Evaluación de la consesión del puerto de Matarani: ¿Quién ganó y quién perdió?

8/9/2019 Evaluacin de la consesin del puerto de Matarani: Quin gan y quin perdi?

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Evaluacin de la concesin del puerto de Matarani:

Quin gan y quin perdi?

Lorena Alczar

Rodrigo Lovaton

GRADE

Julio del 2004

Este estudio ha sido posible gracias al financiamiento del Consorcio de Investigacin


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Contenido

1. Introduccin...................................................................................................................32. Antecedentes..................................................................................................................4

2.1. El sector portuario en el Per ............................................................................52.2. Principales reformas en el sector .......................................................................92.3. Las concesiones de infraestructura portuaria en el Per..................................11

3. Anlisis del modelo de concesin del puerto de Matarani..........................................13

3.1. Modelos de Administracin Portuaria.............................................................143.2. Concesiones portuarias en Latinoamrica.......................................................163.3. El modelo de concesin de Matarani...............................................................303.4. Qu alternativas es posible plantear para el modelo de concesin? ..............43

4. Marco conceptual y metodologa: Medicin de efectos en bienestar..........................494.1 Empresa pblica o privada?............................................................................494.2 Esfuerzos evaluativos de las privatizaciones y concesiones ............................504.3 Metodologas e hiptesis ..................................................................................53

5. Evaluacin de la concesin del puerto de Matarani ....................................................575.1 El escenario real: Qu paso antes y despus de la concesin y por qu? .......57

5.1.1 Evolucin del trfico y composicin de la carga.....................................575.1.2 Indicadores de desempeo.......................................................................635.1.3 Indicadores financieros, inversiones y productividad .............................665.1.4 Empleo y condiciones laborales ..............................................................715.1.5 Competencia inter-puertos, intra-terminal y estructura tarifaria .............74

5.2 El escenario contrafactual: Qu hubiera pasado? ...........................................805.3 Las proyecciones ..............................................................................................835.4 Estimacin de Bienestar ...................................................................................86

5.4.1 Gobierno ..................................................................................................875.4.2 Empleo.....................................................................................................885.4.3 Concesionario ..........................................................................................885.4.4 Consumidores ..........................................................................................895.4.5 Efectos en grupos no cuantificados: Los usuarios intermedios...............89

5.5 Anlisis de Sensibilidad ...................................................................................906. Conclusiones................................................................................................................917. Bibliografa..................................................................................................................95

ANEXOS.........................................................................................................................98


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1. Introduccin

En la actualidad existe un gran debate sobre la importancia de continuar con losprocesos de concesiones y privatizaciones como medios de generacin de inversin y engeneral de reactivacin de la economa. Los procesos de concesiones y privatizacioneshan sufrido la prdida de aprobacin por parte de la poblacin y de la voluntad polticapara defenderlos, lo cual ha ocasionado que en su mayora se encuentren paralizados oestn avanzando muy lentamente. Diversos factores contribuyen a explicar este hecho,entre los cuales cabe mencionar la percepcin de que se cometi errores en los procesos

de concesiones y privatizaciones y de falta de accin por parte de los organismosreguladores, as como la falta de difusin y poco entendimiento de los efectos de estosprocesos.

En el caso particular del sistema portuario, cuyo proceso de concesiones se paralizhace ya algunos aos, el debate es muy intenso y se encuentra bastante politizado. Elpuerto de Matarani es el nico entregado en concesin, a pesar que se previ un procesoque comprenda a todos los puertos regionales. Las posiciones e intereses de los

diversos grupos involucrados son bastante heterogneas: algunos consideran queprivatizar puertos sera perjudicial para el pas y que los efectos de la concesin delpuerto de Matarani han sido negativos, mientras que otros voceros consideran que losefectos de la concesin han sido positivos y que se debe continuar con el proceso en elsector. Entre los grupos involucrados se debe considerar a los proveedores de serviciosportuarios, concesionarios de infraestructura, el Estado (en un doble papel, comoempresario y regulador), importadores, exportadores y gremios de trabajadores.

Si bien en nuestro pas se han realizado algunos estudios con el objetivo de determinarlos efectos del proceso de privatizacin, en sectores tales como telecomunicaciones,elctrico, minero, industrial y financiero1, ningn estudio se ha ocupado del caso de lospuertos. Adems, los estudios han estado centrados en la estimacin de los efectos delas privatizaciones como conjunto, sin un anlisis independiente para cada grupo deagentes involucrados.

En este contexto, es de suma importancia plantear la siguiente pregunta: cules hansido los efectos de la concesin del puerto de Matarani para el pas y para los diferentesagentes afectados por el proceso? El objetivo general del presente estudio es analizarlas caractersticas del proceso de concesin del puerto de Matarani, estimar su impactoen la economa e identificar las implicancias para la concesin de otros puertos del pas.Con este fin se analizar el modelo de concesin utilizado en Matarani, se examinar si


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crtica al modelo de concesin de Matarani y se plantea alternativas a considerar enalgunos aspectos de su diseo, ambos resultados positivos para potenciales procesos de

concesiones portuarias. El estudio permitir tambin la difusin de una metodologaaplicable a procesos de transferencia de empresas pblicas al sector privado. Adems,posibilita explicar y aproximar una cuantificacin de los beneficios o costos decontinuar con los procesos de concesin de puertos, y obtener lecciones para mejorar losfuturos procesos que se realicen en este y otros sectores. La principal limitacinencontrada en la realizacin del estudio es el corto periodo de evaluacin, en la medidaque TISUR se hizo cargo del puerto hacia mediados de 1999.

Los resultados de la investigacin muestran un balance positivo de la concesin. Encuanto al modelo de concesin, se encontraron diferentes aspectos en los que el diseoparece haber sido adecuado, aunque otros como el factor de competencia, el plazo devigencia del contrato, la contraprestacin al Estado, las metas establecidas y la formaque asume la competencia deberan ser evaluados junto con las alternativas posiblespara determinar si stas se adecuan mejor a los objetivos propios de un proceso de estanaturaleza.

El efecto neto que se calcul sobre el bienestar fue positivo, estimado en $ 14 millones.Quines ganaron y quines perdieron debido a la concesin? El principal beneficiadosera el Gobierno, el cual a pesar de perder los flujos resultantes de la operacin de lainfraestructura, se ve ms que compensado por otros efectos (el pago inicial, laretribucin, tasa regulatoria y el incremento en recaudacin). En segundo lugar, losconsumidores, los cuales reciben una tercera parte de este cambio en el bienestar,debido al incremento en el excedente del consumidor generado en la operacin privada.Finalmente, el concesionario, que debe realizar un pago inicial y una contraprestacinperidica por la operacin del puerto, pero recibe las utilidades procedentes de ste. Losgrupos perjudicados seran los trabajadores (principalmente por la reduccin de salariosy las condiciones de trabajo) y el grupo de usuarios intermedios.

El presente documento constituye el informe final de la investigacin, la cual cont conel apoyo del Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) y del Proyecto

CRECER. El documento se organiza como se seala a continuacin. En la seccinsegunda se presentan los antecedentes a la concesin del puerto de Matarani. En latercera seccin se analiza el modelo de concesin de Matarani. En la seccin cuatro seintroduce el marco conceptual y la metodologa que se utiliza en la estimacin de losefectos en el bienestar. Finalmente, en la seccin cinco se presenta una evaluacin de laconcesin, a travs de la comparacin del desempeo pblico y privado, la construccin


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2.1. El sector portuario en el Per

El sistema portuario en el Per comprende a terminales y amarraderos de uso pblico yprivado. Los terminales privados estn caracterizados por lo general por facilidadesdestinadas a cargas especficas. Entre los terminales martimos privados se puedemencionar el de Talara, Bayvar, Conchn y San Nicols. A diferencia de ello, losterminales de uso pblico tienen facilidades tcnicas de uso mltiple como caractersticacomn. Entre stos se encuentran los terminales martimos de atraque directo (Paita,Salaverry, Chimbote, Callao, San Martn, Matarani e Ilo), los terminales de lanchonaje(Pacasmayo, Supe, Huacho, Chancay, Chicama y Cerro Azul)3 y los fluviales (Iquitos,Yurimaguas, Puerto Maldonado y Pucallpa).

En el grupo de terminales de uso pblico, la mayora se encuentra bajo laadministracin de la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU), con la excepcin delterminal portuario de Matarani (operado por privados en virtud del contrato deconcesin firmado con el Estado). Debido al tamao de sus operaciones, los terminalesde atraque directo son los ms importantes. Sin embargo, el trfico en los puertos

peruanos es relativamente pequeo si se lo compara con algunos puertos representativosen otros pases (cuadro 2.1).

Cuadro 2.1Trfico de contenedores y carga para puertos seleccionados (2000)

Puerto Pas

Trfico de

contenedores

(TEU)

Volumen de carga

(miles de

toneladas) *

Hong Kong China 18,098,000 174,642

Singapur Singapur 17,090,000 325,591

Rotterdam Holanda 6,274,000 319,969

Antwerp Blgica 4,082,334 130,531

New York / New Jersey Estados Unidos 3,050,036 125,885

Veracruz Mxico 540,014 14,051

Buenos Aires Argentina 1,126,712 19,921

Tubarao Brasil 14,794 72,610

San Antonio Chile 455,604 9,165

Valparaso Chile 256,386 3,930

Arica Chile 65,366 1,313Cartagena Colombia 378,188 12,339

Guayaquil Ecuador 414,088 4,631

Callao Per 413,646 10,873

Matarani Per 1,121 1,294 * En todos los casos la medida utilizada es toneladas mtricas,excepto en Singapur, en que se utiliza como medida Freight Tons.Fuente: American Association of Port Autorithies y Perfil


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Cuadro 2.2

Trfico promedio de de naves y carga (1995 2001)Naves Carga Carga principal 2001

Nmero % Nmero % Productos %

Paita 902 22% 739,706 5% Harina de pescado 43%

Salaverry 157 4% 764,130 5% Granos / trigo 57%

Chimbote 126 3% 473,074 3% Harina de pescado 74%

Callao 2,418 58% 10,074,331 70% Zinc y granos 38%

San Martn 133 3% 1,146,480 8% Sal 41%Matarani 250 6% 1,105,058 8% Granos y minerales 64%

Ilo 148 4% 189,818 1% Nitrato de amonio 26%

Puerto

Fuente: ENAPU y TISUR S.A.Elaboracin: GRADE

La prestacin de servicios en el sector cuenta con participacin pblica (principalmente,ENAPU) y privada. Las actividades que se llevan a cabo en este mbito pueden

clasificarse en tres tipos: servicios a la carga, a la nave y a los pasajeros. Entre losservicios prestados a la nave se incluyen los siguientes:

Ayudas a la navegacin (faros, luces o boyas), las cuales son prestadas por laautoridad portuaria correspondiente.

