Evidencia, Argumentacion y Persuacion en La Formacion de Politicas

EVIDENCIA, ARGUMENTACION Y PERSUACION EN FORMULACION DE POLITICAS

GIANDOMENICO MAJONE

RESUMEN

Uno de los rasgos más comunes que se encuentran en la administración pública son las inclinaciones que se tienen a la monopolización del cumplimiento de funciones públicas que hay en el estado y su afirmación como un cuerpo de expertos que sabe tomar distancia de las demandas de grupos sociales. Cuando la racionalidad legal-burocrática dentro de la administración pública atrae a las organizaciones y algunos dispositivos del estado todo se vuelven inadministrable o ingobernable y hace que todos los expertos en administración no ofrezcan evidencias y argumentos básicos. Todos los ciudadanos deben convencer a las autoridades de que sus problemas tienen interés público.

Se exige la comunicación a la sociedad mediante las evidencias y argumentaciones de manera que tengan un poder de convencimiento acerca de la determinación de cierta política tienen ciertos fines. El secreto es lo más contradictorio que se puede encontrar en la naturalidad de lo público. El dialogo ayuda en el interés público, toda persona ya sea gobernante o gobernado tiene que hablar sobre sus intereses.

Los proyectos de los gobernantes se identifican mediante procedimientos o instrumentos que se descubren mediante la función administrativa, todo lo que puede lograr la burocracia es un mal para la sociedad debido a que los ciudadanos siempre serán las victimas de todas las decisiones negativas, erróneas, equivocas del resto de políticos.

Se tiene conocimiento de que los políticos son los que deciden los objetivos y los lineamientos del gobierno al que encabezan, así mismo debe de conocer que necesita argumentos para atraer simpatizantes.

La eficacia-eficiencia logra un valor o poder de complementación a lo político y es trabajo de los administradores públicos, es lo que hace la división entre democracia (define las necesidades del tiempo social, así como orientación en cuestión de leyes, presupuestos, etc.) y burocracia. Una segunda naturaleza para los expertos en administración cuando se reconoció que la función pública impulsaría la economía social nacional era la racionalidad y la eficiencia.

Al tener una eficacia en el gobernó se debe de contar con conocimientos en la organización, la dirección, y procesos de administración en función a las funciones públicas. La eficiencia del gobierno y su administración se basa en el análisis y la gerencia pública. La gestión pública tiene relación estrecha con el análisis al momento que resaltar aspectos de dirección pública, así mismo el análisis da

Yadira Guadalupe Guzmán ZacaríasCiencias Políticas y Administración Pública


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importancia a la toma de decisiones correctas, eficaces y eficientes al momento de producir beneficios públicos para la sociedad en general.

La democracia realiza gobiernos con legitimidad que pueden tomar decisiones que involucren a lo político, la democracia se mueve por medio de la voluntad política colectiva. Dentro de los gobiernos democráticos se tienen libertades en cuanto a los aspectos económicos y políticos que en ocasiones limitan las decisiones del gobierno.

Al tomar una decisión importante esta se limita a decisiones de autoridades del gobierno, la política y la sociedad. En la democracia una decisión colectiva ayuda a argumentar y explicar a la sociedad, de una manera convincente y lograr la réplica de algunos opositores.

Un gobierno no tiene libertades absolutas, cuentan con límites legales, políticos e informativos, así mismo, el gobierno ejerce con recursos públicos que son insuficientes o limitados, tienen la presión de grupos poderosos así como reciben la crítica de parte de organizaciones políticas contrarias, también cuentan con condicionamientos a nivel internacional. Para que se pueda gobernar en indispensable la eficiencia publica y el consenso político.

La política debe resolver problemas que se dan cuando se realizan los objetivos, así mismo, también debe resolver problemas en la comunicación con el ciudadano, si logra resolver ambas problemáticas se podría decir ampliamente que la política es eficaz y se considera que sigue la lógica en la racionalidad instrumental –comunicativa y en la razón técnica – dialógica. Se considera también a la política como una estrategia la cual permite a toda ciudadanía poder recorrer las murallas de lo que es posible, así como quitar y eliminar obstáculos que se tienen cuando se piensan y se hacen las acciones. Cuando la política no tiene la capacidad necesaria para seducir y atraer a diferentes sectores que aporten un beneficio para la sociedad se da un veredicto que no hay factibilidad política.

El objetivo o la misión que tiene el dialogo argumentativo es hacer que un hombre común (ignorante) se convierta en un ciudadano informado (que este enterado de los asuntos públicos y atienda, acepte, y contribuya a las políticas del gobierno). Se tiene conocimiento de que cuando se manifiesta un carácter político inherente es cuando se tiene un alto grado de exigencia de que se presente a la política, se explique y se justifique ante toda la sociedad así como a las organizaciones que muestran interés.



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El dialogo que se tenga entre gobierno y sociedad con evidencia y argumentación puede ocasionar la aceptación y el consenso político a través de un debate, con el cual se puedo descubrir una nueva propuesta para que la eficiencia administrativa cuente con la participación e interés de los ciudadanos en todo lo que corresponde a la política pública.

Un analista realiza aportes importantes mediante evidencias y argumentos convincentes en relación a aluna decisión, que su aporte no sea solamente de ideas de expertos. El éxito que se tiene en la política tiene relación con la importancia o victoria que tenga la argumentación justificada

La argumentación es esencial en el proceso de formación de políticas, es un medio para llegar a juicios morales y una elección de políticas. Los actores intervienen en un proceso continuo de debate y mutua persuasión. Cada una de las etapas de la deliberación pública es independiente dentro de los límites del proceso: “lo que es libre y soberano es todo el proceso de discusión”. Éste es un modelo idealizado de la elaboración democrática de las políticas que no tiene en cuenta la acción del poder y la influencia. Pero hace un énfasis en el potencial de la persuasión y la centralidad de la discusión bilateral para la democracia

ENSAYO

INTRODUCCION



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DESARROLLO

CONCLUSION

A n á l i s i s d e l a s p o l í t i c a s d e l i b e r a c i ó n p ú b l i c aEn forma escrita u oral, la argumentación es esencial en todas las etapas del proceso de formación de políticas. Los actores intervienen en un proceso continuo de debate y mutua persuasión. Cada una de las etapas y cada uno de los órganos de la deliberación pública es independiente, pero solo dentro de los límites del proceso y como parte de éste: “lo que es libre y soberano es todo el proceso de discusión”. Éste es un modelo idealizado de la elaboración democrática de las políticas que no tiene en cuenta la acción del poder y la influencia, etc. Pero en lo que sí enfatiza este modelo es en el extraordinario potencial de la persuasión y la centralidad de la discusión bilateral para la democracia.Institucionalizar la discusiónEn todos los regímenes democráticos modernos se ha institucionalizado cuidadosamente la deliberación pública. Supropósito general es asegurar la exposición de un gran número de opiniones sin obstruir el arribo a una conclusión.Pero, sobre los nuevos temas en la arena de discusión, como la seguridad nuclear, la evaluación de la tecnología y laregulación ambiental y sanitaria, todavía no se establecen normas y procedimientos apropiados para la argumentación. Unade las razones de esta situación es que este tipo de problemas son de un tipo “trascientífico” (Weinberg). Cuando seintersecan la ciencia, la tecnología y la política entran en grave conflicto diferentes actitudes, perspectivas y reglas de laargumentación. Por ello, existen propuestas para resolver disputas acerca de problemas científicos que tienen implicacionesen las políticas, mediante cuidadosa disección de un problema en sus componentes puramente técnicos y los puramentepolíticos.¿Pero cómo se pueden separar los componentes políticos y valorativos de los problemas que incluyan ambos? Cuando lascontroversias no pueden resolverse mediante el conocimiento científico ni con una investigación, las respuestas no podrándejar de ser trascientificas, en cuyo caso la mejor alternativa parece ser un procedimiento litigioso que incluya expertos ygeneralistas.La confrontación dialéctica entre expertos y generalistas, frecuentemente logra revelar la existencia de supuestosimplícitos, interpretaciones encontradas de los hechos y riesgos de los nuevos proyectos. Los expertos técnicos muestranparcialidad en la evaluación de sus propuestas y tienden a ser escépticos sobre las evidencias de posibles efectos negativos.El supuesto inicial es que la innovación es lo que el innovador espera, sin consecuencias negativas que reduzcan el atractivode su ejecución practica. Por ej. La toma de conciencia



