Evaluacion Ambiental en Acuerdos Comerciales

valuacin ambiental de losacuerdos comerciales:un anlisis necesario

Carlos J. de MiguelGeorgina Nez

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medio ambiente y desarrollo

Santiago de Chile, agosto de 2001

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Divisin de Medio Ambiente yAsentamientos Humanos

2Este documento fue elaborado por el seor Carlos J. de Miguel, Oficial enAsuntos Ambientales y la seora Georgina Nez, consultora de la Divisin deMedio Ambiente y Asentamientos Humanos. La elaboracin del documento fuecoordinada por la seora Alicia Brcena, Directora de la Divisin de MedioAmbiente y Asentamientos Humanos de la Comisin Econmica para AmricaLatina y el Caribe (CEPAL). Se agradecen los comentarios a cdemiguel@eclac [email protected]

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisineditorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidircon las de la Organizacin.

Publicacin de las Naciones UnidasLC/L.1580-PISBN: 92-1-321886-9Copyright Naciones Unidas, agosto de 2001. Todos los derechos reservadosN de venta: S.01.II.G.123Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

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CEPAL SERIE Medio ambiente y desarrollo N 41

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ndice

Resumen ....................................................................................... 5Introduccin.................................................................................... 11I. Contexto internacional ......................................................... 15II. Definicin de criterios metodolgicos para una

evaluacin ambiental ............................................................ 17III. Descripcin de metodologas de evaluacin ................. 23

1. Las metodologas de evaluacin analizadas ....................... 232. Manual para la evaluacin integrada de polticas

relacionadas con el comercio, PNUMA.............................. 243. Metodologa para revisiones ambientales y comerciales,

OCDE.................................................................................. 274. Metodologa de evaluacin del impacto sobre la

sostenibilidad para la Nueva Ronda de la OMC,Unin Europea .................................................................... 29

5. Metodologa de evaluacin de impacto ambiental de laComisin para la Cooperacin Ambiental (CCA) .............. 33

6. Decreto Ejecutivo 13141. Revisin ambiental deacuerdos comerciales de Estados Unidos ........................... 36

7. Marco para realizar evaluaciones ambientales denegociaciones comerciales, Canad.................................... 39

8. Evaluacin ambiental de los acuerdos de liberalizacincomercial, WWF ................................................................. 41

9. Principales caractersticas de las metodologas deevaluacin ambiental .......................................................... 43

10. Otras herramientas analticas utilizables por lasmetodologas de evaluacin................................................ 45

Evaluacin ambiental de los acuerdos comerciales: un anlisis necesario

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IV. Consideraciones finales .............................................................................................49Bibliografa ................................................................................................................................53Serie Medio ambiente y desarrollo: nmeros publicados ............................................55

ndice de cuadrosCuadro 1: Anlisis cualitativo sectorial: aplicacin del mtodo de la OCDE

al sector minero chileno .....................................................................................20

ndice de recuadrosRecuadro 1: Modelos de equilibrio general computable (CGE) ............................................21Recuadro 2: Aplicacin del Decreto Ejecutivo 13141 al rea de libre comercio

de las Amricas ..................................................................................................38Recuadro 3: Aplicacin del Decreto Ejecutivo 13141 a la proposicin de Acuerdo

de un rea de libre comercio entre Estados Unidos y Jordania .........................39

ndice de grficosGrfico 1: Proceso para la evaluacin econmica, social y ambiental,

e interrelaciones .................................................................................................22Grfico 2: Tipos de impactos de los acuerdos comerciales sobre el

desarrollo sostenible...........................................................................................31


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Resumen

La dimensin ambiental ha ido adquiriendo una mayorimportancia en las negociaciones internacionales de comercio alreconocerse que los acuerdos comerciales tienen efectos sobre elmedio ambiente y sobre la capacidad de gestin ambiental de lospases. El principio precautorio, la incertidumbre o las situacionesirreversibles asociada a los temas ambientales, junto a la existencia deuna diversidad de exigencias ambientales entre pases, refuerzan anms la necesidad de realizar anlisis explcitos de evaluacinambiental que permitan informar a los negociadores de todos loselementos que deben ser considerados en los acuerdos y facilitar elconsecuente diseo y aplicacin de polticas preventivas o mitigadorasde efectos negativos o de refuerzo de los positivos.

A pesar de lo anterior, generalmente las evaluacionesambientales no han sido incluidas explcitamente en los distintos tiposde acuerdos comerciales. La complejidad del anlisis tcnico y susmltiples posibilidades as como las restricciones presupuestarias hancontribuido a reducir la agenda de los temas tratados y los alcances dela evaluacin.

En general, una metodologa de evaluacin de impactoambiental cuenta con una estructura de tres etapas bsicas: la primeraconsiste en examinar las medidas de poltica asociadas al acuerdocomercial de referencia (barreras arancelarias, subsidios o incentivosal comercio, inversin, normas y estndares de procesos y productos,etc.); en la segunda etapa se analizan todos los efectos econmicos delas medidas o/y acuerdos comerciales; y, por ltimo, se identifican los


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impactos ambientales de los distintos efectos econmicos que se hayan analizado. Entre los efectoseconmicos con impacto ambiental a analizar se encuentran: la escala de la actividad econmica,que aumenta inducida por el crecimiento asociado a la liberalizacin; el crecimiento del ingreso,fruto de las ganancias del comercio; los cambios en la estructura de la actividad econmica, enfuncin de las ventajas comparativas del pas; la composicin del producto; la difusin tecnolgica;y la normativa generada por el acuerdo comercial.

Cada una de las tres etapas mencionadas presenta distintos requisitos de informacin yutiliza diferentes herramientas de anlisis. Desde un punto de vista tcnico, para realizar el anlisiscompleto se requiere disear un escenario base, que representa las caractersticas iniciales de laestructura econmica del pas, y una senda de referencia que, en condiciones normales, seguira laeconoma en el caso de no existir acuerdo comercial, incluyendo en ambos los impactosambientales y sociales. El escenario base y la senda de referencia permiten establecercomparaciones con y sin acuerdo, en contextos esttico y dinmico respectivamente. Las matricesde Situacin y Accin-Impacto (propuesta por el Banco Mundial) o los esquemas de Estado-Presin-Respuesta (propuesta por la OCDE) permiten identificar los elementos sustantivos de laevaluacin.

Las metodologas tradicionales (OCDE), si bien son flexibles, suelen partir de un anlisismacroeconmico para ir descendiendo a un nivel microeconmico (sectorial-local-empresarial)cuando los efectos econmicos y/o los impactos ambientales lo ameriten. En este proceso sepueden aplicar distintas herramientas de anlisis, cualitativas y cuantitativas.

Otros enfoques alternativos siguen el camino inverso, es decir, a partir de la evaluacin detodos los costos o beneficios de las empresas de determinados sectores se determina el beneficioneto del acuerdo y se elaboran recomendaciones de poltica (propuesta de CIPMA1-WRI2).Finalmente, otras posibilidades consisten en realizar extrapolaciones indirectas del impacto de losacuerdos internacionales a partir de experiencias internacionales, o analizar la evolucin de laestructura de los flujos comerciales existentes y sus caractersticas ambientales (utilizadas enestudios de caso por CEPAL y el Banco Mundial).

Entre las metodologas descritas en el documento se encuentran:a) El manual de referencia preparado por el PNUMA, en octubre de 2000, que desarrolla un

enfoque general para la evaluacin integrada (econmica, ambiental y social). Ofrece unmen de opciones que pueden adaptarse a cada situacin particular, conjunto deprioridades, pas, necesidades o recursos disponibles.

b) Las directrices de la OCDE para revisiones ambientales y comerciales, documentopreparado en 1994. Responden a la recomendacin del Consejo Ministerial delOrganismo a los gobiernos miembros de examinar o revisar, en sus primeras etapas dedesarrollo, las polticas y los acuerdos comerciales con efectos potencialmentesignificativos en las polticas o acuerdos ambientales, y viceversa, para as poder evaluarlas implicaciones respectivas e identificar opciones alternativas de poltica para los temasrelevantes.

c) La metodologa desarrollada por Kirkpatric y Lee para la Unin Europea (UE) en materiade evaluacin de impacto ambiental de los acuerdos comerciales. Tiene como objetivohacer una evaluacin cualitativa amplia de posibles impactos sobre la sostenibilidad, conespecial nfasis en los objetivos de negociacin de la Unin Europea ante una NuevaRonda de Negociaciones Multilaterales de la OMC.

1 Centro de Investigacin y Planificacin del Medio Ambiente, Chile.2 World Resources Institute.


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d) La metodologa aplicada por la Comisin para la Cooperacin Ambiental (CCA),comisin creada en el marco del Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Amrica delNorte (ACAAN). Dispone la elaboracin de un anlisis continuo de los efectosambientales del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte.

e) El Decreto Ejecutivo 13.141 (DE) del gobierno de los Estados Unidos. Tiene por objetoasegurar que todo proceso de elaboracin de polticas comerciales, de forma consistente eintegral, considere los impactos ambientales, previstos razonablemente, que se deriven deun acuerdo comercial, e identifique las complementariedades entre los objetivoscomerciales y los ambientales.

f) El marco de referencia para realizar evaluaciones ambientales de negociacionescomerciales desarrollado por el Ministerio de Asuntos Exteriores y ComercioInternacional de Canad. Responde a la Directiva del Consejo de Ministros de 1999 sobreEvaluacin Ambiental de propuestas de polticas, planes y programas, que tiene porobjetivo identificar y evaluar en forma sistemtica los posible impactos ambientales deuna iniciativa que sean significativos, de tal forma que las consideraciones ambientalespuedan integrarse en el proceso de decisin desde sus etapas iniciales.

g) La metodologa sobre evaluacin ambiental de los acuerdos comerciales propuesta por laWorld Wide Fund for Nature (WWF). Consiste en una propuesta metodolgica para laevaluacin ambiental que incorpora tanto temas institucionales como anlisiseconmicos, sociales y ambientales sustantivos dentro de los sectores comerciales, a nivelnacional y multilateral.

En la presentacin de las metodologas se sigui un esquema uniforme. Primero, se examinael objetivo y alcance de las evaluaciones ambientales (medidas comerciales especficas, acuerdosinternacionales bilaterales o multilaterales) y se analiza si stas se enfocan al anlisis de lasconsecuencias ambientales o sobre la sostenibilidad del desarrollo.