Practicaje, maniobra que se realiza para atracar una nave desde la rada del puertohasta el costado del muelle (el desatraque es la maniobra inversa), es decir, en elrea de operaciones del terminal.

Remolcaje, servicio de asistir a las naves durante las operaciones portuarias, atravs del uso de equipo flotante diseado para este fin.

Amarre y desamarre, colocacin de lneas en los postes del terminal portuariocuando se realizan operaciones de atraque de naves.

Uso del amarradero (y/o una seccin de la longitud del muelle). Agenciamiento, que comprende la coordinacin y servicios administrativos

realizados en la recepcin y despacho de las naves.

Entre los servicios que se presta a la carga, encontramos los siguientes: Uso del muelle, la utilizacin de la infraestructura para trasladar la carga por el

muelle hasta el costado de la nave (embarque) o viceversa (desembarque). La estiba son los costos del personal y equipos que se utilizan en el manipuleo

de cargas para el embarque o desembarque, tanto en el muelle como en la nave.L f i l i i d l d d l d d l l


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Grfico 2.1Organizacin de los servicios portuarios

Uso del MuellePracticaje/Remolcaje Recepcin Amarre/Desamarre Estiba/Desestiba Directo Indirecto

(almacenaje)Transferencia

En el Per, la regulacin de esta industria incide bsicamente sobre tarifas,controversias relacionadas a temas competencia y el acceso a la infraestructura. La

forma en que se fijan las tarifas y cmo se regulan stas experiment algunos cambiosdurante la dcada de los noventa. Antes de la creacin del Organismo Supervisor de laInversin en Infraestructura de Transporte de Uso Pblico (OSITRAN), las tarifasefectivas aplicadas por ENAPU eran establecidas por el Ministerio de Transportes yComunicaciones, mediante resolucin ministerial4. El diseo de la estructura tarifariadurante este periodo era sumamente complicado y comprenda alrededor de 180 tarifas,las cuales discriminaban segn el producto y la operacin realizada. As, existan tarifasdistintas para un producto especfico en operaciones de importacin o exportacin.

A principios de 1998 se crea OSITRAN, el cual tiene competencia como regulador eneste aspecto5. El MTC fij las tarifas efectivas hasta mayo de 1999, momento en el cualentra en vigencia la Resolucin del Consejo Directivo No. 001-99-CD-OSITRAN, queestablece tarifas mximas para servicios portuarios. En el caso particular del terminal deMatarani, desde agosto de 1999, la regulacin por tarifas mximas se incorpora alcontrato de concesin en una de sus clusulas. Una caracterstica central del proceso esla simplificacin de la estructura tarifaria; adems, aunque no todos los cambios han idoen la misma direccin, la tendencia parece haber sido una reduccin de tarifas.

Los servicios que tienen tarifas mximas establecidas segn la Resolucin del ConsejoDirectivo de OSITRAN No. 001-99-CD/OSITRAN son el practicaje, remolcaje, amarre

/ desamarre, uso de amarradero, uso de muelle y almacenaje de cereales y granos. En lai i d if i li bl ENAPU6 d d l di i d


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proveedores privados7. Los principales cambios normativos en esta materia se recogenen el Anexo 3. Como punto final, es necesario indicar que la forma en que funciona la

regulacin en este aspecto se ve afectada con la puesta en marcha de la Ley del SistemaPortuario Nacional (Ley No. 27943), ya que la Autoridad Portuaria Nacional cuenta conatribuciones que inciden sobre el establecimiento del rgimen tarifario para lautilizacin de bienes portuarios de uso pblico8.

Las controversias que versan sobre temas de competencia estn comprendidas dentro delas facultades de INDECOPI y OSITRAN. El acceso es central en la regulacin deactividades relacionadas a infraestructura, bsicamente por la presencia de elementos dela misma que son calificados como facilidades esenciales. Para ello, es necesariodeterminar si una actividad especfica es indispensable para la continuacin de la cadenalogstica de transporte y si sta tiene como requisito imprescindible el acceso a unainfraestructura especfica, provista por un nmero limitado de agentes y que no puedeser sustituida (econmica o tcnicamente)9. En una situacin el regulador establecereglas para facilitar el acceso y generar condiciones anlogas a las que existiran encompetencia. Se entiende por acceso la entrada a la infraestructura por parte de usuarios

intermedios (por ejemplo, empresas dedicadas a la estiba o remolcaje), cuya finalidad esbrindar servicios a usuarios finales (un exportador o un importador) a travs de sta.

En el 2001 se expide el Reglamento Marco de Acceso a la Infraestructura de Transportede Uso Pblico (Resolucin No.034-2001-CD-OSITRAN), el cual establece criteriospara definir facilidades esenciales, principios regulatorios en materia de acceso y elprocedimiento de acceso a aquellas infraestructuras consideradas como esenciales. Laresolucin de conflictos en este aspecto es competencia de OSITRAN, como lo seala el

Reglamento de Acceso. En el anexo 2 de dicha resolucin se registra facilidades yservicios considerados como esenciales; en el cuadro 2.3 se incluye aquellas sealadaspara el sector portuario.

Cuadro 2.3Sector portuario: Facilidades y servicios esenciales

Facilidad esencial Servicio esencial

rea martima adyacente RemolcajeMuelles Practicaje

Amarraderos Amarre y desamarre

reas de maniobra en tierra Uso de amarradero

Gras fijas y mviles con restriccioneUso de muelle


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En lo que respecta al marco institucional del sector, adems de las entidades yamencionadas, existen otras con funciones especficas en aspectos como la seguridad

portuaria, sanidad, migraciones, aduanas, entre otras. A manera de ejemplo, laoperacin de recepcin de una nave implica la presencia de un representante decapitana de puertos, del ministerio de salud, de aduanas y de migraciones.

2.2. Principales reformas en el sector

El sector portuario ha sufrido importantes transformaciones en las ltimas dcadas, lascuales han impuesto nuevas condiciones y han requerido la modernizacin de lospuertos para responder al incremento de la competencia internacional a travs demejoras en el desempeo y una oferta de servicios con tarifas adecuadas.Tradicionalmente, la organizacin de los puertos en Latinoamrica se caracterizaba poruna casi exclusiva participacin del sector pblico, el control monopolstico de losmercados de trabajo, un desempeo pobre (en trminos de tarifas y tiempos de esperapara las naves) y la garanta de sostenibilidad (artificial) del servicio por la presencia derecursos pblicos10. Los programas de modernizacin y reforma, como seala Beato

(1996), plantean una mayor participacin del sector privado y un aumento de lacompetencia en la provisin de servicios, la ruptura del monopolio de los mercados detrabajo y una redefinicin del rol de la autoridad portuaria.

De forma coherente con lo sucedido en otros pases de Latinoamrica, el sectorportuario peruano ha sido objeto de mltiples e importantes reformas. En el pasado,ENAPU prestaba con exclusividad un grupo de servicios a las naves y la carga, entre losque se encuentran el remolcaje, practicaje, uso de amarradero, amarre y desamarre, uso

de muelle y almacenaje en el rea del puerto. Sin embargo, se llevaron a cabo algunoscambios normativos orientados a la liberalizacin de los servicios portuarios y permitiruna mayor participacin de privados en la prestacin de los mismos.

En 1991, se declara total libertad de rutas y permisos de operacin en el transportemartimo internacional para las empresas navieras nacionales11. Asimismo, el DecretoSupremo No. 020-91-TC dispone la libertad de embarque para las cargas de exportacin

e importacin, eliminando la reserva de carga a favor de las empresas navierasnacionales y las restricciones administrativas que las afectaban. De esta manera, sepermiti la libertad de operacin de empresas navieras nacionales en las diferentes rutasinternacionales, al tiempo que se elimina cualquier obligacin de transportar cargas deimportacin o exportacin en dichas empresas (generando mayor competencia). Otrocambio importante es la autorizacin para que cooperativas y empresas realicen las


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del Callao, por ejemplo, el practicaje es realizado slo por privados, en tanto que elremolcaje y almacenamiento est a cargo tanto de ENAPU como de privados13.

La situacin de los trabajadores martimos y portuarios tambin fue sometida areformas. En el pasado, los servicios de estiba y desestiba eran realizados por gremiosmartimos (privados) bajo la jurisdiccin de la Comisin Controladora de TrabajoMartimo14, la cual determinaba el monto a pagar y nmero de trabajadores por cuadrillao jornada. El monopolio laboral que ejercan los diferentes gremios generaba una seriede ineficiencias en las operaciones. Por ello, el DS 025-90-TC declar enreorganizacin el sistema de trabajo martimo de embarque, descarga y movilizacin demercadera en todos los puertos y los DS 026-90-TC y 027-90-TC facultaron a lascooperativas de trabajadores y empresas privadas a realizar operaciones propias de lostrabajadores portuarios (con el fin que se genere mayor competencia). Posteriormente,el DS No. 054-91-PCM declar en estado de disolucin a la Comisin Controladora deTrabajo Martimo, con el objetivo de garantizar un eficiente y ordenado sistema detrabajo martimo y evitar prcticas monoplicas en la prestacin de servicios.

