Estado, empresas multinacionales y desarrollo en...

Estado, empresas trasnacionales y desarrollo en Sudamérica

Diego Taraborrelli ISA-FLACSO 2014

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Estado, empresas multinacionales y desarrollo en Su damérica

Diego Taraborrelli 1

Introducción

Pensar el desarrollo en América Latina implica, necesariamente, tener en consideración

sus esquemas de inserción en la economía internacional. Si bien los países de la región

pasaron por procesos de industrialización con mayor o menor éxito (donde se han

incorporado y desarrollado un importante acervo tecnológico) que se reflejó en la

composición creciente de exportaciones de productos manufacturados, la región nunca

pudo despegarse completamente del rol de proveedora de materias primas para los

grandes centros industriales. Las sucesivas crisis económicas por las que ha atravesado

la región y sus graves consecuencias (caída del PBI, alta desocupación, pobreza,

inflación, crisis de deuda y destrucción de la capacidad productiva instalada, etc.) han

demostrado el fracaso, como estrategia de desarrollo sostenible, de este perfil de

especialización basado en las ventajas comparativas naturales (Iannuzi, et. al; 2012).

Desde los años `70, el escenario internacional viene experimentado un notable

incremento en la velocidad e intensidad con la que se suceden los cambios sociales,

políticos y económicos (Sassen, 2006). La creciente dislocación de la actividad

económica, productiva y financiera, ha contribuido a incrementar la interdependencia

entre los distintos actores internacionales, a través de un creciente volumen y variedad de

flujos financieros transfronterizos, inversiones, incremento del comercio de bienes y

servicios y una rápida y amplia difusión de los avances tecnológicos. Pero dicha

interdependencia no es solo económica, sino que también implica un mundo

caracterizado por los múltiples canales que conectan las sociedades, redes formales e

informales entre gobiernos y entre las élites económicas de distintos países, consolidando

una dinámica económica global que trasciende la de cada una de las economías de los

estados nacionales (Milner, 2009).

Este marco promovió un cambio cualitativo en la relación de los estados vis a vis el

mercado mundial, donde las estrategias de negocios de las empresas multinacionales

1 Licenciado en Estudios Políticos por la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS). Becario de

Investigación y Docencia por la UNGS. Investigador Asistente en el Área de Relaciones Internacionales de FLACSO Argentina.



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(EMN) generan nuevas tensiones políticas y económicas de manera simultánea en

distintos puntos geográficos del planeta, principalmente, en los países en desarrollo

(Biersteker, 1978; Moran, 1978; Vilas, 2009). Las empresas multinacionales se presentan

en el escenario global desafiando, condicionando y ocupando los espacios vacíos de

regulación dejados por los estados nacionales (De Ly, 2001), lo cual adquiere especial

relevancia al momento de pensar las estrategias de desarrollo en los países

latinoamericanos.

El trabajo que se presenta tiene por objetivo dar cuenta del rol de las empresas

multinacionales en la consolidación de las dinámicas agroexportadora de los países de la

región. Para ello, en primer lugar, se presenta un breve resumen de la discusión en torno

de las empresas multinacionales vis a vis los países en desarrollo; posteriormente, en un

segundo punto, se señalan las principales características de los agronegocios con el fin

de señalar la similitud de la dinámica productiva que se consolida en Argentina y

Paraguay. La comprensión de sus características principales, ofrecen un marco para

identificar, en un tercer punto, el grado de concentración del mercado global y sus efectos

sobre el entramado regulatorio de estos dos países.

Las empresas multinacionales y el desarrollo region al

Campos (2009) plantea que las empresas trasnacionales no son meros factores externos

en el mapa de poder de las dinámicas globales, sino que constituyen espacios de poder

en sí mismos, actores que es necesario analizar para comprender las dinámicas de

desarrollo económico y el ejercicio de la autoridad privada en los espacios previamente

restringidos a los estados (seguridad, regulación comercial, etc.), modificando el rol

exclusivo de los estados en áreas estratégicas (Biersteker y Hall, 2004; Sassen, 2006;

Milner y Keohane, 2009). Específicamente, en los países de la periferia, el debate gira en

torno de la importancia de las EMN para el desarrollo. De manera esquemática, las

distintas escuelas de pensamiento en relaciones internacionales plantean dos posturas

principales: desde el liberalismo se sostiene que “…el flujo de inversión de las EMN puede

estimular el desarrollo local gracias al aumento y mejora de los recursos y capacidades de

los estados (stock de capital, tecnología, capacidad empresarial y acceso a mercados),

aumento de la competencia y mejor asignación de los recursos” (Bhagwati, 2004;

Newmann, 2007; Fernández, 2012; Dunning y Narula, 2004). Por otro lado, los marxistas

y dependentistas, ven a las empresas como explotación de mano de obra, generadores



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de pobreza, destrucción de la naturaleza y pérdida de soberanía nacional (Lipsey, 2001;

Cardozo y Faletto; 1979; Furtado, 1974; Cox, 1987).

La estrecha relación establecida entre estos actores internacionales sugiere que el estado

y el mercado se necesitan mutuamente (Polanyi, 2003; Chudnovsky y Lopez, 2007).

Mientras que los estados buscan acceder a los fondos y tecnología que las empresas

pueden ofrecer, a través de inversiones extranjeras (directas y de cartera), las empresas

multinacionales buscan acceder a los mercados, los recursos naturales y la mano de obra

calificada (Kosakoff, 1999; Ballam y Vesseth, 2008). Esta dependencia mutua, se

presenta a través de una dinámica de tensión permanente, en torno al control y la

regulación de las actividades económicas, que se resuelven mediante la negociación (en

todas sus acepciones posibles) en las distintas arenas de poder: locales, internacionales,

formales e informales (Acuña, 2013; Vilas, 2009).

