

la Base Monetaria.

En este período se implementaron una serie de reformas que apuntabanal logro

de una apertura comercial externa y a la disminución del Rol del Estado. La Carta

Orgánica del Banco Central le impedía otorgar préstamos al Gobierno Nacional, a los

~

Banco-s, Provinciasy Municipalidades. Fue- un períododonde el objetivo era el control ~~~

de la inflación y el ajusteestructural

Los primeros años del Plan de Convertibilidad lograron una estabilización que

, nos permitió una mejorade la actividad económica y el controlde la inflación. Pero las

crisis financieras internacionales, primero el Efecto Tequila en el año 1995 y después la

crisis rusa y del sudeste asiático del año 1998 así como también las crisis brasileña del

año 1999 demostraron una fuerte~n~dad de nuestra economía a los shocks

externos. 1ty -l "}' 1CA.) ~ v L\"--A}~ ~

En el orden provincial, el traspaso de los servicios educativos yde salud en los

primerosaños de la. década afectaron sus finanzas y tuvieron que tratar de ordenas sus

7


cuentas para reducir sus déficits ya que el financiamiento iba. a ser a través de los .

mercados financieros..

También en las provincias se reflejó en los primeros años de la Convertibilidad

la expansión económica y se tradujo también en una 'expansión del Gasto. Después con

las diferentescrisis se observaron en esos años oscilaciones en las variaciones de los

Gastos Totalesy del Gastoen Personal (VerAnexo)

En el año 1994 se produce la transferencia de 11 (once) Cajas de Previsión

Provinciales al Gobierno Nacional (Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones)

Gastoen Personal

En este período y mostrando algunas oscilaciones, el consolidado provincial

tuvo una variacióndel 31.2%. Si biea hubo años como el afio 1995 donde hubo una

caída del crecimiento tanto del Gastoen Personal comodel GastoTotal que estuvoen el

orden del O~4% '}1 1,,3% respectivamente, sólo en el año 1996 se produce una caída del

Gasto en Personal de -2.6%, peroque también estuvo acompañada por una caída de la

PlantaOcupada de ese año de un -1%.

El incremento de la Planta Ocupada para el período fue del 17.8% y el del Gasto

Medio Mensual fue del 8.1 ~~. En cuantoal dato de Empleados cada mil habitantes) su

variaciónparael mismo fuedel 9OÁl.

8


Cuadro 1

PerIodo 1993-2000

19931994 6,6% 0,9% 5,7% -0,5%

1995 0,4% 4,2% -3,6% 2,8%1996 -2,6% -1,0% -1,7% -2,2%1997 6,1% 3,3% 2,7% 2,7%1998 7,6% 2,4% 5,1% 0,4% 1

1999 7,2% 4,2% 1,3% 2,9%

2000 2,9% 2,6% -1,2% 2,6%

Período 2001-2002

Con el agotamiento del modelo los años 2001 Y2002 se caracterizaron por una

profunda recesión generando una crisis económica e institucional. Se abandonó la

Convertibilidad, se pesifícó la economía, la devaluación produjo incremento de

precios, cayeron los salarios reales y hubo una disminución del Gasto Público.

Tanto el Gobierno Nacional como los Gobiernos Provinciales frente a la

disminución de sus ingresos tuvieron que tomar medidas para la contención del Gasto.

Entre ellas, en el afio 2002 el Gobierno Nacional decide una quita del 13% de los

haberes de los empleados estatales y de los jubilados, esta medida fue seguida por los

Gobierno Provinciales.

En este período se observa una disminución del Gasto en Personal de -3.4%,

tasa menor que la que tuvo el Gasto Total que fue de -6.6%.( Ver Anexo- Cuadro 2) La

Planta Ocupada para el mismo período mostró también una caída del -l. 1% Yel Gasto

9


Medio Mensual una baja del -2.3%. En cuanto a Empleados cada mil habitantes la

disminución fue del -5%, superior a la disminución de la Planta Ocupada.