El nmero de trabajadores con que contaba ENAPU era un aspecto que generabaineficiencia en la prestacin de servicios. Antes de la dcada de los noventa habaocurrido un excesivo crecimiento del personal en los puertos, lo cual gener unaimportante carga no slo en trminos de los salarios que perciban estos trabajadores,sino tambin por las pensiones que se vio obligada a asumir luego ENAPU. Ello motivla aplicacin de planes de reforma (reduccin y reorganizacin), principalmente conmiras al inicio del proceso de concesin de puertos. Como consecuencia de losprogramas de incentivos y racionalizacin de personal aplicados entre 1991 y 1993 se

redujo el personal total con que contaba ENAPU de 4684 trabajadores a 2384. En laactualidad, se estima que el nmero de trabajadores contratados no estsobredimensionado. Sin embargo, como resultado del excesivo nmero de trabajadoresanterior y los ceses que fueron necesarios ENAPU arrastra hasta la actualidad unaconsiderable carga pensionaria. La consecuencia principal de esta carga es elincremento significativo de los costos operativos de la empresa, debido a un elementoque claramente es ajeno a su proceso productivo e implica una reduccin en la

competitividad de sus servicios. En el 2003, la empresa contaba con un total de 2277pensionistas, que representaban una carga mensual aproximada de S/. 4.8 millones.

En la actualidad, se encuentra vigente en este campo la Ley del Trabajo Portuario (Ley27866), promulgada en noviembre de 2002, con el fin de regular las relaciones laboralespropias de esta actividad15. Adems, en el caso de los trabajadores martimos, algunas


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Finalmente, es preciso mencionar la Ley del Sistema Portuario Nacional y su

reglamento, las cuales plantean cambios significativos en la organizacin y funcionesque asumen las instituciones en el sector. En estas normas se especifica cules son lasautoridades competentes en el sector, al tiempo que se crean la Autoridad PortuariaNacional (APN) y Autoridades Portuarias Regionales (APR) como organismosencargados del sistema portuario peruano. Entre las principales atribuciones de la APNdestacan la elaboracin y propuesta del Plan Nacional de Desarrollo Portuario, lacelebracin con el sector privado de compromisos contractuales destinados a laadministracin de la infraestructura portuaria, la propuesta del rgimen tarifario aOSITRAN para la utilizacin de bienes portuarios de uso pblico fuera del rgimen delibre competencia, la normatividad tcnico-operativa para actividades y serviciosportuarios, as como velar por el respeto de los derechos de usuarios intermedios yfinales en los puertos dentro del mbito de su competencia. En este contexto, el PlanNacional de Desarrollo Portuario desarrolla la estrategia portuaria nacional y comprendeaspectos como la misin y visin del sistema portuario, diagnstico de su situacin yproblemtica, programas de expansin de las zonas portuarias y proyecciones para el

desarrollo de la infraestructura.

2.3. Las concesiones de infraestructura portuaria en el Per

Desde su creacin, los puertos estuvieron a cargo de diferentes administraciones17 hastaque en 1970, a travs del Decreto Ley 17256, se crea la Empresa Nacional de Puertosdel Per (ENAPU), la cual se convierte en el ente encargado de la administracin de lainfraestructura pblica y la prestacin de servicios en dicho mbito. Inicialmente, se

conform como un organismo pblico descentralizado del Ministerio de Transportes yComunicaciones, cuya organizacin y funciones sera luego normada con el DecretoLey 18027. En 1981, el Decreto Legislativo 098 establece su reorganizacin y seconvierte en una empresa de propiedad del Estado sujeta al rgimen legal de laspersonas jurdicas de derecho privado y organizada como una sociedad mercantil.

En 1992, la empresa fue incluida en el proceso de promocin de la inversin privada del

Decreto Legislativo 674, a travs de la Ley 25882. En dicha norma se hace referencia,especficamente, a los terminales martimos y fluviales de atraque directo a cargo deENAPU: Talara, Paita, Salaverry, Chimbote, Huacho, Callao, General San Martn,Matarani, Ilo e Iquitos. Asimismo, se establece un plazo mximo de sesenta das para laentrega en concesin o liquidacin de los terminales martimos y de lanchonajeadministrados por la empresa. El ao siguiente se constituy el Comit Especial


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postores: Obrascn Huarte (Espaa), Seaport-Serlipsa (Blgica/Per), A y F Wiese S.A.(Per), Graa y Montero (e S.A. (Per), Graa y Montero ((Per), CCI (Argentina),

CINTRA S.A. (Espaa), International Promoters-Servicon (Per) y Uniport S.A. (Per). El11 de mayo de 1999, el CEPRI Puertos comunic que los postores siguientes erandeclarados aptos para presentar los sobres No. 1 y No. 2: Obrascn Huarte (para el puertode Ilo), Santa Sofa Puertos S.A. (Matarani), Serlipsa-Seaport-Buenaventura (Ilo /Matarani), as como A y F Wiese S.A. (Ilo / Matarani)18. Entre stos, slo presentpropuesta la sociedad postora Santa Sofa Puertos S.A. As, en la misma fecha, el CEPRIPuertos adjudic la buena pro del terminal portuario de Matarani a dicha sociedad postorapor haber ofrecido la nica oferta econmica y superar sta el pago inicial establecido parael terminal19.

La oferta consisti en un pago inicial de US$ 9.68 millones y un compromiso de inversinen infraestructura y equipo inicial de US$ 7.85 millones durante los cinco primeros aosde la concesin. Adems, la adjudicataria de la buena pro present, como parte de losrequisitos de la Licitacin Pblica Especial, una carta fianza emitida por el Banco deCrdito del Per a favor de COPRI para garantizar la vigencia, validez y cumplimiento de

la oferta econmica, por una suma de US$ 6 millones.

De acuerdo a lo estipulado por las bases de la concesin, se constituy la empresa TerminalInternacional del Sur S.A. (TISUR S.A.) con el objeto social especfico de administrar elterminal portuario. Esta empresa fue constituida con una participacin de Santa SofaPuertos S.A. de 99.99999% y de Calixto Romero Seminario de 0.00001%. Tanto TISURS.A. como Santa Sofia Puertos S.A. son empresas del Grupo Romero, el cual comprende aotras sociedades en diferentes sectores econmicos, tales como Credicorp, Banco de

Crdito del Per, Alicorp, RANSA comercial, Trabajos Martimos, Almacenera del Per,Consorcio Naviero Peruano, Inversiones Centenario y Romero Trading20. Cabe resaltar laparcipacin del Grupo en diferentes actividades en la cadena logstica: transportemartimo, agenciamiento, estiba y desestiba, servicios portuarios y almacenaje.

El 17 de agosto de 1999 se suscribi el contrato de concesin del terminal portuario deMatarani entre el Estado Peruano y el concesionario, TISUR. En virtud de este contrato,

adems del pago inicial, el Estado recibe por concepto de canon 5% mensual de losingresos brutos del concesionario y 1% adicional destinado a OSITRAN (ente encargadode la supervisin del contrato). El objeto de la concesin es la construccin, conservaciny explotacin de la infraestructura por un periodo de 30 aos, renovable una sola vez. Laconcesin es de tipo BOT (construye, opera y transfiere)21. En el marco de este proceso,Santa Sofa Puertos y TISUR firmaron convenios de estabilidad jurdica y se suscribi un


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La Licitacin Pblica Especial para la Concesin de los dems puertos regionales, loscuales formaban parte de la segunda etapa del proceso como estableci el CEPRI

puertos, fue convocada en julio de 1999. Sin embargo, luego de la precalificacin depostores, de evaluacin de las propuestas tcnicas y de la seleccin de postoreshabilitados para la presentacin de propuestas econmicas22, la CEPRI Puertossuspendi temporalmente el proceso. El proceso fue luego paralizado a consecuencia deuna iniciativa ciudadana presentada al Congreso y la promulgacin de la Ley No.27396 (enero 2001), en la cual se establece que no continuar hasta que se promulgue lanueva Ley Nacional de Puertos (para lo cual se establece como plazo el 31 de diciembrede 2001)23. Posteriormente, el proceso queda cancelado en virtud de un Acuerdo deCOPRI (el 20 de mayo de 2002), con la consiguiente comunicacin a los postores y ladevolucin de los sobres correspondientes.

3. Anlisis del modelo de concesin del puerto de Matarani

La introduccin de participacin privada en los puertos puede llevarse a cabo de

diferentes formas, las cuales se definen por elementos tales como el modelo deorganizacin (landlord, tool o service), el tipo de competencia (inter-portuaria, intra-portuaria o intra-terminal), el nmero de operadores (mono-operador o multi-operador),la herramienta empleada para la reforma (un espectro que va desde un contrato deadministracin hasta la venta de activos) y el mecanismo de seleccin del operador,entre otros.

El modelo de concesin incorpora diferentes objetivos de acuerdo a las prioridadesestablecidas por el Gobierno, aunque el ms importante de todos debera ser elincremento de la eficiencia en la prestacin de los servicios y la reduccin de costospara los usuarios. El diseo de un modelo de concesin adecuado es un punto centralpara la participacin del sector privado en un proyecto de infraestructura. Segn elplanteamiento de Williamson (1985, 1988), Sappington y Stiglitz (1987), y Klein(1992), las caractersticas del proceso utilizado para el traslado del monopolio estatal alsector privado (que se traduce en el modelo de concesin) y la adecuacin que existe

entre ste y la dotacin institucional del pas24

constituyen los dos determinantes msimportantes del desempeo que va a tener un monopolio privado. Un elementorelevante es la definicin de incentivos crebles25, para asegurar que el operador privadoacte eficientemente y en beneficio del pas.

El objetivo de esta seccin es analizar de una forma crtica el modelo utilizado en el


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identificadas por la literatura especializada y algunas experiencias latinoamericanas enconcesiones portuarias. A continuacin, se analiza el modelo aplicado en el caso del

terminal portuario de Matarani. Finalmente, se plantea algunas alternativas a considerarpara el modelo de concesin.