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acerca de los peligros inherentes a la ingeniería nuclear de EEUU.Existe una gran necesidad de mejorar los métodos y las condiciones del debate crítico y de institucionalizarlo a todos losniveles de la elaboración de políticas.La práctica de gobierno griega se basaba en la técnica del discurso crítico que llamaron dialéctica. Tiene tres usosprincipales: 1) como método de examen crítico de los fundamentos y los supuestos de las diversas disciplinasespecializadas, 2) como técnica para defender las opiniones propias y procedimiento para aclarar las cuestiones polémicas,3) como proceso educativo que transforma al hombre común en un ciudadano informado y al especialista en una personacapaz de comunicarse con sus conciudadanos.Esta antigua noción es muy importante para nuestro análisis en la deliberación pública. Este análisis parte de ordinario depremisas razonables, con puntos de vista refutables y cambiantes, no de principios indiscutibles o hechos evidentes. Comola dialéctica, no produce pruebas formales, sino solo argumentos persuasivos. El problema de dialécticos y analistas es el debasar las inferencias razonables en valores u opiniones cuando no se dispone de hechos evidentes. Contribuye a ladeliberación pública mediante la crítica, la defensa y la educación. Un buen análisis de políticas provee normas para laargumentación y una estructura intelectual para el discurso público.La función argumentativa del análisis de las políticasEl propósito de este libro es descubrir las implicaciones principales de una concepción dialéctica del análisis de políticas. Esimportante la noción de que, en un sistema de gobierno que se guía por la deliberación pública, el análisis (aun el análisisprofesional) tiene menos que ver con las técnicas formales de solución de problemas que con el proceso de argumentación.La tarea de los analistas consiste en la producción de evidencias y argumentos para el debate público. Su aspectoargumentativo es lo que lo distingue al análisis de políticas de las ciencias sociales académicas, por una parte, y de lasmetodologías para la soluciones de problemas, por otra. Los argumentos de los analistas deben persuadir para que seantomados en serio en los foros de deliberación. Por ello, los analistas deben estar familiarizados con todos los problemastécnicos del lenguaje, incluidos los retóricos

La retorica es el arte de la persuasión. Es propaganda, lavado de cerebro, manipulación de la opinión pública, puede usarsede estas formas. Pero en el debate libre la persuasión es un intercambio bilateral, un método de aprendizaje mutuomediante el discurso.Un argumento persuasivo no es una demostración lógica, sino que la mayoría de los juicios de valor se forman en elintercambio persuasivo. Dado que los juicios de valor son esenciales en la PP, la separación artificial entre los valores y lacapacidad racional es una amenaza para todas las nociones de deliberación pública y la elección de políticas defendibles.Los hechos y los valores están tan entrelazados en la elaboración de políticas, que los argumentos fácticos no apoyados porla persuasión rara vez desempeñan un papel significativo en el debate público. También se requiere la persuasión paraaumentar la posibilidad de que el consejo (asesoría) sea seguido aso como la disposición de actuar sobre pruebas que nosean concluyentes. Para esencial de la



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tarea del analista consiste en explicar y defender un plan de acción razonable cuandoel óptimo teórico se desconoce o es prácticamente inalcanzable.El análisis de factibilidad es el mejor ejemplo de la interacción necesaria que existe entre los argumentos empíricos y lospersuasivos. El cálculo de soluciones optimas o mejores dentro de las restricciones dadas es sola la parte estática delanálisis de factibilidad, la parte dinámica y más importante es el descubrimiento de instrumentos para expandir lasfronteras de lo posible. Lo posible depende a menudo de los que el sistema político considere justo o aceptable. Muchasrestricciones de las políticas solo pueden flexibilizarse cambiando las actitudes y los valores, esto involucra siempre ciertogrado de persuasión.Argumentación y evaluaciónLos argumentos persuasivos desempeñan un papel aun mas importante en el discurso evaluativo.La dificultad característica de la evaluación de las políticas es la diversidad de las normas admisibles, de los ciudadanos, loslegisladores, los administradores, los jueces, los expertos y los medios de difusión, cada uno aporta sus criteriosparticulares.La evaluación de los argumentos de políticas, como los argumentos científicos o legales, supone ciertas formalidades.Distinciones que parecen ser pasadas por alto en los análisis convencionales son las categorías de “evidencia” y“argumentos”.Elargumentoes la conexión de los datos y la información con las conclusiones del estudio, y su estructura típica será unamezcla compleja de afirmaciones de hechos y evaluaciones subjetivas. Dada la complejidad, toda verificación directa,sencilla del argumento se vuelve imposible, se deberá recurrir a diversos criterios que dependerán de los métodosanalíticos empleados, de la credibilidad y robustez de las conclusiones y de ciertas convenciones sobre la adecuación y laeficacia.La naturaleza de laevidenciaresulta crucial en esta clase de verificación. La evidencia no es lo mismo que los datos o lainformación. Es una información seleccionada de entre el conjunto disponible e introducida en cierto punto del argumentopara persuadir a un auditorio particular de la verdad o falsedad de una afirmación. Los criterios para evaluar la evidenciadifieren de los utilizados en la evaluación de los hechos. Los hechos pueden evaluarse en términos de cañones mas o menosobjetivos, pero la evidencia debe serlo de acuerdo con diversos factores de una situación dad, tales como la naturalesespecifica del caso, el tipo de auditorio, las reglas establecidas para el efecto y la credibilidad del analista.Se ha difundido (modelo recibido) que un bueno modelo de políticas debe asemejarse en la mayor medida posible a losmodelos formalizados de las ciencias “duras” más exitosas. Por tanto, hay una peligrosa tendencia a considerar comohechos los productos de los modelos antes que como evidencias que habrán de usarse en un argumento junto con otrosdatos e información. Tan burda omisión es consecuencia de no reconocer el crucial aspecto argumentativo del análisis depolíticas.El “decisionismo”Se ha llamadodecisionismo



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a la imagen que se encuentra detrás de esta metodología, o sea, la “visión de un númerolimitado de actores políticos que tratan de hacer elecciones calculadas entre alternativas claramente concebidas”. Segúnesta concepción, el modelo económico de elección es el paradigma apropiado para todos los problemas de políticas.A fin de decidir racionalmente, el diseñador de políticas debe especificar sus objetivos, establecer los distintos medios porlos que pueden alcanzarse, evaluar las consecuencias de cada alternativa y seleccionar la acción que maximice losbeneficios netos. Esta receta nos parece familiar porque la estructura lógica de asignación de recursos es la misma así seanlos consumidores individuales, los empresarios privados o los administradores y creadores de PP quienes tomen lasdecisiones. Así se explica el atractivo de una lógica de elección generalizada que los decisionistas encuentran a la mano enla microeconomía y la teoría de decisiones. En efecto, la elaboración de políticas, la toma de decisiones, la solución deproblemas y el análisis de políticas se vuelven casi la misma cosa.