El contexto de crisis obligó a los Gobiernos Provinciales a rediseñar sus políticas

dando prioridad al pago de sueldos de las administraciones públicas provinciales, de ahí

que la caída del Gasto en Personal sea menor que la del Gasto Total.

Cuadro 2

Periodo 2001-2002

20012002

1,0%-3,4%

0,3%-1,1%

3,8%-2,3%

1,8%-5,0%

J

)

Período 2003-2009

Contexto

A partir del año 2003 se produce una recuperación de la economía, mostrando

ésta en ese año un crecimiento del orden del 8.7%, crecimiento que se mantuvo hasta el

año 2008 en un porcentaje que va del 7% al 9%.

En este período se produce un cambio en el Rol del Estado, adquiriendo éste una

mayor relevancia y priorizando la resolución del problema de desempleo y de la

pobreza. Tomando también a la expansión de gasto público como motor de crecimiento.

10

Especialización en Administración Financiera del SectorPúbJico

A nivel provincial y con este contextofavorable en agosto de 2004 se aprobó la

Ley 25.917 de Régimen de Responsabilidad Fiscal con vigencia a partir del año 2005

donde las jurisdicciones que~iere:: ~~.:: se comprometen a tener un control.~sobre la variacióndesus GastosCorrientes y un límite en el niveldeendeudamiento, asi~/

como también presentar información fiscal y financiera a fin de incentivar al'

transparencia de los gobiernos provinciales. Se prioriza en gasto en Obra Públicay se

propiciauna políticageneral de desendeudamiento.

)<;(7

En el año2006 se sancionala Ley 26.075 de Financiamiento Educativodonde

se fija como meta que el gasto en educación alcance el 5% del PBI en 2007~ 5.3~~ en

2008, 5_6% en 2009 y 6% en 2010.

En el añ-o 2009 se produce una desaceleración de la economía, producto de la -

1j,

0.90/0.

crisis i.nternacionalque se inicióen el año 2008, ese año el crecimiento del PBI fue del

J~~

·rtJ~Evolucióndel Gastoen Personal

En el año 2003 se inicia un periodo donde se evidencia un incremento de los

Gastos Provinciales, producto del nuevo, modelo económico vigente. Sí analizamos la

variación 2009112003 vemos que el crecimie-nto del Gasto en Personal fue del 374%

porcentaje mayor que el incremento de los Gastos Totales para el mismo periodo que

fue de 333.5%.

11


En cuanto al crecimiento de la Planta Ocupada para igual período fue de 30.5% ,

siendo la variación del Gasto Medio Mensual de 262.2% y la variación de Empleados

cada mil habitantes de 23.2%. ---- )\

El mayor incremento en las Erogaciones de Personal se di ó en el año 2008 con

una variación interanual del consolidado provincial de 39.6% que no se correspondió

con la mayor variación de Erogaciones Totales, ya que esta se di óen el año 2005 con un

incremento de 32%.

El menor incremento fue en el año 2003 con una variación del 5.3% que se

corresponde con la menor variación de la Planta Ocupada que se da en el mismo año y

que es de 2.5%. El crecimiento del Gasto en Personal de los siguientes años fue en

promedio del 30%, crecimiento que se desacelera en el año 2009 donde la variación fue

de 22.3%

Cuadro 3

Período 2003-2009

2003 5,3% 2,5% 3,0% 1,5%2004 20,9% 3,3% 16,8% 2,3%2005 33,6% 5,9% 26,1% 4,9%2006 30,4% 4,2% 25,1% 3,2%2007 31,8% 5,0% 25,5% 4,0%2008 39,6% 5,4% 32,5% 4,4%2009 22,3% 3,4% 18,2% 2,4%

12


m-CONCLUSIONES

El Gasto en Personal es una de las partidas mas importantes en cuanto a la

participación que tiene en los Gastos Totales de los Gobiernos Provinciales. A lo largo

de la serie se pudo observar las dos políticas imperantes en esos años, primero la de la

década de los noventa donde el control de gasto y el ajuste estructural eran

fundamentales y a partir del año 2003 ya con otra visión, donde se produce una

expansión del Gasto deliberada para de esa forma incrementar la Demanda y así el

crecimiento económico.

un comportamie.o-acompañaron las etapas de crecimiento pero en etapas de contracción, cayeron.