3.1. Modelos de Administracin Portuaria

La interaccin de numerosos agentes y los mltiples servicios que se requiere para elfuncionamiento de un puerto generan cierto grado de complejidad en el sector portuario.Por ello, la organizacin que asume un puerto determina, hasta cierto punto, qu tan

eficientemente cumple con su finalidad. Entre otros factores, la estructurasocioeconmica e institucional de un pas, la ubicacin del puerto y los tipos de cargaque atiende influyen sobre la forma en que se estructura y administra un puerto. Comoresultado de ello, existe ms de una forma en que puede organizarse un puerto, lascuales se puede categorizar en tres modelos bsicos: landlord, tool y service. Estosmodelos se distinguen por caractersticas tales como26:

Propiedad de la infraestructura, superestructura y el equipo. Explotacin de los activos. La provisin pblica, privada o mixta de los servicios27. Administracin del puerto y situacin de los trabajadores. Orientacin local, regional o global.

En un puerto organizado bajo el modelo service, la autoridad portuaria es responsabledel puerto como conjunto y se encarga de ofrecer los servicios necesarios para su

funcionamiento. De esta manera, es propietaria de la infraestructura, superestructura yequipo, se encarga directamente de contratar al personal necesario y la provisin de losservicios relacionados al manejo de la carga28. La autoridad portuaria puede ser tantoprivada como pblica (aunque esto ltimo parece ser ms frecuente). La principalventaja que podemos identificar en un puerto organizado de esta manera es laposibilidad de ofrecer de forma integrada sus servicios, lo cual podra redundar enmenores tarifas para los usuarios; sin embargo, la competencia en el mercado podra

reducirse significativamente o ser prcticamente nula, lo cual sera una fuente potencialde ineficiencia. Aunque cabe mencionar que existen alternativas para la generacin decompetencia en un esquema como ste, tales como un mecanismo de competencia por elmercado (Demsetz), el fomento de competencia con otros puertos o entre medios detransporte


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licencias o concesiones de la autoridad portuaria y alquilan activos a sta30. En general,la autoridad portuaria es pblica y los operadores son firmas privadas. Una de las

ventajas de este modelo es la introduccin de competencia mediante la presencia dediferentes operadores. El principal problema que presenta este esquema se refiere a ladivisin de las responsabilidades operativas, que pueden derivar en falta decoordinacin y conflictos entre los operadores y la autoridad portuaria; adems, existeuna tendencia de los operadores a ser empresas pequeas sin mucha inversin enactivos31.

En el modelo de puerto landlordla propiedad de la infraestructura (incluyendo la tierra

y accesos al puerto) y la administracin de sta recaen sobre la autoridad portuaria, queadquiere tambin una funcin regulatoria32. Lo ms frecuente es una autoridad portuariapblica. La infraestructura se entrega en concesin a compaas privadas (generalmente,a largo plazo), las cuales se encargan del desarrollo y mantenimiento de lasuperestructura y equipos (son propietarias de ellos), as como la contratacin delpersonal en el puerto33. En este esquema, el conjunto de servicios portuarios para elmanejo de carga son provistos por empresas privadas en competencia. La participacin

de mercado de cada uno de estos proveedores de servicios debera ser suficiente paraque sean posibles inversiones en la superestructura y equipo34. En ese sentido, uno delos riesgos de este modelo es la realizacin de muchas inversiones que generen unexceso de capacidad debido a la presencia de varios operadores en el mercado35.

Cuadro 3.1Modelos bsicos de Administracin Portuaria

Infraestructura Superestructura Manejo de carga Otros serviciosService(pblico)

Pblico Pblico Pblico Generalmentepblicos

Tool Pblico Pblico Privado Pblico / Privado

Landlord Pblico Privado Privado Pblico / Privado

Service(privado)

Privado Privado Privado Generalmenteprivados

Fuente: Basado en Port reform toolkit (2001) y Hoffmann (2002).

Segn la estructura diseada para un puerto o terminal especfico, podramos encontrarsoluciones con mltiples operadores o uno solo. En este ltimo caso, el operador sehace cargo de la explotacin y mantenimiento del puerto, as como de todas lasi i i l t (i f t t i ) E l d l l dl d


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superestructura, las cuales son utilizadas por diferentes compaas privadas de estiba(un esquema de acceso abierto). La existencia de un nico operador para un terminal no

significa que el puerto se encuentra en condiciones de monopolio, ya que en l podrancoexistir varios mono-operadores (incluso con terminales multi-operador).

En la industria portuaria se puede observar una tendencia hacia un esquema depropiedad mixta (al menos para puertos de mayor tamao) y cada vez ms hacia elesquema landlord (el cual normalmente se conoce en Latinoamrica como mono-operador)36. Internacionalmente, existen experiencias enmarcadas en cada una de estasformas de organizacin. En un documento que se enfoca en los determinantes de la

participacin privada en este sector, Hoffman (2001) identifica los modeloscorrespondientes a diferentes puertos en Amrica Latina37:

Landlord: Cristbal Coln (Panam), Buenos Aires (Argentina), Veracruz yManzanillo (Mxico), Cartagena y Buenaventura (Colombia), Matarani (Per).

Landlordy tool: Santos (Brasil) y San Antonio (Chile). Tool: Callao (Per).

Tool y service: Puerto Cabello (Venezuela), Puerto Limn-Moin y Caldera (CostaRica), Guayaquil (Ecuador), Montevideo (Uruguay), Santo Toms y Quetzal(Guatemala).

Service: Corinto (Nicaragua), Asuncin (Paraguay), Puerto Corts (Honduras),Acajutla (El Salvador).

Finalmente, se debe mencionar que la necesidad de regulacin en todos los modelos deadministracin portuaria depender del grado de competencia al que est sometida una

actividad especfica, lo cual est determinado en gran medida por el volumen de trficoque tenga un puerto. El trfico existente en un puerto establece el tipo de competenciaque se puede generar en la prestacin de servicios. La competencia en esta industriapuede tomar alguna de las siguientes formas38:

(i) Competencia Inter-puertos, la cual ocurre cuando dos o ms puertos o susterminales est compitiendo por la misma carga.

(ii) Competencia Intra-puerto, situacin en la cual dos o ms diferentes operadoresde terminales en el mismo puerto compiten. En este caso el operador tiene

jurisdiccin sobre un terminal entero y compite con operadores de los otrosterminales existentes en el puerto.

(iii) Competencia Intra-terminal, la que refiere a compaas compitiendo paraproveer los mismos servicios al interior de un mismo terminal. Por ejemplo, doscompaas dedicadas a servicios de estiba y desestiba.


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3.2.1. Argentina

En Argentina, los objetivos de la reforma iniciada en 1990 fueron la desregulacin,descentralizacin, la entrega de concesiones en el sector y fomento de la competencia.En este contexto, el proceso de descentralizacin comprendi la transferencia degrandes puertos sujeta a la creacin de entidades administradoras (que se encargaran deentregarlos en concesin) y puertos pequeos directamente a las autoridadesprovinciales39. En el caso del puerto de Buenos Aires, ste fue dividido en tres reasantes de iniciarse el proceso de concesin: Dock Sud (transferido a la provincia de

Buenos Aires), Puerto Nuevo (seis terminales que se mantuvieron bajo la jurisdiccinfederal) y Puerto Sur40.

En 1994 concluy el proceso de licitacin pblica internacional de los terminales dePuerto Nuevo41. El factor de competencia fue el mayor canon anual pagadero alGobierno (sobre la base del trfico esperado)42 y se permiti que los postores presentenofertas para ms de un terminal (aunque slo podan resultar ganadores en uno de los

procesos). Los terminales fueron entregados a concesionarios distintos, a excepcin del1 y 2 que se asignaron conjuntamente43. Los plazos para estas concesiones fluctuabanentre dieciocho y veinticinco aos.

Los concesionarios obtienen el derecho a explotar y operar los terminales, ya que latitularidad de stos se mantiene en el Estado. Una de sus principales obligaciones eranlas inversiones anuales que deban llevar a cabo (que comprendan infraestructura yequipo pesado); en este aspecto, la autoridad portuaria participa en la supervisin de los

trabajos de rehabilitacin de la infraestructura y, en algunos casos, contribuye con unacantidad fija para el financiamiento de las obras.

Las operaciones comerciales seran llevadas a cabo por el concesionario, el cual cuentacon exclusividad en las actividades de embarque y desembarque, pero est obligado agarantizar el servicio a cualquiera que lo demande44. El concesionario deba alcanzarvolmenes de carga cada ao para evitar que la autoridad portuaria le imponga unapenalidad financiera, lo cual constituye una meta de desempeo. Los concesionariosestablecen en el contrato las tarifas por los servicios a la carga, sujetas a un tope que fijael Gobierno. No obstante, de acuerdo a las condiciones de oferta y demanda, se permitasolicitar ajustes tarifarios a la autoridad portuaria. En este esquema, se prohbe la

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cooperacin entre terminales, con el fin de impedir acciones oligoplicas en contra de lacompetencia.

En el aspecto laboral, los concesionarios deberan contratar (en las condicionesexistentes) a los empleados de entidades pblicas que operaban previamente en elpuerto o hacerse cargo de la suscripcin de acuerdos para el retiro voluntario. Sinembargo, ello habra generado que inicien sus operaciones con una cantidad excesiva depersonal45.

El trfico promedio en Puerto Nuevo se encuentra alrededor de 5.8 millones de

toneladas anuales (1995 2003) con una tendencia creciente y una participacin de un90% correspondiente a contenedores. En particular, los terminales 1, 2 y 5 sonespecializados en contenedores, en tanto que el 3 y 4 son multipropsito (una granproporcin del trfico corresponde a contenedores, pero tambin atienden cargasfraccionadas).

En 1995, la provincia de Buenos Aires entreg en concesin Dock Sud (especializado

tambin en el movimiento de contenedores) a Exolgn por 30 aos. A cambio de ello, elconcesionario entrega un canon negociado directamente con la provincia, el cualconsiste en una tasa por tonelada movilizada con un volumen mnimo que se debeasegurar a la autoridad portuaria. En este caso se han pactado mayores inversiones quelos terminales correspondientes a Puerto Nuevo, pero Exolgan est obligado a pagar uncanon menor por la concesin. Un elemento importante, es que el concesionario erapropietario de un terreno adyacente que se utiliz luego para la operacin del puerto.Adems, se debe remarcar la ventaja que tiene respecto de las concesiones previamente

otorgadas (en cuanto a la disponibilidad de informacin), por haber sido entregadadespus.