En esta mutua dependencia, los marcos normativos de los estados ocupan un lugar

central en las estrategias de las empresas, para no se interpongan al desarrollo de los

intereses de la empresa (Strange, 2001; Balaam y Vesseth, 2008). Se establece allí el

fondo de la discusión sobre la relación entre EMN y estados en desarrollo: la capacidad

de negociación de cada parte, principalmente, en torno a la definición de los esquemas de

regulación de las actividades económicas.

Se tiende a argumentar que uno de los límites estructurales de la región es la debilidad de

sus estados para conducir los procesos de desarrollo, ante la carencia de planificación

estratégica, regulaciones y aplicaciones de políticas sectoriales específicas. En general,

los posicionamientos liberales no tienen en consideración la capacidad de las empresas

trasnacionales para ejercer, mediante distintos recursos, importantes niveles de presión

política (y económica) sobre la capacidad de regulación de los estados presionados por la

falta de liquidez (Tarzi, 1994; Castellani, 2008; Biersteker, 1980; Strange, 2001). En este

sentido, el poder de negociación de los gobiernos se ve afectado por cuestiones

estructurales y por diferentes circunstancias generadas por agentes internos y externos.

Por un lado, plantean serias dificultades las propias capacidades administrativas del

estado (Acuña, 2013), es decir sus instituciones, burocracia y vigencia normativa. Por el

otro, las coaliciones de la política doméstica cumplen un rol central como fuente de

presión en los procesos de negociación con las EMN. Por último, en relación a los

aspectos externos, las redes globales establecidas por las empresas que controlan buena

parte del comercio, los acuerdos multilaterales y bilaterales de comercio, establecen



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relaciones asimétricas en los procesos de negociación en torno de los proyectos de

inversión.

Dada la importancia conferida desde los estados de la periferia a la Inversión Extranjera

Directa (IED), como estrategia central de financiación ante la restricción externa, las

filiales de las empresas multinacionales siguen teniendo un peso sustantivo en las

economías de la región. Estas restricciones (internas/externas) bien pueden ofrecer una

explicación respecto de la disminución de las políticas de restricción a las IED donde,

entre 1992 y 2010, se realizaron más de 2800 cambios regulatorios en las legislaciones

nacionales alrededor del mundo, siendo el 10% de estos cambios menos favorables para

las IED, mientras que el resto supuso un incremento de la liberalización (Fernández,

2012). De aquí que la agenda de las políticas públicas se vincule con lo que debe hacerse

respecto al acervo de IED en la región, sino también con las estrategias frente a los

inversores extranjeros que siguen atraídos por las oportunidades que ofrece la región

(Chudnovsky, 1974).

Los agronegocios globales

Tal como se mencionó, Sudamérica nunca pudo abandonar la matriz productiva basada

en la extracción de recursos naturales. Durante la década de 1990, en el marco del

Consenso de Washington, varios países de la región sentaron las bases para la dar un

nuevo impulso a la expansión de los sectores productores de bienes primarios:

favorecidos por la incorporación de importantes avances tecnológicos o mediante la

realización de inversiones significativas sobre ellos. Así, las divisas que genera

actualmente la región, exportando bienes primarios (en un escenario de precios

internacionales de los commodities históricamente altos), son resultado de los procesos

de transformación iniciados varios años atrás (López, 2013), con la implantación de

marcos normativos favorables y discursos políticos y empresariales que legitimaron el

desmantelamiento del tejido industrial de la región y promovieron las ventajas

comparativas como argumento central del crecimiento económico.

Dado que América Latina tiene la cantidad de tierra cultivable más grande del mundo, 576

millones de hectáreas, prácticamente el 30% de la región, las prácticas agrícolas han

consolidado una dinámica regional con características de economía de enclave,

orientando el grueso de su producción a los mercados internacionales: los agronegocios.

Esta dinámica, considerada como la expresión moderna del sistema capitalista en el agro,

puede ser entendida como el complejo de actividades, y actores, que se realizan en el



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sector agropecuario. Bajo este concepto, se incluyen las actividades agrícolas,

ganaderas, forestales, industriales, comerciales, así como la provisión de determinados

servicios, como la siembra, el fumigado y la cosecha.

En torno al sector agropecuario, el Cono Sur cuenta con una vasta la literatura que dé

cuenta de la expansión territorial de determinados cultivos desde la década de 1970,

período en el que se consolida la Revolución Verde (que promueve el uso de nuevas

técnicas y fertilizantes químicos para la producción) se liberalizan los mercados de

capitales. A partir de esos años en los países del MERCOSUR, la implantación de la soja

ha ido desplazando paulatinamente otros cultivos y actividades agropecuarias,

transformando de manera similar las economías locales y regionales. Los relativos costos

de implantación, sumados a la alta rentabilidad, promueven un escenario donde el

proceso de sojización avanza y se consolida como principal producto de exportación de la

región. Los productos agropecuarios y materias primas agrícolas representan el 47% de

las exportaciones de Brasil, el 60% para Argentina, 70% para Uruguay, 80% en Chile y

87% en Paraguay. Ahora bien, es posible señalar que el grueso de la producción agrícola

está orientado al mercado de exportación (aproximadamente el 40% del volumen

producido en la región es exportado sin ningún proceso industrial y el resto es prensado o

molido), siendo China, India y la Unión Europea los principales destinos del comercio

regional.

