HACSU - Bibioiaca

Alejandro Portes A. Douglas Kincaid

Compiladores

teoras del

desarrollonocional

EDITORIAL UNIVERSITARIA CENTROAMERICANA

Primera Edicin EDUCA, Centroamrica, 1990

Reservados todos los Derechos Hecho dd Depsito de Ley

Edicin: Alfredo Aguilar

330.1P849t Portes, A lejandro. Comp.

Teoras del desarrollo nacional / A lejandro Portes: A. D ouglas K oncald... e t. a i. l.cd .- S an Jo s . C .R : EDUCA. 1991.

p. 310ISBN 9977-30-166-2

1. D esarrollo econm ico y social. 2. T eora del desarrollo. I. K incaid. A. D ouglas, com p.I. Titulo.

EDITORIAL UNIVERSITARIA CENTROAMERICANA -EDUCA-

Organismo de la Confederacin Universitaria Centroamericana CSUCA, integrada por Universidad de San Carlos de Guatemala, Universidad de El Salvador, Universidad Nadonal Autnoma de Honduras, Universidad Nado- nal Autnoma de Nicaragua, Universidad Nadonal de Costa Rica, Universidad de Costa Rica, Universidad Nadonal de Panam.

0

OT'CA - FLACSOl -

Apartado 64,2060 San Jos, Costa Rica

PRESENTACION

Este libro rene una serie de innovadores artculos sobre la sociologa del desarrollo, en una perspectiva comparativa y alrededor de 3 cuestiones cruciales para el desarrollo de nuestros pases destacados por los compiladores: los cambios tecnolgicos y los modos de produccin; el cambiante carcter de la dependencia; la problemtica local y la emergencia de nuevos actores sociales.

Escritos para un nmero especial de la revista SOCIOLOGIC AL FORUM, rgano oficial de la Eastem Sociological Society, consideramos que sern de enorme utilidad para los investigadores y los profesores de las ciencias sociales de Centroamrica, al constituir, los trabajos que aqu se publican, la expresin de un nuevo enfoque sobre la teora del desarrollo que se ha venido configurando a lo largo de los ltimos aflos en los Estados Unidos, y que es poco conocido en nuestros pases.

Queremos agradecer a los compiladores la autorizacin para que este conjunto de artculos se publicara en la serie TEXTOS REGIONALES que estamos editando gracias al apoyo de la Fundacin Ford.

Va nuestro reconocimiento, tambin, al trabajo de traduccin hecho por Irene Solera, Alvaro Uribe, MaraEugenia Trejos y Marian Prez, as como a Ruth Pacheco e Hilda Hernndez por su colaboracin en la labor editorial.

Mario LungoDirector

Programa Centroamericano de Apoyo Docente

7

4. DEPREDADORES, DESARROLLISTAS Y OTROS

APARATOS ESTATALES. Una perspectiva comparativa

poltico-econmica sobre el Estado en el Tercer Mundo

Peter B. Evans

Los estudiosos del desarrollo a menudo ventilan sus frustraciones identificando a los culpables que frenan la buena marcha de sus teoras. Recientemente, un antiguo culpable volvi a ser introducido en la discusin con nueva vehemencia. En vez del campesino aferrado a valores tradicionales (como en los primeros trabajos normativamente orientados por socilogos), o del director multinacional quien enva el sobrante a las oficinas centrales (como ocurra en puntos de vista disidentes que sustituyeron a las 7 perspectivas ms tempranas), el Estado burocrtico, que estrangula a la gallina de los huevos de oro de los empresarios y llena sus bolsillos con rentas improductivas, se ha convertido nuevamente en el villano central.

La desilucin incluso de los estudiosos simpatizantes del Estado post-colonial ha ayudado a motivar este cambio, pero el instrumento intelectual ha sido aportado primordialmente por el resurgimiento de modelos "neo-utilitaristas". Tales modelos han expandido rpidamente el dominio en el que a la lgica del intercambio de mercado se le otorga la pre-eminencia explicativa. La profundidad con el que este enfoque ha penetrado el pensamiento sobre el desarrollo es impresionante, pero su xito sin obstculos provoca cierta desazn. Suficiente agua ha pasado bajo el puente como para considerar que se puede perder una que otra cosa en este proceso. (Cf. Killick, 1986).

Un examen crtico de los argumentos que hacen de la accin estatal el impedimento principal para el desarrollo constituye el inicio de este ensayo. Luego de examinar, aunque sea de una manera esquemtica y resumida, la lgica de las descripciones neo-utilitaristas del Estado,

135

contina para an ms brevemente, discutir algunas de las perspectivas histrico-comparativas e institucionales que han argumentado que no solamente la actividad reguladora sino tambin la empresarial por parte del Estado son parte necesaria de una transformacin econmica. Esta revisin de perspectivas generales sirve de preludio para abordar el punto medular de este artculo cuyo objetivo es centrar el debate terico en el contexto de evidencias histrico-comparativas sobre el rol del Estado en los pases del Tercer Mundo1.

Los Estados no son bienes estandarizados. Vienen en una gran cantidad de tamaos, formas y estilos. Que los funcionarios a veces utilicen el aparato de Estado para extraer y distribuir rentas no productivas es innegable. Que todos los Estados llevan a cabo ciertas funciones indispensables para la transformacin econmica tambin es cierto. Que ambas caractersticas estn distribuidas al azar en los diferentes Estados es muy poco probable, sin embargo slo tenemos un vago sentido del espectro de esta variacin, para no mencionar sus causas.

Como punto de partida, podemos imaginar un conjunto de Estados definidos en trminos de la manera en que afectan al desarrollo. Algunos de ellos extraen grandes cantidades de excedentes mientras invierten y proveen muy poco en "bienes colectivos a cambio, impidiendo as la transformacin econmica. Parece razonable llamar a estos Estados como "depredadores". Zaire puede considerarse un Estado arquetipo de tal clase. Quienes controlan el aparato del Estado parecen apropiarse de los bienes pblicos sin consideracin alguna para el bienstar de los ciudadanos as como un depredador no tiene consideracin hacia el bienestar de su presa.2 Otros Estados, sin embargo, han sido capaces de apoyar perspectivas empresariales de largo alcance de lites privadas al incrementar los incentivos para inversiones productivas y as bajar los riesgos involucrados en tales inversiones. Puede ser que no sean inmunes a la "bsqueda de ganancias" o a utilizar algo del excedente social para sus fines y los de sus amigos en vez de la ciudadana como un todo, pero, haciendo un balance, las consecuencias de sus acciones promueven en vez de impedir la transformacin. Estos son legtimamente considerados como "Estados desarrollistas" (Cf. Johnson, 1982;Whi- te y Wade, 1988). Los NCs de Asia del Este son citados usualmente como ejemplos de este tipo. Aqu nos centraremos en el "Primer NIC (Japn), durante el periodo inicial de la industrializacin posterior a la Segunda Guerra Mundial. La mayora de los pases del Tercer Mundo tienen "otros tipos de aparatos". El balance entre actividades

136

depredadoras y desarrollistas no est claramente delimitada, sino que vara con el tiempo y depende del tipo de actividades que se realicen. Brasil ser un caso ilustrativo del tipo "intermedio".

Pensar en los Estados como entes que van variando de depredadores a desarrollistas es un recurso heurstico, no en un fin en s mismo. Ayuda a enfocar la atencin en la variacin estructural. Cmo es la organizacin de los Estados que lucran con sus sociedades? Son ms o menos burocrticos que los Estados desarrollistas? Debemos de pensar en ellos como "autnomos o "cautivos"? Cmo emergen histricamente los Estados desarrollistas? Qu tipo de cambios seran necesarios para que Estados intermedios cuyo impacto desarrollista es ms ambiguo puedan seguir un proceso ms cercano al de los Estados desarrollistas?

Es probable que tratar de contestar preguntas como estas sea mucho ms fructfero, tanto terica como prcticamente, que condenar al "Estado" como una institucin inherentemente anti-desarrollis- ta. Sin embargo, los neo-utilitaristas han sentado trminos sobre el debate contemporneo y cualquier intento para llevarlo adelante debe empezar por considerar sus argumentos.

EL ESTADO COMO UN NEXO DE INTERCAMBIO

Los economistas neo-clsicos siempre han admitido que "la existencia del Estado es esencial para el crecimiento econmico" (North, 1981:20), pero el Estado esencial es Estado mnimo, "restringido enormemente, sino completamente, a la proteccin de los derechos individuales de las personas y de la propiedad, y para reforzar voluntariamente los contratos negociados de manera privada" (Bu- chanan et.al., 1980:9). En su mnima forma neo-clsica, el Estado podra con seguridad considerarse exgeno, una "caja negra" cuyo funcionamiento interno no era un tema apropiado para el anlisis econmico. Los neo-utilitaristas, sin embargo, se han convencido que las consecuencias econmicas negativas de la accin del Estado son demasiado importantes para dejar la caja negra cerrada. Y lo que es ms importante, han decidido tratar de aplicar las "herramientas corrientes de la optimizacin individual" al anlisis del Estado en s mismo (Srinivasan, 1985:41).

La teora de la "escogencia pblica" (public choice), ha generado, la versin ms prominente y poderosa de la visin neo-utilita

137

rista del Estado (ver Buchanan et. al., 1980; Niskanen, 1971; Austen y Silver, 1979). La visin de la escogencia pblica del Estado no hace aseveraciones peyorativas sobre la estupidez, las actitudes tradicionales o la falta de experiencia dentro del aparato del Estado. Al contrario, asume solamente que los funcionarios pblicos, tal y como todos los otros actores sociales, son maximizadores racionales. Los funcionarios pblicos requieren el apoyo poltico para sobrevivir y ste a su vez debe ser provisto con lo suficientes incentivos para mantenerse. La relacin de intercambio entre los funcionarios y los que los apoyan es la esencia del Estado. Los funcionarios pblicos pueden distribuir recursos directamente a estos ltimos (subsidios, prstamos baratos, empleos, contratos, presas, agua, etc.). Alternativamente, pueden usar sus reglas para hacer sentir su autoridad para crear rentas, restringiendo la habilidad para que operen las fuerzas del mercado, racionalizando las importaciones, otorgando licencias a un nmero limitado de productores, prohibiendo la introduccin de nuevos productos, etc. Los funcionarios pueden extraer una parte de la ganancia para ellos mismos. Lo que es ms, se hipotetiza que "la competencia para entrar al servicio del gobierno es, en parte, una competencia por las ganancias" (Krueger, 1974:293).