El enfoque decisionista se desarrollo durante la segunda Guerra Mundial, a principios de ´50 recibió el impulso y lapresentación formal en la Rand Corporation y otras instituciones de investigación ocupadas en el estudio de las políticas. Setrata de un “compuesto conceptual” que incluye algunos elementos de investigación de operaciones y cienciasadministrativas, microeconomía y teoría de las decisiones y un poco de las ciencias sociales y del comportamiento. Suevolución va de los estudios de tiempos de guerra en los campos de la operación militar, la logística y la táctica a lasprimeras aplicaciones industriales de los nuevos métodos cuantitativos, al análisis de sistemas y finalmente al análisis depolíticas.Una característica importante de los primeros estudios de las operaciones militares e industriales era la claridad en ladefinición del papel de los analistas y los tomadores de decisiones. El analista no tenía que dirigirse a ningún auditorio fuerade aquella persona o pequeño grupo de personas que, encargadas de tomas las decisiones, hubiesen ordenado el estudio.Para los ´60 había cambiado radicalmente la naturaleza de los problemas que investigaban los analistas, así como elcontexto organizacional y político en el que operaban. Eran cada vez más importantes los aspectos estratégicos que lostácticos, la incertidumbre subjetiva se consideraba de mayor trascendencia que las regularidades estadísticas. Al mismotiempo, el creciente papel del análisis en el debate público significaba que los analistas debían prestar atención a lascuestiones de equidad y factibilidad política.A principios de ´70, la actividad de los analistas paso de llamarse análisis de sistemas a análisis de políticas. Dado que lapolitología parecía incapaz de proveer un conjunto de conceptos y técnicas analíticos comparable a la estructura normativade la microeconomía, la mayoría de los analistas de políticas permanecieron leales a una metodología decisionista.Las limitaciones del decisionismoSupone la existencia de un único tomador de decisiones o un grupo que actúa como una unidad, y no puede aplicarsedirectamente a situaciones donde hay dos o más actores con objetivos diferentes. Detrás de este enfoque se encuentra elmodelo de elección racional que ha sido elaborado para un individuo que desea



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ser congruente y lo prueba en la formacomo ordena sus preferencias y evalúa las probabilidades de los eventos inciertos. Cuando intervienen varios individuos, elmodelo no requiere que se pongan de acuerdo sobre sus ordenamientos y evaluaciones, pueden ser racionales aunquesostengan opiniones divergentes. Si se requiere una decisión conjunta, tendrán que resolver sus diferencias medianteprocesos como la negociación o la persuasión, acerca de los cuales el modelo no dice nada. Esta metodología olvida losconflictos que surgen entre los intereses y puntos de vista de diversas agencias gubernamentales.Otro supuesto fundamental es el de la inexistencia de una distinción esencial entre las políticas y las decisiones. La teoría dela decisión no se aplica a la toma de decisiones en general, sino solo a un tipo especial de situaciones de elección. Ladecisión de la teoría de decisiones es una elección quedebehacerse en la situación inmediata que confronta el tomador dedecisiones, teniendo en cuenta las consecuencias probables de cada curso de acción posible en la situación presente.Una tercera limitación es su preocupación exclusiva por los resultados y su falta de interés por los procesos que losproducen. Esta es una limitación grave, porque los procesos sociales rara vez tienen solo un valor instrumental para quienesparticipan en ellos. Deja de lado que, el conocimiento del proceso es a menudo esencial para la evaluación y el aprendizaje,ya que provee una información que casi seguramente estará ausente en la medición de los resultados.También es ajeno al enfoque el papel que desempeñan los argumentos justificativos. Esto se debe al hecho de que lasrazones esgrimidas para justificar o explicar una decisión son frecuentemente diferentes de las motivaciones o las“preferencias reveladas “del tomador de decisiones, de modo que aparecen como meras racionalizaciones.Limitaciones del decisionismo:oÚnico tomador de decisionesoFalta de interés por el procesooIncapacidad para distinguir entre diversas clases de decisiones y para reconocer el papel del argumento y lapersuasión en la toma de decisionesEl decisionismo destaca excesivamente los aspectos más técnicos de un tema, como si siempre existiesen solucionescorrectas si hay metas claras o información suficiente, y tales soluciones pueden encontrar mediante ciertos cálculos. Portanto, el diseño de políticas solo puede ser inteligente o racional solo si esta precedido por un análisis sistemático de lasalternativas con todas sus implicaciones. Según esta concepción, la acción racional hace siempre dos cosas: elaborar un plande acción y ponerlo en práctica.I I . E l a n á l i s i s c o m o a r g u m e n t oEn los análisis de inclinación decisionista, el analista que aspire a ser objetivo y científico solo deberá ocuparse deenunciados facticos. Por lo cual, traza una



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distinción clara entre el análisis profesional de las políticas y la defensa o ladeliberación de las políticas

Esta imagen del analista es muy engañosa. Dado que el analista de políticas es un productor de argumentos de las políticas,semejante a un abogado especialista en argumentos legales. Sus capacidades básicas son argumentativas: para examinarcon espíritu crítico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para buscar argumento en muchas fuentes dispares, paracomunicarse efectivamente.La imagen del analista como solucionador de problemas es engañosa porque las conclusiones del análisis de las políticascasi nunca pueden probarse en forma rigurosa. La imposibilidad de probar cual es la acción correcta en la mayoría de lassituaciones practicas debilita la credibilidad del análisis como solución del problema, pero no implica que la información, ladiscusión y el argumento sean irrelevantes. En todos los casos, no demostramos: argumentamos.La argumentación difiere de la demostración formal en tres sentidos:oLa demostración es solo posible dentro de un sistema formalizado de axiomas y reglas de inferencia. Laargumentación no parte de axiomas, sino de opiniones, valores o puntos de vista refutables, utiliza inferencias lógicas perono se agota en sistemas deductivos de enunciados formales.oUna demostración trata de convencer a todos aquellos que cuentan con los conocimientos técnicos requeridos,mientras que la argumentación se dirige siempre a un auditorio particular y trata de provocar o incrementar su adhesión alas tesis que se presenta para su consentimiento.oLa argumentación no trata de obtener un acuerdo puramente intelectual, sino de incitar a la acción, o por lo menosde crear una disposición para actuar en el momento apropiado.A fin de influir sobre la deliberación pública en formas significativas, los analistas deben abrirse a un conjunto deargumentos más amplio que el permitido por la metodología del decisionismo.El establecimiento de normasLa función más importante de la deliberación pública y la elaboración de políticas es la definición de las normas quedeterminan cuándo deberán considerarse ciertas condiciones como problemas de política.Desde el punto de vista conceptual, puede distinguirse entre el establecimiento de normas y su uso, en la búsqueda desoluciones que satisfagan la legislación vigente. Esta distinción es análoga a la dicotomía tradicional entre política yadministración, la cual se ha utilizado para apoyar la doctrina de que los líderes políticos fijan las políticas, mientras que losadministradores y los expertos deben encontrar los medios apropiados para su implantación. Pero no es verdad que laspolíticas determinen todo hasta cierto punto: ambas interactúan a lo largo de todo el proceso de elaboración de políticas.Debemos tener cuidado de pensar que son esferas