Posteriormente, se examina el contexto analtico en el que se estudian la causalidad y lascorrelaciones entre las esferas econmica, social y ambiental. En general, se comienza analizandolos efectos econmicos del acuerdo comercial y posteriormente se utilizan los resultados como basepara el anlisis de los impactos sociales y/o ambientales. Se consideran adems las consecuenciasregulatorias e institucionales.

El momento de la evaluacin ambiental puede variar, pero se recomienda que ella estligada a un proceso continuo y sistemtico que permita un anlisis ex-ante, as como unseguimiento durante el proceso de negociacin. Adicionalmente, reconociendo el carcter dinmicoy la persistencia temporal de los impactos sobre el medio ambiente, se requieren mecanismosacordados conjuntamente por las partes, que permita incorporar los resultados de nuevasevaluaciones de impacto ambiental ex-post.

En general todas las metodologas incluyen mecanismos de participacin, pero difieren encuanto a quines son los agentes que deben participar (agencias gubernamentales, ONGs,universidades, sociedad civil, organismos internacionales, etc.), cuales son los temas (definicin decriterios de la evaluacin, herramientas de anlisis, mecanismos de incorporacin de los resultados,etc.), el nivel de la participacin de cada agente (mera consulta, responsabilidad en el proceso,etc.), el momento ms adecuado para que se realice (que depender del agente participante) y,finalmente, los canales de participacin (encuestas, grupos de trabajo, etc.).

La evaluacin puede tener un carcter cualitativo, cuantitativo o una combinacin deambos. En general las metodologas son flexibles, considerando herramientas de anlisiscuantitativas y cualitativas, que sern aplicadas en funcin del tipo de medida o acuerdo comercial,


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los efectos que quieran ser analizados, la informacin disponible, la experiencia del evaluador en eluso de las distintas herramientas, la urgencia de los resultados, las prioridades y recursos asignadosa la evaluacin. Adems, los modelos de evaluacin cualitativa son utilizados tanto en los anlisismacro como sectorial para identificar las principales vas a travs de las que comercio y medioambiente interactan. Sin embargo son las tcnicas de modelacin econmica de tipo cuantitativolas que dominan en los anlisis centrales de las metodologas de evaluacin. Generalmente, a nivelmacro destacan los modelos de equilibrio general computable o aplicado, mientras que a nivelsectorial o micro destacan los modelos de equilibrio parcial. La mayora de las metodologasreconocen la importancia de complementar el anlisis del nivel macro con estudios especficossobre sectores prioritarios.

Una vez analizados los efectos econmicos del acuerdo comercial, las metodologas estudianlos impactos sobre el medio ambiente a travs del examen de indicadores ambientales o desostenibilidad especficos. Los cambios que se produzcan en stos con respecto a la situacininicial o escenario base ambiental determinarn las consecuencias ambientales, positivas onegativas, de la aplicacin de medidas comerciales.

Finalmente, se debe determinar el alcance de los resultados obtenidos. Algunas metodologasconsideran las recomendaciones de poltica como parte esencial de la evaluacin. Para ello seestablecen mecanismos de vigilancia y seguimiento de la aplicacin de los resultados de laevaluacin en los acuerdos, directamente o en el marco de nuevas polticas o acuerdos paralelos.

No obstante todo lo anterior, las distintas metodologas han surgido de la importancia que lospases desarrollados (PD) han asignado al tema, en tanto que la discusin sobre metodologas en lospases en desarrollo (PED) es an incipiente. A la luz de esta situacin es importante que los PEDanalicen stas experiencias y desarrollen sus propios modelos, ya que en ellos los impactos de losprocesos de liberalizacin comercial son probablemente mayores que en los PD.

Tres son los aspectos que se consideran prioritarios para iniciar este proceso en torno a lasevaluaciones ambientales de los acuerdos de comercio:1. Decisin poltica respecto a la voluntad de realizar o no realizar la evaluacin, y el status que

se le quiere otorgar a la misma (voluntaria u obligatoria).2. Definicin del tipo de metodologa y herramientas concretas (equilibrio general y/o parcial,

enfoque cuantitativo y/o cualitativo, macro y/o sectorial) que se desea utilizar para realizar laevaluacin. Esto estar en funcin de las prioridades, informacin, experiencia, recursoseconmicos y tcnicos, estructura institucional y normativa, problemtica ambiental y gradode inters por parte de los distintos actores de la sociedad.

3. Definicin de la incidencia de los resultados de la evaluacin en la evolucin y desarrollo delas negociaciones del acuerdo comercial y de inversin o en el diseo de polticas paralelas(resultados indicativos o vinculantes).De los anlisis incluidos en este trabajo, se percibe la necesidad de desarrollar metodologas

alternativas de evaluacin en los pases en desarrollo (PED) que den cuenta de sus peculiaridadeseconmicas, sociales y ambientales y las realidades diferenciadas. Sin embargo, se recomiendaaprovechar el esfuerzo metodolgico realizado por los PD y abocar el esfuerzo y los recursos (queen general son escasos) de los PED a incluir, matizar y fortalecer los elementos relevantes paraellos.

El objetivo ltimo de cualquier metodologa de evaluacin debiera ser el fortalecimiento delos principios de desarrollo sostenible, entendido ste como el crecimiento econmico que generaequidad social sin menoscabar la base natural de los recursos y el medio ambiente como ejecentral de cualquier poltica. La CEPAL promueve la aplicacin de un enfoque integral de


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anlisis, donde las esferas econmica, social y ambiental sean ponderadas equilibradamentepermitiendo la evaluacin de todos y cada uno de los factores que afectan los tres mbitos.

Por otro lado, se resalta que la negociacin de cualquier acuerdo comercial deberacontemplar una evaluacin econmica previa, la cual sirve como base de anlisis para medir losposibles impactos econmicos del acuerdo y para disear la estrategia de negociacincorrespondiente. Por tanto, la evaluacin ambiental y la social deberan tener su punto de partida endicha evaluacin econmica. En este sentido, sta deber ser lo ms completa posible, dado quecircunscribe la evaluacin ambiental, debiendo incorporar el amplio abanico de temas (inversin,comercio de servicios, compras de gobierno, propiedad intelectual, institucionalidad, entre otros)considerados en las negociaciones comerciales. Es importante tener en cuenta que la correlacinentre comercio y medio ambiente se da en dos sentidos. Por tanto, no es suficiente con analizar losimpactos ambientales de los acuerdos comerciales sino que se requiere adems el anlisis inverso.

Es recomendable por tanto que los pases en desarrollo elaboren un marco de referenciaconceptual (poltico), con la participacin de diversos sectores, que sirva de punto de partida paraidentificar y elegir los elementos que ms se adapten a sus realidades, apoyndose en lasmetodologas de evaluacin, y que permita adicionar otros elementos de anlisis. Los modelosutilizados, cualquiera que estos sean, cualitativos o cuantitativos deben ser eficientes, equilibradosy con una desagregacin adecuada al tipo de acuerdo o medida comercial que se adopte. Ellodepender, entre otras cosas, de la cantidad y calidad de la informacin. Adems es importanteconsiderar en toda evaluacin la dinmica y temporalidad de los efectos, teniendo en cuenta que enla mayora de las metodologas revisadas consideran como corto y medio plazo 15 aos, mientrasque en el anlisis econmico el corto y mediano plazo no es mayor de 5 aos.


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Introduccin

La dimensin ambiental ha ido adquiriendo una mayorimportancia en las negociaciones internacionales de comercio einversin, en la conformacin de reas de libre comercio, unionesaduaneras y en otros procesos de integracin regional. Esto se debe,entre otras cosas, a que el resultado de dichas negociaciones tieneconsecuencias directas e indirectas sobre la economa, sociedad,medio ambiente y base de recursos naturales, e institucionalidad de lospases involucrados. La experiencia y literatura internacionaldemuestran las mltiples correlaciones entre estas variables.

Por tanto, reconociendo la hiptesis de que, efectivamente, losacuerdos comerciales tienen efectos sobre el medio ambiente,3 y sobrela capacidad de gestin ambiental de los pases,4 resulta entoncesconveniente realizar anlisis explcitos de evaluacin ambiental quepermitan informar a los negociadores de todos los elementos quedeben ser tenidos en cuenta en el acuerdo.

Si adems, tenemos en cuenta el principio precautorio, laincertidumbre asociada a los temas ambientales y en casos extremos,las situaciones irreversibles de ciertos impactos sobre el medioambiente, se refuerza an ms la necesidad de realizar evaluacionesambientales de acuerdos comerciales.

3 Entendiendo estos efectos como variaciones, positivas o negativas, de variables ambientales (calidad del aire y agua, biodiversidad,etc.) o recursos naturales, expresadas a travs del comportamiento de indicadores preestablecidos (nivel de emisiones de ciertoscontaminantes, nmero de especies en peligro de extincin, nivel de extraccin de recursos, etc.). Efectos que se derivan de cambiosen la escala de la actividad econmica, ingreso, difusin tecnolgica, etc.

4 Entendiendo la gestin ambiental o manejo ambiental como el conjunto de actividades que tienen por objeto el ordenamientoracional del ambiente (Braes, 1987). Incluye la estructura normativa, regulatoria e institucional que sustenta la poltica pblicaambiental, pero tambin la participacin privada.


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Adems, a medida que crece la preocupacin por el cuidado del medio ambiente, se prestamayor atencin a los impactos ambientales que puede tener el consumo de los bienes y servicioscomerciados y el proceso productivo asociado. Surge as una diversidad de exigencias ambientalesque los pases desarrollados aplican a sus procesos productivos internos y que son un factordeterminante en las condiciones de competencia exterior, pudiendo incidir a travs de los acuerdoscomerciales en la estructura y capacidad de gestin ambiental de los pases en desarrollo.

Pese a todo lo anterior, generalmente las evaluaciones ambientales no han sido incluidasexplcitamente o en toda su amplitud en los distintos tipos de acuerdos comerciales. En muchoscasos, esto es debido a ciertos recelos relacionados con posibles limitaciones de los marcoscomerciales para incluir el tema ambiental o por la ausencia de informacin emprica contrastadaque permita homogeneizar criterios de evaluacin.

