Estudio temático sobre Desarrollo Económico Regional€¦ · disposición su tiempo, ... APEGA...

Estudio temático sobre

Desarrollo Económico

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Estudio temático sobre

Desarrollo Económico Regional

Perú

preparado por:

SISTME / Mesopartner

Dr. Ulrich Harmes-Liedtke Martin Dellavedova

Dirección y Coordinación

Anke Kaulard Consultora Estudio País

Perú

Janet Quijada Fano

Asistente de Facilitación

Dr. Andrés Matta Consultor Análisis de Redes

Marcus Jenal

Consultor Narrative Sense Making

Perú, 11 de abril 2014

Regional

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Agradecimiento

Por su participación activa dirigimos nuestro agradecimiento a quienes, en representación de sus instituciones, contribuyeron de manera activa a la realización del presente estudio:

Gobierno Regional de San Martín, Universidad San Martín de Porres, Expertisse Consultores, CÁRITAS, Empresa Minera Milpo, Centro Guamán Poma de Ayala, ConectaDEL, Ministerio de Producción, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, USAID, CGDD, ASOCAM - Servicio Regional de Gestión de Conocimientos para América Latina, Pontificia Universidad Católica del Perú - PUCP, Programa Mundial de Alimentos,. De manera enfática agradecemos a las entidades ejecutoras y contrapartes de FOMIN que pusieron a disposición su tiempo, capacidades e interés en reconstruir su ruta aprendizaje para efectos del desarrollo de los estudios en caso documentados en este informe.

COPEME

APEGA Nuestras especiales muestras de agradecimiento están dirigidas a la ONG World Vision, a sus contrapartes y a sus respectivos grupos meta, por la apertura en compartir sus prácticas y aprendizajes en el marco del proyecto “Quiruvilca” en Perú. Nuestro agradecimiento se dirige de igual manera a los equipos de FOMIN en Perú y en Washington D.C., por la constructiva posibilidad de establecer un diálogo de aprendizaje en tan importante tema para el desarrollo de Perú y Latinoamérica.

Equipo Consultor SISTME / Mesopartner

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Índice

1 Introducción .......................................................................................................................................... 8

1.1 Antecedentes, alcance y objetivos .................................................................................................. 8

1.2 Enfoque de investigación y metodología ......................................................................................... 9

1.3 Estructura del estudio .................................................................................................................... 11

2 El entorno político, económico e institucional para el DER en Perú .................................................. 11

2.1 Entendimiento DER en Perú .......................................................................................................... 11

2.2 Línea de vida DER en Perú ............................................................................................................. 12

2.3 Políticas nacionales Pro-DER en Perú ............................................................................................ 21

2.4 RED-Scope ...................................................................................................................................... 24

2.4.1 Aplicación del RED-Scope a nivel nacional .......................................................................... 25

2.4.2 Primeras experiencias con la aplicación de RED-Scope a nivel sub-nacional ..................... 28

2.5 Institucionalidad DER ..................................................................................................................... 29

2.1.1 Redes de actores ................................................................................................................. 31

3 Trayectoria y experiencia del FOMIN .................................................................................................. 37

3.1 Las olas DER en Perú ...................................................................................................................... 37

3.2 Estudios en caso ............................................................................................................................. 39

3.3 Programa de Promoción de Conglomerados – Articulando MYPERU ........................................... 42

3.3.1 Datos básicos del proyecto/ programa ............................................................................... 42

3.3.2 Aspectos centrales del estudio en caso .............................................................................. 42

3.4 Proyecto de articulación de pequeños productores y MYPES en mercados gastronómicos ........ 53


3.4.2 Aspectos centrales del estudio de caso .............................................................................. 53

3.5 Alianza para el Desarrollo Económico Sostenible de Quiruvilca ................................................... 65


3.5.2 Aspectos centrales del estudio en caso .............................................................................. 65

4 Orientación estratégica y reflexiones finales ...................................................................................... 78

4.1 Orientación hacia la cuarta ola (lecciones aprendidas) ................................................................. 78

4.2 Alianzas para la incidencia política y la escalabilidad .................................................................... 83

Bibliografía .............................................................................................................................................. 85

4

Listado de figuras

Figura 1: Determinantes de la competitividad sistémica ............................................................................. 9

Figura 2: Las cuatro olas DER ...................................................................................................................... 13

Figura 3: Niveles de planeamiento en Perú ................................................................................................ 23

Figura 4: Resultados del ejercicio de aplicación del primer prototipo RED-Scope Perú ............................ 25

Figura 5: Red 1: Instituciones influyentes en la Agenda del DER (señalados los encuestados) ................. 33

Figura 6: Red 2: Vínculos entre instituciones que trabajan en DER (señalados los encuestados) ............. 34

Figura 7: Centralidad de grado en Redes de influencia en la Agenda del DER ........................................... 35

Figura 8: Resultados cuantitativos iniciativas de conglomerados .............................................................. 44

Figura 9: Mapeo de actores biocomercio y ecológico Lima ........................................................................ 57

Figura 10: Mapeo de Actores DER La Libertad............................................................................................ 72

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Abreviaciones

ANGR Asociación Nacional de Gobiernos Regionales

ANPE Asociación Nacional de Productores Ecológicos

APEGA Sociedad Peruana de Gastronomía

APODER Programa de Apoyo a la Descentralización de Espacios Rurales

APOMIPE Programa de Apoyo a la Micro y Pequeña Empresa en el Perú

ASBANC Asociación de Bancos del Perú

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CCDP Comité Directivo Público-Privado

CEPAL Comisión Económica de América Latina y el Caribe

CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico

CETPRO Centros de Educación Técnico Productiva

CIDA Canadian International Development Agency

CODET Comité de Desarrollo Económico Territorial de Lima Norte

CONCADEL Concertación y Capacitación para el Desarrollo Económico Local

CONECTADEL Programa Regional de Formación para el Desarrollo Económico Local con Inclusión Social

CONFIEP Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas

CONVEAGRO Convención Nacional el Agro Peruano

COPEME Consorcio de Organizaciones Privadas de Promoción al Desarrollo de la Pequeña y

Microempresa

CORETARA Consejo Regional de la Tara

DCE Directorio del Consorcio Ejecutor

DEL Desarrollo Económico Local

DER Desarrollo Económico Regional

DET Desarrollo Económico Territorial

ESAN Escuela Superior de Administración de Negocios

FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones

FONCODES Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social

FONDOEMPLEO Fondo Nacional de Capacitación Laboral y Promoción del Empleo

FONIPREL Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local

GIZ Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (Cooperación Técnica Alemana)

IAA Instituto para una Alternativa Agraria

IIRSA Iniciativa para la Integración de Infraestructura Regional Sudamericana

INICAM Instituto de Investigación y Capacitación Municipal

InWEnt Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH

IPAE Instituto Peruano de Administración de Empresas

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LOM Ley Orgánica de Municipalidades

LOR Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MINAGRI Ministerio de Agricultura y Riego

MINAM Ministerio del Ambiente

MINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y Turismo

MINEDU Ministerio de Educación

MINSA Ministerio de Salud

MML Municipalidad de Lima

MTPE Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo

MYPE Micro y Pequeña Empresa

OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos

OIT Organización Internacional para el Trabajo

ONG Organización No Gubernamental

PAFE Programa de Ampliación de Frontera Eléctrica

PCM Presidencia del Consejo de Ministros

PDC Plan de Desarrollo Concertado

PEA Población Económicamente Activa

PPP Public-Private Partnership

PROCOMPITE Apoyo a la Competitividad Productiva

PRODECO Proyecto de Mejoramiento de la Competitividad Agropecuaria para Reducir la Pobreza

PRODUCE Ministerio de Producción

PROMDE Programa Municipal de Desarrollo Empresarial

PUCP Pontificia Universidad Católica del Perú

PYME Pequeña y Mediana Empresa

RED Regional Economic Development

REMURPE Red de Municipalidades Rurales

RSC Responsabilidad Social Corporativa

RSE Responsabilidad Social Empresarial

SDE Servicios de Desarrollo Empresarial

SISTME Sistemas de Monitoreo y Evaluación

SNA Social Network Analysis

SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública

TLC Tratado de Libre Comercio

UCSS Universidad Católica Sedes Sapientiae

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UEP Unidad Ejecutora de Proyecto

UGEL Unidades de Gestión Educativa Local

USAID U.S. Agency for International Development

USMP Unidad de Seguimiento y Monitoreo de Proyectos

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1 Introducción

1.1 Antecedentes, alcance y objetivos El consorcio de las firmas consultoras Mesopartner y SISTME fue contratado por el Fondo Multilateral de

Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con el propósito de desarrollar un

análisis estructurado de la experiencia acumulada por el FOMIN y otros actores en Desarrollo Económico

Regional (DER) en América Latina y proponer recomendaciones conceptuales y prácticas a ser

incorporadas en el diseño de futuras estrategias de intervención en un horizonte de cinco años. Este

estudio también servirá para buscar nuevas alianzas estratégicas para los proyectos futuros del FOMIN.

El conocimiento actual del FOMIN y la capacidad para apoyar el DER evolucionaron a lo largo de casi dos

décadas. Desde su origen la misión del FOMIN es el desarrollo del Sector Privado y el apoyo a las

pequeñas y medianas empresas (PYME). Este tipo de empresas no sólo es el más extendido y el más

relevante para el empleo en la región, sino que también es el que más necesita apoyo para que pueda

participar en los mercados competitivos y contribuir al crecimiento general y la prosperidad.

A diferencia de una intervención directa tradicional en el nivel micro de las empresas, el FOMIN ha

optado desde el principio por las intervenciones indirectas en el "nivel meso" de las instituciones de

apoyo.

Para visualizar los diferentes niveles de intervención, hacemos referencia a “la noción de competitividad

sistémica (SysCom) propuesta por miembros del Instituto Alemán de Desarrollo (GDI-DIE), para quienes

la noción de sistémico significa un patrón de actores, instituciones, organizaciones y políticas que se

encuentran vinculadas a través de complejos mecanismos de retroalimentación y los que tomados en

conjunto crean una entidad coherente (Esser, 1996) (Riffo, 2013). Se argumentaba que no era suficiente

crear un entorno macroeconómico estable (Nivel Macro), como proponía el Consenso de Washington,

sino que para que las empresas, incluyendo las Pymes, lograran ser competitivas (Nivel Micro) se

necesitaban unas instituciones de apoyo (Nivel Meso) para remediar las fallas de los mercados. Para

completar la mirada, los autores añadieron una cuarta dimensión, el Nivel Meta, que incluía aspectos

determinantes y blandos de competitividad relacionados con la idiosincrasia, la historia, los valores y las

actitudes.1” (Mesopartner/SISTME, 2014)

1 Importante es destacar que se puede aplicar el concepto de los 4M a diferentes niveles territoriales (local,

regional, nacional y global), es decir, que se puede aplicar un análisis de las cuatro dimensiones de la competitividad sistémica en cualquier territorio concreto.

Figura 1: Determinantes de la competitividad sistémica

Fuente: (Meyer-Stamer 2007)

En los tiempos más recientes se vislumbran nuevos retos para el FOMIN, en cuanto al escalamiento de

sus proyectos y su incidencia en políticas públicas; temas importantes

DER.

El estudio temático abarca seis países, a saber Argentina, Bolivia,

Como documento orientador para los informes país existe un estudio general, el cual hace referencia a

los análisis en los diferentes países.

El presente documento constituye el estudio país del Perú

un documento coherente en sí mismo y quiere aportar a

1.2 Enfoque de investigación y metodologíaPara realizar el estudio, la autora de este documento trabajó como

coordinación con los especialistas del FOMIN en Perú, así como con otros promotores

en el país, por ejemplo del entorno académic

intercambio con los colegas de los otros países y los coordinadores generales del Estudio en Argentina.

Se realizaron reuniones virtuales semanales que permitieron intercambiar sobre los avances de cada

uno, así como vigilar por la coherencia del informe en general, considerando las particularidades de

cada país.

Cabe resaltar que se trata de un trabajo participativo e

opiniones de actores clave de DER

regiones y territorios peruanos.

9

: Determinantes de la competitividad sistémica


sus proyectos y su incidencia en políticas públicas; temas importantes que forman parte del estudio

abarca seis países, a saber Argentina, Bolivia, Brasil, Guatemala,


íses.

ocumento constituye el estudio país del Perú y forma parte del estudio general. A la vez es

mismo y quiere aportar a un análisis más profundo del DER

Enfoque de investigación y metodología la autora de este documento trabajó como consultora país en estrecha

coordinación con los especialistas del FOMIN en Perú, así como con otros promotores

en el país, por ejemplo del entorno académico, y de la práctica DER. Asimismo estuvo en permanente


semanales que permitieron intercambiar sobre los avances de cada

vigilar por la coherencia del informe en general, considerando las particularidades de

Cabe resaltar que se trata de un trabajo participativo en el cual se dio mucho espacio para

piniones de actores clave de DER en el país, no solo a nivel nacional, sino también a nivel de las


que forman parte del estudio

Guatemala, México y Perú.


y forma parte del estudio general. A la vez es

un análisis más profundo del DER en el país.

consultora país en estrecha

coordinación con los especialistas del FOMIN en Perú, así como con otros promotores y promotoras DER

Asimismo estuvo en permanente


semanales que permitieron intercambiar sobre los avances de cada

vigilar por la coherencia del informe en general, considerando las particularidades de

n el cual se dio mucho espacio para recoger las

a nivel nacional, sino también a nivel de las

10

La hoja de ruta de la investigación fue la siguiente:

Después de la preparación de las condiciones, a saber la revisión de los documentos base, así como la

toma de contacto con los especialistas del FOMIN en Perú, se realizó el análisis preliminar de los actores

de la red DER en Perú mediante entrevistas y una lectura preliminar del universo de actores DER, así

como la triangulación preliminar del universo de actores relevantes como punto de partida del Social

Network Analysis (SNA) y la elaboración del listado con instituciones relevantes del DER.

“El SNA es un conjunto de metodologías que analiza las estructuras que surgen de las relaciones entre

agentes sociales y que puede aplicarse en temas tan diversos como las relaciones comerciales

internacionales, la difusión de una epidemia, o la relevancia de un actor político en los medios de

comunicación. Recientemente se ha aplicado también al estudio de clusters y políticas de desarrollo

(Matta, 2012; Giuliani y Matta, 2013, entre otros).” (Matta, 2013, págs. 1-2)

En cuanto a la aplicación del SNA en Perú como un elemento central del estudio, se efectuaron los

siguientes pasos metodológicos:

Revisión y precisión de formatos

Apoyo en el levantamiento de información y encuestas; seguimiento

Apoyo en la revisión y control de calidad del levantamiento de información

Documentación, interpretación y sistematización de resultados

Definición y caracterización de los actores núcleo

Otro paso importante son los estudios en caso (véase capítulo 3.2) que se realizaron de la siguiente

manera:

Entrevistas con actores clave del entorno DER en Perú

Entrevistas por Skype o visitas de proyectos FOMIN priorizados

Entrevistas por Skype o visitas de proyectos no-FOMIN relevantes

El taller nacional que se realizó el 10 de octubre con 28 participantes en Lima fue otro elemento

importante para el recojo y la triangulación de la información obtenida por varios métodos y fuentes,

sobre todo en cuanto a la línea de vida del enfoque DER y el mapeo de actores relevantes.

Para coordinar los esfuerzos de todos los consultores en los seis países, se realizó una reunión de trabajo

en Córdoba para elaborar el mapa conceptual del estudio temático completo e integrar la información

de los países.

En base a toda la información obtenida en los pasos previos, se realizó el análisis profundo de la

situación DER en Perú, considerando elementos para la innovación de estrategia desde la experiencia

peruana y un análisis para el estímulo de nuevas sinergias y/o profundización de relaciones de

cooperación actuales para el FOMIN en el futuro.

11

1.3 Estructura del estudio A continuación, se presentan brevemente los capítulos de este estudio. El capítulo 2 contiene un análisis

del entorno político, económico e institucional para el DER en Perú. Se parte de la pregunta cómo se

entiende el DER en el país, para después visualizar el DER con una línea de vida que brinda más

información sobre el desarrollo histórico del enfoque y su contexto, así como los hitos de políticas que

han influido en el DER y los proyectos más resaltantes en los últimos 20 años. Asimismo, en este capítulo

se analizará las políticas nacionales Pro-DER desde un análisis de literatura secundaria (cap. 2.3). El

instrumento RED-Scope presentado en el capítulo 2.4 ayuda a cuantificar las percepciones sobre el

ambiente nacional y sub-nacional para el DER. Finalmente, en el capítulo 2.5 se analizará la

institucionalidad DER en Perú, especificando las redes de actores con el instrumento del Social Network

Analysis (SNA).

Mientras que en el segundo capítulo se esté analizando entonces el entorno político e institucional para

el DER, el capítulo 3 se concentra en la trayectoria y experiencia del FOMIN en DER. Primero se

describen las diferentes olas del DER en Perú desde la perspectiva del FOMIN. Para un análisis más

profundo de la trayectoria del FOMIN, en el capítulo 3.2 se han desarrollado tres estudios en caso que

brindan información en detalle sobre los datos básicos y aspectos centrales de los proyectos escogidos.

Dos de los proyectos son del FOMIN y uno es de otros entes donantes, para poder contrarrestar las

diferentes estrategias y enfoques.

El estudio termina con el capítulo 4 “Orientación estratégica y reflexiones finales”, en el cual se

describen los mayores aprendizajes de la experiencia del FOMIN y otros actores en DER. Finalmente se

dan pautas para alianzas estratégicas para la incidencia política y la escalibilidad de los proyectos

FOMIN.

2 El entorno político, económico e institucional para el DER en Perú

2.1 Entendimiento DER en Perú

En Perú, el DER se entiende principalmente como tarea de los gobiernos locales y regionales, y se define

como la creación un entorno favorable para la actividad económica del territorio y la dinamización de su

potencial endógeno, con el fin de crear empleo y bienestar de las personas que viven en el territorio; un

entendimiento teórico que se basa principalmente en la definición del DER de la Comisión Económica de

América Latina y el Caribe (CEPAL). En la práctica, en Perú, el término DER (o DEL) no se encuentra de

manera prominente en los debates a nivel del gobierno central y en los sectores, sino se entiende como

tarea de los gobiernos regionales y locales. El DER figura implícitamente como estrategia en políticas de

Cadenas Productivas o Conglomerados, pero se tiene la impresión que se mantiene un enfoque más

bien sectorial, y menos territorial.

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No obstante, últimamente el sector gastronómico promovido por personajes emblemáticas como el

cocinero y empresario Gastón Acurio, tiene un auge enorme en el país y es visto como un factor

importante para el desarrollo económico de los territorios, principalmente como integrador de cadenas

de valor de alimentos que conectan las zonas rurales con las urbanas.

En el marco de la descentralización y con la promulgación de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM)

en el 2002 se atribuye un rol importante en la promoción DER a los gobiernos locales. Los Gobiernos

Regionales también deben promover el desarrollo económico a nivel regional, sin embargo, su rol no ha

sido tan visible como el de las municipalidades en esta área. Así que en Perú existe una tendencia en el

debate académico que el DER debe ser liderado principalmente por el sector público.

Por otro lado, existen muchas ONG que se dedican a apoyar al DER, con proyectos de fomento a la

PYME, en el desarrollo de capacidades y asistencia técnica, y últimamente se han implementado varios

programas de formación y perfeccionamiento profesional en DER desde las universidades. Un elemento

importante en DER es la articulación público-privada que se institucionaliza en las mesas de

concertación público-privada. La noción del territorio como espacio para el desarrollo económico ha

ganado más importancia en los últimos años. Recientemente se está discutiendo también el rol de las

grandes empresas en el DER, como por ejemplo las mineras.

Entre los actores DER que participaron del taller nacional existe la percepción compartida que el DER ha

aportado en cierta medida al desarrollo del Perú, si bien su aporte no habría sido muy importante. Esta

percepción se confirmó también en una entrevista con un especialista del BID con amplia experiencia en

temas de descentralización.

2.2 Línea de vida DER en Perú La línea de vida DER en Perú se ha construido en un taller participativo. Se considera el periodo desde el

1993 hasta el presente y se confirma la taxonomía y los periodos de las tres olas de intervención DER

sugerida por el FOMIN. A continuación presentamos brevemente las tres olas.

La primera ola (1993 – 2002) se refiere al apoyo de los Servicios de Desarrollo Empresarial (SDE), por

ejemplo los servicios no financieros de capacitación o la asistencia técnica a nivel meso. La idea es

aumentar la productividad de las Pymes y abrir nuevos mercados.

La segunda ola (2003 – 2008) emergió de la primera y se centra en la "integración productiva" a nivel

micro de las empresas a través de redes, clusters y cadenas de suministro. La inclusión de las PYME en

este tipo de vínculos horizontales o verticales fue vista como una oportunidad para aprovechar los

efectos de las economías de escala y externalidades. En este enfoque, se destacó el papel de los

compradores, y más tarde las oportunidades de mejora (y limitaciones) de las cadenas de valor globales,

especialmente en el contexto de los clusters industriales, fueron vistas como una ventaja competitiva.

En la tercera ola (2009 – 2013), se pone más énfasis en la importancia del territorio para el desarrollo.

Ahora bien, el enfoque de Desarrollo del Sector Privado es mucho más amplio y sistémico, involucrando

a todos los actores relevantes (incluyendo los gobiernos locales, las universidades, los centros

tecnológicos y de la sociedad civil) para el desarrollo económico en un territorio determinado. La

integración público-privada-comunal es aprovechada como un nuevo potencial para el desarrollo

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económico. Pone atención a las diferentes formas de asociar los actores del territorio, a la gobernanza

local, y el fin es crear empleo a nivel de territorio.

Figura 2: Las cuatro olas DER

Como se demuestra en la foto, la complejidad aumenta en el tiempo porque se involucran cada vez más

actores. El archipiélago, - un sistema ecológico mucho más complejo que las islas o la alta mar -, que se

visualiza en la parte derecha del gráfico simboliza esta complejidad.

La línea de vida resalta que es importante considerar también el entorno político y económico general

para analizar las políticas y proyectos DER. Ayuda a analizar qué proyectos fueron exitosos y por qué.

Esta información es valiosa para el análisis a futuro.

Entorno para el DER

El entorno peruano en la primera etapa u ola DER, que data del 1993 al 2002, está marcada por un

desmontaje del Estado y la eliminación del sistema nacional de planificación en el gobierno de Fujimori.

El proceso de pacificación del país y la lucha contra el terrorismo empezó desde los inicios de la década

del 90. En el 1993 se promulga la Ley de Inversión Privada que brinda incentivos tributarios para

fomentar la inversión privada en la Amazonía. Si bien posiblemente ha contribuido a mejorar el entorno

para el DER en esta zona hasta cierto grado, voces críticas subrayan que “la nueva ley se concentró en el

corto plazo con un típico perfil de ley tradicional y centralista, careciendo de una visión estratégica de

largo plazo para la Amazonía”. (Soria, 2002) Asimismo, en esta época surgen instituciones privadas de

educación, entre otros. Esto se da en el marco de las reformas estructurales y la nueva constitución del

1993. Este año también marca la centralización del país. La llegada de fondos de la Cooperación

Internacional se registra a partir del 1994. A partir del 1995 se nota una mejora de la red vial y grandes

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inversiones en la infraestructura. La tendencia al autoritarismo político y la corrupción es acentuada

desde el 1996. La aplicación del Consenso de Washington se siente en la segunda mitad de los noventa

en el país.

El 2000 está marcado por el Plan Binacional para la Paz y el Desarrollo Perú – Ecuador. Es una estrategia

diseñada por ambos países después de terminar el conflicto fronterizo con el objetivo de elevar el nivel

de vida de las poblaciones del norte y nor oriente del Perú y del sur y oriente del Ecuador, realizando

actividades y ejecutando proyectos que permitieron integrar económicamente la región, acelerar su

desarrollo productivo y social, y superar la situación de atraso respecto al resto de los territorios de

estos países.

La transición democrática después del gobierno autoritario Fujimori se inicia en el 2001. En el 2002 se

realiza la reforma constitucional, acompañada del desarme del Estado. En este año también se percibe

con más fuerza el crecimiento económico del país, así como la globalización y los debates en Perú sobre

los Tratados de Libre Comercio (TLC).

En la segunda ola (2003 – 2008) nace la “doctrina” del Perro del Hortelano. Se refiere a un artículo

polémico escrito por el expresidente Alan García que reclama que en Perú existen muchos recursos

(naturales) sin uso que “no son transables, que no reciben inversión y que no generan trabajo. Y todo

ello por el tabú de ideologías superadas, por ociosidad, por indolencia o por la ley del perro del

hortelano que reza: ´Si no lo hago yo que no lo haga nadie’.” (García, 2007). Este artículo causó mucho

debate a nivel del país, sobre todo en cuanto al uso de los recursos naturales de la Amazonía.

El entorno de la tercera ola (2004 – hoy) está caracterizado por una mayor conciencia del cambio

climático. En el 2009 se promulga la ley de uso de recursos naturales. Asimismo, existe una demanda

creciente de productos orgánicos.

La crisis económica del 2009 aumenta el flujo de capital hacia el Perú y se aumentan los precios de los

metales. A partir del 2009 se implementan los Tratados de Libre Comercio (TLC) bilaterales, por ejemplo

con Estados Unidos en el 2009 y con Japón en el 2011. Asimismo, se han firmado TLC multilaterales con

MERCOSUR en el 2006, entre otros. Principalmente, se espera el aumento de las exportaciones, así

como la creación de empleo. Si bien son discutibles las ventajas y desventajas de estos Tratados, algunos

territorios, sobre todo en la costa, pueden aprovechar de las mejores condiciones para la exportación,

principalmente cultivos emergentes como uvas, espárragos y mangos, así como la (deprededora)

industria de harina de pescado. (Lizárraga) Sobre todo en estas zonas los TLC pueden tener efectos

positivos en el DER.2

La Cooperación Técnica Internacional se reduce a partir del 2012. Sin embargo, la Cooperación apoya

iniciativas DET en las regiones, como por ejemplo el fomento de Cadenas de Valor de productos

2 Cabe resaltar que para los sectores calificados como muy sensibles o de riesgo, por ejemplo las confecciones para

vestuario, las carnes procesadas, el algodón, el arroz y productos de la propiedad intelectual sobre las patentes o certificados “de origen” para determiandos bienes asociados a la biodiversidad y a los conocimientos acumulados por poblaciones indígenas en materia de plantas medicinales y nutritivas, el Gobierno ha negociado Fondos de Compensaciones para amortiguar las pérdidas generadas por un intercambio no equitativo.

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alternativos a las drogas, como el cacao, en la selva peruana. El proyecto Conga trae conflictos

ambientales y sociales y es un hito en los conflictos que se desarrollan en zonas mineras.

