Evaluación de la política de cambio climático · 2019-04-18 · Page 2 Evaluación de políticas...

Taller “Perspectivas y retos para la evaluación de la política nacional de

cambio climático en México”

Aaron Zazueta

Oficial de Evaluación en Jefe, OEI-GEF

México D.F., 11 de febrero de 2015

Evaluación de la política de cambio climático

Evaluación de políticas de cambio climático

• Perspectivas y retos de la evaluación de políticas del cambio climático tratados en distintos foros: – Conferencia Climate-Eval en noviembre de 2014 – Evaluaciones del GEF 2013, Banco Mundial 2014, AIDB

2014 – OCDE 2014 – AEA 2013

• El cambio climático se reconoce cada vez más como un “problema perverso (wicked problem)”.

• Es un proceso complejo: – Marcos temporales no lineales y de largo plazo; – Interacción de múltiples factores y escalas.

Preguntas clave para la evaluación de políticas de cambio climático

• ¿Las políticas e intervenciones se encuentran en el camino correcto para alcanzar los objetivos de mitigación y adaptación al cambio climático?

• ¿De qué manera pueden mejorarse las políticas e

intervenciones?

Retos para la evaluación de políticas de cambio climático

• Evaluar los resultados a largo plazo de las políticas, los cuales se verán afectados por múltiples factores, entre otros:

– condiciones imprevistas;

– diferentes escalas.

• Realizar las evaluaciones a pesar de los vacíos de información y de las deficiencias en los sistemas de recopilación de datos.

• Evaluar la política en su conjunto en lugar de intervenciones específicas.

Retos en los datos

• Deficiencias en el monitoreo:

– Demasiados indicadores;

– Datos incompletos;

– Inconsistencia en los datos;

– Falta de armonización de los sistemas de cuantificación de emisiones de CO2.

Emisiones totales anuales de gases de efecto invernadero (GEI) antropogénicos

IPCC, AR5 WGIII SPM

• El CO2 tiene menor potencial de calentamiento atmosférico (PCA) que otros GEI.

• El CO2 no es el único GEI, es el principal.

• Las emisiones de CO2 por la quema de combustibles fósiles y los procesos industriales contribuyeron con casi 78% del total de emisiones de gases de efecto invernadero entre 1970 y 2010.

Emisiones totales anuales de GEI antropogénicos por grupos de gases 1970-2010

Emis

ion

es

de

GEI

GEI PCA*

CO2 1

CH4 21

N2O 310

Gases fluorados (HFCs), (PFCs), (SF6)

140 - 23,9K

*PCA = Potencial de calentamiento atmosférico de acuerdo al Segundo Informe de Evaluación, utilizado para la presentación de reportes ante la CMNUCC.

Diferentes definiciones, objetivos y métodos de cuantificación

Institución Objetivos Metodologías

GEF Distinción entre reducciones directas e indirectas de emisiones, y directas posteriores al proyecto; 1) normas y etiquetado, 2) reglamentos de construcción a nivel municipal, 3) ejemplos y difusión y 4) instrumentos financieros.

Se cuenta con métodos de cuantificación de GEI ex ante para reducciones directas en los sectores : transporte, energías renovables y eficiencia energética; quedan por desarrollar metodologías para el sector usos del suelo, cambios en el uso del suelo y silvicultura (USCUS) y el sector urbano.

FAO-PNUD-PNUMA

Reducción de emisiones asociadas a la deforestación y la degradación.

Cambios en el uso del suelo y en la cubierta vegetal.

Banco Mundial

Desarrollo sostenible, difusión de conocimiento, alianzas público-privadas.

Proceso regulatorio del Mecanismos de desarrollo limpio (MDL) y contribución al desarrollo de reglas de abajo hacia arriba para el MDL.

Kioto - MDL Carbono comercializable, desarrollo sostenible, consecución de metas de reducción de emisiones costo-eficiente.

Métodos de cuantificación exhaustivos para el carbono con una amplia gama de atributos (sector, desplazamientos, GEI objeto, etc.).

CMNUCC Estabilización de las concentraciones de GEI para prevenir interferencias antropogénicas peligrosas.

El Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico y Tecnológico (OSACT) se ocupa de los aspectos metodológicos y científicos relacionados con la Convención y el proceso del Protocolo de Kioto.

IPCC Lineamientos para inventarios nacionales de GEI; ninguna metodología específica para la cuantificación de GEI sino un marco y conceptos generales.

Recopilación de evidencia científica.