La complejidad del anlisis tcnico y sus mltiples posibilidades y las restriccionespresupuestarias son elementos adicionales que contribuyen a reducir la agenda de los temastratados y los alcances de la evaluacin.

Pese a todas las dificultades de las evaluaciones ambientales, e independientemente de lametodologa y herramientas utilizadas y de la obligatoriedad de las mismas, los procesos denegociacin comercial las incorporan cada vez ms para identificar los potenciales impactosambientales de los acuerdos comerciales y facilitar el consecuente diseo y aplicacin de polticasmitigadoras de impactos negativos o el reforzamiento de aquellas que generen impactos positivos.

En general, una metodologa de evaluacin de impacto ambiental cuenta con una estructurade tres etapas bsicas: la primera consiste en examinar las medidas de poltica asociadas al acuerdocomercial de referencia (barreras arancelarias, subsidios o incentivos al comercio, inversin,normas y estndares de procesos y productos, etc.); en la segunda etapa se analizan todos losefectos econmicos de las medidas y/o acuerdos comerciales; y, por ltimo, se identifican losimpactos ambientales de los distintos efectos econmicos que se hayan analizado. Cada etapapresenta distintos requisitos de informacin y utiliza diferentes herramientas de anlisis.

Para realizar el anlisis completo se requiere disear un escenario base, que representa lascaractersticas iniciales de la estructura econmica del pas, y una senda de referencia que, encondiciones normales, seguira la economa en el caso de no existir acuerdo comercial, incluyendoen ambos los impactos ambientales y sociales. El escenario base y la senda de referencia permitenestablecer comparaciones con y sin acuerdo, en contextos esttico y dinmico respectivamente. Lasmatrices de Situacin y Accin-Impacto (propuesta por Banco Mundial) o los esquemas de Estado-Presin-Respuesta (propuesta por OCDE) permite identificar los elementos sustantivos de laevaluacin.

Las metodologas tradicionales (OCDE), si bien son flexibles, suelen partir de un anlisismacroeconmico para ir descendiendo a un nivel microeconmico (sectorial-local-empresarial)cuando los efectos econmicos y/o los impactos ambientales lo ameritan. Otros enfoquesmetodolgicos alternativos siguen el camino inverso, es decir, a partir de la evaluacin de todos loscostos o beneficios de las empresas de determinados sectores se determina el beneficio neto delacuerdo y se elaboran recomendaciones de poltica (propuesta de CIPMA-WRI). Finalmente, otrasposibilidades consisten en realizar extrapolaciones indirectas del impacto de los acuerdosinternacionales a partir de experiencias internacionales, o analizar la evolucin de la estructura delos flujos comerciales existentes y sus caractersticas ambientales, etc. (utilizadas en estudios decaso por CEPAL y el Banco Mundial).


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Despus de unas breves consideraciones sobre el contexto internacional, en la segunda partede este documento se hace una identificacin de elementos relevantes que debieran serconsiderados por una metodologa que permita evaluar los impactos ambientales generados por losacuerdos comerciales internacionales. En la tercera parte, se realiza un resumen de las principalesmetodologas existentes y una presentacin comparativa de sus principales caractersticas. En lacuarta y ltima parte se presenta una serie de recomendaciones derivadas del anlisis de lasmetodologas aplicadas a la evaluacin ambiental de acuerdos comerciales.


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I. Contexto internacional

Las polticas y prcticas de apertura comerciales, laliberalizacin financiera y el creciente flujo de inversin extranjera delos aos 90 fueron, sin duda, los avances ms concretos en trminos deliberalizacin y apertura de las economas de Amrica Latina.

Si bien los resultados de dicha liberalizacin no han sido deltodo los esperados, este proceso ha permitido establecer normas ms omenos homogneas y claras en reas hasta entonces rezagadas, comoinversin extranjera, propiedad intelectual, polticas de competencia,normas tcnicas, evaluaciones ambientales, etc., en la mayor parte delas economas de la Regin. Esto les ha permitido insertarse en unesquema integrador, con todos los problemas que ello conlleva.

La discusin actual sobre el ALCA, a raz de la III CumbreHemisfrica de Quebec, sobre la ampliacin y reactivacin de losacuerdos comerciales, replantea el escenario regionalista vigentedurante los aos noventa y la forma que ha venido adquiriendo elproceso de integracin regional.

Durante los ltimos meses, se observa una tendencia hacia laaplicacin de estrategias de carcter ms bilateral entre los pases, loque pareciera favorecer una tendencia hacia una mayor aperturacomercial, ms que hacia la integracin y conformacin de un bloqueregional ms articulado. Parte de este cambio se puede explicar, entreotras cosas, por la crisis financiera que enfrentan algunas economas,la desaceleracin de la economa internacional que repercuteinevitablemente en el comercio, la disminucin en el ritmo decrecimiento de los flujos de inversin internacionales y por lacoyuntura poltica de algunos pases de la Regin.


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Este nuevo escenario, si bien debilita considerablemente las posibilidades de profundizacinde los procesos de integracin regional, permite combinar y abrir las distintas opciones entrebilateralismo, multilateralismo y regionalismo en un esquema amplio de integracin de acuerdo alas condiciones y necesidades internas de los pases. Recientemente en Quebec 34 pases de laRegin, incluidos Estados Unidos y Canad, acordaron que en Diciembre del 2005 comenzara afuncionar el Acuerdo de Libre Comercio para las Amricas (ALCA), cuyo objetivo es la creacinde una zona de libre comercio de las Amricas que significa crear un mercado de alrededor de 800millones de consumidores que representan el 20% del comercio y el 40% del producto mundial.

Previo a la Cumbre Hemisfrica, los pases de la regin realizaron reuniones de pactoscomerciales o de integracin regional cuyo principal objetivo fue hacer una revisin del estado delos acuerdos y a partir de ella disear una postura homognea subregional para la cita en Quebec.Entre ellas estn: la reunin entre los Presidentes de los pases del Grupo de los Tres (Colombia,Mxico y Venezuela); la reunin en Cartagena, Colombia de los Presidentes del Pacto Andinoincluido Venezuela; o bien la reunin del Grupo de Ro realizada a principios de Abril del 2001, enSantiago. Las reuniones de los distintos grupos o pactos no slo se dieron en el plano regional, sinoque en algunos casos con otras regiones del mundo, como por ejemplo con la Unin Europea o conlos pases del Asia Pacfico, en el marco de la misma reunin del Grupo de Ro.

Paralelamente se llevaron a cabo reuniones bilaterales de varios pases de la regin con losEstados Unidos; la mayora de ellas buscaban o bien hacer una revisin de sus agendas bilaterales,como en el caso de Mxico, o plantear la posibilidad de iniciar (Brasil, Uruguay) o concretar(Chile) acuerdos bilaterales de libre comercio. Lo anterior nos muestra que en la actualidad lospases han decidido optar por la combinacin de estrategias de integracin ms convenientes paraellos.

En esta nueva coyuntura, la introduccin de temas relacionados con las demandas y elbienestar de la sociedad (clusula democrtica, reduccin de la pobreza, proteccin ambiental en elmarco de un desarrollo sostenible, entre otros) en las negociaciones comerciales adquieren uncarcter relevante y plantea nuevos desafos que los Estados tendrn que enfrentar. Los organismosfinancieros internacionales (BID y Banco Mundial) harn aportes importantes de recursos(alrededor de 60 mil millones de dlares) para apoyar los programas hemisfricos.

La forma de seguir avanzando en un marco de desarrollo sostenible para impulsar elcrecimiento econmico, mejorar el bienestar de los consumidores, preservar un medio ambienteadecuado, construir en torno a ello una nueva institucionalidad y normatividad y garantizar unamayor participacin de la sociedad, son algunos de los retos que debieran plantearse en este nuevoescenario de negociacin comercial de la regin y en la restructuracin del rol del Estado.

Uno de los avances importantes en el proceso de negociacin comercial ha sido laincorporacin de medidas medioambientales en los acuerdos comerciales y viceversa y elestablecimiento de mecanismos a travs de los cuales sea posible evaluar el impacto ambiental dedichas medidas. No obstante, esa inclusin ha enfrentado polmicas y, cuando ellas se hansuperado, lo ha sido sobre la base de acuerdos no obligatorios o, en el caso del NAFTA o delacuerdo CanadChile, acuerdos paralelos que no incluyen sanciones comerciales. Hoy laposibilidad de que lo medio ambiental se ligue ms efectivamente con lo comercial se hace muchomayor.

Estas tendencias han ido llevando a los pases, por conviccin o necesidad, a perfeccionarsus legislaciones y, muy especialmente, a preocuparse de ir creando un marco de evaluacin que lespermita medir los efectos que medidas comerciales tienen sobre la poltica medio ambiental.


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II. Definicin de criteriosmetodolgicos para unaevaluacin ambiental

El objetivo ltimo de los acuerdos comerciales ha de sermejorar el bienestar de los ciudadanos de los pases involucrados enun marco de desarrollo sostenible. Por consiguiente, las evaluacionesambientales se deben abocar al anlisis de las consecuenciasambientales o sobre la sostenibilidad del desarrollo de cualquiermedida especfica comercial hasta los acuerdos internacionales decomercio (bilaterales, multilaterales, regionales, etc.), incluyendo lostemas de inversin, comercio de servicios, aspectos institucionales yregulatorios, polticas de competencia y propiedad intelectual, etc..

Las metodologas existentes estudian las correlaciones entre lasesferas econmica, social y ambiental. Sin embargo, el contextoanaltico puede diferir en cada metodologa, estudiando algunas losefectos en forma ms directa que otras. Generalmente, comienzananalizando los efectos econmicos del acuerdo comercial yposteriormente utilizan sus resultados como base para el anlisis de losimpactos sociales y/o ambientales. Consideran, adems, lasconsecuencias regulatorias e institucionales del acuerdo comercial.

La causalidad y correlaciones examinadas variarndependiendo de si la evaluacin es de sostenibilidad o ambiental.

Los efectos que la liberalizacin comercial tiene sobre el medioambiente se transmiten a travs de:


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La escala de la actividad econmica, que aumenta inducida por el crecimiento asociado ala liberalizacin. Esto provoca incrementos en los niveles de recursos utilizados y en lacontaminacin, los cuales se magnifican con la existencia de fallas de mercado (ausenciade precios, subvaloracin de los recursos naturales, externalidades, etc.) o de poltica(subsidios distorsionadores). Sin embargo, un cambio estructural y un incremento en laintensidad del uso de los recursos asociados a una mejor proteccin ambiental, mejoratecnolgica o sustitucin hacia productos amigables ambientalmente podran,eventualmente, reducir el uso de recursos naturales o la intensidad de contaminacin porunidad de producto ms que proporcionalmente.