Últimamente, se constata más vinculación e interés de la Educación para el Trabajo y el DER. Se da más

importancia al desarrollo de capacidades “blandas” para el DER. En este contexto, las universidades

incrementan su oferta de formación sobre el DER. Por ejemplo, la Universidad San Martín de Porres

tiene un programa de pre-grado para la formación de emprendedores/as, la Pontificia Universidad

Católica del Perú (PUCP) tiene Diplomados en Desarrollo Económico Territorial. La Escuala Superior de

Administración de Negocios (ESAN) tiene varios post-grados vinculados al DER y la Universidad Católica

Sedes Sapientiae (UCSS) ha desarrollado un Diplomado de Desarrollo Económico Territorial en la

provincia de Chincha, así como incluye un curso de Desarrollo Económico Local en su Maestría de

Gestión Pública. En las regiones, se han realizado varios Diplomados DER o DEL con el apoyo de las

Universidades Nacionales, como ESAN. La Universidad Nacional del Altiplano (UNA) Puno desarrolló una

Segunda Especialización en DEL.

En cuanto a la creación de un entorno favorable para el DER, se realiza el programa nacional de

electrificación rural desde el 2009.

Políticas con incidencia en el DER

En esta sección, nos referimos de nuevo a los periodos de las tres olas mencionadas arriba. Aparte del

entorno general para el DER, también se consideró oportuno analizar las políticas con incidencia en el

DER en la línea de vida.

Las políticas que tienen incidencia en el DER son marcadas por un empleo masivo en el sector agrario al

inicio de los noventa y de programas rurales de corte asistencialista, acompañados por un gran auge de

políticas sociales. Al mismo tiempo, se tiene una fe absoluta en el mercado y sus mecanismos

regulatorios. En el 1993 se da la liberalización del mercado de tierras. En el 2001 nacen las Mesas de

Lucha contra la Pobreza que influyen en políticas de descentralización y en el DER porque reúnen

actores públicos y privados que están preocupados por el desarrollo de su territorio. En algunas mesas

se crean comisiones de Desarrollo Económico Local o se trabaja en ejes conforme a las cadenas de valor

priorizadas en el Plan de Desarrollo Concertado.

El Perú es un país unitario con 25 departamentos y más de 1800 gobiernos locales. El proceso de

descentralización política, económica y administrativa comienza en el 2002 como Octava Política de

Estado del Acuerdo Nacional. En 2002 la Ley de Bases de la Descentralización establece sus objetivos,

regula la conformación de regiones y municipalidades, fija competencias en los tres niveles de gobierno

y regula las relaciones del gobierno en sus distintos niveles. Entre sus objetivos se enumeran: desarrollo

económico autosostenido, cobertura y abastecimiento de servicios sociales básicos, infraestructura

social y económica, redistribución equitativa de recursos y potenciación del financiamiento regional y

local (Santillana, 2006: 6).

Asimismo, el año 2002 está marcado por la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (LOR) como hito

importante para el DER porque estipula funciones claras para los gobiernos sub-nacionales en la

promoción del DER.

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En este contexto, es importante analizar la situación de los ingresos de los gobiernos sub-nacionales. Los

Gobiernos Regionales reciben asignaciones presupuestales y del Fondo de Compensación Regional

(FONCOR). Cabe destacar que “Debido al rechazo popular inicial a la conformación de regiones, los

gobiernos regionales no tienen definidos ingresos propios a pesar de su amplia responsabilidad en la

provisión de bienes y servicios públicos.” (Andrew Young School of Policy Studies, 2008, pág. 11)3

La segunda ola empieza con la promulgación de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) en el 2003 y

la institucionalización del Presupuesto Participativo. En el marco del proceso de descentralización se

tiene el referéndum de la regionalización que no tuvo éxito. Los recursos del canon minero son

transferidos a los gobiernos locales.

La LOM describe las funciones y tareas de los gobiernos locales y distritales en cuánto a la promoción del

DEL.

El artículo VI. que se refiere a la Promoción del Desarrollo Económico Local define el rol del gobierno

local:

“Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña

empresa, a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con las políticas y

planes nacionales y regionales de desarrollo, así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y

la equidad en sus respectivas circunscripciones.”

Aparte de la concentración en las micro y pequeñas empresas y su formalización, las funciones de las

municipalidades provinciales se concentran en la elaboración de planes en base a un diagnóstico

económico y la simplificación de procesos administrativos, así como la elaboración de registros de las

empresas y tareas más generales como la concertación, especialmente con comunidades campesinas y

la articulación de las zonas rurales con las urbanas.

La legislación define entonces muy claramente el rol y la distribución de tareas y funciones de los

actores regionales y locales involucrados en DEL. No obstante, en la realidad no siempre se respeta las

instrucciones del marco legal. Este hecho se debe a la falta de capacidades en el sector público así como

al desconocimiento de metodologías adecuadas, por ejemplo para identificar las potencialidades

económicas locales. Adicionalmente, frecuentemente se desatiende el involucramiento del sector

empresarial o productivo.4 (Kaulard & Neck, La gestión de cambio parauna mayor eficiencia de la

promoción del Desarrollo Económico Local desde los Gobiernos Locales y Regionales, 2011, pág. 25)

3 “Los gobiernos regionales no tienen la autonomía económica que mucha gente cree. Tienen una dependencia

muy fuerte del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)”, resalta el presidente regional de San Martín y presidente de la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), César Villanueva. El proceso de descentralización del país lleva ocho años y aún no culmina. Algunos gobiernos regionales creen que es hora de una descentralización fiscal, que les permita administrar tributos y tener autonomía presupuestal para destinar sus ingresos no solo a fierro y cemento, como hoy se les exige. ¿Están preparados? ¿Existen otros pasos previos que pueden o deben cumplirse?” (Ortiz, 2012) 4

En la práctica, la planificación DEL está vinculada a muchos problemas. Se elabora una serie de planes DEL a nivel

regional y local en las gerencias correspondientes. No obstante, estos planes no están siempre vinculados a la

planificación presupuestal de la municipalidad o del Gobierno Regional, por lo cual se quedan sin presupuesto y

17

Los municipios peruanos reciben transferencias provenientes del Fondo de Compensación Municipal

establecido por la Constitución Nacional (FONCOMUN), de las rentas de aduanas, canon minero y

regalías. Las Leyes del Canon y de regalías establecen que los recursos obtenidos por los gobiernos

locales y regionales deben ser utilizados de manera exclusiva en gastos de inversión. (Santillana, 2006,

págs. 104-109)

Cabe mencionar que en el marco de la descentralización, se instituyeron nuevos mecanismos de

participación ciudadana en la formulación de los planes de desarrollo, la elaboración presupuestaria y

en la rendición de cuentas.

El “Shock Descentralizador” del Gobierno de Alán García en el año 2006 estableció la transferencia de

185 funciones sectoriales a los Gobiernos Regionales para acelerar el proceso de descentralización. Sin

embargo, el resultado de esta iniciativa es todavía incierto.

En el 2006 la Ley de Mancomunidades ayuda a los gobiernos locales a unirse para diseñar y ejecutor

proyectos conjuntos en DER y otros temas. Hacia los finales de esta etapa se aprueba también la Ley de

Promoción de Cadenas Productivas. Se reciben los informes de los rankings de competitividad.

El 2008 marca el inicio de la ejecución de proyectos de inversión pública con posibilidades de invertir en

el DER.

La tercera ola marca un rol creciente del Estado de institucionalizar experiencias de proyectos DER en

programas e instrumentos del Estado. En este marco, se cuenta con la instalación del FONIPREL desde el

2008, así como el Programa PROCOMPITE. En el 2009 se promulga la Ley de Agua. Se forman

mancomunidades desde el 2009 porque con la incidencia política de REMURPE se logra el reglamento de

la ley del 2006. El instrumento AGROIDEAS se implementa desde el 2010. Desde el 2011 se

institucionaliza la política nacional de Simplificación Administrativa y la promoción de la reducción de

barreras burocráticas.

En cuanto a la política de descentralización en el periodo de la tercera ola, “el proceso de

descentralización se ha enfrentado a retos en diferentes niveles. La transferencia de responsabilidades

de gastos está condicionada al cumplimiento de determinados requerimientos técnicos y de gestión con

el objetivo fundamental de asegurar que los gobiernos locales tuvieran la capacidad de gestión

necesaria previo a la transferencia efectiva de funciones. En la práctica, sin embargo, la acreditación se

ha basado en criterios puramente formales y los gobiernos locales precisan de amplias dosis de

asistencia en el desarrollo de capacidades de autogestión requeridas para el desempeño de las

funciones asignadas”. (Andrew Young School of Policy Studies, 2008, pág. 10)

El aumento de los ingresos de los gobiernos locales que se constata en los últimos años se explica sobre

todo por el incremento de las transferencias del gobierno central a los municipios, muchas de las cuales

están sujetas a condicionalidades tanto con respecto a los sectores en los cuales pueden ser utilizadas

por ende sin ejecución. Últimamente, se está promoviendo el desarrollo de planes de competitividad a nivel

regional, fomentados por el Ministerio de Producción, que ahora es ente de las políticas nacionales de la PYME.

18

como a los procedimientos. El Perú es uno de los países en los que se transfiere una mayor cantidad de

recursos al nivel local, principalmente por la incorporación del Canon minero.

En el contexto del Canon cabe mencionar que Gobiernos Locales con recursos del Canon ejecutan el

PROCOMPITE bajo el enfoque DER desde el 2012. El Programa PROCOMPITE es un mecanismo de fondos

concursables del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

En cuanto al proceso de descentralización reciente, “el ente rector de la política nacional de

descentralización presentó a inicios de 2012 una propuesta de discusión sobre los aspectos necesarios

para superar las principales dificultades, incluido el desarrollo de competencias técnicas para que los

gobiernos subnacionales puedan aprovechar de buena manera los recursos provenientes de las regalías

de la extracción de recursos naturales.” (CEPAL (ILPES), 2012, pág. 74)5

Según la opinión de un experto entrevistado con el actual gobierno, el proceso de descentralización está

estancado. No se percibe el empuje que le dio el ex presidente Toledo a la descentralización. El tema no

está priorizado en la agenda pública, más bien se percibe solo la contención de riesgos de la

descentralización, como por ejemplo las deficiencias en la inversión pública a nivel regional y local por

falta de capacidades y la distribución de los fondos del Canon.

Otro hito en la política reciente es que se promulga el “Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)

Productivo” desde el 2012. En este contexto, el MEF realiza un proyecto piloto de articulación territorial:

programas presupuestales en desarrollo económico.

En el 2013 se realiza la modificatoria del reglamento de Ley Educación Técnico-Productivo. Vinculado a

este hito, se percibe que desde el 2013 se realiza un esfuerzo de cooperación entre las Unidades de

Gestión Educativa Local (UGEL) y la Cooperación, las Direcciones Regionales de Educación y los Centros

de Educación Técnico-Productiva (CETPRO) con los Ministerios de Educación y Producción para

promover la formación y educación técnico-productiva. Estas tendencias se enmarcan también en la

promoción de políticas públicas para el DER.

Proyectos destacados en DER

Las experiencias de proyectos destacados al inicio de los noventa circulan alrededor de las inversiones

de empresas grandes en la costa. Desde el 1994 se encuentra la extensión de las micro-finanzas. El 1996

marca un hito en el desarrollo de programas y proyectos de formalización del comercio ambulatorio en

Lima que contribuyeron al ordenamiento de diferentes distritos de Lima en este rubro. Por otro lado, es

interesante obsevar el interés de investigación en cuanto al tema de comercio ambulatorio, su capital

social y las redes sociales, que se estuvo promoviendo por organismos de la cooperación internacional,

como por ejemplo el Banco Mundial. USAID promueve el enfoque de los corredores económicos desde

5 En este contexto es interesante mencionar que “La composición de ingresos a nivel sub-nacional presenta serios problemas,

como a nivel municipal, los ingresos por tasas son superiores a los impuestos recaudados localmente, los ingresos por transferencias suman más del 50 % de los ingresos totales municipales (la gran mayoría de municipalidades rurales obtienen más del 95 % de sus ingresos por fondos de transferencias), afectando los incentivos para recaudar impuestos localmente.” (Andrew Young School of Policy Studies, 2008, pág. 11)

19

el 1995. Un proyecto de la ONG Inicam llamado Programa Municipal de Desarrollo Empresarial

(PROMDE) promueve los gobiernos locales y regionales en cuanto a su rol en el DER del 1998 – 2002.

Desde el inicio del nuevo milenio USAID está promoviendo su Programa de Desarrollo Alternativo en las

zonas de cultivo de coca en las regiones San Martín, Ucayali y Huánuco. La Organización Internacional de

Trabajo (OIT) promueve el Programa Regional de Empleo Sostenible (2004 – 2007) – PRES II. La segunda

fase de PRES, se apoyó en las lecciones alcanzadas y los puntos fuertes de su primera fase consistentes

en el desarrollo de una estructura local municipal para la promoción del desarrollo socioeconómico, y de

tecnologías para la promoción de las MyPEs y la integración de la EI, manteniendo su orientación

fundamentalmente urbana en las subregiones y países atendidos en la 1ª con la ampliación al Perú. Una

de las cuatro líneas de intervención se refiere al “fortalecimiento de la estructura y servicios para la

promoción económica y empresarial local”. El objetivo de este En general, se cuenta con una oferta

formativa en DEL desde el 2002, entre ellos el proyecto CONCADEL – Concertación y Capacitación para

el Desarrollo Económico Local de la Cooperación Alemana InWEnt (hoy GIZ) que arranca con una fase

piloto de dos años en la región San Martín y se prolonga hasta el 2009 en diferentes regiones del norte

del país. El “Proyecto de Mejoramiento de la Competitividad Agropecuaria para Reducir la Pobreza” -

PRODECO de la Cooperación Belga con el MIMDES y FONCODES se realizó en Apurímac y Ayacucho

desde el 2003 al 2007. Su objetivo fue formar capacidades humanas para el desarrollo económico local y

generar emprendemientos empresariales rurales y lucrativos y asi desarrollar las capacidads humanas

en los procesos productivos de las asociaciones agrícolas para erradicar la pobreza extrema de dichas

comunidades.

El Perú forma parte de la “Iniciativa para la Integración de Infraestructura Regional Sudamericana –

IIRSA”, que emana de la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno realizada en Brasilia en el año 2000, la

misma que involucra a los doce países de América del Sur. IIRSA ha proyectado nueve Ejes de

Integración y Desarrollo a nivel sudamericano.

UNICEF y el Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú – Ecuador ejecutan su programa

de Desarrollo Humano Sostenible del 2002 – 2006. El Proyecto se realizó en 56 comunidades Awajún y

Wampis de la cuenca del Río Santiago que viven en condiciones de extrema pobreza y exclusión, y que

fueron afectadas por la guerra del año 1996 entre Perú y Ecuador. Un de los componentes se refiere a la

gestión local e incluye actividades referidas al DER.

El proyecto Participa Perú – apoyo de la sociedad civil a la descentralización peruana se ejecuta entre el

2002 y 2006. El proyecto es financiado por USAID y ejecutado por la ONG Grupo Propuesta Ciudadana.

Entre otras, se desarrollaron actividades para fortalecer los espacios de concertación a nivel regional,

que promueven el desarrollo económico regional.

En el 2003, se inicia el proyecto Camisea que consiste en la explotación de una de las más importantes

reservas de gas natural no asociado en América Latina - los yacimientos San Martín y Cashiriari - la

construcción y operación de dos ductos, un gasoducto para gas natural y un poliducto para líquidos de

gas natural y la red de distribución para gas natural en Lima y Callao.

En el límite entre la segunda y tercera ola se encuentran proyectos como Sierra Productiva (Yachachia)

/IAA. El programa APODER de la Cooperación Suiza funciona entre el 2003 y el 2011 y realiza diplomados

20

en DER, así como el fortalecimiento de la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), entre

otros en el área de DER. Se empieza a perfilar la experiencia exitosa de DER de la Región San Martín, en

cuanto a una política concertada de protección del medio ambiente y el desarrollo de cadens

productivas sostenibles. Se pone más énfasis en la definición de potencialidades específicas de la región

San Martín, perfilándose cada vez más el tema del café, cacao y de las frutas amazónicas como ejes de

desarrollo de la región. El desarrollo de cadenas productivas recibe además apoyo de la cooperación

internacional, como por ejemplo de GIZ en el tema de Sacha Inchi, y USAID en el cultivo del cacao como

producto alternativo a la coca. Asimismo, se desarrollan varios proyectos de fortalecimiento de

capacidades para el DER en la Región San Martín, por ejemplo los programas de InWEnt (luego GIZ),

INICAM-PROMDE, entre otros.

En el 2004 la PCM promulga un decreto sobre el Programa Pro-Cuenca de desarrollo territorial.

Organismos de la Cooperación Internacional, por ejemplo GTZ e InWEnt, tienen programas de

fortalecimiento de capacidades para la Gestión Integral de Cuencas, mayormente dirigidos a temas

medioambientales. Sin embargo, estos proyectos contienen a menudo un componente de desarrollo

económico de la Cuenca, en armonía con el medioambiente.

El proyecto “Articulando MYPERÚ del BID-FOMN apoya a diferentes conglomerados entre el 2007 y el

2011. Este proyecto se describe en más detalle en el capítulo 3.3, como un ejemplo de la segundo ola

del DER. En este contexto también se debe mencionar el proyecto Programa de Apoyo a la Micro y

Pequeña Empresa en el Perú (APOMIPE) que es un programa de cooperación bilateral de la Agencia

Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) y el Ministerio de la Producción (PRODUCE). Su

objetivo central es mejorar la competitividad de los pequeños productores y productoras articulados en

Redes Empresariales de las cadenas productivas y territorios de intervención.

Otros proyectos más recientes se refieren al desarrollo de una corporación de seis cooperativas de café.

Asimismo, la creación de cooperativas de servicios eléctricos rurales desde el 2009 es nombrado como

un hito importante.

Como consecuencia del “boom gastronómico” que está viviendo el país, los proyectos de la Asociación

Peruana de Gastronomía (APEGA), con iniciativas para vincular las cadenas de valor de los productos

agrícolas de las zonas rurales a mercados gastronómicos de las zonas urbanas, ganan importancia en los

últimos años. APEGA tiene como propósito estructurar y fomentar la demanda de y el interés para

productos “emblemáticos” peruanos que forman parte de la nueva cocina peruana. En el capítulo 3.4 se

describirá con más detalle a un proyecto de APEGA que se ejecutó con fondos del BID-FOMIN.

CONECTADEL es un programa del BID-FOMIN de Formación para el Desarrollo Económico Local

ejecutado por COPEME (2010 – 2014). En este contexto se impulsa la discusión sobre el enfoque DER en

la academia. En este marco, existe por ejemplo un convenio entre COPEME y la PUCP en el marco del

proyecto CONECTADEL financiado por el BID-FOMIN para la creación de una mención en DER en la

Maestría en Gerencia Social a partir del 2011.

Interpretación de la línea de vida:

21

Cabe resaltar que la interpretación de la línea de vida se realizó conjuntamente con los participantes del

taller nacional.

Existe una fuerte presencia del entorno político en el primer y último periodo analizado.

En la última etapa se percibe un surgimiento de instrumentos para objetivar e institucionalizar

políticas de parte del Estado como AGROIDEAS y PROCOMPITE. Hay un aumento de fondos públicos

de la 2da a la 3ra ola. Parece que hubiera una tendencia a una apropiación del Estado del tema a

través de políticas públicas DEL.

La tercera ola recoge experiencias previas de proyectos exitosos que fueron mayormente

promovidos por la Cooperación Internacional, en base a los cuales se crean instrumentos y

programas de promoción productiva desde el Estado. Por ejemplo, los instruentos de diferentes

Ministerios mencionados en el apartado arriba, se basan en la lógica de concursos como incentivos

para el DER promovidos por la Cooperación Internacional. Por otro lado, la lógica de capacitar a

multiplicadores/as en el fomento de conglomerados o cadenas de valor, como lo está previendo el

Ministerio de Producción, se basa en experiencias de perfeccionamiento profesional y la formación

de formadores/as (ToT) en DER, realizados por la Cooperación Alemana y Suiza, entre otros.

Además se registra a través de la línea de vida DER un aumento de presupuesto para mayores

proyectos de gobierno por un mayor flujo de ingreso al país como el Canon.

La sistematización de experiencias permitió que en la última ola y a futuro se pueda ajustar ciertos

parámetros para el desarrollo.

Existe una tendencia reciente de incorporar el DER a nivel de la enseñanza, desde los colegios hasta

los institutos técnicos y las universidades. El vínculo con la educación es considerado como clave.

Se percibe el rol de la academia en la difusión DER.

En los últimos años ha mejorado el entorno para el tema de capacidades blandas.

Últimamente, se nota una mayor conciencia en el tema de cambio climático que afecta a la

economía.

En la línea de vida que elaboraron los participantes del taller nacional, el FOMIN se visibiliza sobre

todo en la ola más reciente con sus proyectos, lo cual posiblemente se debe a la ausencia de

ejecutores de épocas anteriores en el taller.

2.3 Políticas nacionales Pro-DER en Perú

El Perú no cuenta con una política nacional explícita referida al DER. En una entrevista al experto DER

Francisco Alburquerque realizada por la Pontificia Universidad Católica del Perú, resalta que “Todavía no

hemos logrado que el DEL se reconozca como parte de una política nacional de desarrollo. En algunos

países, figura más como programa que como política de gobierno. No obstante, sí ha habido avances:

hace diez años esto sería parte de una conversación de un gueto y hoy estamos hablando en una

22

universidad latinoamericana importante.” (PUCP, 2012). En esta línea y conforme al análisis de la línea

de vida cabe destacar que últimamente se están implementando programas e instrumentos para el

fomento productivo por parte de los diferentes sectores en Perú, si bien no se percibe una única política

DER nacional.

A pesar de la carencia de una política nacional DER en Perú, en el “Plan Bicentenario. El Perú hacia el

2021” (CEPLAN, 2011) elaborado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), que es

el ente rector de las políticas nacionales, se describen dos ejes estratégicos vinculados al tema: El eje de

“Economía, competitividad y empleo”, así como el eje de “Desarrollo Regional e infraestructura”, los

cuales se analizarán más abajo en este capítulo.

Políticas DER a nivel sub-nacional: Es interesante echar una mirada al entorno sub-nacional.

Desde arriba hacia abajo, co-existen un número de programas y proyectos con un enfoque territorial

desde diferentes ministerios y otras instituciones que trabajan en ciertas regiones del país.

A nivel regional y local además se han impulsado múltiples iniciativas con enfoque DEL o DER,

frecuentemente promovidos por las ONG o la Cooperación Internacional.

También se registran iniciativas de desarrollo desde los gobiernos locales (o intermedios) que buscan la

dinamización de sus economías, su inserción a mercados internacionales y su transformación. Sin

embargo, desde la perspectiva local, se requiere de un esfuerzo deliberado de “diplomacia territorial”

(González, 2007) que ha sido difícil de alcanzar en el Perú. La “diplomacia territorial” consiste en incidir

desde abajo en el contexto político e institucional nacional y cooperar con sus pares nacionales o

internacionales. En cuanto al DER se podría pensar en unir esfuerzos desde las regiones, por ejemplo

mediante la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) y promover el tema a nivel nacional.

Como mencionado arriba, el ente rector para todas las políticas nacionales, también las que están

vinculadas al DER, es el CEPLAN, su instrumento principal es el Plan Bicentenario. Cabe destacar que el

Plan Bicentenario fue desarrollado en el gobierno de Alán García y se están realizando actualizaciones

para incluir como nuevos ejes estratégicos tres prioridades del actual Gobierno: inclusión, ciencia y

tecnología e integración. Hubo varios cambios en la dirección del CEPLAN.6 En una presentación del

febrero 2012, el entonces presidente del CEPLAN, Germán Alarco, mencionó los principales retos de

esta institución, entre ellos, que el CEPLAN nació débil y con poco presupuesto, así como con diseño

institucional inadecuado. No se participa en el proceso de evaluación de la inversión pública. Su

participación en el proceso presupuestal es marginal. Otro reto es […] que el CEPLAN está adscrito a la

[Presidencia del Consejo de Ministros] - PCM. En la mayoría de países es de nivel ministerial y reporta a

la Presidencia de la República. Mantiene una relación múltiple con los espacios de concertación. Está en

una relación en una etapa inicial con Gobiernos Regionales y Locales y se constata una desvinculación

con el quehacer sectorial”. (Alarco, 2012)

La planificación nacional se visualiza en el siguiente gráfico.

6 El actual representante, Anderson Ramírez, fue designado en marzo del 2013 y reemplazó a Mariano Paz Soldán,

quien fuera designado en marzo del 2012.

Figura 3: Niveles de planeamiento en Perú

Fuente: (Alarco, 2012)

El objetivo nacional en el eje 4 Economía, competitividad y empleo

“Economía competitiva con alto nivel de empleo y productividad. Salta a la vista que en el extenso

diagnóstico del eje 4, principalmente se habla de datos macroeconómicos y se tiene una mirada desde

lo nacional7. Solo un lineamiento político se refiere a incentivar el desarrollo descentralizado. En este

sentido, en cuanto a la economía, el enfoque general de este eje no es el desarrollo territorial y la

descentralización, sino se pone especial énfasis en el aumento de la

contexto macro-económico.

En el eje 5 Desarrollo Territorial e infraestructura

estrategias que contribuyan a cerrar

entre Lima y las regiones, y entre las propias regiones.”

Los lineamientos políticos del eje 5 se refieren principalmente al fortalecimiento de las regiones

mediante la configuración de una identidad productiva, así como el

económicos y la inclusión de la población rural en los mismos. El fomento de alianzas público

para la inversión descentralizada en infraestructura productiva y de servicios básicos es otro lineamiento

que se resalta. Entre estas alianzas

mineras y las poblaciones locales para el desarrollo de programas y proyectos productivos diversificados

7 De acuerdo con el Plan Bicentenario,

subempleo y el desempleo, la mejora de la competitividad, la inversión y la presión tributaria, y la mayor estabilidad macroeconómica.