El aumento de los volúmenes exportables y el incremento de la superficie dedicada a la

agricultura en Argentina y Paraguay, son producto de varios procesos simultáneos, que

promueven la dinámica del agronegocio: el modelo de producción; la demanda

internacional y la flexibilidad regulatoria de los estados. El modelo productivo consolidado

en la región tiene como características principales, requerir grandes extensiones de

superficie para amortizar el importante volumen de capital inicial para la compra de

insumos, principalmente, las semillas genéticamente modificadas, los agroquímicos, los

fertilizantes y las maquinarias de siembra directa. El componente tecnológico no es menor

para este modelo productivo, pues el desarrollo de tecnología se expande a lo largo de

toda su cadena, desde los laboratorios de bioquímica y biotecnología, pasando por las

maquinarias específicas de siembra directa, los insumos digitales y software (por ejemplo,

para la agricultura de precisión). Dentro de este esquema se pueden sumar las

constantes innovaciones organizacionales de los productores rurales, quienes adquieren

la forma de empresarios innovadores (Hernández, 2007), para los cuales la relación con

la propiedad de la tierra adquiere mayor flexibilidad y adoptan las nuevas tecnologías del



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mercado. En otras palabras, el impacto directo de la tecnología en toda la estructura

productiva, produjo impactos y transformaciones, no solo en la manera de trabajar la

tierra, sino también en la manera que los actores implicados se vinculan entre ellos y con

el resto de los actores económicos.

El crecimiento demográfico global (se prevén 9000 millones de personas para el 2050),

junto al crecimiento económico de los países del sudeste asiático (que implica mayor

urbanización de la población y nuevas necesidades de alimentación) y la crisis energética

transitada mundialmente, arrastran consigo un incremento de la demanda y un aumento

constante de los precios de los commodities agrícolas. Ya sea como alimento o como

fuente de energía, el mercado global viene demandando desde finales del siglo pasado,

una canasta de productos que la región puede ofrecer, mediante la consolidación de los

agronegocios en las matrices productivas regionales.

Las EMN de los agronegocios globales

Detrás de la dinámica de los agronegocios, existen numerosos actores que gestionan,

promueven y expanden esta dinámica. Entre estos, se destaca un puñado de empresas

trasnacionales que, a partir del control de los insumos tecnológicos necesarios (y de la

producción misma) controlan la dirección y el ritmo del resto de los actores de la cadena

productiva (Palau, 2009). A su vez, junto a estos, participan otros de menor tamaño, de

capitales nacionales o regionales, con los que se entretejen redes heterogéneas

(políticas, técnicas, económicas y productivas) orientadas a la reproducción local de la

dinámica propia de los agronegocios globales.

Para comprender la dinámica económica y política de los agronegocios, estas redes

trasnacionales son centrales, pues la acción política se basa en la capacidad de generar o

movilizar aliados (Callon, 1986), imprescindibles en los procesos de consolidación de

nuevos regímenes sociales de acumulación (Nun, 1987). En este sentido, el agronegocio

regional se ha podido afianzar a través de alianzas establecidas entre los distintos actores

(desde productores y comerciantes; empresas proveedoras de insumos; la prensa escrita;

los bancos que proveen financiamiento y distintos órganos estatales) que, mediante

contribuciones económicas, su presencia en los debates políticos y su contribución a la

generación de discursos técnicos, han logrado promover y legitimar exitosamente los



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elementos críticos de esta estrategia de acumulación ante la opinión pública de los países

de la región.

Pensando en una dinámica global, se entiende que la confluencia de intereses

establecidos entre los distintos actores de la economía política interna, se fortalece a

través de alianzas establecidas con socios internacionales. Estas alianzas

internacionales, constituyen una fuerza política capaz de desafiar normas y prácticas

políticas globales, funcionando como elementos de presión sobre la estructura política y

normativa interna. En este sentido, desagregar aquellos actores que promueven las redes

trasnacionales de agronegocios, constituye un paso esencial para comprender la

dinámica de este modelo productivo en la región, donde los actores se desenvuelven en

nuevas arenas políticas, de múltiples niveles y sin fronteras definidas.

Dentro de los múltiples procesos que conforman los agronegocios, la provisión de

insumos tecnológicos, (fundamentalmente las semillas transgénicas y los agroquímicos),

así como los procesos de comercialización, constituyen los dos eslabonamientos

fundamentales del agronegocio global, cuya columna vertebral está constituida por las

empresas multinacionales, desde donde parten, expanden y organizan las distintas

actividades y alianzas entre los distintos actores locales, regionales y globales (Teubal,

2001:52; Villagra, 2009).

Primer eslabón de la cadena: provisión de insumos

Las semillas, como punto de partida de la producción agrícola, representa un mercado

estimado de 27.400 millones de dólares, del cual solo tres empresas controlan más de la

mitad (53%) del mercado global (ETC, 2011). Las semillas patentadas, contienen

información genética orientada a la tolerancia de herbicidas de amplio espectro (cuyo

principio activo es el glifosato) para el control de malezas y por otro lado, con resistencia a

ciertas enfermedades. Actualmente, estas empresas se orientan al desarrollo de

productos destinados a la adaptación a diversos paisajes agroecológicos: resistencia al

estrés hídrico, al frío e inundaciones. El 27% del mercado global de semillas comerciales,

que representa 7297 millones de dólares, se encuentra dominado por Monsanto (EEUU),

seguida de DuPont (EEUU) con 4641 millones (17% del mercado) y Syngenta (Suiza) con

2564 millones (9% del mercado). Según los datos de Agrow World Crop Protection News



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las seis empresas principales de este eslabonamiento, controlan el 77% de las 261

familias de patentes. Es preciso remarcar que el mercado de semillas está integrado al de

agroquímicos. Se trata de empresas que, si bien originalmente provienen del sector

químico y farmacéutico, han ido adquiriendo (mediante adquisiciones, fusiones y acuerdos

con firmas biotecnológicas, semilleros y universidades y laboratorios públicos) una

importancia creciente y definitoria en la dinámica del sector de agro-biotecnología. Este

rango de empresas, se repite incesantemente en casi todos los países que cuentan con

cultivos transgénicos de importancia.