Grafico 3 - Gastos Totales e Ingresos Totales

------

~-- ---- --... .,., ... .... ce O> o ... N "" ... .,.,'" .... "" 0".

O> O> O> 0"0 0"0 0"0 o o o o o o Q Q Q oO> Cl> O> Cl> '" Cl> Q o Q Q Q o o o o o.... ... ... ... ... ... N N N N N N N N N N

&tíR§

20 .000.000

o I

200 .000.000 1I

180.000.000 -r-- .---160.000.000 1-- -.---.---

i140.000.000 +1-----

I

~20.000.000 f----------~oo.ooo .ooo i - - - - - ----Ql 1

Eae.oco.eoo +--------------.--------~--I

60 .000 .000 +--.I

40 .000.000 l'~~~~~~~~~~~~~::~~~::====

Si tomamos los mismo tres períodos que analizamos para el Gasto, veremos que

en el primero la variación de los Ingresos Totales fue de 27.6%, menor que la que

13


tuvieron en el mismo período los. Gastos. También ocurre esto con el último periodo,

dondeel crecimiento de los Ingresos fue de 292.7% casi un 40o~ inferioral crecimiento

de los Gastos (Ver Anexo Cuadro6).

El incremento del Gastoen Personal tiene un componente que es el incremento

de la Planta Ocupada y otro componente que es la política salarial, claramente en los~ ~ .

últimos años prevaleció el segundo. Dicho Gasto es inflexíble a la baja y cada año las

presiones sindicales hacen que su incremento sea en algunos casos superior al del

Gobierno Nacional. Esa inflexibilidad hace que frente a desaceleraciones de la

economía, a la hora de tratar de controlar los Gastos Totales se tenga que hacer con

otras partidas del Gasto o buscando implementar políticas que incrementen las~

recaudaciones provinciales..

14

Especialización en AdministraciónFinanciera del SectorPúblico

IV-ANEXO

Cuadro 1

Participación del Gasto en Personal en los Gastos Totales1993-2009 en miles de $

19931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009

27.264.66729.561.41429.942.43730.273.12732.729.85435.061.17536.398.52835.859.95836.408.40534.015.13441.262.24052.727.88069.624.81688.439.945114.196.707149.567.197178.882.224

14.158.73815.088.76815.149.20014.752.15715.646.80816.839.59618.048.13918.574.11618.757.11518.117.50019.076.70223.055.18330.809.18840.173.39552.949.22473.932.50390.422.151

51,9%51,0%50,6%48,7%47,8%48,0%49,6%51,8%51,5%53,3%46,2%43,7%44,3%45,4%46,4%49,4%50,5%

Fuente : Serie 1993-2998 Dirección Nacional de CoordinaciónFiscal con las Provincias (DNCFP)

15


On

I~Cuadro9 ndel Gasto Total y del Gasto en Personal 1993·2009

19931994199519961997199819992000200 120022003200420052006200720082009

27.264 .66729.56 1.41429.942.43730 .273 .12732.729 .85435.061 .17536 .398 .52835.859.95836.408.40534.0 15.13441.262 .24052.727 .88069 .624 .81688.439.945114.196 .707149.567.197178.882 .224

8,4%1,3%1,1%8,1%7,1%3,8%-1,5%1,5%-6,6%21,3%27,8%32,0%27,0%29,1%31,0%19,6%

14.158 .73815.088 .76815.149 .20014.752 .15715.646 .80816.839.59618.048 .13918.574 .11618.757 .11518.117 .50019.076 .70223.055.18330.809 .18840.173 .39552.949 .22473.932 .50390.422.151