23

iento en Perú

Economía, competitividad y empleo del Plan Bicentenario es lograr una



n lineamiento político se refiere a incentivar el desarrollo descentralizado. En este


descentralización, sino se pone especial énfasis en el aumento de la productividad y mejoras del

Desarrollo Territorial e infraestructura se constata que se “considera imprescindible definir

tegias que contribuyan a cerrar las diferentes brechas de desigualdad de recursos y

entre Lima y las regiones, y entre las propias regiones.”


mediante la configuración de una identidad productiva, así como el establecimiento de c

económicos y la inclusión de la población rural en los mismos. El fomento de alianzas público


que se resalta. Entre estas alianzas se mencionan de manera específica las alianzas entre las compañías


Plan Bicentenario, son condiciones indispensables para este objetivo la reducción del a de la competitividad, la inversión y la presión tributaria, y la mayor

del Plan Bicentenario es lograr una



n lineamiento político se refiere a incentivar el desarrollo descentralizado. En este


productividad y mejoras del

considera imprescindible definir

las diferentes brechas de desigualdad de recursos y capacidades


establecimiento de corredores

económicos y la inclusión de la población rural en los mismos. El fomento de alianzas público-privadas


se mencionan de manera específica las alianzas entre las compañías


son condiciones indispensables para este objetivo la reducción del a de la competitividad, la inversión y la presión tributaria, y la mayor

24

que, anticipándose a la extinción de los yacimientos, aseguren a futuro el desarrollo de la economía

regional. Se pone gran énfasis en el tema de infraestructura.8

Por otro lado, una política importante parece ser la diversificación de la base productiva regional

mediante la instalación de conglomerados de cadenas productivas. Actualmente, esta política es

promovida por Ministerios como el Ministerio de Producción (PRODUCE) y el Ministerio de Agricultura y

Riego (MINAGRI), y se explicita en el Plan Bicentenario de CEPLAN. Esta observación también la confirma

Dini en su evaluación y sistematización del programa de Articulación MYPERÚ del FOMIN, ejecutado por

COPEME que más abajo analizaremos en detalle. “La estrategia que subyace al Programa es ante todo la

de aumentar la competitividad de las Mypymes a través de la calificación del conjunto de actores de un

territorio bien definido. Este objetivo encuentra en las prioridades de la Agenda de Competitividad del

Gobierno peruano – que considera prioritario promover el tema de los conglomerados productivos – un

apoyo indudable que puede resultar clave para alcanzar la sostenibilidad de las iniciativas impulsadas

por el Programa.” (Dini, 2013, pág. 64). En otra parte del documento refiere a que Perú no es una

excepción y el actual esfuerzo de búsqueda de una estrategia de desarrollo explicitada en los varios

documentos del Consejo Nacional de Competitividad (CNC). Este hecho debe considerarse una buena

señal. (Dini, 2013, pág. 60)

A modo de conclusión, se descubren diferentes aspectos del DER en el plan estratégico del país. Sin

embargo, el extenso documento del plan es criticado por diferentes actores porque carece de una

priorización y puesta en práctica de los lineamientos políticos. Los cambios frecuentes en esta

institución central para la planificación nacional no han ayudado a crear un consenso sobre el rumbo en

general del país. Por otro lado, conforme con el análisis de Alburquerque, el DER, parece ser más una

serie de programas e instrumentos que una política nacional.

Finalmente, cabe destacar que existen políticas sectoriales referidas al DER que no necesariamente

están alineados con el Plan Bicentenario, si bien existe conciencia de la necesidad de una alineación

horizontal y vertical. De esta forma, los programas desconcentrados de diferentes ministerios no

siempre coordinan sus intervenciones de manera eficiente con los gobiernos regionales y locales. Este

tema se vincula con el siguiente capítulo de la institucionalidad DER.

2.4 RED-Scope En este capítulo analizamos más profundamente el sistema de políticas y planes referidos al DER.

El RED-Scope fue desarrollado en el marco del Estudio y es un instrumento que permitirá caracterizar y

evaluar las capacidades, la calidad y madurez del entorno institucional para la implementación de

políticas de desarrollo económico con alcance nacional y territorial sub-nacional en países de América

Latina y el Caribe, entre otros.

En base a la revisión de la literatura y las estadísticas mencionadas en los capítulos anteriores, así como

en entrevistas con expertos/as DER se aplicó el instrumento RED-Scope a nivel nacional en Perú y se hizo

una validación inicial del nivel sub-nacional, con el ejemplo de la región Amazonas.

8

Desarrollar una infraestructura económica y productiva suficiente y adecuada, descentralizada y de uso público es

un objetivo estratégico fundamental.

25

La herramienta servirá a caracterizar de forma más precisa el avance de las políticas DER de un país o

una región, así como su entorno institucional. En el marco de nuestro estudio, reconfirma algunos

puntos mencionados arriba.

2.4.1 Aplicación del RED-Scope a nivel nacional

El siguiente gráfico resume los resultados de la aplicación del primer prototipo de RED-Scope en los

países del Estudio.

Figura 4: Resultados del ejercicio de aplicación del primer prototipo RED-Scope Perú

Ámbito Indicador Calific

ación

Justificación de la calificación y comentarios

Descentralización del Estado en áreas relevantes a DER

Descentralización Fiscal

2

La medición del indicador D1 que es cuantitativo en

comparación con la mayoría de los otros indicadores que

son cualitativos, resultó en un porcentaje de 10.53% en

cuanto a la relación de los ingresos fiscales recaudados a

nivel sub-nacional con el total de ingresos fiscales del país,

considerando que los Gobiernos Regionales no tienen

ingresos propios. En comparación con otros países de la

región, por ejemplo Bolivia y Brasil, este porcentaje es

bajo y se debe a los factores descritos más arriba.

26


ación


Autoridades electas en el nivel

sub-nacional 3

La elección democrática se da en Perú, lo cual se puede

justificar con informes de la OCDE y CEPAL, así como con

la legislación peruana (LOR y LOM).

Instituciones descentralizadas

de DER 2

Se cuenta con instituciones desconcentradas con

capacidades más bien concentradas en el nivel central,

como es el caso de los programas de los ministerios

mencionados arriba.

Competencias sub-nacionales

e infraestructura

2

Existen competencias formales sub-nacionales, por

ejemplo en el tema de educación y salud, los cuales se

munipalizaron. Sin embargo, las capacidades reales de las

autoridades y funcionarios locales están limitadas en

muchos territorios peruanos, por falta de formación y

capacitación.

Desempeño local en rendición

de cuentas

2

Existen mecanismos regulares, conocidos y neutrales. Sin

embargo, en muchos territorios se realiza la rendición de

cuentas como una mera formalidad y es poco entendible

para a población debido al uso de tecnisimos y datos

estadísticos que no demuestran el impacto de las

acciones gubernamentales en el desarrollo del territorio.

Políticas

Nacionales Pro-

DER

Políticas Nacionales de DER

2

Algunos territorios cuentan con estrategias de desarrollo

y programas de responsabilidad sub-nacional, por

ejemplo la Región de San Martín que está incidiendo a

través de la ANGR en políticas nacionales.

27


ación


DER en el presupuesto

nacional -

Exención de impuestos para

DER 2

Existen mecanismos más bien acotados y selectivos, como

por ejemplo la exoneración del IGV de algunos territorios

del país, a saber en la Amazonía.

Instituciones

Calidad institucional en DER a nivel sub-nacional

2

Existen instituciones reconocidas en el ámbito DER en

algunos territorios. Se pueden nombrar ejemplos de la

zona Piura y Cusco donde la REMURPE tiene cierto

reconocimiento, o el Gobierno Regional de La Libertad

que está haciendo un esfuerzo grande en la planificación

regional del Desarrollo Económico Territorial. En la región

Cajamarca, entre otros, se están construyendo Alianzas

Público-Privadas entre el sector minero y los Gobiernos

Regionales/Locales que resultan en iniciativas DER

concretas.

28


ación


Coordinación entre niveles de

gobierno 1

En Perú, no se percibe una articulación horizontal o

vertical eficiente del DER (véase capítulos 2.3 y 2.5)

Instituciones de investigación y entrenamiento en DER

2

Existe uno o más Centros reconocidos en el país, con

influencia circunscrita a círculos e instancias DER de

alcance más bien acotado, como es el caso de la Pontificia

Universidad Católica del Perú (PUCP), la Universidad

Nacional Mayor San Marcos (UNMSM) y la Escuela

Superior de Administración de Negocios (ESAN) de donde

además se ha reclutado un buen número de políticos y

funcionarios/as de alto nivel del actual gobierno. No se

alcanzó la calificación mayor que implica que existe uno a

más centros académicos y formativos, reconocidos

nacional e internacionalmente. En este contexto cabe

mencionar que en el ranking de las mejores universidades

del mundo, las universidades peruanas no tienen

relevancia, lo cual es una tendencia a nivel

latinoamericano, con excepción de México.9

(Oppenheimer, 2010)

Desempeño de instituciones

DER en el nivel local

2

Existen mecanismos de concertación público-privada,

como por ejemplo las mesas de concertación para el DER

o determinadas Cadenas de Valor. Sin embargo, el

desempeño de estas instituciones es bajo en un gran

número de los casos. Aunque por ley se determina, no

todas las municipalidades tienen una oficina DEL, y

frecuentemente, si existe, no dispone de muchos fondos o

personal para operar.

Fuente: Elaboración propia

2.4.2 Primeras experiencias con la aplicación de RED-Scope a nivel sub-nacional

El RED-Scope tiene un potencial interesante a nivel sub-nacional. Probablemente, la utilidad de la

herramienta será incluso mayor en las regiones y territorios locales que a nivel nacional. “La aplicación

9 “Las universidades más prestigiosas de América Latina […] están en los últimos puestos de los rankings internacionales: el de

las 200 mejores universidades del mundo, realizado por el Suplemento de Educación Superior del Times de Londres, está encabezado por la Universidad de Harvard, e incluye una sola universidad latinoamericana, casi al final de la lista. Se trata de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), que está en el puesto 190.” (Oppenheimer, 2010, pág. 16)

29

del prototipo a nivel sub-nacional permite identificar con claridad aquellos territorios más propicios para

iniciativas de DER, y en los casos de un territorio en particular, poder planificar las acciones necesarias

para solucionar las debilidades señaladas por el instrumento. También la aplicación del prototipo de

forma periódica (anualmente) brindará información valiosa sobre la evolución de las características del

entorno DER a nivel de países y territorios sub-nacionales.” (Mesopartner/SISTME, 2014, pág. 100)

Para comprobar la viabilidad de los indicadores y su respectiva medición a nivel sub-nacional, se eligió el

ejemplo del departamento Amazonas del Perú y se realizó una primera aplicación del RED-Scope a nivel

sub-nacional con un experto de la región.

El ámbito de la “Masa Crítica” se compone de tres criterios, a saber el rango de población local, la

fortaleza matriz productiva local y la presencia local de empresas en eslabones críticos en las cadenas

productivas. Estos datos son accesibles con datos del Instituto Nacional de Estadísticas. El departamento

Amazonas tiene una estructura económica menos compleja que los departamentos de la costa, por lo

cual se podría mapear los actores por cadenas y los eslabones críticos como sugiere el Indicador MC3.

Sin embargo, en otros departamentos, por ejemplo en Arequipa o en Lima, se complicaría la medición

de este indicador ya que se estaría hablando de muchas cadenas muy diferentes con una multitud de

actores en diferentes niveles.

La “Cohesión territorial” tiene los criterios de vocación(es) productiva(s), el sentido de identidad

territorial y la fortaleza y legitimación de liderazgos locales. Resultó relativamente fácil identificar la

vocación productiva de la región Amazonas, calificar el sentido de identidad territorial, así como la

fortaleza y legitimación de liderazgos locales, sobre todo porque la región Amazonas ha sido analizada

en este sentido sobre todo después del incidente llamado el “Baguazo” en el cual hubo enfrentamientos

con muertos entre líderes de las comunidades nativas y el militar.

El ámbito de “Capital social” incluye los criterios del capital humano, las instituciones de conocimiento,

L+D+I, así como las capacidades institucionales locales para diseñar, gestionar y evaluar procesos DER,

el sistema regional de innovación y la densidad de instancias y vínculos de gobernanza público-privada.

La obtención de datos sobre el capital humano se dificulta por la cantidad de variables: tasa de

retención de egresados educación terciaria; remuneración promedio territorial v/s promedio nacional.

La “Sostenibilidad” se caracteriza por los criterios de normativa y estándares medioambientales,

aprendizaje e innovación empresarial, así como equidad y alivio de pobreza. Se puede evaluar

relativamente fácil ya que con la formación del Ministerio de Ambiente y una Política Ambiental

Nacional se tienen normativas y estándares claros. El material estadístico relacionado al coeficiente GINI

también es accesible.

2.5 Institucionalidad DER En Perú, existe una densidad institucional muy alta relacionada a temas vinculados con el DER. Este

interés nacional se refleja en que, según un estudio del ILPES en 2007 (González, 2007), en Bolivia,

Ecuador y Perú, entre 6 y 9 ministerios poseen entidades trabajando en la promoción de aspectos

específicos de Desarrollo Económico Territorial.

En el caso concreto del Perú, el Consejo Nacional de Competitividad (CNC), adscrito al Ministerio de

Economía y Finanzas (MEF) es importante como comisión de coordinación intersectorial,

30

intergubernamental y con el sector privado. El consejo directivo del CNC está integrado por cuatro

ministerios, el Presidente del Consejo de Ministros, un Presidente Regional en representación de los

Gobiernos Regionales, un Alcalde en representación de los Gobiernos Locales, el Presidente de la

Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) y el Director Ejecutivo del

Consejo Nacional de la Competitividad. El CNC quiere articular el sector público y privado y ha propuesto

una Agenda de Competitividad 2012 – 2013, que tiene como objetivos “generar un marco que

promueva el aumento sostenido de la productividad de las empresas y lograr un Estado eficiente al

servicio de todos los ciudadanos.” (Consejo Nacional de Competitividad, 2013)

Según la opinión de algunos funcionarios de un ministerio vinculado al DER, si bien el Consejo Nacional

de Competitividad tendría un rol de articulación de los sectores en cuanto al DER, todavía no está

cumpliendo su rol plenamente y está enfrentando una serie de retos., como por ejemplo la concertación

de los diferentes sectores vinculados al DER y el Desarrollo de una política consensuada de

competitividad para el Perú. Por otro lado, se han registrado esfuerzos del CNC en la solución del

problema de zonificación económica-ecológica en Lima y sus distritos, la cual mayormente está

desactualizada y no conforme a la realidad a nivel distrital. Asimismo, varios ministerios tienen

responsabilidades sobre procesos DER. Entre ellos, los que más destacan son el Ministerio de Economía

y Finanzas (MEF), el Ministerio de Producción (PRODUCE), el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo

(MINCETUR), el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) y el Ministerio de Trabajo y Promoción del

Empleo (MTPE). Los diferentes ministerios tienen sus propios planes, por ejemplo el MINCETUR

desarrolló el Plan Estratégico Nacional de Turismo, complementado con el Plan Nacional de Calidad

Turístico del Ministerio de Turismo y Comercio Exterior. Cabe destacar que el tema del turismo y

gastronomía tiene un lugar destacado en el Plan Bicentenario.

Por otro lado, los ministerios tienen diferentes programas y concursos, como el FONDOEMPLEO del

MTPE, PROCOMPITE del MEF y el concurso AGROIDEAS del Ministerio de Agricultura con diferentes

resultados y niveles de éxito.

La Asociación de Gobiernos Regionales (ANGR) e instituciones como la Asociación Municipal del Perú

(AMPE) y la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales (REMURPE) agrupan las regiones y municipios a

nivel del país y tienen programas y proyectos de fomento al DER. Sin embargo, cabe destacar que AMPE

– a pesar de varios intentos de resurgir la institución - actualmente enfrenta retos y dificultades serios y

no es reconocida como representante de todos los municipios peruanos. REMURPE agrupa sobre todo a

los municipios rurales y ha recibido críticas por su dependencia de organismos de la Cooperación

Internacional. Sin embargo, se ha adquirido una experticia política y técnica reconocida en el tema DER,

sobre todo desde la mirada de los municipios rurales pequeños.

Las mancomunidades son una forma de asociación de los municipios relativamente nueva en el Perú (la

ley de mancomunidades fue reglamentada en el año 201010) y existen algunas experiencias exitosas, por

ejemplo en los Conos de Lima, así como en las regiones Piura y Cusco. En muchos casos, las

mancomunidades tienen objetivos referidos al DER. Por otro lado, en Perú existen incentivos financieros

desde el Estado Nacional para la formación de mancomunidades, lo cual ha ocasionado la formación ad-

hoc de algunas, sin un fin concreto y con poca sostenibilidad.

10

Véase Resolución N° 228-2010-PCM/SD

31

En cuanto a la institucionalidad a nivel de los gobiernos sub-nacionales, la LOR y LOM estipulan que los

gobiernos regionales y municipios deben tener un área de Desarrollo Económico Regional o Local, que

en la mayoría de los casos funciona como órgano de línea. No obstante, actualmente muchas de estas

áreas o gerencias no son funcionales y no cuentan con recursos financieros, técnicos y humanos

suficientes.

A nivel sub-nacional, sobre todo a nivel municipal existen diferentes espacios de concertación que

fomentan la coordinación pública-privada. Sin embargo, muchas de estas instancias no funcionan

adecuadamente y solamente existen en el papel porque están estipulados por ley. Mayormente se

trabaja con comisiones o ejes específicos en estas mesas, de manera que existe un eje DER o una mesa

de una cierta Cadena de Valor. Existen algunos ejemplos exitosos de mesas de concertación que

funcionan eficientemente con efectos visibles para la economía regional en algunas regiones del país,

por ejemplo en Ayacucho o en Quiruvilca en La Libertad.

En estos años, también se está promoviendo los consejos de competitividad a nivel regional, en algunas

regiones del Perú, por el Ministerio de Producción. La articulación de esta instancia con otros

mecanismos existentes todavía es incierta.

2.1.1 Redes de actores11

Los datos mencionados arriba se profundizan más con los resultados del SNA que

visualiza las redes de actores vinculados al DER en el Perú. Cabe destacar que existe un documento por

separado que detalla los resultados del SNA en los seis países del estudio. (Matta, 2013) .

El siguiente análisis se basa en el informe de Andrés Matta en el cual se describen en mayor detalle las

cifras y datos cuantitativos del análisis SNA.

“La encuesta fue respondida por 48 instituciones, a partir de las cuales se han construido dos redes, la

primera compuesta por 188 actores y la segunda por 151.” (Matta, 2013, pág. 78)

En el informe de Matta se confirma también la tendencia centralista en el país. “Se observa con claridad

la concentración de instituciones en la circunscripción de Lima y en menor medida en el departamento

La Libertad.” (Matta, 2013, pág. 78)

“La muestra se compone mayoritariamente de instituciones del sector privado que incluye sobre todo a

ONG, Agencias de Desarrollo y consultoras/prestadoras de servicios. Entre las instituciones

denominadas como “Agencias de desarrollo” se encuentran algunas agencias internacionales (GIZ,

Cooperación Suiza; etc.).” (Matta, 2013)

11

En el caso peruano, se han registrado dificultades sustanciales en el recojo de los cuestionarios del SNA online o por e-mail. Por un lado, parece que los entrevistados no tuvieron incentivos para tomarse el tiempo y contestar las preguntas. Por otro lado, algunas empresas del sector minero manifestaron que no pudieron responder a la encuesta por cuestiones de política institucional. Otros desconfiaron de un cuestionario enviado por personas que no conocían. El número de respuestas se multiplicó después del taller nacional cuando se había tenido un contacto directo y se captó mejor la idea del estudio.

32

“En términos de personal la mitad de las instituciones son de pequeño tamaño: el 20% de las

instituciones (en realidad sus dependencias vinculadas al DER) no superan los 5 empleados y otro 30%

no supera los 15.” (Matta, 2013)

“En comparación con lo sucedido en otros países estudiados existe una mayor heterogeneidad en

términos del volumen de recursos.” (Matta, 2013)

La mayor parte de los ejecutores (que representan a un 60% de la muestra) ha ejecutado un

presupuesto de entre 1 y 5 millones de US$. (Matta, 2013)

“También las actividades son heterogéneas, primando la ejecución de proyectos, la capacitación e

investigación en temáticas de DER y la promoción de la Agenda DEL. En menor medida se dedican al

diseño y financiamiento de programa”. (Matta, 2013, págs. 80-81)

“En general cabe destacar que el alcance de los programas de las instituciones es de nivel

provincial/regional. Aproximadamente la mitad de las instituciones se encuentra ejecutando programas

con enfoque DER, aunque la mayor parte lo hace con más de un programa simultáneamente.”

(Oppenheimer, 2010, pág. 81)

“Aproximadamente un 63% de las instituciones han ejecutado programas con financiamiento de

organismos internacionales mientras que un 40% de las instituciones de la muestra han ejecutado

programas del BID/FOMIN”. (Matta, 2013, pág. 82)

En el marco del estudio se ha analizado como se componen las redes entre las instituciones y qué

posición ocupan el FOMIN en sus socios.

La Red 1 está compuesta por las Instituciones consideradas influyentes en la Agenda DER en Perú.

A partir de los datos obtenidos se ha construido una red general y al mismo tiempo redes particulares en

función de los aspectos en los que –según los encuestados- estas instituciones han tenido más

incidencia: su influencia en la opinión pública; su ejecución de proyectos exitosos de DER, su

financiamiento de programas y proyectos; su diseño de políticas de DER. Sin embargo, en el marco del

presente estudio nos concentramos principalmente en la red general. Para mayor información, por favor

consultar el informe de Matta.

“Como se observa en la Figura 2, la red general está conformada por un componente principal y otros 3

de carácter marginal. Como es de esperar, el centro del componente principal está constituido por

instituciones que respondieron a la encuesta (y por tanto poseen mayor ‘grado de salida’) pero también

por otras que si bien no han participado del estudio han sido más mencionadas (y por tanto poseen

mayor ‘grado de entrada).” (Matta, 2013)

´”A partir de esta observación, y dado que los ‘grados de salida’ no aportan información relevante, se

analizará más adelante la centralidad de los diferentes actores institucionales y particularmente del

FOMIN a partir de sus ‘grados de entrada’”. Los grados de salida se refieren a las flechas que salen de

una institución, es decir, las instituciones que fueron mencionadas por ella. Si una institución nombró a

muchas instituciones influyentes en la Agenda del DER en el questionario, tiene muchos “grados de

33

salida”, lo cual no significa que haya tenido un alto nivel de “grados de entrada”, los cuales se refieren al

número de veces que ha sido mencionada esa institución como influyente por otras instituciones que

participaron de la encuesta. En el caso de los “grados de entrada” las flechas están dirigidas hacia la

institución.

Figura 5: Red 1: Instituciones influyentes en la Agenda del DER (señalados los encuestados)

La Red 2, que se presenta a continuación, está constituida por las instituciones que han sido

mencionadas como claves para poder desarrollar proyectos vinculados al DER en Perú.

Como se observa en la Figura 3, la Red 2 general está más fragmentada que la Red 1, con un

componente principal que incluye a cerca del 60% de las instituciones y otros 7 componentes menores.

34

Figura 6: Red 2: Vínculos entre instituciones que trabajan en DER (señalados los encuestados)

Matta señala que la red posee un menor nivel de centralización y que los actores centrales por tanto

poseen valores relativos más bajos que los observados en otras redes nacionales.

“El grupo de instituciones con mayor nivel de centralidad está compuesto por dos entes

gubernamentales de carácter nacional (Ministerio de la Producción y Ministerio de Agricultura), por una

entidad privada de segundo grado (COPEME), una Red de Municipalidades (REMURPE) y una Agencia de

Cooperación internacional (GIZ). Un segundo grupo con menores valores incluye otros dos ministerios

nacionales (Educación y Turismo), actores de nivel local tales como Gobiernos (Cajamarca y Apurímac),

una entidad de la sociedad civil (Centro Guamán Poma de Ayala), una organización empresarial (CODET)

y una agencia de cooperación internacional (USAID).” (Matta, 2013)

Matta destaca que en comparación con redes de otros países, se destaca aquí el bajo nivel de

centralización y la gran heterogeneidad.

Se observa además como en los otros países que en general los encuestados no han seleccionado a

estas instituciones por su influencia en una única dimensión sino que en general los grados son similares

en todas las redes con ligeras diferencias entre una y otra.

35

Figura 7: Centralidad de grado en Redes de influencia en la Agenda del DER

Red 1 Influencia en

Opinion Pública

Ejecución de

Programas

Financiamiento de

programas

Diseño de

Políticas

Ministerio de la Producción -

Dirección de Competitividad

Territorial - DICOMTER 7 3 4 5 4

COPEME 6 4 5 3 4

Ministerio de Agricultura y

Riego 5 5 5 5 5

GIZ 4 3 3 3 3

REMURPE 4 5 4 2 4

Ministerio de Educación 3 2 2 2 2

Comité de Desarrollo

Económico Territorial de Lima

Norte CODET 3 0 1 0 1

Centro Cultural Guamán Poma

de Ayala 3 2 2 2 2

Gobierno Regional Cajamarca 3 2 2 2 2

Gobierno Regional Apurímac 3 3 2 2 2

Ministerio de turismo y

comercio exterior del Perú 3 3 3 3 3

USAID 3 1 1 2 1

En el caso de la Red 2 que releva los vínculos entre instituciones, no solo se reduce el número de actores

relevantes sino que algunos de los actores centrales desaparecen (particularmente los Ministerios

Nacionales), tomando mayor protagonismo los actores locales. En otros casos, los actores no pueden

denominar a un actor en particular y mencionan a instituciones genéricas (gobiernos locales y

regionales).

“Con excepción de COPEME, llama la atención que el resto de instituciones mencionadas son

organizaciones internacionales: IAF, Oxfam y USAID, algo que no sucedió en otros países del estudio.”

(Matta, 2013)

36

“Respecto a la posición del FOMIN en ambas redes, puede observarse que en general el FOMIN no

ocupa un lugar central pero sí uno de sus socios claves: el Consorcio de Organizaciones Privadas de

Promoción al Desarrollo de la Pequeña y Microempresa (COPEME).” (Matta, 2013)

Es interesante subrayar que en cuanto a la red de influencias en la Agenda DER el FOMIN (Red 1) sólo es

mencionado una vez y en relación con el BID mientras que el resto de sus socios no son citados. A

diferencia con otros países del estudio, esta situación no se modifica si se observa a las instituciones que

han ejecutado programas financiados por el BID/FOMIN. No se modifica sustancialmente esta situación

en el caso de la Red 2 de vinculaciones donde tanto el FOMIN como sus socios no aparecen como

centrales (con excepción de COPEME, como mencionado anteriormente).

En cuanto a las organizaciones asociadas al FOMIN y las que han ejecutado proyectos del BID/FOMIN, se

observa una situación similar a la Red 1.

Bajo el supuesto de que es interés del FOMIN incidir en la Agenda del DER y –por tanto- en las

instituciones consideradas centrales, es posible realizar un análisis de los “vecindarios” de las

organizaciones centrales y el del FOMIN.

“Si bien los datos poseen un conjunto de limitaciones que ya se han mencionado, del análisis emerge

que en general no hay relaciones importantes entre las entidades que tienen mayor prominencia y

particularmente se evidencia cierta separación entre las redes de COPEME y de los dos Ministerios

Nacionales más mencionados.” (Matta, 2013, pág. 32) Como se demostrará en el estudio en caso de

COPEME más abajo, parece que actualmente las relaciones entre esta organización y el Ministerio de

Producción, por ejemplo, no está muy estrecha, si bien se ha señalado que se quiere “retomar el

contacto” para el upscaling del proyecto MYPYME. Los detalles se encuentran en el capítulo 3.3.

“Como ya se ha visto en el caso de Argentina, existe una tendencia de los organismos públicos a

referenciarse con otras entidades del Estado, sea del gobierno o del sector científico tecnológico y de los

organismos privados a constituir redes entre sí. [...] Mientras tanto, el FOMIN, como en el resto de los

países es referenciado en general por instituciones socias fundamentalmente del ámbito privado.”

(Matta, 2013, pág. 32)

Considerando las limitaciones descritas en el informe de Matta en cuanto a una extracción de

conclusiones definitivas, con la suma de los datos y el análisis adicional que se ha realizado en los otros

capítulos de este informe, se puede generar una interpretación de las relaciones de los actores en las

dos redes.