Estas empresas trasnacionales de agro-biotecnología son altamente intensivas en

investigación y desarrollo: invierten en promedio un 11% de sus ventas en tales

actividades y se estima que el personal ocupado en esas tareas asciende al 19% del total.

Este puñado de empresas, en conjunto, invierte 2667 millones de dólares anuales en

concepto de I+D. Solo la empresa Monsanto invirtió, en el último año, un aproximado de

1.486,1 millones de dólares entre sus 120 centros de investigación para el desarrollo de

nuevos productos, cifras que deben ser consideradas vis a vis con los gastos de inversión

en I+D de muchos países, lo cual refleja la asimetría de poder real de estas empresas

ante los países de la región.

Ahora bien, el nuevo modelo tecnológico no sólo incluye la genética y biología molecular

de plantas, sino que está directamente relacionado con el desarrollo de agroquímicos

adecuados a las necesidades específicas de las nuevas especies/variedades. Este

elemento es llamativo cuando se tiene en consideración que “…cinco de las seis

principales empresas de agroquímicos también aparecen en la lista de las diez principales

empresas de semillas…” (ETC, 2011) o bien mantienen vínculos comerciales con otras

compañías del mercado (las seis empresas principales que controlan el mercado son:

Syngenta (EEUU), Bayer CropScience (Alemania), BASF (Alemania), Monsanto (EEUU),

Dow AgroScience (EEUU) y DuPont (EEUU). Complementariamente, estas cuatro

empresas junto con BASF concentran cerca del 70% del mercado mundial de

agroquímicos, valuado en 31.000 millones de dólares (Sztulwark S, Miguez P. y Juncal S,

2011).

La industria semillera en Argentina y Paraguay tiene grandes diferencias. En Argentina

constituye un sector tradicional y amplio, compuesto principalmente por pequeñas y

medianas empresas, que vienen siendo adquiridas por empresas más grandes en los

últimos años. Con la difusión de nuevas técnicas, tecnologías y esquemas



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organizacionales, se pueden apreciar el surgimiento de numerosos emprendimientos de

empresas de capitales provenientes de la región (en general vinculados a la adaptación

de desarrollos de las grandes empresas). En Paraguay, constituye un sector pequeño y

fuertemente internacionalizado, prácticamente sin desarrollo nacional. Pese al distinto

entramado, en los dos países, la empresa Monsanto comenzó a comercializar sus

semillas y agroquímicos a través de alianzas cristalizadas en las licencias de

comercialización con socios locales. En Paraguay, la principal de estas empresas es

Agrofértil S.A (de capitales brasileños), seguida de Dekalpar S.A, quien también

comercializa productos de la empresa Bayer (Alemania). En Argentina, la empresa

Monsanto licencia sus desarrollos a través de semilleras locales, como Don Mario y

Nidera Argentina.

Tal como se puede apreciar, el primer eslabón de los agronegocios globales está

fuertemente concentrado en un puñado de empresas con importantes capacidades

tecnológicas y financieras, que como parte de sus estrategias de expansión de negocios,

establecen alianzas con empresas locales, a través de adquisiciones y fusiones o bien,

mediante los licenciamientos de comercialización.

Último eslabón de la cadena en Latino América: Comercialización

Si bien el último eslabón de la cadena agroalimentaria está constituido por las góndolas

de los supermercados, el grueso de las cosechas de soja de la región se exporta en

grano. En este sentido, las comercializadoras son un elemento clave de la transformación

de la producción de agrícola en escala global y principalmente en la región, puesto que

los precios de los alimentos, el acceso a los recursos y la seguridad alimentaria se ven

afectados por las actividades de las comercializadoras (Murphy S, Burch D y Clapp J.,

2012). Estas empresas no solo comercializan productos agrícolas físicos, sino que operan

a lo largo de toda la cadena de valor agroalimentaria como proveedoras de insumos,

propietarias de tierras, productoras ganaderas y avícolas, procesadoras de alimentos,

entidades financieras, transportistas y operadoras de elevadores de granos y son aportan

buena parte de la infraestructura física para el comercio. Este sector presenta una

concentración incluso mayor que la identificada para las semilleras y agroquímicas. Las

empresas Archer Daniels Midland (ADM), Bunge, Cargill y Louis Dreyfus, conocidas en

conjunto como ABCD, controlan la mayor parte de la circulación de granos en el comercio



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internacional (51%), que ronda los 500.000 millones de dólares anuales (ETC, 2012). En

total, más del 34% de la soja que se produce a nivel mundial y traspasa alguna frontera es

comercializado por alguna de estas empresas.

Estas empresas se mantienen en continuo crecimiento a través de fusiones o

adquisiciones. En este sentido, en las últimas décadas ha habido grandes adquisiciones,

como la de Continental Grain por parte de Cargill o la de A.C Toepfer por ADM.

Recientemente, Cargill Australia compró las líneas de negocios con cereales del

Organismo Australiano para el Trigo y el 85% de Sorini Agro, el segundo productor

mundial de edulcorantes artificiales. Asimismo, se comienza a observar el proceso de

adquisiciones entre estas empresas. A fines de 2013 Cargill adquirió la división de Cacao

de ADM2 .