La relacin simbitica involucrada en la creacin de stas ltimas se refuerza a s misma. Aquellos que apoyan a los funcionarios pblicos, cuyo poder econmico original se deriva de actividades productivas probablemente se volvern cada vez ms dependientes de la ganancias y por lo tanto cada vez ms entregados a la expansin de sus "beneficios". Por otro lado, ya que los resultados de la "economa que busca el excedente", son prioritariamente dirigidos hacia aquellos involucrados en la produccin y el usufructo de la ganancia, el poder sobre los recursos y, por extensin, el poder poltico de aquellos involucrados en este sector, va a aumentar en relacin con el de otros.

Las implicaciones desarrollistas de este argumento son obvias. As como los Estados expanden su tamao, la cantidad de sus funciones, y la cantidad de recursos que controlan, la proporcin de la actividad econmica que se incorpora a las economas rentables crecer de manera correspondiente y la eficiencia econmica y el dinamismo declinar. Inversamente, en la medida en que el poder econmico y las prerrogativas del Estado puedan ser disminuidas, las perspectivas para el crecimiento, la eficiencia y el bienestar se acrecentarn. Por lo tanto, la esfera de accin del Estado debe ser reducida a un mnimo, y el control burocrtico deber ser reemplazado por los

138

mecanismos del mercado donde sea posible. El espectro de funciones del Estado consideradas susceptibles a ser "puestas en el mercado" vana pero algunos autores llegan a especular con la posibilidad de utilizar "premios" y otros incentivos para inducir a la empresa privada para que pueda atender, al menos parcialmente, la defensa nacional (Austcr y Silvcr, 1979:102).

Sera tonto negar que la visin neo-utilitarista capta un aspecto significativo del funcionamiento de muchos Estados. Con certeza, buscar la ganancia (conceptualizada ms primitivamente como corrupcin), siempre ha sido una bien conocida faceta de cmo operan los Estados del Tercer Mundo. En algunos aspectos, el punto de vista neo-utilitarista es superior a la visin neo-clsica tradicional del Estado como rbitro neutral. Es ms, la aseveracin neo-utilitarista que las polticas de Estado "reflejan intereses absolutamente legitimi- zados en la sociedad" (Colander, 1984:2), parcialmente convierte algunos de los puntos de vista originales de Marx en prejuicios que parecen caracterizar a la poltica estatal. Las perspectivas neo-utilitaristas pueden tambin producir polticas tiles cuando son enfocadas sobre el problema de la susceptibilidad relativa de distintos tipos de actividades estatales distorsionadas por la bsqueda de ganancias.

La sugerencia de Krueger (1974), de que las cuotas probablemente puedan prestarse, ms que las tarifas, a la formacin de alianzas para obtener ganancias es un ejemplo. Como explicacin de una faceta del comportamiento de los burcratas estatales, el pensamiento neo-uti- litarista es una contribucin importante. Como una teora monocausal de TODOS los aspectos de la accin estatal, que es en lo que tiende a convertirse en manos de sus adherentes ms convencidos, el neo- utilitarismo es altamente problemtico.

Analizar el comportamiento de los funcionarios en el poder como si fueran individuos atomizados es un punto de partida dudoso. Hasta la ms primitiva actividad del Estado (la coercin), requiere de un instrumento que acte corporativamente no como una suma de individuos. Una proteccin de dudosa reputacin cuyos responsables deshacen los tratos individualmente no dura mucho tiempo, y entre mayor sea el instrumento coercitivo involucrado, ms difcil es el problema. Sin la existencia de una lgica poderosa que motive para orientar obligatoriamente el comportamiento individual en direccin a las metas colectivas, el Estado no sera capaz de llevar a cabo ni siquiera su ms mnimo rol, como por ejemplo hacer cumplir los contratos. Hasta el Estado ms pequeo requiere que las personas que

139

ejercen posiciones de poder redefinan sus metas indivuales de manera que los motive a perseguir intenciones corporativas.

Si asumimos que el aparato de Estado ha logrado conseguir suficiente coherencia corporativa para jugar su "mnimo rol" de eliminar fuerza y fraude en las relaciones de intercambio, otro problema terico igualmente serio emerge. Qu mantiene al Estado mnimo fuera de la obtencin de ganancias? Dentro de la lgica de los argumentos neo-utilitaristas no hay razn para que aquellos que tienen el monopolio de la violencia se conformen a ser simplemente los vigilantes, y existen todas las razones para que ellos traten de expandir sus ganancias indefinidamente. Una adherencia estricta a su propia lgica que hace que el Estado, que es el SINE QUA NON de la vida econmica de los neo-utilitaristas, se restrinja a aquellas acciones necesarias para sostener bilateralmente el intercambio voluntario, es poco til. El reconocimiento de este problema forza a los economistas que tienen ms intereses histricos e institucionales a introducir principios complementarios motivacionales. La invocacin de North sobre la ideologa y sobre el concepto de "legitimidad" es un ejemplo. Sin embargo, atenerse a la ideologa y a la legitimidad puede no ser suficiente para resolver el problema, pero s permite reconocer que una visin del Estado construida sobre un modelo de maximizadores individuales unidos por las relaciones de intercambio no es adecuada.

Tomando en cuenta los problemas toricos inherentes al punto de vista neo-utilitarista uno tambin puede preguntarse, "qu predicciones hace esta perspectiva respecto a la eficiencia relativa de distintos tipos de estructura del Estado?" En principio, uno puede imaginarse una teora neo-utilitarista de cmo el Estado desarrollista debera organizarse internamente y cmo debera ligarse a la sociedad. La preferencia por un espectro restringido de actividades estatales no debera impedir que se lleven a cabo investigaciones sobre cmo sera mejor estructurar la implementacin de estas actividades. En la prctica, como hemos visto, el enfoque neo-utilitarista sobre la maximizacin individual hace difcil contribuir a nuestra comprensin de las organizaciones corporativamente coherentes. El problema se complica por el hecho que los neo-utilitaristas ven cualquier tipo de intervencin estatal a favor de la transformacin econmica como tendiente a tener un "efecto perverso" (CF. Hirschman, 1989) para impedir la transformacin deseada. Estn, como Levi (1988:24) dice, "obsesionados por demostrar el impacto negativo del gobierno en la

140

economa". Dada esta visin, ni siquiera es claro que una "eficiente" organizacin estatal sea superior a una tambaleante e inepta. Si lo menos es bueno y lo mnimo es lo mejor, cualquier cosa que disminuya la capacidad del Estado para actuar es algo bueno. Es difcil construir una teora de la organizacin estatal que sea positiva si se parte de la actitud que "la nica burocracia buena es la burocracia muerta".

Los neo-utilitaristas tambin parecen no tener expectativas positivas con relacin a la relativa eficiencia para el desarrollo de los distintos tipos de engranajes existentes entre el Estado y la estructura social circundante. Segn esta visin, los burcratas autnomos son capaces de ser tremendamente rapaces, pero los que llegan a posiciones de poder y que dependen de los electores, apostarn a favor del inters general. Implcitamente entonces, la visin neo-utilitaria parece ser la que ms se acerca a la de los "marxistas estructurales'^e.g. Poulantzas). El Estado debera ser "relativamente autnomo" en el sentido de estar limitado por los requerimientos de la acumulacin de capital, sin estar completamente conectado o ser totalmente dependiente de lites privadas especficas.

El punto de vista neo-utilitarista crea una idea general de que es probable que la accin del Estado est asociada a resultados negativos para el desarrollo, pero slo ofrece pistas vagas de cmo la estructura de los Estados desarrollistas se diferenciar de la estructura de los Estados depredadores. Para obtener una visin ms completa de las expectativas que tienen que ver con las consecuencias de las variaciones en la estructura del Estado es necesario volver a una distinta concepcin sobre el mismo.

PERSPECTIVAS HISTORICAS SOBRE LOS ESTADOS Y LOS MERCADOS

Una larga tradicin de estudiosos, que se remonta al menos hasta List (1885/1966) y que incluye a algunos de los tericos ms importantes de la industrializacin temprana, y otros que estudiaron sus fases posteriores, se han centrado en el rol histrico del Estado en la industrializacin. Sus filas cuentan con algunos de los ardientes defensores de la idea que un determinado y eficiente aparato de Estado es un ingrediente esencial para una exitosa industrializacin. White y Wade (1988:1) argumentan, por ejemplo, que "el fenmeno del exitoso desarrollo tardo...debera entenderse...como un proceso en

141

el que los Estados han jugado un rol estratgico en controlar las fuerzas de mercado domsticas e internacionales y articularlas a los intereses de la economa nacional."

Esta tradicin tambin ha sido crtica de la proposicin de que ' el intercambio es una actividad "natural" que requerira slo el mni

mo apoyo institucional. Ilacc cuarenta aos, Polanyi nos record que "la propensin natural hacia el intercambi de bienes" de Smith, no haba sido suficiente para producir un alza en el mercado ingls. Al contrario, Polanyi argumentaba (1957:140), que "El camino al libre mercado se abri y se mantuvo abierto por un enorme aumento en el intervensionismo controlado, continuo y organizado centralmente". Desde el comienzo, segn Polanyi, la vida del mercado se ha entremezclado no solamente con todo tipo de vnculos sociales, sino que tambin con las formas y las polticas del Estado.

Observando a las sociedades con mercados establecidos, Weber llev esta lnea de razonamiento an ms lejos argumentando que la operacin de una empresa capitalista en gran escala dependa de la disponibilidad del tipo de orden que slo un Estado burocrtico moderno podra proveer. Como lo enunciaba:(fnt.l4), "el capitalismo y la burocracia se han encontrado el uno al otro y su lugar es el de estar ntimamente juntos". La afirmacin de Weber en lo que se refiere a la relacin ntima estaba, por supuesto, basada en una concepcin del aparato burocrtico del Estado que era la imagen .reflejada de la visin neo-utilitarista. Los burcratas de Weber estaban preocupados solamente con llevar a cabo sus tareas y en contribuir a llenar las metas de los aparatos como un todo. El uso de las prerrogativas para maximizar el inters privado era, para Weber, una caracterstica de las formas pre-burocrticas ms tempranas.

Para Weber, el Estado es til para aquellos que operaban en los mercados precisamente porque las acciones de los funcionarios que entran a sus puestos obedecen a una lgica bastante diferente de aquella del intercambio utilitario. La habilidad del Estado para apoyar a los mercados y a la acumulacin capitalista depende de que la burocracia, sea una entidad corporativamente coherente en la que los individuos ven en la continuidad de las metas corporativas el mejor medio para maximizar sus propios intereses. La coherencia corporativa requiere que las personas que entran a ocupar puestos de poder individualmente sean, hasta cierto grado, aislados de las demandas de la sociedad que los rodea. El aislamiento, a su vez, crece al conferir una posicin distintiva y de privilegio a los burcratas. La concentracin de experiencia por medio

142

del reclutamiento por mritos y el proveer oportunidades para obtener beneficios de una carrera a largo plazo, tambin es central para la eficiencia de la burocracia. En pocas palabras, Weber vio la construccin de una aparataje slido, autoritario, como un pre-requisito necesario para la operacin de los mercados.

