El Sistema Pensional Colombiano: Muchas reformas, pocas soluciones #338

EconomíaColombianaColombiana 338

EconomíaContralor ía General de la Repúbl icaContralor ía General de la Repúbl ica

Econ

omía

Col

ombi

ana

Revi

sta

de la

Con

tral

oría

Gen

eral

de

la R

epúb

lica

Febr

ero

- M

arzo

201

3

Ed

ició

n 33

8

Muchas reformas,pocas soluciones.

El Sistema PensionalColombiano:

(Página intencionalmentedejada en blanco)

DirectoraSandra Morelli Rico

SubdirectorCarlos Felipe Córdoba Larrarte

Consejo EditorialSandra Morelli RicoAntonio Hernández GamarraÁlvaro Tirado MejíaEmilio Echeverry MejíaJorge Hernán Cárdenas SantamaríaVíctor Beltrán Martínez

Editor GeneralOscar Alarcón Núñez

Coordinación editorialJavier Ayala ÁlvarezJaime Viana Saldarriaga

Directora Oficina de Comunicaciones y PublicacionesMargarita Barreneche Ortíz

Preparación editorialOficina de Comunicaciones y Publicaciones

Diseño de portada Néstor Patiño Forero

Diseño y diagramación Yenny Liliana Pérez Guzmán Andrea Artunduaga Acosta

Edición fotográfica Néstor Adolfo Patiño Forero Magda Briceño Muñoz

Colaboración fotográfica Wikipedia, Google , Flickr.

Contralora Delegada de Gestión Pública e Instituciones Financieras Ligia Helena Borrero Restrepo

InvestigaciónAlexander Amaya Ovalle

Suscripciones y distribución Avenida La Esperanza Cra 63, costado Norte Edificio Gran Estación II PBX 6477000 e-mail: [email protected]

Impresión Imprenta Nacional© Contraloría General de la República - 2013

C o n t r a l o r í a G e n e r a l d e l a R e p ú b l i c a • E d i c i ó n 3 3 8 • F e b r e r o - m a r z o 2 0 1 3 • I S S N 0 1 2 0 4 9 9 8

El sistema de pensiones en la seguridad social en Colombia 15Gina Magnolia Riaño

El principio de la sostenibilidad financiera y fiscal y sus efectos sobre el régimen pensional 35Eduardo López Villegas

Retos del sistema de seguridad social frente al envejecimiento de la población 83Gina Magnolia Riaño

¿Tiene Colombia una política pública en seguridad social frente al envejecimiento de su población? 90 Ligia Helena Borrero Restrepo

La revelación de los pasivos actuariales pensionalesen la contabilidad nacional 98Ligia Helena Borrero Restrepo

Necesidad de un fondo de financiamiento de pensiones de régimenes especiales 133Gina Magnolia Riaño

Armonización de los principios constitucionales de solidaridad y sostenibilidad fiscal e interpretación del IBL en el régimen de transición 136Ligia Helena Borrero Restrepo

Institucionalidad y gestión del sistema pensional 146Mauro Varela y Jesús Lizandro Barrios

Las asignaciones de retiro de la Fuerza Pública y su impacto en las finanzas del Estado 169Elber Jesús Lemus, Santos Germán Lambuley y Magali Medina

Algunos apuntes sobre las pensiones convencionales 194 Eduardo López Villegas

Editorial 5

Contenido

El sistema pensional

muchas reformas,colombiano

pocas soluciones

Contenido(viene de la página anterior) Intervención y respuesta de la Contralora General

de la República en la audiencia pública convocada por la Corte Constitucional 200

Principales resultados de algunos auditorías relacionadas con el tema pensional 229

Anexo: Cronología y trazabilidad legislativa en pensiones 248

Bibliografía 275

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 8 �

Editorial

Estamos adportas de la presentación, por parte del gobierno nacional, de una nueva reforma pensional para consideración del Congreso de la República. Es un tema inacabado. El mundo entero se debate entre los múltiples modelos que les permitan equilibrar la obligación de atender a sus adultos mayores versus el saneamiento de sus finanzas públicas. No obstante, las reformas sanitarias y de atención de salud imponen su ur-gencia y parecen desplazar la discusión de fondo sobre el problema pen-sional de las distintas economías.

Mientras tanto, el legislativo y el ejecutivo implantan y ponen en mar-cha algunas soluciones parciales como los llamados beneficios económi-cos periódicos (BEPS) y la pensión familiar. Sin embargo, y al parecer en una dirección correcta, se empieza a mencionar un esquema de pilares en donde se asegure una pensión o apoyo en la vejez básica mínima y gene-ralizada. Ya veremos.

Los bonos demográficos pensionales de los países jóvenes aún permiten un margen de maniobrabilidad. No obstante, el tiempo apremia. En los paí-ses de Europa buena parte de las dificultades para atender la crisis financiera y la confianza de la población en sus sistemas de pago, la deuda pensional tiene un trasfondo inocultable: no hay flexibilidad para la atención de los derechos adquiridos por los beneficiarios de los distintos regímenes pen-sionales de prestación definida. Las altas tasas de reemplazo, las pensiones adquiridas a edades tempranas frente a un mayor envejecimiento de la po-blación y un incremento en las expectativas de vida, sumado a la baja signi-ficativa de la tasa de fecundidad impondrían un esfuerzo tan grande a las nuevas generaciones para cubrir el pasivo pensional que los hará renuentes a pagar y no estarán dispuestas a asumir el riesgo de su propia vejez, ade-más del hecho de tener que pagar impuestos para asumir las deudas por los beneficios que se concedieron a las generaciones anteriores.

Los tribunales constitucionales no han sido flexibles. La reciente deci-sión del Tribunal Constitucional de Portugal que declaró inconstitucional la decisión de no incrementar salarios y pensiones de los servidores públi-

Un tema inacabado

� 3 3 8 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A

El sistema pensional colombianoEditorial

cos durante 2011 y 2012, amenaza con extenderse hacia las soluciones adoptadas y por adoptar en España. Aún ahora, Argentina paga los costos asumidos por decisiones judiciales adoptadas en épocas del famoso corralito. Otros países se abstendrán de adoptar medidas similares y habrá que generar los recursos necesarios para continuar honrando los derechos adquiridos de unos pocos en detrimento de muchos. Lo que no puede pasar es que las economías queden enfrascadas en medidas fiscalistas, sin poner los ojos hacia la construcción de una política pública para manejar y asumir el envejeci-miento de la población.

En el mundo entero se están analizando los temas de inequidad generados por regímenes especiales, con pres-taciones diferentes para distintos tipos de grupos pobla-cionales, así como el derivado de ciertas regulaciones que terminan por introducir una especie de discriminación in-directa a ciertos trabajadores. Este último es el caso de la muy reciente decisión del Tribunal de la Unión Europea con sede en Luxemburgo, que sentencia que en España la ley perjudica a las mujeres al penalizar los empleos de tiempo parcial, fallo que es vinculante para todos los tribunales. En este caso el tribunal consideró discriminatorias las condicio-nes de acceso a una prestación contributiva, porque dejan casi sin opción de recibirla a los trabajadores contratados por tiempo parcial, que en su gran mayoría son mujeres.

Dado el importante impacto social y fiscal que este tema tiene, la Contraloría General de la Repùblica (CGR), acom-pañada por un selecto grupo de asesores exter-nos que vienen analizan-do el tema desde hace algunos meses, acom-pañando a un equipo de auditores, ha conside-rado oportuno publicar una serie de trabajos so-bre tan vital temática asi como presentar algunos de los principales resul-



tados del ejercicio de control y vigilancia fiscal, para con-tribuir a la inaplazable reflexión que se nos impone.

Con los doctores Gina Magnolia Riaño, Eduardo Lopez Villegas, Mauro Varela y Jesus Lizardo Barrios y con el equipo de la entidad, encabezado por la Contraloría Dele-gada de Gestión Pública e Instituciones Financieras, a car-go de la doctora Ligia Helena Borrero, queremos aportar a esta discusión y sentar una posición que contribuya al saneamiento de las finanzas públicas.

En esta oportunidad publicamos una serie de artículos que analizan temas fundamentales en la organización del sistema general de pensiones en Colombia, así como las transformaciones en la organización mundial de la socie-dad que están incidiendo negativamente sobre la finan-ciación de dicho sistema.

En el primer artículo se hace una descripción del Sis-tema de Seguridad Social en Colombia, con una recapitu-lación histórica de la institucionalidad que desde hace un siglo viene acompañando el tema pensional y que permite encontrar las raíces de los cambios que hoy afronta el país. En efecto, la CGR reconoce que la reciente salida en operación de Colpensiones como administradora del Régimen de Prima Media así como la entrada en escena de la UGPP, le imprimen orden al escenario pensional, en el cual confluyen al tiempo con instituciones y regíme-nes que hoy sobreviven y operan como Caprecom, Cajanal en liquidación, Fonprecom, el Fondo del Magisterio, el de Ferrocarriles y regímenes especiales como el de la Rama Judicial, el de Ecopetrol, etc. Multiplicidad de institucio-nes, regímenes, conceptos que hacen más difícil la gober-nabilidad y entendimiento de los temas pensionales en nuestro país. No obstante, tenemos la expedición de ac-tos legislativos que han pretendido poner fin a regímenes especiales, imponer topes, reconducir el tema pensional por la senda de la equidad, la sostenibilidad financiera, la solidaridad, o la existencia de una regla fiscal. Se siguen esperando pronunciamientos de nuestras autoridades ju-risdiccionales y constitucionales como última palabra para lograr el orden y la simplicidad que el tema amerita para su correcta aplicación.

8 3 3 8 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A


Luego de la revisión histórica, se hace una descripción de la operación del Sistema General de Pensiones con sus dos regímenes, prima media y ahorro individual, a partir de la expedición de la ley 100 de 1993, explicando la normatividad aplicable para regímenes especiales y exceptuados y su dife-rencia. El régimen de las fuerzas militares, del magisterio, de alto riesgo, el general y el especial de algunos servidores pú-blicos, etc, no pueden ser abordados sino dentro del contexto de lo que es el régimen de transición regulado en el artículo 36 de la ley 100 mencionada y ampliamente desarrollado por la Corte Constitucional, más por su sala de tutela que por la de revisión, donde también se han hecho varios planteamien-tos al respecto, no solo con ocasión de la revisión de la misma ley 100, sino también con motivo del examen constitucional de reformas posteriores. Y es dentro de las reformas a la pro-tección social donde tiene su particularísimo enclave lo que es la protección social a la vejez, tema con el cual termina dicho capítulo.

En otro artículo se incluye la discusión sobre el principio de la sostenibilidad financiera del sistema pensional colom-biano, con el objeto de poder analizar su verdadero alcance y desarrollo dentro de nuestro régimen jurídico, sin perder de óptica lo que implican el financiamiento y la sostenibilidad fiscal de las pensiones en nuestro país.

Evidentemente, cuando se consagró la obligatoriedad de respetar la sostenibilidad financiera en los distintos desarro-llos legislativos y reglamentarios posteriores en materia pen-sional, se pensó que esto equivalía de manera automática a la sostenibilidad fiscal y a los requerimientos de financiación y fondeo de los derechos consagrados.



Si bien es cierto que todo ello está interrelacionado, se precisa de un análisis y un desarrollo más profundo, que examine también el principio de la solidaridad, entendido como la solidaridad entre los miembros de una misma sociedad y la solidaridad intergeneracional que debe irradiar la labor legislativa y la gestión administrativa del sistema pensional.

Es en la conjunción de estos principios cuando se cuestiona el verda-dero sentido que tiene el respeto al principio de solidaridad en aquellos casos de pensiones con montos y tasas de reemplazo muy altas, que den-tro de una régimen de prestación definida y altos subsidios, implican una aplicación enorme de recursos públicos a un pequeño grupo poblacional en detrimento del grueso de la población que no tiene aún acceso a la cobertura de apoyo a vejez.

Dentro de un Estado Social de Derecho las discusiones sobre los de-rechos, en especial los de contenido social y económico como son los referentes a las pensiones, debe radicarse en los mínimos que garanticen una subsistencia congrua y no en la extensión de derechos hacia máxi-mos relacionados con privilegios generados por y para los vértices de los máximos poderes del Estado.

El principio de solidaridad en la jurisprudencia constitucional pone de relieve la relación estrecha que tiene la solidaridad con el principio de sostenibilidad financiera, ambos constitucionales, pero también con el de la sostenibilidad fiscal que tiene su desarrollo en una regla fiscal que asegure que los recursos que por esencia son finitos, permitan alcanzar y promover el bienestar para los ciudadanos, sobre todo para aquellos más vulnerables y necesitados.

Al respecto, la Corte Constitucional en un primer pronunciamiento hizo la aclaración respectiva a las limitaciones que en materia de dere-chos fundamentales debe tener la regla fiscal. No puede el Estado dejar de cumplir los fines esenciales por cuenta de no tener un presupuesto y unas finanzas pùblicas ordenadas. Por el contrario, los fines primordiales del Estado deben ser capaces de hacer los ordenamientos fiscales nece-sarios para poder garantizar a los ciudadanos la consecusión de sus de-rechos fundamentales. Debe profundizarse en la naturaleza del derecho a la pensión y en su carácter de derecho fundamental. He ahí el equili-brio necesario de alcanzar, teniendo en cuenta la naturaleza que tiene el derecho a la pensión que no puede en manera alguna compararse en su naturaleza y esencia a un derecho fundamental como por ejemplo el derecho a la salud o a la vida.



El principio de la solidaridad también ha sido desarro-llado en la jurisdicción ordinaria y en la administrativa. Los matices han sido diversos. No obstante, y a pesar de los matices, dentro de un Estado social de derecho, este principio tiene que ser analizado en una doble dimensión, la que da el derecho de recibir ayuda y la que consagra el deber de aportar. Esta es la relación estrecha con el prin-cipio de la sostenibilidad financiera.

De otro lado, se desarrolla, también, la relación entre el principio de la progresividad y el de la sostenibilidad finan-ciera del sistema. Si bien es cierto, tal y como los conve-nios internacionales lo mandan, que hay que profundizar y avanzar en la seguridad social, y esta progresividad es un mandato para los gobiernos, no es un mandato irrestricto para configurar derechos. Esta progresidad está autolimi-tada por la universalidad y la sostenibilidad financiera que permitan una seguridad social mínima integral y autosos-tenible para todos los ciudadanos. No puede en manera alguna invocarse este principio para incrementar privile-gios y aumentar los máximos de quienes más tienen.

No obstante, todo lo anterior no pasaría de ser letra muerta sino hay un trabajo organizado y coherente que analice y procure la sostenibilidad fiscal del sistema, esto es, su financiación y su fiscalidad y la procura de la reali-zación de los fines del Estado.

En este artículo se hace también una revisión de algu-nas cifras y datos de cómo y cuánto le cuesta el tema pen-sional al país en términos de PIB. Se examinan las distin-tas cuentas presupuestales, su revelación, la financiación del régimen de prima media, los bonos pensionales, las cuotas partes, las proyecciones fiscales según las cohortes poblacionales y nuestra pirámide de envejecimiento.

El país tiene unas cuentas deficitarias en materia pen-sional, si se observan los aportes, las contribuciones y la revelación de los cálculos actuariales correspondientes. No hay claridad en las cuentas. La CGR lo ha venido denun-ciando y evidenciando en sus informes de ley. El Gobier-no y las diferentes autoridades encargadas de los temas

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 8 11


plimiento de los objetivos del Estado social de derecho, sino también de un sistema financieramente sostenible y de la sanidad de las finanzas públicas.

También contiene esta publicación dos artículos que se ocupan de los retos del sistema de seguridad social fren-te al envejecimiento de la población. Es evidente que, a más de ser un problema mundial, está tocando las puertas de nuestro país y a velocidades alarmentes el principal cambio en la estructura demográfica, cambio que tiene connotados efectos sobre el bono generacional que está a punto de desaparecer, creando una presión adicional, no solo a nuestras finanzas públicas, sino a los fundamenta-les de nuestra sociedad. La actividad económica, las nece-sidades y funcionalidades del Estado de bienestar tendrán que adoptar las medidas necesarias para incorporar esta realidad, esto es, una población envejecida con aportes y demandas a la economía y a la sociedad, muy diferentes a las de una población mayoritariamente joven.

Los BEPS tendrán aquí que jugar un papel fundamen-tal. La reforma que se està preparando tendrá que recoger esta realidad. Lo que si es evidente es que en nuestro país aun no hay una política pública frente al envecimiento y a la seguridad social de los adultos mayores.

Esta modificación en la estructura demográfica impacta negativamente la situación de la deuda pensional del país, razón por la cual la Contraloría ha venido insistiendo en la adecuada revelación de los pasivos actuariales en materia

contables, presupuestales y financieros, no han tomado plena conciencia de la im-portancia de aclarar debida-mente las cifras. El impacto de algunas decisiones legis-lativas y jurisprudenciales, analizadas dentro de la óp-tica de la progresividad tie-ne un importante impacto en las cuentas fiscales.

Es dentro de todo este contexto que se analiza el principio de la sostenibili-dad financiera consagra-do en el artículo 48 de la Carta Fundamental a partir del Acto Legislativo 001 de 2005. Este principio en materia de pensiones debe traducirse en una realidad económica, financiera, ac-tuarial y acreditada, de conformidad con los usos de esta última, a la cual de-ben acudir legisladores, go-bierno, jueces y autorida-des de control para sopesar la adopción de cualquier reforma o la modficación de un régimen existente. La mesada 14, la interpre-tación de las reglas del IBL en el régimen de transición, el concepto de factores sa-lariales, la posibilidad de acumulación de pensiones y sueldo, se constituyen en conceptos que no pueden pasar desapercibidos en la legislación y cuyo impacto debe ser analizado en el contexto, no sólo del cum-



pensional dentro de los estados financieros de la Nación y de sus entidades a nivel cen-tralizado y descentralizado. En tal sentido, la CGR ha emitido funciones de adverten-cia y desarrollado debates técnicos con el Ministerio de Hacienda, con la Contaduría General de la Nación y con el hoy Ministe-rio del Trabajo, antes de Protección Social, así como incluyendo pronunciamientos en los informes de ley al Congreso de la República para incorporar elementos que permitan una revelación efectiva del pasivo pensional en las cuentas del Estado.

Siguiendo con el análisis de la situación financiera y fiscal de las finanzas públi-cas, como consecuencia del creciente pa-sivo pensional, sobre todo en lo que toca a los regímenes especiales de prestación definida, que tienen un peso significativo en el déficit fiscal, se publica un artículo que plantea la creación de un fondo de financiación para estas pensiones o por lo menos, el establecimiento de una regula-ción que permita cuantificar, dentro de los costos de funcionamiento de las distintas entidades pùblicas, los rubros necesarios para ir fondeando el costo de las pensio-

nes derivadas de decisiones administrativas, convencionales o de normatividad especial, que generen derechos para reclamar deter-minadas prestaciones de vejez, que no ten-gan la contrapartida suficiente de aportes o reservas para su pago.

La problemática del Ingreso Base de Li-quidaciòn (IBL) dentro del régimen de tran-sición es un tema obligado dentro de la disciplina fiscal y la orientación de los prin-cipios de solidaridad y equidad. Por ello se le dedica un artículo a esta temática.

De otra parte, el análisis de la proble-mática pensional no puede abordarse sin que se profundice en la institucionalidad y la gestión de las administradoras y fondos encargados del reconocimiento y pago de pensiones en nuestro país. La historia no puede ser más lamentable. Esta cuantifica-ción y este balance es una deuda que aún tenemos todos los actores con el país: i) La creación y liquidación de entidades, acom-pañada de problemas e incapacidad de in-formación clara, transparente o suficiente para proceder a dar a cada quien lo que le corresponde; ii) historias laborales inexisten-tes, manipuladas, incompletas que impiden una buena gestión; iii) la ausencia total de los conceptos y principios del buen gobier-no en las administradoras; iv) la avalancha de tutelas que han generado la declaratoria de estado de cosas inconstitucional por par-te de nuestra Honorable Corte Constitucio-nal, como aconteció en el caso de Cajanal y el cúmulo de reclamaciones ante el ISS y Colpensiones que ya motivo la intervención de la Defensoría del Pueblo; v) la creación de la UGPP y Colpensiones como respuesta para atender esa gran demanda nacional y corregir los problemas de gestión que han llevado a la vulneración permanente de los derechos de nuestros adultos mayores y se



han convertido en una situación generadora de corrupción que atenta contra los recursos públicos.Todo ello se referencia en otro artículo incluido en esta publicación.

Haciendo alusión a algunos regímenes exceptuados y con-vencionales, se publica un documento preparado por la Con-tralorìa Delegada de Defensa en relación con las asignaciones de retiro de la Fuerza Pública y su impacto en las finanzas del Estado. Igualmente, en otro artículo se incluyen algunos apuntes sobre las pensiones convencionales.

Al final, hemos incluìdo los resultados principales de al-gunas auditorìas relacionadas con el tema pensional. Igual-mente, como anexo, se recoge una recopilación de la nor-matividad pensional que permite apreciar sin mayor análisis cómo esta dispersión y proliferación legislativa y regulatoria ha contribuìdo a la administración caótica del tema pensio-nal, en el cual el ciudadano del común, aún el más versado, no conoce ni a qué régimen pertenece, ni que derechos puede ejercer, ni cómo serán las condiciones bajo las cuales podrán tener la protección a sus derechos en la vejez.

Esperamos que esta recopilación sea una contribución al análisis y reflexión y sea un punto de partida para con-tribuir, en el inmediato futuro, al debate sobre la refor-ma pensional, de modo que sea posible llegar a un sistema de protección a la vejez digno y sostenible para todos los colombianos. Un sistema con reglas fácilmente compren-sibles, que no alicienten o direccionen su aplicación a la contratación de intermediarios, que en nada contribuyen a la transparencia y a la consecusiòn de los objetivos sociales. Un sistema sencillo en donde se busque la protección mí-nima universal para nuestra población de adultos mayores, aunando todos esos recursos que hoy están fragmentados en pequeñas bolsas, estructuras financieras, fondos, patri-monios autónomos, subsidios y/o ayudas que, a través de muchas instituciones nacionales y descentralizadas, son hoy una red de confusión para los adultos mayores, que nadie conoce en su integralidad y que, en manera alguna, consti-tuyen una solución eficaz, eficiente y equitativa.

SANDRA MORELLI RICOContralora General de la República

El sistemapensional colombiano

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 8 1�


El sistema de pensiones

Evolucion Histórica

Primeras Instituciones de Seguridad Social

Una de las primeras referencias a la seguridad social en Colombia la hizo el Libertador Simón Bolívar, en su discurso de Angostura, de febrero de 1819, cuando dijo: “el sistema de gobierno más perfecto es el que comparta mayor cantidad de bienestar, de seguridad social y de estabilidad política”. Según el tratadista Goñi Moreno en su obra “Derecho de la Previsión Social”, este enunciado tenía el alcance de una “seguridad de índole militar y policial, única concebible en su tiempo”1.

Las primeras normas de seguridad social estaban dirigidas a proteger determinados colectivos de servidores públicos: militares, magistrados públicos y funcionarios oficiales.

Así, encontramos que las organizaciones castrenses del gobierno español, implan-taron en Colombia los montepíos militares. Proclamada la independencia, estas institu-ciones continuaron vigentes hasta 1827 cuando fueron suprimidas las contribuciones de los militares para su funcionamiento, institución que se restableció en 1843 debido al desamparo de las familias de quienes fallecieron en la guerra de la independencia y con posterioridad en las campañas libertadoras. Se suprime nuevamente en 1855 y se faculta al poder ejecutivo para expedir las reglas de distribución del activo entre quie-nes tienen derecho a montepío, una vez cubierto el pasivo. Se crea nuevamente con las mismas bases de las anteriores leyes, introduciendo una modificación en lo referente a sus fondos, asignaciones y pensiones para viudas y huérfanos de militares fallecidos en servicio activo con una escala diferencial, de acuerdo con los grados militares. En los años posteriores se le introdujeron varias modificaciones y en 1917, se faculta al gobier-no para liquidarlo en el menor tiempo posible.

en la seguridad social en Colombia

Gina Magnolia Riaño

El sistema

muchas reformas, pocas soluciones colombiano

1 La Seguridad Social en Colombia – Jesús María Rengifo Ordóñez – Segunda Edición 1�82.

1� 3 3 8 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A

El sistema pensional colombiano

En 1905 se ensaya con carácter excluyente la ley 29, que esta-blece un régimen de pensiones a favor de los magistrados princi-pales de la Corte Suprema de Justicia, mayores de sesenta años; y de los empleados civiles que hayan desempeñado cargos públicos por treinta años. La pensión equivale a la mitad del sueldo del último empleo ejercido, limitado el derecho a la honradez y con-sagración en el desempeño del cargo, prueba de carecer de medios de subsistencia, observancia de buena conducta y sesenta años de edad cumplidos.

En 1912 se expide la ley 29, que reconoce pensiones a favor de las viudas de quienes hayan desempeñado la Presidencia de la Re-pública y, en su defecto, a las hijas solteras, siempre que no tengan una renta anual de cien pesos oro por mes; y la ley 82 que creó la primera Caja de Previsión Social denominada “Caja de Auxilios de los Ramos Postal y Telegráfico”, cuya función sería reconocer a sus empleados las pensiones de jubilación, invalidez y los auxilios por muerte y enfermedad.

En 1925, fue creada la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares, cuyos fondos se constituyeron con aportes pagados por los militares, subvenciones anuales del Estado, donaciones o pres-taciones que se le hagan y por los intereses devengados de éstos.

En 1927, la ley 102 consagra pensiones a favor de las viudas de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y de los tribunales superiores con más de 20 años en la rama judicial.

A partir de 1945 se desencadenó un deseo de protección a todos los trabajadores y el método más fácil fue la creación de cajas de previsión social, sin ningún plan ni cálculos actuariales. En este año se crea la Caja Nacional de Previsión Social, mediante Ley 6ª, como la entidad de carácter público que tendría a su car-go el reconocimiento y pago de las siguientes prestaciones de los empleados y obreros nacionales del sector público: auxilio de ce-santía, pensión vitalicia de jubilación, pensión de invalidez, seguro por muerte, auxilio por enfer-medad, asistencia médica y los gastos indispensables del entie-rro del empleado u obrero. Di-cha institución sufrió varias re-estructuraciones; por ello se le dedica un apartado especial.

En 1961 se crea la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, a cuyo cargo está el pago de las prestacio-nes sociales a los trabajadores de las empresas nacionales de



aviación civil, de conformidad con sus reglamentos y normas espe-ciales que fije el Gobierno.

Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom)

La Ley 82 de 1912, dio vida a la Caja de Previsión Social, de-nominada “Caja de Auxilios de los Ramos Postal y Telegráfico”. En 1960 mediante decreto 2661, se transforma en “Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom” entidad pública adscrita al Ministerio de Comunicaciones.

En 1996 a través de la Ley 314 se transforma en Empresa In-dustrial y Comercial del Estado del orden nacional con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, la cual la autoriza para operar como entidad administradora del régi-men solidario de prima media con prestación definida para aque-llas personas que estuviesen afiliadas a 31 de marzo de 1994, sin perjuicio de la libre elección que consagra la Ley 100 de 1993.

Régimen normativo aplicable en materia de pensiones:

Régimen de transición – Ley 33 de 1985. Requisitos: 20 años de servicio al Estado y 55 años de edad.

Ley 71 de 1988. Requisitos: 20 años de servicio entre entidades públicas y privadas y 55 años si es mujer o 60 si es hombre.

Decreto 2661 de 1960. Requisitos 20 años de servicio en cargos de excepción (Ministerio de Comunicaciones – Inravisión – Telecom.)

Régimen especial de transición – Decreto 1835 de 1994, dero-gado por el Decreto 2090 de 2003.

Pensiones convencionales: convenciones de Trabajo de las en-tidades del sector. Requisitos: 20 años de servicio en el sector pú-blico y cincuenta años de edad ó 25 años de servicios sin importar la edad.

Pensiones legales (Ley 100 de 1993 y Ley 797 de 2003). Haber cumplido 55 años de edad si es mujer o 60 años si es hombre y haber cotizado un mínimo de mil semanas en cualquier tiempo.

Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal)

En 1945 se expide la ley 6ª que establece un régimen de prestaciones sociales para los trabajadores particulares y para los empleados y obreros nacionales de carácter permanente y crea, como ya se anotó, la Caja de Previsión Social Nacional. Su capital se formará así: un aporte anual equivalente al 3% de los ingresos ordinarios del presupuesto de la Nación, con el aporte del 3% del sueldo de los empleados nacionales y obreros, con un aporte

equivalente a la tercera par-te del primer sueldo mensual de todo empleado. El artícu-lo 23 de esta misma ley abrió el camino para la creación de cajas departamentales. Las prestaciones sociales para los empleados y obreros del sec-tor privado corresponderían al seguro social obligatorio que se debía organizar posterior-mente.

En 1946 se inició el reco-nocimiento de las siguientes prestaciones: auxilio de mater-nidad, auxilio de enfermedad no profesional, indemniza-ción por accidente de trabajo, auxilio financiero, seguro por muerte, auxilio de cesantías, pensión de invalidez y pensión vitalicia de jubilación.

En 1969 se expide el decre-to 1848, el cual señala que to-dos los trabajadores oficiales, a excepción de los que presten servicios en radio, cable y simi-lares; aviadores al servicio de empresas industriales y comer-ciales del Estado o sociedades de economía mixta y los dedi-cados a labores que se realicen a temperaturas anormales, ten-drán derecho a pensión de ju-bilación al cumplir veinte (20) años de servicios, continuos o discontinuos, cualquiera que sea su edad.

La Ley 33 de 1985, esta-blece que el empleado que sir-va o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años tendrá derecho a que por la correspondiente Caja de Previ-sión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario



promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio. Igualmente estableció que los empleados oficiales que a la fecha de vigencia de dicha ley hubieren cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, se le continuarán aplicando las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad (50 años). Para aquellos empleados que tuvieren veinte años conti-nuos o discontinuos y se hallaren retirados del servicio se les consagró el derecho a la jubilación cuando cumplieren los 50 años de edad, en el caso de las mujeres y 55 si son varones.

La Constitución Política de 1991 facultó al gobierno nacional para que en 18 meses contados a partir de la entrada en vigencia de la misma, suprimiera, fusionara o reestructurara las entidades de la rama ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin de ponerlas en consonancia con los mandatos de la reforma constitucional.

Con base en esta facultad el gobierno nacional expidió el De-creto 2147 del 30 de diciembre de 1992, por el cual se reestruc-tura la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y en junio de 1993 el decreto 1261 que fija la estructura interna de la entidad, se establecen las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones.

Cabe destacar el importante logro alcanzado en el año 1993 cuando Cajanal procedió al reconocimiento de 75 mil solicitudes pendientes de resolución y obtuvo una partida presupuestal por 60.000’000.000 (Sesenta mil millones de pesos). para el pago de mesadas pensionales atrasadas cuyo reconocimiento se había efec-tuado en años anteriores, careciendo de los dineros para cubrir el monto de las mismas. Así la entidad quedó al día por este concepto. Además, en este mismo período se realizó el proceso de contrata-ción integral de servicios de salud. Esta fue la primera institución en aplicar el sistema de contratación de prestación de servicios integra-

les de salud con pago pércapita; cabe señalar que este fue el sis-tema que luego se adoptó en la ley 100 de 1993.

La Ley 100 de 1993 que crea el sistema de seguridad social, asignó al Instituto de Seguros Sociales la administración del ré-gimen solidario de prima media con prestación definida. Por lo tanto, no pudo volver a afiliar a los empleados públicos puesto que éstos debían elegir afiliarse al ISS o a las administradoras de fondos de pensiones, pero conti-



nuó efectuando el reconocimiento de pensiones, reajustes, sustituciones y reliquidaciones.

En 1998 la ley 490 transforma la Caja Na-cional de Previsión Social de establecimiento público a Empresa Industrial y Comercial del Estado, cuyo objeto es operar en el campo de la salud como Entidad Promotora de Salud (EPS) en los términos de la Ley 100 de 1993 y continuará con las funciones de trámite y re-conocimiento de pensiones, el recaudo de las cotizaciones, las cuales serán giradas mensual-mente al Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional, la que se encargará del pago de las respectivas pensiones.

En 2003 se expide el decreto 1777, por el cual se escinde la Caja Nacional de Previsión So-cial, (Cajanal), y se crea Cajanal S.A. EPS. Este decreto dispone que la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) Empresa Industrial y Comercial del Estado continuará con la administración del régimen solidario de prima media con prestación definida y de aquellas prestaciones especiales o convencionales que le hayan sido asignadas por las normas legales vigentes o contractuales.

La otra institución importante fue el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, creada median-te la Ley 90 de 1946.

Instituto de Seguros Sociales (ISS)

En 1946 se expidió la ley 90, orgánica del se-guro en Colombia, creó el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, señalando que a éste correspon-día asegurar a los trabajadores particulares. Inicial-mente comprendía a los individuos, nacionales o extranjeros, que prestaran sus servicios a otra per-sona en virtud de un contrato, expreso o presunto, de trabajo o aprendizaje, inclusive los trabajadores a domicilio y los del servicio doméstico.

Estableció las correspondientes prestaciones como asistencia médica, quirúrgica y odontoló-gica, subsidio en dinero, hospitalización, examen médico para la investigación y prevención de las enfermedades y períodos de reposo preventivo o de convalecencia. En maternidad, asistencia obs-tetricia y subsidio en dinero y auxilio de lactancia para el hijo del asegurado.

Se estableció que en caso de vejez, el institu-to pagará una pensión mensual. Por muerte del asegurado, pensión para la viuda y huérfanos y el pago de los gastos de entierro

En 1948 se expide el decreto 2351 el cual re-bajó en un 50% la contribución de los trabaja-dores a cambio de un aumento igualmente pro-porcional en el aporte de los patronos. Asimismo, se dispuso que los trabajadores a partir del día de su inscripción, debían pagar a la institución una cotización mensual equivalente al 2% de sus sala-rios; el Estado por su parte, haría un aporte idén-tico y los empleadores una cotización del 4%.

En mayo de 1961, el Actuario consultor Gon-zalo Arroba, en el informe financiero-actuarial sobre la extensión del seguro social colombia-no a los riesgos de invalidez, vejez y muerte, recomienda un régimen de “primas escalona-das”. La característica esencial de este régimen consiste en utilizar un sistema de capitalización atenuada, de modo que la acumulación de re-servas no sea tan intensa ni tan cuantiosa como en el régimen de capitalización pura, debiendo, sin embargo, asegurarse el equilibrio financiero completo, cuando el sistema de pensiones haya llegado al período de desarrollo estacionario, esto es, cuando se haya establecido una com-pensación demográfica y financiera entre quie-nes ingresan y quienes egresan del régimen de pensiones en un ejercicio dado.2”

En el informe se señalaban las principales ventajas que ofrece el régimen técnico-financie-ro elegido de “primas escalonadas” en su aplica-ción al seguro social colombiano de pensiones.

Exigirá una cotización inicial muy modera-da, lo que significará para la industria, y en ge-neral para las empresas y patronos, un recargo también moderado de sus costos de producción y para los asegurados un aumento mínimo de la cotización personal que deben pagar al seguro social. De otra parte, por prever el desarrollo fu-turo de todo el financiamiento, permitirá a las

2 Informe financiero-actuarial sobre la extensión del seguro social colombiano a los riesgos de invalidez, vejez y muerte. Pág. 8. Gonzalo Arroba – Mayo de 1��1.



empresas hacer provisiones a largo plazo dentro de sus planes económicos, hasta llegar en forma paulatina al costo máximo que corresponderá al estado estacionario.

Desde el punto de vista de la institución aseguradora, el régi-men financiero elegido le permitirá constituir las reservas técnicas en forma gradual y paulatina, lo cual asegurará el mejor aprove-chamiento de la experiencia que vaya adquiriendo en materia tan compleja como la buena colocación de reservas cuantiosas.

Desde el punto de vista de la economía nacional, particular-mente en un país como Colombia, que se halla en franco proceso de desarrollo económico y de expansión industrial, el sistema de financiamiento escalonado no representará un retiro excesivo de capitales de los dedicados a los fines de la protección nacional.

En otros aspectos, constituyen también apreciables ventajas del sistema de financiamiento descrito, en primer lugar, el hecho de que el financiamiento hace intervenir en todo tiempo únicamente el rendimiento de las reservas, sin contemplar para el caso normal el empleo de los capitales mismos que las integran, lo que permitirá una mayor consistencia y estabilidad en la política de inversiones. Por otra parte, la elasticidad de este sistema da margen a mayores posibilidades de reajustes cuando el desarrollo económico general del país o el desarrollo demográfico lo exijan.

Como se puede ver, desde 1961, el consultor Arroba había rea-lizado las recomendaciones necesarias con el fin de asegurar la constitución de las reservas y lograr el equilibrio financiero del sistema, las cuales no fueron observadas, generándose las conse-cuencias previstas en el referido estudio.

Sólo hasta el 19 de diciembre de 1966 el gobierno nacional expide el decreto 3041, por el cual se aprueba el reglamento gene-ral del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte. Este decreto señala que tendrán derecho a la pensión de vejez quienes cumplan los siguientes requisitos: Tener 60 o más años de edad si es varón y 55 o más años si es mujer. Haber acreditado un número de 500 semanas de cotización pagadas durante los últimos 20 años anteriores o haber acreditado un número de mil semanas de cotización sufragadas en cualquier tiempo.

Al decir de Jesús María Rengifo en su obra “La Seguridad Social en Colombia”, en 1971 se expide el decreto ley 433 que introduce modificaciones sustanciales a la ley 90 de 1946, pero allí no se implantó una moderna concepción de la seguridad social, quedán-dose en los moldes clásicos de los seguros sociales, dándose inicio a una crisis con caracteres catastróficos. En 1976 se expide el de-creto ley 148 que reafirma la posición de organización de seguros sociales y restringe la concepción de seguridad social sentada en el decreto ley 433 de 19713.

El decreto ley 1650 de 1977, expedido en desarrollo de la ley 12 del mismo año, le cambió el nombre de Instituto Colombia-no de los Seguros Sociales por el de Instituto de los Seguros Sociales e introduce reformas concretando los aspectos del campo de aplicación y la afilia-ción, imperando el régimen de los seguros sociales a favor de los trabajadores dependientes, aunque permite la posibilidad de su extensión a trabajadores autónomos. Continúa la divi-sión del régimen de protección: los servidores oficiales están amparados por la Caja Nacional de Previsión; los militares por la Caja de Retiro de las Fuer-zas Militares y los trabajadores particulares por el Instituto de Seguros Sociales.

Dentro del marco de la modernización del Estado, el gobierno nacional expide el Decreto 2148 de 1992 que convierte al Instituto de Segu-ros Sociales en Empresa Indus-trial y Comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administra-tiva y vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

En 1994 se expide el de-creto 1403 reglamentario de la Ley 100/93 que conformó la estructura organizacional del ISS por unidades estratégicas de seguros, salud, pensiones y riesgos profesionales.

3 La Seguridad Social en Colombia – Jesús María Rengifo Ordóñez – Se-gunda edición 1�82.



La Corte Constitucional, mediante Senten-cia C-579 del 30 de octubre de 1996, falla en el sentido de modificar la clasificación de los ser-vidores del ISS, desapareciendo la categoría de funcionario de seguridad social, lo cual amplía notoriamente el rango de trabajadores oficiales, generándose así un aumento en los beneficios que otorga la convención colectiva de trabajo celebrada entre el Instituto de Seguros Sociales y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Se-guridad Social que representa a los trabajadores oficiales al servicio del instituto. Uno de los ma-yores beneficios es el de la pensión de jubilación que cobija al trabajador oficial que cumpla veinte (20) años de servicio continuo o discontinuo al instituto y que llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) años si es hombre y cincuenta (50) años si es mujer, equivalente al 100% del promedio de lo percibido. Es así como la carga prestacional del instituto se aumentó considerablemente.

En 2003, el gobierno nacional expidió el de-creto 1750, “Por el cual se escinde el ISS y se crean unas empresas sociales del Estado”. Dicho

decreto fue demandado ante la Corte Constitu-cional, y los fallos emitidos ordenan que los tra-bajadores oficiales que se incorporaron con esta condición en dichas empresas continuarán con los beneficios económicos pactados en la Con-vención Colectiva suscrita entre el ISS y Sintra-SeguridadSocial hasta el 31 de octubre de 2004 fecha de vigencia de la convención. A los ser-vidores públicos incorporados con tal calidad y que fueron beneficiarios de la convención, se les reconocerán estos beneficios hasta la vigencia de la convención, pero con posterioridad a ésta se les aplicará el régimen legal correspondiente a los empleados públicos del nivel nacional.

El Instituto de Seguros Sociales contaba con 36 clínicas y 208 Centros de Atención Ambulatoria (CAA) en todo el país que se convirtieron en siete Empresas Sociales del Estado (ESE) con las cuales el ISS como Entidad Promotora de Salud suscribió contratos interadministrativos por el término de tres años para la prestación del servicio de salud.

Con la creación de las ESEs, el ISS conti-núa como asegurador administrando el sistema de riesgos profesionales, el de prima media con prestación definida y la Empresa Promotora de Salud (EPS). A raíz de la expedición del Decreto 1151 de 2007, la parte de salud se escinde para dar nacimiento a la Nueva EPS, la parte de ries-gos profesionales mediante una cesión de activos pasivos y contratos da nacimiento a la Asegura-dora Positiva (inicialmente era la Aseguradora La Previsora Vida) y la parte pensional recientemen-te se trasladó a Colpensiones, procediéndose a la liquidación del ISS, mediante Decreto 2013 de 28 de Septiembre de 2012, por el cual se suprime el Instituto de Seguro Social (ISS), ordena su liqui-dación y se dictan otras disposiciones.

Configuracion del sistema

Colombia adoptó tardíamente un sistema de pensiones, pues al comienzo de la seguridad so-cial, ésta se limitaba a la atención en salud. El sistema era de monopolio del Estado, puesto que las normas existentes taxativamente obligaban la afiliación al Instituto de Seguros Sociales o a Cajanal, en el caso de los servidores públicos del orden nacional. De otro lado, no era viable, par-ticularmente por los problemas financieros que



estaba atravesando y por su baja cobertura, además favorecía la inequi-dad al considerar la coexistencia de multiplicidad de regímenes, fondos y cajas, con beneficios amplísimos que favorecían a un grupo selecto de trabajadores al servicio del Estado o de algunas de sus empresas indus-triales y comerciales; la subvaloración de salarios durante la mayor parte de la vida laboral. Se había configurado así una solidaridad a la inversa, en la que los trabajadores de bajos ingresos terminaban pagando las pensiones de los de mayores ingresos.

Asimismo, el país había acumulado una deuda de enormes propor-ciones que tarde o temprano implicaría la imposibilidad de pagar las pensiones adeudadas, ello significa que a lo largo de los últimos años se venían constituyendo obligaciones con aquellos trabajadores que iban a adquirir su derecho a la pensión sin que se hubieran generado los recursos suficientes para la misma.

“En materia de pensiones, la Constitución de 1886 señaló en su artículo 56 que “La ley determinará... las condiciones de ascenso y jubi-lación”. El concepto de ley entendido por dicha Constitución se refiere no solamente a las proferidas por el Congreso, sino a la norma con con-tenido material, aunque sea expedida por el ejecutivo, en consecuencia, se aplica por extensión a los decretos legislativos dictados en uso de los artículos 121 y 122; a los decretos ley o extraordinarios (numeral 12 del artículo 76); decretos especiales (numeral 11 del artículo 76) y los decretos reglamentarios de los anteriores.”4

De acuerdo con el Código Sustantivo del Trabajo, las pensiones de jubilación eran cubiertas por los patronos o empresas una vez el traba-jador cumpliera los requisitos de edad y tiempo de trabajo: cincuenta y cinco años si es varón o cincuenta años si es mujer y veinte años de servicios continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia del Código, equivalente al setenta y cinco por ciento del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio. Estas dejarían de estar a cargo de los patronos cuando el riesgo fue asumido por el Ins-tituto Colombiano de Seguros Sociales.

En materia de pensiones, tradicionalmente en Colombia se han ex-pedido unas normas para los empleados oficiales (trabajadores oficiales y empleados públicos) y trabajadores particulares.

Antes de la Ley 100 de 1993, existían algunas jubilaciones especiales para los trabajadores particulares a quienes se les continuó reconocien-do la pensión por parte del empleador:

a) Jubilación con 10 años de servicio, si el trabajador era despedido sin justa causa, si tiene 60 años de edad (al despedirse, o al cumplir-los). En este caso el valor de la pensión era proporcional al tiempo de servicio.

4 Las Pensiones: Teoría, normas y jurisprudencia. – Segunda edición – Oscar José Dueñas Ruiz.



b) Jubilación con 15 años de servicio. En este evento, si era sin justa causa, podía pensionarse a los 50 años de edad, y, si el retiro era voluntario, la pensión era a los 60 años de edad.

c) En las pensiones que pagaba el Instituto de Seguros Sociales los requisitos eran: tener más de 60 años de edad si eran hombres y 55 si eran mujeres; tener acreditadas 500 semanas de cotización en los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de esas edades, o 1000 semanas de cotización pagadas en cualquier tiempo.

Para los denominados empleados oficiales, después de la Ley 6ª de 1945, se dictaron las siguientes normas: Decreto 3135 de 1968 que consagra la pensión de invalidez, pensión vitalicia de jubilación o vejez, la pensión de retiro por vejez; Decreto 1848 de 1969 que reglamentó el decreto 3135, indicando que los varones podían adquirir la pensión a los 55 años de edad; la Ley 33 de 1985 que estableció las prestaciones sociales del sector público y creó el Fondo de Previsión Social del Congreso; la Ley 91 de 1989 que crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; la Ley 4 de 1992 sobre régimen salarial y prestaciones sociales de los empleados públicos, miembros del Congreso y de la Fuerza Pública.

Pero también se expidieron normas que cobijaban tanto a los empleados públicos como a los particulares, entre otras, la Ley 33 de 1973 sobre transmisión de pensión (hoy pensión de sobreviviente), transformando en vitalicias las pensiones de las viudas; la Ley 12 de 1975 sobre el mismo tema; la Ley 44 de 1980 que facilita el procedimiento de traspaso y pago oportuno de las sustituciones pensionales y la Ley 113 de 1985 que adiciona la Ley 12 de 1975 y la Ley 4ª de 1976, denominado el Estatuto del Pensionado”5.

La Ley 100 de 1993

En 1991 la Constitución Política consagró la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. Igualmente, la establece como un derecho irrenunciable que debe ser garanti-zado a todos los habitantes del territorio.

En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política se ex-pide la Ley 100 de 1993, que crea el Sistema General de Seguridad Social Integral, formado por un conjunto de instituciones, normas y procedimientos de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida acorde con la dignidad humana, me-diante la protección de las contingencias que la afecten.

Como se consignó anterior-mente, los tres principios que incorpora la Constitución Polí-tica de Colombia son: eficien-cia, universalidad y solidaridad, los cuales no son definidos en la Carta Magna.

Sin embargo, la ley 100 los define como principios de la seguridad social dentro de la misma ley y adiciona los de in-tegralidad, unidad y participa-ción, así:

a) Eficiencia: es la mejor uti-lización social y económica de los recursos administrativos, téc-nicos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente.

b) Universalidad: es la ga-rantía de la protección para todas las personas, sin ningu-na discriminación, en todas las etapas de la vida.

c) Solidaridad: es la prácti-ca de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regio-nes y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil. Es deber del Es-tado garantizar la solidaridad en el régimen de seguridad so-cial mediante su participación, control y dirección del mismo. Los recursos provenientes del erario público en el sistema de seguridad se aplicarán siempre a los grupos de población más vulnerable.

d) Integralidad: es la cober-tura de todas las contingencias que afectan la salud, la capaci-dad económica y en general las

� Las Pensiones: Teoría, normas y jurisprudencia. – Segunda edición – Oscar José Dueñas Ruiz



condiciones de vida de toda la población. Para este efecto cada quien contribuirá según su ca-pacidad y recibirá lo necesario para atender sus contingencias amparadas por dicha ley.

e) Unidad: es la articulación de políticas, instituciones, regímenes, procedimientos y pres-taciones para alcanzar los fines de la seguridad social, y

F) Participación: es la intervención de la co-munidad a través de los beneficiarios de la segu-ridad social en la organización, control, gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema en conjunto

El artículo 10 de la mencionada ley trata del Sistema General de Pensiones, cuya finalidad es garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, invalidez y muerte, mediante el reconocimiento de las pen-siones y prestaciones que determina la misma ley.

El Sistema General de Seguridad Social en Pensiones está compuesto por dos regímenes so-lidarios y excluyentes entre sí: el Régimen Solida-rio de Prima Media con Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.

En el Régimen de Prima Media con Presta-ción Definida, los aportes de los afiliados con sus rendimientos constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones a los beneficiarios de la pensión de vejez, invalidez o sobrevivientes. El Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad está constitui-do por el ahorro proveniente de las cotizaciones y sus respectivos rendimientos financieros y la garantía de la pensión mínima. La cuantía de la pensión respectiva depende de las aportaciones que hagan los afiliados y empleadores, y de los correspondientes rendimientos financieros.

Para la pensión de vejez, el monto de la co-tización, será del 8% en 1994, 9% en 1995 y del 10% a partir de 1996 que se calcula sobre el ingreso base y se abonarán en las cuentas de ahorro pensional en el caso de los fondos de pensiones. En el caso del ISS, estos porcentajes se utilizarán para el pago de pensiones de vejez y capitalización de reservas, a través de la constitu-

ción de un patrimonio autónomo con destinación exclusiva para estos efectos.

Para el pago de la pensión de invalidez, la pen-sión de sobreviviente y los gastos de administra-ción del sistema, incluyendo la prima del reaseguro con el fondo de garantías, la tasa será del 3.5% tanto en el ISS como en los fondos de pensiones, es decir, que el total de la cotización equivale al 13.5%, que serán pagados así: el 75% por los em-pleadores y el 25% por los trabajadores.

Los afiliados que tengan un ingreso igual o superior a cuatro salarios mínimos mensuales legales vigentes, tendrán a su cargo un aporte adicional del 1% sobre su base de cotización, con destino al Fondo de Solidaridad Pensional.

Regímenes exceptuados

Antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, existían regímenes especiales contenidos en la normatividad y en las convenciones colecti-vas de trabajo. El artículo 279 de la mencionada ley estableció unas excepciones al sistema general de seguridad social y en tal virtud los colecti-vos que aparecen en el citado artículo quedan ubicados en los llamados regímenes pensionales exceptuados: Miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, personal regido por el decreto ley 1214 de 1990 (oficiales y suboficia-les de las Fuerzas Militares), afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Trabajadores de las empresas que al empezar a regir la ley, estén en concordato preventivo y obli-gatorio en que se hayan pactado sistemas o pro-cedimientos especiales de protección de las pen-siones, y mientras dure el respectivo concordato y servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol).

Régimen de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional

En Colombia existen las Fuerzas Militares desde la época de la independencia. Con la Constitución Nacional de Villa del Rosario, Cú-cuta, de 1830, se creó la Secretaría de Marina y de Guerra. En la Constitución Nacional de 1886,



se creó el Ministerio de Guerra el cual cambió su nombre en 1965 por el de Ministerio de Defensa.

Los antecedentes de prestaciones económicas para los militares, tales como recompensas, pensiones y montepíos militares, están consagrados en las leyes 146 y 153 de 1896. Las recompensas se otorgaban por muerte en batalla, heridas en éstas y por invalidez, equivalente a dos (2) años de sueldo en caso de muerte y a uno si se trataba de invalidez. Las pensiones se concedían por el tiempo de servicio en la guerra de independencia o posteriores, en cuantía de ¼ si sirvió en filas 20 años, o de ½ sueldo si el tiempo fue de 30 años; además se requería la participación en dos campañas, en cuyo caso el tiempo se computaba doble.

Los montepíos militares, de los cuales se trató en el capítulo relativo a la evolución histórica, establecieron afiliaciones forzosas y cotizaciones de tres centavos por peso sobre los sueldos para los oficiales y voluntarias para los militares retirados. Cuando el afiliado moría y hubiere contribuido por lo menos dos años, el montepío pagaba a su vida e hijos, asignaciones mensuales que se extinguían por muerte de la viuda, mayoría de edad de los hijos varones y matrimonio para las mujeres.

El artículo 17 de la Ley 797 de 2003, faculta al Presidente de la República para reformar los regímenes pensionales de las Fuer-zas Militares y de la Policía Nacional. Con base en esa facultad el gobierno nacional expidió el Decreto 2070 de 2003, por el cual se reforma este régimen.