Cada una de las fuentes principales de emisiones se ve afectada por distintos factores y condiciones

35% 24% 21% 14%

6,4%

Sector energético

Agricultura, bosques y

otros usos del suelo

Industria Transporte

Construcción

IPCC, AR5 WGIII SPM

Diferentes fuentes de emisiones requieren métodos distintos

Factor de conversión: Varía en el tiempo y de acuerdo con el lugar debido a la falta de estándares internacionales de cuantificación. Se utilizan medidas distintas para cuantificar las emisiones – EEUU: CAFE (mpg); UE: NEDC (g CO2/km); Japón: JC08 (l/km); Armonizado: WLTC.

Ambigüedad en las definiciones: Las definiciones científicas cambian a medida que avanza el conocimiento, lo que dificulta la operacionalización de las mismas. Por ejemplo:

- EEUU: cubierta terrestre y cambios en el uso del suelo (LCLUC, por sus siglas en inglés);

- IPCC: agricultura, silvicultura y otros usos del suelo (ASOUS);

- CMNUCC: uso del suelo, cambios en el uso del suelo y silvicultura (USCUS).

• Las barras de error representan las desviaciones estándar causadas por paquetes específicos de tecnologías vehiculares.

Fuente: Kühlwein, 2014

Evaluando resultados de largo plazo y múltiples factores y escalas

Enfoques de la teoría del cambio:

Se utilizan para evaluar el avance en el desarrollo de las condiciones necesarias y suficientes para que una intervención de política pública alcance su objetivo de largo plazo.

Teoría básica del cambio

Impact

Reduced

Threats to

GEB

Enhanced

status of

GEB

OutcomeOutputsState/

condition

State/

condition

Assumption Assumption Assumption

Threats Based AnalysisOutcomes-Impacts TOC AnalysisProject Logframe Analysis

Evaluar los

efectos

directos del

proyecto

Evaluar

cómo estos

efectos

conducen a

un impacto

Evaluar si el

impacto

realmente

ocurrió

Análisis del marco lógico del proyecto

Análisis de resultados-impactos a través de una teoría del cambio Análisis basado en amenazas

Supuesto Supuesto Supuesto

Productos Resultado Estado/ Condición

Estado/ Condición

Impacto

Amenazas reducidas para los BAM

Mejor estado de ambiental

Actores

Tecnología

Factores históricos Condiciones internacionales

Política o

intervención

Las políticas forman parte de un sistema complejo

Enfoque de la teoría del cambio – una heurística

Política Objetivo de largo plazo

• Una herramienta para evaluar los avances en la consecución de un resultado de largo plazo:

– en qué medida se cumplen las condiciones;

– trayectorias causales;

– avance del impacto alcanzado.

• Una herramienta para generar conjuntos de datos consistentes.

Enfoque de la teoría del cambio

CONDICIONES PARA ALCANZAR OBJETIVOS DE LARGO PLAZO

ESTRATEGIAS DE IMPLEMENTACIÓN

Tecnologías y enfoques

Mecanismos y organismos de implementación

Mecanismos financieros para la implementación

•Promover a quienes abogan por la iniciativa •Aprovechar iniciativas prometedoras

•Elevar el perfil de las iniciativas •Eliminar barreras •Innovación

CAPACIDAD INSTITUCIONAL

Marcos políticos, legales y

regulatorios

Estructuras y arreglos

institucionales

Procesos informales para construir confianza y

resolver conflictos

CONOCIMIENTOS E INFORMACIÓN

Intercambio y acceso a la

información

Medios de alcance a actores

relevantes

Conocimientos Monitoreo y evaluación

Habilidades











regulatorios


institucionales


resolver conflictos



información

Medios de alcance a los

actores relevantes


Habilidades



IMPACTO

Mejores condiciones para los seres humanos

y el ambiente. Reducción del estrés.









regulatorios


institucionales


resolver conflictos



información

Medios de alcance a los

actores relevantes


Habilidades

ESTADOS INTERMEDIOS



IMPACTO









regulatorios


institucionales


resolver conflictos



información

Compromiso de los actores

relevantes


Habilidades

ECONÓMICAMENTE VIABLE

SOCIALMENTE ACEPTABLE

AMBIENTALMENTE RESPONSABLE

CAMBIO DE CONDUCTA

AMPLIA ADOPCIÓN

•Sostenibilidad •Mainstreaming •Reproducción

•Implementación a amplia escala •Transformación del mercado

Mejores condiciones para los seres humanos

y el ambiente. Reducción del estrés.