La empresa multinacional Cargill es la principal comercializadora tanto en Argentina como

en Paraguay. Mientras que en Argentina esta empresa concentra más del 20% de las

exportaciones de granos, el 24% de los aceites de soja y el 22% de las harinas de soja

(INTA, 2009). Junto a Cargill, en los distintos productos derivados del procesamiento de la

soja (aceite y harina) aparecen ADM, Bunge, CHS Argentina, Dreyfus, Nidera, Molinos

Río de la Plata y Toepfer, reflejando la alta concentración del mercado de exportación. En

Paraguay, también es la principal exportadora. La empresa, que cuenta con 20 silos

propios, 3 puertos privados y una planta industrial, en 2007 llegó a la suma de 613

millones de US$, lo que representa el 18% de las exportaciones paraguayas. La que le

sigue es ADM PARAGUAY SAECA, que exporta soja por valores superiores a los 289

millones de US$. Por último, Bunge Paraguay S.A, presenta un importante crecimiento

pasando de 18 a 202 millones de US$ (Palau, 2009).

Las particulares ventajas comparativas de Argentina y Paraguay para la producción

agrícola, estas empresas incrementan anualmente sus inversiones en el establecimiento

de laboratorios e infraestructura para la expansión de sus negocios en la región. Sin

embargo, dada la magnitud de las inversiones, estas empresas adquieren un peso

importante en las decisiones de sus socios estratégicos (principalmente los productores) y

2 La adquisición del paquete accionario de Noble Group y Nidera por parte de la Compañía china COFCO,

permiten suponer un pronto cambio de rol de la Republica Popular China desde un mero comprador de granos de soja (70% de la producción) a un importante competidor en el mercado tecnológico (desarrollos biotecnológicos) y de comercio de granos (sumándose a las ABCD).



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en el resto de los actores del entramado socio-político, normativo e institucional de los

países en los que se instalan.

EMN y los esquemas normativos en torno del primer e slabón de la cadena.

Los agronegocios, tal como han sido planteados hasta aquí, promueve el desarrollo y la

incorporación de innovaciones tecnológicas y organizacionales que dan forma a las

características centrales de la actividad en la región. Sin embargo, al abordar estos

elementos como un proceso dinámico, emergen las múltiples conexiones políticas,

sociales y económicas entre los actores del sector privado (productores locales y

empresas trasnacionales) y los distintos organismos públicos.

Los intereses del sector privado y del estado, plantean una necesaria imbricación para el

funcionamiento de ambos (Polanyi, 2003; Nun, 1987). Para Argentina y Paraguay, la

acción del estado tornó indispensable para establecer y terminar de definir la dinámica de

los agronegocios a nivel nacional y regional. Mediante la intervención en distintos

aspectos del entramado socio-económico, las acciones emprendidas desde el estado,

incidieron directa o indirectamente sobre las actividades de las empresas: se organizaron

los mercados, se modificaron los sistemas de moneda y crédito y se flexibilizaron las

relaciones entre los trabajadores y empresarios, los servicios de infraestructura, el

comercio exterior, etc.

Desagregar la institucionalidad a nivel de su diversidad de reglas no sólo apunta a una

mejor “descripción de lo real” sino que favorece su entendimiento: se logra reconocer que

la institucionalidad no constituye un universo homogéneo sino que muestra diversos tipos

de reglas por su carácter formal/informal y el nivel o tipo de dominio sobre el que opera

(Acuña y Chudnovsky, 2013). Así, el estudio de las políticas permite observar al estado en

acción. Las políticas públicas representan las acciones de los estados que, por acción u

omisión, intenta regular las diferencias entre los grupos de interés. Esta perspectiva,

implica sustraerse de la visión estática de una estructura estatal como mera suma de

organismos públicos (Alonso, 2007:18).

En este sentido, es dable pensar que el espacio de las políticas públicas orientadas a la

regulación económica se presenta como una arena relativamente turbulenta, de conflicto y

negociación, entre los distintos grupos de poder que se mueven en torno a una misma



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cuestión y que se ven obligados a la formación de coaliciones de concesión recíproca,

puesto que una eventual solución no puede favorecer de igual forma a las partes

interesadas (Mann, 1964).

Las semillas del agronegocio en la Argentina

En Argentina las semillas transgénicas se expandieron tempranamente en la década de

1990, en un contexto de desregulación política y económica. En este marco, mientras se

eliminaban organismos públicos que regulaban el comercio agrario y brindaban apoyo

financiero y técnico (como la Junta Nacional de Granos) se promovió la creación de

nuevos organismos para regular los desarrollos biotecnológicos. Así, para los primeros

años de la década de 1990, se crean la Comisión Asesora para la Bio-seguridad

Agropecuaria (CONABIA) y el Instituto Nacional de Semillas (INASE), disuelto tras la

aprobación de los primeros eventos transgénicos a mediados de la década y reflotado en

2002.

Hasta ese entonces, en Argentina, la propiedad intelectual del área vegetal estaba

cubierta por la Ley de Semillas y creaciones Filogenéticas 20.247/73 (reglamentada por el

Dto. 2183/91), la cual establecía dos clases de semillas: aquellas identificadas y rotuladas

como de uso público y las fiscalizadas, propiedad de quienes las registran oficialmente.

En el marco de esta Ley, se reconocía el uso propio de las semillas por parte de los

agricultores, tanto para su re-utilización en una nueva siembra (Art. 27) como para el

desarrollo de nuevos productos (Art. 25).

Con el desarrollo de la Ronda Uruguay del GATT de fondo y con la creación de la

Organización Mundial de Comercio (OMC) como un hecho, se promulga, en 1994, la Ley

24.376, que ratifica el Convenio UPOV de 1978. Un año después, en 1995, se impulsa la

ley 24.481, donde se adapta la ley de patentes al marco legal exigido por el ADPIC

(Acuerdo de la OMC sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual

relacionados con el Comercio), donde se permite la patente de genes y micro-organismos

y generando modificaciones sustanciales a la ley 20.247/73.