Campo de aplicación: oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares. Oficiales, suboficiales, personal nivel ejecutivo y agen-tes de la Policía Nacional. Alumnos de las escuelas de formación de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Soldados de las Fuerzas Militares.

Alcance: regula las presta-ciones económicas periódicas, como asignación de retiro, pensión de invalidez, sustitu-ción de las anteriores presta-ciones y pensión de sobrevi-vencia.

Cómputo tiempo de servi-cio: tiempo de escuela máximo 2 años para oficiales, suboficia-les, nivel ejecutivo y agentes. Tiempo como alumno máximo 6 meses, soldado profesional. Tiempo de servicio militar obli-gatorio, el prestado. Tiempo como soldado voluntario. Tres meses de alta. Tiempo prestado como oficial, suboficial, nivel ejecutivo, agente, o soldado profesional, de 365 días por año. Tiempo prestado en las extinguidas: policías departa-mentales o municipales, siem-pre que realice el aporte a las respectivas cajas de retiro.

Factores computables: suel-do básico (devengado de acuer-do al grado). Prima de actividad (devengada 33%) Prima de an-tigüedad (de acuerdo a los años de servicio). Prima de estado mayor (de acuerdo al grado). Gastos de representación (ofi-ciales o Generales de insignia). Prima de vuelo, en los términos del Decreto 2070/03. Subsidio familiar (porcentaje reconocido a la fecha de retiro). Duodéci-ma parte de la prima de navi-dad (devengada y certificada por la Fuerza).

Asignación de retiro: Ofi-ciales y Suboficiales de las Fuerzas Militares que sean retirados por llamamiento a calificar servicios. Por retiro discrecional, según el caso. Por sobrepasar la edad máxima



correspondiente a cada grado. Por disminución de la capacidad psicofísica. Por incapacidad profesional.

Beneficiarios: quienes hubieren ingresado al escalafón antes del 29 de julio de 1988, retirados con 15 años o a solicitud propia con 20 años o más, en los si-guientes porcentajes: El 50% del monto de los factores computables por los quince primeros años de servicio y un 4% más por cada año que exceda a los 15 hasta 24 años, sin sobrepasar el 85%. A partir del 85% se incrementará en un 2% por cada año adicional a los primeros 24 años, sin que el total sobrepase el 95% de los fac-tores computables.

Quienes sean retirados con 18 años de servicio o a solicitud propia después de los 20 años: el 62% del monto de los factores computables por los 18 primeros años de servicio, y un 4% más por cada año que exceda a los 18 hasta los 24 años, sin sobre-pasar el 85%. A partir del 85% se incrementará en un 2% por cada año adicional a los primeros 24 años, sin que el total sobrepase el 95% de los factores computables.

Los que ingresen al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia del De-creto 2070 de 2003 y que sean retirados después de 20 años de servicio o a solicitud propia con 25 o más años de servicio: El 70% del monto de los factores computa-bles por los 20 primeros años de servicio, y un 4% más por cada año que exceda a los 20 hasta 24 años, sin sobrepasar el 85%. A partir del 85% se incrementará en un 2% por cada año adicional a los primeros 24 años, sin que el total sobrepase el 95% de los factores computables.

Soldados profesionales: los que se retiren o sean retirados del servicio activo con 20 años de servicio tendrán derecho a una asignación mensual de retiro, equivalente al 70% del salario mensual, adicionado en un 38.5% de la prima de antigüedad. En todo caso, la asignación mensual de retiro no será inferior a uno punto dos (1.2) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

El 30 de diciembre de 2004, se expide la ley 923 “mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el gobierno nacional para la

fijación del régimen pensional y de asigna-ción de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”.

Magisterio

El Magisterio ha tenido diversas normas de protección así:

a) Maestros de escuela primaria oficial de orden distrital, municipal o departamental que venían vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980. (Pensión gracia). Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 91 de 1989 y 100 de 1993. Requisi-tos: haber observado buena conducta. Que en los empleos se haya conducido con honradez



y consagración. Que hayan cumplido 50 años para ambos sexos o que se haya en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento y 20 de servicio en la docencia oficial prestados en los municipios, departamentos y distritos, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de normalista. Monto: 75% del promedio mensual devengado en el año inmedia-tamente anterior a la fecha del status. Se aplican los factores del Decreto 1045 de 1978 y Ley 33 de 1985, de los cuales se demuestre el descuento a la respectiva caja de previsión. No tiene régimen de transición. Esta pensión es compatible con otra concedida por la Nación, departamento, municipio ó distrito.

b) Maestros de escuela primaria oficial que completen con se-cundaria oficial, del orden distrital, municipal, departamental que venían vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980. Leyes 37 de 1933, 91 de 1989 y 100 de 1993. Edad: 50 años para ambos sexos y 20 de servicio en la docencia oficial primaria y secundaria, prestados en los municipios, departamentos y distritos. Se requiere demostrar buena conducta. Monto: 75% del promedio mensual devengado en el año inmediatamente anterior a la fecha del sta-tus. Se aplican los factores del Decreto 1045 de 1978 y Ley 33 de 1985, de los cuales se demuestre el descuento a la respectiva caja de previsión.

c) Profesores que laboran en educación secundaria oficial del orden distrital, municipal, departamental que vienen vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980. Leyes 37 de 1933, 91 de 1989 y 100 de 1993. Requisitos: Edad: 50 años para ambos sexos y 20 de servicio en la docencia oficial prestados en los municipios, depar-tamentos y distrito. Se requiere demostrar buena conducta. Monto: 75% del promedio mensual devengado en el año inmediatamente anterior a la fecha del status. Se aplican los factores del Decreto 1045 de 1978 y Ley 33 de 1985, de los cuales se demuestre el descuento a la respectiva caja de previsión.

d) Docentes de establecimientos públicos y privados. Ley 42 de 1933. Requisitos: edad 70 años para ambos sexos y 15 de servicio, pudiendo contabilizar tiempos privados y oficiales exclu-sivamente laborados en la docencia. Se requiere demostrar buena conducta. Monto: Salario mínimo para la fecha de efectividad. Sólo procede para los docentes que adquirieron su derecho antes del 1º de abril de 1994; después de la citada fecha no hay lugar a reconocimiento.

e) Docentes de establecimientos públicos y privados. Ley 50 de 1896. Requisitos: Edad 50 años para ambos sexos y 20 años de servicio en establecimientos públicos y privados. Se requiere de-mostrar buena conducta y pobreza. Sólo procede para los docentes que adquirieron su derecho antes del 1º de abril de 1994. Después de la citada fecha no hay lugar a reconocimiento.



Regímenes especiales

Los regímenes especiales se agrupan de la siguiente manera:

a) Regímenes especiales de los Congresistas, Magistrados de las Altas Cortes, funcionarios de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público; pero solamente respecto de quienes estén en el régimen de transición y el régimen de prima media.

b) Regímenes especiales de las superintendencias, de la Contraloría, de la Registraduría, de la Orquesta Sinfónica, de la Liga Antituberculosa, de la Imprenta Nacional, de los embajadores y carrera diplomática. Son escasas las personas cobijadas por estos regímenes y sujetos al régimen de transición, luego no todos quienes laboran en las mencionadas ins-tituciones quedan cobijados por el régimen especial.

c) Otros regímenes especiales basados especialmente en convencio-nes colectivas: Telecom, Adpostal, Inravisión, Banco de la República, Instituto de Seguros Sociales, Álcalis, Ferrocarriles, Corfitransporte, Cor-poración Nacional de Turismo, Caja Agraria, Foncolpuertos, IFI, Conce-sión Salinas.

d) Régimenes especiales para actividades de alto riesgo6.

Fondo de Previsión Social del Congreso (Fonprecon)

Mediante la Ley 50 de 1886 se fijaron las reglas generales sobre la concesión de pensiones y jubilaciones, determinándose para estos efec-tos que los empleados que hayan desempeñado cargos políticos por 20 años por lo menos, con inteligencia y pureza, que comprueben con los documentos auténticos sus servicios y que no hayan sufrido alcance o remoción por mal manejo, injuria y omisión, tienen derecho a pensión de jubilación en los siguientes casos: haberse inutilizado en el servicio y no tener medios económicos de procurarse subsistencia, o ser mayor de 60 años. No haber sido rebelde ni sindicado de tal contra el Gobierno, no haber sido acusado ni tildado de prevaricador. Esta Ley se aplica en casos de transición, cuando el parlamentario aporta libros que equiva-len a dos años de servicio.

Durante la vigencia de la Ley 48 de 1962, los Congresistas podían acceder a la pensión de jubilación vitalicia cuando cumplieran 50 años de edad y completaran 20 años de servicios continuos o discontinuos.

La expedición de la Ley 33 de 1985, que creó el Fondo, estableció como requisitos 20 años de servicio y 55 años de edad. Su liquidación era el equivalente al 75% del ingreso mensual promedio del último año. Esta ley contenía su transición y los Congresistas que a la entrada en vigencia de la misma hubieren completado 15 años de servicios conti-

� Las Pensiones: Teoría, normas y jurisprudencia. – Segunda edición – Oscar José Dueñas Ruiz.



nuos o discontinuos, se segui-rían pensionando con 50 años de edad. Igualmente, quienes a la entrada en vigencia de la mencionada ley ya hubiesen completado los 20 años de ser-vicio continuos o discontinuos y ya se hallaren retirados del servicio, podrían pensionarse cuando alcanzaren los 50 años de edad, en el caso de las muje-res, o los 55 años en el caso de los hombres.

Con la Ley 4ª de 1992, el beneficio se otorga a Sena-dores y Representantes. La li-quidación equivale al 75% del ingreso mensual promedio del último año que perciba el Con-gresista individualmente consi-derado, por todo concepto.

La Ley 100 de 1993 deter-minó que el Fondo de Previsión Social del Congreso de la Repú-blica, continuará siendo respon-sable del reconocimiento y pago de las pensiones de vejez, jubi-lación, invalidez y sobrevivien-tes (y de los servicios de salud) de los Congresistas, empleados del Congreso y del Fondo y que aporten para los sistemas de pensiones y de salud conforme a las normas de la citada ley.

Con la expedición del De-creto 1359 de 1993, reglamen-tario de la Ley 4ª de 1992, los congresistas podrían pensionar-se cuando cumplieran 50 años de edad, si son mujeres, o 55 años si son hombres y cuando completaran 20 años de servi-cio continuos o discontinuos en el sector público o privado siempre que hubiesen cotizado las semanas respectivas del sec-tor privado, en el Instituto de Seguros Sociales.

El Decreto 1293 de 1994 que establece el régimen de transi-ción de los Senadores, Representantes, empleados del Congreso y del Fondo de Previsión del Congreso, señala que éstos tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994, hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Haber cumplido 40 años si son hombres o 35 si son mujeres. b) Haber cotizado o prestado servicios durante quince años o más. También se aplicará a las personas que hubieren sido senadores o representantes con anterioridad al 1º de abril de 1994, sean o no elegidos para legisla-turas posteriores siempre que cumplan las exigencias señaladas en los literales a) y b) ya mencionados, salvo que a la fecha indicada tuvieran un régimen aplicable diferente, en cuyo caso este último será el que conservarán.

El Decreto 1755 de 1994, reglamenta el funcionamiento del Fonprecon, establece que los Congresistas, empleados del Congre-so y empleados de Fonprecon, que dentro del Sistema General de Pensiones opten por el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberán afiliarse a dicho fondo.

El aporte será del 25.5% por parte de los Congresistas que es-tán en el régimen de transición, del ingreso mensual promedio que por todo concepto reciban éstos y el 75% lo aportará el Congreso (empleador).

Los factores para liquidar la pensión a un Congresista, de acuer-do con el Decreto 1359 de 1993, son los siguientes: sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de navidad, prima de transporte, prima de servicios y toda otra asignación que recibieren. El Decreto 816 de 2002 establece que el ingreso promedio estará constituido por sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud y prima de servicios. El monto es del 75% del in-greso promedio mensual que durante el último año haya percibido el Congresista, individualmente considerado. No hay límite o tope máximo de salarios mínimos en la pensión, así la persona esté en el régimen general de la Ley 100 de 1993.

Régimen especial de la Rama Judicial

Pertenecen a este régimen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Jus-ticia, de la Corte Constitucional y los Procuradores Delegados ante la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Las normas que consagran este régimen son los decretos 043 de 1999, 546 de1971, 1293 de 1994; la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 2739 de 2000.

Requisitos: edad 50 años si es mujer, 55 si es varón y 20 años de servicios oficiales continuos o discontinuos pudiendo computar tiempos prestados en municipios, departamentos, distrito, de los



cuales 10 sean con exclusividad a la Rama Jurisdiccional o al Ministe-rio Público. Los factores para la liquidación de la prestación: asigna-ción básica mensual, gastos de representación, prima de salud, prima de vivienda y localización, prima de servicios equivalente al 50% del salario básico mensual con doceavas de las primas, prima de navidad, transporte y todos los demás factores que constituyan ingreso base para la liquidación. El monto de la pensión es el 75% del promedio devengado por todo concepto durante el último semestre, sin condi-cionar a tope máximo.

A los funcionarios de la Rama Judicial y de la jurisdicción penal (magistrados, jueces regionales, jueces penales del circuito, fiscales, empleados de los cuerpos de seguridad, del Cuerpo Técnico de Inves-tigaciones de la Fiscalía General de la Nación), asi como a los funcio-narios del Ministerio Público (procuradores delegados, funcionarios y empleados de los cuerpos de seguridad les son aplicables el Decreto 1835 de 1994, cuyos requisitos incluyen: edad 50 años si es mujer, 55 si es varón y 1000 semanas de cotización especial en las actividades citadas. Monto: ingreso base de cotización de los últimos diez años, siempre y cuando permanezcan en el régimen de prima media con prestación definida.

A los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público les es aplicable el Decreto 546 de 1971, cuyos re-quisitos son: haber llegado a los 65 años como funcionario activo de la Rama y el Ministerio Público sin reunir requisitos para una pensión de jubilación, pero habiendo servido por lo menos 5 años continuos o discontinuos en tales actividades. Monto: 25% del último sueldo de-vengado, más un 2% por cada año de servicio, siempre y cuando haya cumplido los 65 años antes del 1º de abril de 1994, no se aplica el ré-gimen de transición de la Ley 100 de 1993. Edad: 50 años si es mujer y 55 si es varón; 20 años de servicios oficiales continuos o discontinuos pudiendo computar tiempos prestados en municipios, departamentos, distrito, de los cuales 10 años de servicio con exclusividad en la Rama Jurisdiccional o Ministerio Público.

Otros regímenes especiales

Funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República

Norma aplicable: Decreto 929 de 1976. Requisitos: edad: 50 años si es mujer y 55 si es varón; 20 años de servicios oficiales continuos o discontinuos pudiendo computar tiempos prestados en municipios, departamentos, distrito, de los cuales 10 años de servicio con exclu-sividad en la Contraloría. Monto: 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, de acuerdo a la fecha del sta-tus; se aplican los factores del Decreto 1045 de 1978 ó leyes 33 y 62 de 1985 (factores que sirvieron de base para efectuar los aportes). Se aplica a quienes a 1º de abril de 1994 contaran con 35 años (mujeres) y 40 años (varones), 15 o más años de cotización.



Funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República que lleguen o hayan lle-gado a la edad de retiro forzoso al servicio de la entidad, sin reunir los requisitos para una pen-sión ordinaria de jubilación se les aplica el De-creto 929 de 1976. Monto: cuantía equivalente a un 25% del último sueldo devengado más un 2% por cada año de servicio. Se aplica sólo a funcionarios que cumplieron los 65 años de edad antes del 1º de abril de 1994.

Funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil

Aquellos funcionarios de la registraduría en cargos de dactiloscopistas, en el laboratorio, fo-tográfico profesional, técnico 09 o fotógrafo les es aplicable el Decreto 1069 de 1995 y Decreto 603 de 1977. Requisitos: 50 años de edad en ambos sexos; 20 años de servicio, 16 en los car-gos citados. Se pensionan con los requisitos de las normas anteriores, siempre y cuando se en-cuentren vinculadas a 31 de diciembre de 1994 y tuvieren 35 o más años (mujeres) y 40 o más (hombres) o que tuvieren 7 años o más en los cargos mencionados y permanezcan afiliados en el régimen de prima media con prestación defi-nida. Monto: 75% del promedio mensual coti-zados en los términos del artículo 36 de la ley 100 de 1993.

Aquellos empleados de la Registraduría del Estado Civil en los cargos de jefes de sección o grupos del laboratorio fotográ-fico, dactiloscopistas, troque-lador, prensador, estampador, armador o revisor en el proceso de prensado y laminación de cédulas de ciudadanía tendrán los siguientes requisitos: 20 años de servicio exclusivo en los citados cargos, sin límite de edad. Monto: 75% del pro-medio mensual devengado en el último año de servicio de acuerdo a la fecha del status; los factores aplicables son los contenidos en el Decreto 1045 de 1978 ó leyes 33 y 62 de 1985, sobre aquellos factores que hayan efectuado aportes.

Músicos de la Orquesta Sinfónica de Colombia

A estos funcionarios les son aplicables los siguientes requisitos: 20 años de servicio como músico de la orquesta, pudiendo computar tiem-po con la banda del Ejército o de la Policía, sin límite de edad. Monto: 75% del promedio men-sual devengado en el año inmediatamente ante-rior al status, con factores de salario de acuerdo con el Decreto 1045 de 1978 o Leyes 33 y 62 de 1985; no se condiciona a retiro por el carácter de docente. Se aplica a las personas que a 1º de abril de 1994, contaran con 35 años (mujeres) y 40 (hombres), ó 15 o más años de cotización.

Imprenta Nacional

A los empleados y obreros de las secciones de Imprenta y Litografía de la Imprenta Nacional les aplica la Ley 63 de 1943. Requisitos: 50 años de edad para ambos sexos y 20 años de servicio ó 25 años de servicio en dichas secciones. Monto: 75% del promedio mensual devengado en el úl-timo año de servicio. Factores: Decreto 1045 de 1978 y leyes 33 y 62 de 1985, de acuerdo a la fecha de status. Se aplica a las personas que a 1º de abril de 1994, contaran con 35 años (mujeres) y 40 (hombres), ó 15 o más años de cotización.



Embajadores en el exterior

A estos funcionarios les aplica el Decreto 1743 de 1966, la Ley 4ª de 1966, el Decreto 1848 de 1969, la Ley 33 de 1985 y el Decreto 10 de 1992. Requisitos: 50 años (mujer), 55 (varón) y 20 años de servicios ofi-ciales continuos o discontinuos pudiendo computar tiempos prestados en municipios, departamentos, distrito. Monto: 75% del promedio mensual devengado en el último año de servicio por un Ministro de Despacho con los factores del Decreto 1045 de 1978 o Leyes 33 y 62 de 1985, de acuerdo a la fecha del status. Se aplica a las personas que a 1º de abril de 1994, contaran con 35 años (mujeres) y 40 (hombres), ó 15 o más años de cotización. Después de esta fecha no hay lugar a reconocimiento.

Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC)

CAXDAC fue creada por el Decreto Legislativo 1015 de 1956, modi-ficado por Ley 32 de 1961 y los decretos 1282, 1283 y 1302 de 1994. Tramita las siguientes prestaciones: pensión de jubilación, pensión de vejez, pensión de invalidez y pensión de sobrevivencia.

Régimen normativo: pensión de jubilación. Decretos 60 de 1973 y 1282 de 1994. Requisitos: 20 años de servicio continuos o discontinuos. Monto: 75% del salario promedio del último año de servicio. No se requiere prestar servicios en empresas de aviación sino ejercer la profesión (artículo 271 del Código Sustantivo del Trabajo). Requisitos: 50 años de edad – No menos de 15 años continuos o discontinuos como aviador. Monto: 75% del salario promedio del último año de servicios. Sólo para quienes hubie-ran adquirido el derecho antes del 23 de diciembre de 1993.

Pensiones por actividades de alto riesgo

Se incluyen en esta categoría los empleados cuyas actividades tienen la característica de una expectativa de vida menor causada por una ma-yor exposición al riesgo.

Con el Decreto 1281 de 1994 se incluyó a los trabajadores en minería (socavón o subterráneo), con exposición a altas temperaturas, a radia-ciones ionizantes, a sustancias comprobadamente cancerígenas. Tam-bién incluyó a los periodistas.

El Decreto 1835 de 1994 incluyó a los siguientes servidores: De-partamento Administrativo de Seguridad (DAS), Rama Judicial, Unidad Especial de Aeronáutica Civil, Cuerpo de Bomberos, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Registraduría Nacional del Estado Civil, Insti-tuto Nacional de Radio y Televisión y la Empresa Nacional de Teleco-municaciones.

Requisitos para obtener la pensión: Haber cumplido 55 años; haber cotizado mínimo 500 semanas en estas actividades. La edad para reco-



nocimiento se disminuye un año por cada 60 semanas de cotiza-ción especial (la edad no puede ser inferior a 50 años).

El Decreto 2090 de 2003 señala a los colectivos que trabajen en las siguientes actividades: minería (socavón o subterráneo), traba-jos con exposición a altas temperaturas, trabajos con exposición a radiaciones ionizantes, trabajos con exposición a sustancias com-probadamente cancerígenas. De igual manera, incluyó a los fun-cionarios de la Unidad Especial de Aeronáutica Civil, el Cuerpo de Bomberos, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Como requisitos establece los siguientes: haber cumplido 55 años; haber cotizado mínimo 700 semanas en las actividades definidas. La edad para reconocimiento se disminuye un año por cada 60 semanas de cotización especial (la edad no puede ser inferior a 50 años). En la cotización: 10 puntos adicionales a cargo del empleador; aportes al Régimen de Prima Media y tres meses para el traslado del Régi-men de Ahorro Individual al de Prima Media.

Régimen de transición: quien tenga las 500 semanas antes de la expedición del decreto 2090 se le respetará el derecho.

Reformas al sistema: creación del Sistema de Protección Social

Mediante la Ley 789 de 2002 se crea el sistema de protección social como el conjunto de políticas orientadas a disminuir la vul-nerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, espe-cialmente de los más desprotegidos. Para obtener como mínimo el derecho a la salud, la pensión y al trabajo. En el área de pensiones el objetivo fundamental es crear un sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros pensionados.

La Ley 790 de 2002 fusionó el Ministerio de Trabajo y Segu-ridad Social y el Ministerio de Salud, conformando el Ministerio de la Protección Social, cuyos objetivos, estructura, funciones e integración del sector administrativo de la protección social, están determinados en el Decreto 205 de 2003.

El Decreto 2681 de 2003, reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional que tendrá dos subcuentas:

a) La subcuenta de solidaridad destinada a subsidiar los apor-tes al Régimen General de Pensiones de los trabajadores asala-riados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales como artistas, deportistas, músicos, compositores, toreros y sus subalternos, la mujer microempresaria, las madres comunitarias, los discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales, los miembros de las cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas de producción.

b) La subcuenta de subsis-tencia destinada a la protección de las personas en estado de in-digencia o de pobreza extrema, mediante el subsidio económico.

En el año 2003 se expide la ley 797, que reforma algunas disposiciones del sistema gene-ral de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, con la cual se busca dotar al sistema de ma-yor equidad, solidaridad y via-bilidad financiera; así como se espera aumentar la cobertura. Hace obligatoria la afiliación de los trabajadores indepen-dientes al sistema de pensiones. Además, prevé incrementos de la cotización del 1% en 2004 y del 0.5% en 2005 y 2006. La reforma implica el derecho a optar, una vez cada cinco años (antes tres años), entre el Régi-men Solidario de Prima Media con Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. Igualmente, señala que este traslado no será posible cuando falten 10 años o menos para la edad de jubilación. Este aspecto carac-teriza al caso colombiano en el contexto latinoamericano, por el hecho de poder transitar desde el programa público ha-cia el privado y viceversa.

Igualmente, la ley 797 crea el Fondo de Garantía de Pensión mínima del Régimen de Aho-rro Individual con solidaridad, como un patrimonio autónomo con cargo al cual se pagará, en primera instancia, esta garan-tía. Señala que los afiliados que a los 62 años de edad, si son hombres, y cincuenta y siete si son mujeres, no hayan alcanza-do a generar la pensión mínima de que trata la ley 100 de 1993,



y hubiesen cotizado por lo menos 1.150 semanas tendrán derecho a que dicho Fondo, en desa-rrollo del principio de solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener la citada pensión.

Con esta reforma se limita también el ingreso base de cotización a 25 salarios mínimos hasta 45 salarios, para afiliados que obtengan ingre-sos superiores a ese límite, para garantizar una pensión con tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Esta ley dispuso la creación de un registro único para los afiliados al sistema de pensiones, salud, riesgos laborales, subsidio familiar y bene-ficiarios del sistema de protección social, que no se cumplió.

Se establece por esta reforma la revocatoria directa de las pensiones reconocidas de manera irregular por los organismos gestores o respon-sables del reconocimiento de pensiones. Se crea, además, el recurso extraordinario de revisión de reconocimiento de pensiones o sumas periódicas a cargo del tesoro público o fondos de natura-leza pública, que se hayan reconocido a través de providencias judiciales, las que podrán ser re-visadas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, a solicitud del gobierno en cabeza del Ministerio de Trabajo o del Ministerio de Hacienda y Crédito público, o a solicitud del Contralor General de la República o del Procu-rador General de la Nación. Recurso que se po-drá ejercer en cualquier tiempo cuando el reco-nocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso y cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le fueran legalmente aplicables.

En 2003 también se expide el decreto 1750 que separó del ISS las funciones de prestación de servicios de salud, manteniendo su carácter de asegurador en salud, riesgos laborales y como gestor del régimen de prima media con presta-ción definida en materia de pensiones.

Por la Ley 828 de 2003 se expiden normas para el control de la evasión en el sistema de seguridad social.

En el mismo año 2003 se expide la ley 860 por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones. Esta ley en su artículo 4º modifica el inciso segundo y adiciona el parágrafo 2º del artículo 36 (régimen de transición), el cual fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en agosto de 2004.

Por medio de esta ley se establecen requisitos para la obtención de la pensión de invalidez en el régimen de pensiones y se dictan disposicio-nes en cuanto al régimen especial de pensiones para trabajadores sometidos a alto riesgo como funcionarios del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y otros trabajadores, aumen-tando la cotización en diez puntos adicionales a cargo del empleador.

En octubre de 2003 se sometió a la aproba-ción de los ciudadanos un referendo constitucio-nal que en el punto 8 establecía: el tope máximo de 25 salarios mínimos para las pensiones, se li-mitaba la vigencia de los regímenes especiales y exceptuados hasta el 31 de diciembre de 2007, se disponía expedir una ley general de pensiones en la que se ordenará la revisión de las pensio-nes decretadas sin el cumplimiento de requisitos legales o con abuso del derecho, se prohibía re-conocer pensiones a personas con menos de 55 años, se proponía, además, no incrementar los salarios y pensiones de servidores públicos por los años 2005 y 2006 y las pensiones de mas de 25 salarios mínimos. Se excluía únicamente a los miembros de la Fuerza Pública.

El referendo no obtuvo la votación exigida de la cuarta parte del censo electoral, con lo cual este punto concreto referido a las pensiones y que sería reformatorio de la constitución no fue aprobado.

La última gran reforma está consagrada en el Acto Legislativo 01 de 2005.



El principio de la sostenibilidad

A continuación se analizan las tensiones existentes entre derechos fundamentales como el de la solidaridad, la igualdad, la progresividad, con el de la sostenibilidad financiera y fiscal alrededor de la seguridad social. Si bien los dos primeros han sido objeto de múltiples pronunciamientos, el de la sostenibilidad fiscal apenas empieza a ser vislumbrado y considerado. Resulta de la mayor importancia definir su alcance con el objeto de poder encontrar en dicho principio una vía adecuada hacia una mayor equidad y protección dentro del concepto de un Estado social de derecho, que sea eficaz, eficiente y sobre todo posible para nuestros adultos mayores en la época de inactividad laboral.

La necesidad del acuerdo sobre la solidaridad como principio de la seguridad social

Un examen riguroso del estado del Sistema General de Pensiones, no puede pasar por alto piezas claves de la institucionalidad de la seguridad social y, en particular, la incidencia que está llamada a ejercer el principio de la solidaridad.

Como punto de partida se tiene que señalar que el adecuado diseño de un sis-tema pensional debe, entre otros elementos, formular una ecuación en la que una de las expresiones son los beneficios de amparo -los más importantes son pensiones vitalicias- y la otra expresión son los recursos –prefigurados en fuentes- que han de alimentar financieramente el sistema.

Esa ecuación se altera si se introducen elementos que modifican la dimensión de los beneficios, el monto de ellos, la población que puede acceder, o la solidez de las fuentes, alterando por ejemplo el tiempo durante el cual se debe aportar.

y sus efectos sobre el régimen pensional

Eduardo López Villegas*


* Con la colaboración de Ligia Helena Borrero, Mauro Varela, Jesús Lizardo Barrios, Alexander Amaya y Natalia Silva.

financiera y fiscal



Sin ninguna duda, los derechos pensionales son unos, si se le limita su considera-ción al marco normativo y otros, si se les observa desde las sentencias judiciales.

Ante la ausencia de una política pública en materia pensional diferente a las consideraciones fiscales, el poder judicial ha intervenido poderosamente en la con-figuración de las políticas sobre derechos sociales, en varias de sus sedes, en la de la exequibilidad en procesos en la jurisdicción ordinaria, en la contenciosa administra-tiva, o en tutela.

Las leyes del Sistema General de Pensiones fueron examinadas a la luz de la Cons-titución y moduladas sustantivamente por la Corte Constitucional; así a guisa de ejemplo, las que regulan las condiciones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, los requisitos de acceso a la pensión de invalidez de la Ley 797 de 2003, y de esta y de sobrevivientes de la Ley 860 de 2003, todas con el común denominador de ampliar la población amparada.

En los procesos ordinarios y contenciosos se adoptó la jurisprudencia que mantuvo la vigencia de la regulación de los seguros sociales obligatorios, “aplazando” la plena vigencia de los niveles de cotización previstos en el Sistema General de Pensiones; al tiempo que se acrecentaba el número de afiliados con derecho a pensión de invalidez, y sobrevivientes, se hacían más laxos por cuenta de fallos judiciales los requerimien-tos de aportes para acceder a estas prestaciones, y así se debilitaban las fuentes de financiación del sistema.

Los jueces constitucionales en tutela han otorgado prestaciones adicionales a las previstas en la ley, o han extendido la cobertura del sistema de seguridad social. Uno de los ejes, no siempre el único, de la fundamentación de estas decisiones referidas, ha sido la invocación del principio de la solidaridad.

Para la Contraloría General de la República es indispensable, por un lado, describir la existencia de una relevante circunstancia que modifica significativamente la soste-nibilidad financiera del sistema que repercute severamente en el estado de cuentas del país, en el equilibrio presupuestal y en el déficit fiscal.

De otro, advertir al Estado de cómo sobre el principio de solidaridad, rector de la seguridad social, la rama judicial no tiene una visión unificada sobre su alcance, ni sobre el conjunto de reglas que deben acompañar su invocación, sobre las condiciones para una equilibrada ponderación de intereses o para la resolución de colisiones frente a otros principios también rectores de la seguridad social, la que se hace indispensa-ble para que el principio de solidaridad irradie sobre la labor legislativa y la gestión administrativa del sistema.

Quedan abiertas las posibilidades para que obren separada y, simultáneamente, la labor de unificación jurisprudencial, cumplida en dialéctica persuasión dentro del pleno respeto de la autonomía judicial, y la labor legislativa sobre reglas de interpretación de los principios; este artículo se circunscribe a suscitar inquietudes en estos dos escenarios estatales.

Bajo estas premisas, se hace indispensable y conviene saber cuál ha sido el alcan-ce que los jueces de la más alta jerarquía en las tres jurisdicciones, le han otorgado al principio de la solidaridad.



El principio de la solidaridad

La solidaridad es el principio característico de la seguridad social, con el que históricamente se le identifica; las formas primeras de proteger a las viudas y huérfanos de los trabajadores están ci-mentados en la solidaridad mutual; la Iglesia Ca-tólica, por siglos, movilizó a las sociedades bajo su influjo a dar ayuda a los pobres, promoviendo entre ellas la solidaridad en forma de caridad, como virtud teologal.

La esencia de la solidaridad es un deber ético, pero no sólo ello, ha adquirido contornos jurídi-cos. El constituyente de 1991, dejó así signada esta particularidad:

“Nuestra opción es por un Estado Social, en senti-do estricto, y que como tal no actúa obedeciendo los dictados de la beneficencia y de la caridad sino como respuesta a los más elementales derechos de los ciuda-danos. Un Estado como agente de justicia social1.

En el siglo pasado todos los diseños legales de la seguridad social se erigieron sobre la ins-titucionalización de la solidaridad entre gene-raciones; a finales, se mantuvo el principio en los sistemas de ahorro individual, pero dejando en los márgenes que fuera el pilar del sistema la que practicaban los trabajadores activos con los retirados. Claro que eran otras épocas en las cuales se creía que la población continuaría do-blando su tamaño cada 25 años y que la pobla-

ción anciana sería una pequeña porción de los jóvenes. Es decir, un supuesto necesario era el de que siempre habría muchas personas que fueran solidarias con los pocos ancianos que no ahorra-ron para su vejez.

La solidaridad es un valor de fácil reconoci-miento, aparentemente su comprensión está al alcance de todos, y por todos admitido como fuente de bien, como por ejemplo que una ge-neración es solidaria con sus coetáneos que no tienen capacidad de cotizar para pensiones. La dificultad estriba en tener de ella una definición completa, una visión de conjunto, que permita su adecuada o equilibrada aplicación, poniéndo-se a salvo de la superficial ecuación consistente en que a toda necesidad corresponde una expre-sión de solidaridad.

La invocación de la solidaridad, acrítica e in-diferenciada, tiene como ejemplo lo que acon-tecía y acontece, hoy con menor rigor, -bajo re-glas paramétricas pensionales más exigentes- en el régimen de prima media; bajo el manto de la solidaridad se estaba consumando una extrema inequidad, una absoluta inversión del principio de la solidaridad, de la ayuda de los que menos tienen para con los menos necesitados. Efecti-vamente, se había creado un sistema de subsidio a las pensiones, en el que mientras más alto fue-ra el valor de la mesada pensional menor era el porcentaje del capital que el pensionado hubiere realmente formado, y, por lo tanto, era directa-mente proporcional al monto de la pensión el subsidio con el que se cubría el faltante, y todo a nombre de la solidaridad, de conformidad con el siguiente cuadro:

1 Asamblea Nacional Constituyente. Informe-Ponencia para Primer Debate en Plenaria. Finalidad Social del Estado y la Se-guridad Social. Gaceta Constitucional No. �8, mayo 1��1, p. 2

Tasa Cotiza 20 de los --------últimos años Cotiza los -----------últimos años

20 25 30 25 30 35 40

4% 20.0% 23.3% 27.3% 26.0% 33.4% 42.3% 53.3%

5% 21.8% 26.5% 32.5% 29.3% 38.9% 51.2% 66.9%

6% 23.8% 30.2% 38.9% 33.1% 45.6% 62.4% 85.0%

7% 26.1% 34.7% 46.8% 37.6% 53.9% 76.8% 109.2%

Cuadro 2.1

Ahorro acumulado como porcentaje del capital necesario para la pensión de vejez con tasa de reemplazo del 100%

Elaboración CGR.



Hipótesis: Hombre casado que cotiza todo el tiempo sobre el mismo salario y se pensiona a los 60 años de edad. La tasa de capitalización de la cotización es la indicada en el cuadro y la de la renta es del 4%.

El hombre que cotiza los 35 últimos años antes de pen-sionarse a la edad de 60 y está en un fondo que rinde el 6%, acumula un ahorro que representa el 62.4% del fondo necesario para obtener una pensión del 100% de su IBL, o lo que es lo mismo, su pensión sería del 62.4% de su IBL.

Si este hombre tiene un IBL de $10.000.000 y se le otor-ga pensión del 90%, o sea de $9.000.000, el subsidio sería de $2.760.000 mensuales, mientras que si su IBL es igual al salario mínimo (hoy de $566.700), el subsidio sería de $213.079 men-suales. Por eso dice que el RPM es regresivo en la medida en que subsidia con recursos públicos a quienes tienen mayor valor de pensión.

La expedición de la ley 100 y de varias de sus modificaciones, incluido el acto legislativo 001 de 2005, han pretendido corregir esta desviación del principio de solidaridad, no obstante, algunos fallos judiciales no controbuyen con este avance.

El principio de la solidaridad en la jurisdicción constitucional

Donde se puede encontrar un más extenso y prolijo desa-rrollo del concepto de solidaridad es en la jurisprudencia cons-titucional.

Una orientación del alcance del principio constitucional viene dado desde mediados de la década de los noventa, Corte Consti-tucional, sentencia T 005 – de 1995 - cuando decidió tutelar los derechos de salud de una anciana de 84 años, frente a su emplea-dor que alegaba que esta obligación estaba a cargo del ISS.

La perspectiva principal que allí adoptó la Corte es la de solida-ridad como garantía universal del desiderátum constitucional de la eficacia de los derechos fundamentales: La solidaridad es un prin-cipio que no puede ser entendido a cabalidad con independencia del concepto de efectividad de los derechos fundamentales.

El juicio de significado de la solidaridad asumido por la Corte para esta época, prescindió de los razonamientos propios de la ponderación de intereses y de colisión de los principios -que pos-teriormente fueron asumidos rigurosa y sistemáticamente-, que concurren en una situación particular; y más que ello, estimó la solidaridad como exclusiva de la instancia constitucional, como si en el diseño legislativo del sistema de seguridad social la soli-daridad hubiera sido ajena o no hubiera estado en mente de los legisladores; tal vez bajo este supuesto se pueda entender que:



“Dicho en otros términos, el estricto seguimiento de las prescripciones legales no siempre conduce a los objetivos propuestos por el sistema ..El principio de solidaridad permite que el derecho a la seguridad social se rea-lice, si es necesario, a través de la exigencia de una prestación adicional por parte de entidades que han cumplido con todas las obligaciones previstas en la legislación competente”2.

La concreción de la solidaridad en un plan de beneficios adicio-nal al legal, para otorgarse a quien queda por fuera de él porque no cumple requisitos, o porque se trata de una prestación que excede lo ofrecido de manera general, ha sido un entendimiento de la so-lidaridad que se proyecta hasta hoy en la doctrina constitucional.

Si bien en esta manifestación la Corte postuló que la solidari-dad para con las personas de la tercera edad era obligación de la familia, de la sociedad y del Estado, y que su propósito, en la de-cisión de autos, era buscar el justo medio de “vinculación directa, general e inescindible de los tres sujetos mencionados en el texto constitucional”, esta se ha traducido casi de manera invariable en una obligación exclusiva y una exigencia para el Estado.

En su desarrollo doctrinal la Corte Constitucional, en salas de revisión de tutelas, diez años después, en sentencia T434 de 2004, amplió el horizonte de contextualización de la solidaridad, prescindiendo de la dimensión intergeneracional de la solidaridad, esencial en la seguridad social

“En cuanto a su contenido, esta Corporación lo define como: “un deber, impuesto a toda persona por el sólo hecho de su pertenencia al conglome-rado social, consistente en la vinculación del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés colectivo”.

De esta manera, cada miembro de la comunidad, tiene el deber de co-operar con sus congéneres ya sea para facilitar el ejercicio de los derechos de éstos, o para favorecer el interés colectivo.

Este postulado se halla en perfecta concordancia con el deber consa-grado en el artículo 95.2 de la Carta Política, el cual establece como deber de la persona y el ciudadano ´obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pon-gan en peligro la vida o la salud de las personas´.

Este deber, que vincula y condiciona el actuar tanto del Estado, como de la sociedad y la familia, no es ilimitado, y por esta razón el intérprete en cada caso particular debe establecer los límites precisos de su exigibilidad.

En síntesis, y de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, puede decirse que son tres las manifestaciones del principio de solidaridad

social: (i) como una pauta de com-portamiento conforme a la cual de-ben obrar los individuos en ciertas situaciones, (ii) un criterio de inter-pretación en el análisis de acciones u omisiones de los particulares que vulneren o amenacen vulnerar de-rechos fundamentales y (iii) un lí-mite a los derechos propios.

Como se advierte, ninguna de estas manifestaciones del principio de solidaridad cita a las generaciones futuras como responsables de la solidaridad para con las personas de esta generación, tema que incide profundamente con el principio de sostenibilidad financiera del que se hablará más adelante.

La protección de los dere-chos fundamentales de un en-fermo de Sida, cuya vulneración se causó a partir de la pérdida de su vivienda en proceso eje-cutivo adjudicado a la entidad bancaria acreedora, la Corte Constitucional en sentencia T 170 de 2005 acotó el alcance de la solidaridad al atarlo a la ley, y que como regla general se manifiesta en un deber que

2 Corte Constitucional Sentencia T-00� de 1��.



debe ser impuesto por el legislador a los particu-lares, sin que ello sea óbice a que de manera ex-cepcional el juez constitucional pueda imponer la cargas de solidaridad. Dijo la Corte:

“De allí que sea la ley la encargada de fijar las cir-cunstancias en que deben cumplirse los deberes su-periores y también las consecuencias de su incumpli-miento. Una vez que el deber de solidaridad ha sido desarrollado en un ámbito específico, los particulares quedan compelidos a su observancia. Por ello, en caso de no darle cumplimiento, encontrándose en capaci-dad fáctica y jurídica de hacerlo, y de producirse un re-sultado antijurídico, éste último les resulta imputable y deben asumir las responsabilidades consecuentes a tal incumplimiento”.

La definición del alcance de la solidaridad tiene otros ribetes cuando el punto de enfoque no es el de la ayuda que se le ha de proporcionar al necesitado, sino el de la ayuda o la contribu-ción que todos deben hacer, como condición de posibilidad de la primera.

La Corte Constitucional en sentencia C 126 del 16 de febrero de 2000 avocó el estudio de la reclamación que hacían los pensionados con-tra la ley 100 de 1993 que les imponía el deber de contribuir a la seguridad social en salud. El panorama de la controversia se amplía a otros principios constitucionales, y a los márgenes que tiene el legislador para conciliarlos en su confi-guración normativa. Expresó la Corte:

“De otro lado, en múltiples ocasiones, esta Corte ha mostrado la importancia que tiene el principio de solidaridad, que constituye tanto un deber exigible a las personas, en ciertas situaciones (CP art. 95 ord 2º), como un principio que gobierna el funcionamiento de determinadas instituciones en el Estado social (CP arts 1º y 48). (…)

Por consiguiente, en materia de seguridad social, el principio de solidaridad implica que todos los par-tícipes de este sistema deben contribuir a su soste-nibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus miembros deban en general cotizar, no sólo para poder recibir los distintos beneficios, sino además para pre-servar el sistema en su conjunto.

En esas condiciones, si la solidaridad constituye uno de los principio básicos de la seguridad social, pero

el Legislador goza de una considerable libertad para optar por distintos desarrollos de este sistema, una consecuencia se sigue: la ley puede, dentro de determi-nados límites, estructurar la forma cómo los distintos agentes deben cumplir con su deber de solidaridad en este campo.

(…)

Esta decisión legislativa, sin ser la única posible, es entonces un desarrollo razonable del principio de so-lidaridad, puesto que en la actualidad, gran parte de la viabilidad financiera del sistema de seguridad social, tanto a nivel de pensiones como de salud, reposa en los trabajadores activos, en la medida en que, en las últimas décadas, ha disminuido el número de trabaja-dores activos por pensionado. Por ende, si los propios pensionados no asumen su cotización en salud, es muy probable que la ley hubiera debido incrementar los aportes de los trabajadores. De esa manera, gracias a la norma acusada, los pensionados contribuyen a que las cargas impuestas a los empleados activos sean me-nores, lo cual representa, en cierta medida, un principio legítimo de solidaridad intergeneracional. En efecto, los jubilados de hoy, en el pasado, cuando eran empleados, se beneficiaron de que las cotizaciones en salud no fue-ran excesivas. A su vez, los trabajadores contemporá-neos, que gracias al aporte de los pensionados, no ven incrementadas su cotización, deberán en el futuro, al jubilarse, asumir integralmente ese aporte para garan-tizar la sostenibilidad del sistema de salud, no sólo para ellos, sino para las generaciones venideras”.

Sin embargo, las providencias judiciales están huérfanas, o no lo relacionan en sus decisiones, del respaldo técnico que requiere un juicio sobre la sostenibilidad financiera, que en casos se sus-tituyen por intuiciones, o por especulaciones, en meras probabilidades. En el tema que se examina no se encuentra un estudio que indique con ci-fras, aún generales, si la cotización en salud que pagan los pensionados financia o no plenamente su propio costo de atención en salud o si por el contrario parte de la cotización de los trabajado-res se destina para cubrir los costos de los pensio-nados. Es decir, si con este pago se continúa con el sistema de aseguramiento o no.

A esta misma perspectiva sobre la solidaridad corresponde la reflexión de la Corte Constitucio-nal en sentencia C-760 de 2004, estudiando las



objeciones a la ley 797 de 2003, en cuanto imponía el deber de contribuir a los trabajadores independientes. En este examen sale a flote la relación intrínseca de la solidaridad con los principios de sostenibilidad fiscal:

Así, pretende desarrollar el principio de solidaridad, porque en este subsistema se da la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores econó-micos y las comunidades, bajo la protección del más fuerte hacia el más débil. El objetivo entonces es que se pueda obtener una pensión adecuada que ampare al afiliado en su ve-jez o invalidez y que los beneficiarios de una pensión de sobrevivientes en caso de muerte puedan alcanzar esa prestación. Pero además el sistema pretende obtener los recursos de financiamiento para aquellos afiliados cuyos recursos son insuficientes, quienes también tienen derecho a las prestaciones propias del sistema. Para esta Corte, de lo dicho ante-riormente se deriva la relevancia indiscutible del principio de solidaridad, que es uno de los puntos cruciales en la argumentación de la demanda bajo examen.

(…)

La sentencia C-126 de 2000 determinó que el principio de solidaridad implica que todos los partícipes de este sistema deben contribuir a su sostenibilidad, equidad y efi-ciencia, lo cual explica que sus miembros deban en general cotizar, no sólo para poder recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el sistema en su conjunto. Este pronunciamiento deriva no sólo de los artículos 1 y 95 de la Carta; la solidaridad también aparece consagrada en el artículo 48 de la Constitución como uno de los principios medu-lares del servicio público obligatorio de la seguridad social. Adicionalmente, de conformi-dad con la Constitución y la ley, es deber del Estado garantizar la solidaridad en el sistema de seguridad social mediante la participación, dirección y control del sistema, asegurando que los recursos públicos en dicho sistema se destinen de manera preferente a los sectores más vulnerables de la población. La ley puede, dentro de determinados límites, estructurar la forma cómo los distintos agentes deben cumplir con su deber de solidaridad.

De lo visto hasta ahora, puede la Corte concluir que la solidaridad no se encuentra sólo en cabeza del Estado sino que también los particulares tienen una carga al res-



pecto. Además, según la filosofía del sistema, los aportes no tienen que verse necesariamente refleja-dos en las prestaciones, pues estos aportes tienen finalidades que so-brepasan el interés individual del afiliado y apuntan a la protección del sistema considerado como un conjunto dirigido a proteger a toda la población. Prosigue entonces la Corte al estudio del caso planteado por esta demanda”.

La Corte Constitucional en la sentencia C 623 de 2004, hizo consideraciones generales sobre el Sistema de Seguridad Social en pensiones a propósi-to de la controversia sobre las restricciones a la libertad de selección de régimen o de ad-ministradora de pensiones a los empleados públicos consa-grados en la Ley 797 de 2003, acentuó su enfoque sobre la dimensión de la solidaridad como deber, manifestado en la exigencia de ayuda mutua im-puesta a todos, canalizada en el sistema de seguridad social, y que adquiere diferentes moda-lidades, todas las que se tradu-cen en hacer más densa y sólida la obligación de aportar econó-micamente. Dijo la Corte:

“El principio de solidaridad exi-ge la ayuda mutua entre las perso-nas afiliadas, vinculadas y bene-ficiarias, independientemente del sector económico al cual pertenez-can, y sin importar el estricto orden generacional en el cual se encuen-tren. Este principio se manifiesta en dos subreglas, a saber:

En primer lugar, el deber de los sectores con mayores recursos eco-nómicos de contribuir al financia-miento de la seguridad social de las personas de escasos ingresos, por

ejemplo, mediante aportes adicionales destinados a subsidiar las subcuen-tas de solidaridad y subsistencia del sistema integral de seguridad social en pensiones, cuando los altos ingresos del cotizante así lo permiten.

En segundo término, la obligación de la sociedad entera o de alguna parte de ella, de colaborar en la protección de la seguridad social de las personas que por diversas circunstancias están imposibilitadas para pro-curarse su propio sustento y el de su familia. En estos casos, no se pretende exigir un aporte adicional representado en una cotización en dinero, sino que, por el contrario, se acuden a otras herramientas del sistema de seguri-dad social en aras de contribuir por el bienestar general y el interés común, tales como, (i) el aumento razonable de las tasas de cotización, siempre y cuando no vulneren los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna; (ii) la exigencia proporcional de períodos mínimos de fidelidad o de carencia, bajo la condición de no hacer nugatorio el acceso a los derechos de la seguridad social y, eventualmente; (iii) el aumento de las edades o semanas de cotización, con sujeción a los parámetros naturales de desgas-te físico y psicológico, como lo reconocen los tratados internacionales del derecho al trabajo”.

En la sentencia 086 del 13 de febrero del 2002, la Corte Cons-titucional, resolvió sobre el planteamiento del demandante de inexequibilidad, según el cual en el sistema de ahorro individual no cumplía con el principio de la solidaridad. Para la Corte, la esencia de la solidaridad estaba en los márgenes del RAIS en el mecanismo de garantía estatal de pensión mínima.

“De lo anterior se desprende que el Régimen de Ahorro Indivi-dual desarrolla cabalmente el principio de solidaridad, porque en este subsistema se da la práctica de la mutua ayuda entre las perso-nas, las generaciones, los sectores económicos y las comunidades, bajo la protección del más fuerte hacia el más débil, en la medida en que se puede obtener una pensión mínima que ampare al afilia-do en su vejez o invalidez y a los beneficiarios de una pensión de sobrevivientes en caso de muerte, sino también el financiamiento para aquellos afiliados cuyos recursos son insuficientes.

Ahora bien, es apenas lógico que en el régimen de ahorro indi-vidual con solidaridad la integración del capital suficiente para el reconocimiento y pago de las pensiones de vejez, invalidez y sobre-vivientes dependa -en lo que concierne al aporte del trabajador-, únicamente de su propio esfuerzo ahorrativo incrementado con sus correspondientes rendimientos financieros. Así fue concebido este sistema por el legislador y por ello se denomina régimen de ahorro individual, caracterizado por que las pensiones se financian con el ahorro proveniente de las contribuciones hechas por los traba-jadores, que en su conjunto forman un capital autónomo que es administrado por los fondos privados de pensiones.

La circunstancia de que el legislador no haya previsto la partici-pación de otras personas distintas al trabajador en la conformación



de su cuenta de ahorro individual, no puede ser interpretada como una vulneración del principio constitucional de solidaridad de la seguridad social, por cuanto el esquema del régimen de ahorro individual adop-tado por el legislador en desarrollo de su libertad configurativa se fun-damenta en el esfuerzo individual y personal del afiliado aportante, al cual se agrega el aporte del empleador cuando se trata de trabajadores dependientes tal como preceptúa el literal a) del artículo 60 de la Ley 100 de 1993”.

Principio de la solidaridad en la jurisdicción ordinaria

En la alta Corte de la jurisdicción ordinaria se discurre sobre el prin-cipio de solidaridad como parte de una argumentación cuya finalidad es la de otorgar reconocimiento de derechos pensionales a quienes se les ha negado o negaría a partir de la aplicación de las leyes; se acude a una interpretación informada por el principio de la solidaridad para otorgarla.