Cumplimiento de las

condiciones

Amplia adopción

• Mainstreaming:

– Integrar problemas ambientales globales en políticas e

instrumentos administrativos de más amplio alcance.

Amplia adopción

• Reproducción:

– Tecnologías o enfoques comprobados son reproducidos a una escala comparable, a menudo en diferentes áreas o regiones.

Amplia adopción

• Implementación a mayor escala:

– Se expande la actividad para abordar el problema a escalas geográficas, ecológicas o administrativas más amplias.

Amplia adopción

• Transformación del mercado:

– Puede comprender cambios tecnológicos, reformas de políticas o regulatorias, así como instrumentos financieros, que influyan en la oferta y demanda de bienes y servicios, los cuales probablemente contribuyen a los BAMs.

PRODUCTOS Y RESULTADOS DEL GEF

ESTADOS INTERMEDIOS


Pilotos para implementar

tecnologías de energías renovables (ER),

instalación de capacidades para ER,

electricidad y producción de calor a

partir de ER.

Creación de mecanismos de

financiamiento para energías renovables

(subsidios y financiamiento

condicional; mitigación de riesgos tecnológicos;

microfinanciamiento)

Marco político, legal y regulatorio para brindar:

Enfoques regulatorios

(cuotas obligatorias de generación de

ER

Desarrollo de capacidades

institucionales

Incentivos (reducción de

impuestos, tarifas de

alimentación, etc.)

Intercambio de información y

creación de conocimiento para a) Formuladores de

políticas b) actores en el

mercado c) consumidores

CAMBIO DE CONDUCTA

AMPLIA

ADOPCIÓN



Reduce costo inicial y demuestra viabilidad Eliminación de barreras

Informa y respalda

Informa y respalda

- TRANSFORMACIÓN DEL MERCADO: Menos barreras de acceso y grandes incentivos para las inversiones en tecnologías de ER, capacidades

- El sector privado aumenta las inversiones - Los consumidores incrementan el uso de ER - Los formuladores de políticas participan mayormente en el diseño e implementación de condiciones facilitadoras para las ER

LEYENDA

CCM-3

Iniciativa/resultado del GEF

Avance hacia el impacto

Impacto / BAM

Actividad central del GEF

Elementos no contemplados en la estrategia

Vínculo con otros objetivos o FA

Demostración de viabilidad

- Cambio s en la estructura de incentivos - Eliminación de barreras sobre capacidades

Trayectoria

Transformación del mercado residencial de focos en México (ILUMEX)

Financiamiento del GEF/ Noruega: febrero de 1995 a diciembre de 1997

La CFE siguió apoyando la iniciativa.

Impacto ambiental:

• Reducción de 764,000 toneladas de carbono para 1997. • Ventas de focos fluorescentes compactos (CFL, por sus siglas en inglés) en México:

– 2.7 millones en 2000 (1% del mercado);

– 58 millones en 2010 (20% del mercado).

Reproducción a diciembre de 2012:

• La CFE expandió la implementación de 2 zonas a 7 estados.

• Se retomaron elementos del proyecto en 11 países latinoamericanos.

Mainstreaming:

• El proyecto se utilizó como referencia para el diseño del programa nacional de ahorro de energía eléctrica de la CFE.


Logros a diciembre de 2012:

• Cambios en las preferencias de los consumidores en materia de iluminación residencial;

• Desarrollo de capacidades en los sectores público y privado para atender la nueva demanda;

• El Fideicomiso para el Ahorro de Energía Eléctrica (FIDE) adoptó los modelos de ILUMEX para modificar el mercado de motores de alta eficiencia;

• Se fortaleció el programa de ahorro energético de la CFE, incluyendo la promoción de la ventas de CFL.


Una norma publicada en 2010 prohibió la venta de iluminación ineficiente a partir de diciembre de 2013.

Condiciones para la transformación del mercado:

• El costo de los CFL disminuyó de 14 US$ en 2000 a 3US$ en 2010;

• Reducción de los subsidios al consumo residencial de electricidad en 2002;

• La CFE es la institución adecuada para llevar a cabo la iniciativa;

• La iniciativa está alineada con las prioridades nacionales: reducir la energía térmica, reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, mejorar la calidad del aire, desarrollo de nuevas inversiones.

Interpretación de los hallazgos a la luz de las lecciones aprendidas

• Los cambios toman tiempo y no son lineales/ intervienen puntos de inflexión. – México: Uso Racional de la Iluminación en México

(ILUMEX): • El cambio “despegó” después de 2002;

• Luego de que se cumplieron las condiciones necesarias.