El trabajo de Gerschenkron (1962),sobre el desarrollo tardo hace honor a Weber al centrarse en las contribuciones especficas del aparato del Estado para superar problemas creados por la separacin entre la escala de la actividad econmica requerida para el desarrollo y el espectro eficiente de las redes sociales existentes. Los industriales recientes, que se enfrentaron a las tecnologas de produccin con menos capital excedente del que los mercados privados eran capaces de acumular fueron obligados a confiar en el poder del Estado para movilizar los recursos que necesitaban. En vez de simplemente proveer un ambiente adecuado, como se dio en el modelo de Weber, el Estado organizaba activamente ahora un crucial aspecto del mercado. El argumento de Gerschenkron tambin introduce una nueva cuestin: el problema de la toma de riesgos. La clave del problema que enfrentan los inversionistas recientes estriba en que las instituciones que permiten que se distribuyan los grandes riesgos a travs de una extensa red de dueos de capital no existen, y los capitalistas individuales no son tampoco capaces, ni estn interesaos, en tomarlos ni en cargar con ellos. Bajo estas circunstancias, el Estado debe servir como empresario subrogante.

Hirschman enfatiza en el espritu empresarial como el ingrediente faltante para una concepcin del desarrollo con mucho ms detalle. Basado en sus observaciones sobre los "muy tardos" desarro- llistas del siglo XX en el Tercer Mundo, Hirschman argumenta que "el capital" en el sentido de un excedente potencial que puede ser invertido, no es el ingrediente principal que est faltando en los pases en vas de desarrollo. Lo que hace falta es una actitud empresarial en el sentido de una disponibilidad para arriesgar el excedente con que se cuenta, inviertindolo en actividades productivas, o como lo dice Hirschman en sus propias palabras (1958:35) "la percepcin de oportunidades para invertir y la transformacin en inversiones reales". Si "maximizar induce a la toma de decisiones" es la clave como lo asevera Hirscham (1958:44), entonces el rol del Estado involucra un alto nivel de respuesta al capital privado. Debe proveer incentivos "desequilibrantes" para inducir a los capitalistas privados a que inviertan y al mismo tiempo el estar listos para eliminar las trabas que crean obstculos para la inversin.

143

Visto desde las perspectiva de Gerschenkron o, an ms claramente, desde la perspectiva de Hirschman, la habilidad para imple- mentar reglas anticipadamente, por ms necesarias que sean, no es suficiente. Una burocracia estilo prusiano bien podra ser eficiente en la prevencin de la fuerza y del fraude, pero el tipo de modo empresarial del que habla Gerschenkron o el tipo de sutil tratamiento de la iniciativa privada que enfatiza Hirschman, demandara ms que un aparato administrativo corporativamente coherente y aislado. Demanda una aguda inteligencia, inventiva, una activa iniciativa y respuestas sofisticadas para una realidad econmica cambiante.

La visin Gershenkroniana-Hirschmaniana hace que la relacin entre la "capacidad" y el "aislamiento" del Estado (o "autonoma") sea ms ambigua. Ya que la coherencia corporativa claramente requiere algn grado de aislamiento de la estructura social circundante, la capacidad del Estado para actuar como una organizacin eficiente depende hasta cierto grado de su autonoma. Los argumentos neo-marxistas de la necesidad de una "autonoma relativa del Estado" de las demandas particulares de los capitalistas individuales refuerzan la idea de una relacin positiva entre la capacidad y la autonoma (Cf. Rueschemeyer y Evans, 1985). Sin embargo, para que el Estado autnomo sea eficiente, la naturaleza del proyecto de acumulacin y los medios de su implementacin deben ser rpidamente evidentes. En un escenario Gerschenkroniano o Hirschmaniano de transformacin, la forma de un proyecto de acumulacin debe ser descubierto, casi que inventado, y su implementacin demanda conexiones cercanas al capital privado.

Mientras que las visiones histricas comparativas nos dan los elementos iniciales de una visin positiva de cmo un Estado eficiente podra estar organizado internamente, son ambiguas en lo que se refiere a la naturaleza de las relaciones eficientes entre el Estado y la sociedad. Mientras que la visin de Weber es consistente con el tipo de autonoma Poulantziana que pareciera estar favorecida por una lgica neo-utilitarista, los argumentos Gerschenkronianos o Hirschmanianos demandan un Estado que est mucho ms "enraizado" en la sociedad (Cf. Granovetter, 1985, para una discusin sobre "enraizamiento").

Los argumentos histricos neo-utilitaristas y comparativos s tienen una cosa claramente en comn, se aplican a un espectro similar de casos. A menos que un Estado est lo suficientemente inmerso en el mundo moderno para hacer de la transformacin econmica una meta que no puede ignorar, muchas de las preguntas planteadas por

144

Iambas visiones quedan sin respuesta. Asimismo, a menos que los intereses privados y las fuerzas del mercado jueguen un rol significativo en el proceso de transformacin (o en su ausencia), la resonancia y la tensin entre el Estado y el mercado, que son centrales para ambas perspectivas, probablemente tomarn formas bastante distintas de aquellas esperadas por cualquiera de los dos enfoques. En pocas palabras, la aplicacin de estos argumentos a sociedades tradicionales o a Estados comunistas requerira de una revisin y de una extensin substanciales. Finalmente, mientras que la mayora de los argumentos se aplican en principio tanto a los pases avanzados industrialmente como a los pases en vas de desarrollo, se aplican ms fuertemente a situaciones en los que la transformacin estructural, como por ejemplo el paso de la agricultura a la industria, est a la orden del da. Por lo tanto, el debate probablemente avanzar mejor comparando a los Estados del Tercer Mundo, incluyendo a algunos evidentemente Estados ineficientes y a algunos relativamente eficientes. Empezaremos examinando un caso que parece ser el Estado depredador ejemplar: Zaire bajo Mobutu.

UN ESTADO DEPREDADOR: ZAIRE

Desde que Joseph Mobutu Sese Seko obtuvo el control sobre Zaire en 1965, l y su squito dentro del aparato de Estado han construido enormes fortunas personales con los ingresos generados al exportar la impresionante riqueza mineral del pas. Durante las primeras dos dcadas del gobierno de Mobutu, el PIB per cpita de Zaire ha declinado anualmente en un 2.1% (Banco Mundial, 1988), conduciendo gradualmente al pas hacia el fondo en la jerarqua mundial de naciones y dejando a su poblacin en una miseria igual o peor a como sufran bajo el rgimen colonial belga; Zaire es, resumiendo, un caso tpico de Estado depredador que debiramos esperar que prevaleciera si se mantuviera la lgica neo-utilitarista. La preocupacin de la clase poltica en la bsqueda de su beneficio ha convertido al resto de la sociedad en su presa.

Lo que Zaire no demuestra, sin embargo, es que la excesiva burocratizacin sea el centro del problema. Al contrario, la mayora de las descripciones del Estado de Zaire parecen reivindicar a Weber. Callaghy (1984:32-79) enfatiza sus cualidades patrimoniales: la mezcla de tradicionalismo y arbitrariedad que argument Weber retardaban al

145

desarrollo capitalista. Fiel a la tradicin patrimonial, el control del aparato del Esatdo est concentrado en un pequeo grupo de individuos personalmente relacionados. En el pinculo del poder est la "camarilla presidencial" que consiste en "50 individuos de la familia del Presidente" que son los de su mayor confianza, y que ocupan las posiciones ms lucrativas y sensitivas tales como el Consejo Judicial, la Polica Secreta, el Ministerio del Interior, la Oficina del Presidente, etc. (Gould, 1979:93). Le sigue la "Hermandad Presidencial" quienes no son parientes, pero cuyas posiciones an dependen de los contactos personales que mantengan con el presidente, su camarilla y entre ellos.

Uno de los aspectos ms sobresalientes del Estado de Zaire es el grado en el que "la invisible mano del mercado" domina el comportamiento administrativo, una vez ms, casi como una caricatura de la imagen neo-utilitaria de cmo los aparatos del Estado probablemente funcionen. Un Arzobispo de Zaire (citado en Callaghy, 1984:420) lo describe de la siguiente manera:

"Por qu en nuestras cortes slo se obtienen los derechos ciudadanos si se le paga al juez generosamente?Por qu viven los prisioneros olvidados en sus prisiones? No tienen a nadie que pueda pagarle al juez que tiene sus expedientes a mano. Por qu en nuestras oficinas administrativas de los servicios pblicos, se exige a la gente a que regrese da tras da para obtener lo que se les debe? Si no le pagan al contabilista, no se les atiende"

El Presidente Mobutu caracteriz al sistema en una manera bastante parecida cuando dijo:

"Todo est a la venta, todo se compra en nuestro pas. Y en este trfico, tener una tajada del poder pblico constituye un verdadero instrumento de intercambio, que puede convertirse en una adquisicin ilcita de dinero o de otros bienes" (citado en Lemarchand, 1979::248; en Young, 1978:172).

El predominio de estrictas ticas de mercado pueden al principio parecer inconsistentes con lo que Callaghy (1984) llama un "Estado moderno tempranamente absolutista" pero en realidad es bastante consistente con l. El personalismo y el robo en lo ms alto del sistema, destruye cualquier posibilidad de reglas de conducta en

146

el gobierno en los ms bajos niveles de la burocracia, dndole freno libre al individualismo. Al mismo tiempo, sin embargo, el "mercadeo" del aparato de Estado hace que el desarrollo de una burguesa orientada hacia inversiones a largo plazo, basada en las inversiones productivas, sea casi una imposibilidad. Con una burocracia cuya consigna es "haga de la conquista de la riqueza y el dinero una obsesin" (Tshitenji-Nzembele, citados en Lamarchand, 1979:249), cualquiera que arriesgue una inversin a largo plazo debe considerarse ms un tonto que un empresario.

Mobutu al menos ha logrado construir un aparato represivo con el mnimo de coherencia corporativa necesaria para eliminar a

, competidora; potenciales, pero esto slo ha sido posible apoyndose en la asistencia de otros Estados ms eficientes. Como lo dice Gould (1979:93) francamente, "la burguesa burocrtica debe su existencia al apoyo exterior, pasado y continuo". El Banco Mundial, al igual que la de las naciones del oeste le han ayudado, pero las tropas belgas y las francesas en los momentos crticos (e.g., en Shaba en 1978), han sido el SINE QUA NON de la permanencia en el poder de Mobutu (Hull, 1979). As pues, Mobutu provee slo una dbil prueba de los lmites por lo cuales el individualismo puede permitirse gobernar sin socavar el aparato represivo necesario para la sobrevivencia del rgimen.3

Zaire confirma nuestra sospecha inicial de que no es la burocracia te que impide el desarrollo como la falta de capacidad de comportarse como tal, pero plantea algunos problemas para definiciones adicionales sobre la autonoma del Estado. Por un lado, el Estado como entidad corporativa es incapaz de formular metas o de imple- mentarlas. Ya que las decisiones son hechas eminentemente para vendrselas a lites privadas, el Estado no tiene autonoma. En esta ptica, el Estado de Zaire no est obligado por ningn conjunto de intereses sociales y en este sentido es muy autnomo. La combinacin de una organizacin internamente dbil y de ataduras externas individualizadas produce una dominacin absolutista incoherente que de ninguna manera apoya la capacidad transformadora del Estado.