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completamente separadas o que son responsabilidades de dos gruposde personas completamente distintas.Los expertos pueden desempeñar un papel importante en el establecimiento de normas para la PP aunque parezcan estarocupándose de cuestiones puramente fácticas.Se llega a conclusiones similares en el caso de la evaluación de las políticas. La importancia de la investigación de laevaluación revela que los analistas de las políticas han llegado a entender que la prestación eficaz de servicios públicosrequiere algo más que el descubrimiento y la implantación de un programa optima desde el punto de vista teórico. Es másimportante entender cómo se comporta efectivamente el programa, si logra lo que se busca y, en caso contrario, cómopuede mejorarse o cancelarse.En general, se supone que éstas son determinaciones puramente empíricas en donde no hay elecciones de valores niopiniones preconcebidas. Aunque, en realidad, los valores y las opiniones cuentan mucho en la evaluación. Los datos son amenudo deficientes y los instrumentos de medición resultan poco confiables, además, son numerosas las causas del éxito yfracaso, y por lo general diferentes interesados tratan de destacar cierto subconjunto particular de causas. La evaluación deun resultado particular depende de los supuestos y criterios adoptados por el evaluador.El descubrimiento y la justificaciónCuando se analizan las decisiones políticas conviene distinguir entre el procedimiento por el que se llega a una conclusión yel procedimiento por el que puede justificarse la conclusión, que es el proceso de justificación. Éste no aclara si se llega auna conclusión por motivaciones (consideraciones que llevan a una persona a actuar) o razones (consideraciones quepueden usarse en la comunicación interpersonal).Los argumentos justificativos desempeñan un papel importante en la elaboración de las políticas. Las decisiones deben serlegitimadas, aceptadas y puestas en práctica. Tras la elección viene el proceso de justificación, explicación y persuasión.Además, dado que las políticas subsisten durante cierto tiempo, su apoyo político debe ser renovado de continuo, yconstantemente se necesitan argumentos nuevos para dotar a sus diferentes componentes de la mayor coherencia internaposible y del ajuste más preciso a un ambiente siempre cambiante.La importancia de los argumentos posteriores a la decisión para racionalizar las acciones y orientar el desarrollo de laspolíticas es clara en el caso de las políticas económicas (ej.: política económica keynesiana)

Por tanto, es un error suponer que el único fin legítimo del análisis es ayudar a que los gobernantes descubran una soluciónpara un problema. Los gobernantes necesitan el análisis retrospectivo (posterior a la decisión) tanto como el prospectivo(anterior a la decisión). El hecho de que sea rechazado por muchos analistas debe atribuirse al control que ejerce sobre susmentes la metodología decisionista.La defensaIgualmente de difícil y artificial de sostener en la práctica es la distinción entre el análisis de las políticas y su defensa.Los grandes avances de la política se



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vuelven posibles solo después de que se ha persuadido a la opinión pública de queacepte ideas nuevas. Pero las ideas nuevas afrontan poderosos obstáculos intelectuales e institucionales. Los intereseseconómicos, burocráticos y políticos se combinan, y generalmente las nuevas ideas carecen de suficiente apoyo empírico yteórico. Por ello, el análisis objetivo, sin el auxilio de la defensa y la persuasión, rara vez basta para hacer grandesinnovaciones en el campo de las políticas.En consecuencia, para ser eficaz, el analista debe ser también un defensor. El estilo, la elegancia de la expresión y los modosde comunicación novedosos son medios importantes para obtener el apoyo para una nueva idea y superar la hostilidad delprejuicio y la inercia institucional. La cuestión practica no consiste en saber si se debe usar la persuasión, sino en determinarla forma como debe usarse y el momento oportuno para hacerlo.La asesoría y la persuasiónLa asesoría se busca y se otorga en situaciones diferentes, lo que depende, entre otras cosas, de la claridad de objetivos delelaborador de políticas, de su entendimiento del problema y del conocimiento y la postura del asesor. Tres situacionesmerecen destacarse:oLa tarea del asesor consiste en determinar el mejor, más barato o más eficaz procedimiento para alcanzar elobjetivo que el elaborador de políticas ya ha decidido buscar. El supuesto implícito es que el problema tiene una solucióndefinida y que existe un procedimiento bien determinado que, de seguirse, permitirá que el asesorado alcance susobjetivos. Las recomendaciones formuladas en las situaciones de este tipo son instrucciones o prescripciones.oCuando el problema del elaborador de políticas es algo más que la selección de los medios más apropiados para ellogro de un fin. Es posible que se sienta inseguro acerca de la naturaleza del problema que debe resolverse, que piense quelas cosas no son como debieran ser, pero no tiene una idea clara acerca de lo que debe hacerse. Aun incluso cuando elproblema este razonablemente definido, puede haber varias formulaciones alternativas o varios métodos de solución, envez de un procedimiento único. En tales circunstancias, muy frecuentes en la práctica, el analista, otorga consejos antes queinstrucciones o prescripciones.oEl analista utiliza el lenguaje del consejo para reorientar las actitudes, preferencias o creencias cognoscitivas delelaborador de políticas. Por ej., si el analista siente que éste ha formulado el problema incorrectamente, podría sentirseobligado de persuadirlo de que acepte la formulación que él ha hecho. Aquí deberíamos hablar de un consejo persuasivo, setrata de saber en cuáles circunstancias esta forma es justificable desde el punto de vista racional y moral. Cuando el analistautiliza la persuasión, está actuando siempre, como un defensor antes que como un asesor desinteresado.La persuasión es a veces un paso preliminar necesario para ganar la atención del elaborador de políticas o del público.Los gobernantes tienden a pensar según categorías tradicionales o en términos de alternativas excesivamente restringidasen relación con sus propios objetivos. Se necesita la persuasión para inducirlos a considerar diferentes formulaciones oenfoques para



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el problema que se discute, porque es posible que los efectos psicológicos de los argumentos facticos nosean lo bastante fuertes como para superar la inercia de patrones tradicionales de pensamiento.Cuando es muy limitado el conocimiento de un problema, es preferible que cada experto defienda abiertamente suposición, sobre un contexto litigioso bien estructurado, llamado “defensa múltiple”, recomendado en áreas de políticacomo la seguridad nacional y la asunción de medidas económicas en el nivel presidencial. El supuesto es que unacompetencia de ideas y puntos de vista, antes que la utilización de los análisis y recomendaciones de los asesores quecomparten la perspectiva del gobernante, es el mejor método para el desarrollo de las políticas. La defensa múltiple es unproceso de debate y persuasión que trate de exponer sistemáticamente ante el gobernante los argumentos opuestos decada defensor. Mediante el oficio de un buen “intermediario honesto”, este proceso trata de asegurar que todas las partesinteresadas se encuentren representadas en papeles genuinamente litigiosos y que el debate esté estructurado ybalanceado.En todos los casos entonces, la persuasión es justificable por razones profesionales y éticas. También, en virtud de que elanálisis de políticas no puede generar pruebas concluyentes, sino solo argumentos más o menos convincentes, lapersuasión puede ayudar a incrementar la aceptabilidad del consejo y la inclinación a actuar con pruebas incompletas. Poreso, algunos analistas recomiendan que el análisis debe hacerse en dos etapas: 1) determinar lo que el analista desearecomendar, 2) lograr que las recomendaciones sean convincentes incluso para un auditorio hostil o incrédulo

A fin de ser persuasivos, las pruebas y los argumentos deberán escogerse según el auditorio en particular, es posible que lasmismas conclusiones tengan que justificarse de modo diferente en contextos distintos.El términoauditorio, es una denominación más neutral y flexible del conjunto de receptores y usuarios efectivos opotenciales del análisis queclienteotomador de decisiones. La justificación principal de la defensa y la persuasión en laelaboración de políticas democráticas es su función en un proceso continuo de aprendizaje reciproco mediante el discurso.I I I . E l a n á l i s i s c o m o a r t eEl modelo argumentativo supone que los analistas muy pocas veces pueden demostrar la corrección de sus conclusiones, demodo que solo producen pruebas más o menos persuasivas y argumentativas razonables. Entonces: ¿cómo podría justificarse el análisis de políticas si se abandona la pretensión de certeza de las conclusiones?El proceso de la investigación científica depende más del