La autorización para la comercialización de un cultivo transgénico está a cargo del

Ministerio de Agricultura y Pesca del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y se

basa en los informes técnicos elaborados por tres Direcciones y sus Comisiones



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Asesoras. Tras las pruebas a campo iniciadas en 1991, la soja genéticamente modificada

hizo su ingreso triunfal en los campos argentinos en 1996, mediante la resolución Nº 16

de la (por entonces) Secretaria de Agricultura, Ganadería y Pesca, seguida por el maíz y

el algodón en 1998. Tal como señalan Carla Gras y Valeria Hernández (2009:20) para

Argentina, las estrategias comerciales de las empresas transnacionales poseedoras de la

tecnología (en un contexto de falta de liquidez en el sector) y las prácticas locales de los

productores, fueron factores centrales que operaron en la apropiación del paquete

tecnológico por los productores argentinos.

En relación al primero de estos factores:

“…las semilleras multinacionales ofrecieron un modo de financiación del paquete

tecnológico que permitía diferir su pago al momento de levantar la cosecha. Gracias a

esta modalidad, los productores no necesitaban disponer de circulante al iniciar la

campaña pero, en contrapartida, debían profesionalizar su administración” (Gras y

Hernández, 2009)

Dada la imposibilidad que tenían las empresas multinacionales para patentar los

desarrollos de biotecnología vegetal, se establecieron acuerdos de licenciamiento con los

agentes comerciales locales (empresas semilleras locales, propietarios de agronomías y

cooperativas) y conformaron redes de distribución de sus productos y servicios. Ello

implicó profundizar la dependencia respecto de las firmas proveedoras de insumos,

afectando el margen de autonomía de los productores locales sobre sus explotaciones.

Asimismo, a través de redes de productores asociados en entidades técnicas y

comerciales, se logró la cooptación de líderes zonales para la promoción de grupos de

formación técnica y difusión de material pedagógico en asociaciones y cooperativas.

Ahora bien, las estrategias de las multinacionales se sumaron a las prácticas habituales

del productor argentino, en lo que respecta a la venta de semillas no fiscalizadas en

circuitos informales (llamada bolsa blanca). Ambas dinámicas favorecieron que toda la

región agro-productiva, acceda a la soja genéticamente modificada, al mismo precio que

la soja convencional y evitando el costo del desarrollo científico del producto (regalías).

Pese a la confluencia de intereses entre empresas multinacionales proveedoras de

insumos (principalmente Monsanto) y los productores locales, el marco regulatorio de la

Propiedad Intelectual agrícola emerge como uno de los puntos de fricción más

importantes dentro de esta alianza. En este sentido, las empresas tienen la capacidad de



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presionar directamente sobre las estructuras normativas del país, con el fin de flexibilizar

o modificar el esquema de regulación vigente. Este fenómeno se observa en las iniciativas

para modificar la Ley de semillas.

Conflicto en torno a la Nueva Ley de Semillas (o Ley Monsanto)

El impacto total de la adopción de Organismos Genéticamente Modificados en Argentina

(soja, maíz y algodón) entre 1996 y 2011 es de US$ 72.645,52 millones, y la superficie

implantada con estos productos pasó de 6 millones a más de 23 millones de hectáreas .

Para el año 2012, el 90% de la producción de soja se corresponde con la variedad RR1 ,

modificada genéticamente por la empresa Monsanto y cuyos derechos vencen en 2014, la

cual es utilizada en los 23 países donde se registran los cultivos transgénicos (Villagra,

2009).

Desde 2004 la empresa reclama en Argentina, la adopción de un esquema de regulación

que permita garantizar seguridad jurídica, para poder realizar el cobro de las regalías por

los desarrollos tecnológicos incorporados en las semillas comercializadas. Dado que la

empresa no cumplió con los requisitos para su inmediata comercialización ante la

SAGPyA en 1996, que no tiene la patente en el país y que no cuenta con los derechos de

obtentor (puesto que nunca inició el trámite ante el Registro de Propiedad de Cultivares),

ha reorientado su estrategia a la presión directa sobre el estado para promover, por un

lado, la adhesión al Convenio UPOV de 1991 y por el otro, modificar la ley de semillas

vigente. En paralelo, ha iniciado una serie de demandas en los mercados de importación

europeos, donde la semilla RR se encuentra patentada, bajo el concepto de regalía global

(Díaz Rönner, 2012). Con este hecho, la relación entre el estado argentino y la empresa

multinacional pareció haberse fracturado, a punto tal que la empresa anunció el traslado

de sus inversiones en el país hacia Brasil, relacionada a cuestiones de respeto por la

propiedad intelectual.

Si bien desde 2003 el gobierno se anuncia la presentación de una Nueva Ley de Semillas

al Congreso Nacional, recién en agosto de 2012 el Presidente de la empresa y el Ministro

de Agricultura, Norberto Yahuar, anunciaron la aprobación y lanzamiento de la nueva soja

transgénica RR2 Intacta (resistente al Glifosato como su antecesora, pero además

resistente a insectos lepidópteros) y la modificación de la Ley de semillas:



15

“Hemos tomado la decisión de avanzar en el transcurso de este año en un borrador de

una ley de semillas como corresponde a un país que pretende ser líder en la producción

de alimentos, buscamos proteger la propiedad intelectual del proceso de desarrollo”

(grupobiotecnología.com, 2012).