La lógica de este planteamiento preside la argumentación de la Corte C.S.J. sentencia del 8 de mayo de 2012, radicación 41832, orientada a otorgar una pensión de invalidez de origen común que el Tribunal de Dis-trito había negado por no cumplir con los requisitos previstos en la ley:

“Por esta potísima razón, el juzgador debe asumir un enfoque multidimen-sional de ella, a fin de armonizarla en el contexto general del orden jurídico, alejándose de su aplicación mecánica que, a su vez, evite la posibilidad de efectos manifiestamente nocivos, por injustos o absurdos. Es en este sentido, en el cual debe enmarcarse la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia con relación al tema reseñado y que, a no dudarlo, emerge con contenido propio del principio protector de las normas de la seguridad social, así como de los postulados con-sagrados en la Constitución Política, y en particular de su artículo 53 que prohíbe el menoscabo de los derechos sociales.

En ese contexto, la aplicación de principios responde a la naturaleza irrenun-ciable del derecho de la seguridad social, y a los valores de solidaridad, universa-lidad y progresividad de su cobertura, inspiradores del sistema integral adoptado en Colombia desde la Constitución de 1991”.

Uno de los enfoques sobre el principio de la solidaridad de la Corte Suprema, se agota en flexibilizar la normatividad vigente para el otor-gamiento de la pensión de invalidez, haciéndole producir efectos ultrac-tivos a la normatividad derogada.

Como se advierte, la textura de las decisiones de la Corte Suprema de Justicia difiere de algunas de las de la Corte Constitucional en que no acude al principio de solidaridad como razón suficiente para su determi-nación, sino que invoca el conjunto de principios, universalidad, eficien-cia, integralidad para sustentar su decisión, pero bastándole la mención de los mismos sin detenerse en determinar cuál ha sido su alcance. Así mismo lo había hecho años atrás en una de sus jurisprudencias más reiteradas, la que otorga pensión de invalidez para quienes no cumplen



los requisitos del sistema gene-ral de pensiones, pero si las del Acuerdo 049 de 1990 del ISS. Allí dijo la Corte3:

“Y entendido el derecho a la seguridad social, dentro de esa especial categoría, sobre los principios que lo inspiran, vale decir, la eficiencia, la integrali-dad, la universalidad, y la so-lidaridad, es indudable que no podría truncársele a una per-sona el derecho a pensionarse, como en este caso, si ha cum-plido aportaciones suficientes para acceder a él, bajo un régi-men como el del Acuerdo 049 de 1990, porque, en perspectiva de la finalidad de protección y asistencia de la población, con el cubrimiento de los distintos riesgos o infortunios, no resul-taría viable vedar el campo de aplicación de dicha normativa, con el pretexto de que la nueva ley, sin tener en cuenta aquella finalidad y cotizaciones, exige que se aporten por lo menos 26 semanas anteriores a la in-validez (si se trata de un coti-zante), o, contabilizadas en el año anterior al suceso, así no se encuentre cotizando, o se halle desafilado”.

Esta fue la decisión mayo-ritaria de la Sala que estuvo acompañada de un salvamento de voto, pertinente en cuanto apunta a elementos que po-drían ser relevantes en la con-troversia interna judicial, o en una ley sobre principios:

“1.Es inobjetable que la juris-prudencia sobre las normas del sis-

tema de seguridad social consulten continuadamente sus principios, pero siempre que sea buscando el sentido o alcance de la norma que garantice la realización de estos, pero no como sucede en la senten-cia, para, simplemente, sustituir la regla según la cual el momento en el que se cause el derecho pensional es el mismo para determinar la le-gislación que los rige y a nombre de unos principios cuyo significado se desvirtúa, como se señala adelante.

(… )

6. Ciertamente, la vocación a la universalidad de la cobertura es uno de los principios de la Ley 100 de 1993, la cual puede ser alcanzada a condición de que actúe la solidari-dad, otro de los principios rectores del Sistema de Seguridad Social. Ella se cumple si las personas con-tribuyen según su capacidad, como lo indica el artículo 2° de la misma Ley, -aquí como manifestación del principio de la integralidad. De esta manera pese a que en la sentencia se invocan estos principios, desde mi aviso, se hace uso de ellos para su menoscabo.

El que la seguridad social se haya ordenado como sistema impone que no se pueda invocar la universalidad prescindiendo de los mecanismos necesarios para realizarla.

La decisión que adopta la Sala para acceder al otorgamiento de una pensión de invalidez para quien no reunió los requisitos con-duce al desequilibrio financiero del sistema. De hecho, la realización del propósito de universalizar la protección de la familia de los tra-bajadores –antiguos y principian-tes- es posible bajo el presupuesto de que la obligación de cotizar sea igualmente universal; y cuando se

afecta esta se compromete aque-lla, como cuando se exonera de por vida al contingente de trabajadores que antes de 1994 hubieren coti-zado 300 semanas; ciertamente, se les releva del deber de efectuar una cotización más, en cuanto no hacerlo no les priva del derecho a la pensión de invalidez.

7. El respeto a los principios de la universalidad y de la solidaridad es condición para realizar el anhe-lo de una sociedad verdaderamente justa, en la que al tiempo que se pro-porcione seguridad a la generación presente, se garantice la viabilidad del sistema para la generación que sigue, esto es, en una justicia que no se agote en distribuir prestaciones a los que primero lleguen acreditan-do necesidades sin hacer lo propio con la densidad de cotizaciones, quedando para los que vienen un sistema contributivo en quiebra, y el deber de cubrir una deuda histórica y atender a sus propios riesgos”.

Por su parte, en Sentencia 41832 del 8 de mayo de 2012 proferida por la Corte Supre-ma de esta misma orientación y textura corresponde la cita-da sentencia 41832 de 2012 proferida, por la que se otorga derecho a la pensión de invali-dez bajo reglas diferentes a las que estaban para ese momento vigentes en el artículo 11 de la ley 797 de 2003, bajo una mo-tivación general y genérica:

“En ese contexto, la aplicación de principios responde a la natu-raleza irrenunciable del derecho de la seguridad social, y a los valo-res de solidaridad, universalidad y progresividad de su cobertura, inspiradores del sistema integral adoptado en Colombia desde la Constitución de 1991”.

3 C.S.J., Sala Laboral, sentencia del 8 de mayo de 2012, radicación 41832.



Empero, la misma Corte ha admitido del principio de la solida-ridad, la dimensión del deber, no sólo la del derecho a pedir. En un proceso en el que se controvierten las condiciones requeridas para una pensión de sobrevivientes en el régimen de riesgos profesionales para la que se exigió la fidelidad propia del régimen general de pen-siones, lo cual obligó a hacer la siguiente diferenciación a la Corte4:

“Por diferenciación a los riesgos profesionales, la cobertura por los ries-gos comunes del vivir es responsabilidad que el constituyente radica en cabeza del Estado, para ser gestionada como servicio público gobernado por el principio de la solidaridad, esto es, para ser prestada por un sistema contributivo en el que los afiliados cumplan con sus aportes, expresión de solidaridad que se impone como deber jurídico; es bajo este esquema que el legislador introdujo la exigencia de niveles mínimos y de fidelidad de cotiza-ciones, como requisito para acceder a prestaciones a favor de quien pierde capacidad laboral, o de la familia que afectada con el desaparecimiento de uno de sus integrantes en plena actividad productiva, a condición siempre de que cuando fueron activos se hubieren ocupado de su propia suerte o hubie-ren contribuido al fondo común que supone el régimen de prima media”.

La dimensión deber del principio de la solidaridad fue reiterada por la misma Corporación a propósito de una reclamación encami-nada a obtener la devolución de aportes al sistema de prima media, en la suma que excede el máximo que incide en la determinación de la tasa de reemplazo. Dijo la Corte:

“El principio de solidaridad encuentra su respaldo no sólo en el artículo 1º de la Constitución Política, sino también en la misma Ley 100 de 1993, al disponer que se materializa en la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades, bajo

el principio del más fuerte hacia el más débil; por ello esta Sala ha en-tendido que la solidaridad se impone como deber jurídico, en la medida en que es fundamental dentro de un sistema contributivo en el que los afiliados cumplen con sus aportes. Es bajo este esquema que el legisla-dor introdujo la exigencia de niveles mínimos de cotizaciones, como re-quisito para acceder a prestaciones a favor de quien pierde capacidad laboral, o de la familia afectada con el desaparecimiento de uno de sus integrantes en plena actividad pro-ductiva, a condición de que cuando fueron activos se hubieren ocupado de su propia suerte o hubieren con-tribuido al fondo común que supone el régimen de prima media (senten-cia de 21 de septiembre de 2010, ra-dicación 37182).

Y el segundo de la sostenibi-lidad financiera del sistema, tiene como eje fundamental, el que: (i) se forma con el tiempo un capital de tal dimensión que permite fi-nanciar las prestaciones que pos-teriormente se habrán de asumir; (ii) las reservas deben ser gestio-nadas por las administradoras de pensiones, y (iii) sus rendimientos pasen a formar parte de ese fondo. Su asidero descansa en el acto le-gislativo 01 de 2005.

Por manera que iría en con-travía de los principios en prece-dencia permitir que en el régimen de prima media con prestación definida se pueda disponer de los aportes, aunque superen las se-manas máximas que establece la ley para el reconocimiento de las diferentes prestaciones”5.

4 C.S.J., Sala Laboral, sentencia del 21 de septiembre de 2010, 3�182.

� En sentencia del � de marzo de 2012, radicación 413�8



El Principio de solidaridad en la jurisprudencia del Consejo de Estado

El Consejo de Estado ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la solidaridad, bajo la di-mensión de deber del ciudadano a contribuir a la seguridad social como correlato a un sistema de derechos, al negar la pretensión de nulidad de la regulación sobre un aporte adicional que se solicita de un cotizante, es decir, de quien tiene capacidad de pago; y quien si desea in-cluir a las personas señaladas en ella, como afi-liadas al régimen contributivo, debe pagar un aporte dependiendo de los factores que seña-la la misma norma, y bajo este postulado: El principio de solidaridad indica que las personas deben contribuir al sistema de acuerdo con su capacidad de pago6.

La misma Corporación había asentado la signi-ficación de la solidaridad como un deber de carácter social, de dimensión colectiva, que como expresión ética del individuo comprende a todos, cualquiera que sea su condición de empleador o de trabajador. Así se lo expresó:

“Del recuento anterior de preceptos es necesario resaltar la importancia que tiene el principio de soli-daridad en el régimen de salud de la ley 100 de 1993, el cual constituye un deber exigible a las personas, que hace referencia a la obligación que tienen los admi-nistrados de contribuir con su esfuerzo a la sostenibi-lidad, equidad y eficiencia, lo cual lleva forzosamente a concluir que éstos deban cotizar, si tienen ingresos, no solo para poder recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el sistema en conjunto.

Resulta, por lo tanto, una verdad indiscutible que la seguridad social integral tiende a la protección de los miembros de una comunidad en sus múltiples ne-cesidades, por lo que la filosofía que informa el siste-ma está fincada, se repite, en la solidaridad social y en la integralidad. En esa medida los costos no los debe asumir el contingente de los trabajadores amparados, como tampoco los empresarios o patronos, pues éstos deben asumirlos todos en conjunto, en directa propor-ción a sus recursos y así, los que, poseen más, aportan más y los menos capaces, cotizan en menor cantidad. Además, los capacitados económicamente para apor-tar, subsidian a los demás, como una manifestación de la solidaridad humana.7”

La solidaridad hace parte de la constelación de los principios que rigen, por mandato del artículo 48 de la Constitución Política, la seguridad social, y por virtud de la cual se hace cierto y efectivo un servicio público ininterrumpido, puesto que se constituye en pilar del financiamiento del siste-ma, como lo enseña la máxima corporación de lo contencioso administrativo:

“El permitir que no sólo el Estado sea el que asuma la prestación de este servicio, redunda en beneficio de los asociados, porque así se logra su prestación sin interrupción, para lo cual ade-más es necesario que tanto el Estado como los particulares a cuyo cargo se encuentra este servi-cio, reciban oportunamente los valores per cápita que se invertirán en el costo del mismo y que constituyen una de las formas de financiamiento del sistema e implican el desarrollo del principio de solidaridad previsto en el artículo 2º de la Ley 100 de 1993 el cual constituye un deber exigible a las personas, que hace referencia a la obliga-ción que tienen los administrados de contribuir con su esfuerzo a la sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual lleva forzosamente a concluir que éstos deban cotizar, si tienen ingresos, no solo para poder recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el equilibrio del sis-tema y cumplir con uno de sus objetivos cuál es el de garantizar la ampliación de su cobertura hasta lograr que toda la población acceda sin discriminación a este servicio”8.

A manera de conclusión

La efectiva realización del Estado Social de Derecho, depende significativamente de la segu-ridad social que esté el Estado en capacidad de ofrecer sostenidamente en el tiempo, lo cual sólo se puede lograr si existe un amplio y preciso en-

� CONSEJO DE ESTADO,SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINIS-TRATIVO, SECCION PRIMERA sentencia del, quince (1�) de sep-tiembre de dos mil once (2011), radicación 200�-00032-00-.

� CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMI-NISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, sentencia del diecinue-ve (1�) de marzo de dos mil nueve (200�), radicación: No. 11001032�00020080011� 00; y 2��-2008.

8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO AD-MINISTRATIVO, SECCION EGUNDA, sentencia del veintidós (22) de septiembre de dos mil diez (2010), Radicación: 11001-03-2�-000-200�-0004�-00(10��-0�).



tendimiento de cómo instituciones y ciudadanos cumplen con el deber de obrar de conformidad con el principio de solidaridad social.

La solidaridad es un principio que se abarca con un concepto de doble dimen-sión, como se desprende de la jurisprudencia de las Altas Cortes, la que da el derecho a recibir ayuda, y la que consagra el deber de aportar, medio por el que se garantiza la efectividad de aquel.

La solidaridad está íntimamente ligada al deber de aportar, fuente primera de financiación del sistema; la relación entre este principio y el de la sostenibilidad financiera es estrecha.

El deber jurídico de solidaridad debe tener contornos definidos, traducido en cargas -aportes o beneficio-, respecto de los cuales se ha de juzgar cuándo y quien falta a la solidaridad.

El deber jurídico de solidaridad no es ilimitado; no es posible imponerlo frente a toda clase de desamparo, y a todo necesitado. Es la ley la que, en primer lugar, debe sopesar cuál es la capacidad de la comunidad al ejercer la solidaridad, para que esta no se agote en perjuicio de una solución que sopese las necesidades de la universalidad, presente y venidera.

Debe haber concordancia entre las Cortes y coherencia jurisprudencial en la invo-cación de la solidaridad, como concepto integrado y único, una sola moneda con dos caras, y no el ejercicio retorico de cara o cruz según una finalidad prejuzgada.

El acuerdo sobre el deber de obrar solidariamente debe irradiar el comportamien-to de todos los ciudadanos aportando cabalmente a un sistema que les beneficiará; irradiar en las leyes para que se diseñe un plan de beneficios - para cumplir con el principio de la progresividad- tan amplio como sea posible sin colocar en riesgo el sostenimiento del sistema; e irradie en las sentencias judiciales que adjudique los derechos prestacionales, atendiendo el conjunto de principios de la seguridad social, sin desarticular, por ejemplo, el de la solidaridad con el de la universalidad, o con el de la sostenibilidad financiera; sin contraponer la solidaridad a la ley, bajo la forma de una licencia para desconocerla, o para establecer un plan de beneficios paralelo al legal, más allá del límite permisible; sin fragmentar la solidaridad en dimensiones aisladas, reduciéndola por ejemplo a la obligación del Estado de entregar prestacio-nes sin correlacionarla con la del ciudadano de haber aportado.

El principio de progresividad frente a la sostenibilidad financiera del sistema

El principio de la progresividad fue introducido en seguridad social por el Pac-to de Derechos Económicos Sociales y Culturales de 19669 y el Pacto de San José de Costa Rica10, en razón del cual se adquiere el compromiso de adoptar medidas hasta el máximo de los recursos disponibles para la plena efectividad de los dere-chos sociales.

� Aprobado por la Ley �4 de 1��8, y Convenio ratificado por Colombia el 2� de octubre de 1��.

10 Aprobado por la Ley 1� de 1��2, y ratificado pro Colombia el 31 de julio de 1��3.



En Seguridad Social el Esta-do, sobre la base de un mínimo en materia pensional y en salud, definidos en otros convenios o en observaciones generales11 debe avanzar en la protección de la población, procurando la universalidad del amparo y la integralidad de eventos y sufi-ciencia de prestaciones.

Es del resorte de la ley de-finir para cada época y en cada contexto el plan de beneficios más apropiado para el mayor número de personas, de acuer-do a la capacidad de gasto de la que disponga el Estado, dis-tribuidos con los criterios de justicia predominantes.

El concepto de sostenibili-dad financiera tiene el conteni-do propio que se le asigna en una economía del bienestar: procurar el equilibrio a largo plazo entre las obligaciones acumulativas que ofrece y asu-me el Sistema de Seguridad So-cial y los costos actuariales que se proyectan, en una gestión del servicio público que propenda al tiempo a la consecución de mayores recursos, al manejo eficiente de lo acumulados, de la prestación eficaz, y asigna-ción justa de prestaciones.

El numeral 3° del artículo 12 del Código Iberoamericano de Seguridad Social aprobado por la Ley 516 de 1999 establece que “3. Los Estados ratificantes recomiendan una política de racionalización financiera de la Seguridad Social basada en la conexión lógica entre las dife-rentes funciones protectoras de ésta, la extensión de la solida-ridad según sus destinatarios, y la naturaleza compensatoria o

sustitutiva de rentas de sus prestaciones, que guarde la debida concordancia con las capacidades económicas del marco en que debe operar y basada en el adecuado equilibrio entre ingresos y gastos y la correspondencia, en términos globales, entre la capaci-dad de financiación y la protección otorgada”.

El principio de la progresividad no sería problemática en una sociedad igualitaria en constante desarrollo económico. Los con-flictos resultan cuando los recursos son insuficientes, y aún en el evento en que estos crezcan, se hace indispensable hacer una redistribución de asignaciones para cumplir al tiempo con toda la constelación de principios de la seguridad social. En estos eventos se puede estar frente a otra dimensión del principio de la progresi-vidad, el de la prohibición de la regresión.

La prohibición de regresión debe ser observada rigurosamente sin llegar al extremo de otorgarle el carácter de absoluta. Así lo enseña la Corte Constitucional:

El mandato de progresividad “ ..implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de confi-guración del legislador en materia de derechos sociales se ve res-tringida, al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice el mandato de progresividad. Como los Estados pueden enfrentar dificultades, que pueden hacer impo-sible el mantenimiento de un grado de protección que había sido al-canzado, es obvio que la prohibición de los retrocesos no puede ser absoluta sino que debe ser entendida como una prohibición prima facie. Esto significa que, como esta Corte ya lo había señalado, un retroceso debe presumirse en principio inconstitucional, pero puede ser justificable, y por ello está sometido a un control judicial más severo. Para que pueda ser constitucional, las autoridades tienen que demostrar que existen imperiosas razones que hacen necesario ese paso regresivo en el desarrollo de un derecho social”12.

La progresividad se constituye en una restricción a la libertad de configuración de la seguridad social por parte del legislador, sin alcanzar a constituirse en un derecho de los ciudadanos a la estabilidad legislativa. La ley puede reordenar el plan de beneficios hacia el futuro, aún conduzca la seguridad social a escenarios más precarios que los existentes en un momento dado. Un evento ex-tremo es la disminución total del gasto social en seguridad social; otro menos severo, es el de mantener o incluso incrementar el gasto social, pero afectando determinado sectores que pueden ver afectadas sus expectativas. En uno y otro caso, el poder legislativo se debe ejercer con suficiencia o aún con redundancia de razones,

11 Como Convenio 102 de la OIT en Seguridad Social, y Observación General nú-mero 14 del Comité del PIDESC.

12 C. Constitucional, sentencia C 228 de 2011



en todos y cada uno de los momentos del trámite legislativo. Con apoyo del conjunto de estudios técnicos para la formulación del proyecto, o para cada una de las ponencias, o para la introducción de una cláusula modificatoria. De la validez y la solidez de los argumentos dependerá que la ley pase la sospecha de ser inconstitucional, premisa de partida del examen que elabore la Corte Constitucional.

El juicio de progresividad es en esencia, de conformidad con la naturaleza de los derechos sociales, de carácter colectivo. Así lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia, cuando se le antepuso que las mayores exigencias para acceder a la pensión de invalidez de la Ley 860 de 2003, significaban una violación al princi-pio de la progresividad13:

“El juicio de progresividad comparando lo que ofrece la legislación nueva respecto a la anterior, no puede responder a una mera racionali-dad del interés individual que se examina, sino que en correspondencia con la naturaleza de la seguridad social, debe atender la dimensión colectiva de los derechos tanto de los que se reclaman hoy como de los que se deben ofrecer mañana”.

Uno de los propósitos centrales de la Ley 100 de 1993, de las leyes y actos legislativos siguientes ha sido la de propender por la uniformidad en la seguridad social, principio promovido por la OIT, en el que todos los ciudadanos aporten bajo unas mismas reglas y reciban beneficios pensionales también bajo la misma medida.

Naturalmente, esto afecta a un grupo de la población que ha tenido comparativamente un trato de privilegio, el de los servidores públicos frente a los particulares, redundando todo en beneficio de un sanea-miento de las finanzas, en prevenir el colapso del sistema, y en liberar recursos para ampliar la cobertura de los planes complementarios para la protección de la vejez de los indigentes.

La seguridad social no se puede administrar sólo desde un prin-cipio, y ninguno de ellos debe obrar desconociendo a los demás. La progresividad del sistema debe acompasarse con el de la vocación a la universalidad; el escenario para mejorar los niveles de protección es cuando toda la población está amparada, o al menos cuando esa medi-da no signifique el aplazamiento de la inclusión de sectores desprote-gidos; debe acompasarse con el de la sostenibilidad financiera, porque la mejor protección de hoy no puede hacerse a costa del sacrificio de la generación siguiente.

La Corte Constitucional, bajo la figura del test de proporcionalidad, ha ilustrado las reglas de juicio de exequibilidad de las normas que acarrean regresividad en la protección de la seguridad social, en los siguientes términos:

13 C.S.J. Sala Laboral Sentencia del 2 de septiembre de 2008, radicación 32��

�0 3 3 8 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A


“El test de proporcionalidad en materia de regresividad de los derechos sociales ha utilizado los tres pasos que se plantean en el juicio de igualdad, es decir el principio de idoneidad que consiste en verificar si la medida regresiva tiene un fin constitucionalmente legítimo y un presupuesto constitucional que la justifique, en segundo lugar el presupuesto de la necesidad en donde se va-lora si de todas las medidas posibles, la que escogió el legislador es la menos regresiva, hasta llegar hasta al último paso del test de verificar la proporciona-lidad en sentido estricto que consiste en confrontar el principio de no regresi-vidad con otros principios constitucionales como la garantía de sostenibilidad del sistema o los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia cuando se trata de valorar el sistema de seguridad social, para establecer si en el caso concreto se presenta un mayor menoscabo del principio de progresividad frente al principio constitucional que se enfrenta a éste. Así por ejemplo en la Senten-cia C-038 de 2004 se dijo que si se utiliza como presupuesto de justificación de la regresividad de un derecho social el fomento del empleo se debe constatar, “(i) que las medidas no fueron tomadas inopinadamente sino que se basaron en un estudio cuidadoso, y (ii) que el Congreso analizó otras alternativas, pero consideró que no existían otras igualmente eficaces que fueran menos lesivas, en términos de la protección del derecho al trabajo. Y (iii) finalmente debe el juez constitucional verificar que la medida no sea desproporcionada en estricto sentido, esto es, que el retroceso en la protección del derecho al trabajo no aparezca excesivo frente a los logros en términos de fomento del empleo”14.

A manera de Conclusión

• El Principio de la progresividad es un mandato para el legislador, orientado a que se adopten las medidas necesarias para que se avance en la protección colectiva de la población en seguridad social hasta el límite de sus recursos.

• El Principio de la progresividad es un mandato para el Gobierno, quien en su gestión del sistema debe incorporar mecanismos de evaluación continua de la prestación del servicio, y promover en consonancia con sus posbilidades, las mejoras de ampliación de cobertura, suficiencia de prestaciones, y mejoramiento de calidad de las mismas.

• El Principio de la progresividad no es un derecho a la estabilidad legislativa, pero si una restricción a la libertad de configuración de la seguridad social por parte del legislador.

• La progresividad es un juicio del conjunto de las consecuencias que acarrea una medida, en todas sus dimensiones, la de la universalidad, la de la sostenibilidad financiera, la de la integralidad del sistema.

• El Gobierno y el Congreso deben respaldar en razones verificables y suficientes las leyes que restrinjan, mermen, o hagan más precaria la seguridad social, y que hallen justificación por la realización de otros principios de la seguridad social

14 C. Constitucional, sentencia C – 228 de 2011

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 8 �1


El principio de sostenibilidad financiera: la financiación y la fiscalidad de la seguridad social

La gestión de la seguridad social impone el que deba realizarse a través de una institucionalidad compleja, ordenada como sistema, entre cuyos elementos estruc-turales está el de los fondos económicos, con lo que se han de proveer los recursos indispensables para cubrir el costo de las prestaciones de protección a los afiliados.

Dimensión de la deuda

La figura central de las prestaciones de protección para los riesgos de invalidez, vejez y muerte son derechos pensionales de carácter vitalicio, y obligaciones que maduradas respecto a cientos de miles de afiliados, adquiere dimensiones impor-tantes, medidas en porcentajes del PIB.

Al respecto, en los países miembros de la OECD, el promedio ponderado de los activos de los fondos de pensiones comparado contra el respectivo PIB es del 72.4%, de acuerdo con cifras al cierre de 2011, frente a un guarismo del 67.3% registrado al cierre de 2011, donde Holanda tiene la tasa más alta situándose en el 138% (Ver anexo 2).

Esta tasa, sin embargo, continúa siendo baja en varios países en donde menos de la mitad de los miembros tienen tasas de más del 20% dejando amplio campo para el desarrollo de los mercados de pensiones. Los activos de los fondos de pensiones en países no miembros de la OECD son todavía pequeños pero están creciendo a ritmos superiores que los registrados en los países miembros15.

Y el valor de las pensiones causadas, reconocidas y pagadas, mira sólo uno de los momentos la deuda pensional, sirve para determinar el valor actual de unas obligaciones.

El valor discriminado de las obligaciones pensionales, limitándonos al régimen de prima media con prestación definida, tomado por las entidades que asumen el pago son las siguientes:

Porcentaje de presupuesto vs el PIB

Conceptos 2,007 2,008 2,009 2,010 2,011 2012

Pago de mesadas pensionales sin SGP + fonpet 15,229 18,710 21,655 22,271 23,790 25,787

Como porcentaje del PIB 4.3 4.7 4.3 4.2 3.8 3.8

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional.

La dimensión de las obligaciones presentes pensionales se hace, como se indicó respecto al PIB, y también determinando el porcentaje que le cabe en el presupuesto nacional, como se indica en el siguiente cuadro, sólo frente a los dos años recientes, señalando la respectiva variación:

1� Pension markets in focus, septiembre 2012, OECD

Cuadro 2.2



Gráfico 1

Para la determinación o estimación real y completa de la obli-gación pensional, presente y futura, habida cuenta del inevitable y constante crecimiento, se ha de hacer de conformidad con un modelo actuarial en el que se integren las tendencias económicas, demográ-ficas y laborales del país, para estimar a cuánto han de ascender las obligaciones pensionales en un determinado período de tiempo. En el cuadro siguiente se pueden ver las mesadas pensionales pagadas en los últimos 7 años por algunas administradoras de pensiones y el número de pensionados actual de las mismas:

Cuadro 2.3

Mesadas pagadas y número de pensionados

Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia – UGPP-*Informacion Cajanal desde el 2007.

Administradora de pensiones Número de pensionados a 2012

Mesadas pagadas de 2005 a julio 2012 (Valores en Millones de Pesos)

ISS 1,002,662 $ 78,089,091

CAJANAL* 238,009 $ 29,634,658

CAXDAC 690 $ 372,676

CAPRECOM 22,374 $ 4,977,909

P. ANTIOQUIA 2,723 $ 316,244

FONPRECON 2,316 $ 1,456,587

TOTAL

$ 114,847,165

Para resaltar y de acuerdo con el cuadro anterior, Cajanal ( a través del FOPEP) con 238.009 pensionados ha pagado algo más de 29 bi-llones en mesadas pensionales, con un promedio de mesada pensional por año por valor de $1.413.656,95, asi:

Elaboración CGR.



Nomina de pensionados CAJANAL

Fuente: UGPP.

Cuadro 2.4

Año Valor nomina de pensionados CAJANAL

Promedio pensionados por año

Valor promedio de la mesada

AÑO 2007 4,271,352,171,740.43 216,154.50 1,185,985.73

AÑO 2008 4,868,381,810,000.98 225,084.00 1,295,436.16

AÑO 2009 4,936,252,547,610.11 229,710.00 1,420,919.90

AÑO 2010 5,006,650,296,013.78 229,205.50 1,457,376.09

AÑO 2011 5,670,424,817,401.96 233,725.00 1,521,843.37

AÑO 2012* 4,881,596,838,989.40 236,214.00 1,600,380.45

TOTAL/PROMEDIO 29,634,658,481,756.70 228,348.83 1,413,656.95

Dimensión de los recursos: los bonos pensionales

La financiación moderna del Sistema de Seguridad Social está concebida básicamente a través de aportes o cotizaciones realizados a nombre de los afiliados, y deducidos de la nómina laboral, realiza-dos durante toda su vida productiva. Los primeros sistemas fueron de financiación exclusiva del Estado en donde los servidores públicos no hicieron en un principio mayores aportes tal y como se mencionó en el primer capítulo.

Los aportes efectuados anticipadamente, varias décadas antes de la maduración de los derechos pensionales, permiten constituir reservas o fondos que crecen con los rendimientos financieros, cuando estos son gestionados eficientemente.

Aunque el sistema colombiano fue diseñado para funcionar con reservas, la realidad histórica es que sólo alcanzó a ser un sistema de reparto simple. La fuente central de recursos propios ha sido y son las cotizaciones que se proyecta recibir. No se constituyeron reser-vas sólidas y duraderas, que permitieran soportar el sistema con sus rendimientos por largo plazo. El costo actual de pensiones se cubre sin contar con rendimientos, ni recursos acopiados en reservas. Las reservas del ISS se agotaron en el 2004, fecha a partir de la cual el Estado con cargo al presupuesto nacional se ha encargado de fondear la diferencia entre los aportes de los activos y las mesadas para honrar este compromiso. En el caso de Cajanal las reservas apropiadas en el FOPEP para los distintos grupos de pensionados han tenido que ser complementadas de tiempo atrás para cumplir con el compromiso es-tatal de las pensiones de sus servidores.

El reconocimiento de títulos pensionales, o bonos pensionales, que es el costo coyuntural por la transición del sistema de los seguros sociales obligatorias y de la previsión social al sistema general de pen-siones, se hace con cargo a recursos del presupuesto, y no de fondos aprovisionados para el efecto, como hubiera sido lo deseable para no desplazar recursos públicos necesarios para la inversión.



Como se puede observar en el siguiente cuadro, en materia de bonos pensionales la deuda reconocida a través de actos administrativos hoy es un poco más de 10 billones de pesos que al valor de redención normal es de 28 billones de pesos. En esta información se incluye la deuda por bonos pensionales que se encuentran emitidos por las entidades del orden nacional incluida la deuda de la Nación como contribuyente y emisor (se excluye la de los entes territoriales), recursos destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afi-liados del Sistema General de Pensiones colombiano en los dos regímenes, atendiendo, claro está, su naturaleza jurídica y financiera.

Nación contribuyenteCuadro 2.5

Tipos de Bonos Pensionales

Valor Proyectado a 30/Sept/2012

Valor Proyectado a Fecha de Redención Normal

Cantidad de Bonos

A 8,083,090,830 15,881,675,000 195

B 24,202,470,972 7,782,136,100,000 1,079

C

E

T 8,137,927 950,252,000 1

Total general 32,293,699,729 7,798,968,027,000 1,275

Nación emisorCuadro 2.6




Cantidad de Bonos

A 9,635,760,712,000 16,360,395,602,000 172,830

B 273,523,555,000 688,011,497,000 3,226

C

E 862,942,000 6,558,054,000 30

T 1,657,789,000 2,961,470,000 10

Total general 9,911,804,998,000 17,057,926,623,000 176,096

Nación (Emisor + Contribuyente)

9,944,098,697,729 24,856,894,650,000 177,371

OtrosCuadro 2.7




Cantidad de Bonos

A 1,001,765,594,000 2,056,302,341,000 130,948

B 39,457,536,000 39,457,536,000 1,223

C 1,453,863,915 1,453,863,915 33

E 340,570,000 405,675,000 32

T 2,655,321,000 2,655,321,000 14

Total general 1,045,672,884,915 2,100,274,736,915 132,250

Fuente: MHCP.

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 8 ��


Deuda de la Nación como contribuyente y emisor con las entidades reconocedoras, liquidadoras y pagadoras de pension-bonos pensionales- sin acto administrativo

Cuadro 2.8

Fuente: MHCP - Oficina de Bonos Pensionales - Elaborado por DGRESS




Cantidad de Bonos

A 10,645,609,396,830 18,432,579,618,000 303,973

B 337,183,561,972 8,509,605,133,000 5,528

C 1,453,863,915 1,453,863,915 33

E 1,203,512,000 6,963,729,000 62

T 4,321,247,927 6,567,043,000 25

Total general 10,989,771,582,644 26,957,169,386,915 309,621

La mayor parte de la deuda está representada en los bonos pensionales tipo “A” y “B” con una cantidad de 303.973 y 5.528, respectivamente, por un valor de $ 10.9 billones con corte a 30 de septiembre de 2012. Es decir, que la Nación y las entidades de orden nacional tienen la mayor deuda con los afiliados a los fondos de pensiones administrados por las AFP y con el ISS (hoy Colpensiones), administradora “única” del Régimen de Prima Media con prestación definida. Para una mayor ilustración ver la siguiente grafica:

De acuerdo con la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el valor de la deuda se proyecta hasta su vencimiento con el promedio del IPC de los últimos 12 meses, más el rendimiento del 3% o del 4% que indica la norma.

De igual manera, existen liquidaciones provisionales de bonos pensionales, es decir, son los bonos pensionales que aún no se han reconocido a través de un acto adminis-trativo pero sobre los cuales hay derechos en cabeza de sus titulares. Estos, a hoy, son un poco más de 25 billones y en su redención normal ($55 billones de pesos), que pesan sobre el presupuesto público y sobre los cuales no hay reservas. Veamos las cifras:

Gráfico 2

Elaboración CGR.

Nota: El valor de la deuda se proyecta hasta su vencimiento con el promedio del IPC de los últimos 12 meses + el rendimiento del 3% o del 4%.

�� 3 3 8 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A


Nación contribuyenteCuadro 2.9



Valor Proyectado a Fecha de Reden-ción Normal

Cantidad de Bonos

A 450,628,000,000 853,551,424,000 6,571

B 73,714,899,000 73,714,899,000 873

C 29,727,654,000 29,727,654,000 81

E

T 1,433,420,000 1,433,420,000 18

Total general 555,503,973,000 958,427,397,000 7,543

Nación emisorCuadro 2.10




Cantidad de Bonos

A 19,686,596,196,000 39,935,377,147,000 770,119

B 130,813,608,000 130,813,608,000 1,123

C 50,265,057,000 50,265,057,000 126

E 2,645,623,000 161,729,357,000 13

T 570,958,000 570,958,000 9

Total general 19,870,891,442,000 40,278,756,127,000 771,390

Deuda de la Nación como contribuyente y emisor con las entidades reconocedoras, liquidadoras y pagadoras de pension-bonos pensionales- sin acto administrativo

Cuadro 2.12




Cantidad de Bonos

A 25,646,226,990,000 54,322,868,945,000 1,455,174

B 233,410,491,000 233,410,491,000 3,085

C 93,465,785,993 93,487,529,993 303

E 3,046,849,000 162,144,355,000 38

T 12,596,555,000 12,596,555,000 98

Total general 25,988,746,670,993 54,824,507,875,993 1,458,698

Elaboración CGR.

OtrosCuadro 2.11




Cantidad de Bonos

A 5,509,002,794,000 13,533,940,374,000 678,484

B 28,881,984,000 28,881,984,000 1,089

C 13,473,074,993 13,494,818,993 96

E 401,226,000 414,998,000 25

T 10,592,177,000 10,592,177,000 71

Total general 5,562,351,255,993 13,587,324,351,993 679,765

Fuente: MHCP.



De acuerdo con las liquidaciones provisionales de los bonos pen-sionales, la Nación y las entidades del orden nacional, como se dijo, tienen la mayor deuda con los afiliados a los fondos de pensiones ad-ministrados por las AFP y con el ISS hoy Colpensiones. En este sentido la mayor parte de la deuda está representada en los bonos pensionales tipo “A” y “B” con una cantidad de 1.455.174 y 3.085 respectiva-mente, por un valor de 25.8 billones con corte a 30 de septiembre de 2012. En esta información se incluyen los bonos pensionales que se encuentran en liquidación provisional de las entidades de orden nacio-nal incluida la liquidación provisional de los eventuales bonos a cargo de la Nación (excluye la de los entes territoriales). Para una mayor ilustración ver la siguiente grafica:

Gráfico 3

En conclusión, se puede decir que la deuda de la Nación (contribu-yente y emisor) y las entidades de orden nacional vigentes con corte a 30 de septiembre de 2012, por concepto de bonos pensionales, es más de 35 billones y en su redención normal 81,7 billones de pesos, para un total de 1.768.319 bonos pensionales correspondientes a 309.621 con acto administrativos y 1.458.698 bonos pensionales con liquidación provisional, sin incluir los bonos pensionales emitidos por los entes terri-toriales. Lo anterior en razón a que las únicas pensiones que se pueden financiar con bonos pensionales son las del ISS, hoy Colpensiones, las del Fondo de Previsión Social del Congreso, las de Ecopetrol y las del régimen de ahorro individual administrado por las AFP.

Es importante precisar que los bonos pensionales emitidos por la Nación o por una entidad pública son títulos de deuda pública des-tinados a contribuir a la conformación del capital necesario para fi-nanciar las pensiones de los afiliados del Sistema General de Pensiones colombiano en los dos regímenes, atendiendo, claro está, su naturale-za jurídica y financiera.

Elaboración CGR.



Los tipos de bonos pensionales16 que existen son:

1) Bonos Tipo “A”: se emiten a favor de las personas que se tras-ladaron al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.

2) Bonos Tipo “B”: para quienes se trasladen al Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Se emiten a favor del ISS por cuenta de los empleados públicos que al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones se trasladaron al Instituto de Seguros Sociales.

3) Bonos Tipo “C”: se emite a favor del Fondo de Previsión del Congreso, por cuenta de los afiliados que se trasladaron a dicho Fondo, al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones.

4) Bonos Tipo “E”: son los bonos que recibe Ecopetrol por las per-sonas que se hayan vinculado a la empresa con posterioridad al 31 de marzo de 1994.

5) Bono Pensional Especial tipo T: Bono especial que deben emitir las entidades Públicas a favor del ISS, o quien haga sus veces, para cubrir el diferencial existente entre las condiciones previs-tas en los regímenes legales aplicables a los servidores públicos antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensio-nes y el régimen previsto para los afiliados al ISS, o quien haga sus veces, con el fin de que la administradora pueda realizar el reconocimiento de una pensión con régimen de transición a los servidores que a primero de abril de 1994 se encontraban en cualquiera de los siguientes casos: a) que estuvieran laborando en entidades públicas como afiliados o como cotizantes al lSS en condición de activos; b) que habiéndose retirado de la en-tidad pública fueran afiliados inactivos del ISS y no estuvieran cotizando a ninguna administradora del sistema; c) que una

vez retirados de la entidad pública hubieran continua-do afiliados y/o cotizando al ISS como independientes o como vinculados a una entidad privada o, d) que habiendo sido servidores públicos afiliados al lSS no cotizaban a ninguna entidad a 31 de marzo de 1994.

Para efectos de determi-nar el sentido del principio de la sostenibilidad financiera, el equilibrio principal es el que resulta de la correlación de ni-veles de cotización y niveles de pensión, a sabiendas de que históricamente se admitían ex-cepciones para permitir como complemento a la densidad de cotizaciones factores diferen-tes a los del aporte mismo, y lo cual se corrigió hacia futuro con el artículo 2 de la Ley 797 de 2003 cuando preceptúa:

“l) En ningún caso a partir de la vigencia de esta ley, podrán sus-tituirse semanas de cotización o abonarse semanas cotizadas o de tiempos de servicio con el cumpli-miento de otros requisitos distin-tos a cotizaciones efectivamente realizadas o tiempos de servicios efectivamente prestados antes del reconocimiento de la pensión”.

Adicionalmente esto se rei-tera a nivel constitucional en el parágrafo 6 artículos 1 del Acto Legislativo 001 de 2005 que preceptúa: “…Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones…”

1� Cartilla ABC Bonos pensionales – Ministerio de Hacienda y Crédito Público.



Y el sentido de la disposición al admitir como equivalentes cotizaciones y prestación de servicios, es bajo el entendido de que éste se traduce en cotizaciones a través de los títulos pensionales, con valores fijados de con-formidad con la ciencia actuarial.

La dimensión de los aportes, medidos en porcentajes sobre los salarios o ingresos de los trabajadores, son los que resultan de las proyecciones actuariales, la capacidad de ahorro, y la voluntad política de imponerlos. Entre los primeros y los segundos la brecha es histórica.

Los seguros sociales obligatorios concebidos en el año de 1966, bajo el esquema de prima media escalonada, en el cual los aportes a realizar em-pezarían en 6%, debiendo incrementarse en 3% cada cinco años. De esta manera, se adoptaba el régimen de prima media con reservas, las que se constituyeran en el periodo de gracia del sistema, esto es, en el período de mayoría de cotizantes activos en el que todos contribuyen y nadie gasta, salvo por pensiones de invalidez y de sobrevivientes.

Las limitaciones y resistencia a aumentar los gravámenes sobre la nomi-na, y la falta de decisión política para encarar los problemas que se harían realidad en otros gobiernos posteriores, deformó el sistema. Para finales de la década de los ochenta, cuando se causaban las primeras cohortes de tra-bajadores con derecho a pensión, organismos internacionalmente alertaron sobre el bajo nivel de las reservas del Instituto de Seguros Sociales, la en-tidad administradora de este sistema. La historia saldó cualquier discusión. Tal y como se indicó, en el 2004, la Superintendencia Bancaria certificó el agotamiento de las reservas. El esquema financiero terminó siendo sólo un sistema de reparto simple.

El sistema financiero para la seguridad social en Colombia y todos los que se concibieron en América Latina en el siglo pasado, se montaron sobre la premisa de la solidaridad intergeneracional.

La evolución demográfica y su impacto sobre el déficit pensional

La evolución demográfica hizo anacrónico el diseño de trabajadores activos que se hacían cargo de los retirados. La desaparición de la figura geométrica de la pirámide, secular para representar la población ordenadas en rangos de edad, fue por cuenta de la revolución social que comenzó desde mediados de siglo, que transformó el papel de la mujer en la socie-dad, hizo posible la política de control de la natalidad, de manera que en pocos lustros la tasa de crecimiento tuvo el siguiente comportamiento:

Como se observa en los gráficos siguientes, existe una tendencia demo-gráfica hacia el envejecimiento de la población, transformando considera-blemente la pirámide demográfica de la población, tendencia que empieza a evidenciarse en Colombia.

Esta tendencia hacia el envejecimiento de la población, se tradujo en una alteración proporcional de la tasa de sostenimiento en Colombia y en toda América Latina, tal como se indica en la siguiente gráfica:



Gráfico 4

Gráfico 5

Fuente: Celade.

Pirámide Población 2008-2050

Tasa de dependencia(Población > 65 / Población 15-64 años

Gru

po e

táre

oG

rupo

etá

reo

Fuente: Celade.



En el informe del Celade sobre “La Situación de los Adultos Mayores” se concluye que el proceso de envejecimiento en la comunidad iberoamericana no es un proceso homo-géneo ni lineal, sino que se desarrolla con ritmo diferente en cada uno de los países del continente. Al finalizar la primera década del siglo XXI unos 11 millones de personas en el rango de edad de 80 y más años, es decir, cerca del 23% de los hombres adultos mayores y más del 25% de las mujeres adultas mayores, han superado ya ese rango de edad.

Comunidad Iberoamericana. Distribución por sexo y grandes grupo de edad. Año 2010

Fuente: Informe Perspectiva General. La Situación de los Adultos Mayores. OISS

Grandes Grupo de EdadesHombres Mujeres Total

Número de personas

0 a 14 83,837,225 80,656,622 164,493,847

15 a 64 202,505,459 207,546,789 410,052,248

65 y mas 21.299.437 27,390,288 48,689,725

Total 307,642,121 315,593,699 623,235,820

Proporciones respecto del total.

0 a 14 27.30% 25.60% 26.40%

15 a 64 65.80% 65.80% 65.80%

65 y mas 6.90% 8.70% 7.80%

Cuadro 2.13

Gráfico 6

Fuente: Celade.

Último censo



De acuerdo con la información presentada en el cuadro anterior el 65,8% tiene entre 15 y 64 años y el 7,8% son personas de 65 y más años, este último grupo se acerca a los 50 millones de personas en el conjunto de la comunidad iberoamericana.

Comunidad Iberoamericana. Estructura de la población de 65 y más años de edad. Año 2010

Fuente: Informe perspectiva general. La situación de los adultos Mayores. OISS

Cuadro 2.14

Rango Hombre Mujer Total

65 a 69 7,377,550 8,417,272 15,794,822

70 a 74 5,659,658 6,856,694 12,516,352

75 a 79 4,040,232 5,351,454 9,391,686

80 a 84 2,509,064 3,711,612 6,220,676

85 y mas 1,712,933 3,053,256 4,766,189

Total 65 años y mas 21,299,437 27,390,288 48,689,725

La tendencia apunta a un aumento de la población adulta mayor, debido al efecto combinado del incremento de la esperanza de vida, de la disminución de la fecundidad y, en consecuencia, de la reducción del tamaño de la población infantil. Lo cual, en el mediano plazo implicará una reducción de la población económicamente activa (PEA).

Gráfico 7

En el caso específico colombiano, de acuerdo con proyecciones del DANE, para los próximos 10 años se espera que la población total del país crezca a un ritmo del 1.1% anual, ligeramente decreciente en el tiempo, mientras el grupo de los mayores de 60 años va a crecer con un ritmo tres veces superior y con una tasa creciente en el tiempo.

Elaboración CGR.



DANE. Proyección de Población 2010 a 2020, por sexo y grupos de edad

Fuente: Informe perspectiva general. La situación de los adultos mayores. OISS

Cuadro 2.15

Gráfico 8

Lo anterior implica que la estructura de las cohortes de la población sigue cam-biando con una muy clara tendencia al envejecimiento.

Los mayores de 60 años que al cierre del 2010 constituían el 9.14% de la población del país, serán el 11.74% al cierre del 2020, en tanto que los menores de 20 años reducen sus-tancialmente su participación, al pasar del 40.1% al 35.43% durante el mismo período.

Año 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Menores de 0 hasta 80 y más años

Total 45,509,584 46,044,601 46,581,823 47,121,089 47,661,787 48,203,405 48,747,708 49,291,609 49,834,240 50,374,478 50,911,747

Hombres

22,466,660

22,731,299

22,997,087

23,264,039

23,531,670

23,799,679

24,069,035

24,337,747

24,605,796

24,873,329

25,138,964

Mujeres

23,042,924

23,313,302

23,584,736

23,857,050

24,130,117

24,403,726

24,678,673

24,953,862

25,228,444

25,501,149

25,772,783

Menores de 0 hasta 20 años

Total

18,248,123

18,220,031

18,184,410

18,145,810

18,109,121

18,078,043

18,054,549

18,040,183

18,034,004

18,033,661

18,036,489

Hombres 9,332,356 9,317,673 9,298,373 9,277,137 9,256,857 9,239,827 9,227,956 9,220,971 9,218,540 9,220,001 9,223,400

Mujeres 8,915,767 8,902,358 8,886,037 8,868,673 8,852,264 8,838,216 8,826,593 8,819,212 8,815,464 8,813,660 8,813,089

De 21 hasta 60 años

Total

23,101,985

23,522,831

23,944,597

24,364,431

24,774,911

25,172,426

25,550,649

25,915,129

26,262,751

26,591,801

26,899,913

Hombres 11,229,903 11,448,661 11,668,909 11,889,136

12,105,207

12,314,998

12,516,014

12,710,052

12,895,862

13,072,895

13,239,952

Mujeres 11,872,082

12,074,170

12,275,688

12,475,295

12,669,704

12,857,428

13,034,635

13,205,077

13,366,889

13,518,906

13,659,961

De 61 hasta 80 y más años

Total 4,159,476 4,301,739 4,452,816 4,610,848 4,777,755 4,952,936 5,142,510 5,336,297 5,537,485 5,749,016 5,975,345

Hombres 1,904,401 1,964,965 2,029,805 2,097,766 2,169,606 2,244,854 2,325,065 2,406,724 2,491,394 2,580,433 2,675,612

Mujeres 2,255,075 2,336,774 2,423,011 2,513,082 2,608,149 2,708,082 2,817,445 2,929,573 3,046,091 3,168,583 3,299,733

Elaboración CGR.



La modificación del pacto generacional y su impacto sobre el pago de las mesadas pensionales

Con la Ley 100 de 1993 viene la apertura del sistema pensional al ahorro indivi-dual, basado en cuentas separadas de un fondo común, del que se nutría el régimen de prima media, alterando abruptamente el esquema de solidaridad entre generacio-nes al interior del sistema pensional, con régimen alternativos, lo que significó una licencia para la mitad de los afiliados al sistema, trabajadores activos, de retirarse del pacto generacional.

Este mismo pacto también se ha visto afectado por las transformaciones de la pi-rámide demográfica y su tendencia hacia el envejecimiento de la población, que a su vez afecta la correlación entre trabajadores activos y trabajadores retirados.

DANE. Proyección de Población 2010 a 2020, por sexo y grupos de edad

Fuente: Informe perspectiva general. La situación de los adultos mayores. OISS

Cuadro 2.16

Participaciones 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Menores de 0 hasta 80 y más años

Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Hombres 49% 49% 49% 49% 49% 49% 49% 49% 49% 49% 49%

Mujeres 51% 51% 51% 51% 51% 51% 51% 51% 51% 51% 51%

Menores de 0 hasta 20 años

Total 40% 40% 39% 39% 38% 38% 37% 37% 36% 36% 35%

Hombres 21% 20% 20% 20% 19% 19% 19% 19% 18% 18% 18%

Mujeres 20% 19% 19% 19% 19% 18% 18% 18% 18% 17% 17%

De 21 hasta 60 años

Total 51% 51% 51% 52% 52% 52% 52% 53% 53% 53% 53%

Hombres 25% 25% 25% 25% 25% 26% 26% 26% 26% 26% 26%

Mujeres 26% 26% 26% 26% 27% 27% 27% 27% 27% 27% 27%

De 61 hasta 80 y más años

Total 9% 9% 10% 10% 10% 10% 11% 11% 11% 11% 12%

Hombres 4% 4% 4% 4% 5% 5% 5% 5% 5% 5% 5%

Mujeres 5% 5% 5% 5% 5% 6% 6% 6% 6% 6% 6%

La solidaridad entre generaciones está hoy representada en el porcentaje que le corresponde al valor proveniente de las cotizaciones que se recogen mensualmente, y que se destinan al pago de la nómina pensional, tal y como puede apreciarse en el cuadro siguiente.



Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Mesadas pagadas Valores en Millones de Pesos

Fuente: Información Superfinanciera formato 204 a julio de 2012.