En la concesin de los terminales correspondientes al puerto de Buenos Aires, laproximidad geogrfica de Puerto Nuevo y Dock Sud gener una fuerte competencia queincidi sobre la reduccin de las tarifas de embarque46. De este modo, considerando eltamao de mercado y el nmero de operadores, se habra generado una solucinineficiente. En el caso especfico de Puerto Nuevo, un problema significativo fueron lasproyecciones iniciales poco realistas que generaron ofertas muy optimistas47, situacinque se agrav con la presencia de un competidor adicional (Exolgn) no previsto por lospostores. Como resultado de ello y las menores tarifas, el terminal 6 cerr y se declaren bancarrota dicho concesionario hacia fines de 1995. Adicionalmente, a pesar que elfactor de competencia estaba basado en el mayor canon, se permita realizar un ajuste de


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Adems, Hoffmann (2001) aade a ello un incremento en la movilizacin de carga; noobstante, menciona como crticas la percepcin de condiciones desiguales para los

concesionarios (respecto de Exolgan) y un exceso de competencia.

Los aspectos principales que creemos se pueden rescatar de este modelo comprenden lavinculacin del canon pagadero anualmente a la evolucin del trfico, la exclusividaddel servicio de transferencia (embarque y descarga) para el concesionario y la aplicacinde penalidades si no se alcanza volmenes de carga especficos cada ao. Tambinresulta interesante el esquema que se trat de adoptar para el fomento de mayorcompetencia al interior del puerto, aunque es importante tomar en cuenta que en la

prctica se podra haber generado un nivel excesivo de competencia.

3.2.2. Chile

En 1981, el sistema portuario chileno fue objeto de cambios normativos49 que hicieronposible una mayor participacin del sector privado en la prestacin de servicios.Progresivamente, se permiti que firmas de estiba se encarguen de realizar todos los

servicios de transferencia de carga en los puertos estatales administrados por la EmpresaPortuaria de Chile (Emporchi)50. De esta manera, la organizacin de los puertosestatales chilenos se convirti en un sistema multi-operador. Los problemas quepresent dicho esquema (bsicamente, pocos incentivos para la inversin en equipo y eluso ineficiente del espacio en los puertos) y las medidas fallidas que llev a caboEmporchi, hicieron necesario un proceso ms profundo de reforma en el sector.

La entrada en vigencia de la ley No. 19542 de Modernizacin del sector portuario

estatal signific una serie de cambios importantes51. En 1998, se crearon diez EmpresasPortuarias Estatales (sucesoras de Emporchi) para los puertos de titularidad pblica52,autnomas entre s y que tienen como objeto la administracin, explotacin, desarrolloy conservacin de los puertos y terminales, incluidas todas las actividades conexasinherentes al mbito portuario. Sin embargo, la prestacin de los servicios de estiba,desestiba, transferencia de la carga y el porteo en los recintos portuarios deben serrealizados por particulares debidamente habilitados (slo de forma excepcional por laspropias empresas portuarias); las labores de almacenamiento y acopio pueden serrealizadas con la participacin de stas o por particulares. El objetivo final era que lasempresas portuarias contraten estos servicios con privados, a travs licencias oconcesiones.

En cada una de las empresas portuarias existe un calendario referencial de inversiones,


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ello no se cumpla, se exige un informe previo que establezca los trminos en que sedeba realizarse sta). En aquellos terminales o sitios de atraque que se encuentran bajo

la administracin de compaas pblicas, se mantiene un esquema multi-operador, en elcual diversas empresas privadas se encargan de prestar los servicios de movilizacin decarga.

Al inicio del ao 2000, terminales de cuatro puertos importantes del Estado seentregaron en concesin a operadores privados (San Antonio, Talcahuano-San Vicente,Valparaso e Iquique)53. El Gobierno chileno llev a cabo algunas acciones para generarincentivos para potenciales inversionistas: se fij tarifas mnimas para los terminales no

concesionados de propiedad del Estado por cinco aos, se estipul que los procesos paralos principales terminales fueran simultneos54 y se elaboraron documentos similarespara stos55. Asimismo, debemos indicar que en el 2003 se entreg en concesin elfrente de atraque No. 2 del puerto de Antofagasta y, en la actualidad, se est llevando acabo la licitacin internacional del frente de atraque No. 1 del puerto de Arica (iniciadoa principios del 2004).

Las concesiones en el nuevo modelo son bajo un esquema mono-operador: una solacompaa o consorcio se hace cargo de la concesin de un terminal (o un puerto) y laprestacin del servicio de movilizacin de carga, para lo cual ser responsable deoperarlo, mantenerlo, as como de las inversiones en equipo e infraestructura. El factorde competencia en el proceso de seleccin combin dos elementos: el ganador sera elpostor que ofrezca la mnima tarifa mxima (un ndice de los cargos para cuatroservicios bsicos), pero si sta era igual al piso pre-fijado56 el empate sera definido atravs del mayor pago inicial ofrecido al Estado. A pesar que algunos servicios estaban

sujetos a tarifas mximas fijadas en el contrato de concesin, el concesionario estabapermitido a cobrar cargos especiales si provea servicios con valor agregado (lo cual eraun incentivo para la inversin en mejores servicios), pero slo si mantiene los serviciosbsicos. Las tarifas por los servicios de cada concesionario deberan ser pblicas y seprohibi la discriminacin entre clientes (aunque se permita descuentos por volumen).

La contraprestacin de los concesionarios a las Empresas Portuarias Estatales consistaen el pago de una renta anual, la cual tena un monto mnimo y se incrementaba deacuerdo al mayor volumen movilizado (con lo cual compartan, de cierta manera, elriesgo comercial de la operacin). El clculo del valor mnimo para esta renta se realizacon una regla fija que consiste en aplicar una tasa de inters especfica sobre el valorcontable de los activos entregados en concesin.


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concesionarios privados revierten a favor de la Empresa Portuaria Estatal al final delperiodo de concesin. Para evitar los desincentivos de invertir al final del periodo de

concesin, el concesionario poda retirar las mejoras que hubiere introducido en losbienes concesionados que puedan separarse sin detrimento de stos, y sera compensadopor la parte no depreciada de activos fijos. Adems, el periodo de concesin podra serextendido si se cumpla con ciertas inversiones (fijadas contractualmente) desde elinicio de la concesin. La ley No. 19542 fijaba un plazo mximo de 30 aos para laconcesin de frentes de atraque.

En lo que respecta a la competencia, se limit la integracin horizontal entre

concesionarios o dueos de puertos privados en la misma regin (a travs de lmites enla participacin en las acciones de empresas concesionarias). Asimismo, se restringi laintegracin vertical para evitar acciones discriminatorias que favorezcan a vinculados;con este fin, se estableci reglas anti-discriminacin y una participacin mxima en lasacciones de empresas concesionarias por parte de cualquier actor relevante en el puerto(entendido como una lnea naviera, importador o exportador que cuente con unafraccin importante del mercado en ese puerto o alguno en la regin)58. En el grupo de

empresas portuarias, el puerto de San Antonio es el que tiene una mayor magnitud decarga movilizada (aproximadamente, 9.3 millones de toneladas por ao entre el 2000 yel 2003), seguido de Talcahuano/San Vicente, Valparaso y Antofagasta (en ese orden,de acuerdo al trfico promedio).

En cuanto a los principales efectos del modelo aplicado, Foxley y Mardones (2000)sealan que hay algunos signos positivos en trminos de menores tarifas y un servicioms eficiente, aunque quedan an pendientes otras reformas para completar el proceso

de modernizacin del sector. De acuerdo a Fischer, Gutirrez y Serra (2002), losresultados de los primeros aos de operacin superaron las expectativas del gobierno, yaque la eficiencia de los servicios portuarios se increment sustancialmente y se logrinversiones significativas.

A partir del anlisis de las concesiones portuarias en Chile, podemos extraer algunascaractersticas que consideramos relevantes para la discusin posterior. La competenciafue una variable importante en el proceso, de tal manera que resalta la visin deconjunto que comprende la concesin simultnea de varios terminales y las restriccionesque se impusieron para la integracin (horizontal y vertical). El diseo de lasconcesiones incluy algunos elementos para que sean ms atractivas al privado ygenerar incentivos para la realizacin de mayores inversiones, entre los cuales destacanla fijacin de tarifas para terminales no concesionados, la extensin del plazo sujeto a la


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3.2.3. Colombia

La administracin y operacin de los puertos en el periodo previo a la modernizacindel sector portuario en Colombia, recaa en una entidad centralizada que ejerca lafuncin de autoridad portuaria: Colpuertos. A inicios de los aos setenta, el Gobiernopermiti la introduccin de puertos privados para el manejo de sus propias cargas, deforma paralela a los terminales administrados por la entidad estatal59. Posteriormente,Colpuertos se transform en una empresa estatal, pero los puertos en Colombiamantuvieron sus altos costos e ineficiencia60.

En los aos noventa, se inicia la reforma del sector portuario y el nuevo modelo deorganizacin a travs de la promulgacin del Estatuto de los Puertos Martimos deColombia (Ley No. 1 de 1991)61. En esta norma, se exiga como requisito para sertitular de una concesin portuaria la constitucin de una sociedad portuaria, la cual tienecomo objeto la inversin en la construccin y mantenimiento de puertos, laadministracin de stos y la prestacin de servicios directamente relacionados con laactividad portuaria. A cambio de una concesin, las sociedades portuarias se obligaban

a una contraprestacin econmica a favor del Estado, la cual se define peridicamente atravs de planes de expansin portuaria (instrumento elaborado por las autoridades delsector cada dos aos) y se divide entre la Nacin y el distrito en que se ubica el puerto.