El crecimiento del ingreso, fruto de las ganancias del comercio, que provoca mayoresniveles de consumo, con sus respectivas externalidades asociadas, pero tambin conmayor disponibilidad a pagar por mejoras en la calidad ambiental mayores gastospblicos y privados para la proteccin ambiental. Por otra parte, el crecimientoeconmico genera mayores recursos disponibles para la proteccin ambiental y eleva laprioridad que los problemas ambientales tienen en los presupuestos del gobierno.Finalmente, si los frutos del crecimiento estn bien distribuidos, la presin de lossectores ms pobres de la sociedad sobre los recursos naturales y el medio ambiente sever reducida. En caso contrario, el circulo viciosos entre pobreza y degradacinambiental se ver intensificado.

Los cambios en la estructura de la actividad econmica en funcin de las ventajascomparativas del pas. En ausencia de fallas de mercado o de poltica, la estructura seadaptar mejor a la dotacin de factores productivos (incluyendo los recursos naturales)y, controlado por el efecto escala y el grado de desarrollo del pas, tender a ser menosintensiva en contaminacin. Sin embargo, la especializacin se realizar en actividadesno sostenibles cuando su dotacin natural sea alta, la demanda ambiental est muyconstreida por restricciones de ingreso y existan fallas de mercado o de poltica,favorecindose entonces la explotacin irracional y el deterioro ambiental.

La composicin del producto. El comercio permite abrir nuevos mercados a los bienes yservicios ambientales y a productos amigables o verdes (alimentos orgnicos,envases reciclables, automviles catalticos, etc.). Alternativamente, facilita el comerciode productos ambientalmente perjudiciales, an cuando el trfico de los ms dainos estprohibido o muy regulado por convenciones internacionales (qumicos txicos, residuospeligrosos, especies en peligro, etc.).

La difusin tecnolgica, facilita la transferencia de equipos de capital ms eficientes,tecnologas de produccin limpia o las mejores prcticas empresariales desde un punto devista ambiental. Sin embargo, la difusin est muy condicionada por la existencia de laregulacin ambiental o por presiones de carcter social. La ausencia de polticas de difusinpodra contribuir a la utilizacin de tecnologas menos amigables con el medio ambiente.

Las legislaciones inducidas por el comercio. El crecimiento impulsado por ste puedefacilitar reformas en las polticas ambientales, nuevas leyes o reglamentos e institucionesque refuercen la proteccin ambiental. En un gran nmero de acuerdos comerciales yaestn incorporadas una serie de medidas ambientales. Sin embargo, las presionescomerciales y los mismos acuerdos pueden propiciar un relajamiento en la aplicacin depolticas ambientales vigentes o bien restringir la aplicacin de nuevas. Finalmente, elmiedo a la perdida de competitividad derivada de legislaciones ambientales ms estrictaspuede llevar a una homogeneizacin hacia abajo. Sin embargo, no existen evidenciasconcretas que demuestren la existencia de esta situacin.


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La expansin del comercio y la inversin puede implicar tambin un incremento de lastransacciones y trfico transfronterizo, con impactos especficos sobre el uso de recursos yemisiones contaminantes, adems de representar un mayor riesgo de accidentes ambientales y unamenor capacidad de control que pueda favorecer el trfico de desechos peligrosos, el comercio defauna y flora, etc.

Es importante sealar que en las negociaciones de acuerdos comerciales tambin se incluyeel tema de la inversin extranjera y, por tanto, se deben evaluar sus impactos ambientales. Existeclaridad respecto a su impacto en distintas variables macroeconmicas, pero adems puede generarexternalidades positivas al incentivar la competencia, mejora las prcticas empresariales, y puedefacilitar el acceso a mercados verdes y tecnologas limpias, etc. En contra existe el temor de quela Inversin Extranjera Directa (IED) fluya hacia pases con normativa o controles ms laxos, y portanto, una menor regulacin ambiental generara incentivos a la relocalizacin en parasos sucios.

Adems, teniendo en cuenta que las condiciones ecolgicas son variables, casi siempreadscritas geogrficamente, y determinan en forma importante los impactos ambientales y, por otrolado, dado que las inversiones tienen consecuencias de largo plazo en los pases, entonces sejustificaran las diferencias nacionales en la regulacin ambiental, en una suerte de responsabilidadcomn pero diferenciada.

Finalmente, se debe tener en cuenta que la correlacin entre comercio y medio ambiente seda en dos sentidos. Por tanto, no es suficiente con analizar los impactos ambientales de losacuerdos comerciales sino que tambin es importante realizar el ejercicio inverso.

Las metodologas de evaluacin suelen diferir en cuanto al momento propuesto para llevar acabo la evaluacin, pudiendo ser ex-ante, a lo largo del proceso negociador en forma iterativa conmodificaciones continuas, y/o ex-post. En algunas metodologas se incluyen todas las posibilidades.

En general todas las metodologas incluyen mecanismos de participacin, pero difieren encuanto a quines son los agentes que deben participar (agencias gubernamentales, ONGs,universidades, sociedad civil, organismos internacionales, etc.), cuales son los temas (definicin decriterios de la evaluacin, herramientas de anlisis, mecanismos de incorporacin de los resultados,etc.), el grado de profundidad en la participacin de cada agente (mera consulta, responsabilidad enel proceso, etc.) y el momento ms adecuado para que se realice (que depender del agenteparticipante) y, finalmente, en los canales de participacin (encuestas, grupos de trabajo, etc.). Lacompaginacin de las necesidades de confidencialidad de todo proceso negociador con laparticipacin es clave.

La evaluacin puede tener un carcter cualitativo, cuantitativo o una mezcla de ambos. Engeneral las metodologas son flexibles, considerando herramientas de anlisis cuantitativas ycualitativas, que sern aplicadas en funcin del tipo de medida o acuerdo comercial, los efectos quequieran ser analizados, la informacin disponible, la experiencia del evaluador en el uso de lasdistintas herramientas, la urgencia de los resultados, las prioridades y recursos asignados a laevaluacin. Adems, los modelos de evaluacin cualitativa son utilizados tanto en los anlisismacro como sectorial para identificar las principales vas a travs de las que comercio y medioambiente interactan.


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Cuadro 1ANLISIS CUALITATIVO SECTORIAL: APLICACIN DEL MTODO DE

LA OCDE AL SECTOR MINERO CHILENO

EfectosEconmicos

Factor de relacineconmico / ambiental

Calid

ad d

el a

ire

Calid

ad d

elag

ua

Calid

ad d

elsu

elo

Uso

del a

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ridad

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Bio

dive

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ad

Uso

dere

curs

os

no

ren

ova

bles

Efectos deescala

Aumento en produccin - - ---

Aumento en concentrados - - - ---

Aumento en Ctodos - - - --Aumento en Blister -- - - -

Efecto producto Aumento relativo enconcentrados

- - - ---

Efectostecnolgicos

Cambios en pirometalurgia +++ + ++ ++ 0

Aumentos enhidrometalurgia

++ +++ ++ ++ --

Desalinizacin 0 0 0 + 0EfectosRegulatorios

Regulacin ambiental +++ + 0 0 + 0 0

Gestin de laindustria

Gestin ambiental + + + + + + +

Fuente: PNUMA (2000)

Sin embargo, son las tcnicas de modelacin econmica de tipo cuantitativo las quedominan en los anlisis centrales de las metodologas de evaluacin. Generalmente, a nivel macrodestacan los modelos de equilibrio general computable o aplicado, mientras que a nivel sectorial omicro destacan los modelos de equilibrio parcial.

La mayora de las metodologas reconocen la importancia de complementar el anlisis delnivel macro con estudios especficos sobre sectores prioritarios. Adicionalmente existen enfoquesdonde el anlisis sectorial/micro/empresarial aparece como central.


21

Recuadro 1MODELOS DE EQUILIBRIO GENERAL COMPUTABLE (CGE)

Fuente: Sobre la base de ORyan, de Miguel y Miller (2000)

Una vez analizados los efectos econmicos del acuerdo comercial, las metodologas estudianlos impactos sobre el medio ambiente a travs del examen de indicadores ambientales o desostenibilidad especficos. Los cambios que se produzcan en stos con respecto a la situacininicial o escenario base ambiental determinarn las consecuencias ambientales, positivas onegativas, de la aplicacin de medidas comerciales. Aunque se reconocen las limitaciones ydificultades para la elaboracin de stos indicadores.

Los modelos de equilibrio general computable, utilizados para el anlisis cuantitativo a nivel macro, sonmodelos econmicos que incorporan las relaciones fundamentales del equilibrio general entre la estructura deproduccin, el ingreso de varios grupos y los patrones de demanda, permitiendo que precios y cantidades varenendgenamente hasta determinar un conjunto de precios que vace los mercados. Son multisectoriales,aplicables a uno o varios pases, y tratan de representar de forma realista una economa, para as constituirse enun instrumento poderoso para la evaluacin cuantitativa ex-ante de los efectos que sobre la economa puedantener determinadas polticas. Por tanto, son utilizados en el anlisis central de efectos econmicos del acuerdocomercial, aunque incluyendo mdulos ambientales, son capaces de evaluar consecuencias ambientalesderivadas de los cambios econmicos. Entre los efectos que pueden ser analizados con estos modelosdestacan el efecto escala, ingreso, estructura, tecnolgico y producto (no en forma detallada). Su resolucin esmatemtica (problemas de optimizacin no lineal).

Entre sus ventajas principales destacan:- Capacidad para resolver problemas no lineales.- Posibilidad de estimar precios en forma endgena.- Incluyen mltiples mercados (factores, bienes, instrumentos ambientales).- Una vez construidos, permiten realizar distintas simulaciones considerando polticas alternativas.- Permiten modelar la estructura de una economa analizando interrelaciones directas e indirectas.- Permiten incorporar restricciones a variables estructurales concretas.- Pueden incorporar competencia imperfecta. Pueden cuantificar eficiencia e impactos distributivos de

polticas econmicas o ambientales.