Cuadro 2.17

Mesadas 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

ISS $6,145,150 $7,178,493 $8,308,992 $9,637,250 $11,202,299 $12,491,762 $14,249,043 $8,876,103

CAXDAC $41,050 $43,093 $45,718 $48,564 $52,517 $53,584 $55,119 $33,032

Fon Precon $136,996 $165,175 $176,719 $189,697 $205,284 $216,962 $231,813 $133,941

Caprecom $522,326 $565,392 $604,096 $696,610 $702,605 $717,334 $736,032 $433,513

P. Antioquia $29,890 $32,675 $36,621 $40,717 $45,984 $48,464 $51,284 $30,609

Cajanal (*) $2,447,593 $2,804,792 $3,116,040 $3,706,183 $1,664,488 $0 $0 $0

Total $9,323,004 $10,789,620 $12,288,185 $14,319,020 $13,873,177 $13,528,106 $15,323,291 $9,507,198

Cuadro 2.18

Aportes 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

ISS $2,307,133 $2,529,793 $2,675,136 $3,115,194 $3,294,232 $4,017,585 $4,541,719 $452,274

CAXDAC $3,399 $4,042 $4,024 $4,432 $4,516 $3,000 $380 $107

FonPrecon Total $9,585 $9,000 $9,193 $10,756 $11,502 $11,828 $10,754 $1,060

Caprecom $6,504 $15,210 $13,612 $7,237 $3,881 $2,145 $993 $60

P. Antioquia $3,480 $3,089 $3,102 $3,370 $3,061 $3,014 $2,861 $224

Cajanal (*) $0 $118,779 $131,710 $145,199 $67,456 $0 $0 $0

Total $2,330,101 $2,688,913 $2,845,970 $3,296,944 $3,396,150 $4,049,400 $4,567,461 $454,785

Cuadro 2.19

% Mesadas cubiertas con aportes

Mesadas 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

ISS 37.54% 35.24% 32.20% 32.32% 29.41% 32.16% 31.87%

CAXDAC 8.28% 9.38% 8.80% 9.13% 8.60% 5.60% 0.69%

Fon Precon 7.00% 5.45% 5.20% 5.67% 5.60% 5.45% 4.64%

Caprecom 1.25% 2.69% 2.25% 1.04% 0.55% 0.30% 0.13%

P. Antioquia 11.64% 9.45% 8.47% 8.28% 6.66% 6.22% 5.58%

Cajanal (*) 0.00% 4.23% 4.23% 3.92% 4.05%

Total 24.99% 24.92% 23.16% 23.02% 24.48% 29.93% 29.81%

Como se observa en el cuadro anterior, existe una tendencia a que las cotizaciones del ISS cada vez financian una menor pro-porcón de las mesadas pensionales, con lo cual el presupuesto na-cional debe cubrir la diferencia, cada vez en mayor proporción. La siguiente gráfica confirma la anterior afirmación.

Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Aportes

Fuente: Información Superfinanciera formato 204 a julio de 2012.

Elaboración CGR.



Gráfico 9

La dimensión del déficit fiscal

Los seguros sociales obligatorios, los regímenes de previsión so-cial para empleados públicos y el régimen de prima media del Siste-ma General de Pensiones, ofrecen pensiones de vejez o de jubilación, cuyos montos no guardan una relación equilibrada con los apor-tes efectuados. Lo anterior sin contar con regímenes exceptuados y convencionales, sobre los cuales trataremos en otros artículos.

Cuadro 2.20

Déficit 2011 (Valores en Millones de Pesos)

Entidad Numero Pensionados Mesadas Pagadas Cotizaciones Diferencias

ISS 1,002,662 $ 14,249,043 $ 4,541,719 $ 9,707,324

CAJANAL 238,009 $ 5,670,424 0 $ 5,670,424

CAXDAC 690 $ 55,119 $ 380 $ 54,739

CAPRECOM 22,374 $ 736,032 $ 993 $ 735,039

P. ANTIOQUIA 2,723 $ 51,284 $ 2,861 $ 48,423

FONPRECON 2,316 $ 231,813 $ 10,754 $ 221,059

TOTAL 1,268,774 $ 20,993,715 $ 4,556,707 $ 16,437,008

Fuente: Superintendencia Financiera de Colombia.

Porcentaje de mesadas cubiertas con aportes

Elaboración CGR.



Gráfico 10

La previsión constitucional, artículo 48, se limita a que se preserve la correspon-dencia entre el nivel de contribuciones al sistema y el nivel del beneficio pensional:

Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

Las pensiones se liquidan sobre el nivel de ingresos del afiliado, pero ello no es garantía del equilibrio entre ingresos y egresos, por múltiples factores:

• Por cuanto el porcentaje sobre el salario para la determinación del valor de la co-tización es más bajo que el recomendado por los estudios actuariales. Los aportes eran menores, o incluso no se efectuaban, para el caso de los servidores públicos.

• Por cuanto cuenta más el número de cotizaciones que su valor. Las pensiones de pri-ma media se otorgan con independencia de valor acumulado de las contribuciones.

• Por cuanto el valor estimable de las cotizaciones para efectos de calcular el monto de la pensión, es sólo el de una fracción de las mismas, la correspondiente a los últimos diez años.

• Por cuanto la regla de los diez años todavía es excepción; su aplicación es gradual y tiene plena vigencia para cuando todos los que reclamen la pensión hubieren nacido después de 1944.

• Por cuanto para los servidores públicos y bajo la jurisprudencia actual del Consejo de Estado, todo aquel que estuviere amparado por el régimen de transición tiene dere-cho a una pensión liquidada sobre el promedio de los ingresos del último año. Esta jurisprudencia ha sido considerada como obligatoria para la Procuraduría General de la Nación según prescripción de la Circular 0054 del 03 de Noviembre de 201017.

1� Circular 00�4 del 03 de Noviembre de 2010- Procuraduria General de la Nación.

Elaboración CGR.



• Por cuanto para los servidores públicos amparados por un régimen especial, según la jurisprudencia del Con-sejo de Estado, la fracción útil de los aportes se hace de conformidad con lo previsto en este, a manera de ejemplo, con el sueldo más alto del último año, para los que se acojan al régimen del D.L. 546 de 1971.

• Por cuanto, según jurisprudencia del Consejo de Estado, no tiene trascendencia la correspondencia entre nivel de ingresos y el nivel de aportes, y entre este y el nivel de la pensión. A juicio de esta Corporación para la liqui-dación de la pensión deben tenerse en cuenta todos los factores salariales para la liquidación de la pensión, aún cuando sobre todos éstos no se hubiere cotizado.

• Por cuanto igual fractura entre los niveles de ingresos, contribución y ahorros, se hizo en la jurisprudencia constitucional sobre bonos pensionales, al ordenar la liquidación de estos sobre el salario devengado con in-dependencia del que se utilizaba como base de cotiza-ción.

El precario equilibrio, o el desequilibrio sobre el que se instituyeron pensiones futuras, sin los suficientes aportes y reservas, fue agravado por las interpretaciones judiciales aludidas.

La diferencia entre el volumen de contribuciones y el volumen de las prestaciones del régimen de prima media lo cubre el Estado con recursos presupuestales, que se tra-ducen para cada uno de los pensionados en un subsidio. Efectivamente, la diferencia entre el capital efectivamente acumulado y el necesario para financiar las pensiones en los montos que resultan de aplicar las reglas legales o de los acuerdos del ISS, es un subsidio prometido por las nor-mas correspondientes a esos régimenes especiales.

Se han efectuado diferentes estudios sobre el peso fi-nanciero de los subsidios, discriminado según el monto y es revelador el siguiente cuadro:


20 25 30 25 30 35 40

4% 80.0% 76.7% 72.7% 74.0% 66.6% 57.7% 46.7%

5% 78.2% 73.5% 67.5% 70.7% 61.1% 48.8% 33.1%

6% 76.2% 69.8% 61.1% 66.9% 54.4% 37.6% 15.0%

7% 73.9% 65.3% 53.2% 62.4% 46.1% 23.2% 0.0%

Costo fiscal en % de la obligación SI. IBL=salario mínimoCuadro 2.21

Elaboración CGR.



De esta forma, se puede afirmar, por ejemplo, que una persona cuyo IBL es ma-yor a 2 salarios mínimos y que cotizó 20 de los últimos 30 años antes de solicitar su pensión de vejez, su aporte capitalizado al 6%, no financia el costo de la prestación que recibe y, por lo tanto, el fisco deberá financiar un 40.1% de lo que vale dicha prestación, es decir el sistema debe pagar por dicha pensión.

Las consecuencias del desequilibrio financiero

Las consecuencias para el Sistema General de Pensiones de su desequilibrio finan-ciero se traducen en una modulación perversa de las políticas pensionales y de las sociales.

Sobre la deuda pensional inciden de manera central dos factores: la población beneficiada y la generosidad de las prestaciones, en una correlación que es siempre inversa. Mientras esta última sea más alta, menor es el margen fiscal para amparar a quienes quedan por fuera de la cobertura del sistema, en cualquiera de sus grados, ya porque no acceden al sistema, ofreciendo beneficios económicos prestacionales o porque son afiliados pero preponderantemente inactivos, o porque, pese a una mediana actividad no alcanzan los niveles mínimos de cotización -las mil doscientas cincuenta semanas para 2013- proporcionando subsidios a las cotizaciones a través del fondo pensional.

La actuación del principio de la progresividad de un sistema pensional, conjugado con el valor de la justicia, ha de tenerse como índice prioritario para la ampliación de la cobertura. La mejora de las prestaciones para el grupo protegido, le sigue al de la adopción de medidas tendientes a lograr la universalidad; no puede ser tomado como una dato absoluto, se debe relacionar con la incidencia o afectación de la capacidad del Estado para promover la inclusión o ofrecer o mejorar el amparo a los que quedan por fuera del sistema.

Dentro de la misma lógica cabe el juicio sobre el mejoramiento de las pensiones dentro del sistema. La ampliación de los topes máximos son progresivos y válidos siempre y cuando no se traduzcan en pérdida de capacidad para otorgar beneficios a la otra parte, la mayoritaria, de la población afiliada.

La garantía de pensión mínima del Estado, sólo puede ser mejorada a un valor superior al del valor de un salario mínimo, por ejemplo, cuando se pueda predicar la universalidad del sistema. Y la progresividad dentro del sistema ofreciendo topes máximo más elevados -la Ley 797 de 2003, de elevar del 20 a 25 el tope máximo de

Costo fiscal en % de la obligación SI. IBL es mayor de 2 salarios mínimosCuadro 2.22


20 25 30 25 30 35 40

4% 69.2% 64.1% 57.9% 64.3% 60.7% 50.2% 37.3%

5% 66.5% 59.3% 50.0% 59.9% 54.3% 39.8% 21.3%

6% 63.4% 53.5% 40.1% 54.7% 46.4% 26.6% 0.0%

7% 59.9% 46.7% 28.0% 48.5% 36.6% 9.6% 0.0%

Elaboración CGR.



cotización- sólo cuando se esté en capacidad de mejorar la garantía de pensión mínima. Lo cierto es que a la fecha no sabemos a ciencia cierta cuál es el valor de la obligación estatal por concepto de pensio-nes si se incluye en el cálculo el impacto total de los fallos jurispruden-ciales y si se contabilizan todos los compromisos realizados en tantos pactos y convenciones colectivas. Se menciona una cifra cercana al 200% del PIB.

Si tenemos en cuenta que en octubre de 2011 alrededor del 77% de los pensionados del ISS recibían una pensión menor a dos salarios mínimos, pretender subir la pensión mínima equivaldría casi a crecer un monto de alrededor del 40% el costo de la nómina de pensionados. Este cubrimiento debe hacerlo el presupuesto nacional. Precisamente, esta es una de las críticas que se hace al índice de Gini, ocasionado por una pensión mínima muy alta con una muy baja cobertura en protección a la vejez.

El gasto social es el mecanismo principal para realizar la redistri-bución del ingreso, para salir Colombia de la deshonrosa posición de ser uno de los países más desigualitarios del mundo cuyas causas han sido sobre-diagnosticadas.

Mirando sólo los factores cuantitativos, la canalización de los re-cursos para cubrir la obligación pensional es significativa y creciente:

Presupuesto NacionalProyectos. Apropiaciones para Pensiones

Cuadro 2.23

2009 2010 2011 2012 2013

Ppto. Total $138,626 $148,293 $147,255 $165,276 $185,525

Variación 6.97% (0.70%) 12.24% 12.25%

Pensiones $21,418 $24,303 $23,607 $24,983 $24,881

Variación 13.47% (2.86%) 5.83% (0.41%)

PIB % 4.30% 4.50% 4.10% 4.00% 3.50%

% del Ppto. 15.45% 16.39% 16.03% 15.12% 13.41%

Y desde el punto de vista cualitativo, dada la estructura de los subsidios, estos se asignan en contravía a las reglas de redistribución del ingreso, para los de mayor nivel mayores subsidios.

Los gastos en pensiones tienen prelación sobre los demás gastos sociales, por estar configurados como derechos individuales, exigibles judicialmente y protegidos contundentemente en el artículo 48 de nuestra Carta Política:

“En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos (…) por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho”.

Elaboración CGR.



Las consecuencias internas para el Sistema de Pensiones, de cualquier progresividad, si no se lo-gra un equilibrio financiero, se traducen en una violación al principio de solidaridad, y lo que lo hace grave, a su nombre.

El principio de la solidaridad se invoca para que los de mayores recursos, cuando más los que están en un plano de igualdad, ayuden a los de menos recursos, pero que los de salario mínimo contribuyan al pago de pensiones de veinticinco salarios mínimos.

Desde el punto de vista de la solidaridad in-ter-generacional esta no puede ser invocada para trasladar a una parte de la generación siguiente, la afiliada al régimen de prima media, una carga excesiva o un sistema colapsado. La seguridad social debe ser viable, sostenible, para extensos periodos, de medio siglo, tiempo necesario para madurar y gozar de un derecho pensional. La sostenibilidad fiscal no puede simplemente tra-ducirse en la existencia de recursos para atender las pensiones contratadas.

Respecto a la otra parte de la población, la que queda sustraída del pacto inter-generacional por acogerse al Régimen de Ahorro Individual, su elec-ción conlleva consecuencias en doble dimensión: que al separarse de un fondo común, asumen el cuidado de su vejez con sus propios ahorros; que al no esperar la solidaridad de la generación que le sigue, esperarían no tener que soportar las car-gas por la generación que les antecedió.

Es una reflexión que lleva, no a la exoneración del deber de solidaridad entre generaciones, pues finalmente a ellos les corresponde pagar los subsi-dios pensionales que ofreció el legislador a ser pa-gados por la vía de impuestos directos o indirectos, sino a hacer una estimación diferente del alcance del pacto entre generaciones, en doble vía, frente a una realidad que se impone: La precariedad del sistema de ahorro individual para brindar pensión a todos sus afiliados, y la de ofrecerles en niveles que les preserve su estatus socioeconómico, y la nece-sidad de contar con las cotizaciones de toda la po-blación para asumir la deuda pensional histórica.

Lo anterior, no obstante la decisión de nues-tro Tribunal Constitucional de considerar que la

creación del régimen de ahorro individual no vio-laba el principio de solidaridad gracias a las con-tribuciones al Fondo de Solidaridad Pensional de quienes tienen mayores ingresos, providencia que ya fue mencionada atrás. Es decir, un concepto de solidaridad diferente para los dos regímenes.

El surgimiento del principio de sostenibilidad financiera

La historia de la seguridad social y de sus for-mas antecesoras, todas fincadas en la solidaridad de la comunidad, subsistieron hasta cuando los hechos revelan una realidad inmodificable: la so-lidaridad se ejerce hasta cuando se cuente con recursos para practicarla.

El curso de la institucionalidad en seguridad social en América Latina en el siglo XX, enseñó su gran vulnerabilidad. Todas ellas, las surgidas tanto a principios como a mediados de siglo, lle-gaban al final de este, agotadas financieramente. Fue necesario introducir en todos los países, uno a uno, reformas sustanciales, ya paramétricas, ora de los modelos, para poder hacer frente a déficit nacionales insostenibles.

La lección fue asumida por la Conferencia In-ternacional del Trabajo (OIT) de 2001 con esta prescripción para todos los sistemas pensionales: “es necesario que se realicen proyecciones actua-riales periódicas y se introduzcan los ajustes ne-cesarios tan pronto sean posibles”.

En esas expresiones se describe operativa-mente el principio de la sostenibilidad financiera que está ínsito en la naturaleza de un sistema pensional, en la gestión de la seguridad social, en un servicio público abierto a toda la población, con vocación de permanencia para la generación presente y para las generaciones futuras.

Este principio rector de la seguridad social para la OIT, fue hecho explícito para la regulación nacional en la Constitución Política con el Acto Legislativo Nro. 1 de 2005:

“El Estado garantizará los derechos, la soste-nibilidad financiera del Sistema Pensional, respe-tará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en



materia pensional que se expi-dan con posterioridad a la en-trada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas”.

Con este texto se hace ex-plícito lo que encierra la na-turaleza del sistema pensional, pero al tiempo que se consagra se limita en el tiempo su vigen-cia, para las leyes que se expi-dan con posterioridad al 25 de julio de 2005. Esta restricción sobre su capacidad regulatoria sobre las leyes es anti- técnica, pues, en principio, las normas constitucionales son intem-porales, máxime si se trata de principios.

El signficado del principio de sostenibilidad financiera

La sostenibilidad financiera de un sistema de pensiones se traduce en un estado equilibrio, que por naturaleza es a largo plazo, implica manejo y admi-nistración adecuada. Se debe revisar dentro de un ciclo pro-pio de la seguridad social, las variaciones, históricas y proyec-tadas, del conjunto de factores que intervienen -la tendencia demográfica- en especial las tablas biométricas, el compor-tamiento de la economía –cre-cimiento y tasas de interés- y el empleo -la informalidad y el desempleo- debe continua-mente ser verificado.

El equilibrio del sistema se traduce en un estado de sol-vencia del sistema para cubrir las prestaciones y beneficios que ofrece a la población ac-tual que ha causado sus dere-chos, a la población actual que

está en camino de madurar los derechos prestacionales, y a la que está próxima a ingresar bajo un esquema de cargas y beneficios.

La sostenibilidad lleva implícito el concepto de la permanencia en el tiempo. Ningún sistema es definitivamente estable. Lo es bajo un conjunto de variables dinámicas, que por su propia vo-cación son variables. No tiene utilidad establecer la existencia de un equilibrio para un año determinado, cuando desde ese mismo momento en el que se hacen los cálculos se deben tomar medidas para prever y aprovisionar lo requeridos para los años y décadas siguientes. Las prestaciones ofrecidas para quien hoy ingresa al sistema lo deben ser bajo esquemas de financiación solventes para iniciar su pago treinta y cinco años después. Las que ya cumplieron el periodo de maduración, y deben ser pagadas, lo deben ser por quince años.

La ciencia actuarial es la herramienta propia para determinar la suficiencia financiera de un sistema para cualquier momento del ciclo de medio siglo de la seguridad social. La sostenibilidad financiera es un principio concreto que no puede prescindir de la comprobación actuarial.

¿Cómo obra el principio de sostenibilidad financiera?

Los principios jurídicos no son entes retóricos sino que han de adquirir realidades argumentales bien definidas, de conformidad con su naturaleza.

El principio constitucional de sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, se ha de traducir en una realidad económico-financiera, acreditada de conformidad con los usos de esta ciencia, a la que deben acudir gobierno, jueces y legisla-dores, en el momento de sopesar la realización del principio en la adopción de una nueva forma de protección, o en la modificación de una existente, o en la alteración de los términos de la ecuación existente, la que se supone como apropiada para conservar el equilibrio del sistema.

El Gobierno, que tiene la función y la capacidad, es el primer responsable de estudiar proyectivamente el estado del sistema y de adoptar los mecanismos para cumplir con la recomendación del la OIT: hacer revisión permanente del sistema y proceder en consecuencia, ampliando progresivamente la cobertura y la in-tegralidad si hay espacio fiscal para ello, o alertar y tomar las decisiones pertinentes que aseguren la pervivencia del sistema que primordialmente ha de proteger a los afiliados que están en proceso de maduración de derechos y a los ya pensionados.

El legislador al diseñar el sistema pensional, al introducirle modificaciones o al extender o hacer más profunda la protección, debe proceder ilustradamente, comprobar que el Estado está en



capacidad de atender hoy y en el futuro el plan de beneficios ofrecido; el principio de la sostenbilidad financiera se introdujo para poner fin a la seguridad social al fiado, para impedir que con ella se haga populismo a cargo de gobernantes y ge-neraciones futuras.

Las leyes de seguridad social deben contar con un expediente del que hagan par-te los estudios técnicos que dan cuenta de la sostenibilidad financiera del proyecto que da origen al trámite, de las modificaciones que introducen los ponentes o los congresistas en el debate, cuidar que el texto de la norma no quede con deficiencia técnica en su redacción, y sobre el que los jueces puedan hacer la interpretación o valoración normativa sin introducir costos no previstos, en juicios de exequibilidad en sede de tutela o en los procesos ordinarios.

A partir del supuesto de la escasa incidencia de la sostenibililad financiera en la toma de decisiones judiciales, y por lo general con débiles formulaciones, plan-teemos, a manera de hipótesis, que los jueces se consideran exentos de cuidar la aplicación del principio de sostenibilidad financiera. Ello puede tener explicación en la existencia de una postura tradicional que desestima que a los jueces corresponda calcular los efectos de una sentencia, y que estigmatiza a los que piensan en contra-rio, como consecuencialistas.

Esta postura no es sostenible cuando el juez dispensa derechos de naturaleza colectiva como son los de seguridad social, en los que las consecuencias de decidir un caso particular, por ejemplo haciendo más laxos los requisitos para acceder a una prestación, se traducen, por fuerza, en una decisión que tiene incidencia en la solu-ción de miles de casos similares.

No es tampoco ella una postura sostenible en la seguridad social gobernada por principios, los cuales por su naturaleza, implica que ninguno sea prescindible.

La seguridad social es una disciplina compleja, para la que la Ley 1149 de 2007 exige jueces expertos, y no tendrían esa condición los que desco-nocen o no saben manejar la dimensión financiera del siste-ma pensional.

Pero finalmente la Consti-tución Nacional, en su artículo 334, con la modificación intro-ducida en el Acto Legislativo de 2011, consagró de manera perentoria que la sostenibilidad fiscal, de la misma naturaleza, pero de menor rango, no es un principio, pero si un crite-rio orientador, que debe guiar a todas las ramas y órganos del Poder Público. Y además de ello



creó un espacio, a través de un incidente obligatorio de impacto fiscal, cuyo objeto es justamente el de las con-secuencias de la sentencia en las finanzas públicas, y su objeto evitar alteraciones serias en la sostenibilidad fiscal.

La mesada catorce

La Ley 100 de 1993 estableció en forma general en su artículo 50 una mesada adicional a pagar a todos los pensionados por vejez o jubilación, invalidez y sustitución o sobrevivencia cada año, junto con la mesada del mes de noviembre, en la primera quincena del mes de diciembre, el valor correspondiente a una mensualidad adicional a su pensión lo que quiere decir que los pensionados re-cibirían 13 mesadas por año, constituyéndose la mesada adicional del mes de diciembre en la denominada prima de navidad.

Sin embargo, el artículo 142 sobre mesada adicional para actuales pensionados (entiéndase pensionados al 23 de diciembre de 1993) estableció que los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, de sectores públicos, oficial, semioficial, en todos sus ordenes, en el sector privado y del ISS, así como los retirados y pensio-nados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del Primero (1) de enero de 1988, tendrán derecho al reco-nocimiento y pago de treinta (30) días de la pensión que le corresponda a cada uno de ellos por el régimen respectivo, que se cancelará con la mesada del mes de junio de cada año, a partir de 1994, lo que significaba que estos pensio-nados recibirían en adelante 14 mesadas por año, doble en los meses de junio y diciembre.

Mediante la sentencia C-409 de 1994 M.P. Hernando Herrera Vergara declaró inexequible la frase “cuyas pensio-nes se hubiesen causado y reconocido antes del Primero (1) de enero de 1988” sentencia que implicó que todas las pensiones tendrían en adelante derecho a las 14 mesadas por año.

Quedó eso si vigente el parágrafo que estipulaba que esta mesada adicional será pagada por quien tenga a su cargo la cancelación de la pensión sin que exceda de quin-ce (15) veces el salario mínimo legal mensual.

El sistema pensional vio así encarecer a partir de 1994 la prestación a su cargo en un poco menos que la treceava parte de lo previsto en su diseño técnico sin que tuviera al mismo tiempo una compensación clara en sus ingresos; solo cuenta con la garantía universal a cargo del estado.



Un vistazo rápido a este costo y solo para los pensionados a cargo del ISS (hoy Colpensiones) se muestra en el siguiente cuadro:

Costo Anual de la mesada 14 para los pensionados del ISS (millones de pesos)Cuadro 2.24

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

438,939 445,169 522,646 608,746 710,605 820,237 924,412 1,020,952

La interpretación de las reglas sobre el IBL en pensiones del régimen de transición

La Ley 100 de 1993 introdujo el régimen de transición para aquel grupo de afiliados a la seguridad social que tuvieren a la vista 20 años o menos, la causación del derecho a la pensión de vejez o de jubilación. Para atenuar los requisitos de la nueva normatividad, decidió mantener para ellos el requisito tiempo de servicios o de cotización mínimos, así como la tasa de reemplazo que tuvieren en el régimen anterior.

Dispuso esta misma ley que el derecho debía ser liquidado bajo las reglas que contemplaba el mismo artículo 36 de la Ley 100 que creó tal régimen de transición: el Ingreso Base de Liquidación IBL se debía calcular sobre todo el tiempo que hiciere falta al afiliado para causar el derecho pensional. Esta nueva regla modificaba regímenes como el de la ley 33 de 1985, que limitaban ese tiempo al del último año, un tiempo que era demasiado corto que permitía manipular el valor de la pensión, y era fuente de los excesos que se observaban, los cuales pretendía corregir la ley 100 de 1993.

Según la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, este es el entendimiento de la norma. Para el Consejo de Es-tado, a partir de la deficiencia técnica en la redacción de la norma, de utilizar el concepto monto a cambio del concepto Ingreso Base de Li-quidación, dentro del artículo, las pensiones deben liquidarse con base en el salario del último año, o casos con el régimen especial judicial, el del Decreto 546 de 1970, con el salario más alto del último año.

El impacto económico de esta interpretación puede apreciarse con recientes fallos de tutelas de magistrados de altas cortes. Así por ejem-plo, si un funcionario judicial que solicitó su pensión y le fue conce-dida por un monto de $4.252.000 mensuales es enseguida favorecido con una corta nominación de un mes como magistrado auxiliar, cargo en el cual devenga una asignación muy superior que le significa que la tutela ordene aumentar la mesada a $11.537.500, le genera un costo adicional al sistema pensional por un valor de $2.159 millones de pe-sos a septiembre de 2012, costo adicional que comprende el valor de la retroactividad por la diferencia de mesadas junto al valor actual más probable de esta diferencia, pagadera hasta el último fallecimiento entre él o su cónyuge.

Elaboración CGR.



La liquidación de la pensión con todos los factores salariales

La ecuación aportes-beneficios en el régi-men pensional se concreta a partir de una pre-misa sencilla y fundamental: El monto de las mesadas pensionales debe guardar correspon-dencia con el nivel de salarios, con el mismo que se tuvo en cuenta para determinar la coti-zación que el beneficiario de la pensión pagó a la seguridad social.

La diversidad del sistema remunerativo pú-blico consentía formas de remuneración que no implicaran modificar la base sobre la que se aplica el porcentaje destinado a la contribución parafis-cal de la seguridad social. Y por ello, de manera expresa y taxativa, las mismas leyes se encargaban de señalar cuáles eran los factores que se debían tener en cuenta para este último efecto.

Para la liquidación de la pensión de jubilación del régimen general de los empleados públicos -Ley 33 de 1985-, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha oscilado en señalar que se han de tomar todos los factores salariales, o limitarlos, a aquellos enumerados taxativamente en la Ley 62 de 1985 o a aquellos sobre los que se efectuaron aportes. A partir del 2010 esa Corporación consi-deró que la Ley 62 de 1985 era regresiva frente a la ley 33 del mismo año y, por lo tanto, dispuso el derecho a la liquidación de las pensiones sobre todos los factores salariales.

En consecuencia, el costo adicional para el sistema pensional causado por esta disposición del Consejo de Estado es igual al 75% del valor de los factores salariales que ahora entran a in-crementar el IBL, costo que de nuevo no estaba previsto en el diseño técnico del sistema, que no tiene una fuente de financiación aparejada a los egresos que causará la disposición en comento, a no ser la garantía universal a cargo del Estado.

El derecho al disfrute de la pensión simultáneamente con el sueldo por servicios prestados al Estado: función de advertencia

La Corte Suprema de Justicia, en decisión re-ciente, modificó una tradicional postura jurispru-

dencial, rectificando lo que era un dogma: para gozar de la pensión de jubilación o de vejez el empleado se ha de retirar del servicio.

La Contraloría General de la República, al ad-vertir que uno de los fundamentos de tal decisión era una supuesta deficiencia de la legislación, se pronunció en los siguientes términos contenidos en una función de advertencia:

“La CGR, en defensa de los intereses patrimoniales del Estado, debe propender por la eficiencia en el ejer-cicio de la función fiscalizadora, en virtud de lo cual, la vigilancia de la gestión fiscal de la administración debe hacerse en forma técnica y oportuna, no sólo con el fin de resarcir el posible daño al patrimonio estatal, sino advertir y reducir los riesgos que pueden menoscabar el patrimonio público...

...La Contraloría General de la República ha evidenciado una deficiente reglamentación sobre la condición de retiro del servicio o terminación del vínculo laboral, para disfrutar de la pensión de vejez o de invalidez, según sea el caso, como se desprende de las consideraciones siguientes:

La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 23 de marzo de 2011, radicación 37959, adoptó un cambio de una jurispruden-cia pacífica por décadas, sobre la interpretación de algunas de las normas que establecen como condición para recibir la pensión de jubilación la desvinculación del servicio.

Lo importante de la decisión de la Corte, no es la decisión del caso particular, en el que final-mente no se accede a la pretensión del reclaman-te de que le sea reconocido el retroactivo al reco-nocimiento pensional, correspondiente al tiempo en el que estaba vinculado a la administración pública. Su importancia radica en la advertencia que de ella se desprende de que las disposiciones expedidas con anterioridad a la Ley 100 de 1993 no pueden tener el alcance de impedir que se disfrute del derecho al salario y simultáneamente con la pensión; del conjunto normativo que la Sala reseña, y que exigen el retiro del servicio. Al respecto la sala señala:

“(, ..) Carece de aplicabilidad en lo que a la exigencia de retiro del servicio concierne, para efectos de poder hacer efectivo el disfrute de la pensión de jubilación



por aportes o del resto de pensio-nes, cuando sean otorgadas por eI ISS. Como, obviamente, tampoco será aplicable, valga la oportunidad para asentar/o, en tratándose de pensiones otorgadas por las admi-nistradoras de fondos de pensiones privados, en donde los dineros de las cuentas tampoco son de natu-raleza pública. “

Esa determinación podría afectar el costo pensional del régimen de prima media con prestación definida, por cuanto inevitablemente se incrementa el costo por retroactividad pen-sional, que debe reconocerse desde el momento en que se reunieron los requisitos míni-mos para acceder a la pensión, y no desde el momento de la desvinculación laboral; de igual manera, tendría la virtua-lidad de modificar de manera permanente las condiciones de estimación de las mesadas pensionales del régimen ahorro individual y el impacto sobre el fondo de garantía de pensión mínima.

Las razones que tuvo la Cor-te para modificar su tradicional postura consisten básicamen-te en traer a colación las que valen para resolver situaciones distintas, las pertinentes para resolver controversias como la de si un afiliado al sistema pue-de recibir una pensión de vejez, pese a que ya recibe una pen-sión convencional de una enti-dad pública; el caso se resuelve analizando la prohibición del artículo 128 de la Constitución Política de recibir dos asigna-ciones provenientes del Tesoro Público; y se concluye que no queda comprendido cuando los fondos con los que se cubre

una de las obligaciones son parafiscales, como lo son los fondos de pensiones, pues estos no hacen parte del Tesoro Público.

A la conclusión de la Corte que se comenta se llega teniendo en cuenta temas de compatibilidad pensional pero desconociendo el impacto que puede tener respecto del principio constitucional de sostenibilidad financiera de que trata el artículo 48 de la Cons-titución Nacional:

ARTICULO 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Es-tado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.

( ...)

La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.

El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sis-tema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibi-lidad financiera de lo establecido en ellas.

(. . .)

Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley, sin perjuicio de lo dispuesto para las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia se-rán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.



(. ..)

Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido. (. ..)”

La deficiencia normativa es relativa, y ello se predica a partir de la interpretación efectuada por la Corte.

No se le escapa a esta entidad que la situación que se enfrenta puede tener origen en el ejercicio restringido de la interpretación judicial, que deja por fuera perspectivas y aspectos que de haber sido tenidos en cuenta, habrían llevado a la conclusión de man-tener la tradición jurisprudencial respecto al condicionamiento de la terminación de la vinculación laboral para el disfrute de la pensión, razón de ser de la misma, cual es sustituir la capacidad laboral de la persona cuando por su edad y tiempo de servicios procede el descanso. No tiene pues razón de ser que el Estado en-tre a subsidiar con recursos públicos con una prestación definida a un trabajador con una pensión de vejez, cuando el mismo continúa trabajando y cotizando para asegurarse contra dicho riesgo.

La perspectiva que adoptó la Corte para resolver fue la de mirar de dónde provienen los fondos con los que se paga pensión, cuan-do existe otra que no debió ser descartada como es la relativa a la naturaleza de los pagos.

La pensión de vejez es una prestación de la seguridad social que se ofrece para cubrir las necesidades del afiliado cuando este pierde los ingresos laborales; el evento de la vejez es meritorio para la seguridad social por el hecho de que para el afiliado su capaci-dad de ganancia se disminuye o desaparece.

Es de general aceptación que para gozar la pensión se debe dejar de recibir salario, pues es afirmación cimentada desde el sentido común. Y el aspecto capital es haber dejado de lado el del principio constitucional de la sostenibilidad financiera del sis-tema de pensiones.

Con este cambio de jurisprudencia se afectan las ecuaciones financieras del sistema pues los afiliados obtienen un beneficio que antes no recibían y que por lo demás es doble, el de recibir una pensión mejorada con las cotizaciones que se hacen luego de cumplir con los requisitos mínimos, y el de recibir el retroactivo de las mesadas por todo el tiempo en el que aplazó hacer efectivo el derecho.

En este punto, es de vital importancia señalar la probidad que debe tenerse al momento de definir situaciones que afectan recur-sos públicos y los coloquen en posición de riesgo. En este sentido

el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Montería señaló lo siguiente: “(. ..) no se merma ante lo esbozado por la Sala exhorta la posibilidad de la tu-tela, teniendo como cimiento el valor superior de la rectitud de manejo de los dineros públicos, el cual en palabras de la Corte Constitucional tiene pleno sus-tento en la Carta Política, de conformidad con la máxima según la cual, nadie puede en-riquecerse a costa del erario .... (SentenciaC-046 de 1994)18

Justo en eventos que reper-cuten colectivamente en la di-mensión de la deuda pensional, el mandato constitucional está llamado a ser tenido en cuenta de manera tal que sea un argu-mento explícito en la sentencia judicial con el que se absuelva de cómo se cumple con él.

No se percibe en la sen-tencia la real dimensión para las finanzas del Estado y las consecuencias económicas de ese cambio de postura que le obligarían a pronunciarse sobre cómo con su decisión se cum-ple también con el principio de la sostenibilidad financiera; centra su argumentación en el asunto pero desde la moralidad administrativa, limitado a un grupo de los afiliados, los que provienen del sector público.

De esta manera se advierte la siguiente situación normativa:

• El artículo 2 Ley 71 de 1988, artículo 2 del Decreto 2709

18 Sentencia de Tutela proferida por la Sala Primera de Decisión, Radica-ción 2010-000��, fechada � de julio de 2010.



establece la condición de retiro del servicio para disfrutar la pensión por aportes.

• El artículo 8 de la Ley 71 de 1988 refiere la exigencia del retiro del servicio para gozar de las pensiones de jubilación invalidez y vejez.

La sentencia 37959 de 2011 de la Sala Laboral, le quita eficacia expresa a estas normas.

El artículo 13 y 35 del Decreto 758 de 1990 regula de manera expresa dos momentos del proceso pensional, la causación y el disfrute para la pensión de vejez e invalidez. Esta norma puede conservar su vigencia por la remisión que a ellas hace el artículo 31 de la Ley 100 de 1993, y en la medida en que no fue derogada por ella, ni lo ha sido por sus decretos reglamentarios. La nulidad de esta norma ha sido demandada ante el Consejo de Estado, que negó la suspensión provisional.

Esta norma, pese a que no es mencionada por la Sala Laboral en la sentencia 37959 referida, queda comprendida en las razones para invocar que “carece de aplicabilidad’.

El artículo 150 de la Ley 100 de 1993, regula la situación tran-sitoria de empleados a los que se les notificó el reconocimiento de la pensión de jubilación, y que no se han retirado del cargo; la invoca la Corte Suprema de Justicia para confirmar su tesis de que en el sistema general de pensiones no se exige el retiro, pese a que de su texto se puede derivar la interpretación contraria.

El artículo 19 de la Ley 344 de 1996 establece la opción al-ternativa para el servidor público de continuar en el servicio o de gozar la pensión; fue la que le valió a la Corte para negar la pretensión de disfrutar al tiempo, por un lapso, salario y pensión de vejez.

De lo anterior se desprende que de la ausencia de la norma expresa que diferencie la causación y el disfrute de las pensiones de vejez y de invalidez para los afiliados al Sistema General de Pensiones, y así comprender a los del sector privado, expedida bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993, con la orientación de la Corte Suprema de Justicia examinada, puede ser fuente de nuevas con-troversias judiciales, y del incremento del costo de las obligaciones pensionales.

A continuación, se incluye una proyección del costo (perjuicio) que se genera al erario, por un afiliado al sistema de pensiones que reúna los requisitos para pensionarse y pueda continuar vinculado al servicio devengando salario, y meses después al momento de retirarse, adquiera el derecho a la retroactividad de mesadas pen-sionales desde el momento en que cumplió tales requisitos.



Así las cosas, por cada $1.000.000 de salario y 1000 afiliados en esta situación, durante un período de 12 meses el perjuicio acumulado es de:

1000 afiliados * $14.667.750 = $14.667.750.000,00

Finalmente, ante el Consejo de Estado - proceso de radicación 1317-2007, que no se ha fallado- se demandó la nulidad de las expresiones que del artículo 13 y 35 del Decreto 758 de 1990, en cuanto exigen el requisito de desvinculación del afiliado del servicio o del régimen, por considerar que introducen requisitos adicionales no previs-tos por el legislador.

Advertencia

En virtud de lo anteriormente expuesto, se logra evidenciar que la aplicación del nuevo criterio jurisprudencial establecido por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, conlleva indefectiblemente al desequilibrio financiero y posible colapso del Sistema de Seguridad Social de Pensiones.

En consecuencia, la Contraloría General de la República, advirtió a los señores ministros de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo, para que examinen el tema referido y promuevan la adopción de normas legales o reglamentarias que aseguren por establecimiento expreso la exigencia de la desafiliación al sistema, como conse-cuencia de la terminación del vinculo laboral y por ende la cesación de cotizaciones, para el disfrute de la pensión de vejez, y las condiciones en que este mismo retiro opera para las de invalidez.

Perjuicio por afiliado al erario público según el número de meses que dure la situacion de doble ingreso y por cada $1.000.000 de salario inicial

Cuadro 2.25

Meses Salario Pensión Total Ingresos Parafiscales19 Perjuicio al erario

1 1,000,000 900,000 1,900,000 292,500 1,192,500

2 1,000,000 900,000 1,900,000 292,500 2,385,000

3 1,000,000 900,000 1,900,000 292,500 3,577,500

4 1,000,000 900,000 1,900,000 292,500 4,770,000

5 1,000,000 900,000 1,900,000 292,500 5,962,500

6 1,000,000 900,000 1,900,000 292,500 7,155,000

7 1,050,000 945,000 1,995,000 307,125 8,407,125

8 1,050,000 945,000 1,995,000 307,125 9,659,250

9 1,050,000 945,000 1,995,000 307,125 10,911,375

10 1,050,000 945,000 1,995,000 307,125 12,163,500

11 1,050,000 945,000 1,995,000 307,125 13,415,625

12 1,050,000 945,000 1,995,000 307,125 14,667,750

13 ….. …… …… …… …….

80 Bienestar familiar 3%; SENA 2%; Cajas de subsidio familiar 4%; Cotización salud 8%; Cotización pensión 12%; Total Parafiscal 2�%.

Elaboración CGR.



Debe recordarse que la gestión fiscal de toda entidad estatal debe buscar la adecuada dispo-sición de los bienes públicos y cumplir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los princi-pios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, por lo que la reglamentación que sobre este tema debe atenderlos, máxime cuando el principio de sostenibilidad financiera del Sistema Pensional tiene rango constitucional.

El régimen especial de la Ley 4 de 1992

La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional hace un llamado a la Sala Plena de reconsiderar, a la luz del principio de la sostenibilidad financiera, la jurisprudencia so-bre la aplicación del régimen especial previsto en la Ley 4 de 1992.

Dice la sentencia, T-353 del 12 de mayo de 2012, al destacar la dimensión del principio de la sostenibilidad financiera introducido en la Carta Política por el Acto Legislativo 1 de 2005:

“No obstante lo anterior, la Sala encuentra en el presente caso una situación propicia para manifestar que se opone a que con fundamento en los beneficios que otorga el régimen de transición, se favorezca a personas que se acogen a regímenes pensionales dife-rentes a los que el régimen de transición preservó para ellos, en lo que configura una aplicación irracional del principio de la favorabilidad con consecuencias atroces para la sostenibilidad fiscal.”

Y más adelante, enfatiza:

“Tal disposición lleva a replantear la forma como se han aplicado algunos regímenes, especialmente los que aún se encuentran vigentes en virtud del régimen de transición, y a cuestionar los factores que en reite-radas ocasiones se han tenido en cuenta para liquidar pensiones cuyos montos exceden el límite establecido por el constituyente. De modo que lo más sano, conve-niente y razonable en aras de garantizar el principio de la sostenibilidad fiscal es la realización de una labor de revisión pensional, tanto de las pensiones que superan los 25 salarios mínimos legales mensuales concedidas antes del 31 de julio de 2010, como aquellas que se con-cedieron con posterioridad, para que a futuro el monto de dichas pensiones no supere el límite que el Constitu-yente determinó – es decir, 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Así, sólo si la Sala Plena de esta Corporación aco-ge esta posición, será procedente la revisión de aque-llas pensiones que se han concedido con base en una aplicación por errónea del régimen de transición, y con respecto a las mismas podrá solicitarse la revocatoria establecida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003.”

A esta conclusión llega una de las Salas de la Corte Constitucional al revisar una tutela contra sentencia que otorgó una pensión de magistrado de Alta Corte a la luz de jurisprudencia consti-tucional vigente, en la que si bien advirtió que no procedía tutela contra sentencia, que era el camino escogido por el ISS, y por tanto no era allí procedente modificar el derecho pensional otor-gado por el juez de tutela, sí advertía que en ca-sos como los que examinaba se estaba otorgando el derecho a quienes, a su juicio, no reunían las condiciones para ser sus beneficiarios; y como advertía que la decisiones estaban orientadas por la jurisprudencia de la misma Corte Constitucio-nal20 [1], aboga categóricamente por la “nece-sidad de un cambio jurisprudencial”, de la Sala Plena y mediante sentencia de unificación, en la que esta se la corrija a la luz del principio de la sostenibilidad financiera.

Para la Contraloría General de la República, los puntos sobre los que debe enfocarse el cam-bio jurisprudencial, referidos de manera directa o indirecta en la sentencia T 353 de 2012, han de versar sobre los siguientes aspectos:

1. La existencia de topes para las pensiones de la Ley 4 de 1992 y en general para todas las pensiones cualquiera que fuere su régimen.

2. El riguroso cumplimiento del requisito conteni-do en la expresión “régimen anterior al que se encuentren afiliados” del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; así se manifestó la Sala Séptima en la sentencia en comento: ¿Es admisible que las personas que al primero de abril de 1994 no tuvieran expectativa de pensionarse con tales factores pensionales, posteriormente pretendan adquirir su pensión con base en los mismos? Para la Sala la respuesta no puede ser afirma-

20 La jurisprudencia de la Corte Constitucional, referida al régimen especial de la Ley 4 de 1��2, esta contenida en pro-nunciamientos en sede de tutela, como los siguientes: 4�� de 1��4, T – 4�3 de 1��, T – 214 de 1��, T – 3�0 de 200�. T – 483 de 200� y T – ��1 de 2010.



tiva, ya que no se aplicaría el régimen en el que cotizaban las personas antes de la entrada en vigencia de la Ley 100, sino que debido a una favorabilidad in extremis se aplicaría un régimen al que las personas ni siquiera aspiraban a 01 de abril de 1994.

3. La aplicación de la pérdida del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los regímenes especiales.

4. Los factores con los que se integra el IBL. El ingreso base de cotización debe coincidir con el de liquidación.

5. La doctrina sobre cuándo procede el reconocimiento de manera definitiva de derechos pensionales por parte de los jueces de tutela.

Cada uno de los aspectos antes señalados tiene un enorme significado en la carga fiscal de las obligaciones del Estado en proporción directa a:

• El número de pensionados especiales que no tenían la expecta-tiva de la pensión en calidad de congresista o de magistrado de las altas cortes, con el régimen anterior al 1 de abril de 1994.

• Las pensiones causadas antes del 31 de julio de 2010 con topes superiores a los 25 salarios mínimos.

• Las pensiones causadas con posterioridad al 31 de julio de 2010 con topes superiores a los 25 salarios mínimos mensuales.

• Las pensiones del régimen especial concedidas a favor de quie-nes habían perdido el régimen de transición por su traslado al RAIS y posterior retorno al régimen de prima media.

• La inclusión de factores pensionales diferentes a los previstos en la Ley 62 de 1985 o del Decreto 1158 de 1994.

De esta manera se señala la situación judicial derivada del pro-nunciamiento de la Sala Séptima de Revisión de Tutelas para que la Sala Plena adopte un cambio de jurisprudencia en el que se establezcan condiciones más rigurosas y ajustadas al principio de la sostenibilidad financiera. También se llama la atención sobre la diligente actuación judicial que le corresponde a las Adminis-tradoras de pensiones y a los titulares de acciones de tutela, para

hacer el seguimiento procesal a la revisión de aquellas que se hayan admitido para tal fin, como también a los ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Salud y Protección So-cial para exponer ante la Corte Constitucional la relevancia de la revisión de aquellas tutelas, que hayan subido ante dicha instancia y en las que se deba-tan estas condiciones.

Para concluir, el principio de la sostenibilidad financiera no debe ser medido como la sufi-ciencia de recursos para cubrir todas las pensiones que se de-cidan y reconozcan, así sea me-diante el recaudo de mayores impuestos o la contratación de mayor deuda, sino que, por el contrario, dicho principio debe enmarcarse en las posibilidades financieras del país para cubrir, en el largo plazo, las prestacio-nes de vejez al mayor número de ciudadanos y sobre todo a los más necesitados, así como la capacidad de las actuales generaciones de financiar a un contingente cada vez mayor de pensionados

No puede, pues, entenderse como obediencia al principio constitucional aludido, el tener que destinar cuantiosos recur-sos para una mínima parte de la población, sacrificando los principios de la universalidad, de la equidad y de la solidari-dad que son pilares del Sistema General de Pensiones.



Retos del sistema de seguridad social

El envejecimiento de la población es un proceso mundial que afec-ta a toda la sociedad, profundo y con consecuencias en todas las facetas de la vida y la que es, quizás, su connotación más importan-te, ha significado la transformación de la estructura edáfica, pues la proporción de adultos mayores viene creciendo en forma exponencial durante el siglo XXI.

Esta característica presenta intensidades diversas en los diferentes continentes: en América Latina y el Caribe la proporción de personas mayores de 60 años pasará del 10% al 25% en menos de 40 años.

El reciente informe mundial “Envejecimiento en el siglo XXI: una celebración y un desafío”, realizado por el Fondo de Población de Naciones Unidas y Help Age International destaca que: “el enveje-cimiento de la población es una de las tendencias más significativas del Siglo XXI. Tiene repercusiones importantes y de vastos alcances en todos los aspectos de la sociedad. A escala mundial cada segundo dos personas cumplen 60 años de edad, es decir, el total anual es de casi 58 millones de personas que llegan a los 60 años. Dado que actual-mente una de cada nueve personas tiene 60 o más años de edad, y las proyecciones indican que las proporción será una de cada 5 personas hacia el 2050, el envejecimiento de la población es un fenómeno que ya no puede ser ignorado.”

Colombia como muchos otros países experimenta esta transición demográfica de menores tasas de natalidad y acelerado envejecimien-to de la población, a una de las mayores tasas de América Latina. Este fenómeno impone unos desafíos enormes a los sistemas de seguridad social y mayores exigencias a los dispositivos de protección social, adaptables a las nuevas situaciones de progresivo aumento de la po-blación mayor de 60 años.

frente al envejecimiento



de la población



La transición demográfica definida como el cambio histórico de las tasas de natalidad y mortalidad de niveles elevados a bajos de una población

De acuerdo con los indicadores demográficos el envejecimiento poblacional se traduce en un aumento evidente de la población adulta mayor, especialmente el por-centaje de la edad más avanzada: mientras la población general se ha incrementado, en el período 1990-2003, en 1,9% de promedio anual, la población mayor de 80 años ha estado creciendo a una tasa promedio anual de 4%. Es importante destacar que Colombia cuenta actualmente con cerca de 5.000 centenarios (personas de 99 años y más), lo cual equivale al 0,011% del total de la población, con un claro predominio, al igual que en el resto del mundo, del sexo femenino (61,9%)

De acuerdo con los indicadores demográficos, el envejecimiento poblacional se traduce en un aumento evidente de la población adulta mayor, especialmente el por-centaje de la edad más avanzada: mientras la población general se ha incrementado, en el período 1990-2003 en 1,9% de promedio anual, la población mayor de 80 años ha estado creciendo a una tasa promedio anual de 4%. Es importante destacar que Colombia cuenta actualmente con cerca de 5.000 centenarios (personas de 99 años y más), lo cual equivale al 0,011% del total de la población, con un claro predominio, al igual que en el resto del mundo, del sexo femenino (61,9%)

Las principales causas del envejecimiento poblacional en Colombia son el au-mento de la esperanza de vida, la disminución de la mortalidad, el control de las enfermedades infecciosas y parasitarias, el descenso de las tasas de fecundidad, la atenuación del ritmo de incremento de la población y los procesos de migración. Mientras la migración de las personas mayores de 60 años es menor del 2% del total, la migración de los más jóvenes es mucho más intensa, lo que contribuye al enveje-cimiento del país1.

1 Conforme lo ilustra el documento técnico del Observatorio de Envejecimiento y Vejez OEV 2011 (Gina M. Riaño B. y Magda Liliana Cano).

Gráfico 1

Fuente: DANE y DNP, cálculo CEDE.



La expectativa de vida ha aumentado considerablemente y también la esperanza de vida al retiro, sin embargo, la esperanza de vida saludable nos indica que se requiere adaptar los sistemas de salud a esta nueva circunstancia, preparar las instituciones prestadoras de servicios de salud, formar el recurso humano y, en general, formular políticas públicas de envejecimiento y vejez que en la medida de lo posible anticipen los efectos que producirán estos fenómenos.

La población mayor de 60 años en Colombia hoy representa el 10.4% del total de la población, se estima que el 65% de las personas mayores vive bajo la línea de pobreza, con una baja cobertura en el sistema de seguridad social y soporta discrimi-nación laboral por su edad, dificultades de inclusión social y lejos de poder ejercer un envejecimiento activo, digno y participativo.

Gráfico 2

Fuente: DANE.



En 2012 la población mayor de 60 años corresponde al 10.4% de la población total. Desde 1951 el índice de envejecimiento se ha mul-tiplicado por cuatro pasando de 10 a 49 personas mayores de 60 años, por cada 100 menores de 15. Se prevé que en el 2020 será el 13%.

Gráfico 3

Índices de envejecimientoCuadro 3.1

1985 2012 2020

Poblacion de 60 años y mas 2,143,109 4,792,957 6,435,899

% sobre el total de la poblacion 7% 10% 13%

Los cinco departamentos con mayor proporción de personas ma-yores son Boyacá, Caldas, Quindio, Tolima y Risaralda.

Fuente: DANE.

Fuente: DANE.

Gru

po e

táre

oPirámide Población

Hombres Mujeres



Seguridad Económica: pensiones y Beps

En materia de seguridad económica de las personas mayores Colombia tiene unos desafíos enormes dada la baja cobertura del sistema pen-sional, la alta informalidad del mercado laboral, la inestabilidad en el empleo y las barreras de acceso que aún subsisten para afiliarse al sistema de pen-siones, sea al régimen de reparto que administra Colpensiones o al régimen de ahorro individual que administran los Fondos de pensiones.