“Se destaca en primer lugar la baja centralización de las redes en el país con una cierta dispersión de la prominencia.” (Matta, 2013)

“La red de actores influyentes es heterogénea y posee liderazgos privados y públicos, con una baja conexión entre éstos.” (Matta, 2013) Este análisis confirma la percepción de que existen muchos programas y proyectos, principalmente realizados por las ONG y la Cooperación Internacional, que han estado relativamente dispersos en el país. El siguiente punto también reconfirma este análisis.

37

“La red de vinculaciones llama la atención por la ausencia de los ministerios nacionales y el protagonismo de organismos de la sociedad civil y de agencias internacionales de cooperación” (Matta, 2013)

“Llama la atención también que la mayor parte de las instituciones están ubicadas en la ciudad capital, aunque sus programas generalmente son de alcance departamental/regional.” En este sentido, se reconfirma la desconcentración de los programas nacionales del sector público y privado, sin haber llegado a una descentralización real.

“En términos comparativos, como sucede con Guatemala, llama la atención la poca relevancia de organismos del sector científico-tecnológico y de universidades en particular, cuyo rol probablemente es ocupado por consultoras y agencias de desarrollo de carácter privado.” (Matta, 2013) Este análisis también se ha relevado en el análisis de los estudios en caso, así como en la aplicación del RED-Scope.

“Como en otros países el FOMIN es percibido como un actor más en el marco de una red amplia y compleja, incluso en las redes vinculadas al intercambio de información y recursos (algo que no sucedió en otros países). Esta posición no sólo puede explicarse por el mayor protagonismo relativo de otros actores sino por otras características del FOMIN entre las que se menciona su condición de institución de ‘segundo piso’.” (Matta, 2013)

“Buena parte de los socios del FOMIN en el país no han sido mencionados en el relevamiento, pero como contrapartida, uno de ellos es una de las instituciones con mayor centralidad en las dos redes elaboradas.” (Matta, 2013) La centralidad de COPEME en la Red posiblemente se explica también por el hecho de que es ejecutora del programa CONECTADEL del FOMIN, cuyo objetivo es formar una red de aprendizaje en DER.

“A todo lo señalado hay que agregar nuevamente que por la propia metodología del estudio, los encuestados han tenido que optar por un número limitado de instituciones y por ello ha tendido a mencionar aquellas con mayor visibilidad.” (Matta, 2013)

“Cabe mencionar sin embargo, que entre todas las instituciones mencionadas como claves para el DER en el país, no todas comparten las mismas perspectivas teóricas y metodológicas sobre este enfoque. Estas diferencias no pueden describirse a partir de este componente del estudio pero pueden observarse en la descripción de los programas analizados en otro apartado de este documento.” (Matta, 2013).

3 Trayectoria y experiencia del FOMIN

3.1 Las olas DER en Perú

En la línea de tiempo se han descrito en detalle el entorno, las políticas DER, así como proyectos destactados en DER en los periodos de las tres olas en el Perú. Este análisis dio un panorama general del DER en el Perú.

En el presente capítulo, nos enfocamos en las intervenciones del FOMIN y recordamos brevemente las tres olas.

En su primera ola de intervenciones, el FOMIN siguió la tendencia de la comunidad internacional de

donantes al apoyar a los Servicios de Desarrollo Empresarial (SDE), por ejemplo los servicios no

financieros de capacitación o la asistencia técnica a nivel meso. La idea era aumentar la productividad de

las Pymes y abrir nuevos mercados. Las características de intervención de esta ola son que el FOMIN

38

inició proyectos brindando apoyo a la generación de servicios, en una lógica de facilitación y no de

provisión del servicio. Es una modalidad de trabajo respondiendo a la falta de servicios y el FOMIN

apoyó a cubrir la deficiencia en el mercado.

Sin embargo, rápidamente quedó claro que los SDE por sí solos no son suficientes para mejorar el

desarrollo del sector privado. Los SDE siguen siendo un elemento del conjunto de herramientas del

FOMIN, pero hoy en día las intervenciones van más allá de las habilidades técnicas y de gestión para

incluir el apoyo de las capacidades empresariales como el liderazgo, la comunicación y la

experimentación con nuevos modelos de negocio.

Cabe mencionar que el FOMIN en Perú ha estado muy destacado en proyectos de Servicios de

Desarrollo Empresarial. No obstante, hoy en día solo uno de los proyectos de la cartera DER es un

proyecto SDE.

La segunda ola emergió de la primera y se centró en la "integración productiva" a nivel micro de las

empresas a través de redes, clusters y cadenas de suministro. La inclusión de las PYME en este tipo de

vínculos horizontales o verticales fue vista como una oportunidad para aprovechar los efectos de las

economías de escala y externalidades. En este enfoque, se destacó el papel de los compradores, y más

tarde las oportunidades de mejora (y limitaciones) de las cadenas de valor globales, especialmente en el

contexto de los clusters industriales, fueron vistas como una ventaja competitiva. Con este enfoque se

quiere mejorar las ventajas competitivas de las cadenas y conglomerados. Aparece el concepto de la

ventaja competitiva y la cooperación público-privada para lograrla.

En Perú existen muchos proyectos de conglomerados y últimamente de cadenas de valor, para integrar

las empresas pequeñas con empresas ancla, que hoy en día pueden ser también PYMES locales con un

fuerte vínculo territorial. Esta tendencia también se manifiesta en la línea de vida. 8 de los 14 proyectos

de la cartera actual del FOMIN en Perú son de integración productiva.

En la tercera ola, el FOMIN pone aún más énfasis en la importancia del territorio para el desarrollo.

Ahora bien, el enfoque de Desarrollo del Sector Privado es mucho más amplio y sistémico, involucrando

a todos los actores relevantes (incluyendo los gobiernos locales, las universidades, los centros

tecnológicos y de la sociedad civil) para el desarrollo económico en un territorio determinado. La

integración público-privada-comunal es aprovechada como un nuevo potencial para el desarrollo

económico.

Pone atención a las diferentes formas de asociar los actores del territorio, a la gobernanza local, y el fin

es crear empleo a nivel de territorio. No existe una única definición de DEL y hay diferentes elementos y

prácticas. Es importante resaltar también el enfoque participativo hacia el desarrollo “desde abajo” que

se enfatiza en la tercera ola. Se procura crear un entorno favorable para las empresas del territorio, con

infraestructura y otros tipos de apoyo desde el sector público.

En Perú, la tercera ola va acompañada de una mayor apropiación de proyectos DEL exitosos por

programas y proyectos del Estado. Si bien no se puede hablar de una política DEL nacional, existen

varios esfuerzos desde los sectores para fomentar la economía de los territorios. En esta línea, el FOMIN

está promoviendo la escalabilidad de sus proyectos y su incorporación en políticas públicas.

39

Mirando hacia atrás en las tres olas de enfoques DER, es posible observar un proceso de aprendizaje

acumulativo. Todos los métodos son parte del repertorio de la intervención del FOMIN y siguen siendo

útiles en la práctica. Sin embargo, la actual estrategia de intervención DER se ve desafiada por:

• los requisitos adicionales para el desarrollo

• el aumento de la complejidad en todas las áreas, que requiere enfoques y metodologías.

Por este motivo, se está vislumbrando una cuarta ola que toma en cuenta los nuevos desafíos.

En cuanto a los requisitos adicionales de una posible cuarta ola, en el taller nacional realizado en Lima en el marco del estudio un participante resaltó que “estamos en un proceso de cambio, por ejemplo hay una mirada diferente al tema ambiental, […] se debe buscar oportunidades a partir del cambio ambiental, tener en cuenta en el diseño de proyectos en el futuro. Un comentario del taller en relación con los nuevos enfoques y metodologías se refirió a que un reto para la cuarta ola es despedirnos del tema de la planificación estratégica rígida como la encontramos en muchas organizaciones. Resumimos brevemente los elementos de la cuarta ola que se han perfilado durante el trabajo del

Estudio. Una caracterización detallada se encuentra en el Estudio General.

Alcance DER: más allá de la competitividad

DER como enfoque articulador/puente

Sistemas de innovación territorial

Buscar socios con capacidad de escalamiento e influencia en políticas, y escalar desde lo regional

Diferenciar entre proyectos, programas y territorio

Dar sentido a prácticas territoriales emergentes

Conectividad y reducción de la brecha digital.

DER como enfoque articulador, en temas de sostenibilidad ambiental y ámbito social.

Romper la fragmentación de las agendas (Cross-Agenda DER), lo que implica cambios

organizacionales

Dar sentido a datos cuantitativos en función de la cuarta ola, y medir lo cualitativo.

El territorio es glocal en su expresión

3.2 Estudios en caso

En este trabajo, se optó por hacer un estudio en caso (Bertely Busquets, 2000) en un dispositivo de

desarrollo económico local, del FOMIN y no un estudio de caso.

Los estudios de caso abordan un caso como una totalidad y de manera exhaustiva. Se generalizan las

particularidades.

40

En cambio, los estudios en caso, se orientan a identificar en un caso, o en varios, cómo operan distintos

aspectos estructurales y/o coyunturales. María Bertely (Bertely, 1994), retomando a Dell Hymes, señala

que los estudios “en caso”, no pretenden generalizar la particularidad, sino "particularizar la

generalidad" y reconocer la manera en que lo genérico se expresa "en" cada caso.

Las variables analizadas fueron: i) replicabilidad del esfuerzo, ii) incidencia en políticas, iii) grado de

innovación, iv) red de actores, y v) gestión del conocimiento.

En la presente investigación, la intención no fue trabajar todos los aspectos del caso en profundidad,

sino sólo los que atañen y tienen relación con algunos aspectos. El interés está puesto en ubicar por una

parte la relevancia del proyecto, en el marco de las olas del FOMIN, y por otra en individualizar la

orientación hacia una cuarta ola para futuras intervenciones. A diferencia, los estudios de caso no

pueden ser el eje principal de una estrategia de aprendizaje.

Los tres proyectos que se escogieron para ser estudiados fueron elegidos en cooperación con los

especialistas del BID-FOMIN en Perú y Washington, así como con los consultores/as del consorcio

Mesopartner-SISTME. Por otro lado, se procuró mantener un equilibrio entre proyectos en ejecución y

terminados, proyectos que consideran zonas rurales y urbanas, así como la incidencia de la temática en

la política nacional y la distribución de tema entre los diferentes países del Estudio temático.

En seguida se fundamenta la selección de los proyectos en detalle:

El proyecto de COPEME “Articulando MYPERÚ” si bien es calificado como un proyecto de integración

productiva (segunda ola) en la terminología del FOMIN, se considera importante para el análisis porque

no se trata de un proyecto “clásico” de fomento de conglomerados, sino toma en cuenta todo el sistema

de articulación productiva, a nivel micro, meso y hasta macro. Es especialmente interesante para el

análisis porque tiene oportunidades de influir en políticas nacionales entorno a la competitividad que

está de manera prominente en la agenda política e institucional nacional. Por otro lado, es un proyecto

que terminó su fase de ejecución y está muy bien documentado, lo cual permite obtener lecciones

aprendidas interesantes. El proyecto demuestra resultados importantes, los cuales se detallan más

abajo.

El tema que trabaja el proyecto: “Perú: Mercados gastronómicos” del BID-FOMIN ejecutado por APEGA

es un tema altamente político e innovador en la agenda peruana: el boom gastronómico en Perú y su

relación con el DE, así como la creación de una identidad nacional intercultural. Es promovido por

personajes emblemáticos del mundo de la gastronomía (chefs como Gastó Acurio). Incluso se

contribuiría a la mitigación de conflictos interculturales con el lema de la gastronomía.

APEGA fomenta cadenas de valor con mirada desde la demanda, a la vez de una descentralización de

eventos como “Mistura” en diferentes regiones del país. Su análisis es interesante por el enfoque de

conectar zonas rurales como proveedores y zonas urbanas como mercado de productos orgánicos o de

la biodiversidad.

Como canales de comercialización se tiene previsto fomentar los mercados de abasto de productos

“emblemáticos” del Perú, así como las ferias de productores.

41

Es un buen proyecto para analizar las oportunidades de apalancar fondos, sobre todo en cuanto a las

alianzas público-privadas que se podrían fomentar con un vínculo más estrecho con el BID.

El proyecto demuestra además un alto interés en registrar historias de éxito y realizar la gestión de

conocimiento.

La selección del proyecto: “Alianza para el Desarrollo Sostenible” de la empresa Minera Barrick, CIDA y

la ONG World Vision se debe principalmente alta relevancia del tema minero en la agenda peruana por

la alta conflictividad social que está creando la explotación minera y la baja redistribución de beneficios

en el territorio. Asimismo, es el único proyecto el Estudio que se ocupa con el DER en zonas mineras con

participación de la empresa minera.

El proyecto tiene un enfoque de desarrollo territorial de la zona de Quiruvilca que está bajo directa

influencia de la minera Barrick que forma parte esencial de una alianza tripartita entre la empresa

minera, la Cooperación canadiense y la ONG World Vision. Es interesante que se incluyan las zonas

urbanas y rurales de Quiruvilca y se trata de establecer más los vínculos comerciales y económicos entre

las dos zonas. No es un proyecto “clásico” de World Visión con enfoque en el apoyo a los niños y niñas,

sino se maneja bajo el término de “proyecto especial” con un enfoque principalmente económico. Es

una experiencia innovadora de involucramiento de una empresa minera en alianza con la Cooperación al

Desarrollo (Estado) y una ONG.

El fortalecimiento del espacio público-privado de la Mesa de Concertación en el territorio llevó a un

apalancamiento importante de fondos públicos lo cual se detalla más abajo.

Metodología

Se aplicaron varios instrumentos metodológicos en los estudios en caso. Por un lado, se realizó un

extenso estudio bibliográfico de los informes y la literatura secundaria de los proyectos.

En cuanto a los datos cuantitativos más relevantes, como por ejemplo indicadores de impacto,

resultados alcanzados y actividades ejecutadas, la consultora se ha basado en la información disponible

de los proyectos, como las evaluaciones, informes de avance, etc.

Por otro lado, para enriquecer la información, sobre todo en términos cualitativos, se realizaron

entrevistas con informantes claves basadas en cuestionarios semi-guiados por Skype y presenciales.

En algunos casos, el estudio se completó con experiencias, entrevistas y datos obtenidos por la

consultora en el marco de otras consultorías vinculadas al proyecto, así como en el taller nacional al cual

se invitaron los ejecutores de los proyectos escogidos para el análisis, entre otros.

La información obtenida se trianguló también con los resultados del Social Network Analysis, así como

con la lectura general de la política DER del país y el vínculo de la misma con los proyectos analizados.

Cabe resaltar que la perspectiva de estos estudios en caso no es la de una evaluación, sino que el

objetivo del estudio es brindar información estratégica para guiar futuras intervenciones DER en el país

y en la región.

42

3.3 Programa de Promoción de Conglomerados – Articulando MYPERU

3.3.1 Datos básicos del proyecto/ programa

Nombre de la unidad ejecutora: Consorcio de Organizaciones Privadas de Promoción al Desarrollo de la

Micro y Pequeña Empresa (COPEME)

Cabe resaltar que “la ejecución [del proyecto] fue adjudicada a un consorcio de entidades conformado

por COPEME, CONFIEP, MINKA, INTERCOOPERATION y SASE, quienes convinieron en que les represente

COPEME, en adelante la Unidad Ejecutora del Proyecto. Hay que señalar que este consorcio gana en un

segundo llamado para la ejecución por renuncia de la primera empresa consultora seleccionada como

unidad ejecutora.” (Vega, 2010, pág. 8)

Tiempo de ejecución: 48 meses (Octubre 2007 – Setiembre 2011), el período para los desembolsos fue

de 54 meses.

Monto de financiación: Los montos comprometidos en el proyecto ascendían a US$ 4.630.000, con una

contraparte local de US$ 1.900.000 equivalente al 41% y con un aporte del FOMIN de US$ 2.730.000,

equivalente al 59%.

Beneficiarios: 3.524 beneficiarios directos, es decir empresas o unidades productivas de menor tamaño

y/o asociaciones

3.3.2 Aspectos centrales del estudio en caso

Para ubicar el Programa en el contexto latinoamericano, se señala que “el programa pertenece al grupo

de iniciativas que desarrollan los países de América Latina en conjunto con FOMIN para contribuir a la

mejora de la competitividad y productividad de las empresas PYME, fomentando su asociatividad y la

articulación productiva”. (Vega, 2010, pág. 2)

Objetivo: Contribuir al desarrollo competitivo de la PYME del Perú mediante la promoción de conglomerados.

Propósito: Establecer un mecanismo público-privado de trabajo conjunto y con cobertura nacional que

(i) fomente un mejor desempeño competitivo de las PYMEs mediante la articulación interempresarial y

la colaboración entre empresas e instituciones de apoyo; y (ii) promueva la colaboración público-privada

en el ámbito de las políticas de desarrollo productivo.

El proyecto tiene tres componentes heterogéneos, a saber:

Componente 1: Sensibilización, promoción e implementación del mecanismo concursable

Componente 2: Co -financiación de iniciativas y ejecución de los sub –proyectos

Componente 3: Monitoreo, evaluación y difusión de Resultados

A. Objetivos, resultados e impactos:

¿Fueron bien definidos y apropiados los objetivos?

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Primero, es importante analizar si los objetivos, resultados e impactos fueron bien definidos y

apropiados. En el marco de la agenda nacional y en cuanto a la relevancia de las MYPES para el país, los

objetivos fueron bien definidos y apropiados. Solo se hubiera podido poner más énfasis en el hecho que

no se trata de un programa “clásico” de fomento de conglomerados, desde los objetivos. Analizando el

programa y sus posibilidades de un escalamiento, se hubiera podido incluir un objetivo vinculado a la

“gobernanza territorial”, sobre todo en miras del propósito del proyecto: promover la colaboración

público-privada en el ámbito de las políticas de desarrollo productivo.

¿Fueron logrados los resultados esperados?

Resultados referidos al propósito:

En cuanto al propósito se destacó en la evaluación intermedia que: “En esta dirección se constituyó

exitosamente el CDPP, en el cual hay representantes del nivel nacional, y del sector público y privado.”

(Vega, 2010, pág. 11) Sin embargo, se mencionó que el Comité Directivo Público-Privado (CDPP) no está

aprovechando su potencial completo de crear sinergias. Cuando se quería obtener más información

sobre este Comité con las personas a cargo de diferentes instituciones públicas y privadas que habían

formado parte del Comité durante la ejecución del programa, no hubo “memoria institucional” y con la

salida de varios actores clave en COPEME, el Ministerio de Producción, así como el CNC en el presente

estudio se tuvo dificultades en recibir información actualizada sobre el tema. Al finalizar el proyecto, el

CDPP dejó de funcionar porque se puso más énfasis en el desarrollo de las iniciativas que en el fomento

de la institucionalidad para seguir con la implementación del mecanismo concursable. El funcionamiento

contínuo del CDPP hubiera implicado el compromiso de las diferentes instituciones, en cuanto a

recursos de personal, de tiempo y financieros. Asimismo, FOMIN hubiera podido promover este espacio,

con intercambios y otras actividades. De esta manera el proyecto MIPYME hubiera tenido un mayor

potencial de impacto en la política. Este punto se analizará más abajo, en la sección que describe las

potencialidades de escalamiento.

Resultados Componente 1: Sensibilización, promoción e implementación del mecanismo concursable

En la evaluación intermedia se constata que el componente 1, “según los Informes de Avance

entregados por COPEME y el Responsable de la UEP y por los documentos analizados este componente

se ha cumplido y en algunos casos sobre cumplido los indicadores de desempeño, aquí señalados”.

(Vega, 2010, pág. 13). No obstante, este componente se refiere principalmente al output del proyecto,

lo cual facilita su cumplimiento en relación con los otros componentes.

En cuanto a las actividades establecidas, se cumplieron en un 90%, incluyendo el apoyo y talleres de

información para la presentación de los proyectos. (Vega, 2010, pág. 17)

En la evaluación final y la sistematización se comprueba que a nivel del proyecto se han realizado las

actividades de sensibilización a los usuarios en las regiones del proyecto. Por otro lado, se ha

documentado en detalle el diseño y la implementación del mecanismo concursable. Solo existen

deficiencias en la promoción del mecanismo a nivel nacional y en otras regiones del país, como se

profundizará en otros apartados de este documento.

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Resultados Componente 2: Co -financiación de iniciativas y ejecución de los sub –proyectos

A nivel de output, los resultados del componente 2 también son alentadores. 10 de las 12 iniciativas

inicialmente escogidas fueron financiadas por el proyecto.

A nivel del outcome, los logros de los proyectos de conglomerados apuntan – según Dini (Dini, 2013) – a

dos direcciones simultáneas, a saber:

Consolidación de la organización de los productores mediante la creación de instancias de segundo

nivel para unir esfuerzos comerciales

Diversificación de clientes y mercados de destino de las empresas ancla

La medición a nivel de estos factores es más ambiciosa y el Programa no provee información sistemática

sobre estos temas. Sobre la base de datos disponible, Dini demuestra que “pareciera que los casos en

que las ventas reflejan una transformación efectiva de las capacidades productivas y empresariales de

los actores involucrados son la mayoría: probablemente 7 de 10. Sin embargo, la sostenibilidad del

resultado depende también de la solidez de la estrategia competitiva de la empresa ancla que la impulsa

y si se considera esta variable debería restringirse la valoración a probablemente tan sólo dos

conglomerados: Maíz y Café.” (Dini, 2013, págs. 25-26)

En cuanto a los resultados cuantitativos de las 10 iniciativas, en el anexo de la evaluación final del

proyecto se encuentran los datos respectivos. Dini resume datos importantes en términos de mercado

que se resumen en la tabla siguiente:

Figura 8: Resultados cuantitativos iniciativas de conglomerados

Actividades conjuntas Resultados alcanzados

1. Ruta Moche - Fundación Wiese

Apoyo para la consolidación de 7 redes empresariales

Creación de puntos de ventas comunes

Ventas en ferias locales y nacionales

Incremento de las ventas: de 92.000 nuevos soles en 2009 a 249.000 en 2011 (término del proyecto)

2. Maíz Amarillo Duro – CEDEPAS Norte

Se establece una relación inédita entre productores y una gran empresa compradora

13 asociaciones de productores (aprox. 300) crearon la comercializadora CEPROVAJE

Mediante la negociación en conjunto, los productores obtuvieron un ahorro de 15 mil nuevo soles en la compra de las semillas en el primer año y de 23mil el segundo. Con los fertilizantes el ahorro alcanzó en dos años casi 7000 soles

3. Espárragos - REOPA Se identificaron nuevos mercados de

comercio justo

Se firmó un acuerdo con un nuevo cliente de Estados Unidos

4. Cafés especiales - PROASSA

Se incrementaron las exportaciones de 15.472 quintales en 2009, a 17.700 quintales en 2011

Se generó y posicionó el sello “Café Femenino”

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Actividades conjuntas Resultados alcanzados

5. Uva - CAP

Se incrementaron las ventas de 386.000 a 1.024.640 Nuevos Soles

6. Lactéos - CARITAS

Se incrementaron las ventas de 28 TM (al comienzo del proyecto), a 193 TM (al término del proyecto)

7. Tara – Productos del País

Las ventas a Productos del País se incrementaron de 55 TM en 2009, a 540 TM en 2011

8. Cacao criollo – Industrias Mayo

Industria Mayo ha impulsado una estrategia centrada en la diversificación y la calidad: cacao criollo, orgánico, con trazabilidad, chocolate artesanal.

La empresa ancla no tiene una cadena de distribución propia

9. Tara - PRISMA

254 TM comercializadas directamente a empresas procesadoras y exportadoras, por un valor de 628.000 nuevos soles

10. Trucha - Piscifactoría de los Andes S.A.

Se logra una venta a Piscifactoría de 393 TM equivalentes a 3,8 millones de nuevos soles

Fuentes: “Entrevistas a los responsables de los proyectos y documentación Programa (especialmente informe final

de Pilar Coral)” (Dini, 2013, pág. 25)

Se escogió un ejemplo para ilustrar el nivel de alcance de los logros de una iniciativa:

Iniciativa: TURISMO ARQUEOLÓGICO RUTA MOCHE – Fundación Wiese

El objetivo general de esta iniciativa es mejorar las capacidades competitivas – reflejadas en términos de

ingresos por ventas - de 114 MYPE de la región Lambayeque, implicadas - directamente o

indirectamente - en actividades turísticas.

“El proyecto ha logrado cumplir las metas previstas en términos de número de redes consolidadas y de

ventas realizadas. Las redes fueron 8 respecto a las 5 esperadas y las ventas alcanzaron los 250mil soles

respecto a los 92 mil de la línea de base). El proyecto logró también respetar los hitos establecidos en

términos de integración de las MYPEs en Redes: 45 microempresas operaran en red respecto a las 30 del

2010” (Dini, 2013, pág. 92)

Como mencionado arriba, a nivel de la mayoría de los conglomerados que recibieron financiamiento del

Programa, se ha mostrado un aumento en las ventas, lo cual indica a resultados a nivel del outcome. Sin

embargo, como demuestra Dini, este factor solo no significa el éxito sostenible del programa.

Resultados Componente 3: Monitoreo, evaluación y difusión de Resultados

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En la evaluación intermedia reporta que el componente 3 no ha sido cumplido. No se ha puesto en

funcionamiento aún la Unidad de Seguimiento y Monitoreo de Proyectos (USMP), como se había

establecido además en el reglamento operativo. (Vega, 2010, pág. 19)

Las carencias del sistema de M&E ha sido una de las mayores debilidades hasta el final del Programa.

Este componente sin embargo hubiera sido importante en miras a las posibilidades de escalamiento.

En cuanto a la difusión, en el informe intermedio se refiere a que “la debilidad que se observa en el Sub-

componente de Sistematización y difusión de la experiencia afecta de manera directa las posibilidades

de replicar y sostener esta iniciativa a futuro.” (Vega, 2010, pág. 19). No se había programado la

realización de actividades para difundir lecciones aprendidas en el tema de promoción de

conglomerados productivos.

¿Hubo resultados no esperados? No se reportaron.

¿Fueron los instrumentos de gestión y monitoreo apropiados?

En la evaluación intermedia se menciona que el tema del monitoreo es uno de los más débiles del

programa. “Transcurridos los primeros 28 meses, no se ha levantado una línea base, no se han realizado

los encuentros de intercambio para transferencia de experiencias ni los de promoción del aprendizaje

entre los distintos proyectos”. (Vega, 2010, pág. 3)

Dini apunta que en cuanto a la gestión del programa, “se requiere de investigaciones adicionales que

trascendieron las posibilidades el presente estudio”, explicando qué dificultades se presentaron en la

recolección de los datos correspondientes. (Dini, 2013, pág. 35)

¿Dónde se ha más avanzado hasta el momento?

Desde la primera evaluación del Programa, se analizó que “el Programa ha generado procedimientos y

una ruta clara para el sistema de concursabilidad de fondos, también en la forma de evaluación y

selección de los proyectos.” (Vega, 2010, pág. 3). Estos procedimientos, así como las lecciones

aprendidas fueron sistematizados de manera excelente por Dini. Es decir, en el diseño de un modelo

para el diseño y la ejecución de fondos concursables para conglomerados en el término amplio, se han

tenido los avances mayores. Los proyectos han sido financiados y algunos tienen posibilidades de ser

sostenibles en el tiempo.