LOS ESTADOS DESARROLLISTAS

Mientras que Estados como el de Mobutu demuestran en la prctica las perversiones previstas por las visiones neo-utilitaristas del Estado, un grupo distinto de "nuevas naciones", en otra parte del

147

mundo, estaban siguiendo un desarrollo histrico que era ms problemtico desde el punto de vista de los neo-utilitaristas. A finales de los aos 70s, el xito econmico de los mayores NICs del Asia del este (Taiwn y Corea), se explicaba cada vez ms como dependiendo de manera importante del involucramiento activo del Estado. Ams- den (1979) argumentaba que Taiwan no era el modelo para la economa de mercado que publicitaban sus consejeros americanos ni el ejemplo de dependencia que publicitaban sus detractores, sino un exitoso caso de estatismo. Hasta los observadores con una inclinacin neo-clsica (e.g. Jones y Sakong, 1980) reconocieron el rol central del Estado en la rpida industrializacin de Corea. El crdito para llamar aTaiwn y a Corea 'Estados desarrollistas", sin embargo, probablemente debera estar relacionado con los investigadores asociados al Instituto de Desarrollo de la Universidad de Sussex (ver a Wade y a White, 1984, revisado como White, 1988). Este grupo parece haber estado inspirado, al menos parcialmente, por el creciente inters a finales de los 70s en el Estado que serva, de distintas maneras, como modelo tanto para Taiwn como para Corea y Japn.

Ninguno de estos Estados son modelos de virtud. En ciertos perodos sus regmenes han parecido ser ms depredadores que desarrollistas (e.g. la tierra continental del KMT, el rgimen Rhee en Corea) y an durante el disfrute de su xito desarrollista con dificultad han sido inmunes a la corrupcin. Adicionalmente, debe reconocerse que hay diferencias importantes entre ellos en trminos tanto de estructuras internas como en las relaciones sociedad-Estado. Sin embargo, han jugado, dentro de un balance, un rol desarrollista y el buscar caractersticas compartidas entre ellos es probablemente el mejor punto departida para una comprensin inductiva de las caractersticas de organizacin y de estructuras sociales que permiten al Estado jugar un rol desarrollista.

La descripcin de Johnson del MITI (1982) provee uno de los pocos cuadros detallados del "Estado desarrollista" en accin. Sin importar si su descripcin exagera el relativo peso de la accin estatal que produjo los ndices impresionantes de industrializacin del Japn, ella es fascinante porque corresponde claramente a lo que sera una implementacin sofisticada de las ideas de Gerschenkron y de Hirschman.

En los aos de escasez de capital que siguieron a la segunda guerra mundial, el Estado japons actu como un sustituto para el mercado que no tena capital, mientras que al mismo tiempo trataba de "inducir" las decisiones de inversin productiva. Las instituciones del Estado, desde el Servicio Postal de Ahorro hasta el Banco de

148

\el gobierno en los ms bajos niveles de la burocracia, dndole freno libre al individualismo. Al mismo tiempo, sin embargo, el "mercadeo" del aparato de Estado hace que el desarrollo de una burguesa orientada hacia inversiones a largo plazo, basada en las inversiones productivas, sea casi una imposibilidad. Con una burocracia cuya consigna es "haga de la conquista de la riqueza y el dinero una obsesin" (Tshitenji-Nzembele, citados en Lamarchand, 1979:249), cualquiera que arriesgue una inversin a largo plazo debe considerarse ms un tonto que un empresario.

Mobutu al menos ha logrado construir un aparato represivo con el mnimo de coherencia corporativa necesaria para eliminar a competidore: potenciales, pero esto slo ha sido posible apoyndose en la asistencia de otros Estados ms eficientes. Como lo dice Gould (1979:93) francamente, "la burguesa burocrtica debe su existencia al apoyo exterior, pasado y continuo". El Banco Mundial, al igual que la de las naciones del oeste le han ayudado, pero las tropas belgas y las francesas en los momentos crticos (e.g., en Shaba en 1978), han sido el SINE QUA NON de la permanencia en el poder de Mobutu (Hull, 1979). As pues, Mobutu provee slo una dbil prueba de los lmites por lo cuales el individualismo puede permitirse gobernar sin socavar el aparato represivo necesario para la sobrevivencia del rgimen.3

Zaire confirma nuestra sospecha inicial de que no es la burocracia la que impide el desarrollo como la falta de capacidad de comportarse como tal, pero.plantea algunos problemas para definiciones adicionales sobre la autonoma del Estado. Por un lado, el Estado como entidad corporativa es incapaz de formular metas o de imple- mentarlas. Ya que las decisiones son hechas eminentemente para vendrselas a lites privadas, el Estado no tiene autonoma. En esta ptica, el Estado de Zaire no est obligado por ningn conjunto de intereses sociales y en este sentido es muy autnomo. La combinacin de una organizacin internamente dbil y de ataduras externas individualizadas produce una dominacin absolutista incoherente que de ninguna manera apoya la capacidad transformadora del Estado.

LOS ESTADOS DESARROLLISTAS

Mientras que Estados como el de Mobutu demuestran en la prctica las perversiones previstas por las visiones neo-utilitaristas del Estado, un grupo distinto de "nuevas naciones", en otra parte del

147

mundo, estaban siguiendo un desarrollo histrico que era ms problemtico desde el punto de vista de los neo-utilitaristas. A finales de los aos 70s, el xito econmico de los mayores NICs del Asia del este (Taiwn y Corea), se explicaba cada vez ms como dependiendo de manera importante del involucramiento activo del Estado. Ams- den (1979) argumentaba que Taiwan no era el modelo para la ccono ma de mercado que publicitaban sus consejeros americanos ni el ejemplo de dependencia que publicitaban sus detractores, sino un exitoso caso de estatismo. Hasta los observadores con una inclinacin neo-clsica (e.g. Jones y Sakong, 1980) reconocieron el rol central del Estado en la rpida industrializacin de Corea. El crdito para llamar a Taiwh y a Corea "Estados desarrollistas", sin embargo, probablemente debera estar relacionado con los investigadores asociados al Instituto de Desarrollo de la Universidad de Sussex (ver a Wade y a White, 1984, revisado como White, 1988). Este grupo parece haber estado inspirado, al menos parcialmente, por el creciente inters a finales de los 70s en el Estado que serva, de distintas maneras, como modelo tanto para Taiwn como para Corea y Japn.

Ninguno de estos Estados son modelos de virtud. En ciertos perodos sus regmenes han parecido ser ms depredadores que desarrollistas (e.g. la tierra continental del KMT, el rgimen Rhee en Corea) y an durante el disfrute de su xito desarrollfta con dificultad han sido inmunes a la corrupcin. Adicionalmente, debe reconocerse que hay diferencias importantes entre ellos en trminos tanto de estructuras internas como en las relaciones sociedad-Estad. Sin embargo, han jugado, dentro de un balance, un rol desairollista y el buscar caractersticas compartidas entre ellos es probablemente el mejor punto de partida para una compensin inductiva de las caractersticas de organizacin y de estructuras sociales que permiten al Estado jugar un rol desairollista.

La descripcin de Johnson del M3TI (1982) provee uno de los pocos cuadros detallados del "Estado desarrollista" en accin. Sin importar si su descripcin exagera el relativo peso de la accin estatal que produjo los ndices impresionantes de industrializacin del Japn, ella es fascinante porque corresponde claramente a lo que sera una implementacin sofisticada de las ideas de Gerschenkron y de Hirschman.

En los aos de escasez de capital que siguieron a la segunda guerra mundial, el Estado japons actu como un sustituto para el mercado que no tena capital, mientras que al mismo tiempo trataba de "inducir" las decisiones de inversin productiva. Las instituciones del Estado, desde el Servicio Postal de Ahorro hasta el Banco de

148

Desarrollo Japons fueron cruciales para conseguir el capital necesario de inversin para la industria. La voluntad de las instituciones estatales financieras de apoyar los porcentajes industriales de deuda- equidad a niveles desconocidos en el occidente fue un ingrediente clave en la expansin de nuevas industrias.

El centralismo de Estado para proveer nuevo capital tambin le permiti implementar la "racionalizacin industrial" y la "poltica de la estructura industrial" (Johnson, 1982:27-28). El MUI, dado su rol al aprobar prstamos para la inversin por parte del Banco Japons para el Desarrollo; su autoridad sobre distribuciones de moneda extranjera para asuntos industriales y para otorgar licencias para importar tecnologa extranjera; su habilidad para proveer disminuciones en los impuestos; y su capacidad para articular "carteles administrativos" que regularan la competencia en una industria, tena una posicin perfecta para "maximizar la toma de decisiones inducida" (Ver Johnson, 1982:236).

El aparato administrativo que supervis la transformacin industrial del Japn fue tan impresionante como la transformacin misma. Algunos pueden considerar la caracterizacin de Johnson (1982:26) del MITI como "sin duda la mayor concentracin de cerebros en Japn" como una exageracin, pero pocos negaran si hecho que el crecimiento econmico extraordinario del Japn despus de la guerra ocurri con presencia de "una burocracia poderosa, talentosa y llena de prestigio econmico". Tampoco es controversial afirmar que, al menos hasta el pasado reciente, "las agencias oficiales atrajeron a los ms talentosos graduados de las mejores universidades del pas, y que las posiciones de oficiales del ms alto rango en estos ministerios han sido y son an las ms prestigiosas en el pas" (Johnson, 1982:20). La complejidad del examen de ms alto rango del servicio civil para que pasen solamente los graduados ms brillantes de las mejores universidades se evidencia en la proporcin de fracasos que se dan. Slo un 2% o un 3% de los que toman el examen en un ao dado logran pasarlo (Johnson, 1982:57).

Hay claramente un aspecto weberiano en el Estado desarrollis- ta japons. Los oficiales tienen un status especial que Weber crey esencial para que se diera una verdadera burocracia. Siguen carreras de largo plazo dentro de la burocracia y generalmente operan de acuerdo con las reglas y con las normas establecidas. En general, la maximizacin individual debe llevarse a cabo por va de la confbrmi- dad a las reglas burocrticas en vez de por la va de la explotacin de oportunidades presentadas por una mano invisible.