Según estadísticas recientes la población eco-nómicamente activa se estima en 21’022.271 per-sonas de las cuales solo se encuentran afilados al sistema de pensiones 16’379.494, sin embargo, de estas últimas las que cotizan son 6’770.445 y los pensionados actuales ascienden a 1’793.323. De la PEA únicamente un tercio cotiza regular-mente al Sistema General de Pensiones y de estos solo una cuarta parte logra pensionarse.

El Protocolo de San Salvador o Protocolo Adi-cional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), en materia de derechos económicos, sociales y cul-turales establece en el artículo 17:

“Toda persona tiene derecho a protección es-pecial durante su ancianidad. En tal cometido, los Estados partes se comprometen a adoptar de

manera progresiva las medidas necesarias a fin de llevar este derecho a la práctica y en particular a proporcionar instalaciones adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada a las personas de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de pro-porcionársela por sí mismas; ejecutar programas laborales específicos destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad productiva adecuada a sus capacidades respetan-do su vocación o deseos; estimular la formación de organizaciones sociales destinadas a mejorar la calidad de vida de los ancianos”.

Este acuerdo fue ratificado en Colombia me-diante la Ley 319 de 1996 por la cual se aprueba el Protocolo de San salvador.

A pesar de ello, en Colombia aun no se han establecido pensiones no contributivas y la co-bertura del Fondo de Solidaridad Pensional crea-do desde 1993, es muy baja, pues solo ha be-neficiado a cerca de 66.000 personas con una pensión, de un estimado de más 2,2 millones de personas que pertenecen al Sisben 1 y 2, mayores de 65 años, que es la población objetivo prioriza-da de este programa.

Así mismo, según el documento Conpes 156/2012 el desempeño del sistema de seguridad



social es muy deficiente y no cumple el objetivo de asegurar un ingreso en la vejez a los trabajadores que no alcanzan a completar los requisitos para obtener una pensión. El 69,9% de las personas en edad de pensionarse no disfrutan de una pensión, y el 69.4% de la población ocupada no cotiza al sistema pensional.

Recomendaciones

• Asegurar que las mujeres accedan al mercado laboral formal con salarios que les permita permanecer en los sistemas de aho-rro para la pensión, por lo que se deben intensificar las medidas tendientes a eliminar las barreras de acceso al sistema pensio-nal, a corregir la odiosa discriminación laboral que se presenta entre hombres y mujeres y las diferencias comprobadas en la remuneración de hombres y mujeres.

• Dado el aumento de la esperanza de vida al nacer y el aumento de la esperanza de vida al retiro de hombres y mujeres se debería tender a igualar progresivamente la edad de jubilación de hom-bres y mujeres, siempre y cuando se prevea reconocer, a través de los sistemas previsionales, la aportación de las mujeres al cuidado de los hijos, las personas con discapacidad y los adultos mayores, como se ha hecho en otros regímenes pensionales.

• La generación de una cultura previsional debe comenzar por incorporar la educación previsional en los pensum de la básica primaria y secundaria y promover el conocimiento de los siste-mas a los trabajadores en general.



• Analizar la suficiencia de la prestación principalmente en el régimen de ahorro individual. Dado que la función del sistema pensional es garantizar una seguridad económica al retiro, se debe analizar la suficiencia de las tasas de remplazo y dar cum-plimiento al convenio de OIT sobre garantizar por lo menos el 49% de la renta de activo.

• Fortalecer la supervisión basada en el riesgo y medir el cum-plimiento de la información del fondo aportada a los afiliados. Promover la disminución progresiva del costo de administra-ción de los fondos.

• El país debe repensar la existencia en paralelo y en competen-cia de los regímenes de prima media y de ahorro individual y avanzar en la configuración de un sistema mixto que permita la consolidación de un primer piso cuya finalidad sea la de pre-venir la pobreza en la vejez, (BEPS universales bajo el régimen de reparto), un segundo nivel que garantice una sustitución de renta en la edad de retiro (cuentas individuales), y uno último complementario de carácter voluntario acompañado de incen-tivos para su cumplimiento.

• En materia pensional debería avanzarse en el establecimiento de una medida independiente del salario mínimo legal vigente que permita flexibilizar los topes de cotización, de monto de pensión y de mínimos, puesto que estos son altos comparati-vamente con otros sistemas y pueden amenazar la estabilidad financiera del sistema

• Frente a los costos de administración, estos se deben regular en los dos regímenes e incentivar mayor eficiencia y la reducción de los mismos. Colpensiones y la UGPP, deben medir sus costos de administración y fijarse metas de reducción.

• La garantía del derecho a la información a los ciudadanos debe ser cumplida por las instituciones gestoras de la seguridad so-cial y asimismo se debe socializar permanentemente el conoci-miento de los diferentes regímenes y dispositivos de protección social para el conjunto de la población.

• El sistema de seguridad social debe adaptarse a la nuevas es-tructuras sociales y del mercado laboral que le permitan ga-rantizar una sostenibilidad financiera y asegurar una adecuada prestación. Para ello se hace necesario crear un instancia de análisis y seguimiento permanente al sistema, llámese Consejo Consultivo de Expertos, Consejo Superior, Consejo Nacional, - el cual existe en varios países-, cuya primordial misión será la de analizar y evaluar el sistema permanente y sistemática-mente para verificar el cumplimiento de sus objetivos y así, sustentar y proponer las medidas, los ajustes y recomendacio-nes que puedan ser debatidas con suficiente sustento jurídico, técnico y financiero.


De conformidad con el trabajo publicado por la OISS1, el Ministerio de Asuntos Exte-riores y de Cooperación de España, la Secretaria General Iberoamericana y la UNFPA, denominado “Perspectiva general, la situación de los adultos mayores en la comuni-dad Iberoamericana”, las cifras no pueden ser más alarmantes en torno al progresivo y acelerado envejecimiento de la población mundial y de la comunidad iberoamericana con los efectos, desafíos y retos que ello implica.

¿Tiene Colombia una política pública

Ligia Helena Borrero Restrepo



en seguridad social frente al envejecimiento de su población?

Comunidad Iberoamericana. Distribución por sexo y grandes grupo de edad.Año 2010

Cuadro 4.1

Grandes Grupo de Edades Hombres Mujeres Total

Número de personas

0 a 14 83.837.225 80.656.622 164.493.847

15 a 64 202.505.459 207.546.789 410.052.248

65 y mas 21.299.437. 27.390.288 48.689.725

Total 307.642.121 315.593.699 623.235.820

Proporciones respecto del total.

0 a 14 27,3% 25,6% 26,4%

15 a 64 65,8% 65,8% 65,8%

65 y mas 6,9% 8,7% 7,8%

Total 100,0% 100,0% 100,0%

Fuente: Informe perspectiva general. La situación de los adultos Mayores. OISS

1 Presentación Ligia Helena Borrero III Seminario Internacional de Politicas Públicas de Envejecimiento y vejez OISS.



La estructura demográfica colombiana

Es ya conocida, ampliamente, la baja cobertura en pensiones en nuestro país, lo que acompasado con bajos ingresos después de los 50 años y la baja fidelidad o densidad de cotizaciones a lo largo de toda la vida laboral, conlleva a que, al final de la etapa laboral de nuestros ciudadanos, las perspectivas de ausencia de seguridad económica y por ende de protección social en la vejez sean importantes.

Las siguientes cifras que registra la Superintendencia Financiera son dicientes:

En el RAIs el 72.9% de los afiliados oscila entre los 15 y 39 años, de los cuales, en dicho segmento, el 56.5% son hombres y el 43.5% mujeres.

En el RPM el 78.1% de los afiliados oscila entre los 30 y 59 años, de los cuales, en dicho segmento, el 57.5% son hombres y el 42.5% mujeres.

Varias tendencias deben tenerse en cuenta:

• Para el año 2050 en Iberoamérica el número de adultos mayores de 60 años será el 22% de la población.

• Hacia el 2050 por primera vez, los adultos mayores en el mundo superarán en número a los jóvenes. Habrá 112 adultos mayores por cada 100 menores.

• En Iberoamérica en 2010, habrá 29 adultos mayores por cada 100 niños y 12 adultos mayores por cada 100 habitantes en edad laboral.

Estas cifras, por si solas, ameritan una gran reflexión. A ellas hay que sumar, además, las correspondientes a los adultos mayores victimas del desplazamiento en nuestro país, los adultos mayores en pobreza de nuestras áreas rurales y el número preponde-rante de mujeres que hacen parte de este último núcleo poblacional.

Gráfico 1

Fuente: Superfinanciera.



Evidentemente, los cambios demográficos, donde confluye el aumen-to considerable en la expectativa de vida con la disminución de la tasa de fecundidad, obligan el cambio de la solidaridad intergeneracional en materia pensional. Ya los cotizantes activos y la población joven trabajadora no va a ser suficiente para generar los recursos necesarios que permitan atender las pensiones de quienes se han hecho acree-dores a este derecho. En menos de treinta años, como se dijo, la pro-porción de la pirámide tradicional en que durante décadas se basó la solidaridad intergeneracional se habrá invertido totalmente.

Toda esta situación implicará una presión enorme al gasto público y un desafío monumental para las finanzas públicas. Habrá, pues, que diseñar las políticas públicas que permitan combinar un aumento de adultos mayores demandantes de servicios económicos y sanitarios y un menor número de población activa que genere empleo e impuestos para sufragar estas necesidades.

Gráfico 2

Fuente: CELADE.



Habrá igualmente que encontrar mecanismos nuevos de genera-ción de riqueza teniendo como base la demanda de servicios de los adultos mayores.

La labor de cuidado de adultos mayores se convierte en una activi-dad digna de reflexión. Avanzar en la capacitación, profesionaliza-ción y esquemas de remuneración no dan espera. Podría pensarse, por ejemplo, en remunerar con semanas de cotización al sistema ge-neral de pensiones a las mujeres que dediquen su tiempo al cuidado de sus mayores en lugar de demandar estos servicios al Estado.

En nuestro país hay una gran dispersión de apoyos y programas para los adultos mayores cuyo impacto no es frecuentemente me-dido. No hay segmentación de la población para orientar los apo-yos y la cobertura de los riesgos de la vejez.

Colombia sigue produciendo iniciativas, unas bastante tardías en concretarse como es el caso de los BEPS, 7 años, pero no se vislum-bra una política pública sistémica y organizada tendiente a generar un plan de acción de largo aliento con miras a la protección del adulto mayor colombiano.

En Colombia existe un antecedente, el Fondo de solidaridad pen-sional2. No obstante, las cifras no pueden ser más desalentadoras. Ha sido un esfuerzo de 15 años y los resultados no son de impacto, tal y como se puede apreciar en los siguientes cuadros:

Grupo poblacional fondo solidaridad pensionalCuadro 4.2

Grupo PoblacionalGenero

TotalFemenino Masculino

Concejales 1 10 57 67

Concejales 2 7 7

Discapacitado 797 1,506 2,303

Madre Comunitaria 37,447 58 37,505

Trabajador Independiente Rural 18,093 21,332 39,425

Trabajador Independiente Rural 2 557 3,140 3,697

Trabajador Independiente Rural 3 72 1,283 1,355

Trabajador Independiente Urbano 31,636 25,363 56,999

Trabajador Independiente Urbano 2 54,330 36,083 90,413

Trabajador Independiente Urbano 3 5,681 13,527 19,208

Total General 148,623 102,356 250,979

2 Presentación Fondo Prosperar

Fuente: Fondo Prosperar.



Afiliados al régimen de subsidio pensionalCuadro 4.3

Afiliados Actuales al programa de subsidio al aporte en pensión

250,979 Personas

Afiliados nuevos activos al programa de Protección Social al adulto mayor (Colombia Mayor)

612,036 Personas

Un subsidio económico consistente en un porcentaje importante

de la cotización mensual en pensión según el grupo poblacional. Al

vinculardse al sitema quedan cubiertos como cualquier cotizante

contra los riesgos de invalidez, vejez y muerte. En caso de muerte

del afiliado o pensionado, los sobrevivientes tiene derecho a recibir

un auxilio funerario.

Pagos a diferentes poblaciones en periodo 2002 - 2012Cuadro 4.4

Madres comunitarias $50.849 millones

Discapacitados $22.661 millones

Independientes rurales $339,239 millones

Independientes urbanos $473.123 millones

Nota: Los recursos a 21 de julio de 2012 ascendieron a $2.538.113 millones de pesos en el Fondo de Solidaridad Pensional y $40.895.576 millones en la cuenta de subsistencia.

Somos conscientes de que la restricción constitucional, producto de una jurisprudencia inveterada en virtud de la cual no puede existir una pensión de vejez inferior al salario mínimo, obligó la creación de beneficios inferiores a dicho valor para la vejez que sin ser pensiones pudiesen otorgarse a los estratos menos favorecidos. Sin embargo, la solución que se vislumbra tanto en la Ley 1328 del 2009 como el documento Conpes recientemente expedido, parece ser otra de esas medidas complejas, difíciles de instrumentar y de hacerle entender a beneficiarios, operadores y jueces que son, en últimas, quienes se constituyen en el vínculo necesario entre el derecho y el ciudadano para hacerlos realidad.

BEPs : definición y características

Los BEP’S fueron creados al amparo del Acto Legislativo 001 de 2005, desarrollados en la Ley 1328 de 2009 y su regulación está siendo alis-tada por el gobierno nacional bajo el liderazgo de los ministerios de Hacienda, Salud y Protección Social y de Trabajo.

El diseño e implementación de los BEPS se encuentra esbozados en el documento CONPES 156 expedido el pasado 11 de septiembre, con el siguiente resultado:

Es parte de los servicios sociales complementarios del sistema de se-guridad social integral y como nueva estrategia de los programas de

Fuente: Fondo Prosperar.



gasto social para aumentar la protección a la vejez. Es la alternativa de ahorro para la vejez a través de un fondo único de largo plazo. Objetivo: crear un nuevo mecanismo de generación de ingresos en la edad adulta.

• Es un mecanismo individual, independiente, autónomo y voluntario

• Es un ahorro voluntario que puede ser flexible (con un mínimo y máximo), variable y esporádico. El beneficio es la sumatoria de un ahorro y un subsidio monetario para mejorar condiciones de vida de adultos mayores.

• Para personas que tengan ingresos inferiores a un salario mínimo mensual. SISBEN 1 , 2 y 3

• Para los del Sisben 1 y 2 podrán contar con ingreso superior al ofrecido en el PPSAM que actualmente está en $ 62.500.

• Las del nivel 3 del Sisben tendrán incentivo proporcional al ahorro.

• Ley 1328; el valor de los incentivos más el subsidio no puede ser superior al 50% de la totalidad de los recursos acumulados.

• Se dirige a personas que laboran períodos inferiores a un mes.

• Para independientes informales.

• Tiene incentivos para cultivar fidelidad y cultura de ahorro a largo plazo.

• Tope anual de ahorro para 2012 $ 885.000.



No es:

• Un incentivo a la informalidad.

• No se va a propiciar que la gente prefiera estar en el sistema BEPS al sistema contributivo.

• Los beneficios nunca van a superar la garantía de pensión mínima que el Estado da en el sistema contributivo.

• Siempre la mejor prestación o beneficio es la garantía de pensión mínima que se da dentro del sistema contributivo.

• Hay que propiciar la formalización.

Los BEPS van a contener incentivos al ahorro, la fidelidad y la perma-nencia. Permite la movilidad con el Sistema General de Pensiones.

Los incentivos pueden ser:

• En efectivo

• En especie: subsidios a los gastos de administración o microsegu-ros contratados por entidades vigiladas por la Superfinanciera.

• Periódicos: según la cultura de ahorro

• Esporádicos.

• El incentivo no puede superar el 50% del monto ahorrado

El valor de los beneficios estará dado por:

• El esfuerzo individual de cada persona

• Su permanencia en el programa

• La rentabilidad que se obtenga de los recursos

• Los incentivos que se otorguen estarán representados en un por-centaje de sus ahorros individuales que permanecerán en una cuenta contingente hasta que se haga efectivo el beneficio.

• El complemento de la indemnización sustitutiva o devolución de saldos

• No puede superar el 85% del SMLV

El beneficio estará representado por:

• Una renta vitalicia para la persona. No es sustituible ni heredable.

• Un complemento para la vivienda.



• Pueden sumar los recursos que tengan en el contributivo o en otros mecanismos de ahorro creados por el gobierno como la cuen-tas de ahorro de largo plazo

Administración de los BEPS

• Otorgamiento: exclusivo de Colpensiones. No puede delegarse. La administración de los recursos puede hacerse con administradores de carteras colectivas, fondos de pensiones y de cesantías y socie-dades fiduciarias.

• Es captación de ahorros del público y por ello se sujeta al EOSF y a vigilancia de la Superintendencia Financiera.

• Cuentas individuales con régimen de inversiones y rentabilidad positiva.

Tenemos por delante un enorme desafío de simplicidad y efectividad. Es necesario que los recursos que se destinen a todos estos apoyos lleguen realmente a nuestros ancianos que lo necesiten y no se con-viertan estos instrumentos y esquemas financieros en un factor más de litigiosidad y corrupción que distraigan y desvíen el patrimonio público en detrimento del bienestar social. Colombia requiere ge-nerar un pilar básico solidario para la población más vulnerable, sin perjuicio de fomentar el ahorro y la formalización del empleo. No obstante, habrá que esperar al diseño definitivo de esta figura y lo más importante a que se haga una realidad y pueda competir con las loterías, el chance, el ahorro para la vivienda, el pago de la subsis-tencia alimenticia y de medicamentos.


Frente a la falta de seguimiento, por parte de la contabilidad pública, de los linea-mientos y estándares internacionales en cuanto a la revelación de los pasivos pensio-nales, la Contraloría General de la República (CGR) ha venido poniendo de presente en el dictamen al Balance General de la Nación y en los informes de ley, la importancia de una mayor claridad y consistencia en las cifras. Evidentemente, algunas resolucio-nes y conceptos contables vienen introduciendo una buena dosis de confusión y las obligaciones de revelación, amortización y fondeo de las obligaciones pensionales así lo revelan.

Empecemos con algunas definiciones básicas:

Conceptos Básicos

Cálculo Actuarial

Representa el valor presente de los pagos futuros que el Estado, a través de las entida-des contables públicas (empleadora pública o privada, administradoras de fondos de reserva), deberá realizar a sus pensionados actuales o a quienes adquieran derechos, de conformidad con las condiciones definidas en las disposiciones legales vigentes, por concepto de pensiones, futuras pensiones, bonos pensionales y cuotas partes pensionales.

Se realiza con base en la estimación del número de empleados que llegarán a la edad de jubilación, los años de supervivencia después de retirarse y los valores que deberá abonarles la entidad. El valor así obtenido debe descontarse mediante la aplicación de una tasa de interés para obtener el valor presente o actual de las prestaciones.

actuariales pensionales




La revelación de los pasivos

en la contabilidad nacional*

* Trabajo elaborado por la Contraloría Delegada de Gestión Pública, con la colaboración de las contralorías delegadas para el Sector Social y para Defensa y Justicia.



Algunos aspectos adicionales que inciden en su cálculo son: i) el aumento de la edad legal de jubilación; ii) el aumento de los criterios actuariales en el cálculo de las pensiones; iii) la reducción de la tasa de sustitución de las pensiones de ju-bilación, equivalente a la relación entre la pensión y su base reguladora que se calcula en función de las cotizaciones durante la vida laboral; iv) fallos judiciales; v.g. indexación, cambios en las reglas del régimen de transición, etc.; y v) cambio en tablas de mortalidad.

Criterio o base jurídica: “El reconocimiento contable del valor del cálculo actuarial debe actualizarse anualmente en la contabilidad por lo menos al cierre del período contable” . Resolución 356 de 2007

En algunas entidades no se cuenta con cálculo actuarial o no se actualiza anualmente. Los estimativos se realizan sin tener bases de datos confiables e integradas sobre los beneficiarios actuales y futuros (no existe información de historias labora-les, están pendientes de la aprobación de éste, y algunos lo actualizan con el IPC).

No se incluyen contingencias que se han cuantificado y de-berían ser reveladas, asociadas a posibles fallos judiciales, variación en las tasas de interés, tasas de mortalidad o su-pervivencia y costos administrativos. Lo anterior, si se tiene en cuenta que una de las primeras directrices de la economía es que todos los costos se deben pagar. Este costo lo asume quien tenga a su cargo la pensión de cada persona, vale decir, el empleador, pero esta cifra puede aumentar si se utilizan unas bases de cálculo más específicas como las tasas de inte-rés y/o de mortalidad, lo que haría que éste aumentara más,

si se considera supervivencia y costos administrativos, sobre lo cual al parecer tampoco existe un plan de contingencia.

El cálculo se ha cuantificado en algunos eventos asumiendo que el mismo aumenta cada año con la inflación y solamente frente al costo de ofrecer este benefi-cio; no se ha considerado nin-gún riesgo por cambio de ba-ses de cálculo (tasas de interés, mortalidad y/o pérdidas proba-bles o contingencias y demás situaciones que puedan afectar los resultados financieros de la entidad o empresa, reconocien-do contablemente el máximo de condiciones que afecten sus gastos) o un cambio abrupto en el valor mismo de la pensión (por ejemplo, por cambios legis-lativos).

La Superintendencia Financiera tiene la facultad de aprobar las tablas de mortalidad y los es-tudios actuariales para pensio-nes de jubilación que le sean presentados por las institu-ciones vigiladas, en desarrollo de sus funciones de vigilancia y control, para evitar que las dificultades económicas de las entidades previsionales y de las empresas que reconocen y pa-gan pensiones puedan afectar el derecho de los trabajadores a acumular las semanas y los periodos laborados ante dis-tintos patronos.

La información base para el cálculo actuarial debe ser con-fiable e íntegra, y garantizar que identifique las característi-cas particulares de los actuales y potenciales beneficiarios, así como incluir las contingencias a las que se ha hecho alusión.



Sino existe aprobación oportuna, la entidad de-berá revelar en sus estados financieros el monto del último cálculo, su condición de no aprobado y el efecto que se hubiese derivado de aplicarlo.

Debe incluir siempre a los afiliados y pensiona-dos en los regímenes abiertos.

Reconocimiento y revelación del pasivo pensional (amortización)

• Reconocimiento: informe en un período de-terminado del gasto y la obligación en los estados contables, conlleva el registro parcial y periódico de una cuota parte del cálculo actuarial que se lleva contra los resultados del ejercicio.

• Revelación: corresponde a la presentación a las partes interesadas de los estados finan-cieros, de todos los hechos relativos al ciclo financiero del pasivo pensional adecuada-mente valorado (valor razonable).

• Empleadores: (…) A falta de regulación espe-cífica amortizarán el cálculo actuarial en un plazo máximo de 30 años contados desde el 31 de diciembre de 1994.”

• Fondos de reserva: ”En la contabilidad de los fondos de reservas, las entidades administra-doras deben amortizar el cálculo actuarial del pasivo estimado. El monto que deberán

amortizar anualmente corresponde al valor del pasivo corriente del año siguiente, enten-dido como las obligaciones pensionales exigi-bles en un período no mayor de un año, sin perjuicio de efectuar el reconocimiento de la amortización en forma mensual”.

Frente a empleadores, la Contaduría General de la Nación en su concepto CGN 20091-124530 de enero de 2009 señaló: “... al 31 de diciembre de 2008 la entidad contable pública empleadora que no aplique una regulación específica de amorti-zación debe tener amortizado, al menos, lo co-rrespondiente a 14 años quedando pendiente de amortizar lo correspondiente a 16 años.”

En el Decreto 4565/2010 se establece que“… los entes económicos obligados como patronos… Deberá amortizarse a partir de los estados finan-cieros, con corte a 31 de diciembre de 2010 hasta el año 2029, en forma lineal…”

Propuesta para la revelación y reconocimiento del pasivo pensional (amortización)

A continuación se presenta la propuesta que la CGR puso a disposición de la autoridad con-table para superar la situación presentada con aquellas entidades que, en acatamiento de las resoluciones de la Contaduría General de la Na-ción, suspendieron el proceso de revelación de su pasivo pensional.



Se debe tomar la base completa del cálculo actuarial para ser amortizado bien sea por el empleador o por el administrador del fondo y teniendo en cuenta los plazos previstos por el Gobierno, los cuales a la fecha, según el Decreto 4565 del 2010 debe culmi-nar en el año 2029.

Se debe contabilizar plenamente el cálculo actuarial, tal como se establece para las entidades contables públicas empleadoras, sin dividirlo (de 1 a 10 años o de 11 en adelante)

En los eventos en que el empleador sea visible, éste debe realizar la correspondiente amortización en los períodos previstos.

Si el empleador no es visible, lo realizará el ministerio al cual esté adscrito o vinculado (Colpensiones: MPS; UGPP: MHCP; FOMAG: Ministerio de Educación, Ministerio de la Protección Social, Fonprecon).

El fondeo (quién y cuándo se va a constituir la reserva para fondear esta obligación sin afectar las finanzas públicas)

• Definición: destinar de manera exclusiva una parte de los activos a honrar las obligaciones derivadas de ese pasivo, a través de la Reserva Financiera Actuarial. Lo anterior, con el objeto de que este monto genere los excedentes que cubran los pagos periódicos y la acumulación necesaria para fondear a largo plazo el total del pasivo.

La financiación del gasto en pensiones contributivas del régimen de prestación definida mediante cotizaciones sociales, es el recurso a los impuestos generales del Estado. Así, se argumenta que el aumento del gasto en pensiones previsible en el futuro, se puede acomodar mediante aumentos moderados de las cotizaciones y un cambio en la composición del gasto público.

El fondo de reserva para el pago de las pensiones permite acumular recursos para atender el futuro aumento del gasto en pensiones y, por lo tanto, evita tener que aumentar las cotizaciones sociales futuras simultáneamente con el aumento del gasto en pensiones contributivas.

En la decisión de constituir el fondo de reserva se plantea, en primer lugar, una cuestión de equidad intergeneracional: cuanto mayor sea el fondo de reserva, mayor es la aportación de la gene-ración actual a la financiación del gasto en sus pensiones y menor es la contribución de las generaciones futuras. La constitución de un fondo de reserva resulta en un aumento del ahorro y, por lo tanto, en una disminución de los tipos de interés y un incremento de los salarios. Por lo que se refiere a la composición de la cartera de activos del fondo, hay que tener en cuenta tres aspectos: su rentabilidad, su riesgo implícito y los efectos sobre el ahorro y la distribución de riqueza que se derivan de dicha composición.

• Criterio o base jurídica

“La Reserva Financiera Actuarial se revela mediante un débito a la subcuenta 1901”

• Problemática

Desde el punto de vista finan-ciero, los activos que adminis-tran los Fondos de Reserva Pú-blicos no alcanzan a sufragar ni siquiera el pago de una alícuota parte de la nómina de pensio-nes a cancelar en la respectiva vigencia.

Las reservas financieras para atender las obligaciones pen-sionales representan, cada vez, un mayor porcentaje dentro del Presupuesto General de la Na-ción y del PIB.

• Propuesta de fondeo

El gobierno nacional de sus in-gresos extraordinarios y otras fuentes que se consideren, de-bería destinar de manera regu-lar y creciente recursos para la reserva financiera actuarial.

El gobierno nacional de sus in-gresos extraordinarios y otras fuentes debería constituir la reserva financiera actuarial que permita atender el pasivo pen-sional del Estado.

Forma de contabilización

A continuación se describen los principales conceptos de registro:

Los aportes mensuales para pensiones que debe efectuar la entidad al fondo público o pri-vado de pensiones, equivale a un 12% del valor del valor total de la nómina y se registra así:



5102 Gastos de Administración - Contribuciones imputadas xxxxx2505 Obligaciones laborales y de seguridad social- Salarios y Prestaciones Sociales xxxxx

El valor de las obligaciones por concepto de nómina de pensiones de jubilación o vejez, invalidez y sobrevivencia, a cargo de la entidad pública que asume el pago de su pasivo pensional se debita con el valor de los pagos realizados por concepto de la nómina de pensiones y demás prestaciones económicas y con el valor de las mesadas pensionales que prescriben a favor de la entidad; y se acredita con el valor de la nómina por pensiones y demás prestaciones económicas causadas.

2720 Provisión para pensiones xxxxx2510 Pensiones y prestaciones económicas por pagar xxxxx

El valor de las obligaciones originadas en el conjunto de prestaciones y reconocimien-tos económicos a que tienen derecho los afiliados al Sistema General de Pensiones y que las administradoras de los fondos de reserva están obligados a garantizar se registra así:

2720 Provisión para pensiones xxxxx2570 Obligaciones laborales y de seguridad social – Administración de la seguridad social en pensiones xxxxx

El valor de las prestaciones proporcionadas directamente por la entidad a los emplea-dos se registra así:

5102 Gastos de Administración – Contribuciones imputadas xxxxx2505 Obligaciones laborales y de seguridad social integral – Salarios y prestaciones sociales xxxxx2510 Obligaciones laborales y de seguridad social integra – Pensiones y prestaciones económicas por pagar xxxxx2625 Otros bonos y títulos emitidos – Bonos pensionales xxxxx2720 Pasivos Estimados – Provisión para pensiones xxxxx2721 Pasivos Estimados – Provisión para bonos pensionales xxxxx

El valor amortizado del cálculo actuarial por concepto de las liquidaciones provisio-nales de las cuotas partes de los bonos pensionales que deben asumir las entidades públicas se registra así:

640107 Costo de operación de servicios – Administradora de la xxxxx Seguridad social en pensiones 272101 Liquidación provisional de Cuotas partes de bonos Pensionales xxxxx 272102 Liquidación provisional de Cuotas partes de bonos Pensionales por amortizar xxxxx

El valor actual de la obligación por pensiones de jubilación se debe registrar anual-mente con base en estudios actuariales elaborados de acuerdo con las disposiciones legales vigente. Para revelar el cálculo actuarial de mediano plazo a cargo de los fondos de reservas de las entidades públicas administradoras del régimen solidario de prima media con prestación definida, así como el valor amortizado del cálcu-



lo actuarial por concepto de pensiones, establecido de restar al cálculo actuarial reconocido como pasivo estimado el valor pendiente de amortizar, se realizan los siguientes registros:

272009 Asegurador - Cálculo actuarial de pensiones actuales xxxxx272010 Asegurador – pensiones actuales por amortizar (DB) xxxxx272011 Asegurador – Cálculo actuarial de futuras pensiones xxxxx272012 Asegurador – Futuras pensiones por amortizar (DB) xxxxx272013 Asegurador – Cálculo actuarial de cuotas partes de pensiones xxxxx272014 Asegurador – Cuotas partes de pensiones por amortizar (DB) xxxxx

La amortización al estado de resultados se realiza así:

640104 Amortización cálculo actuarial pensiones actuales xxxxx640105 Amortización cálculo actuarial de futuras pensiones xxxxx640106 Amortización cálculo actuarial de cuotas partes de pensiones xxxxx

Se debita con:

• El valor de las pensiones actuales y futuras pendientes de amortizar contra el cálculo actuarial de pensiones.

• El valor de las cuotas partes pendientes de amortizar contra el cálculo actuarial de pensiones.

• El valor de las obligaciones definitivas por pensiones o cuotas partes reclasificado al pasivo correspondiente.

Se acredita con:

• El valor del cálculo actuarial y su actualización periódica contra las pensiones por amortizar.

• El valor del cálculo actuarial de las cuotas partes de pensiones contra las cuotas partes de pensiones por amortizar

• El monto de la amortización periódica de las pensiones actuales, futuras y de las cotas partes de pensiones contra la respectiva cuenta de gasto o costo.

Para revelar el valor amortizado del cálculo actuarial por concepto de pensiones de las entidades públicas empleadoras se realizarán los siguientes registros:

272003 Cálculo actuarial de pensiones actuales xxxxx272004 Pensiones actuales por amortizar (DB) xxxxx272005 Cálculo actuarial de futuras pensiones xxxxx272006 Futuras pensiones por amortizar (DB) xxxxx272007 Cálculo actuarial de cuotas partes de pensiones xxxxx272008 Cuotas partes de pensiones por amortizar (DB) xxxxx510209 Amortización cálculo actuarial pensiones actuales xxxxx510210 Amortización cálculo actuarial de futuras pensiones xxxxx510211 Amortización cálculo actuarial de cuotas partes de pensiones xxxxx



La amortización al estado de resultados se realiza así:

640104 Amortización cálculo actuarial pensiones actuales xxxxx640105 Amortización cálculo actuarial de futuras pensiones xxxxx640106 Amortización cálculo actuarial de cuotas partes de pensiones xxxxx272004 Pensiones actuales por amortizar (DB) xxxxx272006 Futuras pensiones por amortizar (DB) xxxxx272008 Cuotas de pensiones por amortizar (DB) xxxxx

…….”

La opinión contable negativa de algunos fondos por parte de la CGR provoca diferen-cias con la CGN frente a la revelación del pasivo pensional

A la llegada de esta administración, no todos los fondos estaban aplicando lo pre-visto en el capítulo VIII de la Resolución 356 de 2007 de la Contaduría General de la Nación, que al respecto establece: ”En la contabilidad de los fondos de reservas, las entidades administradoras deben amortizar el cálculo actuarial del pasivo estimado. El monto que deberán amortizar anualmente corresponde al valor del pasivo corriente del año siguiente, entendido como las obligaciones pensionales exigibles en un pe-ríodo no mayor de un año”.

El Informe de Auditoría del Balance General de la Nación correspondiente a la vigen-cia 2010 concluye lo siguiente:

• Están registrados en los pasivos estimados únicamente $88,9 billones de los $407,6 billones en que está valorada la obligación pensional. De modo que están pendientes de reconocimiento $318,6 billones, de los cuales $199 billones corres-ponden a los fondos de reservas y $119,6 a las empresas públicas empleadoras.

• De los $88.9 billones del Cálculo Actuarial Amortizado, $37,4 billones correspon-den a las entidades empleadoras por concepto de alícuotas diferidas reconocidas y $51,5 billones a los fondos de reservas.

• A la vigencia 2010, las entidades públicas empleadoras amortizarían el Cálculo Actuarial en un plazo máximo de 30 años contados desde el 31 de diciembre de1994, según lo establecido en el Procedimiento capítulo VIII de la CGN. En este orden de ideas se debe tener reconocido patrimonialmente en sus estados finan-cieros un monto equivalente a 16 de los 30 años establecido como plazo para su revelación. Esto es, un monto equivalente al 53,3% del cálculo actuarial de dicha obligación pensional.

La Contraloría General de la República, a través de sus procesos auditores, realizó análisis a los registros contables del cálculo actuarial y a la respectiva amortización a cargo de los denominados Fondos de Reserva Públicos, evidenciando que no todos aplican lo previsto en el capítulo VIII de la Resolución 356 de 2007 de la Contaduría General de la Nación, arriba aludido

Esta situación se presentaba debido a la expedición de un instructivo del cierre con-table de los años 2008 y 2009 por parte de la Contaduría General de la Nación donde se obligó a los Fondos de Reserva a colocar un neto del pasivo pensional, de modo



que la Cuenta 2720 “Pasivo Estimado-Provisión para pensiones” presentó saldo cero en 8 de los 11 Fondos de Reserva Públicos, cuando según la actual reglamentación deberían presentar por lo menos el pasivo exigible a pagar en el año 2011.

Aún si se reflejara el pasivo exigible del año 2011, no se estaría revelando ni reconociendo totalmente y desde el punto de vista contable, la realidad financiera de la obligación que la Nación tiene por concepto de pensiones, a través de los cálculos actua-riales que poseen dichos fondos, en la medida en que se encuen-tran desactualizados.

Desde el punto de vista financiero, los activos que administran los once (11) Fondos de Reserva Públicos no alcanzan a sufragar ni siquiera el pago de una alícuota parte de la nómina de pensiones a cancelar en la respectiva vigencia.

Las reservas financieras para atender las obligaciones pensionales representan, cada vez, un mayor porcentaje dentro del Presupues-to General de la Nación y del PIB como se indica en el aparte correspondiente.

La Contraloría General de la República mantiene la incertidumbre para pensiones de jubilación dentro del Balance General de la Na-ción, debido a que en los estados financieros de las entidades pú-blicas empleadoras y de los Fondos de Reserva Públicos no se está reflejando el pasivo pensional, como se evidenció en el Informe de Auditoria de la Vigencia 2010.

Es necesario que dentro de los estados financieros del Balance General de la Nación se reconozca y revele la obligación a cargo del Estado, representado en los 11 fondos de reserva indicados y en los que se hayan constituido con posterioridad y cuyo cálculo actuarial a la fecha no se ha actualizado.

Ante la controversia suscitada por la opinión de la Contraloría General de la República en relación con la razonabilidad de las

cifras financieras expuestas en el balance del Fondo de Previ-sión Social del Congreso de la República (Fonprecon) emiti-do por la CGR, la Contaduría General de la Nación con ofi-cio 154488 del 23 de mayo de 2011 expone lo siguiente:

“…se evidencia en algunas de las auditorías realizadas ( por la CGR) en materia de información financiera, hallazgos que des-conocen los principios, normas técnicas, procedimientos con-tables y conceptos expedidos por la Contaduría General de la Nación en desarrollo de las competencias constitucionales y legales que le asisten. Tal que podría constituir no solo una extralimitación de funciones sino que, indudablemente, po-dría generar incertidumbre en los auditados frente a la aplica-ción de la normatividad técnico contable y en relación con los criterios objetivos que rigen al auditor. Criterios que soportan los hallazgos y que en el caso que nos ocupa se sintetizan en la observación de la ley, del ré-gimen de Contabilidad Pública y de los manuales propios de cada organización.”

La CGN expone esa conclusión motivada en los resultados pre-



liminares dados a conocer por las auditorías (vigencia 2010) realiza-das en distintas entidades del nivel nacional con responsabilidades en la administración, el reconocimiento, la revelación o el pago de pensiones (actuales, futuras u obligaciones relacionadas). En ellas, los auditores de la CGR observaron desviaciones importantes en los pro-cesos de actualización del cálculo actuarial, la no revelación plena del pasivo pensional y la baja o inexistente amortización que las entidades responsables deberían realizar; lo que afecta de manera importante los resultados corrientes y acumulados (con efecto en el patrimonio público), induce errores en los registros contables con base en nor-mas internacionales y en la revelación que del pasivo pensional hacen dichas entidades. Todo lo cual conlleva a que se está induciendo a los usuarios de la información contable al error en la lectura de los estados financieros de las entidades con responsabilidades en la admi-nistración de pensiones y en las cifras agregadas o consolidadas que la contaduría revela a través del Balance General de la Nación.

Dicha solicitud se resume así:

“(…) me permito remitir por potestad, la actuación relacionada con el conflicto de competencias que se viene presentando entre la Conta-duría General de la Nación y la Contraloría General de la República en relación con la competencia para determinar el procedimiento contable para la amortización del cálculo actuarial en los fondos de reserva, rela-tivo al reconocimiento y revelación del pasivo pensional en relación con el valor que deberá amortizarse por parte de los fondos de reservas”.

El H. Consejo de Estado emite su concepto en el sentido de la cuestión planteada por la Contaduría (Proceso 2011-00039) en los siguientes términos:

“… que la Contaduría General de la Nación es la competente para de-terminar el procedimiento contable para la amortización del cálculo ac-tuarial en los fondos de reservas, relativo al reconocimiento y revelación del pasivo pensional en relación con el valor que deberá amortizarse por parte del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.”

Y añade el H. Consejo de Estado que: “La Sala no está en condiciones probatorias para determinar si el hallazgo es correcto...”

El caso de los fondos de reserva - Cajas de Retiro

Actualmente, frente al pasivo pensional de la Fuerza Pública solamen-te se viene amortizando el 31% del cálculo actuarial a cargo del MDN y PONAL, conforme a lo previsto en el concepto de la CGN de 1999 y, por lo tanto, se refleja como gasto y obligación pensional, pero se deja sin reconocer la amortización de un 69% del pasivo pensional que corresponde a la estimación de las deudas que la Nación tiene por asignaciones de retiro del personal policial y militar tanto activo como retirado pese a ser la porción del estimativo más representativa, tal como se refleja en los gráficos siguientes:



Por todo ello, para la CGR es de suma importancia que las entida-des empleadoras Ministerio de Defensa Nacional y Policía Nacional, realicen en sus estados financieros un adecuado reconocimiento de la totalidad del Cálculo Actuarial de la Fuerza Pública y sobre esta base contabilizar su amortización conforme a los plazos que el gobierno nacional determine para sus efectos, de tal forma que se conozca la realidad económica y financiera del Estado teniendo en cuenta que debe asumir esta significativa y creciente obligación, como se observa en el siguiente gráfico:

Gráfico 1

Gráfico 2

Cambios y aspectos de la entrada en funcionamiento de la UGPP y de Col-pensiones, como sustitutos de las obligaciones de varios empleadores y administradores de fondos de reservas.

Fuente: Estado contables MDN PONAL CREMIL CASUR. Elaboración CGR.

Fuente: Estado contables MDN PONAL CREMIL CASUR. Elaboración CGR.



El Estado, para evitar el reco-nocimiento de pensiones sin el cumplimiento de los requisitos, en el Plan Nacional de Desarro-llo 2006-2010 se propuso de-sarrollar un mecanismo idóneo de revisión de pensiones y un procedimiento para garantizar el debido proceso y el derecho a la defensa, que a su vez le permitiera detener el daño pa-trimonial que causan los pagos reconocidos en forma contraria a la ley.

También en el PND 2006-2010 se propuso aumentar la cober-tura para los grupos más vulne-rables, a partir de una base del 25% llegar a una meta del 38%. Dentro de las medidas a adop-tar se propuso adecuar la regla-mentación y el funcionamiento de la Cuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad Pensional (FSP) y trabajar en el diseño y aplicación de mecanismos que promuevan el ahorro voluntario con alternativas de protección del ingreso en la vejez.

Dentro de las reformas a la ad-ministración pública en el PND 2006-2010 se identificó la ne-cesidad de adelantar algunas acciones de adecuación insti-tucional, entre ellas la de “di-señar un modelo institucional básico, pensado con vigencia de mediano y largo plazo, para el reconocimiento de pensiones de los empleados de las entida-des públicas”.

El desconocimiento de los regí-menes especiales y la compleji-dad de la legislación por parte de las entidades (empleadores, fondos de reserva), como por parte de los funcionarios judi-ciales, causa congestión judicial

por demandas en contra el Es-tado, especialmente por vulne-ración a los derechos al debido proceso, a la igualdad y al mí-nimo vital de los pensionados.

Un aspecto que constituye un problema de política social es la concurrencia de las estatales del orden nacional al saneamiento del pasivo pensional, lo cual re-quiere que se asignen recursos propios o se destine una parte de los aportes de la Nación para el efecto. En cualquiera de los dos casos el presupuesto de las universidades se ve seriamente afectado y su viabilidad finan-ciera en riesgo.

Se presentan problemas estruc-turales de ineficiencia e ino-perancia administrativa para el reconocimiento y pago de pen-siones estatales por la ausencia de imposición y del manejo adecuado de la historia laboral, así como la rotación y falta de coordinación de operadores. Es el caso de Cajanal EICE en liqui-dación. Patrimonio Autónomo Buen Futuro (PAB), en el que la Corte Constitucional mediante Tutela T-068 de 1998 decretó la existencia de un estado de cosas inconstitucional en razón a que: “existe un problema es-tructural de ineficiencia e ino-perancia administrativa, lo cual se considera un inconveniente general que afecta a un nú-mero significativo de personas que buscan obtener prestacio-nes económicas que consideran tener derecho.” Posteriormente, se expidió la Sentencia T-1234 del 10 de diciembre de 2008, en que se concluyó que no se ha superado el estado de cosas inconstitucional por lo cual se ordenó a la entidad elaborar un plan de acción.

Funcion de Advertencia: registro y revelaciones del pasivo pensional

Ante la persistencia de la posi-ción de la CGN, la CGR procedió a realizar la siguiente función de advertencia al Ministerio de Hacienda y a la Contaduría General de la Nación en los si-guientes términos:

“ Antecedentes

La Sala de Consulta y Servi-cio Civil del Consejo de Es-tado, mediante Sentencia 11001030600020110003900 del 2 de noviembre de 2011, señaló que: “la Contaduría Ge-neral de la Nación es el órgano competente para determinar el procedimiento contable para la amortización del cálculo actua-rial de los fondos de reserva, relativo al reconocimiento y revelación del pasivo pensio-nal en relación con el valor que deberá amortizarse (...)”. Sobre el particular, la Contraloría Ge-neral de la República reconoce la importancia de esta función y su incidencia para las finan-zas públicas permitiendo a los gerentes y administradores pú-blicos: i) optimizar el manejo de los recursos públicos, y ii) una mejor toma de decisiones, con miras a la búsqueda de un impacto social positivo para la ciudadanía en un Estado Social de Derecho.

En este orden de ideas es cla-ro para la Contraloría General de la República que las dispo-siciones contables que emite la Contaduría de conformidad con la ley, son obligatorias para las entidades del Estado, pero también que las mismas inci-den en el Balance General de la Nación.



Es necesario tener en cuenta que este balance es objeto de auditoria por parte de la Contraloría General de la República, a fin de presentar la certificación sobre las finanzas del Estado, al Congreso y al Presidente de la República, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 268 de la Constitución Política de Colombia.

Para tal efecto, el artículo 10 de la Ley 42 de 1993 definió entre los sistemas de control fiscal el control financiero y la revisión de cuentas, sobre lo cual es pertinente traer la conclusión de la Corte Constitucional en Sentencia C-529 de 1993, en lo que respecta a la función pública desarrollada por la Contraloría así: “(...) la vigilancia de la gestión fiscal se endereza a establecer si las diferentes operaciones, transacciones y acciones jurídicas, financieras y materiales en las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las autoridades competentes, los principios de contabilidad universalmente aceptados o señalados por el Contador General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran recursos públicos y, finalmente, los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en un periodo determinado, las metas y propósitos inmediatos de la administración”. (Subrayado fuera de texto).

Ahora bien, teniendo en cuenta los principios aprobados por el Comité de Normas Internacionales de Contabilidad IASC, en abril de 1989, encontramos entre otros los principios de esencia sobre forma (párrafo 35) y prudencia (párrafo 37), tal como se describe a continuación:

1. Esencia sobre forma: “Si la información sirve para presentar fielmente las transac-ciones y demás sucesos que se pretenden reflejar, es necesario que éstos se contabi-licen y presenten de acuerdo con su esencia y realidad económica, y no meramente según su forma legal.”.

Este principio fue objeto de concepto por parte del Consejo Técnico de Contaduría Pública, quien conforme con el artículo 33 de la Ley 43 de 1990, tiene como funciones: “Adelantar investigaciones técnico-científicas, sobre temas relacionados con los prin-cipios de contabilidad y su aplicación, y las normas y procedimientos de auditoria”.



Mediante Concepto OFCTCP 237 de 2004, el Consejo manifestó (...) “Se puede con-cluir que en la norma de esencia sobre forma es de obligatorio cumplimiento, pero el mismo principio contempla, cuando existan normas superiores que no permitan el reconocimiento, no se deberán registrar, sino indicar su efecto ocasionado, en notas a los estados financieros. De tal suerte que todos los hechos económicos ocurridos en la sociedad tendrán, de acuerdo con la norma de esencia sobre forma dos alternativas:

Reconocerse y registrarse, cuando las normas superiores ‘no impidan reconocimien-to, o mediante notas a los estados financieros, indicarse el efecto ocasionado por el cumplimiento de las normas superiores, cuando impidan el reconocimiento.

No existen excepciones al principio de Esencia sobre Forma, sino que el mismo principio determina cuándo no pueden ser reconocidos los hechos económicos de acuerdo con su esencia”.

2. Prudencia: “(...) prudencia es la inclusión de un cierto grado de precaución, al rea-lizar los juicios necesarios al hacer las estimaciones requeridas bajo condiciones de incertidumbre, de tal manera que los activos o los ingresos no se sobrevaloren, v que las condiciones de gasto no se infravaloren. (...)” (Subrayado fuera de texto).

En este sentido, el control financiero a cargo de la Contraloría General de la República tiene como objetivo establecer si los estados contables de una entidad pública reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones, comprobando que en la elaboración de los mismos y en las transacciones y operaciones que los originaron, se ajustan no solo a las normas legalmente establecidas, sino a la realidad económica y jurídica de los hechos económicos.

Para tal efecto es pertinente traer el concepto de razonabilidad del Marco Conceptual de la Contaduría Pública, el cual define que: “la información contable pública es razo-nable cuando refleja la situación y actividad de la entidad contable pública, de manera ajustada a la realidad’ (Subrayado fuera de texto); lo anterior es relevante, teniendo en cuenta que la Contabilidad es una herramienta fundamental para los administradores en la toma de decisiones.

Situación Actual

Mediante documento técnico remitido por la Contraloría General de la República a la Contaduría General del Nación según radicado No. 2011EE96301 del 21 de diciem-bre de 2011, se manifestó que (...):”Los pagos por pensiones son crecientes y no hay reservas financieras suficientes para atenderlos”, “no hay reconocimiento del gasto y la obligación por las cuantías debidas”, “no se cuenta con activos suficientes para fondear este pasivo”, basado en los siguientes hechos:

a) Los fondos de reserva incumplen con el numeral 46 del Manual de Procedimien-tos Contables adoptado mediante la Resolución 356 de 2007, expedida por la Contaduría General de la Nación, toda vez que no están amortizando el cálculo actuarial. Lo anterior sin considerar que la norma establece: “(...) en la contabilidad de los fondos de reservas, las entidades administradoras deben amortizar el cálculo actuaríal del pasivo estimado. El monto que deberán amortizar anualmente corres-ponde al valor del pasivo corriente del año siguiente, entendido como las obliga-



ciones pensionales exigibles en un período no mayor a un año, sin perjuicio de efectuar el reconocimiento de la amortización en forma mensual”. Veamos el cuadro siguiente:

Considerando que la Contaduría separó en dos categorías las enti-dades públicas así: i) empleadores (Amortización a 30 años contados desde el 31 de diciembre de 1994) y ii) Fondos de reserva (Amortiza-ción anual correspondiente al año siguiente), se concluye:

1. El cálculo actuarial1 reportado por el Ministerio de Hacienda ($642.8 billones) no es consistente con el reflejado en el Ba-lance General de la Nación (407.6 billones); es decir $235.2 billones de diferencia.

2. La amortización es de $88.9 billones lo cual representa, con respecto a la información del ministerio el 14% y el 22% con relación a las cifras de la contaduría. Ahora bien, consi-derando que los empleadores públicos reportados para 2010 tienen amortizado el 53.33% aproximadamente (año 16), se deduce que el mayor pasivo pensional está en cabeza de los fondos de reserva, lo que constituye un valor material para el análisis contable.

3. El valor de la reserva financiera para atender el pasivo pensional representa el 0.27% del cálculo actuarial.

1 Valor presente de los pagos futuros que el Estado deberá realizar a sus pensiona-dos actuales o a quienes adquieran derechos, de conformidad con las condiciones definidas en las disposiciones legales vigentes, por concepto de pensiones, futuras pensiones, bonos pensiónales y cuotas partes pensionales.

Gráfico 3

Elaboración CGR.



b) El cálculo actuarial de afiliados al régimen de prima media con prestación definida (I.S.S) no ha sido aprobado. Este valor también se considera material dentro del análisis conta-ble, habida cuenta que sus afiliados suman 6.359.982 para el 2010.

c) El cuadro adjunto muestra la situación de los Fondos de Reserva públicos a 31 de diciem-bre de 2010, respecto del cálculo actuarial y al valor amortizado a dicha fecha. En este se evidencia que el 50% de los fondos no con-taban con calculo actuarial actualizado. De igual manera, se registra como de los once fondos, solo tres (CAPRECOM, ISS y Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia) están amortizando el pasivo, los demás no presentan saldo de amortización, de modo que la cuenta 2720 “Pasivos esti-mados -Provisión para pensiones” presenta saldo en cero en ocho de los once fondos.

d) Debilidades por parte del Ministerio de Ha-cienda y Crédito Público o de las entidades con pasivos pensiónales, bien para la apro-bación oportuna del cálculo actuarial o bien para la elaboración del mismo, las cuales han afectado la incorporación de tales valores en los estados financieros de las entidades em-pleadoras públicas reconocedoras y/o paga-doras de pensiones.

e) Los activos administrados por dichos fon-dos, no son suficientes para el pago de una alícuota parte de la nómina de pensiones a cancelar en la respectiva vigencia, tal como se evidencia que a 31 de diciembre de 2010 los once fondos registraban $12.2 billones en activos y los pagos realizados en la misma vigencia por concepto de mesadas ascendie-ron a $13.2 billones.