Sin embargo, tambin tienen limitaciones:

- Requiere de muchos datos.- Los modelos se calibran para reproducir la situacin original del ao base, por tanto, la calidad de los

parmetros estimados depende de los datos usados en esa calibracin.- No suelen incorporar el comportamiento de la inversin (salvo que se dinamicen), ni el dinero ni los

sectores financieros.

Existen multitud de aplicaciones con modelos CGE. Las aplicaciones ambientales ms extendidas son:

- Modelos utilizados para la evaluacin de efectos de polticas comerciales internacionales sobre el medioambiente.

- Modelos para evaluar el Cambio Climtico o el calentamiento global. Usualmente centrados en laestabilizacin de emisiones de CO2, NOx y SOx.

- Modelos centrados en problemas energticos.- Modelos de asignacin o manejo de recursos naturales.- Modelos enfocados a la evaluacin de los impactos econmicos de regulaciones ambientales

especficas.

En varias de las metodologas que se presentan en el siguiente captulo de este documento serecomienda el uso de modelos CGE como herramientas centrales de la evaluacin. Destacan dos tipos demodelos entre los recomendados: el resultante del Proyecto de Anlisis del Comercio Global (Global TradeAnalysis Proyect, GTAP) y las variantes del modelo desarrollado por la OCDE (TEQUILA, GREEN, ECOGEM-Chile). El modelo del GTAP tiene la ventaja de ser un modelo multipas, por ende permite analizar los efectos delcomercio en varios pases y los posibles efectos de retroalimentacin. Por el contrario, el modelo de la OCDE esaplicable a un slo pas, tomando el resto como exgenos. Sin embargo, permite un grado de desagregacinsectorial y especificidad mucho mayor y, por tanto, un anlisis ms detallado de los efectos domsticos.


22

Grfico 1PROCESO PARA LA EVALUACIN ECONMICA, SOCIAL Y AMBIENTAL, E INTERRELACIONES

Fuente: Elaboracin propia.

Por tanto, es fundamental no slo definir correctamente los indicadores ambientales aanalizar, sino tambin los socioeconmicos, ya que estos ltimos determinan en parte el anlisisambiental. Adems, es importante reconocer todas las retroalimentaciones existentes entre efectossocioeconmicos y ambientales.

Una vez finalizada la evaluacin se debe determinar el alcance de los resultados obtenidos.Algunas metodologas consideran las recomendaciones de poltica como parte esencial de laevaluacin. Para ello se establecen mecanismos de vigilancia y seguimiento de la aplicacin de losresultados de la evaluacin en los acuerdos, directamente o en el marco de nuevas polticas oacuerdos paralelos.

EscenarioBase

Econmico

Indicadoressocioeconmicos

Escenariosalternativos

(simulacinde polticas)

Escenariosalternativos

(simulacinde polticas)

EscenarioBase

Ambiental

Indicadoresambientales

Anlisiscomparativo

Efec

tos

Soci

oeco

nm

icos

Impactos

Impactos

Anlisiscomparativo

Efec

tos

Am

bien

tale

s

Impactos

Impactos


23

III. Descripcin de metodologas deevaluacin

1. Las metodologas de evaluacinanalizadasEn el presente captulo se realiza un resumen analtico de

algunas de las principales metodologas de evaluacin ambiental deacuerdos comerciales. Entre las metodologas descritas en eldocumento se encuentran las propuestas por organismos multilaterales(PNUMA, OCDE), las promovidas por agrupaciones o acuerdos depases (UE, ACCAN), las desarrolladas por pases individuales comopropio mecanismo de anlisis (EEUU, Canad), o las impulsadas pororganizaciones no gubernamentales con especial inters en la temtica(WWF).

En la descripcin de cada metodologa se han examinadoelementos como su objeto y alcance, las caractersticas que determinansu carcter de evaluacin de sostenibilidad o ambiental, su contextoanaltico, las causalidades y correlaciones analizadas, el/losmomento/s en que se realiza, el proceso de participacin queinvolucra, el tipo de herramientas de anlisis que utiliza (cuantitativaso cualitativas), la inclusin de enfoques sectoriales, el tipo deindicadores de evaluacin, y finalmente el impacto sobre el acuerdocomercial.

Adicionalmente se presenta informacin ms detallada sobrealgunos modelos o herramientas de anlisis interesantes incorporablesen las metodologas de evaluacin (modelos de equilibrio general


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Computable -cuadro 1-, anlisis del costo ampliado de los recursos domsticos -apartado 10a-,anlisis de las caractersticas ambientales de la especializacin exportadora -apartado 10b-).

2. Manual para la evaluacin integrada de polticas relacionadascon el comercio, PNUMAEl extenso manual de referencia, de octubre de 2000, fue preparado por el PNUMA con la

asistencia tcnica de un grupo de trabajo establecido por el PNUMA, compuesto por representantesde diferentes sectores procedentes de pases desarrollados y en desarrollo. Desarrolla un marco yenfoque general para la evaluacin integrada (econmica, ambiental y social), ms que recetar eluso de una metodologa especfica. Por tanto, ofrece un men de opciones que pueden adaptarse acada situacin particular, conjunto de prioridades, pas, necesidades o recursos disponibles.

El objetivo de las evaluaciones integradas es promover el desarrollo sostenible, lograndoque las polticas comerciales incorporen la mayor ganancia de bienestar posible, no slo a travsdel comercio, sino incorporando las esferas econmica, social y ambiental; por tanto, haciendo usode un anlisis que sobrepasa el netamente comercial.

Para definir la metodologa a aplicar en la evaluacin es necesario definir claramente elpropsito de sta. Existen varios propsitos no excluyentes:

a) Aclarar los nexos entre comercio, medio ambiente y desarrollo para en el futuro promoverpolticas y estrategias de desarrollo sostenible.

b) Dotar de informacin sobre todas las consecuencias de la poltica comercial propuesta alos funcionarios pblicos de todos los departamentos relevantes, contribuyendo as a lacooperacin y consenso dentro del gobierno.

c) Dotar de informacin a los negociadores sobre posibles efectos adversos de la poltica oacuerdo comercial.

d) Ayudar a desarrollar paquetes de polticas internas en conjunto con las comerciales, quepermitan mitigar los impactos negativos y reforzar los positivos.

e) Incrementar la transparencia en el proceso de toma de decisiones.Generalmente, el anlisis integrado se concentra inicialmente en una poltica o acuerdo

comercial especfico y posteriormente analiza las variables ambientales y del desarrollorelacionadas. Sin embargo, en algunos casos es conveniente definir primero prioridades crticas deldesarrollo sostenible, para que en la evaluacin integrada se analice el impacto de la medidacomercial sobre stas. Eventualmente, el anlisis integrado puede tambin concentrase en un sectorespecfico, regin, ecosistema o periodo temporal. La naturaleza e importancia de los temaseconmicos, sociales y ambientales variar de acuerdo a las prioridades nacionales.

En el plano de los acuerdos comerciales, la evaluacin puede aplicarse a: reglas o medidascomerciales (aranceles, subsidios, barreras tcnicas, TRIPS5, TRIMS6, etc.); acuerdos deliberalizacin comercial; polticas macro y micro relacionadas con el comercio (cambiaria, fiscal,sistema financiero, etc.); nueva institucionalidad creada a partir del acuerdo; e inversin.

El manual establece criterios de seleccin para una serie de elementos que pueden serincorporados o determinan la evaluacin integrada. Entre stos destacan los criterios paraseleccionar el tipo de polticas relacionadas con el comercio, las prioridades dentro de las reas

5 Trade-Related Intellectual Property Rights.6 Trade-Related Investment Measures.


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centrales del desarrollo sostenible, los sectores en el caso de una evaluacin sectorial, las opcionesde poltica para la respuesta ms adecuada, etc.

Para el estudio de los impactos sobre la sostenibilidad se definen una serie de indicadores,sobre los que se analizarn los efectos directos e indirectos del acuerdo comercial. Los indicadoresson divididos en centrales y especficos. Los indicadores centrales se dividen en indicadoressociales (diferencias de gnero, tasas de emigracin, nutricin infantil, asentamientos informales,ndices de pobreza, etc.), econmicos (ingreso per cpita, participacin de las manufacturas en elPIB, ratio deuda sobre PIB, etc.), institucionales (capacidad estadstica, capacidades de control ysancin, marco legal adecuado, etc.) y ambientales (desertificacin, biodiversidad, reas forestales,calidad del aire, agua, etc.).

Los indicadores centrales requieren ser desagregados para proveer de informacin prctica,surgiendo as los indicadores especficos relevantes para el anlisis. Para ello se pueden desarrollarel modelo de presin-estado-respuesta (o fuerzas conducentes-estado-respuesta) y/o la consulta alos agentes relevantes (especialistas en temas ambientales, sociales o econmicos del gobierno,ONGS, universidades, sector privado y agencias internacionales).

La evaluacin integrada puede realizarse ex-ante, durante y ex-post al acuerdo comercial.El momento debe elegirse de manera que se asegure el cumplimiento de los objetivos de la poltica.Si se considera necesario se pueden realizar evaluaciones en cada uno de los periodos temporalesmencionados, de tal forma que se provea de series de informacin basadas en todo el proceso deelaboracin de la poltica comercial.

En la mayora de los casos, la evaluacin integrada se inicia en el rea poltica, por laagencia responsable de los temas comerciales, sin embargo la responsabilidad de la evaluacinrecaer en cualquiera de los tres ministerios ms relacionados, de comercio, de medio ambiente y/ode desarrollo. Aunque involucrando siempre a todos los departamentos pblicos relevantes. Porotro lado, el xito de la evaluacin integrada debe basarse en la interaccin y cooperacin de unamplio nmero de agentes. La participacin de la sociedad ha de ser inclusiva e ir ms all de lamera consulta, dotando as al proceso de legitimidad, credibilidad e independencia.

La evaluacin integrada y la mayor parte de las metodologas aplicables tienen sus orgenesen el anlisis costo-beneficio, o su ampliacin en costo-beneficio social, y en las evaluaciones deimpacto ambiental. En la evaluacin integrada se requieren una mezcla de metodologas y unenfoque flexible y prctico, teniendo en cuenta temas econmicos, sociales y ambientales. Seresalta la necesidad de complementar distintas aproximaciones metodolgicas para sugerir unenfoque mixto, que depende de los objetivos de la poltica asociada al ejercicio de evaluacin.