Tras un encuentro entre las autoridades de la empresa con la Presidenta Cristina

Fernández de Kirchner en los Estados Unidos (2011), se anunciaron inversiones por

$1.500 millones para la construcción de una segunda planta de maíz en Malvinas

Argentina (Córdoba) y la instalación de dos campos de investigación, Monsanto anunció

nuevas inversiones en el país, entre ellas la construcción de lo que sería la mayor planta

de procesamiento de maíz transgénico de América Latina. La medida ha sido

ampliamente rechazada por distintas organizaciones y movimientos sociales.

A diferencia de las estrategias de comercialización anteriores, la empresa exige a los

usuarios de la nueva soja a firmar un contrato de licencia por el uso de la tecnología.

Según el vice-presidente de Monsanto Argentina, el productor:

“Paga al momento de la compra de la semilla certificada o si la guarda para resembrar a

la campaña siguiente. Y va a haber un control en el grano para que aquellos productores

que no hayan pagado en esas dos instancias, que obviamente va a ser un valor más alto

porque nos interesa que el sistema se base en el pago en la bolsa o en el uso propio

oneroso”

La modificación principal de la Ley de semillas vigente que promueven las empresas

multinacionales del sector está orientada a la limitación del uso propio (excepción del

obtentor). Asimismo, la propuesta que se presenta en el proyecto de ley en la que trabaja

el Ministerio de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación.

“…plantea discriminar entre quienes deberán pagar por ese uso y quienes no; quienes

estarían exceptuados del pago por Derechos de Obtentor quedará a criterio del INASE en

función del tamaño y la escala de producción…” (Arístide, Bróccoli, Boucau y Pescio,

2013)

Este elemento afecta directamente a la difusión (venta, canje, etc.) de las semillas criollas

y a las variedades locales que no se encuentran protegidas por los derechos de

propiedad. Asimismo, se propone incorporar a la reforma el sistema de "regalías

extendidas", destinado a convalidar el cobro sólo por la semilla de uso propio sembrada,



16

por el cual el productor deberá informar los kilos obtenidos y el lugar donde se

encuentran. Esta propuesta de modificación re-define los alcances del control de parte del

estado, dando lugar a la posibilidad de inspeccionar predios, extraer muestras e

inmovilizar partidas (GRAIN, 2013)

Las Semillas del Agronegocio en Paraguay

En perspectiva, el marco regulatorio de los eventos transgénicos en Paraguay se presenta

en apariencia más restrictivo que el descrito para Argentina. Como se podrá observar en

lo sucesivo, si bien el desarrollo institucional del sector pareció seguir el mismo sendero

en lo que respecta al tipo de instituciones creadas y normativas incorporadas, muy

tempranamente se presentó un importante rechazo al ingreso de los cultivos

genéticamente modificados al país. Tal es así, que se han tratado negativamente los

pedidos de las empresas multinacionales para liberalizar comercialmente las semillas de

la soja RR1. El ingreso y comercialización legal de eventos transgénicos (desde su

incorporación temprana en Argentina se registró un importante tráfico ilegal proveniente

de Argentina y Brasil) se fue habilitando paulatinamente, mediante decretos ministeriales

que habilitaban temporalmente.

Pese a que Paraguay creó el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria

tardíamente (en 2013), se crearon casi en simultáneo y con estructura y objetivos

similares a los argentinos, los principales organismos de control y evaluación para las

nuevas variedades vegetales: por un lado, el Servicio Nacional de Calidad y Sanidad

Vegetal y de Semillas (SENAVE), organismo encargado de establecer el procedimiento

para la liberación de OGM; y por el otro, la Comisión Nacional de Biotecnología Agrícola,

Pecuaria y Forestal (CONBIO), integrada mayoritariamente por representantes de

Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), del Ministerio de Salud Publica y Bienestar

Social, del ministerio de Industria y Comercio, de distintas ONGs Ambientalistas.

Asimismo, al igual que Argentina, Paraguay adhirió en 1996 al Convenio UPOV de 1978,

estableciendo mediante la Ley 385/94 (reglamentada en 1998) los derechos de los

agricultores a re-utilizar la semilla para el uso propio.

Para la misma década, el país buscaba ser declarado libre de cultivos transgénicos, con

el objetivo de establecer un proceso de diferenciación comercial, mediante un esquema

de certificaciones, con los otros países de la región. En este sentido, a diferencia del

proceso de aprobación de la soja transgénica que se realizó en Argentina, en 1999



17

Paraguay denegó el ingreso de los cultivos transgénicos tras el dictamen desfavorable de

la CONBIO. Inmediatamente, a través de resoluciones ministeriales, se prohibía la

comercialización de este tipo de semillas para la campaña 99/00. Este tipo de medidas

anuales se continuaron implementando hasta el año 2003, cuando desde el gobierno se

buscó adecuar la normativa vigente a la de Argentina y Brasil (con una fuerte presión

ejercida desde las asociaciones de productores): “El Ministerio de Agricultura no va a

coartar la libertad de los productores. La obligación es que al exportar aclaren si es soja

transgénica o convencional”. Así, en los primeros años del siglo XXI, desde el SENAVE se

comenzaron a aprobar los ingresos y en 2004 se inscribieron en el Registro Nacional de

Cultivares, las cuatro variedades de soja resistente a herbicidas (Round Up).

Destitución: La política “Intacta” en Paraguay

En abril de 2008, el Partido Colorado perdió las elecciones presidenciales después de

permanecer en el poder durante más de 60 años. En una campaña política sustentada en

la promoción de una reforma agraria (la cual movilizó a buena parte del campesinado), la

política agraria del país pareció alcanzar su punto de inflexión con la asunción de

Fernando Lugo en 2008. Si bien la alianza pluri-partidista del Frente Grande, comienza a

mostrar señales de resquebrajamiento interno de manera casi inmediata, durante su

gestión se establecieron retenciones a las exportaciones y se mostraron signos de

resistencia a la liberación de nuevos eventos transgénicos. De hecho, hasta 2012, solo la

soja RR se comercializaba en el mercado paraguayo.