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“saber cómo” que del “saber qué”, es un arte, un proceso social,antes que una actividad puramente lógica.El analista como artesanoEl conocimiento artesanal es especialmente importante en el análisis de de políticas. Solo un examen detallado de losdiversos componentes de la tarea del analista como artesano podrá ayudar al productor o al usuario del análisis a trazar uncamino entre los consejos inútiles de la perfección y el anarquismo metodológico. (aplicación del paradigma del artesano)Los datos son la materia prima de la investigación de un problema, o quizás el resultado de su primer procesamiento. En elanálisis de las políticas, los datos a menudo se “encuentran”, en lugar de ser “fabricados”, es decir, los datos se obtienenmediante observaciones imprevistas antes que por experimentos planeados. Este hecho requiere de habilidadesartesanales diferentes de las necesarias para el análisis de datos experimentales. El juicio simple de la sensatez de los datosrevela como en un microcosmos todos los juicios personales y la experiencia institucional acumulada intervienen en eltrabajo analítico.Por lo general, antes de ser empleados en un argumento, los datos deben refinarse de forma útil y confiable, aplicandonuevas herramientas (puede ser de naturaleza estadística o matemática) y elaborando un nuevo conjunto de juicios. Estafase del trabajo del analista, es la producción de información: cálculo de promedios y otros indicadores y parámetrosestadísticos, etc. Se trata de un paso crucial, se transforman los datos originales en una nueva clase de material, y a partirde entonces se realiza el análisis solo en términos de estas nuevas entidades.[(Ídem resumen pp. 2, argumentos y evidencias)]Los grandes modelos orientados hacia las políticas han sido fuertemente atacados en los últimos años. Rara vez pueden darrespuestas completas a los interrogantes de las políticas. Lo que pueden hacer es proveer pruebas que, junto con otrasfuentes de información, podrían emplearse en argumentos de apoyo a cierta conclusión o recomendación. Un buen modeloes solo un tipo de prueba entre otros, no la terminación del argumento.Pero, a fin de emplearse como pruebas, los modelos deben satisfacer ciertos requisitos procesales que hagan posible suevaluación, deben tener una “forma apropiada”.Un modelo tendrá la forma apropiada si los supuestos y las evidencias utilizados se presentan en una secuencia de pasosque se conforma a las reglas procesales básicas, similares a las que se utilizan cuando se debaten cuestiones legales ante lostribunales. Esta no es una práctica convencional, pero es importante que se insista en que los modelos sean claros y tansimples como sea posible. Ningún grado de refinamiento técnico puede compensar la falta de cuidado en la estructuraciónde los argumentos o en el establecimiento de las distinciones necesarias entre datos, información, evidencias yconclusiones.Trampas y falaciasUnatrampa



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es un error conceptual en que caen los individuos con frecuencia y facilidad a causa de su razonabilidadengañosa. Es para los argumentos prácticos empleados en el análisis de políticas, lo que la falacia lógica es al razonamientodeductivo. Pero, existe una general falta de interés por el peligro de las trampas en las ciencias sociales. Recientemente sehan reconocido ciertos tipos de inferencia utilizados en el pasado (ej. Durkheim en su estudio del suicidio).Las trampas del análisisEl enfoque aun se encuentra en una etapa embrionaria en relación a los mecanismos de control de calidad de los análisis.Dado que la mayoría de las herramientas técnicas se han forjado en otras disciplinas, los conceptos y técnicas separadas desu matriz disciplinaria tienden a convertirse en estereotipos, y sus limitaciones no son percibidas por quienes solo se

interesan en las aplicaciones inmediatas. Tales son las raíces de algunas trampas comunes del análisis que Koopman hallamado “linealitis” (creencia errónea de que todo es lineal), “maximitis” (creencia en que el propósito único o principal delanálisis es la maximización de algo) y “macanitis” (fe ciega en el poder de la computadora y otros auxiliares mecánicos). Poresas mismas razones, las sutilezas del razonamientos estadístico se pierde a menudo en aplicaciones rituales y casi sinsentido de la verificación de hipótesis y los niveles de significación.Aquí solo podremos tratar de modo selectivo algunos de los tipos de trampas más comunes:Datos e informaciónEl planteamiento de un problema es el proceso de convertir una situación problemática en un problema de política real queenuncie las metas que se busca alcanzar y una estrategia para su realización. La obtención e interpretación de los datosconlleva dificultades en la etapa del análisis que se ocupa del planteamiento del problema. Por ej. la información obtenidamediante encuestas de opinión o de actitud está condicionada por la forma como se formulan las preguntas, lo quedepende a su vez de la forma como se concibe el problema. La distinción entre hechos y artificios es siempre difícil, y unatrampa es la incapacidad de reconocer el gran margen de error que rodea a todas las estadísticas socioeconómicas. Losindicadores sociales y económicos son producto de definiciones y convenciones. Por tanto, las estadísticas económicas ysociales, no pueden tratarse en la misma forma en que se tratan los “hechos” o las mediciones físicas obtenidas de unaaprehensión directa de algún fenómeno natural.Ante los datos (primarios o aun en bruto) a ser usados en un modelo o argumento analítico, el analista necesita refinarlospara darles una forma confiable y útil. Tal refinamiento requiere habilidades artesanales algo diferentes de las empleadasen el planteamiento de problemas y recolección de datos.La transformación de los datos en información involucra tres juicios básicos, y todos ellos presentan el riesgo de caer engraves errores:



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Posible pérdida de detalles importantes: dado que en la mayoría de los problemas de políticas no existe una“estadística suficiente” que contenga exactamente la misma cantidad de información que la muestra original, la reducciónde los datos podría llevar a una pérdida de información demasiado grande en relación con el problema de que se trate.Bondad del ajuste de un modelo a los datos originales, un problema para el que se dispone de técnicas estadísticasestandarizadas.Esta transformación particular de los datos, entre las muchas posibles, es la más significativa.Herramientas y métodosLas herramientas de políticas pueden clasificarse a grandes líneas de acuerdo con su función en la conceptualización,producción y manipulación de los datos, y su interpretación. La categoría de herramientas conceptuales e interpretativasincluye disciplinas como las matemáticas, la economía y las ciencias políticas y del comportamiento, que el analista debedominar en alguna medida si quiere hacer un trabajo competente.La posibilidad del surgimiento de trampas cuando se toman ciertos conceptos o métodos fuera de su contexto disciplinario,se agrava por el efecto de la metafísica prevaleciente, según la cual el carácter científico de un campo está en proporcióndirecta con el grado de su formalización matemática. El analista a veces se ve tentado a emplear herramientas formales queexceden el nivel de su refinamiento matemático o estadístico, de modo que no puede evaluar el alcance de su aplicaciónvalida.Las dificultades se agravan en la obtención de información que sea a la vez confiable y pertinente. Por ej.: ¿son mássensibles los resultados derivados de un modelo particular a los cambios ocurridos en el modelo y en los métodosempleados para estimar sus parámetros, o a los cambios ocurridos en los datos? No parece existir una respuesta general aesta pregunta, y las pruebas disponibles son contradictorias.Evidencia y argumentoEl argumento es el lazo entre los datos y la información con las conclusiones del análisis. La estructura del argumento es porlo general una mezcla compleja de enunciados facticos, interpretaciones, opiniones y evaluaciones. Por tanto, la verificaciónse basará en diversos criterios profesionales correspondientes a los diferentes métodos y teorías que se empleen, en larazonabilidad de los resultados y su fuerza en lo tocante a la variación que ocurra en los supuestos y especificacionessubyacentes, en los criterios de adecuación del cliente, o en las reglas de la argumentación prevalecientes en el foro deldebate relevante.La naturaleza de las evidencias desempeña aquí un papel crucial. Ya que una evaluación errónea de su vigor y pertinenciaantes de su inclusión en el argumento puede conducir a ciertas trampas en la elaboración de las conclusiones. Incluso unestilo de presentación poco apropiado para el auditorio que se dirige la argumentación podría destruir la eficacia de lainformación como prueba.