B. Red de actores:

¿Quiénes fueron los actores principales?

En el Programa participaron principalmente MyPyMES, como proveedoras a algunas empresas ancla

medianas y grandes que están mayormente vinculadas al mercado internacional. Se constata una

“heterogeneidad de actores involucrados en cuanto a número de personas involucradas, y

características de las empresas participantes”. El número de empresas proveedoras oscila entre 100 y

1700 por iniciativa. (Dini, 2013, pág. 15)

47

El rol de las ONG que apoyaron a los procesos ha sido decisivo, como se demuestra en el siguiente

apartado.

¿Cómo se organizó y funcionó la cooperación?

Existen diferentes niveles de cooperación y organización del programa. Primero cabe destacar el rol del

Comité Directivo Público-Privado (CCDP) que tiene funciones a nivel macro. El CCDP fue integrado por

10 representantes, 4 de instituciones públicas (MEF, Produce, Ministerio Trabajo, CNC) y 6 privados

(Universidad Católica, Comex, ASBANC, IPAE, PYME-ADEX). Como entidad encargada de orientar y

acompañar de forma estratégica la ejecución del programa ha contribuido a generar prácticas de

intercambio y coordinación. (Vega, 2010, pág. 5)

A pesar del buen funcionamiento de este Comité, no se detectan nuevas sinergias entre las instituciones

ni la iniciación de otras acciones complementarias, salvo apoyos que algunas de ellas realizaron para la

difusión del mecanismo. (Vega, 2010, pág. 9)

En cuanto a la cooperación a nivel de conglomerados a nivel micro y meso, Dini señala que no se trata

de un “Modelo canónico de clusters” que incluye una empresa ancla, un articulador intermedio y una

cantidad variable de proveedores a nivel micro. Este modelo solo se ha dado en 2 de 10 casos.

En otras cooperaciones se tiene un fuerte rol de las ONG, lo cual según nuestra opinión es a veces

cuestionable en términos de sostenibilidad. Algunas ONG encontraron una solución interesante al

dilema de roles en el cual frecuentemente se encuentran cuando se convierten en operadores de la

cadena. Una ONG conformó por ejemplo una entidad comercial a partir del segundo año de ejecución

del Programa.

En cuanto a los casos “no canónicos” se tiene a una asociación de productores que compite directa y

exitosamente en el mercado internacional, con menos participación de la empresa ancla.

En otro caso, la ONG solo brinda Asistencia Técnica (como es su rol a nivel meso) y existen relaciones

entre intermediarios medianos y organizaciones de productores o proveedores de leche individuales y

14 queserías.

Asimismo, se ha dado un modelo en la cual la empresa ancla fortalece directamente a las asociaciones

del sector, es decir a sus proveedores.

En un caso se registró la creación de un espacio de coordinación a nivel del territorio, principalmente

incentivado por la Fundación de una empresa grande y no tanto por el programa.

En cuanto al tema de la gobernanza en los territorios de las iniciativas de conglomerados, se señala que

“la mayoría de los proyectos no han dado vida a instancias territoriales de coordinación de los

conglomerados. En algunos casos, han dado impulso a experiencias preexistentes: los Consejos

Regionales de Tara Ayacucho y Andahuaylas, la mesa interinstitucional de la Ruta Moche y la red de

municipios del valle de Jequetepeque” (Dini, 2013, pág. 29).

48

Interesantemente una iniciativa exitosa del café no consideró necesario la creación de una instancia de

coordinación. Sin embargo, la iniciativa es una de las más exitosas del programa.

En zonas de presencia de REMURPE ha habido intervenciones de los gobiernos municipales en las

iniciativas, por ejemplo en Jequetepeque y Anta.

Se registran algunas experiencias de intervención desde los gobiernos regionales, por ejemplo en Puno,

en el conglomerado de la trucha.

¿Cómo se ve el rol del FOMIN?

Aparte de financiar los proyectos de conglomerados, el rol del FOMIN podría ser visto para el futuro

como un impulsor de una coordinación eficiente con experiencias más antiguas de asociatividad: se

debe ser activo en la consolidación de procesos existentes porque son procesos lentos, y no crear

nuevos espacios de gobernanza local. Este rol de facilitador podría aumentar la eficiencia de sus

intervenciones. (Dini, 2013, pág. 29). A diferencia de otras instituciones de cooperación, por ejemplo

Visión Mundial, que se describirá más abajo, el FOMIN no ha tenido un rol importante en fomentar, y

sobre todo garantizar la sostenibilidad de espacios de concertación a nivel regional o local. Este impulso

podría ser importante en el futuro y potenciar más los proyectos que hoy en día corren el peligro de

morir luego de la intervención del FOMIN. Un rol vinculado a esto es la búsqueda y el fortalecimiento de

aliados regionales con influencia en los espacios de concertación.

C. Innovación:

¿Cuáles fueron experiencias innovadoras del Programa?

El Perú, igual que los otros países del continente latinoamericano reconocen la centralidad de los

procesos de innovación y esta tendencia se expresa en los documentos del CNC y el MEF, como

demostrado en el capítulo 1.

El Programa definió el término de innovación en un taller participativo:

Definición de Innovación:

Capacidad de redescubrir, recrear, rediseñar los activos que están al centro de la estrategia competitiva

de cada iniciativa territorial (activos territoriales).

Analizaremos los aspectos innovadores del programa en un amplio sentido del término de innovación.

Un elemento innovador de la experiencia es la existencia y el involucramiento de empresas ancla que

son PYMES y no empresas grandes. Se trata de anclas pequeñas con productos de nichos que acceden

igualmente al mercado internacional (Dini, 2013, pág. 61) y que tienen un arraigo profundo en el

territorio. Aparte del mercado internacional, para estas empresas es interesante la articulación a

mercados regionales y locales.

49

El rol de algunas ONG también es innovador: en vez de brindar servicios de Asistencia Técnica y

Capacitación a nivel meso y participar a nivel micro del conglomerado, se crearon unidades comerciales

con fines de lucro desde una ONG.

En cuanto a los tipos de innovación, principalmente se han descrito innovaciones (graduales) de

procesos que se suman a ocho dentro del Programa; seguido por innovaciones de funciones (7) (por

ejemplo, nuevas plantas de procesamiento).

Mucho más numerosas son las innovaciones incrementales en procesos y productos que incluyen:

introducción de buenas prácticas, tecnificación, incorporación de nuevos insumos. Las certificaciones

solo se dan en dos casos: cacao y café, probablemente porque no existe una demanda específica para

productos certificados de tara por ejemplo. La innovación en términos de trazabilidad solo se encuentra

– según Dini - en el caso del cacao.

No se ha impulsado proyectos de investigación que apunten a una transformación radical de los

conocimientos acumulados en los sistemas productivos respectivos. Solo una iniciativa tuvo apoyo del

programa para la investigación. (Dini, 2013, pág. 23)

Si se amplía el término de innovación al territorio, se encontraron ejemplos de innovación sectorial, es

decir la ampliación del negocio a nuevos rubros; sin embargo, solo se reportó en dos casos de manera

incipiente.

En pocos casos se registró la innovación social y valorización social del territorio en términos de vida

colectiva para generar nuevas ideas de desarrollo y nuevas iniciativas productivas y de servicios lo cual

implica una visión integral del desarrollo. (Dini, 2013, pág. 61).

¿Se aprendió de errores?

Una de las debilidades que muchas veces se observa en este tipo de programas es que la oferta de

servicios de apoyo a las empresas PYME se duplica con otras instituciones o iniciativas de Cooperación

Internacional. En este caso, la conformación y el funcionamiento del CDPP han contribuido a crear

prácticas de intercambio y coordinación para evitar este tipo de debilidades.

¿Hasta qué punto el proyecto anticipó elementos de una posible 4ª ola de proyectos DER?

Elementos de la cuarta ola:

Como se ha mencionado arriba y en el Estudio General, los estudios en caso ayudan a definir qué

elementos de una posible cuarta ola de proyectos DER se están anticipando.

No hay mayor referencia a elementos de una cuarta ola DER, sino más bien se refiere a elementos de la

tercera ola en cuanto a la consideración del enfoque territorial en algunas iniciativas del programa.

En este contexto señala Dini que el programa de COPEME es primordialmente un programa de

articulación productiva más que de desarrollo territorial, porque impulsa iniciativas de distinta

50

naturaleza y complejidad, cuyo elemento común es la articulación entre los sujetos productivos e

institucionales. El elemento dominante es el esfuerzo para la consolidación de relaciones entre

medianas y grandes empresas y pequeños proveedores. (Dini, 2013, pág. 64)

En la evaluación intermedia y en entrevistas se acentúa la posibilidad de contar con “mejores prácticas”

de concursos para establecer un modelo a nivel nacional. Sin embargo, el reto en sistemas complejos es

dar sentido a prácticas emergentes, considerando más experimentación y menos mejores prácticas. En

esta línea, Dini propone hablar de un modelo de concursos altamente flexible y adaptable a varios

contextos y realidades.

En cuanto al tema medioambiental como elemento importante de una cuarta ola DER, se constata en la

evaluación final que la problemática ambiental está presente en el discurso de un número significativo

de actores del programa, sin embargo solo se ha traducido en estrategias y acciones concretas en dos o

tres casos. (Dini, 2013, pág. 32)

D. Comunicación y gestión de conocimiento:

¿Hubo una estrategia explícita de comunicación y gestión de conocimiento? ¿Fue efectiva su

aplicación?

Como mencionado arriba, el componente 3 ha sido el punto más débil del Programa. En la evaluación

final del proyecto se menciona que “la evaluación ha podido detectar principalmente una falta de

sistematicidad en los procesos de análisis y sistematización de la experiencia y difusión en las lecciones

aprendidas.” (Dini, 2013, pág. 7) A pesar del énfasis que se ha puesto en el monitoreo, evaluación y

difusión de resultados (componente 3) esta evaluación destaca que el esfuerzo desarrollado por la

entidad líder no ha sido en absoluto sistemático y permanente. No se desarrolló una práctica constante

de intercambio de enseñanzas entre los diferentes proyectos.

Sin embargo, el informe de Dini contiene una sistematización de la experiencia, la cual se podría difundir

a gran escala con las instancias de decisión a nivel nacional.

E. Relevancia más allá del proyecto:

¿Influyó el proyecto en mercados y políticas?

La influencia del programa en políticas locales, regionales y nacionales parece haber sido limitada hasta

la fecha, si bien existieron esfuerzos considerables de los responsables del programa, como demuestra

el informe parcial. La idea inicial fue que el mecanismo del concurso de conglomerados probado en el

proyecto se pueda incorporar en la política de una institución con alcance nacional.

¿Existen posibilidades de escalamiento?

Durante la fase de ejecución del Programa, el MEF se había comprometido a brindar una contrapartida

considerable al programa que finalmente no se dio.

En el informe intermedio, Vega constata que: “Hasta ahora parece no haber señales de alguna

Institución de carácter nacional que esté considerando el inicio de un programa de apoyo de estas

características que tome como base la experiencia acumulada por el Progra

que el programa contribuya a la sostenibilidad de un mecanismo institucional más acorde a las

posibilidades del contexto actual. Previendo

búsqueda de alternativas. La UE, ha realizado gestiones enfocadas hacia alternativas de fuentes de

financiamiento, pero éstas deberían ir acompañadas de un cambio en la composición de los espacios de

diálogo público privado. Parece interesante analizar una mayor vinculación con FONDOEMPLEO, con

algunos Gobiernos Regionales y Empresas que permita en un futuro el traspaso de las experiencias

adquiridas para promover políticas de desarrollo productivo en forma

Si bien ya fue advertido esta problemática en el informe intermedio y se hicieron esfuerzos importantes

para lograr un escalamiento mayor

experiencia en sus políticas de competitividad regional, ya que es ahora el ente competente en las

políticas vinculadas a esta temática)

deseada. La salida de personas importantes en

ser una de las razones. Por otro lado, el FOMIN aún no ha asumido un rol claro de facilitador en este

proceso, si bien se han dado esfuerzos

por otras instituciones. Faltaría retomar el contacto con

personal en esa institución también.

¿Es replicable la experiencia?

Una de las justificaciones de este p

en la ejecución de políticas públicas y que la constitución de una gobernanza pública privada permiti

avanzar en esa dirección. Esta voluntad expresada por las autoridades gube

también en aportes financieros como contraparte de US$ 600.000

se concretaron. Como mencionado arriba, todavía no se llegó a mayores

ministerio o una institución pública a nivel nacional que tome la experiencia para replicarla.

Como parte del aprendizaje la Unidad Ejecutora

de replicabilidad del sistema, como la estandarización de criterios

externos. (Vega, 2010, pág. 3)

Algunos sub-proyectos parecen replicables a un nivel micro, si bien los esquemas de articulación y la

metodología de intervención no han sido un producto de la

como resalta Vega.

Ejemplo: Durante la evaluación intermedia

experiencias que permiten ser difundidas y que ya se han empezado a replicar por parte de las UA,

CEDEPAS. El caso de la alianza de pequeños productores de maíz, que están siendo apoyados con

asistencia técnica para mejorar la calidad y productividad del maíz,

de colaboración para generar una oferta conjunta a la empresa deman

Backus. Lo destacado en esta experiencia, además, es que la Cía manifiesta el interés en seguir

implementando estas iniciativas de proveedurí

cambiando sus prácticas internas, ya que hasta hace muy poco la materia prima usada era importad

51

características que tome como base la experiencia acumulada por el Programa. La recomendación es


posibilidades del contexto actual. Previendo este riesgo el Programa indica recomendaciones de



go público privado. Parece interesante analizar una mayor vinculación con FONDOEMPLEO, con


adquiridas para promover políticas de desarrollo productivo en forma articulada”. (Vega, 2010, pág. 12)


para lograr un escalamiento mayor (por ejemplo se estableció contacto con PRODUCE para incorporar la


políticas vinculadas a esta temática), al finalizar el proyecto aún no se ha podido logra

salida de personas importantes en el diseño y la ejecución del proyecto en COPEME podr

Por otro lado, el FOMIN aún no ha asumido un rol claro de facilitador en este

proceso, si bien se han dado esfuerzos importantes para sistematizar la experiencia y hacerla utilizable

por otras instituciones. Faltaría retomar el contacto con PRODUCE ya que ha habido cambios de

personal en esa institución también.

de este programa es que sus enseñanzas, tendrían a futuro una replicabilidad

en la ejecución de políticas públicas y que la constitución de una gobernanza pública privada permiti

Esta voluntad expresada por las autoridades gubernamentales, se reflejaba

también en aportes financieros como contraparte de US$ 600.000 por parte del MEF, los cuales luego no

mencionado arriba, todavía no se llegó a mayores resultados

blica a nivel nacional que tome la experiencia para replicarla.

Como parte del aprendizaje la Unidad Ejecutora, ha concluido cuáles son las formas a mejorar en caso

de replicabilidad del sistema, como la estandarización de criterios [del concurso] para los

proyectos parecen replicables a un nivel micro, si bien los esquemas de articulación y la

metodología de intervención no han sido un producto de la metodología impulsada desde el p

Durante la evaluación intermedia “se pudo observar que existen muy buenas


El caso de la alianza de pequeños productores de maíz, que están siendo apoyados con

asistencia técnica para mejorar la calidad y productividad del maíz, […] y promueven redes horizontales

de colaboración para generar una oferta conjunta a la empresa demandante la Compañía Cervecera

kus. Lo destacado en esta experiencia, además, es que la Cía manifiesta el interés en seguir

estas iniciativas de proveeduría nacional en otras regiones del Perú. La empresa ha ido

rnas, ya que hasta hace muy poco la materia prima usada era importad

La recomendación es


este riesgo el Programa indica recomendaciones de



go público privado. Parece interesante analizar una mayor vinculación con FONDOEMPLEO, con


(Vega, 2010, pág. 12)


(por ejemplo se estableció contacto con PRODUCE para incorporar la


, al finalizar el proyecto aún no se ha podido lograr en la medida

el diseño y la ejecución del proyecto en COPEME podría

Por otro lado, el FOMIN aún no ha asumido un rol claro de facilitador en este

importantes para sistematizar la experiencia y hacerla utilizable

ha habido cambios de

rograma es que sus enseñanzas, tendrían a futuro una replicabilidad

en la ejecución de políticas públicas y que la constitución de una gobernanza pública privada permitiría

rnamentales, se reflejaba

por parte del MEF, los cuales luego no

resultados en encontrar un

blica a nivel nacional que tome la experiencia para replicarla.

, ha concluido cuáles son las formas a mejorar en caso

para los evaluadores

proyectos parecen replicables a un nivel micro, si bien los esquemas de articulación y la

impulsada desde el programa,

se pudo observar que existen muy buenas


El caso de la alianza de pequeños productores de maíz, que están siendo apoyados con

y promueven redes horizontales

dante la Compañía Cervecera

kus. Lo destacado en esta experiencia, además, es que la Cía manifiesta el interés en seguir

a nacional en otras regiones del Perú. La empresa ha ido

rnas, ya que hasta hace muy poco la materia prima usada era importada

52

principalmente de Argentina. El interés por replicar la experiencia muestra que es un negocio que

favorece a ambas partes y que no sólo es visto por la empresa demandante como una acción de

responsabilidad social.” (Vega, 2010, pág. 20)

Estrategia de sostenibilidad:

En la evaluación intermedia se advirtió que el programa enfrentará una situación crítica de continuidad

en los compromisos contraídos para concluir con la implementación y en la sostenibilidad futura. (Vega,

2010, págs. 5-6) Relacionado con este tema, en la actualidad, después del cierre del programa, parece

existir solo una memoria institucional débil de este programa por el cambio de personal en la Unidad

Ejecutora y el Ministerio de Producción cuyos integrantes tuvieron ningún o poco conocimiento del

programa.

Este hecho se relaciona estrechamente con un hallazgo del ejercicio de “Construcción de sentido a

través de historias” (Narrative Sensemaking) mencionado arriba, en el cual se confirma que es difícil

llegar a un cambio a nivel de políticas mediante proyectos exitosos. (Jenal, 2013, pág. 7). El hecho de

que el programa MYPERÚ haya sido exitoso no significa que será sostenible en el tiempo y que

instituciones públicas querrán incorporar el modelo de concursos en su política.

Dini resalta que a nivel de los sub-proyectos se podrá hacer un análisis de los factores de sostenibilidad

en cuanto a las proyecciones de mercado y el arraigo territorial. Existen dos factores especialmente

importantes para la sostenibilidad. Primero, la capacidad de la empresa ancla y su compromiso con el

desarrollo del conglomerado y segundo, la dimensión sistémica de las iniciativas de desarrollo de

conglomerados, por ejemplo el desarrollo de instancias territoriales de planificación estratégicas.

Concluye en que aún es temprano para hacer una proyección de la sostenibilidad de los sub-proyectos.

Fuentes consultadas:

Dini, M. (2013). Desarrollo territorial en un enfoque de articulación productiva. Articulando MyPerú -

Evaluación final. Lima.

Vega, M. A. (2010). Evaluación Intermedia Programa de Promoción de Conglomerados. Lima: BID-

FOMIN.

Lista de las personas entrevistadas:

Hector Castro, Responsable del Área de Desarrollo Económico Local, COPEME

Estrella Cortez, Trabajadora del Área de Desarrollo Económico Local, COPEME

Vicente Corzo, Director de Dirección de Competitividad Territorial, Ministerio de Producción

Patrick Villanueva, Dirección de Competitividad Territorial, Ministerio de Producción

Alexis Okuma, FOMIN

53

3.4 Proyecto de articulación de pequeños productores y MYPES en mercados

gastronómicos


Nombre del proyecto: Perú: Mercados Gastronómicos (título comercial: “Cadenas Agroalimentarias

Gastronómicas Inclusivas”)

Nombre de la unidad ejecutora: Asociación Peruana de Gastronomía - APEGA

Tiempo de ejecución: 48 meses (Octubre 2012 – Setiembre 2016), el período para los desembolsos es

de 54 meses.

Monto de financiación: Los montos comprometidos en el proyecto ascienden a US$ 3,000,000, con una

contraparte local de US$ 1,118,000 equivalente al 37.3 % y con un aporte del FOMIN de US$ 1.882.000,

equivalente al 62.7 %.

Beneficiarios: Se espera que 2,000 productores pequeños (1,200 productores agrícolas pequeños and

800 Mypes) sean proveedores en las cadenas de valor de establecimientos gastronómicos, por ejemplo:

mercados de abastos, mercados gourmet, restaurantes, tiendas gourmet y ferias gastronómicas como

herramientas de marketing

3.4.2 Aspectos centrales del estudio de caso

Objetivo: Promover la inclusión económica y social de pequeños productores y Mypes asociados con la gastronomía por la mejora de su acceso a mercados.

Propósito: Articular a productores y Mypes con establecimientos gastronómicos a través del desarrollo de negocios inclusivos que atienden la provisión de productos de alta calidad demandados por dichos establecimientos y sus clientes.

En este marco el proyecto también habla de “afianzar la alianza cocinero-campesino”.

Componentes:

1. Desarrollo de un modelo sostenible de ferias gastronómicas 2. Desarrollo de un modelo de Mercado Gourmet 3. Desarrollo de un mecanismo de gestión de información y comercialización de productos

emblemáticos 4. Comunicación y transferencia de conocimiento


¿Fueron bien definidos y apropiados los objetivos definidos?

Considerando la coyuntura política general del país con un enfoque en los negocios inclusivos, el proyecto ha definido objetivos apropiados. Además, parece oportuno mirar de manera más sistemática la parte de la demanda de las cadenas productivas agropecuarias, principalmente el eslabón de la comercialización, para el mercado nacional. Existen muchas ONG e instituciones públicas que trabajan con los productores y sus redes en el eslabón de los insumos, la producción y la cosecha, sin embargo, no siempre con una orientación clara al mercado. Con este proyecto se quiere fomentar los negocios inclusivos mediante la eliminación de barreras para el acceso a mercados gastronómicos. En este caso,

54

las principales barreras que se presentan para el desarrollo de un negocio inclusivo donde las “anclas” son los restaurantes, mercados de abastos y tiendas gourmet, son dificultades en la comercialización por falta en la calidad del servicio y la gestión de la información. Si bien los restaurantes no demandan mucha cantidad de los productos, pueden ser ventanas interesantes para la promoción de productos a nivel nacional e internacional. ¿Fueron logrados los resultados esperados?

En cuanto al recojo de información sobre los logros de este proyecto que todavía está en ejecución, se

tuvieron dificultades en la obtención de datos de mayor detalle cuantitativo. Existe mucha información

mediática sobre el proyecto, la cual se dirige a un público grande. Sin embargo, como se trata de un

proyecto relativamente joven, todavía no existen evaluaciones parciales o documentos de mayor

análisis. Por este motivo, el siguiente análisis se basa principalmente en entrevistas con los ejecutores

del proyecto, conversaciones con los especialistas del FOMIN y BID, así como en los documentos de

planificación y el estudio de los informes de avance y monitoreo.

En los informes de monitoreo, el puntaje del desempeño del proyecto bajó de 3.056 (satisfactorio) en el

informe de julio a diciembre 2012 a 2.125 (satisfactorio) en el informe de enero a junio 2013 . El

promedio de los proyectos FOMIN es de 2.535. Asimismo, el proyecto subió en la percepción de riesgo.

Esta nueva auto-evaluación se debe probablemente a los problemas políticos de la Municipalidad de Lima (MML) en el marco del intento de revocatoria de la Alcaldesa y la mayoría de los regidores, así como la problemática con el mercado mayorista “La Parada”. Según los responsables del proyecto, estos sucesos hicieron necesario un cambio en la estrategia del componente 2 para que se vean resultados del proyecto en el corto plazo. Se están buscando alternativas al Mercado Central de Lima, en el cual se quería implementar un módulo de productos emblemáticos, por ejemplo el Mercado Lobatón en Lince que según el criterio de la agencia ejecutora del proyecto está muy bien ubicado. Como había problemas con la intervención de la Municipalidad de Lima en el mercado “La Parada” y la reubicación del mismo, tampoco se pudo intervenir en el Mercado Central ya que era un tema hostil por cualquier cambio en mercados que se quiere realizar. Según la opinión de un entrevistado, esto se debe a la informalidad de muchos vendedores que no pagan por sus stands o no pagan lo que vale. Aparte de esta resistencia al cambio de algunos comerciantes, se encontraron también dificultades para financiar la mejora de la infraestructura por parte de la MML. El responsable de la organización ejecutora resalta que hubo un reajuste de las prioridades, lo cual resultó en un mayor acelerado al componente de las ferias del proyecto. Hasta la fecha, los logros del proyecto se describen en el último informe de avance con:

I. Una feria con 60 puestos operando en Magdalena sostenidamente con ventas promedio de S/.36,128 semanales. II. Posicionamiento del concepto de mercados de productores. III. Módulo de sensibilización con 50 comerciantes del mercado Lobatón de Lince. IV. Una propuesta base sobre los productos a ser incluidos dentro del sistema de información de mercados. V. Posicionamiento a las en diversos medios de comunicación masiva. VI. Se ha desarrollado y socializado entre altos funcionarios de gobierno y expertos el concepto de Dieta

Peruana.

55

En el componente 1 aparte de logros a nivel del output, como el desarrollo de un módulo de

sensibilización para productores, se perciben los avances mayores en términos de outcome. Se reporta

que en la feria que está funcionando permanentemente de acuerdo a los estándares establecidos,

participan 56 organizaciones con 4351 productores de 18 regiones del país. Además, se logró la

suscripción de un convenio entre APEGA y la Municipalidad de Magdalena sobre la organización y

gestión de la feria. El modelo de gestión ha sido validado participativamente. Se quiere que el modelo

de gestión sea un documento validado en la práctica. Una persona entrevistada menciona que se

trataría de un “modelo replicable y escalable de una feria de productores”. Por otro lado se menciona

que la sostenibilidad económico-financiera en procesos logísticos y costos de implementación está aún

en proceso.

En el componente 2, debido a la problemática descrita arriba, hasta la actualidad solo se ha llegado a

resultados a nivel del output, por ejemplo la realización de capacitaciones a las Mypes en estándares de

calidad integrales para unidades de negocio de mercado de abasto piloto.

Aún no se pudo cumplir la construcción de un modelo de mercado de abastos de productos

“emblemáticos” que serían centros de promoción, distribución y comercialización con características

que satisfacen una demanda creciente en la búsqueda de la calidad.

En cuanto al componente 3, se avanzó muy poco hasta la fecha. Se llegó a realizar el levantamiento de

información de productos y productores de las ferias agropecuarias y bioferias más relevantes de Lima,

que recopile y analice información de cadenas productivas, redes y productores potenciales.

En el mediano plazo, se quiere apoyar en la construcción de un servicio privado de gestión que proveerá

al sector de información relevante y actualizada sobre la oferta de los pequeños productores,

recopilando, procesando y poniendo dicha información a disposición de potenciales clientes, a fin de

promover la vinculación en la cadena de una forma simple y eficiente. “Por el otro lado, se desarrollará

un mecanismo que permita la vinculación inmediata de oferta y demanda y la calificación de estos

actores para futuras transacciones. Los productores por un lado, proveerían información sobre sus

próximas cosechas para lo cual se les proveerá asistencia técnica. Por el otro lado, los establecimientos

gastronómicos podrían realizar sus pedidos a través de este mecanismo, en los volúmenes requeridos.”