149

Los pronunciamientos weberianos con relacin a la necesidad de una burocracia coherente, meritocrtica estn confirmadas, pero el caso japons tambin indica la necesidad de ir ms all de ellos. Todas las descripciones del Estado japons enfatizan el carcter indispensable de la existencia de redes informales, tanto internas como extemas, para el funcionamiento del Estado. Las redes internas son cruciales para la coherencia de la burocracia. Johnson (1982:59)

. enfatiza la centralidad del GAKUB ATSU, los lazos entre los compaeros de clase de las universidades lite de donde se reclutan a los oficiales, y particularmente el "BATSU de todos los BATSU", que aglutina a los graduados de la Escuela de Leyes de la Universidad de Tokio, que proporcion un increble 73% de los altos puestos burocrticos en 1965.

y Las redes informales le dan a la burocracia una coherencia interna y una identidad corporativa que la meritocracia sola no podra proveer, pero el carcter y las consecuencias de estas redes dependen fundamentalmente del proceso de estricta seleccin por el cual los servidores civiles son escogidos. El hecho de que la compentencia formal, en vez de las relaciones clientelistas o las lealtades tradicionales sea el requerimiento primordial para la entrada en la red, hace mucho ms probable que una ejecucin eficiente sea un atributo valorado dentro de los miembros leales de los distintos BATSU. El resultado global es una especie de "weberianismo reforzado", en el que los "elementos no burocrticos de la burocracia" refuerzan la estructura de la organizacin formal de la misma forma en que "los elementos no-contractuales de contratro" de Durkheim refuerzan el mercado (cf. Rueschemeyer y Evans, 1985).

Las redes extemas que conectan a las lites corporativas privadas y del Estado son an ms importantes. Como lo dice Nakane, "la red administrativa/estatal se teje de manera ms completa dentro de la sociedad japonesa que probablemente en ninguna otra en el mundo" (citado en Okimoto, 1989:170). La poltica industrial del Japn depende fundamentalmente del laberinto de lazos que conectan al MITI y a los industriales ms importantes. Segn Okimoto, (1989:157) el director representativo de la oficina sectorial del MITI puede pasar la mayor parte de su tiempo con el personal clave de su

, corporacin. Las vinculaciones entre la burocracia y los que ostentan el poder de manera privada es reforzada por el rol permeante de los alumnos del MITI, quienes a travs de AMAKUDARI, (el "bajar del cielo" del retiro temprano) terminan ocupando posiciones clave no

150

slo en corporaciones individuales sino que tambin en asociaciones industriales y para-gubemamentales que integran "el laberinto de organizaciones intermedias y de redes informales de poltica, donde se lleva a cabo gran parte del trabajo que consume el tiempo para la formacin del consenso" (Okimoto, 1989:155).

La centralidad de los lazos extemos ha llevado a algunos a argumentar que la eficiencia del Estado emerge "no de su propia e inherente capacidad sino de su complejidad y de la estabilidad de su interaccin con los jugadores del mercado" (Samuels, 1987:262). Este punto de vista puede ser un complemento crtico til para algunas descripciones, como la de Johnson, que tiende a sobreenfatizar la habilidad del MITI para actuar de manera autoritaria en vez de construir un consenso, aunque colocan las redes externas y la coherencia corporativa interna como explicaciones opuestas debilita este punto de vista.

Si el MITI no fuera una organizacin excepcionalmente competente y cohesionada, no podra participar en las redes externas de la manera en qivo lo hace. Si el MITI no fuera autnoma en el sentido de ser capaz de formular independientemente sus metas y de ser capaz de poder depender de quienes trabajan dentro de ella para garantizar que se implementen estas metas como una cuestin importante para sus carreras individuales, tendra poco que ofrecerle al sector privado. La relativa autonoma del MITI es lo que le permite dirigirse a los problemas de accin colectiva del capital privado, ayudando a ste como un todo a alcanzar soluciones que seran difciles de lograr de otro modo, an dentro del altamente organizado sistema industrial japons. Esta "autonoma enraizada", que es precisamente la viva imagen de la "dominacin absolutista incoherente" del Estado deprer datorio, es la clave de la eficiencia del Estado desarrollista. Dependen de la habilidad de construir una aparentemente contradictoria combinacin de la autonoma burocrtica weberiana con una profunda insercin en la estructura social circundante.

LAS DINAMICAS DE LOS ESTADOS DESARROLLISTAS

Una exposicin completa del Estado desarrollista requerira de una exploracin de las variaciones sustanciales del modelo japons que se encuentran en Corea y Taiwan.4 Tal examen comparativo, que desafortunadamente no puede hacerse aqu, producira un nmero de revisiones y de refinamientos importantes en el cuadro dibujado hasta

151

Iaqu. Hay, sin embargo, un punto demasiado importante para dejarlo de lado. La imagen esttica del Estado desarrollista debe reemplazarse por una ms dinmica.

La idea de que los Estados del Asia del este son desarrollistas es reciente. El rgimen Rhee en Corea y el KMT en la tierra continental ciertamente parecan ms depredatorios que- desarrollistas. SLi embargo, su herencia histrica contena fundamentos para sus xitos siguientes. Todos comenzaron el perodo despus de la Segunda Guerra Mundial con largas tradiciones burocrticas y con una considerable experiencia (aunque algunas de ellas hayan sido desastrosas, en la intervencin econmica directa. La Segunda Guerra Mundial y sus consecuencias produjo a todos ellos contextos sociales altamente inusuales. Las lites tradicionalmente agrarias fueron diseminadas, los grupos industriales fueron desorganizados y subcapitalizados, y el capital extnanjero fue canalizado a travs del aparato del Estado. As, lo que fueron, en trminos de la dinmica domstica en gran medida eventos exgenos, cualitativamente aumentaron la autonoma del Estado. La combinacin de la capacidad burocrtica histricamente acumulada y la autonoma coyunturalmente generada colocaron a estos aparatos de Estado en una posicin muy excepcional.

Al mismo tiempo, esta autonoma estaba limitada por el contexto internacional, tanto geopoltico y econmico, que conduca a crear la conviccin primero que una rpida industrializacin era necesaria para la supervivencia del rgimen, y luego que la competi- tividad en las exportaciones era esencial para la industrializacin. El objetivo de industrializacin motiv ensayos para promover el crecimiento del capital industrial local. Esta autonoma excepcional permita al Estado controlar (al menos inicialmente) la formacin de los vnculos que ataban al capital con el Estado. Esta coyuntura haca posible la implantacin de una fuerte autonoma que caracteriz a estos Estados durante los perodos ms impresionantes de su crecimiento industrial.

Una autonoma fuertemente implantada depende de la existencia de un proyeta compartido por un aparato burocrtico altamente desarrollado con capacidad de intervencin basada en la experiencia histrica y un conjuntode actores privados relativamente organizados quienes pueden proveer inteligencia til y la posibilidad de una implementacin descentralizada. Al contrario de la dominacin abso- lutisia incoherente del Estado depredador, que parece reforzarse a s misma, la autonoma ha sido, hasta un grado sorprendente, su propio

152

enterrador. Su xito como engranaje para estructurar la acumulacin de capital industrial ha cambiado la naturaleza de las relaciones entre el capital y el Estado. El capital privado se ha convertido en menos dependiente de los recursos que provee el Estado y el dominio relativo de ste ha disminuido. Hasta la capacidad del aparato del Estado para atraer las lealtades de los "graduados ms talentosos de las mejores universidades" empez a cambiar una vez que las carreras privadas daban ms recompensas. Paralelamente, el crecimiento econmico fue acompaado por el resurgimiento de demandas de distribucin, tanto polticas como econmicas, y las redes de la lite y las estructuras burocrticas que con xito haban apoyado la acumulacin industrial no estaban necesariamente bien adaptadas para ponerse de acuerdo en tomo a ellas. Para los actores sociales no pertenecientes a la lite que hacan nuevas demandas al Estado, la existencia de ambas y el aislamiento de la burocracia eran probablemente vistas como desventajas en lugar de ventajas.

No hay, resumiendo, razn alguna para presumir que el Estado desarrollista persistir en la forma que ha sido descrito aqu o que si persiste podr satisfacer las necesidades sociales futuras. Ha probado ser un instrumento formidable para impulsar la acumulacin de capital industrial, pero tendr que ser transformado para que pueda lidiar con los problemas y con las oportunidades creadas por el xito del proyecto inicial.5

La pregunta sobre el futuro del Estado desarrollista es fundamental para Asia del este, pero para pases con "otro tipo de aparato" el carcter histricamente, contingente del Es tado desarrollista plantea distintas cuestiones. Tienen sus tradiciones y las redes sociedad-Es- tado burocrticas el potencial para generar la misma clase de capacidad transformadora de la que han disfrutado el Japn y los NICs del Asia del este, o, son las diferencias demasiados grandes?

UN CASO INTERMEDIO: BRASIL

La mayora de los Estados desarrollistas ofrecen combinaciones del "clepto-patrimonialismo" de Zaire y de la "autonoma" de los pases del Asia del este. El balance vara no slo con el transcurso del tiempo sino tambin de organizacin a organizacin dentro del aparato de Estado en s mismo. Nos centraremos en un Estado, Brasil, con la esperanza de poder deducir algunas pistas de cmo su estructura

153

interna y sus vinculaciones extemas se distinguen d las del tipo ideal del Estado desarrollista.

El carcter del aparato de Estado brasileo, ha sido estudiado por una serie de estudios de campo y por anlisis interpretativos'6 Las diferencias entre el aparato que describen y el tpico ideal del "Estado desarrollista" comienzan con la sencilla pregunta de cmo las personas consiguen trabajo dentro del Estado. Las crnicas de Geddes (1986) cuentan de la dificultad que ha experimentado el Brasil para instituir procedimientos meritocrticos de reclutamiento que se aproximen al modelo japons o al coreano, an en el perodo contemporneo. Inusualmente los extensos poderes de los nombramientos polticos son el complemento necesario de la falta de un reclutamiento meritocrtico generalizado. Extendiendo la comparacin de Johnson (1982:52) sobre el Japn y los EEUU, Schneider (1987a:5,212,644) seala que mientras que los primeros ministros japoneses nombran slo docenas de oficiales y los presidentes norteamericanos nombran cientos, los presidentes del Brasil nombran miles (15 a 100 mil segn el estimado de Schneider).

No es de extraarse que al Estado brasileo se le conozca como una masiva CABIDE DE EMPREGO (fuente de trabajo), ocupada en base de relaciones polticas en lugar de competencia y, por lo tanto, inepto en sus esfuerzos desarrollistas.