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Entre las trampas más comunes relacionadas con las evidencias y los argumentos hay tres que merecen atención especial:Moda actual de emplear formalizaciones matemáticas siempre que sea posible. Un estilo de presentaciónexcesivamente formalizado no solo oscurece los problemas reales e impide evaluar la razonabilidad de las conclusiones,sino que también induce a aceptar la información estadística como hechos más que como pruebas.Cuando se toma la información existente para emplearla en un argumento analítico. Ocurren distorsiones cuandouna organización recolecta datos para propósitos ampliamente definidos y luego se usan para apoyar conclusionesespecificas.Los interrogantes referentes al nivel de aproximación de un conjunto de datos, cobran relevancia en relación con elempleo de las pruebas. Aquí se deben mencionar dos trampas: la creencia de que existe un patrón absoluto de adecuacióny el rechazo de las piezas de información o de las opiniones que no cuentan con el consenso de los expertos. Dada ladiversidad de los datos empleados en un estudio estadístico, es posible que los márgenes de error aceptables sean mayoresque los que pueden aceptar realistamente el economista o el sociólogo.Las conclusionesLa conclusión de un estudio de políticas puede ser un pronóstico, una recomendación, una evaluación de los programasvigentes, una propuesta nueva o una perspectiva diferente sobre un problema antiguo. Cualquier sea su naturales, unaconclusión dependerá siempre de varios supuestos y elecciones metodológicas. Una conceptuación diferente del problema,otras herramientas y otros modelos o unos cuantos juicios diferentes formulados en puntos cruciales del argumentopodrían conducir a conclusiones enteramente diferentes.¿Cómo podremos entonces cerciorarnos de la validez de una conclusión, asegurarnos de que no es falaz?Hay que insistir en que los problemas de las políticas no siempre llevaran a soluciones correctas para verificar lasconclusiones analíticas. Resulta muy difícil evaluar la utilidad de estudios de políticas en gran escala en términos de losresultados efectivamente producidos. Esto se debe a: 1) el largo tiempo que debe transcurrir entre la adopción de unarecomendación de política y su aplicación efectiva; 2) la dificultad de determinar los efectos de una decisión particular entreuna multitud de factores confusos; 3) el hecho de que en el curso del tiempo ha cambiado considerablemente el contextoinstitucional en el que se realizan los estudios de políticas. Es común que la investigación de políticas sea patrocinada poruna organización, realizada por otra, utilizada por una tercera y evaluada por una más. Los criterios de eficacia de lospatrocinadores no son los mismos que los



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de los usuarios o los evaluadores. En consecuencia, los analistas deben satisfacerexpectativas diferentes, a veces contradictorias. Lo mejor que pueden hacer es alcanzar cierto nivel de adecuaciónaceptable en cada una de las dimensiones, deben “satisfacer” en lugar de maximizar cualquier criterio particular.

Argumentos de la factibilidadUno de los aportes más útiles que pueden hacer los analistas a la deliberación pública es ayudar a los gobernantes y a laopinión pública a evitar que se exageren o subestimen esos límites. Un análisis competente de la factibilidad trata deidentificar todas las restricciones reales o potenciales, separarlas de los obstáculos ficticios, evaluar su importancia paradiferentes estrategias de ejecución y estimar los costos y beneficios del relajamiento de las restricciones que no seanabsolutamente fijas.Sin embargo, el análisis de factibilidad no siempre se toma en serio. Los analistas de políticas se ocupan de manera explícitade unas cuantas limitaciones que se pueden medir con facilidad, como las restricciones técnicas o presupuestarias, perotienden a tratar las restricciones políticas e institucionales, si acaso, como aclaraciones o salvedades de último minuto quese agregan como apéndices a una estructura analítica ya establecida.Se comete un grave error cuando se aconsejan políticas sobre la base de una visión tan estrecha de la factibilidad. Elanalista creativo debe ser capaz de mantener una tensión dialéctica entre lo practicable y lo ideal, entre la investigación delos límites de la política y el esfuerzo por extender el campo de lo políticamente posible.

Restricciones e imposibilidadesEn relación a la noción de imposibilidad, la historia de las matemáticas aporta varias enseñanzas interesantes para losanalistas de políticas:1 .A menudo resu l ta más f ruc t í fe ro p regun ta rse qué es lo que no se puede hacer y por qué , en l i ga r de que es lo quese puede hacer. Al toparse con lo que parezca un problema espinoso de política, el analista hará bien en detenerse a pensaren las rezones de los reiterados fracasos antes de emprender la búsqueda de nuevas soluciones.2 .N ingún p rob lema puede cons idera rse so lub le o inso lub le m ien t ras no en tendamos con c la r idad cuá les métodos desolución se admiten y cuáles no. Un problema puede ser soluble en un sentido técnico bien definido, pero no bajo lasrestricciones adicionales que surgen cuando la solución técnica se aplica a una situación histórica concreta. Casi encualquier campo de la AP podemos encontrar problemas para los que se sabe que existen soluciones óptimas, pero talessoluciones no se pueden aplicar porque exigen un nivel de conocimientos y flexibilidad institucional que no se encuentra.3 .En la po l í t i ca hay casos en los que un p rob lema para e l que se conoce una so luc ión son un con jun to dado de med ios se vuelve insoluble (por lo menos temporalmente) por una repentina restricción de los medios.Por tanto, los problemas no son solubles o insolubles en general, sino solo respecto de ciertas restricciones o



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condiciones.Las limitaciones pueden ser procesales o sustantivas. Las leyes físicas son ejemplos de restricciones sustantivas.La realidad social restringe la riqueza de lo posible. Pero basta tratar de enumerar los obstáculos que afrontara el analistaen las actividades más simples para advertir que el ambiente está lleno de ellos.La factibilidad y las soluciones de optimo condicionadoAdmitir la omnipresencia de las restricciones es un buen antídoto para la tendencia a explicar los resultados de las políticasexclusivamente por las acciones deliberadas de individuos o grupos poderosos. En realidad, los gobernantes a menudotienen menos poder de lo que se supone.Al evaluar el poder de todo gobernante, deben tenerse en cuenta ciertos límites: las políticas previas y la inerciainstitucional, la información inadecuada, absoluta o equivocada, las limitaciones cognoscitivas, los planes de otrosgobernantes y la resistencia de la propia burocracia, los intereses creados y las demandas y aspiraciones de diversos grupossociales, los límites del espacio de control y del tiempo y los recursos disponibles, la fuga de autoridad y la pérdida delegitimidad, los compromisos extranjeros y las presiones internacionales. La mayoría de estos límites no serán tanrestrictivos como para privar de todo margen de acción al gobernante, pero son tan importantes que pasarlos por altoprovocará consecuencias graves o desastrosas.Por tanto, el analista debe cuidarse de las analogías superficiales entre la elaboración de PP y la toma de decisionesempresariales. Al revés de lo que ocurre con el empresario, el gobernante no goza de la libertar para desplazar recursos deun área a otra, excepto de modo marginal. Su libertad está limitada por regalas presupuestarias, negociaciones políticas y lacreciente porción de los ingresos públicos que se destina automáticamente al pago de la deuda pública, de sueldos ypensiones, etc. La libertad de los administradores públicos para ajustar sus actos a lo que les parece la solución másapropiada de un problema concreto esta acotada por normas especialmente diseñadas para limitar una toma discrecionalde decisiones que, al revés de la discrecionalidad del administrador privado, no está restringida por consideraciones deganancias y pérdidas.Estas limitaciones del poder de los gobernantes explican por qué es tan difícil en el sector público encontrar solucionesóptimas y haya que contentarse con otras de menos ambición o “subóptimas”. El teorema del óptimo condicionado (second best ) de la economía del bienestar provee una prueba formal de este hecho. Este teorema enuncia que las condiciones deprimer orden para alcanzar un óptimo no son en general criterios validos de política en una situación donde, a causa dealguna restricción adicional a las habituales limitaciones presupuestarias y técnicas, no pueden satisfacersesimultáneamente todas las condiciones. Para obtener una solución de óptimo condicionado (una que satisfaga también larestricción adicional), es posible que haya necesidad de violar incluso las condiciones que pudieran haber sido satisfechas.Pero si las soluciones “subóptimas” o de óptimo condicionado son las únicas viables, entonces lafactibilidad