En este proceso, se disolvi Colpuertos y se organiz concesiones separadas para cadapuerto que era administrado por dicha entidad. En cada caso, se convoc a entidadespblicas y a privados para la constitucin de sociedades portuarias regionales62. Laempresa de Puertos de Colombia aportara a estas sociedades activos que sean

necesarios para la operacin de los puertos y estaban bajo su administracin, a cambiode los cuales se reconoca un aporte en nombre de la nacin. El Estado asumi el pagode pensiones, prestaciones sociales e indemnizaciones, as como las deudas deColpuertos.

De esta manera, se entreg la administracin de los puertos de carga general asociedades portuarias regionales autnomas, en las que se fomentaba una estructura depropiedad compuesta por el sector privado y pblico63. La participacin correspondienteal sector pblico estaba dividida entre el gobierno central e instancias descentralizadas.En el grupo de privados se encuentran, entre otros, usuarios finales (importadores yexportadores), operadores portuarios, lneas navieras, gremios y ex-trabajadores.

En lo que respecta a las inversiones, aquellas correspondientes al mantenimiento y


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ubicados en las zonas de uso pblico objeto de sta. El plazo para las concesiones es de20 aos, susceptible de renovacin por un periodo similar sucesivamente; no obstante,

se permite un plazo mayor para la recuperacin del valor de sus inversiones

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.La regulacin en el sector recae sobre la Superintendencia General de Puertos (SGP)65,la cual tiene como funciones principales: otorgar las concesiones portuarias, autorizarcambios en ellas concesiones y declarar su caducidad, establecer lineamientos para lastarifas, prevenir la competencia en condiciones desiguales y definir algunas condicionestcnicas para la operacin de los puertos. La SGP establece y revisa peridicamente(segn el plan de expansin portuaria) las frmulas generales para el clculo de tarifas.

Los concesionarios pueden fijar las tarifas siguiendo el marco establecido por elregulador; sin embargo, si stas no se ajustan a las frmulas o hubo modificaciones no

justificadas, la SGP las fija directamente. En los casos en que el plan de expansinportuaria determine que el nmero de sociedades portuarias y la oferta de servicios deinfraestructura es lo suficientemente amplio, puede autorizar a las sociedades portuarias(o quienes presten los servicios respectivos) a fijar libremente sus tarifas.

La nueva normativa elimin prcticas laborales restrictivas y permiti la librecompetencia en la prestacin de servicios de estiba en cada puerto. Las sociedadesportuarias pueden prestar todos los servicios propios del puerto directamente, contratarcon terceros la realizacin de alguna de estas actividades o permitir que stos prestenservicios dentro de sus instalaciones66. Las actividades que realizan los terceros sellevan a cabo con equipos propios o con equipo que se arrienda a la sociedad portuaria.De este modo, la superestructura es utilizada tanto por la sociedad portuaria como porlas compaas de estiba. En la medida que las sociedades portuarias compiten con

empresas de estiba y pueden tener ventajas sobre stas, el regulador tiene un rolimportante que cumplir.

En cuanto al trfico, las siete sociedades portuarias regionales que encontramos en el2001 tienen una participacin aproximada de 20% del sistema portuario colombiano67.Algunos anlisis realizados sobre el proceso muestran un balance positivo, aunque steno se encuentra exento de crticas. Gaviria (1998) indica que las reformas en el sistemaportuario colombiano han llevado a incrementos en la productividad, menores tarifaspara los usuarios y atractivos retornos para los concesionarios; empero, la falta declaridad en los roles de las partes involucradas en el sector hizo poco atractiva laparticipacin para operadores portuarios internacionales y ha permitido un mayorintervencionismo del regulador en el tiempo. Segn Hoffmann (2001), desde que seiniciaron las reformas han mejorado algunos indicadores de los puertos (como el tiempo


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Del modelo de concesiones portuarias colombiano, podemos extraer dos elementosespecficos para el anlisis posterior. En primer lugar, la posibilidad de fijar un plazo

mayor de las concesiones con el fin de recuperar las inversiones y renovacin sucesivapor periodos similares. En segundo lugar, la fijacin libre de tarifas de acuerdo a laevaluacin que se realice en el plan de expansin portuaria respecto al nmero desociedades portuarias y la amplitud de la oferta de servicios de infraestructura.

3.2.4. Mxico

El sistema portuario en Mxico, antes de los procesos de reforma, estaba organizado

centralizadamente68. En 1989 se crea la Empresa Puertos Mexicanos (PUMEX), la cualasume la administracin de los puertos, la construccin de infraestructura y laprestacin de servicios. El sistema portuario bajo la administracin estatal aparecacomo ineficiente y sufra de grandes prdidas.

La reforma se inicia en 1993, con la expedicin de la Ley de Puertos y su reglamento.En este proceso, se liquid Puertos Mexicanos y se crearon Administraciones PortuariasIntegrales (API), compaas pblicas autnomas encargadas de la administracin de lospuertos69. Cada una de estas empresas recibe en calidad de concesin del GobiernoFederal (Secretara de Comunicaciones y Transportes) los activos existentes en lospuertos, a cambio de lo cual deben pagar una compensacin70. El plazo mximo de lasconcesiones es de 50 aos (prorrogable hasta por un plazo igual al que se estipulinicialmente), de acuerdo a las caractersticas de los proyectos y los montos deinversin.

En la Ley de Puertos se establece como regla general para el otorgamiento deconcesiones el empleo de un concurso pblico, con criterios de seleccin que incluyenlas contraprestaciones ofrecidas, la calidad de servicio propuesta, inversionescomprometidas, volmenes de operacin y tarifas para el usuario. Sin embargo, en elartculo transitorio sptimo de esta norma se estableci que, para reorganizar el sistemaportuario, el Gobierno Federal o gobiernos de las entidades federativas (estatales ymunicipales) pueden constituir sociedades mercantiles con participacin estatalmayoritaria a las que se adjudique de forma directa las concesiones para las API.

Hasta el ao 2002 se constituyeron 24 API, de las cuales 18 corresponden al GobiernoFederal y 5 a Gobiernos Estatales. En este conjunto, solamente la API Acapulco(especializada en turismo) es controlada por privados, gracias a la transferencia de sucapital social a travs de una licitacin iniciada a finales de 199571. Estache, Gonzlez y


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prohibicin de adquirir acciones por parte de operadores privados, los que deberanestar ms interesados en invertir en la API.

En la Ley de Puertos se establece que las API pueden operar terminales y prestarservicios portuarios, ya sea por si mismas o a travs de terceros; no obstante, unaclusula tpica en el ttulo de concesin es que estas funciones sean realizadasnecesariamente a travs de terceros (con algunas excepciones debidamente delimitadas).En general, las API no actan directamente como operadores y se obliga a que contratencon terceros, aunque en algunas circunstancias se permite debido al menor tamao delpuerto o su especializacin72. En los casos en que un administrador portuario se

encuentre obligado a contratar con terceros (en contratos de cesin parcial de derechos ode prestacin de servicios), la Ley de Puertos determina que la adjudicacin deber sermediante concurso73.

De acuerdo a la Comisin Federal de Competencia (CFC)74 desde 1995 a la fecha sehan realizado cerca de 100 concursos pblicos para contratos de cesin parcial dederechos. El propsito de estos contratos es la entrega de terminales o instalaciones dela API para que sean operados por privados. En stos, normalmente, se estipula un pagoinicial al momento de firmar el contrato (el cual fija la API), una contraprestacinperidica fija (que determina el participante) y una variable en funcin del volumen decarga (establecida por la API)75. El ganador usualmente es definido por el pagoperidico que ofrece a la API, entre aquellos que hayan aprobado el proyecto tcnicorespectivo (inversin, equipos, plan de negocios, etc.). Los plazos de estos contratosusualmente fluctan entre 15 y 25 aos (con posibilidad de extenderse)76.

En cuanto a la prestacin de servicios tales como maniobras para la transferencia decarga (embarque, descarga, almacenaje, estiba, acarreo), pilotaje, remolcaje, amarre decabos, lanchaje y otros a las embarcaciones, las API suscriben contratos de prestacinde servicios u otorgan licencias (sujetas al cumplimiento de determinados requisitos).En estos casos, se pude pactar una contraprestacin para la API y los plazosnormalmente son menores a los correspondientes a contratos de cesin parcial dederechos.

Con la finalidad de evitar un excesivo poder de mercado, las solicitudes para participaren subastas pblicas deban ser evaluadas por la Comisin Federal de Competencia77.Inicialmente, se estableci como criterio que una firma slo poda recibir una concesin(de un mismo tipo de terminal) en cada una de las costas de Mxico (Pacfico yAtlntico). Posteriormente, slo se exige que una firma no obtenga una posicin


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En lo que respecta a tarifas, la reforma tambin estableci algunas formas de regulacin.

De acuerdo a la Ley de Puertos, la Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT)puede establecer las bases de regulacin tarifaria cuando no existan opciones portuariasu otros modos de transporte que propicien un ambiente de competencia razonable79. Enlos ttulos de concesin de las API se incluye un anexo relacionado con la regulacintarifaria (a travs de precios tope especficos para cada puerto), la cual recaenormalmente sobre servicios de infraestructura (estada o muellaje). A su vez, las API,de acuerdo a lo que seala su ttulo de concesin, pueden determinar las bases tarifariaspara los operadores de terminales e instalaciones portuarias y los prestadores de

servicios. Entre los servicios normalmente regulados se encuentran el pilotaje,remolcaje, amarre de cabos y maniobra de mercancas (embarque, descarga,almacenamiento y acarreo).

El trfico en el sistema portuario mexicano tiene una importante proporcinrepresentada por la carga de cabotaje (alrededor del 30% entre 1992 y 2002), aunque lamayor participacin corresponde al comercio internacional. Los tipos de carga msimportantes son el petrleo y derivados (algo ms del 60%) y el granel mineral(aproximadamente, 20%). El grado de contenerizacin es ms bien limitado, alrededordel 4% del trfico total (1996-2002). Entre las API que tienen mayor movimientoportuario se encuentran en la costa Pacfico a Manzanillo, Lzaro Crdenas y SalinaCruz, y en las costas del Golfo y del Caribe a Veracruz, Tuxpan y Dos Bocas.