Así mismo, el dictamen del Balance General de la Nación a 31 de diciembre de 2010, frente al tema señaló: “(...) según las cifras registradas en el Balance General de la Nación están “provisio-nados” únicamente $88,9 billones, distribuidos en $37,4 billones de las entidades empleadoras por concepto de alícuotas diferidas reconocidas y $51,5 billones de los fondos de reservas iden-tificados para cubrir el funcionamiento del Ré-gimen de Prima Media”.

Advertencia:

Por lo anteriormente expuesto, la Contraloría Ge-neral de la República advierte que de continuar con el no registro, reconocimiento, revelación y amortización del pasivo pensional a cargo de la Nación y del sector público en forma cabal como consecuencia de reglamentaciones que no con-sultan los preceptos y principios antes señalados y acorde con la realidad económica del país, se estaría incurriendo en los siguientes riesgos:

1. Los usuarios de la información financiera, así como los administradores de las entidades em-pleadoras y/o fondos de reserva, no contarían con información suficiente, adecuada, oportuna, confiable y ajustada a la realidad económica en lo referente al pasivo pensional; lo que podría afec-tar la toma de decisiones y, por ende, colocar en riesgo el cumplimiento de los objetivos misiona-les de estas entidades.

2. La reserva financiera no podría cumplir con su función de respaldar el pasivo pensional.

3. Así mismo, el no contar con una estimación razonable de la deuda pensional, entendida como una deuda adecuadamente calculada, registrada, actualizada y revelada, podría impedir al Gobier-no y a los responsables de los diferentes entes involucrados realizar una adecuada planificación financiera y presupuestal a fin de atender efecti-vamente los pagos de las mesadas pensiónales.

Lo anterior aunado al riesgo al que podría verse avocado el Estado, como pagador o garante de este pasivo, el cual debe ser atendido prioritaria-mente así sea con endeudamiento o realizando las modificaciones o traslados del presupuesto nacional los cuales podrían afectar la inversión social en algunos sectores…”

Los riesgos de obviar las reservas matemáticas por pensiones de jubilación

Como puede concluirse del anterior y de otros pronunciamientos de la Contraloría General de la República, la problemática sobre la adecuada y oportuna revelación de los cálculos actuariales ha sido constante. Con ocasión de la respuesta a la función de advertencia citada y a otras respuestas



dadas por el Ministerio de Hacienda a los requerimientos de la CGR sobre demoras injustificadas en la aprobación de cálculos actuaria-les de entidades en liquidación, retrasando durante los últimos 15 años los cálculos, e induciendo a sobrecostos en las liquidaciones de diversas entidades públicas que tienen a cargo el pago de pen-siones, se ha visto la necesidad de profundizar sobre el tema de las reservas matemáticas por pensiones de jubilación y su registro contable.

La advertencia formulada por la Contraloría era concisa y específi-ca; detallaba tres (3) riesgos que, a juicio del organismo de control no han sido suficientemente mitigados por el Ejecutivo como se expone a continuación:

Primer riesgo. Los usuarios de la información financiera, así como los administradores de las entidades empleadoras y/o fondos de reserva, no contarán con información suficiente, adecuada, opor-tuna, confiable y ajustada a la realidad económica en lo referente al pasivo pensional; lo que podría afectar la toma de decisiones y, por ende, colocar en riesgo el cumplimiento de los objetivos misio-nales de estas entidades.

El Ministerio de Hacienda ha interpretado la posición de la CGR como el deber de reconocimiento contable del pasivo pensional, sobre la base de lo señalado en la norma legal de pensión que le indica a las administradoras que ellas tienen a su cargo el reco-nocimiento y pago de pensiones, cuando este término “reconoci-miento” utilizado en la normatividad legal no tiene la connotación de reconocimiento contable sino que se utiliza para asignarle a las entidades administradoras de pensiones la función de otorgar el derecho pensional a los afiliados del fondo común de naturaleza pública.”(Subrayado nuestro).

Entiende la Contraloría que el ejecutivo pretende con la argumen-tación anterior demostrar que existe una escisión entre el reco-

nocimiento de una pensión y las obligaciones resultantes de dicho acto, donde no pareciera que se debieran registrar ade-cuadamente en los libros del ente que reconoce la pensión.

Lo anterior con base en una equivocada apreciación de lo que es el cálculo actuarial, tal como lo describe, en su respues-ta al Coordinador del Ministerio de Agricultura, la Subcontado-ra General y de Investigación (Carta SGI 201112 – 159878 de marzo 13 de 2012), relata como el numeral de 2° del procedi-miento contable establece que: “2. Registro del cálculo actua-rial de entidades contables pú-blicas empleadoras. El cálculo actuarial del pasivo pensional representa el valor presente de los pagos futuros que lo enti-dad contable pública emplea-dora deberá realizar a sus pen-sionados actuales, o a quienes hayan adquirido derechos, de conformidad con las condi-ciones definidas en las dispo-siciones legales vigentes, por concepto de pensiones, bonos pensionales, y cuotas partes de pensiones y bonos pensionales. También corresponde al valor presente de los pagos futuros que lo entidad contable públi-ca deberá realizar a favor del personal activo cuando la en-tidad reconoce y paga la pen-sión, teniendo en cuenta que existen incertidumbres proba-bles y remotas en relación con la materialización de la obliga-ción de pago y la exactitud de la cuantía a pagar.” (Subrayado nuestro)

Siendo la ciencia actuarial una rama muy especializada de las matemáticas y dado que los



cálculos involucran temas probabilísticos, se tiende a pensar que los cálculos actua-riales, como se conocen los resultados de los aforos de las reservas matemáticas por pensiones de jubilación en el tema que nos ocupa, están sujetos a “incertidumbres probables y remotas” (sic), cosa que no puede estar más en contravía de las cuidadosas metodologías científicas desarrolladas desde hace más de dos siglos en 1.7712, los cua-les son la base conceptual de los fondos de pensiones de todos los países desarrollados, que a su vez son los mayores inversionistas de los mercados bursátiles a nivel mundial; cosa que obviamente no sucedería si sus resultados estuvieran sujetos a los calificativos descritos en el numeral 2° del procedimiento contable.

Precisamente lo que hace el aforo de la reserva matemática por concepto de pensiones de jubilación es el cálculo del valor de la prestación que se está otorgando, entendién-dose éste como el monto que del patrimonio del otorgante de la prestación queda comprometido, a causa del reconocimiento de la prestación.

Habiendo aclarado que el cálculo actuarial es un monto preciso, cuya probabilidad de ocurrencia tiende a la certeza, se debe entrar a mirar si existen razones de peso por las cuales los funcionarios, bajo la dirección de la Presidencia de la República, que tienen facultades regulatorias en materia de contabilidad pública, en particular la Contaduría General de la Nación no la han actualizado dado que, según se ha indicado, este es un tema que está en proceso.

“A la fecha, las normas expedidas por el International Accounting Standars Board (IASB), anterior International Accounting Standars Committee (IASC), organismo emisor de estándares internacionales de contabilidad, no podrían tener carácter vinculante. Por ello, es preciso concluir que al no ser aplicables a la fecha en Colombia los estándares internacionales de contabilidad emitidos por el IASC (lntemational Accounting Standar) ni los estándares internacionales de información financiera emitidos desde el año 2001 por el IASB (lntemational Accounting Standars Board), dado que la entidad jurídica (Fundación IASCF) bajo la cual operan, es un organismo de naturaleza privada y, como tal, no es dable predicar de su observancia y aplicabilidad en el contexto colombiano, hasta tanto sean incorporados en nuestra legislación, proceso en el que se encuentran los organismos de regulación para los sectores público.” (Subrayado nuestro).

Lamentablemente, del estudio de las respuestas hasta ahora dadas a la Contraloría no se encuentra un raciocinio que permita defender la demora en este proceso, y como se verá más adelante, sucede lo contrario, donde se pretende hacer creer que no revelar el pasivo es algo justificable.

La Contraloría envió a la Contaduría General de la Nación y al Ministerio de Hacienda un cuadro donde detalla el nivel de cumplimiento de las normas sobre revelación de los pasivos por pensiones de jubilación por parte de las entidades públicas, que natu-ralmente afectan sus objetivos misionales, dado su carácter, ya que no son conscientes de las obligaciones a su cargo y, en consecuencia, es imposible que elaboren planes de gestión a mediano y largo plazo para lograr sus objetivos y metas.

Segundo riesgo. La reserva financiera no podría cumplir con su función de respaldar el pasivo pensional

2 En “AGAINST THE GODS – Theremarkablestory of risk” John Wiley&Sons 1�� – Pagina 131 se relata cuando y como se dieron los primeros pasos en el desarrollo de la ciencia actuarial.



Para la Contraloría resulta inapla-zable la creación y fortalecimiento de una reserva financiera, y se es-peraría primero conocer adecuada-mente el monto del pasivo que se pretende cubrir. No obstante, esto que parece ser un hecho contun-dente, no parece tan claro para las autoridades.

Las cuentas y mecanismos que reconozcan e identifiquen conta-blemente los recursos destinados a financiar los pasivos pensionales, deben representar adecuadamente el total de la obligación a cargo. Dicha situación sigue presentando limitaciones ya que tal y como lo indican la Contaduría y el Minis-terio de Hacienda, continúa reve-lándose el cálculo actuarial en la información contable de las entida-des públicas empleadoras y fondos de reservas a través de la Cuenta 2720 provisión para pensiones, con subcuentas a su interior de natura-leza crédito, las cuales se contra-rrestan a través del cálculo actua-rial pendiente de amortizar, de tal manera que el saldo de la cuenta representa el valor amortizado en la fecha de reporte de información. Las entidades contables públicas empleadoras revelan en esta cuen-ta de balance el total del cálculo actuarial mientras que los fondos de reservas revelan solo los prime-ros diez (10) años3 y el excedente, es decir, el cálculo actuarial del año 11 en adelante se revela en Cuentas de Orden, para lo cual se establece en el Catálogo General de Cuentas

la Subcuenta 912105 - Cálculo actuarial de los fon-dos de reservas pensionales, de la Cuenta 9121 obli-gaciones potenciales.” (Subrayado nuestro).

Segundo, es obvio que la decisión de no registrar el total del pasivo, reflejada en la norma, está ín-timamente ligada con la decisión “administrativa” mostrando un círculo vicioso entre las dos, luego la decisión administrativa tiene un soporte contable, donde el monto del pasivo no refleja la realidad de la situación, por lo cual el Gobierno está haciendo pla-nes que no le van a permitir sortear adecuadamente el riesgo advertido por la Contraloría.

Tercer riesgo. Así mismo, el no contar con una esti-mación razonable de la deuda pensional, entendida como una deuda adecuadamente calculada, regis-trada, actualizada y revelada, podría impedir al Go-bierno y a los responsables de los diferentes entes involucrados, realizar una adecuada planificación financiera y presupuestal, a fin de atender efectiva-mente los pagos de las mesadas pensionales.

Al respecto debe tenerse en cuenta que todo Fondo de Reserva es dinámico, lo que implica que la pla-neación financiero/actuarial del mismo tiene que ser permanente, tanto en la parte pasiva como lo activa. Todos los afiliados a dicho fondo, pensionados o por pensionarse aportaron o aportan al mismo y, dichos recursos deben conformar gran parte de la reserva sino el total de la misma.

La responsabilidad de la administración fiduciaria de esos recursos se tiene que asumir como es debido, donde dicha responsabilidad es de resultado primor-dialmente, dada la garantía de la Nación respecto del pago de pensiones. El Gobierno, a través de los años tuvo la oportunidad de revisar las cuentas de dichos fondos, donde a su vez era y es el indicado para promover cambios reglamentarios, en caso de que las prestaciones prometidas desbordaran la capacidad de los activos para cubrirlas.

Desde la expedición del Decreto 3135 de 1968, hace 43.5 años, se ordenó hacer estudios actuariales tanto de la Caja de Previsión como del ICSS donde “Dicho estudio abarcará la situación financiera de cada en-tidad; el origen de sus recursos; el costo de las pres-taciones y servicios que atiende y la manera como se distribuyen o deban distribuirse entre ellos los gastos generales comunes; el origen de cada prestación, in-

3 Nota de pie de pagina copiada de la co-rrespondiente nota de pie de página inclui-da en la respuesta: “Plazo atado al Marco de Gasto de Mediano Plazo que permite a las autoridades económicas contar con la información contable requerida para la toma de decisiones de política macroeco-nómica respecto de los recursos a fondear durante este lapso de tiempo.”



dicando si ha sido creada por normas legales o establecida por acuerdos laborales o pactos contractuales de los beneficiarios; la comparación de las prestaciones; el monto nominal y real de las re-servas y la indicación de la manera como están invertidas; el cálcu-lo de los pasivos potenciales y los demás aspectos que la comisión o comisiones consideren necesario examinar para una completa información sobre los servicios económico-asistenciales del sector público y para la definición de una política sobre integración de las diferentes entidades y su posterior incorporación al Instituto Colombiano de Seguros Sociales sobre sanas bases financieras.” (Subrayado fuera de texto)

Respecto del principio de solidaridad intergeneracional, ese es un concepto que tuvo auge cuando las cohortes de las poblaciones se mantenían estables; desde hace muchos años, esto ya no funciona debido al fenómeno de envejecimiento de las poblaciones, que se espera se presente más rápido en los paises latinoamericanos que lo acaecido en los países del hemisferio norte, por lo cual, si las reservas no son suficientes le corresponde al Estado cubrir los déficits, por pagos de pensiones, que muy seguramente se van a presentar.

La Contraloría en su función de advertencia es reiterativa sobre la necesidad de conocer la realidad de los pasivos actuariales, ya que considera que mientras no se tenga el aforo real no se diseñarán planes de acción que enfrenten abiertamente el tema, sea cual fuere su gravedad. El problema existe y de su adecuada solución depen-derá la viabilidad financiera de nuestra sociedad, donde el hecho de aforar el pasivo y registrarlo no es lo que genera el escenario de inviabilidad; lo que generó la situación actual ha sido la inoperan-cia de las administraciones anteriores que no tuvieron la voluntad

política de hacer lo que tantas leyes y decretos ordenaron en los últimos 50 años.

Al respecto los organismos multilaterales, Banco Mundial y FMI, también son reiterativos en advertir sobre la necesidad imperiosa que tiene el país de controlar los riesgos crecientes en salud y pensiones, llegan-do a tal extremos que el FMI, llega a estimar los pasivos no fondeados en salud y pensio-nes en un 200% del PIB4, de acuerdo a su reporte PIN (Pu-

4 Staff expressed concern about the continued delays in developing a strategy to address significant con-tingent liabilities of the healthcare and pension systems.13 The authori-ties shared staff’s concern about the long-run viability of the healthcare and pension systems, but noted that reforming those systems required time to build a social consensus, and that more time was needed to prepa-re Colombian society to concentrate on this matter.13Unfunded liabilities from these systems are estimated to be in the order of 200 percent of GDP (in present value terms).



blic Information Notice) N° 11/96, bajo el titulo: “IMF Executive Board Concludes 2011 Article IV Consultation with Colombia”.

En ningún momento la Contraloría ha solicitado que se amortice la totalidad del cálculo actuarial. Otra cosa es que entre las tareas a adelantar se vuelva a la realidad, mutatis mutandis, lo que el Decreto 3135 de 1968 ordenaba que se hiciera. Mientras esto no se lleve a cabo, continuarán los riesgos ya advertidos.

En posterior advertencia, la CGR manifiesta al Ministerio de Hacienda la importancia de dife-renciar las obligaciones pensionales acumuladas por las instituciones públicas antes de la Ley 100 de 1993 y las generadas con posterioridad, las cuales fueron asumidas por alguno de los dos regímenes creados por dicha ley, con las excep-ciones contempladas en ella. En cambio, el cono-cimiento total de los pasivos pensionales adqui-ridos y acumulados por las instituciones públicas antes de la ley 100 y cuyo régimen de financia-ción nunca contempló (excepto para el ISS) la solidaridad intergeneracional es y seguirá siendo un tema de análisis y control desde nuestra mi-sión constitucional.

No podemos perder de vista que los ya pensiona-dos, antes de la Ley 100 de 1993, no fueron asu-midos por ninguno de los dos regímenes creados por dicha ley como tampoco los derechos adqui-ridos por los activos antes de su traslado a algu-no de los dos regímenes, siendo este derecho de los activos representado por un bono pensional, siempre a cargo de la institución empleadora, la cual debe pagarlo a la administradora para que el nuevo régimen asuma el derecho que ya habían acumulado en la institución. A este tipo de obli-gaciones se refiere la función de advertencia.

Es importante tener en cuenta que la ley le da a la Contraloría General de la República la po-sibilidad de adelantar una evaluación financiera aplicando el conjunto de buenas prácticas que se incorporan en las normas o estándares de acep-tación general (International Auditing Standars (lAS), con el propósito de emitir una opinión pro-fesional e independiente sobre la razonabilidad de los estados contables y financieros. Así mismo, las normas de auditoria han definido el principio

de fidelidad en la representación y lo explican así: “Los PCGA requieren que, cuando se trata de medirlo o registrarlo, la esencia económica de un hecho sea más importante que su forma legal”.

Es claro para la Contraloría que armonizar una norma internacional no es adoptarla, dado que la armonización implica que aunque no existan normas exactamente iguales en los distintos paí-ses, todas ellas deben apuntar al mismo objetivo. De otra parte, el Contador General de la Nación, respecto de la armonización, mencionó que: “la base del trabajo es el texto internacional, se rela-ciona la normatividad nacional, se identifican las diferencias y semejanzas, se sacan las conclusio-nes y recomendaciones, y se hacen las propuestas de modificación al PGCP”5.

Sin desconocer las gestiones realizadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la cuantificación del pasivo pensional aún falta camino por recorrer y se requiere de la gestión pertinente, como en el caso de algunos fondos de reserva para pensiones como lo fueron, en su momento, los casos del Seguro Social (hoy Col-pensiones), del Fondo de Pasivo Social de Fe-rrocarriles Nacionales de Colombia, del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, todos los cuales presentan a 31 de diciembre de 2010 cálculos actuariales de los años 2006, 2007 y 2008, respectivamente, cuando se sabe que este es un pasivo variable en función, entre otros, de los beneficiarios, del monto de las pensiones y de los parámetros técnicos.

En este sentido, resaltamos que algunas entida-des en liquidación están a la espera de la apro-bación, o al menos de un pronunciamiento por parte del Ministerio de Hacienda, respecto de la evaluación de su pasivo pensional. Sobre estos, la Contraloría ha señalado como resultado de sus procesos de control que las prórrogas en el cierre de las liquidaciones se debieron a que se pre-sentaron demoras en la aprobación del cálculo actuarial o en la normalización y conmutación pensional de las entidades financieras públicas en liquidación; tal es el caso del Banco Cafetero en

� Diapositiva �, presentación Ajuste a Estándares Interna-cionales de Contabilidad Pública, elaborada en 200� por la Contaduría General de la Nación.



Liquidación. Dichas situacio-nes fueron en parte generadas por las debilidades en el se-guimiento que realizó Fogafin a los procesos liquidatorios de los gerentes liquidadores, en lo relacionado con la calidad y oportunidad de la informa-ción que suministraban. Así, mismo se pusieron de presente las deficiencias en la diligencia y calidad en la gestión para la viabilidad financiera y aproba-ción de los respectivos cálculos actuariales por parte del MHCP, la normalización pensional por el Ministerio de la Protección Social y la conmutación a car-go del ISS.

La función de advertencia emi-tida por la Contraloría sobre el tema del pasivo pensional se-ñala la importancia que para el ente de fiscalización reviste el análisis y dimensionamien-to, por parte del Estado, para determinar las acciones que permitan una atención efectiva a su complejidad e impedir un impacto negativo sobre la sos-tenibilidad fiscal del país.

Por lo tanto, es necesario insis-tir en que se requiere el análisis y decisión sobre la necesidad de revelar los pasivos pensionales en forma real, sin estimacio-nes, más allá de los métodos de evaluación actuariales dis-ponibles y enseguida exigir un plan de acción, con una etapa de carácter legal y luego otra de carácter financiero. La legal con el fin de precisar su mar-co para frenar los excesos en otorgamientos de pensión, de tal forma que esta prestación tenga un costo determinado o determinable anticipadamente y su contabilización sea posible

y razonable. La etapa financiera tiene por objeto definir, pun-tualmente, las fuentes de fi-nanciación de esa deuda inter-generacional con un estimado cierto para su amortización.

Adicionado a lo anterior, es necesario recordar que la reve-lación del pasivo pensional co-rresponde a un tema estructu-ral, en el cual el Estado deberá definir sus políticas macroeco-nómicas, de tal forma que lo atienda eficientemente, con el consecuente tratamiento con-table técnico y legal mediato para salvar confusiones frente al registro del pasivo pensional y su estimación, en considera-ción a las afectaciones que a nivel contable y financiero tie-ne sobre los entes implicados y sobre la Nación en general.

Ahora bien, en lo que toca al adecuado reconocimiento, reve-lación y reexpresión de las obli-gaciones de la Nación, “…Las obligaciones pensionales de las entidades empleadoras del nivel nacional, deben cubrirse anual-mente y reflejar estrictamente en los saldos y movimientos de la contabilidad financiera patri-monial, amortizando la alícuota con reconocimiento patrimonial (afectando los activos netos) corrigiendo en cada ejercicio los rezagos que se presenten en esta materia.”

Con base en las anteriores con-sideraciones de orden legal y técnico, se hace necesario pre-cisar que el Decreto 4565 de 2010 estableció un nuevo pla-zo de amortización del cálculo actuarial, el cual fue acogido por la Contaduría General de la Nación para sus entidades

contables públicas emplea-doras a través del concepto 201110– 15854. indicándoles que: “el saldo faltante del pa-sivo pensional por provisionar, deberá amortizarse a partir de los estados financieros con cor-te a 31 de diciembre de 2010 hasta el año 2029, en forma lineal de acuerdo con la meto-dología definida en ese decreto, sin perjuicio de terminar dicha amortización antes de 2029”. (Subrayado nuestro)

Dado lo anterior, lo proceden-te para las entidades públicas empleadoras es tomar el saldo del pasivo pensional por amor-tizar a 31 de diciembre de 2010 para determinar su alícuota de amortización anual. Se consi-dera que este tema del pasivo por concepto de pensiones de jubilación, en las entidades em-pleadoras, trasciende el aspecto contable de registro donde ini-cialmente existen los siguientes puntos de reflexión:

1. Amortización lineal. Si bien está previsto que la amor-tización sea lineal, en la práctica la línea de amorti-zación es diferente en cada año debido a la naturaleza dinámica del pasivo pen-sional, que varía todos los años debido a los diferen-tes factores que los afectan, por ejemplo: valor actual de las pensiones de sus afilia-dos que se incrementan con la inflación, edad alcanzada de los beneficiarios y sus dependientes, entradas (si es el caso) y salidas de be-neficiarios por muerte, etc. En ese orden de ideas, la “alícuota” que se calcula al cierre de cada año solo tie-



ne vigencia para el año siguiente, lo cual evidencia la necesidad de que el cálculo actuarial sea elaborado sin falta anualmente para que así la nueva alícuota sea la apropiada para que la amortización sea la más suave posible año tras año y logre completarse en el plazo establecido.

2. Pasivos y patrimonio de los entes: ¿Qué valor del pasivo por pensiones está regis-trado en cada una de las entidades empleadoras? ¿Cómo se compara el patrimonio con el pasivo por pensiones? ¿Es viable el proceso, es decir el patrimonio aguanta o el gobierno si tiene los recursos para arbitrarlos? ¿La parte no amortizada, dónde y cómo queda registrada?

3. Amortización a 2029. El plazo previsto ya está corriendo y pretender amortizar el 100% del pasivo por pensiones de jubilación, al 2029, o sea en 17 años, es un reto bien complicado, cuando durante la vida laboral de los empleados, 30 años no se hizo. Por lo menos en el proyecto de presupuesto de la Nación para la vigencia del 2013 no está previsto ningún recurso para ello de acuerdo con la exposición de motivos, o sea que en dicho año no va a haber amortización del pasivo pensional lo que significa que el plazo para su amortización queda recortado en un año.

4. Fondeo de la “Alícuota”. ¿Está previsto cómo se realizará el fondeo de estos recursos? Debe quedar claro que los recursos se deben proveer físicamente, bien sea a través de un cargo al estado de resultados del ente en cuestión, afectando de pasada su patrimonio, o, si no se lo quiere afectar, mediante una transferencia del Gobierno para lo cual se debe dejar muy claro el proceso a seguir y donde las condiciones de modo, tiempo y lugar deben estar muy claras. Las alícuotas ya fon-deadas quedan respaldadas por los activos físicos del ente correspondiente o en un fondo fiduciario o en un patrimonio autónomo?¿Donde?

5. Independencia de los recursos arbitrados para amortizar los pasivos por pen-siones. Sería muy recomendable que en cada una de las entidades exista un manejo independiente de los recursos arbitrados para amortizar los pasivos por pensiones de jubilación con el fin de aislarlos del riesgo general de la entidad como ente jurídico, bien sea público o privado y como lo anotan en su respuesta que ya se practica en algunas de ellas.

6. Políticas de Inversión. Las obligaciones por concepto de pensiones de jubilación generan obligaciones de tracto sucesivo de largo pla-zo (20, 30 o más años), por lo cual es absolu-tamente necesario establecer una política de inversiones de los recursos amortizados que garanticen su cumplimiento, por ejemplo: el activo que se va a administrar tiene que tener un componente líquido muy alto, que debe ser definido por estudios sobre el tema, y no se debe utilizar en operaciones especulativas de corto plazo. Una vez se reciban sus even-tuales rendimientos financieros estos deben ser involucrados en los cálculos de las alí-cuotas futuras, con sus consecuencias favo-rables, o desfavorables en caso de pérdidas financieras.



7. Estabilidad de los entes empleadores. La rotación de entidades del orden nacional ha sido bastante dinámica, por decir lo menos, en los últimos cuarenta años. El Gobierno está permanentemente liquidando y creando entidades, sea cual fuere las razones que lo llevan a ello. Montar un plan de amortización de los pasivos ac-tuariales exige esfuerzos financieros importantes y a su vez dichos recursos, una vez apropiados, deben garantizar el pago de las me-sadas de los pensionados de dichas entidades. Salvo mejor opinión, una forma de garantizar la supervivencia de dichos recursos es por la vía de encargos fiduciarios, donde estos sean entregados en administración a entidades de reconocida solvencia técnica, admi-nistrativa y financiera. Este mecanismo tiene la ventaja, adicional a la transparencia financiera que genera, de que libra a las entidades de la tarea de administrarlos pudiendo así dedicarse a sus aspectos misionales para los cuales fueron creadas.

En fin, la respuesta del ministro y del contador genera muchos más interrogantes de los que responde y se puede entrever que en el Go-bierno falta mucho más análisis y profundidad para un manejo verda-deramente técnico y de calidad sobre el tema pensional, ya que es en extremo optimista pensar en el 2029 como meta para tener los pasivos amortizados al 100%. Naturalmente, forzar la situación hoy con un plazo corto para alargarlo dentro de unos años con la excusa de que se está exigiendo demasiado, también puede ser válido como método para lograr el máximo esfuerzo de los funcionarios.

La deuda pensional en los informes de ley de la CGR al Congreso de la República

En el informe presentado en 2012, al Congreso por la Contraloría General de la República, “Situación de las Finanzas del Estado6”, en el capítulo VIII, se realizó un análisis detallado sobre las pensiones en Colombia, el cual refleja la ejecución presupuestal de fuentes y usos de cada una de las entidades que conforman el sistema pensional.

“…De las cuentas de presupuesto se definieron los rubros de ingresos y gastos para calcular el resultado fiscal de la vigencia, de lo cual el sector de seguridad social presentó en 2011, un superávit de $5.448 mil millo-nes, medido por compromisos, que surgió del resultado positivo de las tres áreas que lo conforman: en pensiones ($5.183 mil millones), riesgos profesionales ($87 mil millones) y salud ($179 mil millones). Respecto de 2010, el resultado fiscal del sector tuvo un incremento en el monto del superávit, en un comportamiento observado tanto en la medición del resultado fiscal efectuado por pagos como por compromisos

En 2011 los ingresos totales del sector ascendieron a $49.795 mil millo-nes, mientras que en los gastos, por $44.346 mil millones, tal como se observa en el siguiente cuadro:

� Informe de ley Situación de las Finanzas del Estado



De los ingresos totales del sector en 2011, en el ISS se concentró el 31%, en Fosyga el 14%, en FOPEP el 10% y en FONPET el 11%. De estos, respecto de 2010, el ISS mantuvo su participa-ción, Fosyga y FOPEP la disminuyeron en un punto porcentual (-1%) el primero y en dos pun-tos porcentuales el segundo (-2%) y el FONPET creció en un punto porcentual (3%).

El ISS reportó ingresos por $15.276 mil millones, de los cuales el 43% fueron transferidos por la Nación, el 28% recaudado de los aportes de sus afiliados, el 20% de devolución de aportes y el 1% correspondió a rendimientos financieros.

De los ingresos reportados por el FONPET, que ascendieron a $5.928 mil millones, el 66% corres-pondió a ingresos del orden nacional y territorial, el 4% a recursos del Tesoro Nacional y el 30% obedecieron a rendimientos financieros. Respecto de 2010 se presentó un incremento en sus ingre-sos, al registrar una variación del 44,1%.

De los gastos totales, en 2011, dentro de los de mayor participación, el ISS concentró una pro-porción del 35%, el Fosyga del 15% y el FOPEP del 12%. Respecto de 2010, el ISS incrementó su participación en el 3%, el Fosyga y FOPEP la disminuyeron en 5% y 2% respectivamente y el FONPET que dobló el monto de pagos destinado a pensiones, al pasar de $290 mil millones a $419 mil millones, representó el 0,3% de los gastos totales en 2011.

El ISS destinó de su presupuesto de gastos el 98,5% para el pago de pensiones ($15.219 mil millones por compromisos) y el Fosyga utilizó sus recursos para la cobertura de sus actividades de-terminadas en las subcuentas de compensación, solidaridad, enfermedades catastróficas y acci-

dentes de tránsito; y promoción y prevención, a las cuales destinó $6.282 mil millones.

El resultado obtenido en 2011 obedeció al área de pensiones y, en particular, al FONPET, el Fon-do de Garantía de Pensión Mínima de las AFP y el Fosyga, que tuvieron un resultado positivo. El superávit de FONPET de $5.230 mil millones en 2011 superó al obtenido en 2010 ($3.824 mil mi-llones), el Fondo de Garantía de Pensión Mínima con un superávit de $694 mil millones en 2011, cayo frente al de 2010 ($1.558 mil millones) y el Fosyga que registró $473 mil millones en 2011, superó el resultado negativo obtenido en 2010 de $1.629 mil millones.

Al área de pensiones, que respecto de las fuentes totales del sector de seguridad social correspon-dió al 63,5% en 2011 (62,3% en 2010), pertenece un grupo de fondos y entidades encargados de su administración desde diferentes modalidades de manejo institucional y, entre ellos, el ISS (con-formado por pensiones y gestión general), Ca-precom, FOMAG, Caja de Previsión de la Policía (CASUR), Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (FF.MM.), Fondo de Previsión del Congreso, Fon-do Pasivo de Ferrocarriles, Fondo de Solidaridad Pensional, Fondo de Pensiones Públicas del ni-vel Nacional (FOPEP), Patrimonio Autónomo de Telecom, Fondo de Pensiones Territoriales (FON-PET), Patrimonio Autónomo de Ecopetrol, Fondo de Garantía pensión mínima privada y pensiones de otras instituciones con recursos GNC.

Estas entidades pueden clasificarse entre aque-llas cuya función es netamente de pagadores y las que, si bien destinan recursos al pago de las mesadas, están generando ahorro. De esta clasifi-cación, en 2011 las primeras conformaron el 80% (inferior en -1 punto porcentual, respecto de

Sector de Seguridad SocialCuadro 5.1

Sector Ingresos Participación Gastos Participación Resultado Fiscal

Salud $ 9,621 19.2% $ 9,442 19.8% $ 179

Pensión $ 39,429 79.3% $ 34,247 78.7% $ 5,182

ARP $ 745 1.5% $ 658 1.5% $ 87

Total $ 49,975 100.0% $ 44,795 100.0% $ 5,448 Fuente: Informes de Ley CGR.



2010) y los segundos el 20% de las fuentes de recursos destinados a pensiones (superior en un punto porcentual respecto de 2010).

Balance fiscal de pensiones

Para 2011, el área de pensiones presentó un superávit de $5.183 mil millones (1,0% del PIB) por compromisos, que fue inferior al obtenido en 2010 por $6.406 mil millones. Su monto se originó en unos ingresos que ascendieron a $39.429 mil millones y unos gastos de $34.247 mil millones. Los primeros provinieron de in-gresos corrientes relacionados con los recaudos efectuados por los fondos, los aportes del Gobierno, recursos para pagar las pensiones públicas y transferencias para cubrir las pensiones privada y de las cotizaciones de los afiliados al sistema de prima media. Los restan-tes recursos provinieron de ingresos de capital, relacionados con los rendimientos financieros.

Fuentes para el pago de pensiones

En el área de pensiones, las fuentes ascendieron a $41.097 mil millones en 2011, de las cuales $8.266 mil millones provinieron de los fondos de pensiones y patrimonios autónomos (FONPET, FSP, P.A. Telecom, P.A. de Ecopetrol y Fondo de Garantía de Pensión Mínima) que en la actualidad generan ahorro, cuyos recursos co-rrespondieron a fuentes específicas; el FONPET que administra los recursos de las pensiones territoriales ($5.928 mil millones recau-dados de fuentes nacionales y territoriales), el Fondo de Garantía de Pensión Mínima ($804 mil millones), el P.A. de Ecopetrol ($767 mil millones de los rendimientos financieros de las reservas acumu-ladas en el patrimonio autónomo) y P.A. Telecom ($74 mil millones corresponde al valor neto descontado el monto de las pensiones).

Las fuentes de recursos para el pago de los actuales pensiona-dos tuvieron su origen en las transferencias del Gobierno. De tal manera, El FOPEP recibió $5.168 mil millones, las otras instituciones pagadoras de pen-siones y bonos con recursos del Gobierno ($2.382 mil millones) y las fuerzas militares, el Con-greso y los ferrocarriles, que tu-vieron como principal compo-nente el Presupuesto General de la Nación, le fueron transferidos $4.041,0 mil millones. Al igual que al ISS, cuyas fuentes fueron de $ 16.351 mil millones, recibió transferencias del Gobierno por $6.578,8 mil millones y recaudó por ingresos de capital $3.896,3 mil millones.

Las fuentes recaudadas en el área de pensiones se utiliza-ron en el pago de las mesadas y asignaciones de retiro, tan-to del sector público como de transferencias para el pago de las pensiones del sector priva-do a cargo del Gobierno; y en la generación de ahorro para el



pago de pensiones de grupos específicos con el fin de tener un respaldo financiero para los trabajadores a los que les quedaron reconocidos derechos de pensión espe-ciales antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

El crecimiento registrado por el Fondo de Solidaridad Pensional obedeció a la varia-ción de los aportes diferenciales, que en 2011 ascendieron a $43,3 mil millones con un crecimiento del 20,1% respecto del año anterior; y de los rendimientos financieros por $188,4 mil millones, con un incremento del 15,3%.

La mayor recaudación del FONPET obedeció al crecimiento de los recursos provenien-tes del Sistema General de Participaciones por $1.411 mil millones (115,8%) y de las regalías por $1.358 mil millones (52,0%). En el FOMAG, la variación en los ingresos obedeció a la reestructuración de la distribución de ingreso del fondo que cada año establecen para asumir los gastos de pensiones, cesantías y salud (para 2011 se des-tinaron a prestaciones económicas de pensiones y cesantías el 80% y para salud el 20% en promedio)

Aplicación de los recursos de pensiones

De los gastos totales, el 70,4% se destinó a transferencias de pensiones y seguridad social, de los cuales el ISS utilizó $15.082 mil millones para pagar 975.201 pensiona-dos (con un crecimiento de 50.512 personas respecto del año anterior) y el FOPEP que utilizó $5.168 mil millones para cubrir las mesadas de 260.993 pensionados (2.940 personas menos que el año anterior). El FOMAG destinó $3.226 mil millones para cubrir las mesadas de 123.960 personas y para la Fuerza Pública se gastaron $2.949 mil millones (Fuerzas Militares con 35.000 asignaciones de retiro y en Policía con 76.583 asignaciones de retiro)

Con relación a los gastos, estos crecieron en 9,8% respecto de 2010. Dentro de es-tos, el Fondo del Magisterio presentó una variación del 14,11%, el ISS del 12,46% y las asignaciones de retiro de las fuerzas públicas (Policía y militares) tuvieron un crecimiento del 13,0%, el FONPET con una variación del 44,11% y del Patrimonio Autónomo de Ecopetrol con el 7,61%....”

Problemática del pasivo pensional

En materia del reconocimiento de la obligación pensional, y en la misma línea de subestimación que se ha registrado reiteradamente por la CGR, conviene destacar que el gobierno nacional abordó el tema mediante la expedición del Decreto 4565 del 7 de diciembre de 2010, sin reglamentar en su reconocimiento y revelación contable por la Contaduría General de la Nación y en consecuencia con una implementación práctica “acogida en la doctrina contable7”.

“….Con lo allí dispuesto, se difiere una vez más el reconocimiento e incorporación del efecto patrimonial derivado del rezago observado reiteradamente por la CGR del pasivo amortizado correspondiente a los 16 años precedentes (desde 1994) y que en la vigencia 2010 alcanzó el monto de $46.866,7 miles de millones, resultante de contrastar el monto de provisión mínima para pensiones que debían tener las entida-

� Página 10� del informe de “Situación Financiera y de Resultados del nivel nacional a 31 de diciembre de 2011”.



des del nivel nacional obligadas como patronos por normas legales o contractuales a reconocer y pagar pensiones de jubilación y/o a emitir bonos y/o títulos pensionales y el que efectivamente re-gistraron en este esquema diferido “sui generis” para el reconocimiento contable de obligaciones.

De esta manera, antes que incorporarlo de in-mediato al balance, la obligación pensional no amortizada durante los primeros 17 años, se agregó una vez más con el pasivo pensional por amortizar de los siguientes 13 años hasta 2024, se refrescó su estudio actuarial y el valor resul-tante por $86.998,9 miles de millones, se volvió a diferir en alícuotas anuales recalculadas ahora hasta 2029 de $4.349,9 miles de millones, cuan-do venían siendo de $5.183 miles de millones y debían terminar en 2024.

En este orden de ideas, para la vigencia 2011, tenemos:

(i) El aumento del rezago en el valor efectiva-mente amortizado que, paradójicamente, no se refleja en los estados financieros por cuenta del efecto neto derivado del cambio de metodología para la actualización del cálculo actuarial que fi-nalmente y en la práctica amplía cinco años el reconocimiento diferido de la amortización que debía terminar en 2024 y la extiende hasta 2029 y baja la base de la obligación pensional pen-diente hasta el valor del saldo existente en 2009, señalando que en el saldo se disminuye el valor pendiente y en el flujo, con la alícuota registra-da en 2011 se estaría cumpliendo marginalmente por $1.540,8 miles de millones.

(ii) Frente al proceso de consolidación, y a par-tir de la información utilizada en dicho pro-ceso que fue suministrada oficialmente a esta comisión de auditoría, se evidencia una dismi-nución en el valor del cálculo actuarial del pa-sivo estimado de $27.783,4 miles de millones entre las vigencias 2010 y 2011, para ubicarse en $127.696,9 miles de millones, en un hecho que resulta paradójico, puesto que del ajuste de la metodología para el cálculo actuarial que se aplica a partir de la vigencia 2011, se espera-ba un mayor valor resultante, como se advierte desde la misma parte motiva del Decreto 4565 del 7 de diciembre de 2010.

(iii) Como explicación posterior, la CGN comenta que tal hecho se presenta como consecuen-cia de una reclasificación en los conceptos utilizados para el caso de Cajanal, cuya entidad utilizó durante el primer tri-mestre de la vigencia 2011 los conceptos del catálogo general de cuentas habilitados para las entidades empleadoras, mien-tras que durante el segundo tri-mestre y tercer trimestre utilizó los habilitados para el régimen de prima media, que en las vi-gencias anteriores no utilizaba debiendo hacerlo, pero que finalmente, en el último tri-mestre de 2011 deja de utilizar por el traslado de la obligación pensional a la Unidad de Ges-tión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP).

(iv) Conviene señalar que las cifras de la hoja de trabajo del proceso de consolidación su-ministrado a la comisión de auditoría no incorporan las re-gistros de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Pa-rafiscales (UGPP) en su condi-ción de entidad responsable de administración de la nómina de pensionados de Cajanal E.I.C.E. en liquidación a partir del mes de diciembre de 2011, con lo cual, como se indicó, esta enti-dad efectuó los registros hasta noviembre y en diciembre los retiró de sus cuentas sin que los retomara la UGPP.

No obstante, llama la atención que en el informe de Situación Financiera y de Resultados del nivel nacional, a 31 de diciem-bre de 2011, radicado por el Contador General de la Nación, sí contemplan tales sumas, evi-denciando el cargue ad-hoc de



tales magnitudes una vez culminado el proceso de consolidación en distintas subcuentas del pasivo estimado de pensiones, cuya suma neta es de $6.867,1 miles de millones con contrapartida en el patri-monio, sin lo cual el pasivo estaría subestimado y en consecuencia el patrimonio sobreestimado, así:

Subcuentas del pasivo estimado de pensionesCuadro 5.2

Código Cuenta Descripción Registro ad-hoc CGN

2.7.20 Provisión para pensiones 6,867,091,000

2.7.20.03 Cálculo actuarial de pensiones actuales 12,412,899,883

2.7.20.04 Pensiones actuales por amortizar (DB) -5,545,808,918

2.7.20.05 Cálculo actuarial defuturas pensiones 35

2.7.20.06 Futuras pensiones por amortizar (DB) -

2.7.20.09 Asegurador - cálculo actuarial de pensiones actuales 71,555,108,523

2.7.20.10 Asegurador - pensiones actuales por amortizar (DB) -71,555,108,523

En estas condiciones y circunstancias, se establece que el monto de $46.866,7 miles de millones definido como rezago de amortización, se redefine junto con el valor pendiente de amortizar en cabeza de en-tidades empleadoras por $72.557 miles de millones para reestructurar la obligación pensional, pasando de un reconocimiento diferido al que le faltaban 13 años a otro al que le faltan 18 años, hasta el 2029, por valor de $119.424,1 miles de millones.

Estas cifras de las empresas deben disminuirse, tanto en el cálculo actuarial como en la porción por amortizar en $32.425,3 miles de millones de la obligación pensional, correspondiente a la reclasifica-ción del patrimonio autónomo de pensiones de Cajanal, presentando finalmente una renovada estimación de la obligación pensional de las entidades empleadoras por $86.998,9 miles de millones.

Ahora bien, y ya en estas nuevas condiciones, durante la vigencia 2011 se presenta un hallazgo de $1.540,8 miles de millones, que se obtie-nen del efecto neto derivado de:

(i) El cambio de reglas de estimación de la alícuota, según lo dispuesto en el Decreto 4565 de 2010.

(ii) La redefinición de la base, considerando la proporción entre lo amortizado hasta 2009 y el cálculo actuarial a 2010 con las nuevas tablas de mortalidad.

(iii) Admitiendo la ampliación de tiempo a diferir en cinco años, y;

(iv) La reclasificación en el manejo de subcuentas del patrimonio de pensiones de Cajanal de empleadoras a las de fondos de reservas (ré-gimen de prima media).

Fuente: UGPP.



De esta manera, si bien se da una solución contable, se advierte una diferencia entre la nueva alícuota calculada de $4.349,9 miles de mi-llones y la real implícita de $2.809,1 miles de millones, dado el valor amortizado durante la vigencia 2011 resultante de contrastar el valor amortizado acumulado de $38.865,2 miles de millones, debiendo ser de $40.406 miles de millones, según se aprecia en el siguiente cua-dro lo que en la práctica significa remontarnos a 1994, cuando de tener que reconocer la obligación pensional en su totalidad, 17 años después se ha amortizado por parte de las entidades empleadoras el 44,67%, mientras que para los restantes $86,998,9 miles de millones pendientes de reconocimiento, se estableció un plazo de 18 años para la incorporación de su efecto patrimonial en el balance general del nivel nacional, difiriéndolo anualmente en alícuotas de $4.349,9 miles de millones.

Valor amortizado por alícuota por añoCuadro 5.3

Amort.2009 Amort.2009 Amort.2010 Amort.2010

(Cifras en millones de pesos) con Cajanal sin Cajanal con Cajanal sin Cajanal

Valor Amortizado 34,555.1 34,555.1 36,056.1 36,056.1

Cálculo Actuarial 155480.2 123,055.0 155,480.2 123,055.0

PAR(0) 22.22% 28.08% 23.19% 29.30%

1 PAR(0) 77.78% 71.92% 76.81% 70.70%

Porcentaje de Amortización Lineal Anual (1

PAR(0))/20*100

3.89% 3.60% 3.84% 3.53%

Valor por Amortizar 120925.2 88,499.9 119,424.1 86,998.9

Alícuota por Año 6046.3 4,425,0 5,971.2 4,349.9

Valor mínimo a amortizar a 2011 40,406.0

Valor Amortizado a 2011 38,865.2

Hallazgo por Rezago en Alícuota 2011 1,540.8

Hallazgos más representativos en materia de pasivo pensional en la Auditoria al Balance de la vigencia 2011

En las auditorías realizadas por la Contralaría Delegada para el sector Social en el 2011, podemos resaltar los siguientes hallazgos:

Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) E.I.C.E. en liquidación

La provisión para pensiones presentó subestimación en $75.607.900 millones debido al no reconocimiento, registro, revelación, actualiza-ción del pasivo pensional estimado con la periodicidad que exige la normatividad vigente, con efecto en el patrimonio de entidades en procesos especiales en igual cuantía.

Elaboración CGR.



La cuenta “Pasivos estimados-provisión para pensiones” se encontró subestimada en $439.790,6 millones, en razón a que se identificó el no registro de la amortización del pasivo pensional en el balance del fondo de reserva pensión vejez, que afectó el costo de la cuenta “operación y servicios - administración del sistema general de pensio-nes” por $439.790,6 millones. Igualmente, la cuenta “ingresos - aportes estatales” se subestimó en $402.480,7 millones, con efecto en la de “pasivos estimados - provisión para pensiones” por el mismo valor, debido a que no se reconoció tanto el pasivo real correspondiente al registro de la nómina de pensionados para el periodo diciembre de 2011, como aquellas obligaciones originadas en circunstancias que son ciertas y que son actuación por cuenta de terceros (FOPEP).

Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG)

La cuenta “Pasivos estimados - provisión para pensiones” presentó incertidumbre por $60.102.277 millones, debido a que dicho valor no fue modificado desde 2009 y, en su momento, fue actualizado teniendo en cuenta el IPC. Según concepto de la Contaduría General de la Nación se concluyó que el Fomag es un fondo de reserva, y por lo tanto, debe cumplir con el procedimiento contable para el reconocimiento y revelación del pasivo pensional, de la reserva financiera que la sustenta y de los gastos relacionados del manual de procedimientos del régimen de contabilidad pública, con efecto en el patrimonio - resultados del ejercicio en igual cuantía.

Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR)

La provisión para pensiones se subestimó en $1.789.797,5 millones, debido a que la entidad no registró el valor de las asignaciones de retiro exigibles en un período no mayor de un año, según lo presupuestado para la vigencia 2012, con efecto en admi-nistración del Sistema General de Pensiones, que se subestimó en la misma cuantía.

Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL)

La cuenta “Administración del Sistema General de Pensiones” se encontró subestima-da en $1.471.928 millones, en razón de que no se efectuó el registro contable de la provisión de la porción corriente por amortizar, de acuerdo con lo establecido por la Contaduría General de la Nación (CGN), con efecto en provisión para pensiones que se subestimó en el mismo valor……”

Análisis del presupuesto vigencia fiscal 2013

El rubro del presupuesto dedicado al tema pensional es muy significativo

En efecto, del texto de introducción de la exposición de motivos se han extraído va-rios apartes que nos pueden dar una idea de los supuestos que tenían en mente en su momento quienes elaboraron el presupuesto en lo correspondiente a pensiones de jubilación.

Sostenibilidad fiscal, una de las directrices

Al respecto, en la exposición de motivos se lee: “Hay tres grandes frentes que atender para preservar una situación fiscal sostenible: el primero, y más obvio, la consecu-



ción de recursos; el segundo, la disciplina en el gasto, y el tercero, la calidad de éste. Preservar la sostenibilidad fiscal requiere que los tres com-ponentes vayan de la mano. Esto debe ser una prioridad para cualquier país puesto que una sana situación fiscal es lo que permite que una sociedad pueda cumplir, como en el caso nues-tro, con la obligación de defender los derechos fundamentales de los ciudadanos. Sin un flujo sostenible de recursos, el cumplimiento de esa obligación sería una tarea muy difícil. Por eso, entre otras acciones, promovimos en el Congreso una reforma constitucional, para que el criterio de sostenibilidad fiscal sea considerado en todas las acciones del Estado; en los fallos de la justi-cia, en las leyes que aprueba el Congreso, en las decisiones del Ejecutivo.

…El presupuesto de 2013 se enmarca en una sen-da sostenible de gasto. Con el proyecto de pre-

8 El Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máxi-mas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal. En ningún caso se afectará el núcleo esencial de los derechos fundamentales.

supuesto que presentamos a la consideración del Congreso y a la evaluación pública, se mantiene el principio de responsabilidad fiscal y está estruc-turado como una herramienta de gestión pública para resistir los embates de la crisis que afecta a los países europeos y el lento crecimiento de la eco-nomía estadounidense. Es nuestro objetivo frenar el gasto improductivo y las fallas en el servicio que se transforman en huecos fiscales cada vez que las decisiones de los jueces y de las altas cortes conde-nan a la Nación.”

Por el texto pareciera ser que con el presupuesto se pretende estar dispuestos a enfrentar las de-cisiones judiciales de acuerdo con lo previsto en el Acto Legislativo 03 de 20118 y ésta sería una de las razones para que el crecimiento del gasto en pensiones no sea más alto como se verá más adelante. Sin embargo, los pagos ordenados por decisiones judiciales son más altos. Veamos:

Composición Presupuesto General de la Nación 2012-2013 Cuadro 5.4

Concepto

Proyecto Variación Porcentaje

Porcentual PIB

2012 2013 13/12 2012 2013

(1) (2) (3)=(2/1) (4) (5)

Funcionamiento 89,879 97,810 8.8 13.5 13.6

Gastos de personal 18,895 20,462 8.3 2.8 2.8

Gastos generales 6,299 6,432 2.1 0.9 0.9

Transferencias 63,070 69,321 9.9 9.5 9.6

SGP 26,000 28,242 8.6 3.9 3.9

Pago de mesadas pensionales sin SGP 22,905 24,881 8.6 3.4 3.5

Universidades sin pensiones 2,118 2,194 3.6 0.3 0.3

Fondo prestaciones magisterio sin pensiones 2,337 2,569 9.9 0.4 0.4

Fonpet 207 213 3 0 0

Resto de transferencias 9,503 11,221 18.1 1.4 1.6

Operación comercial 1,615 1,594 -1.3 0.2 0.2

Deuda 38,715 46,967 21.3 5.8 6.5

Inversión 36,808 40,748 10.7 5.5 5.7

Total 165,402 185,525 12.2 24.9 25.7

Total sin deuda 126,687 138,558 9.4 19.1 19.2

Fuente: MHCP.



De las cifras anteriores pareciera que el crecimiento proyectado en pensiones es muy tímido, habida cuenta de los fallos pendientes en la rama jurisdiccional. Las cifras del FONPET muestran una evolución bastante modesta, manteniendo su comparativo frente al PIB y a lo que aún falta por fondear. Las directrices usadas son como sigue y se contempla en el proyecto de presupuesto:

“El costo de las pensiones del año anterior ajustadas con el IPC más el crecimiento vegetativo estimado, así:

• El ISS con base en la estimación de los actuarios de la empresa;

• El Fondo Nacional del Magisterio con IPC pasado más 8% anual de crecimiento vegetativo promedio;

• FOPEP-Cajanal con IPC pasado, ajustado con estimativo de reduc-ción gradual de pensionados;

• Pensiones del sector Defensa ajustadas con el IPC pasado, más 6% anual de crecimiento vegetativo promedio. Las asignaciones de retiro están ajustadas con IPC causado más 7% de crecimiento vegetativo esperado. En el caso de las asignaciones de retiro, el crecimiento está determinado por el principio de oscilación; sin embargo, se proyecta con IPC porque éste es el crecimiento espera-do de los salarios del personal activo;

• Resto de pensiones con IPC pasado más 4,3% anual de crecimiento vegetativo estimado”

La gran duda en este punto es saber a que llaman crecimiento vegeta-tivo, ya que las personas que están cumpliendo requisitos mínimos de jubilación son bastante numerosas y su número es creciente y, dado el envejecimiento de la población, el número de los ya pensionados no decrece, por lo cual los valores adicionales a pagar por concepto de nuevas pensiones tiende a crecer y los pagos por las ya concedidas tienden a aumentar, o sea, en conjunto, los gastos por pago de pen-siones no tienen nada que se asemeje a un crecimiento vegetativo. En el caso específico del ISS y Cajanal la situación es incierta, hasta no conocer cálculos actuariales.