(BID-FOMIN, 2011, pág. 16)

Hasta el momento, no se perciben mayores avances hacia este objetivo, lo cual aumentaría la

sostenibilidad del proyecto con el funcionamiento de un sistema de información como un servicio

implementado por empresas privadas. Esta estrategia del FOMIN se demuestra también en sus

proyectos de la primera ola, cuando se apoyó a la construcción de nuevos servicios no-financieros para

aumentar la competitividad de las empresas.

En el componente 4 también se registran actividades a nivel de output, en la elaboración de un plan de

medios, una estrategia de comunicación para anunciar las ventajas de ferias, promoción de los

productos agropecuarios emblemáticos, así como la campaña Dieta Peruana para la promoción de

ingredientes agropecuarios emblemáticos de la gastronomía.


56

En cuanto a los mayores avances del proyecto, se destaca la creación de conciencia para el tema de los

ingredientes nativos, de productos emblemáticos desde diferentes regiones del país en la gastronomía.

Asimismo, se registran éxitos iniciales con la feria de productos emblemáticos del Perú en Magdalena.

B. Red de actores:


El principal actor es APEGA, una asociación sin fines de lucro, que si bien es una organización

relativamente joven que se constituyó en el 2007, es la institución más reconocida en el mundo

gastronómico del país, porque cuenta con cocineros y personajes emblemáticos, así como personas

vinculadas a la política. Por ejemplo, Luis Ginocchio Balcázar, ex ministro de Agricultura, es coordinador

del proyecto.

APEGA es un actor central de una plataforma (informal) de organizaciones vinculadas al desarrollo

agropecuario: ANPE, CONVEAGRO, Ministerio de Agricultura, Agrorural, Sierra Exportadora, Universidad

Nacional Agraria de la Molina, la Cámara de Comercio de Lima, el Centro Internacional de la Papa,

Intermón-Oxfam, Avina, Cedepas, entre otros. Asimismo, en el marco del proyecto BID-FOMIN, APEGA

tiene alianzas con la Municipalidad de Lima y las municipalidades distritales de Magdalena, Lince y

Miraflores.

En un sentido más allá del proyecto, el mapeo de actores del mercado de productos de biocomercio,

nativos y ecológicos en Lima, se visualiza de la siguiente forma. Como se demuestra, las relaciones entre

los actores no siempre están libres de conflictos.

57

Figura 9: Mapeo de actores biocomercio y ecológico Lima

Fuente: Elaboración propia

Actor del sector privado Actor del sector público

Actor de la Cooperación Internacional

Conflicto

______ Buen contacto, algunas acciones en conjunto, intercambio de información

- - - - Contacto incipiente, esporádico

_____ Convenio, Alianza

COORU

Sociedad Peruana de Gastronomía

(APEGA): Institutos, Universidades, Chefs,

dueños de restaurantes

IPPN

Convivium Lima

ANPE

RAAA:

20 ONGs y 9 socios

individuales

RAE: 16 ONGs y

22 miembros

individuales

Grupo Ecológica:

4 Asosciaciones/ONGs

9

productores/empresario

s individuales

Universidad La Molina

CONVEAGRO – Ministerio de

Agricultura

ADEX, Cámara de Comercio de

Lima MML: Subgerencia de Medioambiente

Consorcio Agroecológico

GIZ

Biodiverso

Dt. Welthun-gerhilfe

HIVOS

Centro

Ideas

IDMA

BID-

FOMIN

Instituto Huayaná

CEDEPAS

AVINA

58


En el marco del componente 1, es decir la feria, entre APEGA y diferentes áreas de la municipalidad de

Magdalena existe una estrecha cooperación en cuanto a la organización de la feria, es decir, en la

limpieza, el armado y desarmado de los stands, y la cobranza de las cuotas de los stands. Se ha

coordinado con la Municipalidad para optimizar el recojo de basura y desperdicios durante la realización

de la feria así como una vez finalizada. Por otro lado, la municipalidad se encarga en brindar seguridad al

campo de la feria y la zona y clausura la Avenida Brasil parcialmente los domingos cuando se desarrolla

la Feria allí. Por otro lado, la Municipalidad ayuda con el contacto con los vecinos, para que no haya

quejas por el ruido o la concurrencia de vehículos de los proveedores de los stands. Conjuntamente se

diseñaron los prototipos de los módulos.

El Gobierno Regional de Lima también apoyó como auspiciador de algunos grupos de productores.

¿Cómo se ve el rol del FOMIN?

Primero, se ve el rol del FOMIN en el financiamiento del proyecto. Por otro lado, se destaca que se ha

colaborado estrechamente con una especialista del FOMIN en el diseño del proyecto y la elaboración de

la propuesta. En este sentido, se aprecia el know-how conceptual del FOMIN en cuanto a la integración

productiva y el desarrollo del sector privado.

En esta línea, en el Informe “Piloting Narrative-Sensemaking” se confirma que según la interpretación

general de los resultados de los cuestionarios obtenidos, en los proyectos, el FOMIN ha tenido o un rol

estratégico o un rol de financiador. (Jenal, 2013, pág. 12)

Por otro lado, hubo voces críticas hacia el FOMIN en cuanto a su rol y actuación especialmente en este

proyecto. Se tiene la percepción que el FOMIN tiene la tendencia de descartar proyectos estratégicos de

mayor envergadura porque los ve difíciles. El descarte del Mercado Central por los problemas políticos

de la Alcaldesa de Lima, podría ser un indicador para esta actitud.

C. Innovación:

En cuanto a la innovación, en el plan del proyecto se había previsto una innovación de productos con el

desarrollo de un sello propio de calidad APEGA que incluye la trazabilidad del producto. La trazabilidad

es un tema de arraigo y origen cultural: significa dar un nombre y apellido a los productos. Sin embargo,

después no se persiguió más la idea del sello propio y en la actualidad, muy pocos de los productos

ofrecidos en la feria son trazables. En entrevistas se apuntó que el sello debería ser una instancia ágil,

con un comité de selección y estándares de calidad básicos, entre los que podría incluirse: el tamaño del

producto, la forma de producción y la sanidad - parecida a la certificación de SENASA - que los productos

no tengan un alto contenido de químicos, identificados con una zona de producción y en lo posible con

un productor, con un jurado de cocineros que evalúe la calidad, sabor y cualidades especiales. Un

ejemplo de un sello de este tipo sería la marca “Reflets de France” del supermercado francés Carrefour.

Un elemento innovador desde APEGA es la articulación de productos “emblemáticos” que incluyen los

productos del biocomercio, a mercados nacionales, lo cual significa un cambio en el enfoque que

anteriormente estuvo dirigido a la exportación.

59

¿Cuáles fueron experiencias innovadoras del proyecto?

Una experiencia innovadora en el ámbito de la innovación social es el nuevo modelo de ferias que

incluye una oferta cultural con un valor añadido para los vecinos. Se celebra y comparte un espacio

público y pacífico, y se trata de una propuesta innovadora de un mercado popular que anima a

compartir en la calle en una ciudad enrejada como Lima. Los atractivos culturales complementarios

constituyen una ventaja sobre la compra en los supermercados donde los precios son más bajos y por

ende a primera vista más atractivos. Se ha desarrollado una infraestructura colorida, atractivamente

visual y de fácil armado y transporte para complementar el paisaje en el entorno de la feria. Se cuida en

minimizar el impacto ambiental en el campo ferial. En los lemas de la feria que además asumió el

nombre exitoso de “Mistura” como herramienta de marketing, se encuentran el cuidado de la

agricultura y la diversidad de culturas. Las ferias son los canales de comercialización principales para los

pequeños productores; aparte de los mercados de abastos, mercados gourmet, restaurantes y tiendas

gourmet.

En este contexto, “APEGA ha venido incidiendo en el enfoque de la gastronomía como un instrumento

de oportunidades económicas para todos.” (BID-FOMIN, 2011, pág. 9). En el marco de la política

nacional de la inclusión social, este tema tiene alta relevancia, lo cual se demuestra en la llegada de

Mistura y APEGA hasta las esferas más altas de la política peruana, como se demuestra más abajo.

Otro elemento innovador según los ejecutores del proyecto es brindar una visión al revés de lo

tradicional, en la que se da mucho enfoque en los productores, en la mejora de la calidad y el aumento

de la cantidad de los productos. En este proyecto, se interviene desde la demanda y se promueve la

comercialización y el marketing de los productos “emblemáticos”. Los Chefs de APEGA utilizan los

productos del país para crear sus platos gourmet.

En este contexto, un proceso innovador que se está previendo en el tercer componente es el uso de

tecnologías modernas de información para facilitar las transacciones de compra entre los compradores y

los productores. Se quiere consolidar la base de los productores. El problema en el avance con este

proceso es que los componentes 1 y 2 aún no están consolidados.

En el marco del concepto de “aplanar los andes”, los productos de la sierra llegan a Lima. Este concepto

fue introducido en el mundo académico peruano en los años 90. Los productores de diferentes zonas

del país tienen de esta forma una Vitrina en la ciudad, por ejemplo los productores de piña del VRAEM

se hicieron conocidos porque salen en el Twitter de Gastón Acurio. Es una nueva forma de marketing,

utilizando las redes sociales modernas.


Un elemento que podría indicar a prácticas de una cuarta ola, es el concepto del territorio que es

“glocal” en su expresión. Se trabaja con los hijos de los productores del interior del país para que se

reencuentre la identidad cultural del campo, donde están arraigados sus papas. Se quiere trabajar en la

viabilidad del modelo de las tradiciones de producción de la generación de los papas en la actualidad

con el apoyo de sus hijos. Los lazos familiares en este modelo económico son muy importantes porque

60

en muchos de los casos los papás venden sus productos a través de sus hijos que viven en Lima y/o

tienen relaciones con el mercado exterior.

Los establecimientos gastronómicos (mercados de abastos, restaurantes, entre otros) en el Perú tienen

un gran potencial de generación de negocios inclusivos. En especial, por el interés que se viene gestando

por parte de los consumidores y propietarios de estos establecimientos, por valorar la procedencia y

características de un conjunto de insumos clave. Se ha desarrollado una conciencia por la necesidad de

una cadena de valor justa y eficiente, basada en la calidad. Mientras que los productores cuentan con un

producto de interés para el mercado, la calidad del servicio de proveeduría o las deficiencias en los

canales de comercialización, generalmente por falta de capacidad de gestión, los separa hoy de los

establecimientos y demanda de mayor calidad. (BID-FOMIN, 2011, pág. 9)

En este contexto se habla también de los mercados minoristas como motor del desarrollo económico.12

Otro elemento que se pone en relieve en este proyecto es la importancia que se da a la comunicación y

la gestión del conocimiento, lo cual se va a analizar en el siguiente apartado. Este elemento es clave para

la cuarta ola.

D. Comunicación y gestión de conocimiento: ¿Hubo una estrategia explícita de comunicación y gestión de conocimiento?

Una de las fortalezas del proyecto es indudablemente su estrategia de comunicación y marketing para

dar a conocer los productos emblemáticos peruanos en el interior del país y al mundo. En este sentido,

el componente 4 es un pilar importante para el conjunto del proyecto. Se ha puesto mucho énfasis en la

comunicación. Casi todos los mensajes de marketing son audio-visuales y se trabaja mucho con los

nuevos medios como Youtube, Twitter y Facebook, aparte de una folletería y pósteres muy coloridos y

con logos llamativos. Un ejemplo para una parte de la estrategia de comunicación es el video en

Youtube con el cocinero Flavio Solorzona con el lema de “Herederos de la cocina peruana”. Se tiene la

intención que los jóvenes cocineros vean a estos ídolos como modelos a seguir y que se difundan en las

escuelas.

La presencia mediática de personajes como Gastón Acurio en la televisión es utilizada por APEGA.

Existen una cantidad de foros y videos sobre Mistura, asimismo sobre la “pequeña” Mistura en

Magdalena.

¿Fue efectiva su aplicación?

La estrategia de comunicación es lo que más resalta del proyecto y del enfoque de APEGA en general.

Como señalado arriba, existen muchos manifiestos de la gran campaña de comunicación y marketing

12 Entre otros productos, el FOMIN elaboró una guía denominada “Los mercados minoristas como motor del desarrollo

económico” que se desarrolla sobre la base de la necesidad de adaptarse a las nuevas demandas para captar nuevos segmentos de la población, identificando la calidad, frescura y variedad de los productos como principales atractivos de un mercado minorista. La guía establece como líneas básicas de un modelo eficiente de mercado de abastos el proveer un mejor servicio a los consumidores, mejorar la infraestructura y elevar la competitividad de las Mypes.

61

que se está realizando, por ejemplo a través de la página web de APEGA: www.apega.pe y su presencia

en Twitter, Facebook y Youtube.

Por otro lado, llama la atención que en el rubro: “Gestión de conocimientos” de la misma página web

todavía no se ha subido información. Podría ser un indicador que la gestión de conocimientos se ha

dejado para el final del proyecto, lo cual sucede frecuentemente, pero no es recomendable.



En una entrevista se resaltó que el proyecto se basa en políticas nacionales, por ejemplo, en la iniciativa

“Lima Capital Gastronómica al 2021” de la Municipalidad de Lima.

En este sentido, “el proyecto se alinea adecuadamente con la estrategia de país, específicamente con el

pilar de promoción del desarrollo social y la inclusión, que tiene como objetivo apoyar el desarrollo de

las condiciones, capacidades y oportunidades para que la población más vulnerable pueda participar

efectivamente del crecimiento económico. Este es un tema además prioritario para el nuevo gobierno

del Perú. El sector de producción extractiva (agrícola y pescadores) constituye un área importante de

inclusión social en el país, tanto por la concentración de pobreza de la población que se dedica a estas

actividades, como de la participación de las mismas en la PEA total. El creciente interés de las

municipalidades por desempeñar un rol promotor de desarrollo local y la prioridad del gobierno actual

por promover mecanismos de inclusión económica, social y cultural ofrecen un contexto favorable.

Finalmente, el proyecto está respaldado por APEGA, como organización líder de la promoción del

desarrollo de la gastronomía peruana para todos. (BID-FOMIN, 2011, pág. 12).

Cabe resaltar que APEGA y sus personajes mediáticos se han convertido en un actor casi-político en el

país. Incluso hubo fuentes que advirtieron que el cocinero Gastón Acurio estaría interesado en

candidatear como presidente de la República. Sin embargo, en un artículo del periódico El Comercio

resalta que: “No tengo ninguna aspiración a cargos políticos y no tengo el entrenamiento para poder

entrar a este juego político en el cual no sabría actuar”. (Tabuchi, 2013). Sin embargo, continua la

entrevista remarcando que “Yo estoy entrenado para hacer política en la cocina. A través de mis platos,

de mis restaurantes, a través de mis acciones en el campo, en el mar, en el medio ambiente, siempre en

el mundo de la cocina. Si yo salgo a promover al Perú por el mundo, no hablo de la economía, sino de su

cocina. Aunque, a partir de esta promoción culinaria, puedo ayudar a promover la economía del país.

Para entrar al juego de los políticos hay que tener una habilidad, un entrenamiento del cual carezco.”

(Tabuchi, 2013)

El proyecto influye en mercados por la promoción de la demanda interior de productos “emblemáticos”.

Se está promoviendo una nueva forma de mercados de este tipo de productos como alternativa a los

supermercados o los grandes mercados de abastos desorganizados e informales. Si bien su ventaja no

está en los precios, se quiere trabajar con la ventaja del trato personal y el uso del espacio público para

el intercambio culinario y cultural.

62

Otra influencia indirecta es la creciente tendencia de los supermercados, como por ejemplo Plaza Vea

de promover ingredientes peruanos, es decir los productos emblemáticos.

En cuanto a la incidencia política de APEGA, asistieron siete ministros a Mistura y fue aprobada la ley de

la dieta andino-peruana. En este marco, la Primera Dama manifestó su interés en promover la campaña

Dieta Peruana que contribuirá a una dieta más natural y saludable, mejorando la salud de la población.

Este interés se enmarca en la política del actual gobierno y el logro de los Objetivos del Milenio, en

cuanto a la mejora de la seguridad alimentaria y la superación de los problemas de malnutrición.

Con los nuevos tipos de mercados se quiere lograr un cambio de paradigma. Actualmente, en los

grandes mercados de abastos en Lima, se tiene más enfoque en los productos procesados que en

productos frescos porque son más seguros en cuanto a la sanidad e higiene. Esto tiene como

consecuencia que los mercados se convierten en bazares de plásticos, donde se venden productos

enlatados y empacados. El componente de frutas frescas está reduciéndose en los mercados, surge la

venta de alimentos procesados, altos en azucares. La idea de los mercados de productos emblemáticos

(o gourment) es revertir esta tendencia.

¿Existen posibilidades de escalamiento y posibilidades de réplicas de la experiencia?

En la planificación del proyecto esta posibilidad está considerada desde el inicio, en el componente 4: En

los documentos de planificación se constata que “con este componente se persigue promover el

escalamiento del impacto en la inclusión de pequeños productores y mypes al mercado gastronómico de

alta calidad y rendimiento, al fomentar la réplica de los modelos. Se elaborará como parte de este

componente una campaña de comunicaciones y medios para la promoción y sensibilización […]”.

Uno de los indicadores del componente 2 también se refiere al escalamiento: un modelo de gestión de

mercado gourmet implementado, probado, replicable y escalable.

En otra parte del documento se resalta que se quiere lograr “un mercado gourmet que es un modelo de

mercado de abastos, que aplica estándares de alta calidad a lo largo de todos los procesos que se llevan

a cabo: prácticas modernas de gestión, productos de calidad, servicio al cliente, infraestructura

adecuada, y que se convierte en un espacio público de encuentro con el mundo gastronómico y la

cultura peruana”. (BID-FOMIN, 2011, pág. 14).

Hasta el momento, se ha tenido mucha oposición y resistencia al desarrollo de este tipo de mercados

por parte de los actores involucrados, en el Mercado Central de Lima. La política de mercados de

abastos desde la municipalidad de Lima y los acontecimientos alrededor del mercado “La Parada” han

puesto en peligro el logro del objetivo de instalar un mercado modelo con estas nuevas características

en el cercado de Lima. Cabe resaltar que en los documentos de planificación del proyecto no se había

previsto cambiar de manera revolucionario todo el Mercado Central, sino “se espera impulsar en el

Mercado Central un área de productos agropecuarios emblemáticos, y promover la inversión privada

para ampliar la oferta del mercado con tiendas gourmet que ofrezcan productos tales como cacao y café

especiales, pisco, dulces, artesanía, especias, así como otros servicios complementarios y patio de

comidas.”

63

La búsqueda de alternativas, por ejemplo en el distrito de Lince, así como la sensibilización y convicción

de los actores locales, aún está en proceso, mientras que la promoción de la inversión privada para

ampliar la oferta del mercado contiendas gourmet no se ha iniciado. Varios factores a nivel meta

parecen obstaculizar la realización de un modelo de mercado nuevo que a la vez reviva las tradiciones

antiguas. Intereses opuestos a la realización de un mercado de productos emblemáticos con altos

estándares de calidad parecen poner dificultades mayores al proyecto.

Por otro lado, como mencionado arriba, un entrevistado manifestó que posiblemente, el proyecto se ha

resignado demasiado temprano con la idea de trabajar con el Mercado Central, para evitar mayores

problemas.

En cuanto a la replicabilidad del modelo de las ferias, en el diseño del proyecto se incluyó un enfoque en

la construcción de un modelo de gestión para ferias y mercados de productores. La idea del proyecto es

desarrollar un modelo de gestión de ferias que incluirá reglamentos de uso, estándares, pagos,

compromisos de las partes y la forma de incorporación de las MYPES y productores que permita ser

replicado por otros gestores públicos o privados. En el caso del sistema de gestión de la información y

mecanismo de comercialización se deberá incorporar los principales pasos y lecciones aprendidas, de

manera que permita la incorporación masiva de productores y establecimientos.

Se tiene previsto fomentar la aplicación del modelo de ferias y mercados en otras ciudades; asimismo,

en otros países, como México y Bolivia, que han demostrado interés en el proyecto.

Probablemente, este modelo se podría replicar porque parece pertenecer más a la esfera de los

sistemas complicados, y no tanto a los sistemas complejos en los cuales las mejores prácticas no

funcionan. Según la opinión de los ejecutores del proyecto, están surgiendo más ferias de productores

en Lima, si bien este desarrollo no ha sido influido directamente por el proyecto.

Relación y sinergias que ha creado el FOMIN con otras iniciativas

En cuanto a las posibilidades de una coordinación del FOMIN con los proyectos del BID y un

escalamiento del proyecto para mejorar su eficiencia, “es importante mencionar que el Banco viene

preparando con la Municipalidad de Lima un proyecto para la recuperación del centro histórico, que

incluirá la mejora de los principales barrios alrededor del Mercado Central, y zonas de influencia directa

alrededor de este proyecto, con el cual se ha venido coordinando directamente.” (BID-FOMIN, 2011).

Con la necesidad de búsqueda de un lugar alternativo para el mercado de productos emblemáticos

fuera del Mercado Central, no se pudo aplicar esta estrategia de sinergias entre las dos instituciones.

Un vínculo ligero entre el proyecto de APEGA y el proyecto FOMIN: “Desarrollo territorial y generación

de empleo en la Cuenca del Río Lurín” existe en la participación de dos asociaciones de Lurín en la Feria

Agropecuaria de Magdalena organizada por APEGA. En esta línea es interesante observar el rol del

FOMIN como posible articulador de actores en DER.

En la planificación del proyecto también se incluyó la consideración que “el FOMIN cuenta con

experiencia en el apoyo de proyectos vinculados a la mejora de mercados minoristas como eje

dinamizador del desarrollo socioeconómico de las ciudades” (BID-FOMIN, 2011, pág. 12). Sin embargo,

durante la fase de la ejecución parece que no ha sido retomada la idea de vincular estas experiencias

64

con el proyecto de APEGA. Para el futuro sería interesante aprovechar más este potencial del FOMIN

para el intercambio de experiencias entre diferentes países.

A pesar de las dificultades de encontrar sinergias con otras iniciativas, se constata que en este proyecto

nuevo del FOMIN se está integrando este punto más fuertemente desde la planificación, lo cual parece

acertado en miras a las recomendaciones para el posible rol del FOMIN en la cuarta ola.

Estrategia de sostenibilidad:

En los informes de avance del proyecto, se considera que es probable que el proyecto sea sostenible.

Cabe resaltar que el término de sostenibilidad parece referirse principalmente al rol de APEGA como

ejecutora del proyecto. La fortaleza mediática de APEGA y su buena relación con entidades públicas y la

sociedad civil incrementa la capacidad de convocatoria para el logro de los objetivos.

En cuanto a la sostenibilidad económica del componente de las ferias se tiene información preliminar

dado que este componente ya está en ejecución, mientras que todavía no se puede evaluar la

sostenibilidad de los otros componentes debido a su retraso de implementación. La distancia y los

costos de transporte de los productores juegan un rol de primer orden para la sostenibilidad económica

de la feria. Distancias largas aumentan obviamente el precio de los productos. Por otro lado, se

menciona en el último informe de avance que el tiempo y los recursos utilizados en optimizar la

infraestructura de la feria teniendo en cuenta el aspecto visual y versatilidad del armado, desarmado,

transporte y almacenaje tienen un impacto significativo en su relación con el entorno y en los costos de

operación de la feria.

En los informes de avance se menciona en este contexto que la sostenibilidad de una feria de productos

agropecuarios emblemáticos que apoye a los pequeños productores frente a las estrategias de precios

mercadeo de los supermercados pasa por una campaña intensiva de comunicaciones para posicionar y

poner en valor las diferencias de calidad en un balance con los precios de los productores.

Fuentes consultadas:

BID-FOMIN. (2011). Memorandum de Donantes.

Tabuchi, J. M. (24 de Agosto de 2013). Gastón Acurio: “Yo estoy entrenado para hacer política en la

cocina”. El Comercio

Informes internos de monitoreo y avance

Lista de las personas entrevistadas:

Federico Negrón, Coordinador de Planeamiento y Evaluación

Para el tema de comercialización de productos de la biodiversidad en general:

Frank Schreiber, consultor Yanapai

Roberto Duarte, Proyecto PeruBiodiverso, GIZ (proyecto terminó en 2013)

Joan Barrena, Proyecto PeruBiodiverso, GIZ

José Baso, Instituto Huayuná

65

Doris Salazar, Deutsche Welthungerhilfe

Johnny Ponce, Biolatina

Reynaldo Chapilliquen, Biolatina

Roxana Priego, Biolatina

Francisco Cabrero, Biolatina

3.5 Alianza para el Desarrollo Económico Sostenible de Quiruvilca


Con el fin de aprender de proyectos no vinculados al FOMIN y conocer más sobre las estrategias de

otras organizaciones para el DER, se convino elegir un proyecto que no es financiado por el FOMIN para

el análisis.

El proyecto Alianza para el Desarrollo Económico Sostenible de Quiruvilca es un proyecto piloto de

Responsabilidad Social Empresarial (RSE) de alianzas de ONG con las industrias, en este caso apoyado

también por la Cooperación Canadiense. Es un proyecto DER de la tercera ola con un fuerte componente

en la Gobernanza y un enfoque territorial, en contraste con los otros proyectos analizados

anteriormente que tienen más elementos de la segunda ola. Cabe resaltar que por su experticia en este

tema en la alianza el Alto Chicama que describiremos más abajo, World Vision asumió el liderazgo del

tema governance en este grupo. El proyecto tiene un enfoque principalmente territorial para el

desarrollo de Quiruvilca que es zona de directa influencia de la Minera Barrick y tiene la finalidad de

mejorar el ingreso y empleo local. Cabe destacar que actualmente, el 27 % de la población local trabaja

en el sector minero.

Fuentes donantes: Empresa Minera Barrick y Canadian International Development Agency (CIDA)

Nombre de la unidad ejecutora: World Vision Perú

Tiempo de ejecución: 2012 - diciembre 2014

Monto de financiación: Los montos comprometidos en el proyecto ascienden a US$ 1.000.000, con una

contrapartida de US$ 500.000 de Barrick y con un aporte de CIDA de US$ 500.000.

Beneficiarios: aprox. 1000 familias de Quiruvilca

3.5.2 Aspectos centrales del estudio en caso

A diferencia con los proyectos analizados previamente, la iniciativa no es principalmente privada, sino se

focaliza también en el rol de los gobiernos locales y los espacios de concertación público-privados.

Objetivo: Mejora en el Desarrollo económico y social en el distrito de Quiruvilca en la Región de la

Libertad en el Perú para las familias locales, especialmente para las mujeres, los jóvenes y los grupos

desfavorecidos.13

Propósito: El objetivo principal del proyecto es ayudar a las autoridades locales transformar los ingresos de fuentes mineras en iniciativas de desarrollo sostenibles que faciliten diversificar la economía local.