La amplia literatura sobre evaluacin integrada de los impactos asociados a liberalizacionescomerciales puede clasificarse segn su escala geogrfica o sectorial, su enfoque analtico y susobjetivos de poltica. Algunos modelos examinan los efectos econmicos y los consecuentesimpactos ambientales y sociales derivados de stos. Otros examinan directamente los impactosambientales, generalmente aislndolos en sectores claves. Finalmente los elementos sociales sonexaminados por otros modelos a travs de los flujos financieros o rentas econmicas derivadas delos eslabonamientos productivos o el anlisis de los impactos sobre grupos sociales determinados(pobres, trabajadores, mujeres, etc.). Los enfoques podran clasificarse en:1. Modelos Macroeconmicos: pueden ser cuantitativos o cualitativos, empricos o

conceptuales. Los diagramas de flujos tipo Matriz de Accin-Impacto permiten tener unavisin integrada de los impactos de una decisin econmica, pudiendo representar tantorelaciones de equilibrio general (toda la economa) como de equilibrio parcial (un sector).


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- Enfoques de equilibrio: permiten evaluar los impactos agregados sobre bienestarasociados a los cambios provocados por la poltica o acuerdo comercial. Generalmente elenfoque cuenta con tres elementos: un modelo de la economa que permite examinar loscambios, una metodologa para estimar costos y beneficios asociados a esos cambios yuna definicin de bienestar que permita integrar costos y beneficios en una nica medidacon propsitos comparativos.Entre los modelos econmicos destacan los modelos de equilibrio general (CGE), queanalizan primero las consecuencias econmicas del acuerdo, y despus evalan elimpacto de stas sobre el medio ambiente.Para el anlisis de costos y beneficios, las tcnicas de valoracin ms importantes sedividen entre las que estiman: a) los efectos directos evaluados en los mercadosconvencionales; b) el gasto potencial evaluado en los mercados convencionales o preciossombra; c) valoraciones usando mercados implcitos, d) valoraciones contingentes;e) tasas de descuento, y f) riesgo e incertidumbre.

- Enfoques basados en el capital: Se centran directamente sobre el potencial para eldesarrollo sostenible, definido en trminos de conservacin o aumento del stock decapital (fsico, natural, humano y social) agregado sostenibilidad dbil o fuerte, o lacapacidad para generar un desarrollo equilibrado.

- Una tercera tcnica consiste en construir escenario futuros, no como extensin simple delos modelos econmicos, sino internalizando la complejidad de una aproximacinsistemtica.

2. Enfoques sectoriales: se concentran en el anlisis integrado de un sector especfico. Serecomienda complementar anlisis cuantitativo con cualitativo. En el anlisis cualitativo seidentifican y evalan las principales vas a travs de las que comercio, medio ambiente ydesarrollo interactan en el sector considerado. Se analizan los impactos sobre productos,tecnolgicos, sobre los sistemas de gerencia y manejo tecnolgico, escala, sobreinfraestructura fsica, reglamentarios y sobre las polticas pblicas, y sobre la organizacinsocial. En el anlisis cuantitativo se recomiendan los modelos de equilibrio parcial sobre losde equilibrio general. En el anlisis de costos y beneficios se emplean tambin las tcnicaspresentadas en el punto anterior.

3. Existen otros enfoques como el anlisis multicriterio, calidad de vida sostenible,aproximaciones ecosistmicas, etc.Los resultados de la evaluacin han de ser utilizados para desarrollar opciones de poltica

que eviten las consecuencias adversas de la medida o acuerdo comercial, por tanto la evaluacin esen s mismo una herramienta de poltica. El manual incluye una variedad de respuestas de polticaque pueden ser incluidas en la misma evaluacin, con especial nfasis en las polticas econmicasde comando y control (medidas reglamentarias, estndares, eco-etiquetado, etc.) y los instrumentosbasado en el mercado (impuestos, subsidios, polticas de crdito, etc.).

La evaluacin integrada debe incluir adems el seguimiento y la actualizacin como parte detodo el proceso de evaluacin, cubriendo las etapas de gestacin, negociaciones y desarrollo de lapoltica o acuerdo comercial, de tal forma que se pueda determinar si las consideracionesambientales fueron incluidas efectivamente en la poltica comercial. Esto puede llevar a lanecesidad de tener que modificar la medida o acuerdo comercial para corregir sus impactosnegativos.


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3. Metodologa para revisiones ambientales y comerciales,OCDELas directrices de la OCDE de 1994 responden a la recomendacin del Consejo Ministerial

del Organismo a los gobiernos Miembros de examinar o revisar, en sus primeras etapas dedesarrollo, las polticas y los acuerdos comerciales con efectos potencialmente significativos en laspolticas o acuerdos ambientales, y viceversa, para as poder evaluar las implicaciones respectivas eidentificar opciones alternativas de poltica para los temas relevantes.

El objetivo de las evaluaciones ambientales es informar con antelacin de las consecuenciasambientales de diferentes medidas de poltica comercial a los agentes involucrados en el desarrollode estas polticas, adems de ayudar a la elaboracin de opciones para enfrentar las consecuenciasambientales identificadas, bien sea a travs de provisiones dentro del mismo acuerdo o polticacomercial, o bien, a travs de mecanismos ambientales complementarios.

Es un procedimiento de evaluacin ambiental de polticas y acuerdos comerciales, dondelos pases pueden elegir dentro de un amplio men de opciones. Adems, son los pases quienesdeben decidir qu acuerdos o polticas se someten a evaluacin y si sta se hace en formaindividual o conjunta. La filosofa subyacente es que distintos acuerdos o polticas comercialestienen distintos impactos ambientales, por tanto las evaluaciones ambientales deben adaptarse a lascaractersticas especficas.

La metodologa se puede aplicar tanto a medidas o instrumentos comerciales de tiponacional, como a los acuerdos comerciales. Entre las medidas de carcter nacional se consideranlas arancelarias y no arancelarias (cuotas), los subsidios relacionados con el comercio, los derechosde propiedad intelectual relacionados con el comercio (TRIPs) y las medidas de inversinrelacionadas con el comercio (TRIMs). Entre los acuerdos comerciales se incluyen los acuerdos deliberalizacin comercial, acuerdos sobre mercancas, acuerdos comerciales preferenciales yacuerdos comerciales sectoriales.

La complejidad y la profundidad del anlisis dependern de:- el tipo de medida o acuerdo comercial;- la estructura administrativa o legal del pas;- la capacidad y experiencia en este tipo de evaluaciones;- el grado de obligatoriedad de las evaluaciones;- la importancia de los impactos ambientales potenciales.

Para el estudio de los impactos ambientales potenciales se definen una serie de efectosambientales fsicos que han de ser estudiados y una serie de mecanismos a travs de los cuales elcomercio afecta al medio ambiente y los recursos naturales, que facilitan la elaboracin de laevaluacin.

Entre los efectos ambientales, que no son excluyentes y pueden traslaparse, se encuentranlos efectos sobre la contaminacin (emisiones de contaminantes al agua, aire, tierra, manejo deresiduos, etc.), efectos sobre la salud y la seguridad, y efectos sobre los recursos (energa, recursosnaturales, ecosistemas, biodiversidad, etc.). Por otro lado, se reconoce que los impactosambientales pueden tener un carcter nacional (contaminacin urbana), transfronterizo (lluviacida) y/o global (cambio climtico).

Los mecanismos a travs de los que el comercio tiene efectos sobre el medio ambiente,tanto positivos como negativos, son agrupados en cinco categoras:


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a) Los asociados a los flujos comerciales de determinados productos (efecto producto).b) Los asociados a los cambios en la tecnologa utilizada en la produccin (efecto

tecnolgico).c) Los relacionados con el nivel o escala de la actividad econmica total o efectos

macroeconmicos resultantes del acuerdo comercial (efecto escala).d) Los ligados a los cambios en la estructura o patrones de la actividad econmica o efectos

microeconmicos del acuerdo comercial (efecto estructura o composicin); ye) Los asociados a las consecuencias sobre la legislacin ambiental de los efectos legales o

de las polticas ligadas al acuerdo comercial (efecto reglamentario).La evaluacin ambiental debe realizarse, por regla general, en las etapas iniciales del

diseo de la medida o acuerdo comercial para poder integrar sus resultados en el proceso y ayudara disear su forma final. En ciertos casos, dependiendo del grado de complejidad del acuerdo, sepuede requerir de actualizaciones de la evaluacin a lo largo del desarrollo de las negociacionesque guen sus ltimas etapas. Finalmente, se recomiendan evaluaciones ambientales posteriores alacuerdo o medida comercial.

El grado de participacin y su profundidad depender del tipo de medida o acuerdo y delpas o pases involucrados. Se definen tres actores principales: representantes del gobierno nacionaly subnacionales, representantes del sector privado y participacin internacional. Los funcionariosambientales y comerciales del gobierno nacional debieran conducir la evaluacin ambiental,contando con representantes de los gobiernos provinciales y de otras reas del gobierno conexperiencia o responsabilidad en el acuerdo. La participacin del sector privado (ambientalistas,asociaciones empresariales, sindicatos, consumidores, universidades) dotar de mayortransparencia a la evaluacin y ayudar a identificar reas de sensibilidad ambiental. En cualquiercaso, el proceso de consultas con los actores no gubernamentales podra diferir entre pases porrazones polticas, legales o culturales, o de acuerdo al tipo de medida o acuerdo comercial. En elcaso de que los efectos ambientales sean transnacionales o globales se deben incluir consultas aterceros pases a lo largo del proceso de evaluacin. En los acuerdos comerciales se recomiendaestablecer mecanismos de cooperacin bilateral o multilateral entre los pases participantes a lolargo de la evaluacin.

El paquete de metodologas aplicable a cada evaluacin se disear de acuerdo a la medidao acuerdo comercial, recomendndose aproximaciones flexibles y prcticas. Las evaluacionesambientales dependern en gran medida de la informacin disponible de la evaluacineconmica de la medida o el acuerdo comercial, ya de por s difcil de desarrollar, y que en muchoscasos slo proveer de indicaciones generales sobre la direccin de los cambios econmicosmotivados por el acuerdo o medida. Por tanto, se requiere una evaluacin econmica previa o en lafase inicial de la evaluacin ambiental.