Continúa el presupuesto presentado al H Congreso:

“Transferencias para pensiones. En una perspectiva de largo plazo, el tema pensional continúa siendo de suma importancia por el efec-to que el pasivo pensional tiene sobre las finanzas públicas. En este proyecto de presupuesto, el tema mantiene su relevancia. Para 2013, el presupuesto general de la Nación destinará $24,9 billones para fi-nanciar gastos relacionados con lo pensional, tanto con aportes de la Nación ($24.3 billones) como con recursos propios de las entidades ($0,6 mm), lo que significa un aumento de 8,4% frente al año 2012. El total de recursos destinado al pago de mesadas pensionales financiado



con aportes de la Nación equivale a un aumento del 7,7%, es decir, $1,7 billones más respecto a 2012.

En el presupuesto de la Nación para 2013 se incluyen $8,6 billones que corresponden a transferencias destinadas al Instituto de Seguros Sociales para el pago de las pensio-nes a su cargo y las de los ex funcionarios del negocio de salud del ISS, y $6,7 billones para el pago de pensiones a través del Fondo de Pensiones Públicas.

El Instituto de Seguros Sociales obtendrá en 2013 ingresos por $8,6 billones, pro-venientes de cotizaciones, devolución de aportes y otros ingresos de los fondos de pensiones, que, frente a unas necesidades de $18,8 billones, implica un déficit de $10,2 billones. Esta es la suma que deberá financiarse en 2013 mediante aportes de la Nación con recursos de su presupuesto ($8.6 billones) y rezago vigencia 2012 ($1,6 billones). (Subrayado nuestro)

Apropiaciones para conceptos asociados a pensiones PGN 2012-2013Cuadro 5.5

Concepto/sector

VariaciónVariación Variación Participación

Porcentual

Porcentaje

Porcentual Porcentual PIB

2012 2013 13/12 2012 2013 2012 2013

(1) (2) (3)=(2/1) (4) (5) (6) (7)

PENSIONES NACION 22,491 24,281 8 98.2 97.6 3.7 3.7

Pensiones sin ISS 14,612 15,674 7.3 63.8 63 2.4 2.4

TRABAJO 6,774 6,950 2.6 29.6 27.9 1.1 1

DEFENSA Y POLICIA 3,886 4,417 13.7 17.0 17.8 0.6 0.7

EDUCACION 2,430 2,628 8.2 10.6 10.6 0.4 0.4

HACIENDA 926 1,048 13.2 4.0 4.2 0.2 0.2

SALUD Y PROTECCION SCL 442 471 6.4 1.9 1.9 0.1 0.1

AGROPECUARIO 49 51 3.8 0.2 0.2 0 0

COMERCIO, INDUSTRIA, 68 72 6.4 0.3 0.3 0 0

RESTO DE SECTORES 36 37 2.3 0.2 0.1 0 0

Pensiones ISS 7,879 8,607 9.2 34.4 34.6 1.3 1.3

PENSIONES ESTAPUBLICOS 414 600 45.1 1.8 2.4 0.1 0.1

TOTAL PENSIONES PGN 22,905 24,881 8.6 100 100 3.7 3.7

En la explicación de cómo se componen los rubros que financian el gasto en el ISS, queda clarísimo cómo la hipótesis de la solidaridad inter-generacional ha dejado de funcionar, ya que por cada pensionado se estima que hay 4 trabajadores activos pendiente de cumplir requisitos, y a pesar de eso, las cotizaciones de los activos, los cuales representan el 80% de los afiliados al ISS, no cubren ni el 50% del gasto de los pensionados del mismo, los cuales ascienden al 20% de sus afiliados.

“• Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM). Es una cuenta especial de la Nación, cuyos recursos se destinan a cubrir las prestaciones sociales del

Fuente: MHCP.



personal docente (pensiones, cesantías y salud). Para 2013, el pre-supuesto del FNPSM asciende a $4.973 mm, suma que representa un incremento del 9,3% frente al presupuesto previsto para 2012. Su destinación será la siguiente: para pago de pensiones ($3.643 mm), para salud ($909 mm) y para cesantías ($422 mm), obliga-ciones que se financian con diferentes fuentes como se observa en el cuadro siguiente:

Transferencias FNPSM 2012-2013Cuadro 5.6

Concepto

2012 2013 Variación

Aporte

Nacion

Renta

Parafiscal

Fondo

EspecialTotal

Aporte

Nacion

Renta

Parafiscal

Fondo

EspecialTotal

Porcentual

13/12

(1) (2) (3) (4)=(1 a 3)

(5)

(5) (6) (7) (8)=

(5 a 7)

(9)=(8/4)

Salud 382 456 838 415 493 909 8.4

Pensiones 2,214 578 515 3,307 2,404 693 546 3,643 10.2

Cesantías Parciales 405 - 405 422 422 4

TOTAL 3,001 1,034 515 4,551 3,241 1,186 546 4,973 9.3

En este orden de ideas, el rubro de “Pensiones” es el de mayor cre-cimiento, donde los aportes apenas cubren cerca del 20% del gasto en pensiones. Adicionalmente, en la elaboración del presupuesto, contrasta la posición sobre el proyectado crecimiento del PIB del 2013, con lo que parece ser un consenso sobre el comportamiento de las economías en el 2013: China, India y Brasil, son mercados sobre los cuales se esperan señales de desaceleración económica.

Fuente: MHCP.



Necesidad

El objetivo de dicho Fondo sería la clarificación de las fuentes de financiación de las pensiones de regímenes especiales. Algunas razones que sustentarían la creación del fondo especial que asuma la financiación de pensiones sin soporte en las aportaciones (funcionarios del Estado: rama judicial, magisterio, congreso, ministerios, etc.)

La alta litigiosidad que afecta el sistema pensional colombiano en la actualidad, tiene entre sus fundamentos principales, la extensión de la vigencia de la multiplicidad de regímenes que se aprobaron para los diferentes funcionarios del Estado, regímenes que se entendían eliminados por la Ley 100 de 1993 y por el Acto Legislativo 01 de 2005, a los trabajadores beneficiarios de la transición.

Así, a través de diferentes pronunciamientos judiciales, se continúa prolongan-do la existencia de los mencionados regímenes especiales que habilitan no solo la edad, el tiempo de servicio, el monto de pensión, sino también del ingreso base de liquidación (IBL).

Diversas razones sirvieron de fundamento para asignar un régimen pensional tan ge-neroso a los funcionarios de la rama judicial, una de las más importantes fue la de que hasta antes de la reforma constitucional de 1991, los jueces y funcionarios de la rama estuvieron muy mal remunerados y los gobiernos que no asumieron la responsabilidad de fijar una política salarial que remunerara adecuadamente a los encargados de admi-nistrar justicia, decidieron hacerlo por medio de las prestaciones y jubilaciones, es decir, a cambio de política salarial se concedieron pensiones generosas al retiro, obviamente sin soporte en las contribuciones ni en la existencia de cálculos actuariales.

Otra situación que agravó este panorama fue la de que el propio Estado empleador no realizaba las aportaciones que le correspondían como empleador y hasta antes de la

de un fondo de financiaciónde pensiones de regímenes especiales




Sistema pensional colombiano

ley 100 de 1993, las cotizaciones que solo llegaban al 8%, se destinaban a financiar los seguros de cor-to plazo, es decir, enfermedad general y maternidad (EGM), sin fondear las reservas para las prestaciones de largo plazo, invalidez, vejez y sobrevivencia (IVS), puesto que el Estado empleador entendía que las debía asumir de su propio presupuesto.

Nunca se construyeron historias laborales de los funcionarios del Estado, entre otras razones, porque las aportaciones de las entidades públicas no se realizaban a la cuenta de cada trabajador sino que se trasladaba a la Caja Nacional el por-centaje establecido como cotización deducido de la totalidad de la nómina de cada institución.

El fondo especial que cuantifique el valor de los reconocimientos por encima de las aportacio-nes que los funcionarios del Estado realizaron se debería asignar al presupuesto de la entidad a la que corresponda, puesto que el origen de estos beneficios no se encuentran en la configuración del sistema de seguridad social, ni en las apor-taciones y cotizaciones de los trabajadores, sino en las reivindicaciones laborales y salariales o las asignaciones especiales que el Estado concedió a cada grupo de funcionarios cobijados por estos regímenes especiales.

El origen del Decreto 546 del 71 fue el fruto de la negociación de un cese de actividades de los funcionarios de la rama judicial por sus re-clamaciones laborales. Lo lógico hubiera sido que una vez se mejoraron los salarios y prestaciones de los empleados de la rama se hubiera derogado el Decreto 546 de 1971, que tenía su fundamento en la mejora de las condiciones laborales de los empleados de la rama judicial y que hoy es el ori-gen de diversas interpretaciones por parte de los operadores de justicia, en razón a que se aplica como derecho a los funcionarios que se encuen-tran cobijados por el régimen de transición.

Paralelamente, se podría analizar el origen del régimen exceptuado del magisterio, que en su momento obedeció a la política de amplia-ción de cobertura educativa, para atraer a los educadores a todo el territorio nacional y al man-tenimiento en sus cargos, se ofrecieron ventajas salariales a los maestros como el quinquenio, el decenio y una pensión generosa al retiro.

En buena hora se declaró inconstitucional el proyecto de ley 114 de 2009 Senado, 296 de 2010 Cámara “por medio del cual se interpreta por vía de autoridad legislativa el artículo 15, numeral 2, literal A de la Ley 91 de 1989”, que generalizaba la pensión gracia.

A través de esta norma se pretendía conceder pensión de jubilación (pensión gracia) a maestros contratados por la Nación vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980. La norma, cobijaría a un grupo de casi dos mil maestros y le costaría a la Nación 1.8 billones de pesos, cursó su trámite en el Congreso en el cual fue aprobado, no obstante, fue objetado por el Presidente de la República por motivos de inconstitucionalidad.

Las razones de inconstitucionalidad señaladas por el gobierno nacional, en términos generales, fueron las siguientes1:

1. El proyecto no tiene un carácter interpretativo sino modificatorio de normas anteriores y por lo tanto, vulneraría el artículo 150, numeral 1º, de la Constitución.

2. El proyecto de ley objetado solo podría haberse tramitado y aprobado por iniciativa del Gobier-no nacional, por lo cual el trámite cumplido violaría el inciso segundo del artículo 154 de la Constitución.

3. El legislador estableció un derecho pensional en cabeza de personas específicas que, con anterioridad a este proyecto, no tenían ese de-recho, lo cual sería contrario al artículo 136, numeral 4º de la Carta.

4. El Congreso carece de facultades para tramitar y aprobar un proyecto de ley a través del cual se interpreta con autoridad una norma legal que ya había sido interpretada por la Corte Constitucional.

5. Dentro del trámite de este proyecto de ley no se estimó su impacto fiscal, lo cual vulneraría el mandato de la Ley Orgánica 819 de 2003 y el artículo 151 de la Constitución Política.

1 Mhttp://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/No.%2036%20comunicado%2026%20de%20septiembre%20de% 202012.php



Posteriormente, el 30 de mayo de 2012, la Plenaria del Senado votó en contra, con 54 votos negativos, el informe de objeciones presidencia-les hecho al proyecto de ley sobre pensión gracia. Por lo anterior, el proyecto de ley 114 de 2009 Senado fue devuelto a la Corte Constitucional para que promulgara fallo definitivo.

Mediante oficio No. CS-172 de Mayo 11 de 2012, la Corte Constitucional envió nuevamente al Honorable Senado de la República el mencio-nado proyecto, con el fin de que subsanara el vicio de trámite consistente en la omisión del re-quisito de votación nominal y pública del Informe de Objeciones Gubernamentales en las plenarias de esa Corporación Legislativa.2

Una vez subsanado el vicio de trámite, la H. Corte Constitucional profirió decisión de fondo, declarando inexequible el proyecto de ley.

Entre los argumentos esgrimidos por la H. Corte Constitucional para fundamentar su deci-sión, se encuentran:

“La Corte encontró que la temática del pro-yecto objetado guarda relación con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, pues efectivamente, los docentes oficiales tienen ese carácter y la pensión de cuyo reconocimiento se trata hace parte de su régimen prestacional.

En esta medida, efectivamente, existía en este caso la restricción de que un proyecto con este contenido no podía ser libremente propuesto por los miembros del Congreso, sino únicamente por iniciativa del Gobierno”.

Fondo de financiación*

El Fondo que se propone busca clarificar las fuentes de financiación de las pensiones especia-les con base en los respectivos cálculos actuaria-les de las pensiones otorgadas con base en los regímenes especiales que no debería financiarse con los recursos de la seguridad social, sino con los presupuestos de cada entidad del Estado a los que corresponda en cada caso.

Mientras se tienen los recursos correspondien-tes, en el momento de ejecución de los fallos o del reconocimiento de las pensiones, sin el respaldo de aportes o cotizaciones, se pueden expedir bonos pensionales a cargo de las entidades empleadoras quienes deben revelar en sus estados financieros es-tos montos y hacer las apropiaciones anuales para cubrir las mesadas derivadas de dichos actos admi-nistrativos de reconocimiento y orden de pago.

* Sobre esto hay una F de A de la CGR y el Gobierno Nacional anun-ció estar trabajando en una regulación que clarifique esta situación2 http://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/noti-cias/NOTICIAS%203%20DE%20MAYO%20DE%202012.phpLiteral f del artículo 156 de la Ley 100 de 1993



Armonización de los principios

El IBL en la Ley 100 de 1993

Si bien es cierto que en sede constitucional el inciso tercero del artículo 36 de la ley 100 de 1993 pasó por todos los test de constitucionalidad, el alcance del mismo, producto de las decisiones de tutela, de la inercia del Gobierno en su función reguladora a pesar de estructuras en los ministerios de Hacienda y de Protección Social para tales efectos y a una institucionalidad que se dejó dominar en los últimos años por el clien-telismo y la corrupción, se constituyeron en terreno abonado para desconocer o, por lo menos, interpretar de otro modo las decisiones del legislador de 1993.

Fueron así prosperando y multiplicándose las decisiones en virtud de las cuales el IBL dejó de calcularse por lo establecido en el artículo 36 ibidem, para pasar a ser el del régimen anterior a dicha ley, esto es, que como elementos de la transición deberían tenerse no solo la edad, el tiempo de servicios y el monto, sino también el IBL (ingreso base de liquidación).

Esta situación, que data de hace más de 10 años, primero de una manera tímida y estando representada en los primeros años en posiciones encontradas entre las mismas Cortes (Sala laboral de la CSJ, Consejo de Estado y Corte Constitucional), ha venido siendo revaluada y ya se advierten algunos pronunciamientos como la del Magistrado Jorge Pretelt en reciente sentencia No. T-353 de quince (15) de mayo de 2012, a través de la cual el señor Mauricio Guevara Dib, actuando en condición de apoderado judicial del Instituto de Seguros Sociales interpuso acción de tutela en contra del Juzgado Trein-

constitucionales de solidaridad y sostenibilidad fiscal e interpretación del IBL en el régimen de transición


muchas reformas, pocas soluciones



ta Penal del Circuito de Bogotá por el reconocimiento de una pensión bajo el régimen esta-blecido en los decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, a la señora Adelina Covo Guerrero, quien a su juicio, no cumplía con los requisitos para acceder a dicho régimen.

En el análisis realizado por la Sala, los Magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva, hacen referencia al artículo 25 del Decreto 043 de 1999, el cual disponía que sólo los magistra-dos que “a 1 de abril de 1994 desempeñaban sus cargos en propiedad y cumplían las con-diciones previstas por el inciso 2° del artículo 36 de la ley 100 de 1993 podían pensionarse con base en los mismos facto-res y cuantías de los Senadores de la República y los Represen-tantes a la Cámara”.

Esta disposición fue declarada nula por la Sala Plena de lo Con-tencioso Administrativo del Con-sejo de Estado en sentencia del 18 de noviembre de 2002, no obs-

tante, a juicio de los Magistrados, esta determinación por parte del Consejo de Estado es errada pues-to que “desnaturaliza el régimen de transición” y permite otorgar beneficios pensionales a quienes no cumplen con los requisitos para acceder a ellos, tal y como sucedió en el caso estudiado en la sentencia en mención.

Por lo anterior, los Magis-trados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Luis Ernesto Vargas Silva, manifestaron su oposi-ción “a que con fundamento en los beneficios que otorga el régimen de transición, se favorezca a personas que se acogen a regímenes pensio-nales diferentes a los que el régimen de transición preser-vó para ellos”, dando lugar a una “aplicación irracional del principio de favorabilidad”.

Esta situación ha degene-rado en situaciones verdade-ramente reprochables como el del mal llamado “carrusel de pensiones”, que viene siendo investigado por la Contraloría General de la República (CGR).

Función de advertencia

Precisamente, dicha situa-ción de franco abuso del dere-cho generó la función de ad-vertencia que profirió la CGR en los siguientes términos dirigida a funcionarios y cuerpos cole-giados nominadores:

“ …. Aunque el “encargo” es una opción administra-tiva de carácter excepcio-nal, creada legalmente por el Estado para subsanar las deficiencias de personal en caso de ausencias tem-porales o definitivas y así cumplir con los objetivos misionales o de apoyo, se ha generalizado en algu-nas entidades del Estado, la práctica de encargar, realizar nombramientos de carácter transitorio o de-signar funcionarios en car-gos superiores o con ma-yor asignación salarial, por cortos periodos de tiempo, ya sea para cubrir vacantes provisionales o en empleos de libre nombramiento y remoción, a personas que



laboran su último periodo relevante de servicios, con inciden-cia en el valor de la pensión (último año o últimos seis meses dependiendo del régimen especial aplicable).

Esta situación incide en el ingreso base de liquidación (IBL) de la pensión, en especial cuando son beneficiarios del régimen de transición, contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que, adicional al mayor valor mensual de la remuneración, todos los factores salariales que se devenguen en virtud de di-cho cargo, se incrementan y suman en el ingreso base de liqui-dación pensional, al tomarse el salario promedio del ultimo año o de los últimos seis meses de servicios, según corresponda.

Esto conlleva, según reciente jurisprudencia reiterada, a la ne-cesaria reliquidación de la mesada pensional, la cual se ve au-mentada en su valor final, en una proporción que no guarda ninguna relación con las cotizaciones mensuales a pensiones que ha realizado el trabajador durante su vida laboral y que deben ser asumidas por el Estado con recursos públicos, co-rriendo a cargo de éste el fondeo del cálculo actuarial necesa-rio para cubrir dicha pensión.

Advertencia:

En virtud de lo anterior, la Contraloría General de la República advierte a las en-tidades del Estado para que antes de tomar cualquier decisión sobre encargos y nombramientos, los funcio-narios o grupos colegiados encargados de las nomina-ciones, selección, provisión y designación de personal, realicen un análisis sobre el respaldo de cotizaciones y aportes que dicha pensión tiene y el impacto fiscal que tal decisión implica y de esta manera, adopten las medidas necesarias para evitar la toma de decisiones antieconómicas e ineficien-tes, en detrimento del patri-monio del Estado.

La gestión fiscal de toda administración debe buscar la adecuada disposición de los bienes públicos y cum-plir los fines esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, efi-ciencia, economía, eficacia, por lo que las decisiones en materia de nombramientos y encargos, que involucran la ejecución de recursos pú-blicos, deben atender estos principios.

Todo lo anterior, sin perjuicio de las investigaciones y san-ciones fiscales y disciplinarias que de tales conductas se deriven por parte de las au-toridades competentes….”.

En consideración a algunas interpretaciones generadas por esta función de advertencia y a algunas denuncias que empe-



zaron a hacerse por considerar que las situaciones que dieron lugar a las investigaciones ini-ciales de la Contraloría también se daban en otras instancias di-ferentes al Consejo Superior de la Judicatura, la CGR hizo una manifestación en virtud de la cual se hacían algunas precisio-nes adicionales en un comuni-cado de prensa a la ciudadanía del 21 de febrero de 2012:

“En respuesta a la denuncia anónima recibida relaciona-da con algunos Magistrados o Exmagistrados del Hono-rable Consejo de Estado que pudieran estar incursos en algunas de las conductas por las cuales hoy se ade-lanta investigación en la Contraloría General de la República por el llamado “Carrusel de las Pensiones” y teniendo en cuenta el impedimento manifestado ante el Señor Procurador de la Nación por parte de la Señora Contralora Gene-ral de la República, respec-to de aquellos Magistrados que resultaren investigados y que hubieren intervenido en su designación en la ter-na a Candidata al Cargo de Contralor, como es el caso del Magistrado William Gi-raldo y de quienes estén in-terviniendo en la legalidad del Acto de elección como Contralora, como es el caso de la Doctora Olga Valle, nos permitimos hacer el si-guiente pronunciamiento:

No todo ascenso, no toda pensión obtenida a través de tutela, no toda pensión en donde se invoque el régimen de transición, no toda pensión

que exceda el tope de 25 salarios mínimos previstos en el acto legis-lativo 01 de 2005, es la consumación de un fraude al sistema.

Son muchos los factores que debe analizar la CGR para consi-derar que en materia pensional puede existir un presunto de-trimento patrimonial.

La ley 610 de 2000 exige no solamente que haya un daño cierto al patrimonio público, sino también que el mismo haya sido ocasionado con dolo o culpa grave y que haya nexo causal entre uno y otro.

La CGR en su actuación respecto del CSJ hará un examen jui-cioso de las distintas circunstancias que rodean cada reconoci-miento de una pensión. Este examen se extenderá a cualquier otra institución en la cual se encuentren las mismas prácticas y respecto de cualquier cargo que reproduzcan las circunstancias de hecho y de derecho cuestionadas.

No obstante hay que tener en cuenta que existe un gran abismo entre un encargo o un nombramiento por un corto tiempo du-



rante el periodo de consolidación de derechos pensionales y el ascenso gradual fruto de una vida de trabajo y reconocimiento. Ejemplo de ello abundan en las personas que van ascen-diendo en la Rama hasta llegar a las más altas dignidades. Es el caso del actual Presidente de la H Corte Suprema de Justicia que los medios de comunicación le contaron al país. De no ser así se estaría coartando la posibilidad de nom-brar como magistrados a personas que tuvieren la edad de pensión o superior a ella.

Lo que resulta materia de investigación por con-siderarlo presunta gestión antieconómica, inefi-ciente e inequitativa son aquellos casos en los cuales sin el monto correspondiente en aportes por parte de empleador y empleados como ha sido evidenciado en el Consejo Superior de la Judicatura donde por citar ejemplos se encontró que personas que con ocasión de encargos o nombramiento por períodos que no superan los dos meses sus pensiones pasan de 3 a 13, 2 a 11, de 2.5 a 11.5 millones de pesos.

La ciudadanía puede tener la certeza de que la CGR coadyuvará las solicitudes de nulidad y restablecimiento del derecho de las acciones de lesividad que las administradoras deben in-terponer en los casos de abuso del derecho a obtener una pensión a cargo del Estado que no corresponda. Igualmente estará atenta a que las administradoras recobren a través de la jurisdicción de cobro coactivo lo correspon-diente a los mayores aportes que deban ha-cerse por reliquidaciones obtenidas.

(…)

Las actuaciones que ha emprendido la CGR no pueden convertirse en el instrumento para deslegitimar ante la opinión pública a todo servidor público de una alta Corte, del Senado, de la Procuraduría y de la misma Contraloría que haya sido merecedor de una pensión, que en efecto, significa un gran esfuerzo fiscal, pero no es otra cosa que el cumplimiento de la sociedad a una promesa que constituyó un derecho adquirido.

Por ello y para lograr diferenciar las múltiples situaciones que pueden aparecer en un esce-

nario que como el de seguridad social naufra-ga en un mar complejo de regulaciones poco claras es que la CGR ha expedido una función de advertencia a nominadores, electores y em-pleadores a fin de que se hagan los análisis del caso antes de adoptar decisiones de encargos o nombramientos que constituyan decisiones ineficientes, ineficaces e inequitativas esgri-miendo las necesidades del servicio.

De igual manera la CGR ha venido solicitando a la H. Corte Constitucional su intervención con miras a obtener un pronunciamiento uni-ficado sobre diversos aspectos en materia pen-sional que permitan dar pleno cumplimiento a mandatos constitucionales contenidos en el artículo 48 de la carta que exigen al estado la sostenibilidad fiscal del sistema y que prevé que toda pensión sea liquidada teniendo en cuenta las cotizaciones efectuadas.

Debemos ser conscientes de que a partir del acto legislativo 01 de 2005 y sin perjuicio de los derechos adquiridos, no tienen asidero ni normas ni jurisprudencias que no consulten estos principios y que permitan a unos pocos acceder a pensiones que no están respaldadas en aportes efectivos. Las pensiones deben res-ponder a un ahorro para la vejez sin perjuicio de los mecanismos de aseguramiento para el caso de invalidez y sobrevivencia. No puede ser que sean los impuestos de los colombia-nos, que en su gran mayoría no tienen acceso a la protección en la vejez, quienes sufraguen las pensiones de una minoría cuya cuantía no tiene el respaldo de aportes suficientes. Esta es una situación totalmente regresiva e inequitativa que debe ir desapareciendo. Ese fue el querer de la ley 100 de 1993, poner fin a esas viejas artimañas de quienes un año antes de llegar a la edad de pensión logra-ban el empleo de su vida o incrementaban las cotizaciones en el último periodo para tener acceso a la pensión con un ingreso Base de Liquidación referido solamente al último año o incluso a un periodo inferior. Esta falta de claridad en normas y jurisprudencia dieron lugar a los consabidos “carruseles de pensio-nes” que hoy deploramos y que la sociedad entera repudia. Son un atentado contra el patrimonio público.



La Corte en su sabiduría nos permitirá volver a los fueros de la equidad, de la solidaridad y del buen juicio para permitirnos tener un sistema pensional mas sencillo, más transpa-rente, más equitativo y sostenible en donde todos podamos saber sin tener que contratar un intermediario, cuáles derechos tenemos y a qué pensión podemos aspirar.

En buena hora nuestro máximo Tribunal tiene ad portas importantes pronunciamientos sobre esta materia. Así podemos allanar el camino de la próxima reforma pensional que el Go-bierno presentará al Congreso de la República y en donde la CGR estará atenta para lograr el equilibrio entre un Estado Social de Derecho y un Sistema pensional Sostenible que vele por la protección de los recursos públicos”.

En materia del IBL para la liquidación de los regímenes especiales, en virtud de la transición, los conceptos y las posiciones han sido diversos. En la liquidación de las pensiones de regímenes especiales y de servidores públicos (Ley 33 de 1985, Ley 71 de 1988, Decreto 546 de 1971, De-creto 929 de 1976, Decreto 1359 de 1993,Ley 71 de 1988, Decreto 2701 de 1988, Decreto 758 de 1990, entre otros), el porcentaje para aplicarle al Ingreso Base de Liquidación (IBL) lo establece la norma particular en transición, y los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, así: “A las personas que a la entrada en vigencia de la ley 100 les fal-taba menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, será el tiempo que le hacía falta o todo el tiempo si fuere superior y a las personas que a la entrada en vigencia de la ley 100 les faltaban más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, será el promedio de los últimos 10 años cotizados o con toda la vida si tienen más de 1250 semanas.

Pronunciamiento de la Corte Constitucional

Mediante Sentencia C-168/95 la Corte señaló que era constitucional el aparte primero del inci-so tercero del artículo 36 de la ley 100 que reza: “El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adqui-rir el derecho, será el promedio de lo devenga-

do en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al Consumidor, según certificación que expida el DANE,” indi-cando: “…adviértase, cómo el legislador con estas disposiciones legales va más allá de la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas coti-zadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo…”

No obstante esta decisión, en otras sentencias y entre ellas en la sentencia T-019 de 2009 la Sala de Revisión de la Corte indicó en un caso de una persona que tenía derecho a que se aplicara el Decreto 546 de 1971 que “…la alusión al “75% de la asignación mensual más elevada que hu-biere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas” impone a los fondos de pensiones tener en cuenta tanto la base de liqui-dación señalada como el porcentaje establecido, en la medida en que no es posible separar tales referentes. Sobre el particular, en sentencia T-631 de 2002 la Corte indicó lo siguiente a propósito del carácter indivisible de los elementos que han de ser tomados en consideración al momento de decidir la titularidad del derecho pensional y el monto correspondiente:

Es imposible desvertebrar el efecto de la causa y por consiguiente no se puede afirmar, como en el caso que motiva la presente tutela, que el porcentaje es el del régimen especial del decreto 546/71 y la base reguladora es la señalada en la ley 100 de 1993. Por lo tanto, el ingreso base de liquidación (IBL) fijado en el inciso 3° del artículo 36 de la ley 100 de 1993 solo tiene aplicación es-pecíficamente para lo allí indicado y en el evento de que en el régimen especial se hubiere omitido el señalamiento de la base reguladora. Si un fun-cionario o exfuncionario judicial o del Ministerio Público reúne los requisitos para gozar del régi-men especial se aplicará en su integridad el artí-culo 6° del decreto 546/71, luego no se puede ta-sar el monto de acuerdo con la ley 100 de 1993. Hacer lo contrario es afectar la inescindibilidad



de la norma jurídica. Además, el inciso segundo del artículo 36 de la ley 100 de 1993, que es-tablece el régimen de transición expresamente cobija “el mon-to de la pensión de vejez” y el monto significa una operación aritmética de un porcentaje so-bre una base reguladora expre-samente fijada en el artículo 6° del decreto 546/71…”

Lo anterior, ha sido reitera-do por la Corte Constitucional en sentencias de tutela, T-631 de 2002, T – 169 de 2003, T-158 de 2006, T – 008 de 2008, y T-610 de 2009, entre otras.

Pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia

La Corte Suprema de Justi-cia ha señalado que el artícu-lo 36 de la Ley 100 de 1993, respeta el régimen anterior al

cual se encuentra afiliada la persona, en cuanto a tres as-pectos a saber (edad, tiempo y monto), pero indica que el IBL está consagrado taxativamente dentro del citado artículo, así: “…régimen de transición con-templado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, según el cual, como ya se dijo, para el reconocimiento de la pensión de vejez debe tenerse en cuen-ta la edad, el tiempo de ser-vicio o el número de semanas cotizadas y el monto señalado en el régimen pensional ante-rior al cual se encontraba afi-liado, más no es así el ingreso base para liquidarla, pues de conformidad con el inciso ter-cero ibídem, y toda vez que a la fecha de entrada en vigencia el nuevo sistema pensional al demandante le restaban menos de diez (10) años para adqui-rir el derecho, la mencionada

base para la liquidación deberá extraerse del promedio de lo devengado durante el tiempo que le hace falta para reunir los requisitos para acceder al mencionado derecho pensio-nal, como reiteradamente lo ha dicho la Corte…” 1

Esta posición de la Cor-te Suprema de Justicia se encuentra entre otras en las siguientes sentencias Rad. 33343 de octubre 18 de 2008, Rad. 34863 de diciembre 16 de 2009, Rad. 37501 de junio 1 de 2010, Rad. 39791 de marzo 1 de 2011, Rad. 37423 de mar-zo 15 de 2011.

1 Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral, sentencia de 23 de abril de 2003, radicado número 19459, ratificada mediante sentencia de fecha 04 de mayo de 2006 radi-cado número 27530 M.P. Eduardo López Villegas.



Pronunciamiento del Consejo de Estado

El Consejo de Estado ha señalado2 que la aplicación del régimen anterior incluye lo atinente a la edad, tiempo de servicio y monto de la pensión, pues es de la esencia del régi-men de transición, la edad, el tiempo de servicio y el monto de la pensión. Si se altera al-guno de esos presupuestos se desconoce dicho beneficio, por lo que al establecer la cuan-tía de la pensión con base en lo devengado por el causante durante los últimos 10 años de servicios, se afecta el monto de la pensión y de paso se desna-turaliza el régimen.

Indica el alto tribunal que si antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993 se cumplieron a cabalidad los requisitos de tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas para ac-ceder al derecho pensional en las condiciones previstas en la legislación anterior, se consolida tal derecho y como consecuen-cia de ello el IBL corresponde al promedio de lo devengado en el tiempo de labores previsto por el régimen anterior, el cual está constituido por el promedio de lo devengado en el último año de labores.

En cuanto a la edad para las pensiones indica que es úni-camente una condición para la exigibilidad de dicha pres-tación, definición que se fun-damenta en el fallo de la Corte Suprema de Justicia – Sala La-boral de fecha 27 de noviembre de 2002 y en providencia de la Honorable Corte Constitucional C-546 de 1992.

Finalmente señala que el aspecto fundamental es la contribu-ción que el trabajador hizo durante su vida poniendo a disposición de la sociedad su fuerza laboral, constituyendo una circunstancia la causa sobre la que se estructura el sistema pensional, y recurre nuevamente a la Jurisprudencia de la Corte Constitucional para desarrollar los principios de proporcionalidad y racionalidad que rigen el tránsito de legislaciones en materia laboral, indicando que conforme a dichos principios el legislador no puede transformar de manera arbitraria las expectativas legítimas que tienen los trabaja-dores respecto de las condiciones en las cuales aspiran a recibir su pensión, como resultado de su trabajo, y que “resultaría contrario a este principio que quienes han cumplido con el 75% o más del tiempo de trabajo necesario para acceder a la pensión a la entrada en vigencia del sistema de pensiones, conforme al artículo 151 de la ley 100 de 1993, terminen perdiendo las condiciones en las que aspiraban a recibir su pensión.”

Esta posición del Consejo de Estado se encuentra, entre otras, en las sentencias de 11 de octubre de 1994 (M.P. Carlos Orjuela), 18 de marzo de 1999 (M.P. Flavio Rodríguez), 8 de junio de 2000 (M.P. Ale-jandro Ordóñez), 7 de octubre de 2010 (M.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez), 7 de junio de 2012 (M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila).

Pronunciamiento de la Procuraduría General de la Nación

El Procurador General de la Nación, mediante Circular 054 de noviembre 3 de 2010, dirigida a los Ministerios de Hacienda y Cré-dito Público, Ministerio de la Protección Social de ese entonces, Cajanal en Liquidación, Seguro Social, fondos de pensiones y ser-vidores que administren el Régimen de Prima Media con Prestación Definida manifiesta que “en atención a la defensa de los derechos fundamentales, los intereses de la sociedad y el ejercicio eficiente de las funciones públicas conmina a las entidades encargadas del reconocimiento de la pensiones del régimen de prima media so-bre la necesidad de cumplir la normatividad en materia pensional, respetar los derechos adquiridos, aplicar el régimen de transición en su integridad que le asista al peticionario y cumplir los prece-dentes jurisprudenciales para los siguientes regímenes pensionales en transición:

1. Rama Judicial y Ministerio Público – Decreto 546 de 1971.

2. Régimen Especial funcionarios de la Contraloría General de la República – Decreto 929 de 1976.

3. Régimen Especial de Magistrados de Altas Cortes.

4. Régimen de Transición de la Ley 33 de 1985.

2 Consejo de Estado Sentencia 13 de marzo de 2003 - Sección Segunda, expediente 2001-4526 M.P. Ana Margarita Olaya Forero.



Por lo tanto, solicita que se respeten los de-rechos en materia pensional, acatar la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en defensa de los derechos de los servidores públicos beneficiarios de los re-gímenes pensionales cobijados por la transición. Solicita igualmente que se revisen los conceptos, directrices e instructivos contrarios a derecho, al precedente jurisprudencial y a dicha circular, con el fin de que no se siga causando un grave de-trimento al patrimonio público, la violación de derechos fundamentales de los afiliados y la gran congestión judicial que existe en la Rama Judi-cial por estos incumplimientos.

Consideración final

Es importante tener en cuenta que antes de la expedición de la Ley 100 de 1993 todo régi-men especial traía en su normativa un Ingreso Base de Liquidación (IBL); precisamente la Ley 100 de 1993 tuvo la clara intención de que en el régimen de transición la prestación se definiera con base en el IBL de la ley 100 y no la del régi-men anterior. Con esta decisión se quiso corregir una inequidad muy grande que atentaba, inclu-sive como hemos referido anteriormente, con la sostenibilidad financiera y equidad del sistema, como quiera que existía la práctica de que las personas cotizaban toda su vida por el mínimo y en el último o últimos años obtenían un encargo o cotizaban por un salario más alto logrando con ello una pensión totalmente desfinanciada.

Por lo anterior, es necesario que se unifique la posición sobre cuál es el Ingreso Base de Li-quidación (IBL) para las pensiones que se reco-nocen en virtud del régimen de transición, pues si bien es cierto que la circular del Procurador General de la Nación se refirió a unos regímenes en transición, han quedado por fuera otros regí-menes que también son susceptibles de aplicarse en virtud de la transición, entre ellos la Ley 71 de 1988, el Decreto 2701 de 1988, el Decreto 758 de 1990, lo que de conlleva a que no haya claridad para los operadores del sistema.

Dentro de este tema del Ingreso Base de Li-quidación, en fundamental traer a colación el punto referente a la inclusión de los factores salariales extralegales no cotizados para la li-

quidación de prestaciones económicas en virtud del régimen de transición, toda vez que bajo el mismo argumento del IBL su liquidación debería efectuarse con los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994, que son los factores sobre los cuales los empleadores deben cotizar al sistema desde la vigencia de la Ley 100 de 1993.

Acogidos a las posiciones que sobre el IBL han establecido las Altas Cortes, tenemos en conse-cuencia que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en principio bajo la tesis de la ines-cindibilidad de la norma en transición, señalan que dentro de los factores a tener en cuenta en la liquidación de las prestaciones, estos factores serán los establecidos en las normas de la tran-sición y la Corte Suprema de Justicia señala que los factores salariales serán los que trajo la Ley 100 de 1993 en sus decretos reglamentarios tal como lo ha referido en sentencia del 26 de fe-brero de 2002 radicación 17192, criterio que ha sido reiterado entre otras en sentencia de agosto 2 de 2004 – radicado 2258 de la Corte Suprema de Justicia.

Ahora, sobre la posición adoptada por el Con-sejo de Estado, cuando se va a reconocer una prestación bajo la Ley 33 de 1985, llama la aten-ción que mediante Sentencia SU 4 de Agosto de 2010 respecto a la procedencia del reajuste de una pensión de jubilación, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en el úl-timo año de servicios, señaló que respecto a los factores que deben constituir el ingreso base de liquidación pensional, la corporación, en sus Sub-secciones A y B de la Sección Segunda, ha pre-sentado criterios oscilantes respecto del alcance del citado artículo 3° de la Ley 33 de 1985, pues mientras en algunas ocasiones se consideró que al momento de liquidar la pensión debían incluir-se todos los factores salariales devengados por el trabajador; en otras se expresó que sólo podrían incluirse aquellos sobre los cuales se hubieren realizado los aportes; y, finalmente se expuso que únicamente podían tenerse en cuenta los taxati-vamente enlistados en la norma.

Indica el Consejo de Estado que en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos



debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, nor-mativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Señala que interpretar la Ley 33 de 1985, modificada por la ley 62 del mismo año, en el sentido de considerar que aquélla enlista en forma expresa y taxativa los factores sobre los cuales se calcula el Ingreso Base de Liquidación de la pensión de jubi-lación, trae como consecuencia la regresividad en los derechos sociales de los ciudadanos, pues se observa, sin duda alguna, que el transcurso del tiempo ha implicado una manifiesta dis-minución en los beneficios alcanzados con anterioridad en el ámbito del reconocimiento y pago de las pensiones.

Agrega que es por ello que la interpretación que debe dar-se a la Ley 33 de 1985, modificada por la ley 62 de la misma anualidad, es la que permite efectivizar en mejor medida los derechos y garantías laborales, es decir, aquella según la cual las citadas normas no enlistan en forma taxativa los facto-res salariales que componen la base de liquidación pensional, sino que permiten incluir todos aquellos que fueron devenga-dos por el trabajador, previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse.

Aclara que en atención al citado precedente, la Sala no des-conoce la competencia radicada por la Constitución Política en cabeza del legislador y el ejecutivo respecto de la regulación de las prestaciones sociales de los empleados públicos; sin em-bargo, dada la redacción de la disposición analizada, a saber la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año, y el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, no puede concederse un alcance restrictivo a dicha norma, pues se corre el riesgo de excluir de la base de liquidación pensional factores salariales devengados por el trabajador y que por su naturaleza ameritan ser incluidos para tales efectos, los cuales en el transcurso del tiempo han cambiado su naturaleza, a fin de hacerlos más restrictivos.

Por lo anterior, concluye que como en otras oportunida-des lo ha expresado dicha corporación, cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho como lo es la cuantía de la pensión, especial-mente cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación.


Institucionalidad

En los diferentes análisis sobre la política del Estado, en materia de pensiones, es posible apreciar que si bien, legislativamente, se concretan iniciativas importantes, refle-jando que existe la intención de mejorar las cosas, en la práctica los resultados no han sido los mejores en materia de institucionalidad, ya que las acciones políticas concretas, necesarias para cumplir las metas, no se implementan con la eficiencia y eficacia reque-ridas para manejar la temática.

Lamentablemente, la institucionalidad atada al sistema pensional no ha sido ma-nejada con estándares de buen gobierno, llevando a innumerables fracasos, donde las responsabilidades se diluyen. Han sido múltiples las intervenciones y liquidaciones de las distintas entidades administradoras o pagadoras de pensiones y prácticamente nulas las sanciones para quienes ocasionaron dichos desastres.

Recuento normativo

En el 2006, cuando se adoptaron algunas medidas en torno a Cajanal, en la parte motiva del Decreto 3902 de 2006 pueden leerse apartes como los siguientes:

“ … Con base en los hallazgos ( De la Contraloría General de la República) que se de-tallan en el informe con respecto de la gestión institucional, estados contables, contra-tación y cumplimiento de las observaciones de la Honorable Cámara de Representantes, se continua que Cajanal EICE durante el año auditado no logró desarrollar su actividad de manera eficiente, no vinculó y asignó los recurso que requería para estas actividades de manera económica y los objetivos y metas no se lograron de manera eficaz… Que igualmente la Superintendencia Bancaria en el informe sobre dicha entidad expresó: En lo referente a la organización y funcionamiento de la Caja, es evidente la inobservancia a

y gestión

Mauro Varela, Jesús Lizardo Barrios*



* Con la colaboración de Ligia Helena Borrero y Alexander Amaya.

del sistema pensional



los principios y finalidades de la función pública en las áreas operativas, si se tiene en cuenta el bajo nivel de adecuación que presenta la Enti-dad, los altos volúmenes de trámites pendientes de resolver, el inadecuado Sistema de Control In-terno y la ausencia de mecanismos para asegu-rar un cabal desempeño en las tareas asignadas (…) la Superintendencia a través de las diversas labores de supervisión, ha formulado glosas y requerimientos (…) sin haber obtenido hasta el momento una solución definitiva por parte de la entidad, lo que genera una situación critica en la oportuna atención de las prestaciones eco-nómicas, ocasionando que los afiliados acudan a la tutela como único mecanismo para que la Entidad decida las solicitudes de pensiones no atendidas oportunamente...”

La situación no fue solucionada e inclusive la Corte Constitucional declaró al respecto un estado de cosas inconstitucional dado el gran volumen de solicitudes de reconocimiento y re-liquidación de pensiones sin atender. Tres años después el gobierno nacional decide la liquida-ción de Cajanal y puede leerse en el Decreto 2196 de 2009, que lo ordena, lo siguiente:

“Que el estudio técnico de evaluación admi-nistrativa realizado por el gobierno nacional a la Caja Nacional de Previsión Social CAJA-

NAL EICE, evidencia problemas de gestión que amenazan la prestación eficaz y eficiente del servicio público de la Seguridad Social en pensiones, y generan contingencias fiscales para la Nación, por lo que se recomienda la supresión y liquidación de esta empresa;

Que con base en los informes de los orga-nismos de vigilancia, inspección y control, respecto de evaluaciones sobre la gestión de Cajanal EICE, efectuadas en los últimos años, se concluye que dicha entidad no ha logra-do superar sus problemas estructurales que vienen afectando la prestación del servicio público dela seguridad social en materia de pensiones;”

Iguales aseveraciones pueden encontrarse en la exposición de motivos de la ley 1151 de 2007 que crea Colpensiones y en los decretos reciente-mente expedidos en donde se ordena la asunción de las funciones del ISS por parte de Colpensio-nes y se decide la liquidación del Instituto de Seguros Sociales. Mediante Decreto 2013 de 28 de Septiembre de 2012, por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales (ISS), ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones.

Curiosamente en todas estas entidades del orden nacional, sus directivos son escogidos a



través de procesos de “meritocracia”. Igual se dice de sus juntas directivas, donde por regla general las juntas son presididas por el ministro del ramo o su delegado. Sin embargo, la lista de fracasos es larga: Cajanal, FonColpuertos, Fonprenor, Caprecom y ahora el ISS para solo citar algunos ejemplos. El balance de los entes de control en relación con la responsabilidad de estas administracio-nes fallidas es también muy pobre. Hay una deuda pendiente con el país: saber cuánto le ha costado a los colombianos los procesos de saneamiento y liquidación de todas las entidades administrado-ras y reconocedoras de pensiones del régimen de prima media y de servidores públicos.

Y es que las entidades son solo ficciones jurídicas para generar vehículos de administración y suministro de bienes y servicios. Los fracasos de gestión son atribuibles a los directivos y a los gobiernos y juntas que los designaron y los dejaron permanecer en las admi-nistraciones sin corregir el rumbo.

Con esta introducción nos debería quedar claro que el primer aspecto a enfrentar en este tema de las pensiones (y prácticamente en todos los temas a cargo del Estado) es lograr que la política que se va a proponer pueda ser implantada y ejecutada como debe ser y no se convierta en otra buena intención, tal como se puede leer en el Decreto 3135 de 1968, hace mas de 41 años, que si se hubiera llevado a cabo lo que se propuso, no solo no estaríamos en esta discusión, sino que tampoco se habría necesitado lo aprobado en la ley 1151 de 2007.

En efecto, el Decreto 3135 de 1968 (diciembre 26) por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales ya desde esa época, o sea hace más de 44 años, se tenía conciencia de que se estaba ante un problema de una magnitud importante y desconocida. Los artículos 1° y 2do dicen textualmente:

ARTICULO 1o. La Presiden-cia de la República, por medio de una o varias comisiones téc-nicas, de las previstas en los artículos 3o. y 4o. del Decreto 2814 de 1968, hará practicar, dentro del término de un año, un estudio de la Caja Nacional de Previsión Social y de las de-más entidades económico-asis-tenciales de los empleados pú-blicos y trabajadores oficiales del orden nacional.

Dicho estudio abarcará la situación financiera de cada entidad; el origen de sus re-cursos; el costo de las presta-ciones y servicios que atiende y la manera como se distribuyen o deban distribuirse entre ellos los gastos generales comunes; el origen de cada prestación, indicando si ha sido creada por normas legales o establecida por acuerdos laborales o pac-tos contractuales de los bene-ficiarios; la comparación de las prestaciones; el monto nomi-nal y real de las reservas y la indicación de la manera como están invertidas; el cálculo de los pasivos potenciales y los demás aspectos que la comi-sión o comisiones consideren necesario examinar para una



completa información sobre los servicios económico-asistencia-les del sector público y para la definición de una política sobre integración de las diferentes entidades y su posterior incor-poración al Instituto Colombia-no de Seguros Sociales sobre sanas bases financieras. (Subra-yados nuestros)

El temario previsto en el estudio ordenado por el decre-to citado no podía estar más completo, no sólo se plantea-ba mirar la parte pasiva, sino la parte activa, se pedía una visión de futuro, etc. Además el estudio abarcaba todas las entidades “económico-asisten-ciales de los empleados públi-cos y trabajadores oficiales del orden nacional”. No obstante, tales cosas no se hicieron como se previó en las normas y en el 2007 el legislador previó nue-vamente la reorganización de la institucionalidad encargada de la seguridad social, y en parti-cular el tema pensional, crean-do a Colpensiones como única administradora del Régimen de Prima Media y a la UGPP como reconocedora de las pensiones de los servidores públicos de entidades públicas del orden nacional en liquidación. Col-pensiones acaba de asumir di-chas funciones. La UGPP está en tránsito de asumir definiti-vamente el reconocimiento de los pensionados de Cajanal y de otras liquidaciones tal y como ya se ha mencionado.

A hoy, no podemos más que aplaudir la claridad del objeti-vo y la pertinencia de las tareas que plantearon quienes redac-taron este artículo. Fijémonos que se habló de calcular los pa-

sivos potenciales y reales de estas entidades y que a hoy se siguen pidiendo al Contador General de la Nación.

ARTICULO 2o. La Caja Nacional de Previsión podrá contratar con los Establecimientos Públicos, las empresas comerciales e industriales del Estado y los Departamentos y Municipios la atención de todos o algunos de los riesgos que hoy sirve res-pecto a los empleados y trabajadores del orden nacional.

En ningún caso podrá pactarse el pago del auxilio de cesantía por la Caja Nacional de Previsión Social.

Los contratos aquí previstos se harán con base en cálculos ac-tuariales que garanticen que la Caja Nacional recibirá compen-sación suficiente por los riesgos que tome a su cargo. A la luz de este criterio se revisarán los contratos hasta hoy celebrados por la Caja con otras entidades de la administración. (Subraya-dos y resaltados nuestros).

No sólo se preveía que se tenía que poner orden en las finanzas de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), sino que se advertía que lo mismo debería ocurrir con cualquier otra entidad del orden nacional que tuviese a su cargo prestaciones económicas a favor de empleados públicos y trabajadores oficiales. Más aún, se advertía que Cajanal y las otras entidades estaban destinadas a desaparecer y deberían posteriormente ser absorbidas por el Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS), “sobre sanas bases financieras”.



El segundo párrafo del “Artículo 1º.”, resume a grosso-modo la situación y define muy clara-mente los temas a estudiar; donde todo lo ante-rior debería terminar en la definición de una po-lítica para que el ICSS fuera la única entidad, del orden nacional, que tuviese a su cargo las presta-ciones de los empleados públicos y trabajadores oficiales, además de las que ya tenía a favor de la población trabajadora del sector privado.

Pero este decreto es mucho más visionario; en su artículo segundo ordena que “los contra-tos aquí previstos se harán con base en cálculos actuariales que garanticen que la Caja Nacional recibirá compensación suficiente por los riesgos que tome a su cargo” y la faculta para que los que tenga celebrados con todas las entidades se revisen siguiendo criterios actuariales que permitan garantizar que los términos pactados son justos para Cajanal. En términos técnicos se dijo que Cajanal debía cobrar por sus servicios precios de equilibrio y como dichos servicios dependen del azar, esos precios no son más que primas de seguros.

En gracia de discusión, desde diciembre de 1968, se fijaron las bases para que los temas a cargo de las entidades de previsión del orden na-cional, no solo operaran, en equilibrio, sino que fuesen absorbidas por el ICSS. Es obvio que nada de eso se hizo, al tanto que hoy el ISS (sucesor del ICSS) y Colpensiones de éste por virtud de la ley 1151 de 2007, está en proceso y los pasivos a cargo del gobierno nacional no se han calculado al cierre de cada balance contable. Ya inclusive Colpensiones está pidiendo a la Corte Constitu-cional una declaratoria de “estado de cosas in-constitucional” ante la imposibilidad de respon-der a los requerimientos de los ciudadanos.

Efectos de no contar con estudios actuariales antes de legislar o regular regímenes pensionales.

Por su parte, el Decreto 902 de 1969, por el cual se dictan normas sobre seguridad social y retiro forzoso de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Pú-blico hace referencia al 3135 de 1968 y define unas condiciones especiales para las pensiones de jubilación:

ARTÍCULO 1o. Mientras se establece el régimen especial de seguridad social para los funciona-rios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, prevenido en el ordinal 5o del artículo 20 de la Ley 16 de 1968, serán aplicables a ellos las disposiciones del Decreto extraordina-rio número 3135 de 26 de diciembre de 1968, en cuanto sean compatibles con la situación propia de tales empleados.