– Situación similar en la adopción de energías renovables en Alemania: • En 1970 la tasa de adopción era de aprox. 1% al año;

• Para 2005 la tasa de adopción alcanzó 10%.

Agregación, estandarización y análisis de los hallazgos de los estudios de caso

• La aplicación del enfoque de la teoría del cambio a múltiples casos provee datos comparables sobre: – El avance en el desarrollo de condiciones

necesarias/suficientes;

– Los factores que facilitan o dificultan el avance;

– El papel de diferentes actores.

• Tipos posibles de análisis: – Estadístico;

– Análisis Cualitativo Comparativo.

Ejemplo: Avances hacia la transformación del mercado en 18 proyectos del GEF

País ID del

GEF

Abreviatura Calificación del

impacto

Soste

nib

ilid

ad

Re

pro

du

cció

n

Au

me

nto

de

escala

Transformación del mercado

Calidad del

producto

Más y mejores

proveedores

Mayor

demanda

Reducción de

costos

México 575 Ilumex Alto x x x x x x x

México 1155 BRT Alto x x x x x

China 446 CREDP Alto x x x x x x

China 622 TVE II Alto x x x x

China 943 CRESP Alto x x x x x x

India 325 CBM Importante x x x

India 370 Biometanización Importante x x x x

India 386 Hilly Hydel Importante x x x x x x x

México 784 Gas de vertedero Importante x x x

India 76 Energía alternativa Importante x x x x x

India 112 PVMTI Moderado x x x x x

México 643 Agricultura Moderado x x x x x

India 404 Eficiencia energética Moderado x x

Rusia 1646 Educación Moderado x x

China 941 FCB I No se pudo

evaluar x

China 2257 FCB II No se pudo

evaluar

Rusia 292 Calderas Poco o nada

México 1284 Viento Poco o nada

Patrones observados en 18 casos

• Se observó adopción en 17 casos.

• 14 proyectos produjeron cambios de mercado en uno o más de los siguientes aspectos:

– Mejor calidad del producto;

– Más y mejores proveedores;

– Mayor demanda de tecnología o prácticas sustentables de energía;

– Menores costos incrementales.

• Los proyectos con el mayor avance para alcanzar el impacto deseado fueron aquéllos que adoptaron enfoques integrales ante las barreras de mercado y que también incluyeron reformas políticas.

• El enfoque se está utilizando para evaluar el avance para alcanzar el impacto planeado de toda la cartera de proyectos concluidos del GEF (más de 900 proyectos).

La complejidad del cambio climático y las deficiencias en los datos plantean retos importantes

Existen nuevas tecnologías prometedoras para enfrentar los retos en los datos: • Percepción remota; • GIS; • Telefonía móvil; • Microsensores; • Herramientas informáticas para la gestión y el análisis de

grandes volúmenes de datos (big data).

Todavía falta fortalecer el monitoreo y la evaluación: • Armonizar los estándares y la cuantificación de CO2

• Mejorar los indicadores en el tema de adaptación – Beneficios múltiples; – Pérdidas y ganancias (trade-offs).

Enfoques de la teoría del cambio

• Brindan una herramienta para desarrollar conjuntos de datos comparables sobre diferentes sectores e intervenciones.

• Ayudan a evaluar si estamos en el camino correcto, y pueden mejorarse a la luz de nueva evidencia y aprendizajes.

• Requieren un conocimiento sólido de la materia objeto de análisis.

Riesgos de los enfoques de la teoría del cambio

• Adopción de cadenas lineales de causalidad.

• Involución: la fragmentación excesiva vuelve a las teorías del cambio muy complicadas.

• Excesivo enfoque en la cadena de causalidad del proyecto o política puede ocultar las consecuencias imprevistas de la intervención.

• Uso insuficiente o inexistente del conocimiento científico más actualizado.

LO QUE SÍ SABEMOS: HAY QUE DEJAR DE SUBSIDIAR LO INCORRECTO

Combustibles fósiles vs. energías renovables

(IEA 2013; IMF 2013, WRI 2014)

$2t (incluyendo las

externalidades)

$500b Subsidios a los

combustibles

fósiles

$100b

Subsidios a las

energías renovables

Gracias

Aaron Zazueta [email protected]

Evaluación de la política de cambio climático · 2019-04-18 · Page 2 Evaluación de políticas...

Documents

Transcript of Evaluación de la política de cambio climático · 2019-04-18 · Page 2 Evaluación de políticas...