Al no ser capaz de transformar a la burocracia como un todo, los lderes polticos tratan de crear "bolsas de eficiencia (BOLSOES DE EFICIENCIA), dentro de la burocracia (Geddes, 1986:105), y as modernizar el aparato del Estado aadiendo cosas en vez de transformarlas (verSchmitter, 1971; Schneider, 1987a:45).El BNDE (Banco Nacional de Desarrollo), favorecido especialmente por Kubitschek como un instrumento de su desarrollismo de los cincuentas, era, al menos hasta hace poco, un buen ejemplo de una "bolsa de eficiencia" (ver Martins, 1985; Willis, 1986). Como excepcin de la burocracia general del Brasil, el BNDE ofreca "un camino claro para hacer carrera, deberes de desarrollo y una tica de servicio pblico" (Schneider, 1987a:633). Al comienzo de su vida institucional (1956) el BNDE comenz un sistema de exmenes pblicos por reclutamiento. Aumentaron normas contra la anulacin arbitraria de los juicios del personal tcnico del Banco (OPINIAO DO TECNICO) por parte de los superiores. Una slida mayora de los directores se reclutaban internamente, y un claro espritu de equipo se desarroll dentro del banco (Willis, 1986:96-126).

Las agencias como el BNDE son, y no hay que sorprenderse,

154

ms eficientes en lo que a desarrollo se refiere que las partes ms tradicionales de la burocracia brasilea. Segn Geddes (1986:116) aquellos proyectos en el Plan de Metas de Kubitschek, que estaban bajo la jurisdiccin de los Grupos Ejecutivos y de los Grupos de Trabajo y de la rama financiera del BNDE llenaba 102% de sus metas, mientras que aquellos proyectos que estaban bajo la responsabilidad de la burocracia tradicional alcanzaban solamente el 32%. Dado que el BNDE fue una fuente mayor de prstamos a largo plazo7, su profesionalismo fue un estmulo para mejorar el rendimiento en otros sectores. Tendler (1968) nota, por ejemplo, que la necesidad de competir por fondos de prstamo entre ellos fue un estmulo importante para la elaboracin de mejores propuestas por las compaas elctricas del Brasil (Ver Schneider, 1987:143).

Desafortunadamente, la estrategia de las bolsas de eficiencia tiene un nmero de desventajas. Mientras estas "bolsas de eficiencia estn rodeadas por un mar de normas de clientelismo tradicional, dependen de la proteccin personal de presidentes individuales. Geddes (1986:97) examina el destino de la DASP (el Departamento de Servicios Administrativos establecido por Vargas) una vez que la proteccin del patrn ya no estaba disponible. Willis (1986) enfatiza la dependencia del BNDE en el apoyo presidencial, tanto en trminos de la definicin de su misin y en los trminos de su habilidad para mantener la integracin institucional.

Tratar de modernizar gradualmente tambin tiene sus desventajas en trminos de la coherencia de organizacin del aparato del Estado como un todo. En la medida en que se aaden los pedazos, una mayor y an ms barroca estructura emerge. Habiendo entrado al poder con la esperanza de reducir al stado en 200.000 puestos, los militares brasileos terminaron creando "cientos de nuevas, a veces redundantes, agencias y empresas", haciendo la burocracia, federal crecer de 700.000 a 1.6 millones (Schneider, 1987a:109,575,44). El aparato resultante ha sido caracterizado como "segmentado" (Berzelay, 1986), "dividido" (Abranches, 1978) o "fragmentado" (Schneider, 1987a). Es una estructura que no slo hace la coordinacin de la poltica difcil, sino que alienta el buscar soluciones personalistas. Como lo dice Schneider (1987a:27), "el personalismo...se hace ahora indispensable por la fragmentacin burocrtica".

La fragmentacin de la estructura est complementada a su vez por el carcter de las carreras que se realizan dentro de la misma. En vez de estar sintonizadas con las compensaciones a largo plazo que

155

pueden ganarse a travs de una serie de promociones basadas en un rendimiento relevante, las carreras en la burocracia brasilea estn, marcadas por los ritmos en los cambios del liderazgo poltico y por el nacimiento peridico de nuevas organizaciones. Los burcratas brasileos cambian de agencias cada cuatro o cinco aos (Schneider, 1987a). Dado que las primeras cuatro o cinco capas superiores de casi todas las organizaciones se nombran desde fuera de la agencia en s, las promesas a largo plazo de la experiencia adquirida en la agencia tienen solamente un retomo limitado y la construccin de un ethos que puede actuar de manera eficiente para restringir las estrategias orientadas hacia las ganancias individuales resulta difcil.

As como la estructura interna del aparato del Estado brasileo limita su capacidad para reproducir el rendimiento de los Estados desarrollistas del Asia del este, el carcter del mismo hace ms difcil construir un proyecto de transformacin industrial conjuntamente con las lites industriales. As como en el caso de los Estados desarrollistas de Asia del este, este carcter debe ser analizado en trminos histricos.

Mientras el Estado brasileo ha tenido una poderosa e ininterrumpida presencia en el desarrollo social y econmico del pas desde tiempos coloniales, es importante mantener en mente que, como Fernando Uricoechea (1980), Jos Murilo de Carvalho (1974) y otros han enfatizado, "la eficiencia del gobierno...ha sido dependiente...de la cooperacin de la oligarqua terrateniente" (Uricoechea, 1980:52). A travs del tiempo, el Estado se ha convertido en un ente menos dependiente del apoyo poltico de las lites reaccionarias rurales, pero ellas nunca han sido totalmente eliminadas del escenario como en el caso de los pases del Asia del este (ver Hagopian, 1986). As, en vez de ser capaz de concentrarse en su relacin con el capital industrial, el Estado siempre ha tenido que tratar simultneamente con las lites tradicionales amenazadas por la transformacin conflictiva de las relaciones de clase en el campo'. Al mismo tiempo las relaciones con el capital industrial han sido ms complicadas que las existentes en Asia del este por la temprana y masiva presencia de capital transnacional manufacturero en el mercado domstico (ver Evans, 1987; Stallings, por salir). Forzar al capital domstico a enfrentarse a los rigores de un mercado competitivo es mucho ms difcil en un ambiente donde el capital transnacional es probablemente un beneficiario de cualquier "tormenta de destruccin creativa" (Cf. Evans, 1982).

El carcter del Estado en s mismo reforz los problemas propios de la estructura social. La falta de una estructura burocr

156

tica estable hace ms difcil establecer lazos regulares con el sector privado del tipo "gua administrativo", y empuja a la interaccin publica-privada dentro de canales individualizados. An el rgimen militar, que tena el mayor potencial de "autonoma" frente a las presiones clientelistas, prob ser incapaz de construir, en general, un tipo de relacin "gua administrativo" con la lite local industrial. El rgimen era "altamente ligtimo a los ojos de la burguesa local, sin embargo no estaba vinculado a l por un sistema de engranajes bien-institucionalizado" (Evans, 1982:S221). En vez de volverse institucionalizadas, las relaciones se volvieron individualizadas, tomando la forma de lo que Cardoso (1975) llama "anillos burocrticos" que son pequeos grupos de industriales individuales conectados a un igualmente pequeo grupo de burcratas individuales, .usualmente a travs de algn funcionario de peso. Como Schneider (1987b:230-231) seala, el carcter ad hoc, personalizado, de estos engranajes los hace no dependientes desde el punto de vista de los industrales y arbitrarios en trminos de sus resultados. Son, en pocas palabras, lo opuesto del tipo de engranajes sociedad-Estados descrito por Samuels y otros en sus discusiones sobre el Estado desarrollista.

Resumiendo, esta lectura de las vinculaciones de la estructura interna y externa del Estado brasileo es coincidente con la queja de Schneider (1987:4) que "la estructura y operacin del Estado brasileo debera impedirle llenar hasta las mnimas funciones de gobierno", pero obviamente el cuadro ha sido exagerado para afilar el contraste con el modelo del Estado desarrollista. Es importante mantener en mente que el Estado brasileo ha sido, de hecho, empresarialmente eficiente en una variedad de reas industriales, que van desde la creacin de infraestructura hasta la instalacin de la industria automotriz.

En la creacin de la capacidad generadora del poder elctrico, el Estado no slo estaba dispuesto a invertir masivamente, sino que tambin tuvo xito en la creacin de firmas relativamente eficientes (verTendler, 1968). Fumas, por ejemplo, tiene reputacin de emplear a menos trabajadores por hora-gigawatt de electricidad que la TV A o que las mayores compaas elctricas europeas (Schneider, 1987a:87). El anlisis desapasionado y completo de Shapiro (1988) sobre la implantacin de la industria automovilstica concluye que como un todo, "la estrategia brasilea fue un xito" (1985:57) y que la capacidad de planeamiento y de subsidios provedos por el Estado fueron cruciales para inducir las inversiones requeridas. Trebat

\

157

(1983) concluye que las inversiones realizadas por el Estado en la industria petroqumica no solamente garantizaron el intercambio extranjero sino tambin fueron econmicamente razonables dados los costos de oportunidades prevalecientes de capital, a pesar de la aparente irracionalidad de los proyectos en sus comienzos (ver Evans, 1981). Las compaas de acero de las que Brasil es dueo, no slo han aumentado su capacidad local siete veces en el curso de los ltimos 20 aos sino tambin han producido acero a costos intema- cionalmente competitivos y han permitido al pas convertirse en exportador neto (Baer, 1969; Trebat, 1983; Schneider, 1987a).

Estos xitos pueden ser, como nosotros lo esperaramos, encontrados en reas donde las organizaciones inmediatamente involucradas con el Estado tenan una excepcional coherencia y capacidad. En reas de xito, una mayor coherencia en la organizacin estatal tambin permiti una ms eficiente red de engranajes con el sector privado con resultados algo similares a la autonoma del Estado desarrollista.

La discusin de Shapiro (1988) sobre el rol del GEIA (Grupo Executivo para Industria Automovilstica), en la implantacin de la industria automovilstica del Brasil a fines de los aos cincuentas y principio de los sesentas es un buen ejemplo. El GEIA sirvi como una especie de "agencia minipiloto" sectorialmente especfica, ya que combinaba la representacin de todas las diferentes agencias que necesitaban pactar sobre los planes, mientras "poda implementar su programa independientemente de la fragmentada autoridad en cuanto a hacer polticas se refiere" que plagaba al gobierno como un todo (Shapiro, 1988:111). Su habilidad para proveer desiciones predecibles y a tiempo fue "crtica para la reduccin del riesgo" en cuanto a lo que se refiere a los TNCs, a quienes se les peda invertir. Lo que es ms, otra vez como el MITI o como el IDB, "jug un rol de coordinacin crtico entre los ensambladores y los productores de las partes" (Shapiro, 1988:58).