Para revisar los impactos ambientales potenciales se pueden adaptar las metodologasutilizadas por la evaluacin de impacto ambiental (EIA) aplicada a proyectos especficos. Sinembargo, dada la mayor complejidad de las medidas o acuerdos comerciales, la evaluacin sermenos detallada, aunque permitir determinar relativamente la magnitud y direccin de losimpactos ambientales potenciales.

Inicialmente, se establecer una lnea base de las condiciones ambientales a partir de lainformacin existente. Posteriormente, mediante modelos y otras tcnicas predictivas seanticiparn los efectos directos e indirectos sobre el uso de recursos, contaminacin, calidadambiental, etc., derivados de la medida o acuerdo comercial. Para superar las deficiencias deinformacin y las incertidumbres de todo proceso predictivo, se requieren anlisis de sensibilidad


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de hiptesis y predicciones mediante distintos escenarios. Pueden ser utilizados estudios de casopara ciertos tipos de impactos ambientales, sectores econmicos o reas geogrficas. Finalmente,para ponderar distintas opciones de poltica, es til incorporar tcnicas de evaluacin de polticascomo el anlisis de costo-beneficio.

La evaluacin de los efectos reglamentarios (estndares sobre procesos o productos,instrumentos econmicos, subsidios, etc.) difiere de la evaluacin de los efectos potenciales delcomercio sobre las variables ambientales. Requiere un anlisis legal o poltico para determinar lasimplicaciones legales o de polticas de usar legislaciones o polticas ambientales alternativas frentea los temas comerciales.

Los resultados de la evaluacin deben ser considerados, para lo cual es necesario establecermecanismos de control y seguimiento durante el proceso de elaboracin de la norma o medidacomercial y con posterioridad a su aplicacin. La incorporacin de los resultados de la evaluacinvariar pas a pas, pudiendo: a) modificar algunos aspectos del acuerdo o medida comercial; b)incluir salvaguardas ambientales; o c) desarrollar mecanismos ambientales complementarios queacompaen la medida o acuerdo comercial. En los acuerdos comerciales, las dos primerasposibilidades requieren de cooperacin entre los pases involucrados y negociaciones equilibradas.Los mecanismos complementarios requieren del desarrollo de legislacin ambiental y sistemas desancin y asistencia financiera.

Se recomiendan adems mecanismos de actualizacin y re-examen de las consecuenciasambientales, para adaptar las respuestas a las nuevas circunstancias o incluir temas tratadosinsuficientemente en la evaluacin.

4. Metodologa de evaluacin del impacto sobre lasostenibilidad para la Nueva Ronda de la OMC, UninEuropeaLa metodologa desarrollada por Kirkpatrick y Lee,7 en materia de evaluacin de impacto

ambiental de los acuerdos comerciales fue completada a mediados de noviembre de 1999 con elapoyo financiero de la Unin Europea (UE).8 Tiene como objetivo hacer una evaluacin cualitativaamplia de posibles impactos sobre la sostenibilidad,9 con especial nfasis en el anlisis de losobjetivos de negociacin de la Unin Europea ante una Nueva Ronda de NegociacionesComerciales Multilaterales de la OMC.

A travs de la evaluacin se busca identificar tipos de medidas mitigadoras que permitanmaximizar los impactos netos positivos de la negociacin comercial. La construccin de estametodologa se llev a cabo en dos fases. En la primera, de julio a septiembre de 1999, se revisaronestudios de casos, se hicieron consultas y se desarroll una metodologa de EIA para ser usada en lasiguiente fase. En la segunda fase, de septiembre a noviembre de 1999, se examina el impactopotencial sobre la sostenibilidad de cada medida que pueda ser incluida en las negociacionessubsecuentes.

7 Estos autores tienen numerosos documentos relacionados con el tema, destacando Methodologies for Sustainability Impact

Assessments of Proposals for New Trade Agreements: Some Issuess Relevant to their Future Development, que, examinando loselementos relevantes para el desarrollo de una metodologa de evaluacin, complementa el documento resumido en este apartado.

8 La necesidad de examinar los impactos ambientales de polticas, planes y programas est ampliamente reconocida por la Comisin

Europea, que impulsa activamente investigaciones que utilicen la Evaluacin Ambiental Estratgica, definida como un procesosistemtico de evaluacin de las consecuencias ambientales de iniciativas de programas, planes o polticas propuestas, que permitaasegurar que stas son plenamente incluidas y examinadas apropiadamente en las etapas iniciales de toma de decisiones en un planoequilibrado con respecto a las consideraciones econmicas y sociales.

9 Conocido en ingles como Sustainability Impact Assessment (SIA).


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Adopta la definicin de sostenibilidad de Naciones Unidas, el desarrollo es un cometido demltiples facetas para lograr una ms alta calidad de vida para toda la poblacin. El desarrolloeconmico, el desarrollo social y la proteccin ambiental son componentes del desarrollosostenible que dependen unos de otros y se refuerzan entre s.

Esta metodologa se concentra en medidas comerciales especficas con impactos ambientalesy sociales (de mayor o menor importancia) a travs de una evaluacin preliminar bajo criteriospreestablecidos. Se seleccionan y excluyen de la evaluacin aquellas medidas que no originanimpactos importantes en materia de sostenibilidad. Los temas que incluye el anlisis sonbsicamente los mismos de la agenda multilateral de comercio de la OMC (servicios, inversin,competencia, promocin de comercio, tarifas, derechos de propiedad (TRIPS), medio ambiente,barreras tcnicas, poltica de compras gubernamentales, normas, salud del consumidor, etc.). Lametodologa contempla, adems, la posibilidad de incluir en el anlisis otro tipo de elementos nocomerciales, seleccionados a travs de los siguientes criterios:

- Si un rea que puede ser afectada por una medida, ya est bajo tensin econmica, socialo ambiental.

- Si la medida adoptada puede acarrear consecuencias (positivas o negativas) econmicas,sociales o ambientales.

- Si la medida puede contribuir a generar impactos en el nuevo acuerdo.- Si la capacidad del rea afectada en materia de regulacin, institucional y financiera, es

suficiente para adoptar medidas adecuadas de mitigacin con los recursos existentes.La metodologa de la UE se aplica de manera ex-ante (antes de iniciar una Nueva Ronda de

la OMC). El enfoque utilizado est basado en la conformacin de tres tipos de escenarios quepueden compensar la incertidumbre de que las cosas cambien a lo largo de la negociacin. Estosescenarios son:

- Escenario base; ste supone que no habr acuerdo sobre las medidas consideradas y quelas disposiciones existentes prevalecern. ste puede ofrecer una base de datos (servirapara contrastar en caso de ausencia de liberalizacin comercial).

- Escenario intermedio; ste toma en cuenta la informacin suministrada por la UEpreparada para efectos de evaluacin nicamente.

- Escenario de liberalizacin comercial; ste presupone la aceptacin general de unaliberalizacin comercial ms amplia y rpida, as como medidas de apoyo para eliminarlas prcticas de mercado discriminatorias. Dentro de este escenario no estnconsiderados cambios para mitigar impactos negativos en el plano social y ambiental.

Esta metodologa propone una serie de instrumentos de carcter econmico que incluyenmodelos de equilibrio general computables (CGE) o de equilibrio general aplicado (AGE), anlisisde costo/beneficio y anlisis economtricos de estimacin, combinados con estudios de casos quepermitan medir los distintos tipos de impacto.

Entre los principales modelos y tcnicas de proyeccin en la evaluacin de los impactosambientales, esta metodologa propone:

Modelos de equilibrio general computable:- Modelo de equilibrio general ambiental (GREEN).- Modelo de anlisis de equilibrio entre comercio y medio ambiente (TEQUILA).- Proyecto de anlisis del comercio global (GTAP).


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Modelos de evaluacin ambiental que establecen vnculos entre ciertas variableseconmicas y sus efectos ambientales.

Modelos de ecuaciones simultneas.

Diagramas de causa y efecto.

Redes.

Tcnicas de evaluacin de polticas, tales como el anlisis de costo-beneficio ampliado(CBA) y el anlisis multicriterio (MCA).

Anlisis de escenarios.Esta metodologa adems de contemplar estudios de caso, sugiere utilizar otros instrumentos

de corte social para medir distintos tipos de impacto como: lista de control, encuestas, entrevistas,matrices, enfoques consultivos y de participacin, etc. Por otra parte, tambin sugiere ampliar losmodelos econmicos (CGE) utilizando una matriz de contabilidad social suficientementedesagregada.

Los mtodos de evaluacin (cualitativos) utilizados para medir los impactos sociales, por logeneral, hacen nfasis en los procesos mediante los cuales se ponen en prctica las evaluaciones.Esta metodologa pone mayor nfasis en las consultas y participacin, que en la aplicacin demodelos ms sofisticados de anlisis y evaluacin.

Grfico 2TIPOS DE IMPACTOS DE LOS ACUERDOS COMERCIALES SOBRE EL

DESARROLLO SOSTENIBLE

Fuente: Colin Kirkpatrick y Normal Lee (marzo 2000).

MarcoRegulatorio

e

ImpactosAmbientales

ImpactosEconomicos

Cambios en medidasRelativas al comercio

ImpactosAmbientales

ImpactosSociales

DesarrolloSustentable

Impactos directos

Impactos porretroalimentacin

Impactos indirectos (secundarios)

Impactosregulatorios


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Una preocupacin ha sido la extensin de los modelos de comercio existentes, sin unaadaptacin suficiente para evaluar los impactos ambientales y sociales dado que: a) este tipo deimpactos est asociado particularmente con mercados imperfectos y condiciones de desequilibrio y;b) las variaciones en estos impactos a nivel local y entre grupos socioeconmicos distintos puedenser grandes, adems de que las medidas son bastante multi-dimensionales y semi-cuantitativas ensu naturaleza.

La metodologa de la UE evala los efectos de las regulaciones a travs de: un anlisis delimpacto socioeconmico, un anlisis de distribucin, un anlisis que mida los efectos de lasregulaciones sobre la competencia y un anlisis fiscal, presupuestal y de normas especficas.