Los resultados de las reformas implementadas en el sistema portuario mexicanomuestran mejoras en diversos aspectos. Gaviria (1998) seala que las concesiones para

los puertos mexicanos ms grandes han resultado en una mejor administracin peromayores tarifas; sin embargo, Hoffmann (2001) argumenta que a pesar del incrementode tarifas despus de iniciadas las concesiones, al considerar el incremento en laeficiencia en estos puertos (como la reduccin del tiempo de espera para la nave) loscostos totales para la nave y la carga en realidad han cado. El Banco Mundial y PPIAF(2003) encuentran un incremento sustancial en la eficiencia y productividad, inversionesen infraestructura que han generado sustanciales aumentos de la capacidad del sistemaportuario y una reduccin importante del gasto fiscal (por los subsidios que reciba elsistema portuario).

Las caractersticas ms destacables de las concesiones portuarias en Mxico incluyen ladeterminacin de una parte del pago como variable en funcin del volumen de carga, laposibilidad de eliminar la regulacin tarifaria cuando se determine que existe un


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Cuadro 3.2

Resumen de experiencias internacionalesArgentina(Puerto Nuevo)

Chile Colombia Mxico

Organizacin del sector

Modelo deAdministracin

Landlord Landlordy Tool Lanlord Landlord

Tipo de gestin Descentralizada Descentralizada Descentralizada Descentralizada

InfraestructuraAutoridad portuaria y operador Multi-operador: empresa portuaria.

Mono-operador: concesionario. Sociedad portuaria Administracin portuaria integral (API)Superestructura Operador Multi-operador: empresa portuaria.

Mono-operador: concesionario. Sociedad portuaria y operadores API y operadoresEsquema de concesin

Seleccin del operador Licitacin pblica Licitacin pblica

Constitucin de sociedades portuariasregionales, con aportes pblicos y

privados.

Las concesiones y contratos de lasAPI deban realizarse mediante unconcurso pblico.

Inicialmente, se adjudic de formadirecta a las API constituidas conparticipacin mayoritaria estatal.

Criterio de seleccin

Mayor canon anual. El canon se calculaba aplicando un

pago por tonelada (que difieren segnel tipo de operacin) al trficoesperado.

Mnima tarifa mxima (ndice decuatro servicios bsicos) sobre un pisopre-fijado.

En caso de empate, se define a travsdel mayor pago inicial al Estado.

Adjudicacin directa luego de peticin,sujeto a aprobacin de SuperintendenciaGeneral de Puertos (SGP).

Se permite que cualquier interesado seoponga a la solicitud de concesin opresente una peticin alternativa.

Oferta oficiosa de concesin (SGP). En dicho caso, la SGP adjudica la

concesin a la propuesta que satisfagamejor los objetivos y criterios de la ley.

La Ley de Puertos seala que las basesdel concurso incluirn los criterios deseleccin del ganador (elementos comola contraprestacin ofrecida, calidad deservicio, compromiso de inversin,volumen de operacin y tarifas para elusuario).

En el caso de contratos de la API, lasmejores condiciones para el desarrollodel puerto, calidad y precios para elusuario.

Plazo 18 25 aos Mximo de 30 aos 20 aos

Mximo de 50 aos para las API yconcesiones en el marco de la Ley dePuertos.

Plazos entre 15 y 25 aos paracontratos de cesin parcial dederechos o de prestacin de serviciosque suscriban las API.


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3.3. El modelo de concesin de Matarani

El anlisis del modelo de concesin se realiza bsicamente sobre la base del contrato deconcesin, considerando tambin el marco normativo relevante, informes y estudiossobre la concesin y sobre el desempeo portuario en general y las institucionesexistentes en el sector.

El contrato de concesin del puerto de Matarani involucra a diferentes agentes conintereses tambin diversos. El concesionario (TISUR S.A.) es el beneficiario delderecho otorgado por el Estado y asume, adems, el rol de operador de la

infraestructura. El concedente es el Estado peruano, como titular de los derechos sobrelos activos involucrados en la concesin. Adems, existe un banco fiduciario, cuyoobjetivo central es mantener la titularidad fiduciaria de los bienes concesionados durantela vigencia de sta y garantizar que se cumplan algunas de las obligaciones de las partescontenidas en el contrato80, el cual recibe del concesionario 0.7% de sus ingresos brutos alao por sus servicios.

El anlisis del contrato de concesin requiere identificar cules son los principaleselementos que ste debe contemplar. Trujillo y Nombela (1999) sealan los siguientes:el proceso de seleccin del operador (que incluye el factor por el cual compiten lospostores, la forma de la subasta y los desembolsos que se compromete a realizar elganador), el objeto y modalidad de la concesin, la exclusividad en la prestacin deservicios, obligaciones y derechos de las partes, plazo, incentivos y penalidades, laasignacin del riesgo y la posibilidad de renegociacin de alguna parte del contrato (locual comprende la resolucin de controversias). A continuacin se discutir cada uno de

estos elementos en el contrato de concesin del puerto de Matarani.

3.3.1. El proceso de seleccin del concesionario

La etapa inicial del proceso fue la seleccin del concesionario al cual se le encargara laexplotacin de la infraestructura. En una primera instancia quedaron precalificadosnueve postores. Seguidamente, se evalu las propuestas tcnicas, sobre la base aspectospredefinidos, tales como su calificacin, visin estratgica, anlisis proyectado, plan de

mercadeo, plan de inversin y plan operacional. Se declar aptas para la presentacin delos sobres No. 1 y No. 2 a Santa Sofa Puertos S.A., Serlipsa-Seaport-Buenaventura yA&F Wiese. Finalmente, solo Santa Sofa Puertos presenta la documentacin necesariay su oferta econmica, por lo cual se adjudic la buena pro como nico postor.


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Subsidio menor exigido al Estado para operar un servicio que genera prdidas.

Los principios bsicos que deberan considerarse en la utilizacin de un determinadofactor de competencia deberan ser estructurar ste de la forma ms sencilla ytransparente posible (de modo que sea casi automtico) y promover la eficienciaeconmica. Finalmente, la decisin sobre el factor de competencia (y el diseo delproceso de seleccin en su conjunto) depender de los objetivos fijados por el Gobiernoo la autoridad portuaria82.

En el caso de Matarani, el factor de competencia elegido fue la mayor oferta econmica

por encima de un precio base. Como sealamos previamente, los objetivos msimportantes en un proceso de esta naturaleza son la bsqueda de mayor eficiencia en laprestacin de servicios y la reduccin de costos para los usuarios; sin embargo, en estecaso la decisin fue la de aplicar un criterio de seleccin que incorpora claramente msbien un objetivo financiero.

Uno de los aspectos ms criticados respecto al factor de competencia elegido fue lafijacin del precio base, ya que el monto fijado (US$ 9.5 millones) fue consideradoinsuficiente por algunos sectores83. Los principales argumentos utilizados en esta crticafueron el valor superior que tenan los activos que se entregaran en concesin y lasinversiones realizadas por ENAPU antes de la entrega al sector privado(aproximadamente US$ 21.5 millones desde finales de los aos setenta). No obstante, elestablecimiento del precio base no fue discrecional, sino resultado de un estudiorealizado por Interinvest / Salomon Smith Barney, en su calidad de banco de inversin(asesor financiero)84. Adems, el diseo de la concesin no consideraba la transferencia

de la propiedad sobre estos activos sino tan slo un derecho para operarlos durante lavigencia de la concesin, lo que tendera a reducir el precio base.

Entre las crticas realizadas a la transparencia y validez del proceso en s, la elaboracinde la addenda al contrato ha sido una de las ms importantes. En primer lugar, sesostiene que se sustituy en su papel de operador a Stevedoring Services of America(SSA)85 por Santa Sofa Puertos (SSP). Antes de la entrega de la buena pro alconcesionario, exista una versin prefirmada del contrato de concesin, en la cual seconsignaba a SSA como operador86. Cabe mencionar que el concesionario seal queello se debi a un error material que fue comunicado por escrito a la CEPRI puertos atravs de carta cursada el 15 de julio de 1999, con el objeto que ste fuera subsanado enla versin definitiva del contrato (a travs de la elaboracin de una addenda queconsigne el error material involuntario). El concesionario indica adems que el papel


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para el beneficio de la zona en que se lleva a cabo la concesin, mientras que el trminoretribucin involucra la transferencia de recursos al Gobierno Central (especficamente,al FONAFE). Segn seala el concesionario, quien realiza el cambio de la palabracanon por retribucin es el propio Comit (que cuenta con la potestad para modificar elcontrato) y no ocurre a pedido de la empresa ganadora de la buena pro. En todo caso,este ltimo cambio no representaba ningn beneficio para el concesionario.

3.3.2. Objeto y plazo de la concesin

El objeto de la concesin comprende varios conceptos entre los cuales cabe mencionar

la determinacin de los activos que van a ser transferidos al concesionario (con lagaranta de que stos podrn ser utilizados para el fin que se estipula en el contrato), losservicios que deber proveer el sector privado y el sector pblico, y entre stos, culesestarn sujetos a competencia y cules sern ofertados en condiciones de exclusividad.En el caso del puerto de Matarani, el concesionario es responsable por el diseo,construccin, reparacin, conservacin, mantenimiento y operacin del puerto y de laprestacin de servicios portuarios de conformidad con los criterios de calidadestablecidos en el contrato, durante la vigencia de la concesin, luego de la cual losactivos se revierten al Estado (clusula 2, punto 2.1). Para cumplir con el objetoestablecido por el contrato, el concesionario cuenta con los activos que previamenteestaban bajo la administracin de ENAPU, los cuales se describen en detalle en el anexoF del contrato.

Existe cierto cuestionamiento respecto a la eleccin de un nico concesionario para latotalidad de los activos de la concesin. Al respecto, cabe sealar que el nmero de

operadores que puede existir en un puerto depende del tamao de ste y de su grado dedesarrollo87. En aquellos vinculados a un mercado ms reducido solo es posible lacompetencia por el derecho de operar el puerto en su totalidad (a travs de mecanismosde subasta), con la eleccin de un solo operador que luego es sometido (debido al poderde mercado que podra ejercer) a alguna forma de regulacin88. El terminal portuario deMatarani estara enmarcado en el segundo caso. De acuerdo a Trujillo y Nombela(1999), es difcil establecer lmites para cualquier puerto y tipo de carga, pero existecierto consenso en cuanto al nivel de trfico necesario para cada tipo de competencia en

el movimiento de contenedores.