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, antes que elóptimo, debe ser la preocupación principal de los analistas de políticas, y éstos deberían estar tan preocupados por lasrestricciones políticas e institucionales como por las limitaciones técnicas y económicas.Una vez que se reconoce la cuestión de la factibilidad en toda su complejidad, incluso el ordenamiento tradicional de lasalternativas de políticas –óptimas, eficientes y viables, en orden decreciente de lo deseable- pierde gran parte de susignificado.La factibilidad políticaSi el propósito del análisis no es el desaber cuál es la política correcta en un campo dado, sino el deasegurar que la políticase escoja y se ponga en práctica, será esencial la determinación de los limites dentro de los cuales el gobernante puede

ejercer un control efectivo. ¿Cuáles instrumentos de políticas pueden usarse? ¿Con quién debe compartir su autoridad elgobernante? ¿Cuáles son los actores políticos y burocráticos cuyo apoyo se necesita? La respuesta a tales interrogantesimplica la formulación de ciertos supuestos acerca del ambiente político e institucional: detrás de cada recomendación depolítica se encuentra siempre una teoría más o menos implícita de gobierno. Desatender los problemas de factibilidadpolítica no implica una neutralidad política, sino más bien el supuesto de que las políticas pueden ejecutarse por decreto.Para tratar adecuadamente las cuestiones de factibilidad política se requiere un entendimiento más claro de las influenciasque afectan las acciones gubernamentales en una democracia. Por definición, una policía es viable o inviable solo respectode algunas restricciones especificas –institucionales, burocráticas, distributivas o políticas. Que limitan la libertad deelección del gobernante en una situación particular. Si no pueden identificarse restricciones especificas, el concepto defactibilidad política será demasiado elástico para servir como herramienta de análisis.Una taxonomía de las restriccionesLa identificación de restricciones políticas y de otra clase presupone algún tipo de clasificación, teniendo en cuenta además,que las clasificaciones son como las reglas metodológicas: siempre arbitrarias en alguna medida y solo aplicables si se tieneen mente un propósito determinado.Los tres criterios considerados aquí corresponden a distinciones básicas entre las restricciones objetivas y lasautoimpuestas, entre metas y restricciones y entre limitaciones de largo y de corto plazos.Restricciones objetivas y autoimpuestasÉsta es probablemente la distinción más importante para el análisis de las políticas. Ejemplos de restricciones objetivas sonlas limitaciones físicas, tecnológicas, legales (aunque sean artificiales y no inviolables como las leyes naturales o técnicas),presupuestarias y otras relacionadas con los recursos (como el apoyo político, el conocimiento, la tecnología, la capacidadde procesamiento de la información y el tiempo).



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Adviértase que muchas de las restricciones de recursos pueden volverseflexibles a largo plazo, lo mismo que las restricciones organizaciones e institucionales.Las restricciones objetivas no dependen de valores o metas, sino que son impuestas. Pero muchas de las más importantesen la elaboración de políticas no se imponen desde el exterior: son autoimpuestas como resultado de una elección ocompromiso libre. Sin embargo, una vez aceptados, estos compromisos restringen el conjunto de alternativas disponiblesdel mismo modo que las limitaciones físicas, técnicas y otras de carácter objetivo.Es muy grande la diversidad de restricciones autoimpuestas, a propósito práctico podemos clasificarlas en:1 .Res t r i cc iones que se adop tan para un p ropós i to l im i tado o duran te c ie r to t i empo ( res t r i cc iones heur ís t i cas , compromisos contractuales, promesas, definiciones o interpretaciones convencionales de ciertos términos en undocumento).2 .Res t r i cc iones que se acep tan “has ta nuevo av iso ” porque se cons ideran impor tan tes o ú t i l es (compromisosestratégicos mediante los cuales nos obligamos en las negociaciones continuas, los procedimientos y rutinas administrativasy los esquemas de clasificación).3 .Res t r i cc iones que se cons ideran ind ispensab les para e l l og ro de c ie r tas metas de po l í t i cas ( res t r i cc iones distributivas, reglas de reciprocidad, el “proceso correcto”, la consistencia, los precedentes y la deferencia a otroselaboradores de políticas).4 .Res t r i cc iones que se acep tan imp l íc i tamente , pero cuya ex is tenc ia se reconoce so lo cuando se ven cues t ionadas o violadas (normas culturales, reglas de etiqueta, patrones profesionales, acuerdos tácitos y la preseleccione en laformulación de problemas).Metas y restriccionesEl criterio para decidir si un valor debe tratarse como meta o restricción de las políticas es claro: si el elaborador de políticasestá dispuesto a cambiar ese valor particular por otros valores, deberá tratarse como meta, en caso contrario, comorestricción.Restricciones de corto y largo plazosRestricciones de corto plazo: las tecnologías, las instituciones, la capacidad administrativa, los recursos financieros, insumosfísicos y la fuerza de trabajo. A plazo suficientemente largo, estas restricciones podrán relajarse a cierto costo. Muchasveces la cuestión de si un determinado factor representa una restricción insalvable o solo un “problema” puede resolversedistinguiendo entre el corto y el largo plazos, a condición de que tengamos presente que la distinción no se refiere aperiodos de tiempo de calendario, sino al tiempo necesario para adaptarse plenamente a las nuevas condiciones.Pero mientras parezca expandirse el conjunto de políticas viables, se harán sentir nuevas restricciones. Éstas pueden surgiren tres formas diferentes: 1) es probable que cambien con el tiempo las condiciones de un problema de políticas,



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cambiando la naturaleza del problema y surgiendo nuevas restricciones; 2) la ejecución, a medida que la política pasa de ladecisión a la ejecución surgirán restricciones que antes estaban ocultas, lo que hará necesarios ciertos cambios más omenos radicales en las políticas, este proceso interactivo de descubrimiento de restricciones y modificación de las metas oestrategias es la esencia de la ejecución de las políticas; 3) algunos factores que podrían pasarse por alto a corto plazopueden convertirse en restricciones insalvables en una perspectiva de largo plazo.Otra restricción más técnica que debería mencionarse es la existente entre las restricciones deterministas y lasprobabilísticas. Estas últimas son las que interesan a los analistas de políticas.Restricciones y seudorrestriccionesUn buen sistema de clasificación de restricciones es un primer paso importante para realizar un estudio de factibilidad. Perola tarea más decisiva es diferenciar entre las restricciones reales y los obstáculos ficticios o seudorrestricciones impuestospor la inercia institucional, el temor al riesgo, la falta de imaginación o determinación, o los que se crean como pantallaideológica para proteger intereses creados.Lo que distingue a las restricciones reales de las seudorrestricciones o los obstáculos ficticios no es tanto su naturaleza o suscaracterísticas particulares, como lo es la calidad de las pruebas de apoyo. Cuando un analista afirmas que algo es imposibledesde el punto de vista técnico o económico, políticamente inviable o legalmente inadmisible, se está comprometiendo demanera implícita a producir argumentos y pruebas. Y el mismo patrón de argumentación se aplica a restricciones diferentescomo las imposibilidades físicas o lógicas, las limitaciones económicas, las prohibiciones legales y las inviabilidades políticas.Todas las restricciones tienen una forma lógica común –expresada en términos de “no se puede”, “es imposible”, etc.- y lasmismas implicaciones prácticas: todas ellas excluyen ciertos proyectos que de otro modo serian posibles.Las razones para aceptar una restricción y las consecuencias de su violación varían de acuerdo con su naturaleza. Esparticularmente claro cuando contrastamos las limitaciones objetivas con las autoimpuestas. Muchas restriccionesautoimpuestas obedecen a razones utilitarias, el conocimiento de su “costo de oportunidad” (las consecuencias de larestricción resultante en el conjunto de las alternativas viables para el logro de la meta) es esencial para una decisiónracional, independientemente de que se acepten o no tales restricciones.Los usos de la restricciónLas restricciones son, al mismo tiempo, condiciones esenciales para el comportamiento racional y pueden emplearse paradescubrir nuevas posibilidades, donde, además de buscar soluciones dentro de restricciones dadas, el analista o asesor depolíticas debe ayudar a expandir las fronteras de lo posible en el campo de la AP. Esto requiere información objetiva ypersuasión: lo que sea políticamente viable dentro de restricciones dadas, y aun las restricciones mismas, dependerá de loslímites del conocimiento público y de la relación entre los valores popularmente aceptados y la practica permisible. Por locual, las restricciones de la política sobre la actuación de la AP solo podrá aligerarse cuando la opinión pública haya sidocondicionada para aceptar ideas nuevas, símbolos nuevos y conceptos nuevos y más amplios del interés publico.