El desarrollo ms tardo de la industria petroqumica exhibi an una mayor autonoma (ver Evans, 1979, 1981, 1982, 1987). En el centro de la iniciativa estaba Petrobras, la organizacin ms autnoma y corporativamente coherente dentro del sistema de Estado empresario. Igualmente crucial para el explosivo crecimiento de la capacidad petroqumica del Brasil en los 70s, estaba, sin embargo, la densa red que se construy para ligar el sistema de Petrobras al capital privado, tanto domstico como trnsnacional.

Cmo podemos resumir las diferencias entre los casos inter

158

medios y los tipos ideales extremos? La principal diferencia entre el Estado brasileo y el Estado desarrollista arquetpico es que la autonoma profundamente enraizada es un atributo parcial en vez de ser global en el caso brasileo. La imposibilidad de construir una autonoma global enraizada est, a la vez, basada en la falta de capacidad interna de organizacin y en el reto que plantea la estructura compleja y contenciosa de la lite del Brasil.

Internamente, la burocracia no es una caricatura uniformemente patrimonial de la estructura weberiana como en el caso depredador, pero an carece de coherencia corporativa del tipo desarrollista ideal. Los escalones de las carreras que consistentemente unen las metas individuales con las metas corporativas a la vez que le permiten simultneamente a l o a ella que adquieran la experiencia necesaria para actuar eficientemente no estn bien institucionalizadas. No slo el nivel de capacidad burocrtica es ms bajo, sino que las demandas que se le hacen al aparato son mucho mayores. El Estado enfrenta mayores complejidades estructurales y sociales y es menos selectivo en su intervencin. La habilidad para hacerle frente a la tarea de industrializacin es especficamente complicada por el poder social continuo de las lites agrarias. La menor capacidad de la burocracia y el contexto ms difcil se combinan para hacer que la autonoma enraizada del tipo que caracteriza al Estado desarrollista sea imposible de lograr. El Estado intermedio no domina a sus sociedades de la manera en que lo hace el verdadero Estado depredador, pero tampoco puede construir proyectos comunes de acumulacin de la manera en que lo hacen los Estados desarrollistas.

En su organizacin no es homognea ni en su evolucin temporal ni en lo referente a las tareas que ejecuta; a veces es capaz de apoyar las transformaciones, a veces amenaza con caer de nuevo en el patrimonialismo depredador.

CONCLUSIONES COMPARATIVAS Y AGENDAS FUTURAS

Las conclusiones de este anlisis comparativo soa claras. Los diferentes niveles de eficiencia en los Estados del Tercer Mundo como agentes de la transformacin industrial pueden de hecho, estar conectados con las diferencias en sus estructuras internas y en sus vinculaciones externas. Los Estados ms eficientes se caracterizan por su

159

Inivel de autonoma enraizada, que se une a la organizacin burocrtica interna bien desarrollada, con vinculaciones pblicas y privadas densas. En los Estados menos eficientes, la viva imagen de la "dominacin incoherente absolutista", combina estructuras in'ernas indiscisplinadas con relaciones externas manejadas por la "mano invisible". Los Estados intermedios ocasionalmente alcanzan importantes niveles de autonoma, pero no lo suficiente como para darles la capacidad que tienen los Estados desarrollistas.

Los casos aqu analizados confirman muchas de las conclusiones a las que se ha llegado en anteriores anlisis comparativos sobre el Estado. Los Estados desarrollistas han seguido caminos Gers- chenkronianos-Hirschmanianos en sus estrategias a un grado sorprendente. Las ideas ms tempranas de Weber sobre la utilidad de la estuctura burocrtica ideal para el desaiTollo capitalista se confirman igualmente, pero la burocracia weberiana es insuficiente por s misma. Las bases no-burocrticas de solidaridad interna son necesarias para reforzar la coherencia de las estructuras burocrticas formales. An ms importante es que una burocracia sin una red organizada de relaciones ex lemas no puede eficientemente promover la transformacin industrial. v

La idea de que un Estado capitalista eficiente se caracteriza por una autonoma bien implantada tiene implicaciones interesantes para las nociones marxistas de Estado, al igual que para las weberianas. El viejo aforismo sobre el Estado capitalista como n "comit ejecutivo de la burguesa" puede haber sido abandonado por nociones ms abstractas demasiado rpido. Es cierto que el Estado capitalista eficiente no es simplemente un registro pasivo para los intereses privados, pero es igualmente claro que la gua que le dan las exigencias genricas de la acumulacin de capital es insuficiente para permitir al Estado que construya un proyecto de transformacin industrial. Si se asume que un "comit ejecutivo" normalmente requiere un equipo de expertos y la suficiente independencia de sus electores para evitar tener que atender los intereses particulares, esta puede ser una mejor analoga para entender el Estado desarrollista que las antiguas visiones hegelianas conjuradas por los marxistas estructuralistas.

La evidencia comparativa tambin ha confirmado las dudas iniciales con respecto a la utilidad de la imagen neo-utilitarista del Estado del Tercer Mundo. Los neo-utilitaristas sostienen que un Estado manejado por un grupo indisciplinado de empleados pblicos que maximizan individualmente, tender a convertirse en un mons

i

160

truo depredador y sto es posible que suceda, pero es evidentemente falso que alguna ley de comportamiento humano dicte que los Estados necesariamente estn construidos sobre esa base.

Con esto no se quiere decir que las orientaciones que suijen del paradigma neo-utilitarista sean uniformemente perversas. En un punto importante el anlisis coincide con las admoniciones de los neo-utilita- ristas. La selectividad estratgica s parece ser crucial para lograr una intervencin desarrollista efectiva. En muchos contextos sociales, el Estado ha tratado de llevar a cabo un conjunto de tareas que van ms all de las que las existentes y probables futuras burocracias pueden eficientemente manejar. India y Brasil, nuestros casos intermedios, son buenos ejemplos. En tales casos, una respuesta positiva a las demandas neo-utilitaristas de "disminuyan al Estado" puede ser un pre-requisito para la construccin de un eficiente aparato estatal. Es del lado de la "capacidad" que el anlisis comparativo contradice las orientaciones neo-utilitaristas. La demanda de ellas para que se "minimice el Estado" se interpreta generalmente como queriendo decir que se imponga una reduccin general en los recursos distribuidos a la burocracia. Si el aparato burocrtico es considerado genricamente depredador, poco se pierde con desmantelarlo. Una mirada diferenciada del Estado del Tercer Mundo sugiere, al contrario, que la construccin de un "verdadero" aparato burocrtico (en oposicin al aparato patrimonial pseudo- burocrtico), es una tarea crucial para el desarrollo. Para llevarla a cabo, la institucionalizacin de patrones de reclutamiento meritocrticos y de caminos predecibles en carreras del personal burocrtico, deben ir acompaados por la dotacin de los recursos suficientes para hacer a las carreras del Estado competitivas con las carreras del sector privado. Las exhortaciones neo-utilitaristas pueden ser tiles para ubicar las iniciativas del Estado en el campo de lo factible, pero es probable que tengan consecuencias contraproducentes para dotarlo de eficiencia.

Los aparatos de Estado intermedios son ms vulnerables a las consecuencias negativas de las polticas neo-utilitaristas. Los cortes severos en los salarios reales y la reduccin de recursos para entrenar personal peijudicar a las "islas de eficiencia" que todava existen en estas burocracias, minando cualquier posibilidad de convertirse en Estados promotores del desarrollo y empujando a aquellos que quedan atrapados en la burocracia a convertirse en depredadores para poder mantener su nivel de vida. Mientras que nicamente los Estados con una autonoma considerable sean los que probablemente puedan forzar a las compaas a enfrentar la disciplina del mercado, los

161

resultados de las orientaciones neo-utilitaristas probablemente sean doblemente perversas. Ayudarn a apoyar precisamente al tipo de Estados depredadores que los neo-utilitaristas consideran detestables y debilitan el tipo de procesos de destruccin creativa inducidos por el mercado que ellos ms desean9

Una visin diferenciada de los Estados sugiere que la poltica debera tener dos objetivos/que apunten tanto hacia el incremento de la selectividad en las tareas que asumen los aparatos del Estado, mientras dan igual atencin a las reformas que ayudarn a reconstruirse por s mismos, a estos aparatos . Es esta ltima tarea la que es ms difcil y la que demanda mayor imaginacin intelectual. Los ejemplos existentes en Estados desarroilistas pueden dar pistas tiles, pero no soluciones. Son instituciones estructuralmente enraizadas tanto histrica como socialmente. Ni las tradiciones histricas ni las configuraciones especiales de clases, fuera de aquellas de las que ellas originan pueden reproducirse por selecciones polticas. La tarea de la reconstruccin se hace doblemente difcil por la naturaleza rudimentaria de nuestra comprensin terica sobre el Estado. Las investigaciones inspiradas por la visin neo-utilitarista se dedicaron asiduamente a demostrar el carcter depredador de las organizaciones pblicas, tratando de demoler la evidencia conocida de la eficiencia pblica, y a exaltar las virtudes de las soluciones del mercado. La investigacin en la "administracin pblica" se ha mantenido generalmente pedestre, sin proveer un Contrapeso intelectual. El crecimiento comparativo de literatura sobre los Estados y sobre las estructuras sociales contiene una variedad de tiles estudios de casos y de conceptos prometedores, pero se encuentra todava en proceso.

La idea de una autonoma implantada da una buena ilustracin. Creci del trabajo previo sobre los conceptos de autonoma y capacidad, y sobre varios estudios excelentes del contextos social del Estado desarrollista en el Japn. Pareca ayudar a resumir las diferencias entre los casos de los Estados desarroilistas y los casos intermedios como el Brasil y la India. Llama la atencin de otros que estaban concentrados en investigaciones comparativas sobre la posibilidad que la capacidad burocrtica y la asociacin social se puedan reforzar mutuamente en vez de estar en oposicin. Sigue siendo, sin embargo, primitiva. Las obligaciones que tienen el inevitable clientelismo y la corrupcin de ir ms all de la utilidad en las relaciones con el capital privado todava no estn bien definidas. Tampoco estn aquellas que no permiten a la solidaridad interna "tipo batsu" bajar el rendimiento

162

basado en criterios dentro de la jerarqua burocrtica. No tenemos ni siquiera un cuadro claro de cmo el flujo de la informacin del sector privado al aparato de Estado y viceversa puedan cambiar las polticas pblicas y las estrategias privadas.

La tarea de construir una economa poltica vlida del Estado del Tercer Mundo apenas comienza. Tratar de llevarla hacia adelante es probable que resulte oneroso y frustrante, pero tales esfuerzos son cruciales si algn da vamos a descubrir cmo ellos podran alguna vez convertirse menos en el problema y ms en parte de la solucin.