En materia de sostenibilidad, la metodologa de la UE ha construido grupos de indicadorespor tema: econmicos (ingreso promedio real, empleo, formacin neta de capital); sociales(equidad y pobreza, salud, educacin) y; ambientales (calidad ambiental, diversidad biolgica,dotacin de recursos naturales, etc.). Sin embargo, no siempre los impactos sociales y ambientalesson detectados a travs de los indicadores, para lo cual es conveniente el estudio de casos.

Los resultados de la evaluacin de la UE van a permitir conocer posibles reas donde debanaplicarse medidas de mitigacin,10 para reducir o eliminar los impactos negativos mayores. Estasincluyen medidas colaterales que mejoren el impacto de diversas disposiciones relacionadas con elcomercio sobre el desarrollo sostenible.

La metodologa contempla una serie de elementos que contribuiran en el uso de medidas depoltica en materia de mitigacin, entre ellas estn: desarrollo sostenible; armonizacin de losreglamentos; intereses en materia de desarrollo, y coordinacin de las polticas.

Los criterios, contemplados por la metodologa de la UE, en los que se basa la seleccin demedidas de mitigacin son pertinencia, factibilidad, costo-efectividad, compatibilidad y coherenciacon las normas de la OMC y complementariedad con otras iniciativas de desarrollo sostenible.

Los modelos, por lo general, analizan los impactos ambientales de corto y mediano plazo(hasta 15 aos) de las medidas comerciales. Este es un elemento importante para los negociadoresya que ellos requieren una medida del beneficio neto actual del acuerdo comercial. Adems, dadoque el desarrollo sostenible es considerado como un objetivo de largo plazo, el paquete de medidascontenidas en el acuerdo comercial debe ser evaluado con una perspectiva de largo plazo. Por lotanto, ciertos factores (cambios en las tecnologas, cambios en el estilo de vida, tasas decrecimiento econmico y de la poblacin, capacidad de carga y stocks de recursos) implcitos en elcorto y mediano plazo necesitan hacerse explcitos en el largo plazo.

En el largo plazo, tambin sern necesarias las medidas de mitigacin y mejoramiento, queprobablemente estarn ms orientadas por los principios sobre los cuales estn basadas (quincontamina paga, quin usa paga, principio precautorio) y hacia la capacidad institucional y loscompromisos para implementar polticas consistentes con estos principios. Por tanto, losindicadores de desarrollo sostenible centrales, que principalmente son indicadores objetivos, debenser complementados con indicadores del proceso.

10 Las medidas de mitigacin son definidas en la metodologa como aquellas que pueden hacer que el impacto general en el desarrollosostenible sea ms favorable reduciendo los impactos negativos e incrementando los impactos positivos que estn asociados con lasmedidas especficas que considera la nueva Ronda de Negociaciones Multilaterales de Comercio.


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5. Metodologa de evaluacin de impacto ambiental de laComisin para la Cooperacin Ambiental (CCA)La Comisin para la Cooperacin Ambiental (CCA) fue creada en el marco del Acuerdo de

Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte (ACAAN), firmado por los gobiernos de Canad,Mxico y Estados Unidos.

En el artculo 10 del ACAAN se le ordena a la CCA hacer un anlisis continuo de los efectosambientales del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte a travs de la aplicacin de unametodologa.

El objetivo de la metodologa de Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) de la CCA serefiere al anlisis de los efectos del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN)sobre el medio ambiente. Su alcance se basa en la definicin del prembulo que el TLC adoptpara los fines de acuerdo. Esta es muy amplia y abarca los principios, normas, reglas yprocedimientos contenidos en el acuerdo. Consiste en una amplia gama de temas, no slocomerciales sino tambin de inversin y de administracin de la regin.11

En cuanto a la esfera temporal, la definicin del TLC toma en cuenta lo que denomina: losefectos anticipatorios y los efectos confirmacin. Los primeros incluyen el ajuste estratgico de laspartes antes de la entrada en vigor del acuerdo y los segundos se refieren a la consolidacin de loscambios en el proceso, la codificacin de las prcticas existentes y la reafirmacin de la actividadeconmica y empresarial vigente.

El alcance de la CCA es amplio e incluye la inversin. Los flujos transfronterizos de IEDestn estrechamente vinculados al comercio, especialmente los flujos generados por las empresastransnacionales (ET) con alto nivel de integracin, al aportar capital, tecnologa, gestin, etc.Adicionalmente, se consideran tanto las inversiones en nuevos activos como las alianzasestratgicas y las fusiones y adquisiciones (M&A) entre los pases socios del acuerdo (CCA, 1996).

Esta metodologa considera que una evaluacin correcta de los impactos econmicos que sedesprenden de un acuerdo comercial debiera tomar en cuenta otros factores econmicos quetambin impactan a la economa, tales como: los macroeconmicos internos (crecimiento,produccin, demanda, consumo, ingreso, etc.), los microeconmicos internos (concentracin de lasempresas en una industria, sistema bancario, dinmica de mercado laboral, etc.) y losmacroeconmicos internacionales (tipos de cambio, saldos de cuenta corriente y niveles deconsumo).

Respecto a las relaciones de causalidad entre liberalizacin comercial y crecimientoeconmico y si ste influye sobre el desarrollo sostenible, la metodologa de la CCA parte porestablecer un amplio contexto para el sector o actividad que se pretende analizar, reconociendo queel impacto ambiental es producto de gran variedad de factores, muchos de los cuales no tienenrelacin directa con el TLCAN. Por dicha razn, es necesario utilizar en el anlisis todos losfactores arriba mencionados.

La metodologa del CCA ofrece cuatro vas para establecer la relacin entre los efectoseconmicos que se desprenden del comercio y los posibles impactos ambientales.1. Produccin, gestin y tecnologa; se trata de sistemas de tecnologa y gestin utilizados por

unidad de produccin que desarrolla actividades de comercio e inversin relacionadas con elTLCAN. Entre las variables que comprende estn: insumos, tecnologa de produccin,

11 Algunos de los temas del marco de la metodologa de la CCA son: modificaciones de las reglas del acuerdo (de bienes y servicios,aranceles y medidas fronterizas); instituciones del TLC; flujo comercial; flujo de inversin transfronterizo y; otros elementoseconmicos condicionantes que permiten establecer el vnculo que existe entre el TLC, el comercio y la inversin transfronterizos.


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tecnologa fsica, normas de gestin, caractersticas y precios de los productos yconcentracin sectorial y geogrfica. Pueden producirse efectos negativos cuando no secuenta con tecnologa, gestin o infraestructura adecuada, as como la institucionalidad paramanejar crecimientos generados por el comercio.

2. Infraestructura fsica; sta se refiere al carcter y al impacto ambiental de la infraestructurafsica que apoya a las unidades de produccin en un lugar determinado y las vincula con susinsumos y clientes. Es necesario considerar otras variables como por ejemplo: la capacidadde infraestructura existente, la correlacin entre la capacidad y la actividad concentrada,escala de transporte o distribucin, etc.

3. Organizacin social; hace referencia a la forma de comportamiento colectivo en un contextode organizaciones sociales. Cuando se analizan los impactos de las organizaciones se debentomar en cuenta otras variables tales como: derechos de propiedad, coalicionestransnacionales, migracin, etc.

4. Poltica gubernamental; sta incide a travs de la promocin de programas que puedenafectar los impactos potenciales de la liberalizacin. Los gobiernos son quienes hacencumplir las regulaciones ambientales sobre produccin y tecnologa.Por ltimo, la metodologa de la CCA no contiene disposiciones explcitas en materia de

recomendacin de poltica. Lo que s considera es que las metodologas debieran facilitarresultados que permitan una intervencin efectiva por parte de las autoridades.

Esta metodologa propone realizar anlisis ex-post para evaluar las caractersticas delTLCAN y analizar tanto los efectos positivos como los negativos sobre el medio ambiente delconjunto de esa subregin (Amrica del Norte). Este enfoque, a diferencia de lo planteado en elacuerdo, contempla un plazo mayor de 5 aos para realizar una evaluacin ex-post por dos razones:1) la aplicacin plena del TLCAN an est en marcha y por tanto los efectos econmicos plenosdel acuerdo an no estn claros; 2) los impactos ambientales originados por reformas en polticascomerciales tienen un rezago mayor a 5 aos.

Los modelos de evaluacin econmica se han ampliado con el fin de incluir los impactosambientales. En este sentido se plantea la utilizacin de dos modelos que permiten establecer larelacin entre comercio y medio ambiente en Amrica del Norte: el modelo CGE desarrollado porla OCDE, y el modelo del GTAP. Existen algunos inconvenientes para la aplicacin de estosmodelos cuando se trata de analizar variables no econmicas (anlisis cualitativos). Por lo tantoresulta complicado el anlisis conjunto de indicadores econmicos, ambientales y sociales en unslo modelo.

La institucionalidad que se desprende de la metodologa de la CCA est claramenteestablecida en el ACAAN y slo se utilizan las vas institucionales previstas en l. Este prev lasconsultas pblicas por parte del CCA para todos los proyectos.

En el diseo de la metodologa particip un grupo multidisciplinario de expertos deAmrica del Norte bajo la supervisin del Secretariado de la CCA. A travs de la conformacin degrupos interdisciplinarios integrados por representantes gubernamentales de los tres pases ymediante reuniones y seminarios se presentaron casos que fueron evaluados uno a uno, sin que laevaluacin fuera objeto de consultas a los pases socios (CCA, 1996).

Tanto Canad como Estados Unidos basaron su evaluacin del TLCAN en un enfoquecompatible con el de la OCDE. En Estados Unidos fue elaborado por un grupo interministerialliderado por la Oficina de Comercio de Estados Unidos (USTR) y en l participaron los Ministeriosde Relaciones Exteriores, Hacienda, Comercio, Transportes, Agricultura, Justicia y la Agencia deProteccin Ambiental, entre otros. El estudio realizado se bas en un trabajo anterior (febrero de


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1992) sobre asuntos ambientales entre Estados Unidos y Mxico. Al presentarlo a la ciudadana,siete organizaciones no gubernamentales hicieron comentarios, que fueron incluidos en el informefinal de 1994.

En Canad, el informe sobre el TLC fue realizado por un Comit de Impacto Ambiental. EsteComit llev a cabo consultas en una serie de temas. Se reuni con representantes de los grupos denegociadores canadienses para discutir los

Evaluacion Ambiental en Acuerdos Comerciales

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