13

Tomado del marco lógico del Proyecto

66

Componentes:

Según el marco lógico el proyecto tiene tres componentes y siete sub-componentes. A diferencia con el

diseño de proyectos de BID-FOMIN, los componentes a la vez son resultados y se refieren a los

diferentes grupos de actores con los cuales se trabaja en el proyecto: primero, a nivel individual, a saber

la generación de empleo a través de la dación de crédito y promoción de la implementación de

iniciativas productivas), segundo a nivel del gobierno local, y tercero a nivel de alianzas PPP.

Componente 1: Aumento del ingreso y del nivel de vida mediante una participación mejorada de los

hombres, las mujeres y los jóvenes en el desarrollo de la comunidad local.

Componente 2: Ampliar la capacidad institucional hacia el desarrollo económico y social para apoyar las

políticas y la alianza con el programa.

Componente 3: Mejora en la participación intersectorial para el desarrollo comunal.


¿Fueron bien definidos y apropiados los objetivos?

En los objetivos del proyecto se toman en cuenta dos pilares de la sostenibilidad: el desarrollo social y

económico, mientras que el desarrollo ambiental no está visible como enfoque del proyecto y no ha sido

una prioridad en la ejecución de acciones. No es visible desde los objetivos si el enfoque es

principalmente económico o social, reflejándose en diferentes versiones del título del proyecto14.

Mientras que en la versión inglesa se refiere principalmente al enfoque económico, en los documentos

en castellano se habla o del desarrollo sostenible en general o del desarrollo económico y social

sostenible.

La motivación y los objetivos de la empresa minera no queda de todo claro en este proyecto que marca

una transición de los proyectos sociales “clásicos” de RSE a la generación de más oportunidades de

desarrollo económico y aumento de ingresos de la población local. En cuanto a la estrategia para el

desarrollo económico, en los documentos iniciales del proyecto se menciona principalmente la

diversificación de la economía y la búsqueda de alternativas de negocios al empleo en la mina.

Conforme iba evolucionando el proyecto y la situación en el territorio, World Vision decidió apoyar

también al desarrollo de capacidades de los proveedores de la minera, entre otros de la Empresa

Comunal de Servicios Múltiples que se está formando últimamente y que está vinculada a la Mesa de

Concertación.

En los componentes del proyecto se toma en cuenta el enfoque sistémico de la competitividad. El

primer componente se enfoca en el nivel micro, principalmente en la creación de micro-empresas y su

fortalecimiento a través de micro-créditos. El segundo componente considera el trabajo con el Gobierno

Local a nivel meso y macro, en la formulación de políticas locales. Dado el contexto local, la estrategia de

14

Más que un problema de traducción entre las versiones en castellano e inglés del proyecto parece ser una divergencia de los enfoques.

67

focalizar en la forma de cómo el Gobierno Local utiliza los fondos del canon minero y de otros ingresos,

parece acertada.

El tercer componente apunta a espacios de concertación y articulación de actores de varios sectores,

por ejemplo la construcción de confianza en la Mesa de Concertación para poder abarcar temas de

desarrollo económico.

Una de las preguntas principales (no resueltas) para la orientación del proyecto es si se hubiera debido

poner más énfasis en el acompañamiento de cadenas de proveedores de productos y servicios a la(s)

empresa(s) minera(s) del territorio o si esta tarea del desarrollo de proveedores se dejaría mejor para

empresas especializadas como SODEXO que trabajan esta temática en otras regiones, conjuntamente

con la empresa minera. Un aporte interesante de World Vision podría ser el desarrollo de capacidades

básicas de los actores locales para la gestión de negocios, de la cual carecen en su gran mayoría.

Durante un diagnóstico participativo de las potencialidades del territorio se debatió si se debe ampliar la

perspectiva del proyecto a servicios para la actividad minera o limitarse a la búsqueda de alternativas de

ingresos, aparte de la actividad minera. Sin embargo, esta pregunta posiblemente no es una dicotomía,

sino se puede seguir ambas estrategias, sin descartar una.

Finalmente cabe destacar que en comparación con otros proyectos, en el contexto usual de un alto

grado de asistencialismo en zonas mineras, en las cuales la comunidad está acostumbrada a recibir

subsidios o apoyo financiero, y tiene generalmente un rol pasivo en cuanto al desarrollo económico del

territorio, este proyecto pone énfasis en lo siguiente:

“One of the key differences in this project is the process through which income-generating activities are

being selected,” says Onome Ako, Program Manager, Resource Development and Collaborative

Innovations at World Vision Canada. “The community will be intimately engaged in the process and have

input into what activities they would like to see done or where they need capacity development.”

(Barrick, 2012)

En una entrevista con una persona involucrada en el proyecto, se logró cambiar el enfoque

asistencialista que tuvieron los pobladores de Quiruvilca y se está teniendo indicios en el monitoreo del

proyecto que los actores económicos empiezan a tener propuestas propias y no solo “estén pidiendo” a

la ONG o la empresa minera.

Un problema en la definición de los objetivos del proyecto se debe probablemente al rol histórico de la

ONG World Vision que es reconocida por su trabajo con patrocinar niños, niñas y sus familias en una

tradición de proyectos sociales. Existe relativamente poca experiencia en el acompañamiento de

procesos de integración productiva o DER a un nivel meso.

Desde la dirección del proyecto por parte de World Vision se resalta un objetivo esencial al lanzamiento

del proyecto: Se trataría de una iniciativa que asegura que la comunidad tiene una voz fuerte en cómo

los ingresos mineros son distribuidos. (Barrick, 2012)

¿Fueron logrados los resultados esperados?

68

En cuanto al logro de los resultados esperados, no se puede tener una apreciación final ya que el

proyecto recién está en su segundo año de ejecución.

Desde los informes de avance y entrevistas con los responsables y actores del proyecto, se puede

diferenciar los resultados a nivel de output y outcome, con un mayor peso a los resultados a nivel de

output hasta la actualidad.

Componente 1:

Uno de los resultados esperados son mayores oportunidades para la creación de trabajos y empleo para

hombres, mujeres y jóvenes. Por un lado se buscan alternativas de trabajo a las personas de Quiruvilca

ya que las dos empresas mineras no absorben la oferta de mano de obra de la zona, lo cual ha llegado a

conflictos sociales recientes. Por otro lado, se han revelado los posibles vínculos de productores y

comerciantes locales con la mina, por ejemplo en el abastecimiento de los comedores para los

trabajadores de la mina y la venta de productos de ferretería a la empresa minera. A través del proyecto

se ha desarrollado cada vez más la visión en los actores económicos locales que la mina puede ser un

mercado para ellos. El logro de este resultado principal que a la vez es la finalidad del DEL o DER, no

puede aún ser confirmado, ni si se está avanzando hacia esa dirección. Existen diferentes historias

puntuales de éxitos de empresarios/as individuales en la formación de un pequeño negocio, sin

embargo, no se han registrado datos sistemáticos.

En algunos puntos se superaron las expectativas y metas iniciales del proyecto, por ejemplo en el caso

del número de participantes en los eventos de sensibilización (se superó por el 210 %). Sin embargo,

estos resultados se ubican a un nivel de output y no necesariamente tienen incidencia en el outcome del

proyecto. En este contexto se logró también la aclaración del rol del Gobierno Local en el DER, así como

de los actores de la Mesa de Concertación.

Otro logro a nivel de output fue el análisis de las oportunidades económicas en Quiruvilca, entre los

cuales se destacaron la producción agrícola, la ganadería y producción de alpacas y lana, así como la

piscicultura (trucha) y la artesanía, identificados en varios procesos participativos. En este marco, se

identificaron tres caseríos para mejorar las capacidades de la población en la transformación de lana de

Alpaca y leche. Sin embargo, las intervenciones han sido más bien puntuales, sin que hayan tenido

mayor incidencia en el territorio, entre otros por los grupos de actores pequeños en números y la escasa

asociatividad que se encuentra en la zona.

En el marco del proyecto se realizó un análisis rápido y participativo de las potencialidades económicas

del territorio con la metodología PACA15, así como una serie de talleres para la identificación de ideas de

negocios en nichos de mercado de la zona, de las cuales algunas ya están funcionando. Sin embargo,

todavía no existe un seguimiento sistemático para medir el número y la sostenibilidad de estos

negocios.

En el informe anual del proyecto se presentaron resultados a nivel de outcome, sobre todo en los

outcomes intermedios, los cuales se vinculan en algunos casos más al output.

15

“Participación y Acción para la Competitividad Local”. Para mayor información, véase .

69

En el subcomponente 1 se constata que se logró mejorar los conocimientos y habilidades de mujeres,

hombres y jóvenes para el desarrollo social y económico sostenible, lo cual también incluiría la

diversificación de sus ingresos y la mirada más allá de las oportunidades de trabajo que ofrece el sector

minero. Sin embargo, según nuestra opinión, este resultado se ubica más en el nivel de output que a

nivel de outcome como está mencionado en el informe anual.

En cuanto subcomponente 2: Oportunidades incrementadas para el empleo y la creación de puestos de

trabajo para hombres, mujeres y jóvenes existen logros modestos en cuanto a la colocación de créditos

para negocios y start-ups de las personas de Quiruvilca. Ha habido retos en el logro de este outcome

porque existe preferencia de los pobladores para créditos de consumo y mejoras de la infraestructura

de viviendas (por ejemplo de la institución crediticia “Casa Nuestra”). Además se vivenció una dificultad

de la viabilidad de créditos en zonas rurales que abarcan gran parte de Quiruvilca. Como salida de esta

dificultad se amplió la extensión geográfica de los créditos a la provincia vecina urbana de Usquil.

Inicialmente, se había tenido la esperanza de una mayor colocación de Créditos de Credivisión, una

institución financiera vinculada a World Vision, pero por las razones mencionadas arriba, la meta del

proyecto tuvo que reducirse posteriormente. Hasta la fecha se han colocado 155 créditos en Usquil y

Quiruvilca con un turnover de USD 56,000.00, lo cual representa un 75 % del total de la meta reducida

del proyecto.

En el subcomponente 3 Participación ciudadana mejorada en planificación e implementación económica

y social se registró una creciente participación de la Mesa y la comunidad en el proceso de planificación

local. Se realizaron actividades de revisión del Plan de Desarrollo Concertado (PDC) y se participó en el

proceso del Presupuesto Participativo. En los informes se encuentran también números para

fundamentar la afirmación de una creciente participación ciudadana para el DEL. Se resalta que la Mesa

cuenta con 20 miembros institucionales permanentes de diferentes sectores, incluyendo el sector

minero.

Componente 2:

En cuanto al componente 2 y los procesos formales de planificación DEL desde el sector público, un

primer éxito a nivel del outcome fue la inclusión de iniciativas de desarrollo económico en el Plan de

Desarrollo Concertado que cuenta con financiamiento del canon minero y otros fondos: Se logró un

financiamiento de 21 proyectos con un monto total USD 4.9 millones, entre ellos proyectos de irrigación

y fortalecimiento de la producción agrícola, lo cual según el informe anual del proyecto es cinco veces

más que el presupuesto para proyectos de desarrollo económico que en 2012. Sin embargo, hasta

mediados de 2013 ninguno de los proyectos aprobados fue financiado debido a los tiempos

administrativos largos de este proceso, entre otras razones.

Componente 3:

Los logros en el sub-componente de las Alianzas PPP mejoradas para el desarrollo social y económico del

distrito se fundamentan con el éxito reconocido en la región y más allá de ella, de la Mesa de

Concertación, en cuanto a persistencia y funcionamiento de la misma en los picos del conflicto social en

la zona, así como por la representatividad de los miembros y la regularidad de las reuniones. En este

contexto, la construcción de confianza entre la minera, los productores, líderes comunitarios urbanos y

70

Gobiernos Locales y Gobierno Regionales ha sido relativamente exitosa. La Mesa de Concertación se ha

fortalecido sustancialmente y de allí nació la idea de formar la empresa comunal para brindar servicios a

la empresa minera con integrantes de la Mesa. La Mesa se ha perfilada como actor neutral en medio del

conflicto que en esta zona no gira tanto alrededor del tema medioambiental, sino está concentrado en

el tema de falta de empleo.

En cuanto al sub-componente 3.2 Mejora en las prácticas de RSC (Responsabilidad Social Corporativa)

donde hay involucramiento de las ONG y la Industria extractiva no se pudieron registrar aún resultados

sustanciales ya que el tema es discutido muy controversialmente en Canadá, donde se encuentra la sede

principal de la Minera Barrick. La atención negativa de los medios alrededor del proyecto y el rol de la

Minera da a entender que el público en general no ha percibido mejoras en las prácticas de RSC

impulsadas por el proyecto.

¿Hubo resultados no esperados?

Según los informes revisados, se ha registrado un impacto de las actividades de sensibilización en los

niños del territorio por el aumento de la conciencia de que no se puede vivir solo de la minera. Se

reporta que ellos tienen medidas de ingresos propios.

¿Fueron los instrumentos de gestión y monitoreo apropiados?

Los instrumentos de gestión y monitoreo son iniciales. Si bien por lo visto se utiliza mucho tiempo en la

redacción de informes y el recojo de datos, hasta el momento se miden más los resultados a nivel del

output que no son necesariamente relevantes para definir el éxito del proyecto. Números de

participantes en eventos de sensibilización no son indicadores para garantizar la sostenibilidad de la

actividad o cambios a nivel del outcome. La pregunta es cómo aplican los actores lo aprendido en sus

contextos. Sin embargo, el hecho de concentrarse en el output también se podría deber a que el

proyecto aún está en ejecución y en el poco tiempo de su duración no se han podido demostrar

mayores outcomes.

Por otro lado, se registran historias y testimonios exitosos de las personas que han recibido

capacitaciones y que cuentan que han abierto un negocio. Sin embargo, falta una manera más

sistemática de recoger y monitorear estas experiencias. Por ejemplo, la metodología del Narrative

Sensemaking permite “cuantificar” las historias cualitativas.

En el ámbito de desarrollo de capacidades los “Tracing Studies”, es decir el acompañamiento y

monitoreo de una persona después de un proceso de capacitación y perfeccionamiento profesional

durante varios años, serían interesantes en este contexto también.


Hasta el momento, se ha avanzado en la construcción de una institucionalidad que ha apoyado en la

creación de confianza entre actores públicos y privados del territorio. Actores del territorio han sido

sensibilizados y capacitados en la identificación de potencialidades económicas del territorio e ideas de

negocios. Algunas personas han abierto un pequeño negocio y se está formando una Empresa Comunal.

71

B. Red de actores:


En cuanto a los socios del proyecto, parece que el proyecto fue promovido principalmente por World

Vision, con un interés menos visible de la Minera.

Los actores principales a nivel local fueron los integrantes privados de la Mesa de Concertación que

incluye representación de zonas urbanas y rurales. Los integrantes de la Mesa se mencionaron más

arriba en este informe. Aparte del gobierno local y otras organizaciones del sector público, varias ONG y

la Minera Barrick, participan como actores clave los líderes comunitarios y de las rondas urbanas, los

cuales a la vez son productores rurales o microempresarios en zonas urbanas. El interés en participar de

la Mesa por parte del sector privado y productivo de Quiruvilca también se fundamenta por un interés

de encontrar nuevas formas de ingresos ya que la actividad minera no absorbe toda la mano de obra del

lugar y deja a muchas personas en el desempleo.

El gobierno local – si bien es considerado como un actor público importante para el éxito del proyecto –

al inicio del proyecto parece no haber tenido un rol muy visible. Sin embargo, en los informes de avance

y en entrevistas últimamente se comprobó un mayor involucramiento y liderazgo por parte del gobierno

local en la Mesa de Concertación.

En el marco del espacio Alto Chicama que funciona en La Libertad se buscan sinergias entre diferentes

proyectos de la Minera Barrick. Se trata de una alianza estratégica entre organizaciones y empresas que

trabajan con Barrick. World Vision atiende regularmente las reuniones del Alto Chicama.

Aparentemente, esta alianza es considerada como un espacio importante por los actores locales. En este

espacio se decide también el uso de regalías de la Minera.

En un taller participativo se realizó un mapeo de actores de toda la Región La Libertad sobre la pregunta

de quiénes trabajan en DER (Figura 8).La organización que falta en la parte superior de la foto son los

Gobiernos Distritales de Quiruvilca, Sanagorán, Otuzco, Santiago de Chuco y Usquil. La tarjeta que ha

salido en la parte inferior del mapeo es la organización CETPRO.

En el mapeo se percibe que los gobiernos locales toman un rol importante como nexo o nodo. World

Vision por ejemplo no tiene un vínculo directo con la Minera Barrick, sino el contacto es a través del

Gobierno Local de Quiruvilca.

72

Figura 10: Mapeo de Actores DER La Libertad


Como mencionado arriba, Barrick, CIDA y World Vision formaron una alianza para realizar este proyecto

piloto.

En cuanto a la distribución de roles en marco del proyecto, el aporte de Barrick apoya las actividades

que generan ingresos, mientras que el financiamiento de CIDA apoya a actividades de desarrollo de

capacidades en el sector público. (Barrick, 2012). CIDA confirma que su rol principal en el proyecto es el

de financiador y también se encarga del monitoreo vía reportes, visitas de especialistas RSE una vez al

año. Por otro lado, CIDA como organización del Gobierno Canadiense, brinda también un apoyo

institucional en términos de imparcialidad. World Vision Canadá es la ejecutora del programa. En este

sentido, se canalizan fondos públicos y privados por una ONG reconocida. No obstante, este tema es

controversial y ha sido debatido en la comunidad de desarrollo internacional en Canadá. (Arnold, 2012).

En este sentido, el rol de World Vision como ejecutora es cuestionado por una parte de la población.

73

Posiblemente, por una parte de la población de Quiruvilca, la ONG es vista como intermediaria de la

minera Barrick.

Para la coordinación local del proyecto, inicialmente se había previsto un comité de gestión de

diferentes actores públicos y privados, que iba a estar liderado por la municipalidad. El comité se iba a

encargar del desarrollo del plan de desarrollo económico y de la elaboración de proyectos que generan

ingresos y que se financian con el presupuesto municipal y del canon. Según las indicaciones de la

encargada del proyecto de World Vision Canadá este comité estuvo previsto para garantizar la

sostenibilidad del proyecto, pero no ha estado funcional porque su rol ha sido prácticamente sustituido

por la Mesa de Concertación.

C. Innovación:

Retomando las categorías de innovación que utilizamos en los otros casos, en este proyecto también se

encuentran diferentes formas de innovación incipiente y gradual:

En cuanto a la innovación de procesos cabe resaltar que es muy incipiente en San José de Porcón. Se ha

construido una planta de procesamiento de productos lácteos que ha sido financiada por el Presupuesto

Participativo y la municipalidad de San José de Porcón. Existen todavía muchos problemas de la calidad

del producto, se tiene poca experticia y un equipamiento insuficiente. Un consultor de World Vision está

apoyando este proyecto, sin embargo, hasta el momento solo se ha llegado a producir quesos (de buen

sabor) de manera experimental y de prueba, aún sin ventas a la población regional y local. En cuanto a la

gestión de la planta se tiene el problema (sin embargo no percibido como tal por los actores locales) que

el Gobierno Local está gestionando la planta. Con miras al futuro se quiere formar una asociación local.

Un caso de innovación incremental de funciones es el hilado de la lana de Alpacas que diferentes

asociaciones de mujeres en Bandurría, un caserío de Quiruvilca, están iniciando con el apoyo de una

empresa ancla mediana llamada Wayra que exporta tejidos de lana de alpaca. Wayra se encarga de la

capacitación de las mujeres en cuanto a la crianza de alpacas y la transformación de la lana en hilo. Sin

embargo, este proceso solo se da a escala muy reducida, hasta la fecha, pero tiene un relevante

potencial en el futuro.

Parecido al caso de COPEME, no se ha impulsado proyectos de investigación que apunten a una

transformación radical de los conocimientos acumulados en los sistemas productivos respectivos.

¿Cuáles fueron experiencias innovadoras del proyecto?

La disposición de los responsables del proyecto en experimentar y utilizar métodos innovadores, se

manifestó en la aplicación de la metodología PACA para la identificación de iniciativas de DER. Los

resultados del diagnóstico se encuentran en el informe correspondiente. (Kaulard & Sperlich,

Participación y Acción para la Competitividad Local en el Municipio de Quiruvilca, Perú y Capacitación en

Competencia Profesional para la Formación de Empresarios (CEFE) en Huanchaco, Perú, 2013).

Una experiencia innovadora en cuanto a los procesos locales ha sido el acompañamiento de la Mesa de

Concertación, la construcción de confianza y el cambio en la forma de como pensaban los actores

locales. Con el apoyo del proyecto, el asistencialismo y paternalismo que prevalía en la Mesa se pudo

74

reducir. Los actores cambiaron las expectativas que tenían en cuanto a la empresa minera y también

hacia World Vision. A diferencia con los otros proyectos analizados, primero el proyecto se tomó el

tiempo para apoyar en la construcción de confianza entre los actores del territorio, proceso que

seguramente contribuyó a la fundación de la Empresa Comunal de Servicios Múltiples.

A diferencia de otros proyectos DER, se ha involucrado a la microfinanciera CrediVision en la colocación

de créditos para negocios de Quiruvilca. Una experiencia innovadora ha sido el sistema de préstamos en

tambos comunales. Mayormente han sido créditos dirigidos a negocios de restaurantes, panaderías,

venta de ropa, ganadería pequeña, artesanía; negocios que son priorizados también en el plan de

desarrollo del distrito.

En cuanto a la innovación social, se podría rescatar la Empresa Comunal que se está formando como un

nuevo modelo de cooperación entre los diferentes actores rurales y urbanos de Quiruvilca. Si bien su

reciente creación no se puede atribuir a la influencia directa del proyecto, cabe resaltar que la empresa

surgió del corazón de la Mesa de Concertación, con la participación de los líderes comunitarios y

representantes de las zonas rurales y urbanas. La confianza creada contribuyó posiblemente a la

generación de este modelo de organización empresarial.

¿Se aprendió de errores?

Primero, se aprendió que la colocación de créditos de inversión en zonas muy aisladas, rurales y pobres

es difícil, como descrito arriba.

Por otro lado, se dio un leve cambio en la estrategia por los aprendizajes obtenidos durante el desarrollo

del proyecto. Si inicialmente el proyecto se había enfocado exclusivamente en crear alternativas de

empleo para el tiempo más allá de la actividad minera en Quiruvilca, después se consideró también la

estrategia de fomentar las cadenas de suministro para la mina, por ejemplo la cadena de trucha. Esta

ampliación posiblemente se basa en el reconocimiento que el sector minero no solamente ofrece

trabajo directo para trabajadores de la mina, sino también puede movilizar la economía territorial en

cuanto a la provisión de bienes y servicios. La problemática social de la zona se enfoca principalmente

en la falta de empleo por la capacidad de absorción limitada de mano de obra por parte de la empresa

minera.


El proyecto tiene elementos de una cuarta ola de proyectos DER porque está ampliando la base de

socios y la organización de la cooperación. Se está integrando a la empresa minera en una cooperación

público-privada y una alianza que apunta a la mejora de la calidad de vida de un territorio específico. Sin

embargo, una persona entrevistada cuestionó si realmente se puede hablar de resultados en este

sentido y argumenta que aún no hay información fundamentada con indicadores si Barrick mejoró sus

relaciones con la comunidad por las actividades del proyecto.

Por otro lado, por el involucramiento de una ONG en la alianza del proyecto, se está acercando más la

participación y las necesidades de los actores locales, de la comunidad: The project is different from

75

what we’ve done in the past in the degree of collaboration between stakeholders,” Ako16 señala. “The

process was more hands-on and there was more engagement between all parties to understand the

actual needs of the communities and develop a project based on those needs.”

Se amplió el alcance DER a nuevos temas, y se están integrando elementos más allá de la

competitividad.

Finalmente, se puede resaltar que el proyecto cataliza experimentos y el aprendizaje, sobre todo

alrededor de los mecanismos de alianzas público-privadas.

D. Comunicación y gestión de conocimiento:

¿Hubo una estrategia explícita de comunicación y gestión de conocimiento?

En este proyecto, la comunicación es un tema principal y de suma importancia. Existe mucha crítica

sobre el proyecto en la población Canadiense que quiere estar informada sobre los avances. Por este

motivo, el proyecto está invirtiendo mucho tiempo y recursos humanos en el acompañamiento de

periodistas enviados desde Canadá, por ejemplo. En este contexto, una actividad del proyecto se refiere

a Engaging Canadian que tiene como objetivo de comunicar el objetivo del proyecto, su progreso y los

retos a la población Canadiense. (World Vision Canada, 2013, pág. 65). Hasta el momento, existe

publicidad negativa en la prensa Canadiense, fomentada entre otros por el grupo Mining Watch Canada.

Además, existe una estrategia de fomentar y desarrollar mejores prácticas y compartirlas vía redes

como la Devonshire Initiative de la Minera Barrick y el Centro de Excelencia de RSE o redes similares en

Perú.17 Sin embargo, como se explica en otras partes de este Estudio, en sistemas complejos multi-

actores, sobre todo en el contexto minero, es probablemente imposible de generar “mejores prácticas”,

sino se debería apuntar más a la experimentación y a dar sentido a “prácticas emergentes”.



En cuanto a la influencia en políticas, el proyecto ha tenido una influencia indirecta y la región estuvo en

la mira del público nacional en los tiempos del conflicto en febrero y marzo 2013, en la cual intervino la

Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la PCM, restableciendo las relaciones entre comuneros y

Barrick, utilizando la Mesa de Concertación como espacio para el diálogo. La confianza construida

anteriormente en el marco del proyecto probablemente facilitó el acercamiento entre la minera Barrick

y la comunidad y la rápida llegada a un acuerdo. Asimismo, en el acuerdo se retoman los temas

económicos debatidos en las capacitaciones y talleres con los actores locales.

16

Onome Ako es Gerente de Programas, Desarrollo de Recursos e Innovaciones colaborativas en World Vision y es la persona encargada del proyecto por parte de World Vision Canada. 17 Because the project involves such a high level of collaboration between the private sector, non-governmental

organizations, government and the community, a catalogue of best practices and lessons learned will be developed and shared through networks such as the Devonshire Initiative, the CSR Center of Excellence and similar networks in Peru. (Barrick, 2012)

76

“La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a través de la Oficina Nacional de Diálogo y

Sostenibilidad (ONDS), logró establecer importantes acuerdos de carácter laboral y social entre los

dirigentes comunales del distrito de Quiruvilca, provincia de Santiago de Chuco en La Libertad, y

representantes de la Minera Barrick Misquichilca. […] Entre los acuerdos satisfactorios destaca el

aumento de sueldo a los trabajadores de las comunidades que laboran en empresas contratistas, el cual

se incrementará de a 1600 nuevos soles [que significa un 37 %], también se otorgará un bono de 120

nuevos soles mensuales por concepto de cena, que serán proporcionales a los días laborales de cada

trabajador. Barrick Misquichilca capacitará a los pobladores en áreas de agroindustria, gastronomía,

construcción civil, minería y medio ambiente, actividades de mayor demanda en la zona. Respecto al

ámbito social, las partes acordaron conformar Núcleos Ejecutores para la formulación e implementación

de programas y proyectos productivos a favor de la comunidad, el cual buscará maximizar la efectividad

y eficacia de los recursos disponibles. La Empresa se compromete a financiar el estudio técnico del

proyecto para la constitución del Instituto Superior Tecnológico de Quiruvilca. Además, ampliará los

alcances de los talleres en tejido y textiles a los caseríos de influencia, y evaluará la posibilidad de incluir

cursos de artesanía, orfebrería y joyería. […] Finalmente, respecto al tema socioambiental de la agenda

que trata la ampliación del proyecto minero Lagunas Sur, se acordó que la Autoridad Nacional del Agua

presentará, entre el 7 y 11 de mayo próximo, el Plan de Monitoreo Participativo que incluirá el

seguimiento ambiental de las cuencas Caballo Moro, Perejil y Chugual. Cabe recordar, que la Mesa de

Trabajo de Quiruvilca se constituyó el pasado mes de marzo para abordar un pliego de reclamos

presentado por los líderes del distrito a la empresa minera, en busca de nuevos acuerdos a favor de la

población de la zona.” (PCM, 2013)

Debido a los resultados positivos y la gestión relativamente pacífica del conflicto, se contó con la

representación de la experiencia de Quiruvilca en el Encuentro de Mesas a nivel nacional. Por otro lado,

de esta actividad no se puede deducir que haya existido una incidencia política más allá del Encuentro.