163

NOTAS

1 El concepto de Estado utilizado aqu es una versin Weberiana modificada (como en Rueschnmeyer y Evans, 1958:46-48).

2. Es importante notar que el uso de depredador difiere de aquel que utilizan otros seguidores del trmino (e.g., Lalt. 1988, y Levi, 1988), quienes definen los dividendos de los Estados maximizadores como depredadores.

3. Obviamente, un anlisis completo tanto del carcter original del rgimen y de su persistencia, requerira una atencin ms cuidadosa de la naturaleza de la estructura social del Estado de Zaire. (Para una aproximacin general de la cuestin del Estado y del desarrollo que comienza con un anlisis de la estructura social. Ver Migdal, 1988).

4. Para algunas discusiones recientes del rol del Estado coreano en la industrializacin, ver Chen (1987), Choi, (1987), B.K.Kim (1987), E.M. Kim(1987), K.W. Kim (1987), M.S. Kim (1987), y Woo (1988). Sobre el Estado deTaiwan, ver Amsed, (1979,1985), Cheng (1987), Gold (1986), Pang (1987), y Wade, (por publicarse). Para argumentos comparativos ver Deyo, (1987) y especialmente Cumings (1987).

5. El concepto de Autonoma enraizada podra tambin ser usado para caracterizar a los pequeos Estados del noroeste de Europa tal y como son descritos por Katzanstein (1984, 1985). La comparacin entre estos Estados y los del noroeste de Europa incluye la representacin organizada del trabajo al igual que la del capital industrial.

6. Dentro de los estudios histricos, aquellos hechos por Murillo de Carvalho (1974) y por Uricoechea (1980), son particularmente relevantes para esta discusin. Los estudios contemporneos recientes

'incluyen a Abranches (1978), Barzelay (1986), Hagopian (1987), Geddes (1986), Raw (1985),Schneider (1987a), Shapiro (1988) y Willis (1986). La discusin que sigue enfoca especial atencin sobre Schneider.

7. Segn Willis (1986:4) el banco ha virtualmente monopolizado la provisin de crdito a largo plazo en Brasil, contribuyendo a menudo hasta con un 10% de la formacin de capital domstico.

8. Este problema es an ms severo en otros Estados intermedios como el de la India en el que el rea rural pesa ms tanto en lapoltica como en la economa. (Ver Bardhan, 1984: Rudolf y Rudolf, 1987).

164

fLACSO ib>'lca9. La confirmacin de estas hiptesis tendra el efecto irnico de confir

mar la vulnerabilidad de los neo-utilitaristas a la misma tesis de efecto perverso que han usado tantas veces contra otros en el pasado (ver Hirschman, 1989).

165

Agradecimientos

i

Quiero agradecer el apoyo de las becas Guggenheim y del Centro para Estudios Avanzados en las Ciencias del Comportamiento (NSF Grant N BNS 8700864), sin las cuales este artculo no hubiera podido ser escrito. Estoy tambin muy agradecido con Kathleen Much por su ayuda editorial, y con Pranab Bardhan, Robert Bates, Jeff Frieden, Mark Granovetter, Albert Hirschman, Atul Kohli, Kathleen Much, Ben Schneider, Helen Shapiro, Ian Shapiro, Barbara Stallinge, Evlyn Huber Stephens, John Stephens, Charles Tilly, Steven Topik, Robert Wade y John Waterbury los editores de este libro, y con dos lectores annimos por haber hecho comentarios tiles, de fondo, a un borrador anterior.

166

BIBLIOGRAFIA

Abranches, Sergio 1978, "The divided leviathan: the state and economic policy making in authoritarian Brazil". Ph. D. dissertation, Department of Political Science, Cornell University.

Amsden, Alice 1985 "The state and Taiwans economic development". In Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer, and Theda Skoc- pol (eds.), Bringing the State Back In: 78-106. New York: Cambridge University Press.

1979 "Taiwans economic history: A case of estatisme and a challenge to dependency theory". Modem China 5(3): 341-380.

Auster, Richard D. and Morris Silver, 1979 The State as Firm: Economic Forces in Political Development. The Hague: Martinus Nijhoff.

Baer, Werner, 1969 The Development of the Brazilian Steel Industry. Nashville, TN: Vanderbilt University Press.

Bardhan, Pranab, 1984 The Political Economy of Development in India. Oxford: Basil Blackwell.

Barzelay, Michael 1986 The Politicized Market Economy: Alcohol in Brazils Energy Strategy. Berkeley: University of California Press.

Buchanan, James M., Robert D. Tollison, and Gordon Tullock, eds.. 1980 Toward a Theory of the Rent-Seeking Society. College Station, TX: Texas A. & M University Press.

Callaghy, Thomas, 1984 The State-Society Struggle: Zaire in Comparative Perspective. New York: Columbia University Press.

Cardoso, Fernando Henrique, 1975 Autoritarismo e Democra- tizacao, Rio de Janeiro, Brazil: Paz e Terra.

167

Cheng, Tun-jen, 1987 "The politics of industrial transformation: The case of the East Asia NICs". Ph.D. dissertation, Department of Political Science, University of California, Berkeley.

Choi, Byung Sun, 1987 "Institutionalizing a liberal economic order in Korea: The strategic management of economic change". Ph.D. dissertation, Kennedy School, Harvard University.

Colander, David C., ed., 1984 Neoclassical Political Economy: An Analysis of Rent-seeking and DUP Activities. Cambridge, MA: Ballinger.

fCumings, Bnice, 1987 "The origins and development of the

Northeast Asian Political Economy: industrial sectors, product cycles and political consequences". In F. Deyo (ed.), The Political Economy of the New Asian Industrialism: 44-83. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Deyo, Frederic, ed. 1987 The Political Economy of the New Asian Industrialism. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Evans, Peter B. 1987 "Class, state and dependence in East Asia: Some lessons for Latin Americanists". In F. Deyo (ed.), The Political Economy of the New Asian Industrialism. Ithaca, NY: Cornell University Press.

-1982 "Reinventing the bourgeoisie: state entrepreneurship and class formation in dependent capitalist development". American Journal of Sociology 88: S210-S247.

-1981 "Collectivized capitalism: integrated petrochemical complexes and capital acumulation in Brazil". In Thomas C. Bruneau and Philippe Faucher (eds.), Authoritarian Brazil. Boulder, CO: Westview.

-1979 Dependent Development: The Alliance of Multinational, State and Local Capital in Brazil. Princeton, NJ: Princeton University Press.

Geddes, Barbara, 1986 Economic Development as a Collective Action Problem: Individual Interests and Innovation in Brazil. Ann Arbor, MI: University Microfilms.

Gerschenkron, Alexander, 1962 Economic Backwardness in Historical Perspective, Cambridge, MA: Belknap.

168

Gold, 'Tom, 1986 State and Society in the Taiwan Miracle. New York: M. E. Sharpe.

Gould, David, 1979 "The administration of underdevelopment". In Guy Gran (ed.), Zaire: The Political Economy of Underdevelopment: 87-107. New York: Pracgcr.

Granovetter, Mark, 1985 "Economic action and social structure: The problem of embeddedness". American Journal of Sociology 91:481-510. i

Hagopian, Frances 1986 "The politics of oligarchy: The persistence of traditional elites in contemporary Brazil". Ph.D. Disserta- rion, Department of Political Science, MIT, Cambridge, MA.

Hirschman, Albert 1989 "Reactionary rhetoric", the Atlantic Monthly, May:63-70.

-1958 The Strategy of Economic Development. New Haven, CT: Yale University Press.

Hull, Galen, 1979 "Zaire in the World system: in search of sovereignty". In Guy Gran (ed.), Zaire: The Political Economy of Underdevelopment: 263-283. New York: Praeger.

Johnson, Chalmers, 1982 MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975. Stanford, CA: Stanford University Press.

tJones, Leroy, and II Sakong 1980 Government, Business and

Entrepreneurship in Economic Development: The Korean Case. Studies in Modernization of the Korean Republic, 1945-1975. Cambridge, MA: Harvard University Press.

Katzen Stein, Peter J., 1984 Corporatism and Change: Austria, Switzerland and the Politics of Industry. Ithaca, NY: Cornell University Press.

-1985 Small states in world markets: Industrial Policy in Europe. Ithaca, NY: Cornel University Press.

169

Killick, Tony 1986 "A reaction too far: Contemporary thinking about the economic role of the state, with special reference to developing countries". Unpublished manuscript.

Kim, Byung Kook 1987 "Bringing and managing socioeconomic change: the state in Korea and Mexico". Ph.D. dissertation, Department of Political Science, Harvard University.

Kim, Eun Mee, 1987 "From dominance to symbiosis:State and chaebol in the Korean economy, 1960-1985". Ph.D. dissertation, Department of*Sociology, Brown University.

Kim, Kwang Woong, 1987 "The role of the state bureaucracy in development policies: Cases of selected countries in Asia". Papers of the ASEAN and Japan Project N8 21, Nihon University, Tokyo.

*Krueger, Anne 0 . 1974 "The political economy of the rentsee-

king society". American Economic Review 64-291-303.

Lai, Deepak 1988 The Hindu Equilibrium, Vol. I Cultural , Stability and Economic Stagnation, India cl500BC-AD1980. Ox

ford: Clarendon Press.

Lemarchand, Rene 1979 "The politics of penury in rural Zaire: The view from Bandundy". In Guy Gran (ed.), Zaire: The Political Economy of Underdevelopment:237-261. New York: Praeger.

Levi, Margaret, 1988 Of Rule and Revenue. Barkeley: University of California Press.

List, Friedrich, 1966 The National System of Political Economy (1985*). New York: Augustus M. Kelley.

Martins, Luciano, 1985 Estado Capitalista e Burocracia no Brasil Pos64. Rio de Janeiro, Brazil: Paz e Terra.

Migdal, Joel 1988 Strong Societies and Weak States: State-So- ciety Relations and State Capabilities in the Third World. Princeton, NJ: Princeton University Press.

170

Murillo, Jose de Carvalho, 1974 "Elite and state-building in Brazil". Ph.D. dissertation, Department of Political Science, Stanford University.

Niskanen, William A. 1971 Bureaucracy and Representative Government: Chicago: Aldine-Atherton.

North, Douglas, 1981 Structure and Change in Economic History. New York: Norton.

Okimoto, Daniel I. 1989 Between MITI and the Market: Japanese Industrial Policy for High Technology. Stanford, CA: Stanford University Press.

Pang, Chien Kuo, 1987 "The state and economic transformation: The Taiwan case". Ph.D. dissertation, Department of Sociology, Brown University.

Polanyi, Karl, 1957 The Great Transformation (1944*). Boston: Beacon Press.

>Poulantzas, Nicos 1973 Politi