6,6%0,4%-2,6%6,1%7,6%7,2%2,9%1,0%-3,4%5,3%

20,9%33,6%30,4%31,8%39,6%22,3%

Fuen te: Dirección Nacional de Coord inación Fiscal con las Provincias

16


Cuadro 3

Planta Ocupada Provincial 1993·2009

19931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009

1.154.6291.164.5201.213.1181.201.4831.240.6511.270.9861.324.6131.359.6021.363.0811.348.1161.381.9181.427.2151.511.9661.575.9571.654.4321.743.8401.803.841

0,9%4,2%-1,0%3,3%2,4%4,2%2,6%0,3%-1,1%2,5%3,3%5,9%4,2%5,0%5,4%3,4%

Fuente : en base a datos de la DNCFP

17


Cuadro 4Gasto Medio Mensua/1993-2009

19931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009

943997961944970

1.0191.0321.0191.0591.0341.0641.2431.5671.9612.4623.2613.856

5,7%-3,6%-1,7%2,7%5,1%1,3%-1,2%3,8%-2,3%3,0%16,8%26,1%25,1%25,5%32,5%18,2%

Fuente : en base a datos de la ONCFP

18

Especializaci6n en Administraci6nFinanciera del SectorPúblico

CuadroS

Empleados cada mil habitantes1993-2009

19931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009

3434353435353637383636373940424445

-0,5%2,8%-2,2%2,7%0,4%2,9%2,6%1,8%-5,0%1,5%2,3%4,9%3,2%4,0%4,4%2,4%

-;1

Fuente : en base a datos de la DNCFP

19

Especialización en Admi nistración Financiera del Sector Público

Cuadro 6

Variación del Gasto Total y del Ingreso Total

1993 27.264.6671994 29.561.4141995 29.942.4371996 30.273.1271997 32.729.8541998 35.061.1751999 36.398.5282000 35.859.9582001 36.408.4052002 34.015.1342003 41.262.2402004 52.727.8802005 69.624.8162006 88.439.9452007 114.196.7072008 149.567.1972009 178.882.224

Fuente: información de la DNCFP

20

Especializaciónen Administración Financiera del Sector Público

1

inisterio de Economía y Finanzas Públicas. Secretaría de Hacienda. Dirección

Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias. Esquema Ahorro Inversión

Financiamiento. Total 24 jurisdicciones 1993-2009. Administración Central,

Organismos Descentralizados Cuentas Especiales en:

http://www2.mecon gov ar/hacienda/dncfu/provinciallinfo presupuestaria/esq t

otal serie ACOD.php

- Ministerio de Economía y Finanzas Públicas . Secretaría de Hacienda. Dirección

Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias. Ocupación y Gastos

Salariales Provinciales 1993-2009. Administración Central , Organismos

Descentralizados Cuentas Especiales en:

http://www2mecon.gov.ar/hacienda/dndp/provinciallinfo presupuestaria/esq t

otal serie ACOO.php

Ley 24049 del afio 1992 en

http://www.infoleg.gov.arlinfoleglnternettanexos/O-4999/448/norma.htm

Ley 23928 del afio 1991. Ley de Convertibilidad en

http ://www.infoleg.gov.ar/infoleglnternetlverNorma.do?id=328

21


Ley 25917 de Régimen de Responsabilidad Fiscal en

http://www.infoleg.gov.ar/infoleglnternetlverNorma.do?id=97698

- Ley 26075 de Financiamiento Educativo en:

http://www.infoleggov.arlinfolegInternettverNorma do?id=112976

Ley 24144 Carta Orgánica del SCRA. En

http://www.infoleg.gov.ar/infoleglnternettverNorma.do?id=97698

22

Evolución del gasto en personal provincial...

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