Cuadro 3.3Valores lmite para el tipo de competencia posible,

(trfico de contenedores)


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Con el fin de tener una idea ms precisa acerca de las caractersticas que determinan elnmero de operadores posibles en el puerto, revisaremos algunos ejemplos deexperiencias internacionales: En Puerto Nuevo (Buenos Aires) existen 5 terminales entregados en concesin (dos

de ellos a la misma empresa) desde 1994, en los cuales el embarque y desembarqueest a cargo de los concesionarios. Entre stos, tres terminales son especializados encontenedores y dos son multipropsito (aunque con una fraccin importante de cagacontenerizada). El trfico promedio desde el inicio de estas concesiones (1995-2003) ha estado alrededor de los 5.8 millones de toneladas; en los dos ltimos aos(2002-2003), la movilizacin de carga de los concesionarios fluctu en el rango de

550 mil y 3 millones de toneladas. En San Antonio (Chile) se entreg dos terminales en concesin en el 2000 bajo un

sistema mono-operador y se mantuvo una parte del puerto bajo la operacin de laEmpresa Portuaria de San Antonio en un esquema multi-operador89. Entre stos, elltimo atiende carga multipropsito y los que se concesion son especializados (unoen contenedores y el otro en graneles). Durante la vigencia de la concesin (2000-2003), el trfico promedio es aproximadamente 9 millones de toneladas, en las queel terminal especializado en contenedores tendra la mayor participacin90.

En Lzaro Crdenas (Mxico) operan, por lo menos, siete concesionarios enterminales que se caracterizan en su mayor parte por ser especializados y estarvinculados a dueos de carga que cuentan con un movimiento considerable91. Eltrfico promedio en el puerto entre 1996 y 2003 es cercano a 15.6 millones detoneladas, con una participacin para cada terminal ubicada como mnimo alrededorde 100 mil toneladas por ao y como mximo por encima de 8 millones detoneladas.

Un aspecto que resulta bastante claro de la revisin de estas experiencias es que enbuena parte de estos casos se trata de terminales especializadas, con lo cual no esnecesariamente cierto que exista efectivamente competencia entre concesionarios.Adems, debemos subrayar que es usual que las empresas que reciben la concesin dela infraestructura sean las que se encarguen de llevar a cabo las operaciones deembarque y descarga, elemento que afecta la rentabilidad del negocio. Un criterio queno es posible inferir directamente sobre la base de estas experiencias es la magnitudespecfica de movimiento de carga que determina si es posible realizar ms de unaconcesin para la operacin de la infraestructura en el mbito del mismo puerto. A pesarde ello, la comparacin de estos ejemplos con el trfico promedio en Matarani conducea la idea que es adecuada la presencia de un solo operador para todo el puerto,principalmente por el tamao de las operaciones.


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concesin es superior a los 15 aos, dependiendo del tamao del proyecto a llevar acabo; por ejemplo, la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura (Colombia) y elterminal de contenedores operada por SSA Mxico en Manzanillo (Mxico) tienen unperiodo de concesin de 20 aos, el puerto de Santos (Brasil) y los terminales 1-4 y 6del puerto de Buenos Aires de 25 aos, el puerto de San Vicente (Chile) de 30 aos y laSociedad Portuaria de Cartagena (Colombia) de 40 aos. En ese sentido, resultarazonable el periodo de vigencia del contrato de concesin de Matarani que estipula 30aos contados a partir de la fecha de cierre (salvo que se resuelva el contratoanticipadamente o sea prorrogado); sin embargo, sera conveniente evaluar cualquieralternativa que permita una mayor concordancia entre las inversiones comprometidas y

el plazo de concesin (el cual puede tener mayor flexibilidad para adaptarse a stas).

Si se establece una analoga con la metodologa propuesta por Engel, Fischer yGaletovic (2000), un indicador de qu tan adecuado es el plazo parte de la comparacindel valor presente de los ingresos y costos. En una situacin ideal, considerando unatasa de descuento que refleje la rentabilidad del proyecto, la diferencia entre ambosdebera ser cercana a cero (lo cual implicara la recuperacin de lo que se invierte en elproyecto). En el caso de Matarani, hasta el ao 2002, el valor presente de los ingresos esaproximadamente 2% mayor al correspondiente a los costos92, lo cual revelara ciertomargen de rentabilidad para el concesionario. Sin embargo, el periodo de evaluacinresulta an muy corto comparado con el plazo total de la concesin com para realizar unanlisis concluyente al respecto.

Cabe sealar que la concesin puede ser objeto de prrroga de forma discrecional por elconcedente, con la nica restriccin que el plazo total no puede exceder los 60 aos

(clusula 3, punto 3.2). Este caso no se trata propiamente del otorgamiento de un nuevoderecho para el concesionario, sino de una extensin del plazo estipulado para lavigencia de la concesin. Un mecanismo como ste es anlogo a permitir que la firmaparticipe en una nueva competencia por el mercado, si se considera que la probabilidadque resulte ganadora es alta, dado que conoce con detalle informacin concerniente alvalor de la infraestructura. Una desventaja importante de una prrroga es la reduccinde las presiones competitivas que otras firmas ejercen sobre el concesionario93. Noobstante, tiene como principal elemento a favor la generacin de incentivos para el

concesionario para que realice inversiones cuantiosas, en la medida que tiene un mayortiempo para apropiarse de los beneficios de largo plazo de estas; adems, disminuyenlos incentivos para entregar activos depreciados hacia el final del contrato (con el objetode reducir el valor de stos). En ese sentido, parece conveniente su inclusin en elcontrato. As, por ejemplo, en algunas concesiones portuarias en Chile existe la


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el vencimiento opcional por parte del concedente. Asimismo, ms adelante seexaminar la causal de incumplimiento de obligaciones de alguna de las partes (acpite3.3.5).

Un evento de fuerza mayor se entiende como evento o circunstancia fuera del controlrazonable de la parte afectada y que genera una demora relevante en el cumplimiento decualquier obligacin; dado que las partes no son responsables por este incumplimiento,se suspende las obligaciones afectadas y se extiende la vigencia de la concesin(clusula 13). Adems, en estas circunstancias, se entiende que se dificulta la operacinde la infraestructura y se pone en riesgo la generacin de ingresos para el concesionario,

por lo cual se otorga la posibilidad de pedir apoyo al concedente (clusula 13, punto13.3). Este tipo de provisiones son necesarias debido a que los contratos de concesinconcluyen en largos periodos de tiempo en los cuales eventos de esta naturaleza puedenocurrir. Sin embargo, si estos eventos tienen una duracin prolongada y se afecta deforma considerable la rentabilidad proyectada por el concesionario, modificndose lascondiciones razonablemente previsibles en que iba a operar, se pasa a la terminacinanticipada de la concesin. De esta manera, en los casos en que el evento de fuerzamayor y la resultante suspensin de la concesin tengan una duracin superior a docemeses, el contrato se resuelve de pleno derecho (clusula 13, punto 13.4).

El vencimiento opcional por parte del concedente es un mecanismo para que ste, deforma discrecional, de por terminada la concesin, con el nico requisito de unanotificacin previa al concesionario con seis meses de anticipacin (clusula 15, punto15.5). La inclusin de una estipulacin de esta naturaleza constituye un riesgo potencialalto para el concesionario, particularmente en un contexto de inestabilidad poltica y

falta de institucionalidad. En ese sentido, se incluye tambin una compensacinpagadera al concesionario para evitar un empleo poco razonable de esta clusula: unacantidad igual al pago inicial ms el monto de gastos del concesionario y los interesessobre el dicho pago inicial (aplicando una tasa anual desde la fecha en que se realiz).

3.3.3. Obligaciones y derechos de las partes

Los derechos y obligaciones de las partes deben estar explcitamente contemplados en el

contrato; ello incluye detalles sobre la calidad, cantidad y tarifas involucradas en laprestacin de servicios por parte del operador. En esta tarea se debe minimizar losproblemas de superposicin o no definicin de responsabilidades, impedir que laasignacin de stas sea un obstculo para la eficiencia operativa y permitir al operadorque realice las medidas necesarias cuando enfrenta el riesgo del cobro de tarifas a los


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Las obligaciones del concesionario pueden incluir adems metas en trminos deresultados (como el tiempo de construccin, la cobertura o la calidad del servicio) o deprocesos (montos o detalle de inversiones), en ambos casos con el objetivo de lograrmejoras en la concesin. En cualquier caso se debe asegurar la autonoma delconcesionario, mantener suficiente flexibilidad en estas metas y fijarlas de formarealista99. Dado que el objetivo final es el resultado en s mismo, se debera tratar deotorgar la mayor autonoma al concesionario y estipular en la medida de lo posiblemetas de este tipo (que llevan implcita la realizacin de inversiones y otras acciones).En el caso de Matarani, se opt por fijar metas de inversin (de acuerdo a lasnecesidades proyectadas para la atencin del trfico), criterios mnimos de operacin y

criterios de calidad en la prestacin de servicios.

Los criterios mnimos de operacin que se establece en el contrato (clusula 5, punto5.16) consisten en la puesta en operacin y mantenimiento de un certificado de garantade calidad en cumplimiento de la norma de gestin ISO 9001 (referido a las mejoras,servicios y operacin del puerto), ISO 9004-2 (gestin de la calidad) e ISO 14000(gestin ambiental). Los criterios de calidad son estndares bsicos que el concesionariodebe mantener en el diseo, construccin, reparacin, mantenimiento y operacin del

terminal portuario, los cuales forman parte de la propuesta tcnica y pueden sermodificados peridicamente por OSIT

Evaluación de la consesión del puerto de Matarani: ¿Quién ganó y quién perdió?

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