Por otro lado, el proyecto probablemente ha tenido un impacto en las políticas locales y regionales con

el apoyo al funcionamiento de la Mesa de Concertación que se posicionó como un actor importante en

el conflicto económico-social sobre el tema del empleo y los ingresos.

¿Existen posibilidades de escalamiento?

Existen posibilidades de escalamiento de la iniciativa porque se logró despertar el interés del Gobierno

Regional y Nacional en fortalecer las mesas de concertación público-privadas para el DER. Sin embargo,

el mero hecho de haber invitado a los actores de Quiruvilca para presentar su experiencia según unas

voces más críticas, no necesariamente demuestra la voluntad de escalamiento.

En el Narrative Sensemaking Report se reconfirma que la mayoría de las experiencias contadas en los

cuestionarios recogidos tuvieron impacto solo a nivel local. Algunas iniciativas tuvieron impacto a nivel

regional y no se pudo observar mucho impacto a nivel nacional (Jenal, 2013, pág. 9). En esta línea, se

manifiesta también los retos del proyecto de Quiruvilca para tener posibilidades de escalamiento a nivel

nacional.

¿Es replicable la experiencia?

77

Según las personas entrevistadas de las instituciones cooperantes, actualmente no existen intenciones

concretas desde CIDA de replicar la experiencia en otras zonas, y se manifestó que no se sabe si Barrick

tendría esta intención.

En cuanto a la Empresa Comunal se podría pensar en una adaptación del modelo a diferentes zonas del

país, sobre todo en comunidades donde el concepto de la Minka, la colaboración y la división de las

ganancias e ingresos está más marcado. Cabe destacar que en Quiruvilca se trata de una zona de

migración de mestizos y pobladores de varias partes del país que han migrado por el trabajo en la mina,

con pocos actores arraigados en la zona, y por ende poca identificación con el territorio y una baja

densidad de lazos familiares. Es por eso que la experiencia de una Empresa Comunal incluso sería

probablemente más fácil en otras zonas alto-andinas del país, con una presencia campesino-indígena

más marcada y con más arraigo territorial.

Si bien el proyecto prevé estipular una mejor práctica para réplicas en otras zonas mineras, el contexto

de Quiruvilca que además está marcado por la presencia de dos mineras, las dificultades geográficas

extremas y la difícil accesibilidad, así como el poco arraigo de los pobladores en Quiruvilca que nació

como una campamento minero, probablemente le dan un contexto muy específico y único a la

experiencia. Sin embargo, se pueden extraer unas lecciones aprendidas que servirán también para otros

contextos mineros, por ejemplo en cuanto al trabajo que se realizó con la Mesa de Concertación.

Estrategia de sostenibilidad

En el informe de avance del proyecto se destaca que existen esfuerzos para garantizar la sostenibilidad

del proyecto en cuanto al fortalecimiento de la Mesa y su relación con el gobierno local para que este

pueda tomar un rol de liderazgo de la Mesa para asegurar la sostenibilidad. (World Vision Canada, 2013,

pág. 68) El gobierno local no está asumiendo este rol plenamente por lo que se pudo observar durante

las visitas de campo en el marco del diagnóstico participativo de las ventajas competitivas del territorio.

En cuanto a la sostenibilidad ambiental, el proyecto no tiene una estrategia explícita. Más bien, se

identificó que la problemática expresada en el conflicto reciente no se refería al tema medioambiental

(expansión de la Minera a la zona Lagunas Norte) sino se focaliza en la falta de empleo en la mina, el

pago y los beneficios de los obreros mineros. No obstante, las medidas de generación de empleo en

negocios afines a la mina o diversificados deberían ser acompañados de una estrategia ambiental y los

principios de la Gestión Ambiental Rentable.

Bibliografía y fuentes consultadas:

Arnold, R. (9 de Marzo de 2012). Mining Watch Canada. Mines Alerte.

Barrick. (15 de Enero de 2012). Barrick Beyond Borders.

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78

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Lista de las personas entrevistadas

Patricia Yñonán, coordinadora del proyecto en World Vision Perú

Onome Ako, Gerente de Programas, Desarrollo de Recursos e Innovaciones colaborativas en World

Vision Canadá

Cecilia Lozada, Oficial de Proyecto, Desarrollo, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio y

Desarrollo Canada, Sección de Desarrollo, Embajada de Canadá

Liliana Zavaleta, Fundación Neoandina

Cirilo Paredes, Mesa de Concertación

Luz Roldán, Microempresaria de Quiruvilca

Lesli Rodriguez, Emprendedora del caserío de Shorey, Quiruvilca

Personas de instituciones públicas y privadas entrevistadas en el marco del diagnóstico PACA

4 Orientación estratégica y reflexiones finales

4.1 Orientación hacia la cuarta ola (lecciones aprendidas) El análisis de los diferentes proyectos, brinda aprendizajes detallados que marcan la

orientación hacia una cuarta ola del DER en general. En el análisis se toman en cuenta también los

análisis de los otros capítulos.

Proyecto MYPERÚ - COPEME: El proyecto no es un clásico proyecto de conglomerados – si bien así lo

sugiere su título inicial – más bien se trata de una iniciativa más ambiciosa de desarrollo, que basándose

en la articulación de empresas relacionadas al territorio, trasciende la óptica del clúster, aplicando

modalidades originales y específicas de cada una de las 10 experiencias desarrolladas a nivel de

gobernanza, de acciones intersectoriales y creación de instrumentos de apoyo, entre otros. Por ello, en

términos de políticas los resultados alcanzados representan un instrumento adaptable a contextos

diferentes. (Dini, 2013, pág. 11).

Uno de los desafíos que el proyecto se planteó fue aplicar el enfoque de articulación productiva en

contextos muy diferentes y extraer de estas aplicaciones lecciones y prácticas útiles para el diseño de

iniciativas nacionales de fomento productivo, basadas en la promoción de conglomerados. (Dini, 2013,

pág. 10).

En cuanto al fomento de la asociatividad Dini destaca que se necesita de un apoyo especializado, una

acción complementaria, especializada en la promoción de relaciones horizontales, que respalde y

complemente las iniciativas realizadas por los promotores locales. (Dini, 2013, pág. 36)

79

El fomento de las relaciones horizontales ha tenido resultados heterogéneos. Proyectos impulsados por

empresas pequeñas tenían deficiencias por el lado tecnológico y estratégico, pero tuvieron un

compromiso más profundo de la empresa ancla con sus proveedores locales, pues las decisiones de

éstas no se desprendió de políticas RSE sino del arraigo territorial de sus estrategias competitivas, por lo

cual hubo más garantía de sostenibilidad. (Dini, 2013, pág. 37)

En cuanto a la gobernanza, que constituye un tema menos prominente en este proyecto, como lección

aprendida se menciona que es necesaria la coordinación institucional de las entidades de fomento para

garantizar esfuerzos comunes o por lo menos, orientados en una misma dirección estratégica.

Igualmente importantes son las relaciones entre niveles de gobierno y entre agentes públicos y

privados, así como sus redes y asociaciones. Sin embargo, no se puede asumir que las instancias de

gobernanza local se fortalezcan automáticamente con una iniciativa empresarial exitosa a nivel micro. La

construcción de confianza en mecanismos de articulación vertical y horizontal es sumamente

importante y se analizó en más detalle en el caso del proyecto Barrick/CIDA/World Vision.

Otra lección aprendida y muy conforme con el análisis de los sistemas complejos, es que “no es

necesario desarrollar un (único) modelo predefinido de ejecución de concursos, sino que se apoyan en

modalidades de intervención que rescatan o se adaptan a las características de los territorios.” (Dini,

2013, pág. 60). En este sentido, se pueden revelar prácticas territoriales emergentes, concepto que se

describe más detalladamente en el informe principal.

A diferencia de las conclusiones de Dini (2013, pág. 64), queremos resaltar que no necesariamente se da

un proceso secuencial desde la asociación de MYPES a nivel de redes para después generar

agrupaciones de segundo nivel y finalmente crear espacios de articulación con el resto de los actores del

cluster. Más bien, la lección aprendida es que estos procesos se pueden dar al mismo tiempo, y que en

diferentes territorios siguen diferentes lógicas. Por ejemplo, en el caso de la Alianza para el Desarrollo

Sostenible de Quiruvilca, se ha dado primero el espacio de articulación público-privado con participación

de la empresa minera como principal actor del territorio. Desde este espacio que sirvió para la

construcción de confianza entre varios actores, nació la idea de la empresa comunal de servicios

múltiples – promovida por la empresa minera.

Elementos como crear instancias de coordinación y creación de bienes comunes son marginales en el

proyecto. Como lección aprendida se podría incluir un componente explícito de la gobernanza territorial

que ayudaría a aumentar la sostenibilidad del proyecto.

La experiencia de Articulando MYPERÚ brinda lecciones concretas para la definición puntual de políticas

industriales a nivel del gobierno central y departamental. (Dini, 2013, pág. 65).

Las políticas públicas deben orientarse cada vez más a ampliar y ramificar las cadenas de valor de los

sectores económicos considerados generando la riqueza del territorio a través de una especialización

territorial amplia y articulada. Desde una mirada sectorial se debe llegar a una mirada del territorio y es

necesaria una especialización del territorio.

Otra lección aprendida del Programa es que cuando el sector público o la Cooperación Internacional

interviene directamente en las iniciativas económicas, el grado de innovación orientada al crecimiento o

80

a la desconcentración del riesgo que puede generar formas de gobernanza extremadamente

interesantes para los proyectos territoriales recibe un incentivo perverso, siempre cuando los procesos

no son guiados directamente por empresas anclas. (Dini, 2013, pág. 67)

Finalmente, el éxito depende también de la capacidad del territorio de brindar servicios reales a las

microempresas. En este caso, sobre todo las ONG identificaron los servicios y los brinden.

Si bien el proyecto Perú – Mercados Gastronómicos de APEGA todavía está en ejecución, se encuentran

aprendizajes interesantes que brindan elementos para una posible cuarta ola. Como lección aprendida

principal se podría mencionar el rol de APEGA en el proyecto y su alta capacidad para la

comercialización de productos emblemáticos en el mercado peruano nacional, y el aumento de la

demanda de dichos productos por parte de la gastronomía. En este marco los responsables del

proyecto enfatizan que fue clave invertir especialmente en la comunicación y el material audiovisual.

APEGA como una institución de segundo piso que tiene credibilidad entre sus socios y reúne una red

importante de actores público y privados. Dado que APEGA no solo se financia por fondos de la

Cooperación Internacional, sino también por el aporte de sus socios para brindarles servicios, le

diferencia de otras ejecutoras de proyectos, como son las ONG. Puede ser considerado como un actor

estratégico.

En general, las lecciones aprendidas se refieren principalmente a la feria agropecuaria ya que se tiene

avances limitados en los otros componentes. Afirma el coordinador de Planeación y Evaluación de

APEGA que en cuanto a las ferias, se aprendió que el trabajo con la municipalidad, con la autoridad

regional y los vecinos es muy importante para el éxito de los eventos. Fue acertado utilizar también el

capital de la marca Mistura para su uso en el nombre de las ferias permanentes, como la de Magdalena.

Asimismo, descentralizar las ferias a otras regiones, como se está realizando por ejemplo en Arequipa,

es una estrategia que permite difundir el modelo. El trabajo de sensibilización en Perú es más necesario

que en otros países porque las ferias son vistas como sinónimo de desorden y comercio ambulatorio.

Este acercamiento del sector privado con el sector público a nivel nacional, regional o local, marca un

camino hacia el futuro para los proyectos FOMIN de la cuarta ola.

Es importante trabajar con organizaciones de productores en las ferias, no con productores individuales.

Además, fue clave realizar estudios previos para recoger las experiencias de otras ferias y realizar un

estudio de factibilidad de la ubicación de la feria. Asimismo, la retroalimentación constante con los

productores es muy importante.

En el diseño del proyecto, se debe poner énfasis en su efectividad, su potencial de escalamiento y su

influencia en políticas DER. Esta tarea requiere de tiempo y recursos, por lo cual se sugiere tener un

componente específico para estos puntos.

Se registra un encarecimiento de productos alimenticios importados y aumento de precios internos por

el auge de la demanda doméstica. A la par se tiene la baja productividad de los pequeños productores y

su desarticulación con los mercados. Como lección aprendida se puede registrar que este hecho

aumenta la importancia de las iniciativas dirigidas a mejorar y hacer más eficiente la comercialización y

disponibilidad de alimentos.

81

Finalmente, se requiere de un enfoque integral y un trabajo con equipos multidisciplinarios en la

promoción de la comercialización de productos agropecuarios emblemáticos pues incluye temas como

la comercialización, seguridad alimentaria, nutrición, promoción gastronómica y cultural.

Las lecciones aprendidas en cuanto al proyecto de World Vision, Alianza para el Desarrollo Sostenible

de Quiruvilca, se resumen en lo siguiente:

El proceso de construcción de confianza, sobre todo en zonas de alta conflictividad social, es un proceso

de largo aliento, con retrocesos. La ONG World Vision pudo mantener su imagen como institución de

apoyo “neutral”, y asesora técnica de la Empresa Comunal que está surgiendo en Quiruvilca. Otras ONG

fueron “vetadas” en el territorio porque fue criticado su proceso de apoyo selectivo a algunos

comuneros. Sin embargo, el proyecto tiene un horizonte temporal muy corto para el reto de la

construcción de capacidades emprendedoras y de concertación del territorio. Este hecho también

coincide con el análisis realizado en el taller nacional que en miras a una cuarta ola se deberá repensar

el marco temporal de los proyectos. Para el FOMIN esto podría posiblemente signficar reducir el número

de proyectos, concentrarlos geográficamente y ampliar el tiempo de ejecución.

Se debe considerar una ampliación del enfoque DER, más allá de la competitividad, como elemento

identificado para la cuarta ola DER. Conceptos como el “Buen Vivir” y las Empresas Comunales se deben

incluir en las estrategias. Aquí también es importante considerar los sistemas de pensamiento y

actuación colectiva vs. el pensamiento individualista de los sistemas capitalistas. Sin embargo, no se

debe idealizar el comportamiento de “la comunidad” como una sola unidad porque se ven también los

diferentes intereses individualistas en cuanto al establecimiento de negocios. Por ejemplo, se ha

previsto que cada empresa facture individualmente en el marco de la Empresa Comunal de Servicios

Múltiples.

Si bien en el discurso se da especial importancia al concepto de la comunidad y unidad de los actores en

zonas alto-andinas, en la vida práctica en el caso de Quiruvilca no se pudo corroborar esta tendencia. En

la zona no existe mucho arraigo histórico y social, la mayoría son migrantes que se instalaron por la

minera en Quiruvilca. Enfoques territoriales deben construir primero una identidad de los actores con el

territorio.

Con referencia al diseño del proyecto y la alianza formada por la Minera, la Cooperación Canadiense y la

ONG World Vision se recibieron críticas desde las organizaciones andinas de indígenas.

“…I am writing to you to express our concern regarding a new tripartite development policy involving government, mining companies and non-governmental organizations that intends to facilitate mining investments in our southern countries”. - Miguel Palacin Quispe the General Coordinator of CAOI (Andean Coordinator of Indigenous Organizations), citado en: (Arnold, 2012)

Como lección aprendida se debe constatar que se requiere de un amplio consenso con los actores locales, así como con el público del país donante, en este caso la comunidad de desarrollo internacional en Canadá, antes de iniciar una alianza público-privada en contextos complejos como este. Como el tema es muy polémico en Perú, pero también en los países donantes18, sería mejor involucrar a 18 En el informe del año 2013 de “Debunking Barick” se constata: “Barrick’s partnership with World vision in Quiruvilca is

supported by $500,000 in Canadian tax dollars. At each of these Barrick mines local opposition is rooted in peoples’ efforts to

82

instancias de gobierno del país en el cual se realiza el proyecto desde el inicio. En Perú, el proyecto se desenvuelve en una situación política y social tensa, con la ley de la consulta previa en la Mesa y un nuevo rol del Gobierno Central en este marco. Un análisis detallado y fino de la situación en la zona es requerido también, en el cual no se mezclen opiniones ideológicas con argumentos ambientales, económicos y sociales. Se requiere escuchar la voz de los diferentes actores involucrados políticamente. Otra reflexión que en entrevistas con los responsables del proyecto se inició es si un proyecto

principalmente dirigido al desarrollo de capacidades es suficiente para lograr cambios en el DER.

Otra lección aprendida es que la dependencia fuerte y focalización en cuanto a posibilidades de empleo

en la mina no motiva a los jóvenes del lugar a encontrar otras alternativas a esta actividad. Como

comentan las personas entrevistas, ha sido difícil involucrar a los jóvenes, un grupo meta explícito del

proyecto, en las actividades. Una estrategia que ayudó fue la concentración en talleres prácticos sobre

temas como la planificación de negocios y el desarrollo de la mentalidad emprendedora para captar el

interés de los jóvenes. (World Vision Canada, 2013, pág. 70)

Como mencionado arriba, la línea de base y el análisis de World Vision y CrediVision demostró que

existe una capacidad limitada de absorber créditos en Quiruvilca. Como dependen mayormente en el

sector minero, la mayoría de la populación enfoca su energía en conseguir un trabajo en la minera,

mientras que posiblemente no están calificados a asumir este tipo de trabajo. Esta cultura ha llevado a

una limitada diversificación de los ingresos en el distrito. En consecuencia, existe capacidad limitada de

la población para emprender negocios lo que significa que no cumplen con los criterios de acceder a

créditos. Este efecto es aumentado por la cultura de recibir regalos del sector minero y la municipalidad.

Como lección aprendida se cambió los criterios de crédito para facilitar la formación de tambos

comunales. Se redujo también el rol administrativo de los analistas de crédito para construir relaciones

con los clientes y desembolsar los créditos. Por otro lado, se reconoció que se requiere de una estrategia

de comunicación proactiva para incrementar la consciencia sobre las facilidades de crédito.

Otra lección aprendida se refiere al rol de la municipalidad en DER y la utilización de los fondos del

canon minero y las regalías. No se puede asumir que los fondos recibidos se inviertan automáticamente

en proyectos DER o de generación de bienestar de la población local. La legislación peruana tiene

mecanismos claros y rígidos sobre la planificación del desarrollo territorial, a saber el Presupuesto

Participativo y el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), lo cual pone un “corsé” al diseño de los

proyectos públicos. Por otro lado, en muchas municipalidades faltan las capacidades para escribir

buenos proyectos que pasen por el SNIP. En este marco, la Universidad Continental diagnosticó una

ausencia de enfoque promotor del DEL por el gobierno local, así como la ausencia de una oficina DEL y la

deficiencia en la articulación de planes. No existen criterios para la formulación de proyectos

productivos en la municipalidad. Existe una capacidad limitada para la formulación de proyectos en la

municipalidad […]. (World Vision Canada, 2013, pág. 43)

defend their basic human rights, to protect their water resources, to protect sustainable livelihoods and to pursue their own self-determined development paths. World vision defends its decision to accept Barrick’s money for projects at mines that local people oppose: “Each opportunity is rigorously debated based on our stringent best practice policies, values and goals.”75 It is unclear just what these “policies, values and goals” are, but it is clear that World vision is not speaking out publicly about the damage Barrick’s mines are doing to the basis for local development, such as access to clean water” (SAKURA SAUNDERS, 2013)

83

Otro riesgo que se ha visto en el proyecto es que se mezclen espacios de decisión comunal como la

Mesa de Concertación con la empresa comunal. No se había visto necesario aclarar la diferencia entre el

rol de la Mesa y la empresa comunal lo cual causó confusión entre los actores locales. Sin embargo, esta

diferenciación es de vital importancia para el éxito de la empresa comunal.

4.2 Alianzas para la incidencia política y la escalabilidad Dado el escenario político en Perú y después del análisis de los actores DER con métodos cuantitativos y

cualitativos, se llega a las siguientes recomendaciones para las alianzas del futuro del FOMIN, así como

para la escalabilidad de sus proyectos.

Se sugiere fortalecer las alianzas con actores centrales de la red de influencia en DER, del sector

público, así como del sector privado. La alianza con COPEME se podría fortalecer más, sobre todo en

el aprovechamiento de las oportunidades que el proyecto CONECTADEL, ejecutado por esta ONG,

ofrece. Cabe destacar que en comparación con CONECTADEL en otros países, por ejemplo

Argentina, actualmente se percibe menos conectividad y posicionamiento estratégico de la red en

Perú.

Dada la heterogeneidad de las actividades y proyectos DER en el país, FOMIN podría asumir un rol

de articulador entre diferentes instituciones en el futuro. Esta articulación se podría relacionar a la

red CONECTADEL. En el taller nacional realizado en el marco de este estudio, se registró el interés y

la necesidad de los actores públicos y privados de tener una plataforma de “practitioners” DER. Esta

red podría servir también como laboratorio de prácticas territoriales emergentes (véase informe

general de este estudio).

Para promover el escalamiento de los proyectos FOMIN, es necesario romper la desarticulación con

el sector público y buscar contactos más estrechos con los ministerios más influentes en la red DER,

a saber el Ministerio de Producción y el Ministerio de Agricultura en el caso peruano. Una

posibilidad es retomar de manera estructurada las relaciones con el Ministerio de Producción (en

colaboración con COPEME), para promover la organización de concursos de conglomerados, que se

han realizado exitosamente en el programa MYPYME del FOMIN.

El rol de algunos gobiernos regionales en DER ha ganado importancia últimamente, por lo cual se

podría pensar en la realización de proyectos piloto con algunos GORE, por ejemplo Cajamarca,

Apurímac y San Martín (aunque no fue mencionado en un lugar prominente en el SNA, pero

últimamente ha tenido mucha resonancia a nivel nacional y en los medios en cuanto a su política

regional concertada). Otra estrategia interesante sería buscar un vínculo más estrecho con la

Asociación Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), cuya presidencia tiene el Gobierno Regional

de Piura actualmente.

La REMURPE se señaló como actor importante en el SNA. La institución dispone de un área DER y

redes sub-nacionales que permiten una descentralización de las actividades DER. Asimismo, la

REMURPE ha incidido e incide en políticas nacionales, por ejemplo en cuanto a la ley de

mancomunidades y su reglamento. Últimamente, la REMURPE se ha abierto también explícitamente

a los municipios urbanos, y no se limita sólo a los municipios pequeños rurales.

84

Como demuestra el ejemplo del proyecto de CIDA/Barrick/World Vision, puede ser interesante

fortalecer el contacto con las empresas mineras desde el FOMIN, y una cooperación en proyectos

DER en las regiones de intervención minera. Un objetivo podría ser fortalecer las mesas público-

privadas para el DER y fortalecer las capacidades de los actores locales para el DER, como un

componente del proyecto.

En general, en el taller nacional se destacó la tendencia que el sector público retoma experiencias

exitosas de proyectos de la Cooperación y las ONG para incorporarlas en programas públicos

sectoriales, por ejemplo AGROIDEAS y PROCOMPITE. El FOMIN y sus aliados podrían aprovechar

esta oportunidad e ir un paso más allá para asesorar no solo en la incorporación de experiencias

previas DER en programas, sino en el diseño de políticas públicas nacionales vinculadas al DER.

La baja relevancia de instituciones público-privadas como el CNC en el SNA demuestra un vacío para

la generación de políticas DER. Un rol del FOMIN podría ser el fortalecimiento de la institución para

que pueda asumir de mejor forma su rol, lo cual sería una estrategia más sostenible que la

substitución de las funciones de la institución por proyectos de desarrollo. Por otro lado, un rol

interesante podría jugar el Comité de Desarrollo Económico Territorial de Lima Norte (CODET) a

nivel sub-nacional (cono norte), que es mencionado como un espacio importante de concertación

público-privada en el SNA. Fortalecer el rol de este Comité desde el FOMIN podría brindar

posibilidades de un escalamiento a los otros conos de Lima.

Por otro lado, llama la atención la baja incidencia de instituciones de investigación y la academia en

el SNA. FOMIN podría fortalecer las relaciones con y entre las universidades, por ejemplo

integrándolas a CONECTADEL, y fortaleciendo sus capacidades para la innovación en DER y su

vínculo con el sector privado.

En el taller nacional se mostró la voluntad de la empresa minera MILPO, para una cooperación con

el FOMIN. Concretamente, se podrían fortalecer las cadenas de suministro o la búsqueda de fuentes

de ingresos alternativos a la minera, fortaleciendo las instituciones público-privadas a nivel regional,

por ejemplo las mesas de concertación público-privadas. El fortalecimiento de las capacidades de los

actores locales es clave en este sentido. Como se ha demostrado en el estudio en caso, World Vision

ha obtenido experiencias interesantes en la zona de intervención de la minera Barrick, en la Región

La Libertad.

El hecho que la GIZ fue mencionada como actor influyente en el SNA, podría justificar una alianza

más estrecha con esta organización que dispone de mucha experiencia a nivel nacional, regional y

local, por su “principio del ascensor” que busca los vínculos entre los diferentes niveles del Estado.

Si bien la GIZ actualmente no tiene un programa exclusivamente dedicado al DER, existen buenas

experiencias en temas vinculados, por ejemplo el Desarrollo Rural y el Fortalecimiento de Cadenas

de Valor, por ejemplo en la Región San Martín.

Finalmente, se quiere destacar las oportunidades que brindará una cooperación más estrecha con el

BID, sobre todo para aprovechar las oportunidades de una articulación público-privada. Se podría

aprovechar más la relación del BID con los socios públicos y complementarla con la experticia del

FOMIN con el fomento del sector privado. Un ejemplo concreto para esta posibilidad sería la

cooperación en el marco del proyecto con APEGA y la reestructuración del Mercado Central y del

centro histórico de Lima. Si bien estas posibilidades han sido identificadas en el diseño del proyecto,

aún no se pudieron concretar en la práctica, por varios motivos analizados arriba.

85

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Estudio temático sobre Desarrollo Económico Regional€¦ · disposición su tiempo, ... APEGA...

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