Si bien la gestión del Frente Grande estableció una fuerte política de acercamiento con las

comunidades de campesinos paraguayos, en junio de 2012, en la localidad de Curuguaty,

mientras se negociaba un desalojo de tierras, se desencadenó un enfrentamiento con las

fuerzas policiales que culminó con 17 personas fallecidas . Por lo sucedido, desde

distintos sectores se responsabilizó al Presidente electo (Richer, 2012) y se promovió la

realización de un juicio político.

Tras la destitución de Fernando Lugo, asume la Presidencia el Vice-Presidente Federico

Franco. Entre las primeras decisiones se destacó la liberación, por decreto y sin cumplir

con los procedimientos establecidos por el SENAVE, de nuevos eventos transgénicos:



18

1. Agosto 2012, por Decreto Nº 9503, se aprueba a Monsanto la comercialización de

Algodón MON531 (Bt, Bolgard I). En este mes, apoyado en el Decreto Nº 9503, se

autoriza (en forma excepcional) la importación de semillas de algodón de las variedades

DP 402 BG/ RR, NuOPAL RR y Guazuncho 2000.

2. Octubre de 2012, por Resolución MAG Nº 888, 889, 890 y 891, se aprueban 4

variedades de Maíz HT e IR y apilados a las empresas Monsanto, Dow Agrosciences,

Agrotec y Syngenta

De manera similar al caso argentino, tras el anuncio de enero de 2013 respecto de la

aprobación de la soja con tecnología RR2 Intacta (concretada en marzo del 2013) y en

junio de las nuevas variedades de Algodón RR, la empresa anunció su renuncia a las

demandas establecidas por el cobro de regalías por la soja RR1 desde 2014, al tiempo

que se estableció un sistema de comercialización por contrato entre la empresa y los

productores .

Conclusiones

Si bien los países analizados desde el siglo XIX sostuvieron una matriz productiva

centrada en la producción agropecuaria, fundamentalmente en torno a la ganadería,

desde mediados de la década de 1970, una nueva dinámica socio-productiva parece

haberse consolidado en la región, donde las vacas ceden sus hectáreas a la soja. Si bien

esta dinámica presenta particularidades vinculadas a los propios clivajes nacionales, es

posible dar cuenta del alcance global que adquieren los agronegocios. Por un lado (y

quizá, el más importante) este modelo gira en torno de un paquete tecnológico compuesto

por el uso extensivo de la Siembra Directa, las Semillas Transgénicas y los agroquímicos.

Asimismo, se presentan características organizacionales particulares, donde las

empresas integradas en red, son conducidas por empresarios administradores-

productores.

En un contexto caracterizado por el incremento de la demanda de commodities agrícolas,

los países de la región encuentran en la provisión de este tipo de productos, la manera

para insertarse en la economía global. Sin embargo, el registro de exportaciones de los

productos sin mayores procesamientos industriales, exponen las vulnerabilidades de las

economías de la región, ante los vaivenes del comercio internacional.



19

Como se ha observado, la provisión de insumos y la comercialización de granos se

encuentran fuertemente concentradas en un puñado de empresas, tanto a nivel global,

como los dos países analizados. Esta concentración en los dos eslabones estratégicos de

la cadena agroindustrial globalizada, tiene un fuerte correlato en la economía política de

los países de la región, fuertemente dependientes de los commodities agrícolas.

Las estructuras institucionales analizadas (leyes de semillas) no son neutrales con

respecto a la constitución de los intereses y preferencias de los actores, ni con respecto a

la fijación de probabilidades de realización de intereses/demandas de ciertos sectores de

la sociedad (Alonso, 2007). En otras palabras, esta estructura institucional incentiva

legítimamente el comportamiento (estrategias, competencias y conocimientos) de los

actores sectoriales vinculados al agronegocio. Si se tiene en consideración los objetivos

específicos de cada una de las regulaciones analizadas, es relativamente fácil observar

que dichas medidas implementadas desde la esfera pública distan de la generación de

una estrategia de desarrollo alejada de la extracción de recursos naturales agrícolas y por

el contrario, la promueve.

En este sentido, ante la importante restricción externa de los países de la región y la

necesidad de atraer inversiones como estrategia de ingreso de divisas, el poder de

negociación político y económico de los países se ve condicionado por el accionar de las

empresas multinacionales, mediante sus distintas estrategias: por un lado, mediante las

alianzas transfronterizas establecidas con socios locales, principalmente los productores

agropecuarios y las empresas locales. Tal como ha sido analizado, las empresas

multinacionales promueven la consolidación de sociedades más o menos estables entre

los actores locales, como las pequeñas empresas semilleras locales y los productores (a

través del financiamiento), consolidando un foco de presión interna sobre los marcos

normativos que regulan la actividad. Por el otro, mediante el ejercicio de presión directa

por el cual promueven modificaciones normativas a favor de sus intereses corporativos.

Tal como se ha analizado, en Argentina y Paraguay, la empresa Monsanto garantizó

inversiones en los países solo ante la mejora de la seguridad jurídica en estos países, lo

cual implica la modificación de la normativa nacional de patentes y respecto de la

comercialización de semillas transgénicas. El acceso a este tipo de condicionalidades de

parte de las empresas multinacionales, encorseta la capacidad de acción de los estados

de la región para definir de manera autónoma la mejor estrategia para consolidar un

desarrollo sostenible en el tiempo e inclusivo socialmente.



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