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V . E l c a m b i o d e l a s r e s t r i c c i o n e s i n s t i t u c i o n a l e sLas restricciones institucionales se encuentran dentro de las restricciones artificiales. Leyes, reglamentos, normas,organizaciones, procedimientos para la toma de decisiones. Toda la maquinaria gubernamental es un conjunto derestricciones que definen los papeles de los diversos actores de las políticas y limitas las estrategias a su disposición. Pero, allargo plazo cambian las reglas del juego político. Los actores no fijan sus metas dentro de los límites fijados por el marcoexistente, sino que también traten de cambiar tales límites para su beneficio.No siempre se han reconocido las posibilidades que tienen los actores de las políticas de cambiar las condiciones deviabilidad mediante el cambio institucional.Las ventajas del procedimiento indirectoLa situación de los actores de políticas que intervienen en el cambio institucional se asemeja a la de quienes discuten lasreglas de un juego nuevo, en el que van a participar o a la de un grupo de individuos que se reúne para escoger unaconstitución que especifique los poderes del gobierno y los derechos básicos de los ciudadanos. Estas analogías sirven paradestacar la diferencia cualitativa existente entre las consideraciones que importan para la elección institucional y lasrelevantes para las decisiones individuales dentro de restricciones institucionales dadas. Mientras los tomadores dedecisiones del modelo tradicional de elección racional tratan de maximizar sus metas dentro de las reglas impuestas por elambiente político y social, los actores de las políticas reales tienden a considerar las reglas del juego con posibles objetivosde acción política.Los principales objetivos del comportamiento de cambio institucional son regalas procesales para el debate, elestablecimiento de agendas, la toma de decisiones y su aplicación antes que reglas sustantivas que prohíban u ordenen

acciones particulares. Los resultados del cambio institucional no pueden evaluarse con referencia a decisiones separadas,aisladas, sino en términos de secuencias de decisiones interdependientes tomadas de diversos actores durante ciertotiempo. Este supuesto de relaciones continuas entre los actores de las políticas introduce una dimensión temporal, que estáausente en las situaciones de elección de una sola vez que suelen considerarse en el análisis de las políticas.Las reglas de procedimiento son especialmente importantes cuando la aplicación debe basarse en última instancia en elconsentimiento de todas las partes involucradas, ej.: lo que ocurre en la arena internacional.Análisis del cambio institucionalLos procesos de cambio institucional son muy complejos. Es importante centrarse en un pequeño conjunto de variablesfundamentales: 1) el grupo de actores de políticas efectivos y potenciales; 2) los recursos a su disposición en los diferentesarreglos institucionales, en donde se incluyen; 3) la cantidad y calidad de la información, las habilidades y los conocimientostécnicos a disposición de los diversos actores; 4) factores y restricciones ambientales como las políticas



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existentes, losvalores sociales, las ideologías, la opinión pública y los paradigmas cognoscitivos.En una versión simplificada del modelo de cambio institucional, semejante al modelo tradicional de elección racional,supondríamos que los actores de las políticas actúan independientemente o en coaliciones monolíticas, como el elaboradorúnico del decisionismo. Que los actores tienen un solo recurso homogéneo (dinero o poder político). Que la información esimperfecta y se halla desigualmente distribuida entre los diversos actores pero no está sujeta a la manipulación. Se tomacomo dado el ambiente político, social y cultural. De acuerdo a estos supuestos, el análisis marginal conduce a la conclusiónde que cada uno de los actores debe asignar sus recursos en forma tal que el rendimiento mínimo esperado de la últimaunidad de recursos gastada en influir sobre los arreglos institucionales en cualquier área, sea aproximadamente igual a laadquisición de algún resultado de política particular.A medida que estos supuestos se hagan más flexibles podrán incorporarse al modelo patrones de comportamiento grupalmás complejos.Considérese el supuesto de que las organizaciones o grupos de interés actúan como un individuo aislado en la búsqueda desus metas. En efecto, la acción colectiva es rara vez unitaria y siempre afronta el problema del “gorrón”. Por ej.: elmejoramiento del ambiente beneficia a todos los que vivan en un área dad, independientemente de su contribución directaa ese mejoramiento. Así, los miembros reales o potenciales del grupo tienen incentivos para convertirse en “gorrones”. Si lacantidad de los recursos disponible para un grupo depende mucho de su capacidad para inducir o forzar a sus miembros acontribuir a la meta común, los líderes preferirán reglas que faciliten la acción conjunta sobre ciertos problemas. Algunoscambios institucionales importantes, como la legislación de ´70, podrían crear oportunidades incluso para la organización deformas nuevas de la acción colectiva.Además, todo arreglo institucional particular afecta en forma distinta el poder y la influencia de diversos actores. Por ende,los arreglos institucionales no solo determinan quién decide, sino que también influyen sobre lo que se decide.Considerando la naturaleza de los recursos a disposición de los actores, en la arena de las políticas son importantes muchosrecursos no monetarios (votos, influencia política, conocimientos técnicos e información), siendo que están desigualmentedistribuidos entre los diversos actores, y la ventaja comparativa que diversos tipos de recursos otorgan a sus propietariosdepende de factores institucionales. Todo marco institucional tiende a favorecer ciertos recursos sobre otros, y los cambiosde reglas pueden crear recursos nuevos y afectar el valor de los ya existentes. Ej.: el apoyo financiero a la intervenciónpública en los procedimientos reguladores, la participación en comités asesores y organismos administrativos. Enconsecuencia, los actores de las políticas trataran de lograr cambios institucionales que los doten de recursos nuevos oaumenten el valor de los recursos que ya poseen.De igual modo, la información disponible para los actores de las políticas se distribuye de manera desigual. Los actores depolíticas se interesan por invertir recursos en la restructuración de los canales por los que se reúne, evalúa y disemina lainformación. Por ejemplo, la capacidad para influir sobre el contexto institucional o la composición de los organismos deinvestigación y las juntas asesoras podría afectar la clase de datos que se reúnen o la forma



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como se evalúan.El medio cultural no solo se concibe como una restricción, sino también como un objetivo para la persuasión, la propaganday la acción política. Las partes interesadas luchan por imponer su definición del problema y de los instrumentos apropiadospara su solución. Los cambios de un conjunto de conceptualizaciones o explicaciones causales a otro tienen importantesimplicaciones institucionales, pues determinan cuáles organizaciones tendrán la obligación y la oportunidad de atacar elproblema


Evidencia, Argumentacion y Persuacion en La Formacion de Politicas

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