ARTÍCULO 2o. No podrán ser elegidos ni nombrados en propiedad para cargos en la Rama Jurisdiccional y en el Ministerio Públi-co, quienes hayan llegado a edad de retiro forzoso.(Subrayado fuera de texto)

La persona que pese a no ser elegible o desig-nable en la Rama Jurisdiccional o en el Minis-terio Público por razón de edad, desempeñare un cargo de tal naturaleza, tendrá derecho a las prestaciones sociales inherentes a éste, pero no tendrá derecho a que se le tenga en cuenta el tiempo adicional o la nueva asignación con fines de liquidación o de reajuste de la pensión de jubilación o del auxilio de cesantía causa-dos con anterioridad al impedimento. (Subra-yado fuera de texto)

(…)

ARTÍCULO 4o. Los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, que se encuentren desempeñando actualmente su cargo, y que al entrar en vigencia el presente Decreto hayan cumplido sesenta y cinco años, o la edad y el tiempo de servicio necesario para gozar de pensión de jubilación, o que lleguen a encontrarse en cualquiera de estas dos situa-ciones, con anterioridad al 1o de septiembre de 1970, tendrán derecho, al producirse su retiro, a que la pensión de jubilación o la de vejez, según el caso, se liquiden con base en el mayor sueldo devengado en el último año, y sin límite de cuantía. (Subrayado fuera de texto)

En ese entonces, mayo de 1969, quedaba claro que:

i. Quien hubiese cumplido la edad de retiro for-zoso, no podrá tener derecho a que se le elija o se le nombre en un cargo en la rama juris-diccional o en el Ministerio Público.



ii. Que si a pesar de esto, desempeñare un cargo de tal naturaleza, no tendrá derecho a que se le tenga en cuenta el tiempo adicional o la nueva asignación con fines de liquidación o de reajuste de la pensión causadas con ante-rioridad al impedimento.

iii. Únicamente, los que al 1° de septiembre de 1970, hubiesen cumplido la edad y el tiempo de servicio para gozar de la pensión de jubi-lación o de vejez, tendrán derecho a que esta se liquide con base en el mayor sueldo deven-gado en el último año sin límite de cuantía.

Como podremos ver más adelante, este decre-to es muy importante ya que define las condicio-nes para que se calculen las pensiones de jubila-ción, mientras se establece el régimen especial de seguridad social para los funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, previsto en la Ley 16 de 19681.

El Decreto 546 de 1971 por el cual se esta-blece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Ju-risdiccional, del Ministerio Público y de sus fami-liares, dice:

“De las pensiones de jubilación y vejez y del retiro forzoso

ARTÍCULO 5o. La edad de retiro forzoso de los funcionarios y empleados a que se refiere este decreto será la de 65 años.

ARTÍCULO 6o. Los funcionarios y empleados a que se refiere este decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posterio-res a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordina-ria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas. (Subrayado fuera de texto)

ARTÍCULO 8o. Los funcionarios y empleados de la rama jurisdiccional y del Ministerio Públi-

co que deban separarse de su cargo por cum-plimiento de la edad de retiro forzoso, tendrán derecho al producirse su retiro, a una pensión vitalicia de jubilación que se les liquidará o reliquidará con el 75% de la mayor asignación devengada en el último año de servicio y sin límite de cuantía, siempre que el beneficiario hubiere servido durante 20 años, continuos o discontinuos, en el servicio oficial, de los cua-les los últimos 3 por lo menos, lo hayan sido en la rama jurisdiccional o en el Ministerio Pú-blico. (Subrayado fuera de texto).

ARTÍCULO 9o. Para liquidar las pensiones de que trata este Decreto y las demás prestaciones establecidas o reconocidas por el presente De-creto, no se incluirán los viáticos que haya re-cibido el empleado o funcionario, a menos que ellos sean de carácter permanente y se hayan recibido, dentro de los citados tres años, duran-te un lapso continuo de seis meses o mayor.

…

ARTÍCULO 12. Ninguno de los funcionarios a que se refiere este Decreto, que por razones de edad y tiempo de servicio, vejez o invalidez, desee retirarse o deba ser retirado del servicio, será remplazado mientras la entidad

corres-

1 (ARTICULO 20. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de tres años a partir de la sanción de la presente Ley, para: … 4o. Introducir las reformas necesarias a las disposiciones vigentes sobre carre-ra judicial, para determinar la proporción de cargos que de-ben proveerse libremente y los que deben serlo mediante el sistema de concursos; para incluir el sistema de entrevistas, oposiciones (exámenes) y otras pruebas como factores de ca-lificación de ingreso o ascenso; para crear o determinar las entidades calificadoras de los concursos; para regular la esta-bilidad en el empleo; para señalar la edad de retiro forzoso en cada cargo judicial y, en general, para hacerla más adecuada a sus propios fines. ... 5o. Mejorar las asignaciones del per-sonal de la Rama Jurisdiccional del Ministerio Público y del personal subalterno, mediante el sistema de sueldos básicos fijos y de primas móviles de costo de vida y de antigüedad, o de cualquier otro que sin quebrantar la igualdad dentro de las categorías judiciales, atienda las diferencias de costo de vida en las distintas regiones del país, así como la antigüedad y efi-ciencia de los funcionarios. Además, para fijar los honorarios de los conjueces de la Rama Jurisdiccional. … 6o. Establecer un régimen especial de seguridad social para los mismos fun-cionarios y sus familias, de modo que por el aspecto material se cree un verdadero estímulo para ingresar y permanecer al servicio de la Rama Jurisdiccional del Ministerio Público. …14. Hacer apropiaciones en el Presupuesto Nacional, veri-ficar traslados y abrir los créditos y contracréditos necesarios para el cumplimiento de esta ley.)



pondiente de Previsión So-cial no haga el reconocimiento de sus prestaciones sociales y manifieste estar en condicio-nes de pagarles, especialmente la pensión, de suerte que no haya solución de continuidad entre la percepción del sueldo y la pensión, pero la perma-nencia en el cargo no podrá pasar de 6 meses después de ocurrida la causal. (Subrayado fuera de texto).

ARTÍCULO 13. Las personas señaladas en este Decreto, que al entrar en vigencia el Decreto extraordinario nú-mero 3135 de 1968, hubie-ren cumplido 18 años de servicio adquirirán el de-recho a la pensión al cum-plir los 50 años de edad y 20 de servicio. (Subrayado fuera de texto)

ARTÍCULO 14. Los funcio-narios y empleados a que se refiere este Decreto, que al

se iniciará con el retiro del servicio, previos los reajus-tes a que haya lugar según lo dispuesto en este Decre-to. En todo caso los crédi-tos pensionales prescribirán cada tres años a partir de la fecha de su exigibilidad. Las pensiones de jubilación y vejez son incompatibles con la remuneración de cual-quier otro cargo oficial, sal-vo cuando el valor conjun-to de una de aquellas y de ésta no exceda de $3.000.00 mensuales, o cuando se trate de asignaciones o pensiones provenientes exclusivamente de cargos docentes. (Subra-yado fuera de texto).

Este decreto definió, en-tonces, las condiciones espe-ciales de jubilación de la rama jurisdiccional y del Ministerio Público, entre la que se des-taca la polémica regla de fijar el valor de la primera mesada pensional como igual al 75%

entrar en vigencia el Decreto 3135 de 1968 se hallaren re-tirados del servicio y tuvieren 20 años de labor continua o discontinua en la Rama Ju-risdiccional o en el Ministe-rio Público o en ambas ac-tividades, tendrán derecho al cumplir los 50 años de edad, a una pensión de jubilación que se reconocerá y pagará de acuerdo con lo dispuesto en el primer inciso del artícu-lo 6o del presente Decreto.

ARTÍCULO 15.Las pensiones se causan desde que se han cumplido la edad y el tiem-po de servicios, si son ordi-narias o especiales; la edad, si son de vejez; o el diagnós-tico de la invalidez, si son de esta clase. Cumplidos estos requisitos, se puede solicitar su reconocimiento en cual-quier tiempo, aunque en los tres primeros casos el peti-cionario se halle en ejercicio del cargo; pero su pago sólo



de la asignación mensual más elevada que hubiese devenga-do el funcionario en el último año de servicios y que hoy es aplicada a los beneficiarios del régimen de transición lo que parecería estar en contra de lo que estipula la Ley 100 de 1993 y la Constitución. Este decreto también fijó los aportes que debían hacer los beneficiarios de dichas prestaciones, pero no se verificó el necesario y obli-gatorio equilibrio que siempre debe existir entre los ingresos que estos aportes generan al pagador de la pensión con los egresos por pagos de mesadas:

De los aportes para la Caja:

ARTÍCULO 30. A partir de la vigencia de este decreto y para la cobertura de las prestaciones en él estableci-das, los funcionarios y em-pleados que en él se indican, contribuirán al sostenimien-to de la Caja Nacional de Previsión Social con los si-guientes aportes:

1o. Un tercio del valor del sueldo mensual del respectivo cargo, al ingresar al servicio, como cuota de afiliación;

2o. Un cinco por ciento (5%) del valor del sueldo mensual del respectivo cargo, como cuota periódica ordinaria;

3o. Un tercio, por una sola vez, de todo aumento que reciban en sus asignaciones;

4o. Un cinco por ciento (5%) mensual del valor de las pen-siones de jubilación, vejez e invalidez para quienes gocen de esta prestación;

5o. Hasta un cinco por cien-to (5%) del valor del sueldo mensual, cuando se trate de las prestaciones a que se re-fiere el artículo anterior.

Obviamente, de haberse rea-lizado los estudios actuariales previstos en el Decreto 3135 de 1968, aún vigente en ese enton-ces, se hubiese advertido la mag-nitud de las obligaciones que se generaban con la expedición del régimen especial contemplado en el Decreto 546 de 1971.

Por un lado, los aportes que este decreto fijó como fuente de financiación de las prestaciones hoy se revelan absolutamente insuficientes comparados con la magnitud del beneficio pen-sional que se otorga a cambio sacrificándose así a la entidad pagadora. Por el otro, las cifras resultantes de un estudio ac-tuarial habrían advertido sobre la necesidad de entrar a definir más precisamente los temas, hoy polémicos, tal como la base de liquidación de la pensión ya que las cifras resultantes de di-chos estudios habrían mostrado lo oneroso que resultaría para el Estado el régimen expedido. En ese entonces no se previó una financiación adecuada para esos compromisos y hoy ellos son un pasivo no constituido contra los ingresos que desde entonces ha tenido el ente pa-gador cuyas obligaciones son garantizadas por el Estado.

La Ley 33 de 1985 por la cual se dictan algunas medidas en re-lación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el sector público vuelve a rede-finir las pensiones, define cómo el gobierno nacional debe ajustar

sus finanzas y nuevamente or-dena la elaboración de estudios actuariales, como sigue:

Artículo 1º.- El empleado ofi-cial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previ-sión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el úl-timo año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en acti-vidades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expre-samente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones.

En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial, po-drá ser obligado, sin su con-sentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo las excepciones que, por vía ge-neral, establezca el Gobierno.

Se resalta que en esta ley se incrementa la concordancia entre el valor de la primera me-sada con los salarios sobre los cuales se contribuyó a la finan-ciación del sistema al exigirse tomar como base el promedio de los salario del último año y no solo el mayor salario deven-gado en dicho lapso, tal como desafortunadamente estipuló la Decreto 546 de 1971 acabado de



comentar. En el siguiente artícu-lo se fija la financiación para que la Caja pueda pagar las pensio-nes, financiación que tampoco está respaldada por algún estu-dio técnico que genere confianza sobre su aplicabilidad:

Artículo 2º. La Caja de Pre-visión obligada al pago de pensión de jubilación, ten-drá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensiona-do hubiere servido o apor-tado a ellos. El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para ob-jetarlo, vencido el cual se en-tenderá aceptado por ellos.

Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Públi-co efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por con-cepto de aportes del Presu-puesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las co-rrespondientes transferencias de impuestos nacionales.

Este último párrafo gene-ra una carga complicada para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ya que tiene que, a nivel de cada pensionado, hacer com-pensaciones entre los presupues-tos de las entidades participantes.

Artículo 3º. Modificado por la Ley 62 de 1985. “Todos los em-pleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestal-mente como funcionamiento o como inversión.”

“Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de li-quidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.”

“En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cual-quier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.”

En los siguientes artículos, de nuevo, el Gobierno se muestra consciente sobre la necesidad de equilibrar las finanzas de la caja.

Artículo 8º. A partir de la vigencia de esta Ley, la Tesorería General de la Nación girará directamente a la Caja Nacional de Previsión el valor de los aportes patronales de las entidades afiliadas a ella, todo conforme a la reglamentación que expida el Gobierno.

Artículo 9º. La Caja Nacional de Previsión efectuará para cada año fiscal una proyección de los ingresos que va a recibir por todo con-cepto, como también de sus egresos, tanto por pensiones como por funcionamiento e inversión; los ingresos se asignarán para cubrir, en su orden, los costos de funcionamiento y el valor de las pensio-nes pagaderas ese año; si aún quedare un remanente, se llevará a un fondo de reservas, según reglamento que expedirá el Gobierno. En todo caso, la Caja destinará para cubrir costos de pensiones, al menos las tres octavas partes de su ingreso por concepto de apor-tes patronales. (Subrayado fuera de texto).

La proyección de ingresos y egresos será el producto de un es-tudio financiero-actuarial, que la Caja elaborará cada año antes de la fecha que señale el reglamento, estudio que deberá ser aprobado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público.

La parte del valor de las pensiones que no quede cubierta presupues-talmente con los ingresos de la Caja, será incluida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Presupuesto Nacional, como transferencia con esta destinación. (Subrayado fuera de texto).

Se pueden advertir en este recuento diversas oportunidades para que el Gobierno hubiera hecho un ordenamiento regulatorio y fiscal en materia de seguridad social basado en cálculos actua-riales. No pasó así.



Tiempos (Años)

Entre Ley/Decretos Acumulado

Ley/Decreto Fecha

Decreto 3135 de 1968

Integración de la Seguridad Social. Se ordena un estudio para la integración de Cajanal con el ISS

6 de diciem-bre de 1968

Decreto 902 de 1969

Normas Seg. Social Rama Jurisdiccional 31 de mayo de 1969

0,48 0,5

Decreto 546 de 1971

Establece régimen de Seguridad Social de la Rama Jurisdiccional

27 de marzo de 1971

1,82 2,3

Ley 33 de 1985 Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público. Se ordenan la elaborción de estudios actuariales para Cajanal.

29 de enero de 1985

13,85 16,1


Liquidación Cajanal 29 de junio de 2009

24,41 40,6


1a. Prórroga Liquidación Cajanal 10 de junio de 2011

1,95 42,5


2a. Prórroga Liquidación Cajanal 12 de junio de 2012

1,01 43,5

Cajanal - Cronograma de Falta de GestiónCuadro 1

Pero, en el 2010, la situación no solo sigue igual, sino que em-peora al punto tal que el Ministerio de Hacienda, en una respuesta a la Juez 21 Administrativo del Círculo de Bogotá, admite desco-nocer cuál es el valor de las pensiones de la rama jurisdiccional: “…Participación estimada de los jubilados de la Rama Judicial en las pensiones de Cajanal. Como no se dispone de información concreta de pensionados de la Rama Judicial con corte a 2010, se utilizó la participación histórica (año 2000), que era del 19.1% que aplicada a 229.141 pensionados de. CAJANAL corte a junio de 2010, arroja un total estimado de 43.835 pensionados de la Rama. De estos se estima que 24.703 se pensionaron a partir de 1994 y ya se están pagando cerca de 3.347 pensiones reajustadas por lo cual queda-rían 21.355 pensionados que podrían ser sujetos de fallo”(subrayado nuestro). Entonces, por una parte, se admite un total descontrol en la entidad que maneja las pensiones de la rama, y por el otro, admite que hay 21.355 pensionados a los cuales no se les ha reajustado las pensiones, ya que como están las cosas, si entablan al respecto una acción judicial la probabilidad de que sean exitosos es del 100%. Es decir, entre líneas, aceptan que dichas pensiones podrían estar mal liquidadas o ser susceptibles de solicitudes de reliquidación.

Esta última afirmación, tiene todo el sustento legal que esgrime el Procurador en la Circular 54 del 3 de noviembre de 2010 don-

de “Conmina a las entidades encargadas del reconocimiento de las pensiones del régimen de prima media, sobre la nece-sidad de cumplir la normativa en materia pensional, respetar los derechos adquiridos, apli-car el régimen de transición en su integridad el que le asista al peticionario y cumplir los pre-cedentes jurisprudenciales” y requiere “En virtud de lo an-teriormente expuesto, el Pro-curador General de la Nación, como representante de la so-ciedad, quien debe velar por el cumplimiento de las disposicio-nes constitucionales, legales y jurisprudenciales, solicita a los destinatarios de la presente Cir-cular, respetar los derechos ad-quiridos en materia pensional, acatar la reiterada jurispruden-

Fuente: CAJANAL



cia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en defensa de los derechos de los ser-vidores públicos afiliados beneficiarios de regí-menes pensionales cobijados por la transición. Igualmente el Ministerio Público solicita que se revisen los conceptos, directrices e instructivos contrarios a derecho, al precedente jurispruden-cial y a esta Circular, con el fin de evitar se siga causando un grave detrimento al patrimonio pú-blico, la violación de derechos fundamentales de afiliados y la gran congestión judicial que existe en la Rama Judicial por estos incumplimientos. El Procurador General de la Nación advierte sobre la responsabilidad disciplinaria en que incurran los servidores públicos por infringir la Constitución, la Ley, el precedente jurisprudencial, la presente circular, y de las sanciones que ello acarrea en materia disciplinaria.”.

Se puede afirmar que por diversas razones, la Nación, a partir de 1968, ha entrado en un es-cenario en el que no hay forma de cuantificar el valor de las obligaciones pensionales a su cargo y evaluar las reservas de pensiones de jubilación correspondientes. Para poder hacer una estima-ción colectiva razonable existen técnicas actua-riales que requieren, para cada tipo de régimen que cobije a un grupo, información de número de pensionados por edad, sus pensiones, sexos, datos sobre cónyuges, etc. información que de seguro no está disponible dada la respuesta en-tregada a la solicitud del Juez 21.

La cuantificación que hace el Ministerio de Hacienda podría considerarse como el punto de partida alrededor del cual debe estar el dato real del valor de la reserva adicional que se ge-nerará por el reajuste a las aproximadamente 21.355 pensiones que pueden tener derecho al mismo, cifra que transcribimos: $7.3 billones, pero que refleja de alguna manera cúal podría ser la magnitud del problema, ya que como se dijo antes, el procedimiento usado para su aforo es cuestionable por utilizar información tan desactualizada.

De las lecturas de la gran mayoría de las comunicaciones se puede constatar que en la administración de la cosa pública aparecen. En las juntas directivas están los Ministros, o sus delegados, o delegados del Presidente de

la República. Las entidades recibieron ingentes recursos para su funcionamiento y moderniza-ción y los resultados no pueden ser más gra-vosos para el patrimonio de la Nación. ¿Hasta cuándo?

Función de Advertencia.

Consciente del problema que implica, para ordenar el tema pensional, la falta de una ins-titucionalidad operante y organizada, la Con-traloría General de la República (CGR) hizo una función de advertencia a los Ministerios de Ha-cienda y de Trabajo en los siguientes términos:

“….ANTECEDENTES

La Contraloría General de la República ha ve-nido observando con suma preocupación la ac-titud asumida por el Ejecutivo frente no solo al costo fiscal que viene tomando el tema pensional, sin que los recursos utilizados se traduzcan en una mayor cobertura, sino ante el desorden, la ausencia de información veraz y oportuna y la inexistencia de procesos claros, transparentes y seguros para los usuarios, que se vienen presen-tando en las entidades reconocedoras y pagado-ras de pensiones del sector público.

Si bien es cierto que existe un enorme pro-blema en las decisiones jurisprudenciales que en materia de pensiones se adoptan por las distintas jurisdicciones, lo cierto es que deben ponerse de presente una serie de situaciones que son del resorte del Ejecutivo:

1. La reforma a la institucionalidad pen-sional fue establecida en la Ley 1151 de 2007. No obstante el ejecutivo ha tardado años en realizar actividades para poner en funcionamiento las entidades que tienen a su cargo el objetivo de organizar todo el re-conocimiento pensional, como es el caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). El hecho es que cinco años después de la crea-ción de ambas instituciones, apenas están co-menzando su operación, debiendo el estado mantener estructuras e instituciones paralelas,



con el costo que ello conlleva, mientras dichas entidades adquieren el nivel de operatividad necesario para asumir en un cien por ciento las funciones que el legislador les otorgó. En este sentido, este Despacho ha producido fun-ciones de advertencia para que, por ejemplo, se finalice la liquidación de Cajanal y para que los Ministerios abandonen funciones de reco-nocimiento de pensiones, para lo cual no tie-nen las competencias adecuadas, generando vulnerabilidad en los recursos públicos.

2. No obstante las funciones de regulación en materia de seguridad social que la ley ha reservado a los ministerios a su cargo, tanto en el Decreto 4712 de 2008 como en el De-creto 205 de 2003, éstas no han contribuido a darle claridad, transparencia y simplicidad a operadores y jueces, lo que ha redundado en una mayor litigiosidad. Al respecto, resul-ta oportuno citar lo dicho por el Consejo de Estado en concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil2, frente a una consulta de los Ministerios de Hacienda y de ProtecciónSocial sobre el régimen aplicable a magistrados de las altas cortes.

En su momento, los conjueces designados finalizaron la providencia con el siguiente aparte que bien ilustra lo que ha acontecido durante muchos años en esta materia: “…En efecto, como surge sin esfuerzo de los funda-mentos de las respuestas dadas a los cuestio-narios formulados con ocasión de la presente consulta, tal situación tiene sus raíces en el caos normativo generado por las autoridades de la Rama Ejecutiva, que de manera poco or-todoxa dictan normas que carecen de claridad en lo que se refiere a su alcance y contenido, así como en los que se refiere a la vigencia de las mismas, sin considerar que éstas afectan derechos tan básicos como los referenciados en la ley de seguridad social. Esta falta de ar-monía regulatoria o normativa se evidencia en los resultados de esta consulta en la que, a la postre, la Sala se ha dedicado a establecer cuál fue al parecer la voluntad del Ejecutivo que en desarrollo de las facultades para re-gular las Leyes Marco produce reglas que los

2 Conjuez Ponente, Juan Manuel Charry Urueña, 21 de Sep-tiembre de 2005, Concepto 11001 -03-06-000-2005-01639-00(1639)



jueces se han esforzado por armonizar con los principios y disposiciones constitucio-nales y legales, vale deducir que tal como se destaca en las respuestas fue necesario en varios aspectos trabajar insólitamente en la búsque-da de las interpretaciones más coherentes…”.

3. Existe una gran liti-giosidad producto en par-te, por la falta de unifor-midad de criterios entre las Entidades Administradoras de Pensiones y del Siste-ma General de Pensiones y por la falta de una gestión oportuna para integrar la jurisprudencia y los pre-cedentes judiciales a los procesos de reconocimien-to y pago. No puede ser más preocupante el volu-men de demandas, tutelas y derechos de petición que inundan al Instituto de Se-guros Sociales ISS y a Ca-janal EICE en Liquidación, por solo citar dos ejemplos, que han requerido la inter-vención de la Honorable Corte Constitucional con miras a proteger los de-rechos fundamentales de quienes acuden a solicitar un derecho pensional. En muchas de esas acciones, el Estado, a través de las Ad-ministradoras, no ha con-currido a su defensa, lo que ha generado denuncias de la Procuraduría General de la Nación a este Despacho para solicitar las investiga-ciones por el daño fiscal al patrimonio público gene-rado por la inexistente o inadecuada defensa de los derechos del Estado. Esta

inactividad se constituye en el terreno abonado para que proliferen jurispruden-cias que distorsionan la res-ponsabilidad del Estado y las reglas de juego instituciona-les en materia pensional.

4. En materia de co-bertura, la inactividad del Ejecutivo ha sido también grande. Existiendo los ins-trumentos para aumentar la cobertura en ahorro para la vejez, destinados al sector más vulnerable e informal de la economía, desde que el legislador los previó en el Acto Legislativo No. 001 de 2005 y con desarrollos legis-lativos como el previsto en la Ley 1328 de 2009, solo se cuenta con una cobertura en pensiones del 25% al 27% de la PEA, una de las más bajas frente a Chile y Brasil por ejemplo. Siete años des-pués, los beneficios económi-cos periódicos no han pasado de ser un anuncio, mientras el grueso de los recursos pú-blicos para pensiones se des-tinan a un sector minoritario de la población.

5. En este último punto si bien esta Contraloría ha hecho las funciones de ad-vertencia para que nomina-dores y electores se absten-gan de adoptar decisiones ineficaces, antieconómicas e inequitativas, el Ejecutivo no ha adoptado las medidas de carácter presupuestal que aseguren las compensacio-nes de aportes por parte de empleadores y empleados, necesarias para soportar las decisiones jurisdiccionales que han generado las pen-

siones que hoy están siendo objeto de análisis por parte de esta Contraloría.

De conformidad con las fa-cultades consagradas enel artí-culo 5 del Decreto Ley 267 de 2000, la Contraloría General de la República advierte a los Ministerios de Hacienda y de Trabajo para que adopten de manera rápida las medidas ne-cesarias en materia presupues-tal, en ejercicio de la facultad regulatoria, en propuestas de reformas de ley, en instruccio-nes a las Administradoras del Sistema General de Pensiones y demás entidades involucradas con el tema pensional, tendien-tes a proteger los recursos pú-blicos en riesgo por las situa-ciones arriba mencionadas…”

Al respecto el gobierno nacional en su respuesta de fecha 17-04-12 manifiesta, entre otros apartes, lo siguiente:

“……. En cuanto al plantea-miento realizado en el primer numeral, debe indicarse que las razones por las cuales se consideró la reorganización institucional del Régimen de Prima Media con Prestación Definida se sintetizaron en la búsqueda de la eficiencia, la moralidad administrativa y la defensa de los derechos de los afiliados, por lo cual el Gobierno Nacional den-tro del Programa de Reno-vación de la Administración Pública que coordinaba el Departamento Nacional de Planeación y con la partici-pación de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del entonces Ministerio de la Protección Social, realizó



una serie de análisis sobre la problemática que afecta-ba a las administradoras de pensiones y otras entidades reconocedoras de pensión, concluyéndose que debían tomarse medidas que ga-rantizaran la unificación de criterios y que mejoraran los procesos que venían aplicán-dose, de tal manera que se lograra avanzar en lo que a control y seguimiento se re-fiere, toda vez que se debía buscar la superación de la vulnerabilidad y la fragmen-tación que enfrentaban las entidades por la dispersión que existía antes de la Ley 100 de 1993 en el recono-cimiento de pensiones, con el propósito de impactar las problemáticas e ineficiencias que venían afectando a las entidades, como por ejemplo, la de corrupción que se evi-denciaba en algunas de ellas.

La definición de esa reinsti-tucionalización se reflejó en lo que terminaron siendo los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 y que quedaron soportados en las bases de dicho plan. Me-diante estos artículos se crean dos entidades, a través de las cuales, por un lado se centra-liza la administración pública del Régimen de Prima Media con Prestación Definida hacia el futuro (COLPENSIONES), y por otro, se organiza en una institución, la administración de las nóminas de aquellas administradoras nacionales y otras entidades de carácter nacional que reconocieron pensiones y fueron liquidadas, denominada Unidad Admi-

nistrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), adscrita al Mi-nisterio de Hacienda y Crédi-to Público, cuyas funciones principales son:

El reconocimiento de de-rechos pensionales causa-dos en lo que se refiere al régimen de prima media del orden nacional y (ii) el seguimiento, colaboración y determinación de la ade-cuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.

Lo anterior, se resume en los múltiples escritos dirigidos a los H. magistrados de la Corte Constitucional dentro de las Acciones Publicas de Constitucionalidad de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, así:

La problemática que han enfrentado las entidades ad-ministradoras y reconocedo-ras de pensiones del sector público del nivel nacional (Cajanal, Caprecom, eISS), incluyen aspectos como: (i) la recepción desorganiza-da de los documentos base para el reconocimiento, (ii) la incapacidad para verificar la veracidad de la informa-ción contenida en ellos, (iii) la excesiva manipulación de la documentación (iv) una inadecuada segmentación de los documentos y (v) la deficiente defensa judicial; factores estos que además de incidir para la resolución de las peticiones, propicia-ron focos de corrupción

Por lo anterior, la labor de puesta en marcha de las dos entidades ha requerido del alistamiento, organización y preparación de las entida-des administradoras del Ré-gimen de Prima Media y de las entidades del orden na-cional que tienen a su cargo el reconocimiento de pen-siones y de la preparación y organización de las nuevas entidades que asumen esta responsabilidad.

Ahora bien, previo a la transferencia a las nuevas entidades de las obligacio-nes y responsabilidades que en materia pensional tienen las actuales administradoras de Régimen de Prima Media (CAJANAL, CAPRECOM y el ISS), el Gobierno Nacional viene trabajando en varios frentes para evitar que las nuevas entidades se vean inmersas en las mismas pro-blemáticas, entre las cuales se encuentran los temas re-lacionados con los archivos de las historias pensionales, la revisión y estandarización de procedimientos de reco-nocimiento de pensiones y la revisión y perfecciona-miento de los sistemas de información, que requirieron la realización de estudios sobre los diferentes temas. Por ejemplo, en lo que a la problemática de archivo se refiere, el estudio realizado concluyó que no existían re-glas claras de cómo se debía adelantar el archivo de las historias que contienen el expediente pensional, ni se contaba con normas que re-gularan el manejo digital del mismo, por ello cada una de



las entidades lo hacía de manera diferente. De lo anterior, se identificaron acciones a desarrollar en materia de organiza-ción de archivos, todo bajo la supervisión del Archivo General de la Nación. Además, con el fin de superar esta problemática de manera definitiva, los Ministerios en conjunto con el Ar-chivo General de la Nación y algunas de las administradoras, adelantaron un trabajo que finalizó con la determinación y unificación de los documentos mínimos que deben confor-mar dichas historias para iniciar los procesos de organización documental de manera estandarízada y que se denominó el Acuerdo AGN 006 de 2011….”

Hoy mucho tiempo después, pareciera que la realidad es la misma.

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

La entidad fue creada mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de diciembre de 2007. Se encuentra adscrita al Ministerio de Ha-cienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía admi-nistrativa y patrimonio independiente.

Su creación fue declarada constitucional y ajustada a la ley , mediante la sentencia C 376 2008, del 23 de abril de 2008, de la Corte Constitucional, M. P Marco Gerardo Monroy Cabra.

La creación de la mencionada Unidad Administrativa, es directa e inmediata y no mediata o eventual; pues solamente adecuando las estructuras administrativas para superar las difi-cultades operativas que hoy en día hacen ineficiente el proceso de reconocimiento de pensiones y el control de la obligación de trasladar las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, es posible lograr las metas de eficiencia operativa de las cuales depende la garantía de los derechos de los asegura-dos, que constituye la ratio última del propósito reorganizativo previsto en la parte general y programática del Plan. Además, la creación de esta unidad y las funciones que está llamada a desarrollar, garantizan por sí mismas dichos objetivos.

Mediante el Decreto 169 del 23 de enero de 2008 se establecieron las funciones de la UGPP, así:

En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas.

• El reconocimiento de los derechos pensiónales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de ser-vidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de



actividades como administradoras, así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servi-cio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras. De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que recono-cieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral.

• El reconocimiento de los derechos pensionales y prestacio-nes económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando. También le compete la adminis-tración de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades hayan reconocido y los que reconozcan la UGPP en virtud de este numeral.

Las entidades públicas del orden nacional a que se refiere el inciso anterior, continuarán con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas hasta que se asuma esta función por su traslado a la UGPP. La UGPP asumirá esta fun-ción en los términos del Decreto 169 de 2008.

• La UGPP podrá adelantar las acciones previstas en el artículo de la Ley 797 de 2003.

• Las demás gestiones y funciones necesarias para cumplir con lo dispuesto en este artículo tales como la administración de bases de datos, nóminas, archivos y todo lo relacionado con la defensa judicial de la entidad y las demás que establezca la ley.

• Efectuar las tareas de seguimiento, colaboración y de-terminación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección So-cial. Para ello, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales recomendará estánda-res a los procesos de determinación y cobro que le correspon-den a las administradoras y demás entidades del Sistema de la Protección Social; le hará seguimiento a dichos procesos y administrará mecanismos de consolidación de información del Sistema de la Protección Social, como de coordinación de acciones que permitan articular sus distintas partes y de las que tienen responsabilidades de vigilancia o de imposición de sanciones; y adelantará acciones de determinación y cobro de manera subsidiaria o cuando se trate de evasores omisos que no estén afiliados a ningún subsistema de la protección social debiendo estarlo.



Para ejercer estas funciones de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social la UGPP podrá adelantar las siguientes acciones:

• Solicitar la información relevante que tengan las diferentes entidades, administradoras y órganos vigilancia y control del Sistema de la Protección Social. Para el caso de las admi-nistradoras, la UGPP definirá la frecuencia de actualización de tal información y el formato en el que debe ser suministrada teniendo en cuenta los formatos y frecuencias ya estable-cidos por otras entidades receptoras de infor-mación del Sistema de la Protección Social.

• Verificar la exactitud de las declaraciones de au-toliquidación cuando lo considere necesario.

• Adelantar las investigaciones que estime conve-nientes para establecer la existencia de hechos que generen obligaciones en materia de contri-buciones parafiscales de la protección social.

• Solicitar de los aportantes, afiliados o bene-ficiarios del Sistema de la Protección Social explicaciones sobre las inconsistencias en la información relativa a sus obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social.

• Solicitar a aportantes, afiliados o beneficiarios del Sistema de la Protección Social la presen-tación de los documentos relacionados con el cumplimiento de sus obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protec-ción social que la UGPP considere necesarios, cuando estén obligados a conservarlos.

• Citar o requerir a los aportantes, afiliados y be-neficiarios del Sistema de la Protección Social o a terceros para que rindan informes o testimo-nios referentes al cumplimiento de las obliga-ciones de los primeros en materia de contribu-ciones parafiscales de la protección social.

• Ordenar a los aportantes, cuando estén obli-gados a llevar contabilidad, la exhibición y examen parcial de los libros, comprobantes y documentos, particularmente de la nómina.

• Adelantar visitas de inspección y recopilar todas las pruebas que sustenten la omisión o inexacta liquidación de las contribucio-nes parafiscales de la protección social. Du-rante la práctica de inspecciones, la UGPP podrá decretar todos los medios de prueba autorizados por la legislación civil, previa la observancia de las ritualidades que les sean propias.

• Efectuar cruces con la información de las autoridades tributarias, las instituciones fi-nancieras y otras entidades que administren información pertinente para la verificación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social. Esta información será re-servada y solo podrá utilizarse para los fines previstos en la presente ley.

• Efectuar todas las diligencias necesarias para verificar la adecuada, completa y oportuna li-quidación y pago de las contribuciones para-fiscales de la protección social.

• Efectuar subsidiariamente las labores de de-terminación y cobro disuasivo, persuasivo y coactivo, con base en los hallazgos que le re-mitan las administradoras, órganos de control y vigilancia y demás entidades del Sistema de la Protección Social.

• Proferir las liquidaciones oficiales que podrán ser utilizadas por la propia UGPP o por las de-más administradoras o entidades del Sistema de la Protección Social.

• Efectuar las labores de coordinación y segui-miento a los procesos de determinación y co-bro, con base en la información que le remi-tan las administradoras, órganos de control y vigilancia y demás entidades del Sistema de la Protección Social.

• Efectuar las labores de seguimiento a los procesos sancionatorios relacionados con estos hechos.

• Afiliar transitoriamente a la administradora pública respectiva a los evasores omisos que no hayan atendido la instrucción de afiliarse voluntariamente, hasta que el afiliado elija.



A través del Decreto 168 de enero de 2008, se estableció el Sistema Específico de Carrera Adminis-trativa de la UGPP. Así mismo, el Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009, dos años después de la crea-ción de la entidad, estableció la estructura orgánica de la Entidad y las funciones de sus dependencias.

En el informe de Auditoría Regular vigencia 2010, con Enfoque Integral modalidad Regular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Pro-tección Social, a través de la evaluación de los principios de la gestión fiscal: eficiencia y efica-cia con que administró los recursos puestos a su disposición y los resultados de su gestión en las áreas, se destaca lo siguiente:

Gestión presupuestal o financiera

En el vigencia 2010, la Unidad ejecutó el 25% del presupuesto asignado, lo anterior obedece al

tardío inicio de labores, no obstante su creación en el 2007 y equivale en proporción al período anual del ejercicio de actividades, 3 de 12 meses. Los datos de ejecución que presentó la Directora en su informe de gestión son consistentes con los reportados en SIIF y en el CHIP.

Lo asignado para el 2010, fue de $32,059 mi-llones, de los cuales $25.099 millones, es decir, 78%, se destinó a gastos de funcionamiento y $6.960 millones, o sea, el 22% a gastos de in-versión. La entidad contó con recursos propios por $1,000 millones. Sin embargo, dado el esca-so poblamiento de la planta durante la vigencia 2010 y la imposibilidad de ejecutar totalmente las funciones misionales y de apoyo, el presu-puesto ejecutado solamente alcanzó $7.997 mi-llones, el 25% del presupuesto inicial. Al cierre de la vigencia auditada se constituyeron reservas presupuestales por $460 millones, como se pre-senta en el siguiente cuadro:



Com

port

amie

nto

del p

resu

pues

to v

igen

cia

2010

Mill

ones

de

peso

s

Cua

dro

2

PRES

UPU

ESTO

EJEC

UCI

ÓN

PRE

SUPU

ESTA

LRE

ZAG

O P

ARA

201

1

CON

CEPT

O G

AST

ON

ACIO

N

1PR

OPI

OS

2TO

TAL

3=

1+2

CDP

COM

PRO

MIS

OS

4O

BLI

GAC

ION

ES

5PA

GO

S

6RE

SERV

A

7=5-

6

FUN

CIO

NAM

IEN

TO24

.099

,91.

000,

0025

.099

,95.

790,

25.

329,

25.

329,

95.

195,

046

0,33

GAS

TOS

PERS

ON

ALES

18.9

25,2

400,

0019

.325

,21.

600,

71.

141,

41.

141,

41.

006,

545

9,25

Asoc

iado

s a

la N

ómin

a17

.919

,20,

0017

.919

,264

1,6

641,

664

1,6

638,

40,

00

Serv

icio

s In

dire

ctos

1.00

6,0

400,

001.

406,

095

9,1

499,

949

9,9

368,

145

9,25

GAS

TOS

GEN

ERAL

ES5.

089,

70,

005.

089,

74.

189,

64.

188,

54.

188,

54.

188,

51,

08

Impu

esto

s y

Mul

tas

150,

00,

0015

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,00

Bien

es y

Ser

vici

os4.

939,

70,

004.

939,

74.

189,

64.

188,

54.

188,

54.

188,

51,

08

TRAN

SFER

ENCI

AS85

,060

0,00

685,

00,

00,

00,

00,

00,

00

INVE

RSIÓ

N6.

960,

00,

006.

960,

02.

207,

72.

207,

72.

207,

72.

207,

70,

00

TOTA

L31

.059

,91.

000,

0032

.059

,97.

997,

97.

537,

67.

537,

67.

402,

746

0,33

% d

el t

otal

de

los

recu

rsos

97%

3%10

0%25

%25

%24

%24

%1%

Fue

nte:

UG

PP.



Recepción de entidades

La Unidad ha elaborado un plan de recepción de las enti-dades y tiene prevista la imple-mentación de un programa de alistamiento con cada una de ellas, construido con base en los puntos críticos identificados dentro de los procesos y consi-derando las características par-ticulares de cada una de ellas.

Para poder cumplir con la recepción de entidades, la UGPP ha planeado lo siguiente:

1. Garantizar, entre otros, la seguridad jurídica y ope-rativa, la racionalización, aseguramiento, la sistema-tización y automatización del proceso y la disponibi-lidad de instrumentos que garanticen el control y se-

guimiento del proceso ter-cerizado en cada uno de los puntos del mismo.

2. Garantizar el proceso de ar-chivos físicos, de acuerdo con el diagnóstico o cronogramas establecidos por la UGPP.

3. Garantizar la disposición pre-via de servicios de indexación y digitalización de los ar-chivos físicos, acompañados de servicios de verificación, completitud y calidad, ser-vicios especializados en el manejo de archivos, con los respectivos servicios de trans-porte documental, custodia y administración y servicios de empresas especializadas en seguridad documental.

4. Garantizar previamente, tan-to la disposición de las se-

des debidamente dotadas en donde se adelanten los distintos subprocesos terce-rizados, como la disposición de las fiducias en adminis-tración a través de las cua-les se puedan desarrollar los distintos subprocesos terce-rizados mediante la contra-tación de personal a través de empresas que adelanten las evaluaciones y estudios de seguridad exigidos.

5. Completar el poblamiento de la planta global.

En el siguiente cuadro se muestra el cronograma que ha definido la unidad para la re-cepción de los expedientes de las entidades que a la fecha de-sarrollan actividades de recono-cimiento y pago de pensiones, las cuales asumirá la UGPP:



Entidades a recepcionar por UGPPCuadro 3

No. Caja / Ministerio Nombre Entidad a Recibo No. Pensionados

Entidades a Recibir

1 CAJANAL Cajanal 238.009 Vigencia 2012

2 CAPRECOM (MINMINAS) Minercol 95 Vigencia 2013

3 CAPRECON Caprecom 22.723 Vigencia 2013

Mincomunicaciones

Adpostal

Telecon

Audiovisuales

Inravision

Teletolima

Telenariño

4 FONDO DE LOS FERROCARRILESFPS FNC

Fondo Ferrocarriles Nal. 14.791 Vigencia 2012

Caja Agraria 9.551

Incora 2.136

Alcalis 1.761

Prosocial 485

5 GIT DEL MINPROTECCION

Foncolpuertos 12.618

6 SUPERFINANCIERA Capresub 830 Vigencia 2014

7 SUPERNOTARIADO Fonprenor 210

8 MINMINAS Inea 34

Carbocol 41

9 MINCOMERCIO IFI 59

IFI Concesion Salina 1.176

Zona Franca 133

Corp. Nacilan de Turismo 330

Corp. Financiera de Transporte

109

10 MINAMBIENTE Inderena 505

Inurbe 33

11 MINAGRICULTURA Idema 2.465

Inat 58

12 MINTRANSPORTE Cavecinales 9

13 INVIAS Invias (Obras Publicas) 81

Total 308.242

Fuente: OficioUGPP-E-2011-00262.AuditoriaCAJANAL



El plan no contiene ningún análisis costo beneficio para el Estado, sobre la permanencia de estructuras paralelas administrando el reco-nocimiento y/o pago de pensiones que deben atenderse con recursos públicos, durante la puesta en marcha de la entidad que permita vi-sualizar la priorización del cronograma.

De otra parte, es necesario resaltar que en el informe de Gestión 2011-2012 de la UGPP presenta diferencia con la información su-ministrada en el oficio UGPP-E-2011-00262 enviado a la auditoria Cajanal, en la siguiente manera:

• En el informe enviado en el oficio de la referencia sobre el proceso de recepción e inicio de operaciones hay 31 entidades que serán recibidas de acuerdo con el cronograma, en el informe de gestión aumenta a 33 entidades.

• De igual manera, se presentan diferencia en el numero de pensio-nados, asi:



Caja/Ministerio AGRUPA Entidad No. pensionados oficio

No. pensiona informe de Gestion

Diferencia

Cajanal Cajanal 238.009 238.894 885

GIT Minproteccion Foncolpuertos 12.618 13.904 1.286

Minvivienda Inurbe 33 27 -6

Minambiente Inderena 505 909 404

Minagricultura Idema 2.465 2741 276

Inat 58 61 3

Mintransporte Caminos Vecinales 9 9 0

Invias Obras Publicas 81 98 17

Caprecom (Minminas) Minercol 95 91 -4

ISS ISS 22.000 22.000

Minminas Inea 34 30 -4

Carbocol 41 41 0

Mincomercio IFI 59 58 -1

IFI Concesión 1.176 1180 4

Zona Franca 133 130 -3

Corp.Nal de Turismo 330 80 -250

Corp. Finan de Trans 109 106 -3

Fondo de los Ferrocarriles FPS - FNC

Fondo Ferrocariles N 14.791 -14.791

Caja Agraria 9.551 9.533 -18

Incora 2.136 2.103 -33

Alcalis 1.761 1.818 57

Prosocial 485 76 -409

Superfinanciera Capresub 830 620 -210

Supernotariado Fonprenor 210 247 37

Caprecom Caprecom 22.723 22.358

-365

Mincomunicaciones

Adpostal

Telecom

Audiovisuales

Inravisión

Focine

Teletolima

Telenariño

TOTAL 308.242 317.115 8.873

Cuadro 3

Fuente: UGPP.


Las asignaciones de retiro

Aspectos legales y normativos

La base normativa aplicable al sector se describe desde el ámbito Constitucional en el Título VII Capítulo 5, el cual define el perfil de la Rama Ejecutiva y concomitante se en-cuentra el carácter de la Fuerza Pública1 como expresión significativa de lo que es el Poder Ejecutivo, por cuanto en ella reside la capacidad coactiva que garantiza el ordenado ejercicio de la autoridad y la dirección del Estado y sus instituciones. De ahí que la naturaleza de las instituciones que la conforman adquiera especial relevancia dentro del aparato de organiza-ción administrativo, ya que en ellos reposan fundamentalmente la seguridad ciudadana y la defensa del Estado.

El régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, en virtud del ordenamiento constitucional, está contenido en normas de carácter especial, dada la naturaleza propia de sus funciones, razón que justifica la aplicación del régimen, su fuente principal es la Consti-tución Política (artículos 217 y 218). En el mismo sentido, la Ley 100 de 1993 en el artículo 279, parágrafo 1°, exceptúa del Sistema Integral de Seguridad Social, a las Fuerzas Militares, la Policía Nacional, y al personal civil regido por el Decreto 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la ley. Actualmente se continúa justificando el régimen con el Acto Legislativo 01 de 20052.

de la Fuerza Pública

1 Conformada por las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.

2 Continúa con el régimen de excepción vigente con posterioridad al 31 de julio de 2010.



y su impactoen las finanzas del Estado

Elver Jesús Lemus, Santos Germán Lambuley Magaly Medina Contraloría Delegada de Defensa



Dadas las características funcionales e institucionales del ré-gimen prestacional especial, ampara la creación y mantenimiento de las Cajas de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) y de Policía (Casur) para el reconocimiento y pago de las asignaciones de retiro, las sustituciones y la pensión de sobrevivientes para oficiales, sub-oficiales y soldados profesionales de la Fuerza Pública.

Normas reguladoras

Dentro del desarrollo normativo que ha sido prolongado en el tiempo, encontramos leyes y decretos que tienen incidencia en su aplicación y que en ocasiones propenden por un manejo detallado del régimen prestacional de la Fuerza Pública.

El marco legal que lo sustenta se ve sujeto a definición por la jurisprudencia3, situación que cuestiona la aparente amplitud e integralidad del sistema que, en la práctica y para la definición de la totalidad de las situaciones sobre las cuales recae, debe ser revisado por instancias administrativas y judiciales, lo que termina en demandas e indemnizaciones.

La trayectoria cronológica de las normas que regulan el tema, datan desde las leyes 146 y 153 de 1896 hasta la Ley 923 de 2004 mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios

que debe observar el gobierno nacional para fijar el régimen de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.

El desarrollo normativo re-lacionado con la asignación de retiro se encuentra al final del documento, presentado como anexo, dado que algunas nor-mas allí relacionadas han perdi-do vigencia.

En 2004 con la ya citada ley 923, el gobierno nacional expidió el 31 de diciembre del mismo año el decreto regla-mentario 4433, el cual fija el régimen de asignación de re-tiro, que incluye el campo de aplicación, los requisitos, las partidas computables para la liquidación, las bases de apor-tes, y otras normas relacionadas con pensión de sobrevivientes y de invalidez.

Definición de asignación de retiro

Es una prestación asistencial prevista en la norma, entendida con fundamento interpretativo e histórico como una modali-dad de prestación social4 que se asimila a la pensión de vejez5 y que goza de un cierto grado de especialidad, atendiendo la na-turaleza especial del servicio.

Se reconoce a los oficiales, suboficiales, y al personal de agentes de la Policía, retirados

3 Declaratoria de inexequibilidad del Decreto 2070 de 2003.

4 Contenido en el artículo 112 del Decreto 501 de 1955y el artículo 101 y subsiguientes del Decreto 3071 de 1968 entre otras.

5 Sentencia C- 432 de 2004. Magis-trado Ponente Hugo Escobar Gil.



después de 15 años de servicio por causas no voluntarias6, y a los retirados por solicitud pro-pia después de 20 años de ser-vicio, sin importar la edad.

Tiene como objetivo princi-pal beneficiar a los miembros de la Fuerza Pública, con un trata-miento diferencial encaminado a mejorar sus condiciones eco-nómicas por la ejecución de una función pública que envuelve un riesgo inminente para sus vi-das y las de sus familiares7.

Requisitos para acceder a la asignación de retiro

El régimen especial de suel-dos de retiro, permite diversas condiciones o requisitos para acceder a la prestación. La ley 923 y el Decreto 4433 de 2004, señalan los criterios que se deben observar para fijar el régimen de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.

El retiro puede ser por so-licitud propia, discrecional, por llamamiento a calificar servi-cios, por edad máxima en el grado, por disminución de la capacidad psicofísica y por in-capacidad profesional, que uni-do al tiempo de servicio define el valor de la prestación.

Oficiales, suboficiales y soldados profesionales de las Fuerzas Militares

Los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares en ser-vicio activo8 a la fecha de en-trada en vigencia del decreto 4433, que sean retirados con 18 o más años de servicio, por llamamiento a calificar servicios o por retiro discrecional, según

el caso, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad psicofísica, o por incapacidad profesional, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de 20 años de servicio, tienen derecho a partir de la fecha en que terminen los 3 meses de alta, a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les pague una asignación mensual de retiro, así:

• 62% del monto de las partidas computables por los 18 primeros años de servicio.

• El porcentaje indicado anteriormente se adiciona en 4% por cada año que exceda de los 18 hasta los 24 años, sin sobrepasar 85%.

• A su vez, el 85% se incrementa en 2% por cada año adicional a los primeros 24 años, sin que el total sobrepase 95% de las partidas computables.

6 Esas causas son: llamamiento a calificar servicios por voluntad del gobierno o de los comandos de fuerza, sobrepasar edad máxima correspondiente al grado, dismi-nución de capacidad sicofísica, incapacidad profesional, inasistencia al servicio por más de cinco días sin causa justificada y conducta deficiente.

7 Sentencias T- 512 de 2009 y C-1143 de 2004.

8 Artículo 14 Decreto 4433 de 2004.



Asignación de retiro para el personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares9

Los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Mili-tares, que a la fecha de entrada en vigencia del decreto 4433, tuvieren 15 o más años de servicio que sean retirados del servicio activo por llama-miento a calificar servicios o por retiro discre-cional, según el caso, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o por dismi-nución de la capacidad psicofísica, o por inca-pacidad profesional, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les pague una asignación mensual de retiro, así:

• 50% del monto de las partidas computables por los 15 primeros años de servicio, y un 4% más por cada año que exceda a los 15 hasta 24 años, sin sobrepasar 85%.

• A su vez, el 85% citado se incrementará en 2% por cada año adicional a los primeros 24 años, sin que el total sobrepase 95% de las partidas computables.

Los oficiales y suboficiales retirados antes del 17 de diciembre de 1968, con 30 años o más de servicio, continuarán percibiendo la asignación de retiro reajustada al 95% de las partidas que se incluyeron en cada caso para la respectiva asignación.

Asignación de retiro para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares

Los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Mi-litares, que ingresen al escalafón a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto 4433 y que sean retirados después de 20 años de ser-vicio, por llamamiento a calificar servicios o por retiro discrecional, según el caso, o por sobrepa-sar la edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad psicofísica, o por incapacidad profesional, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de 25 años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que ter-minen los 3 meses de alta, a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares se les pague una asignación mensual de retiro, así:

• 70% del monto de las partidas computables por los 20 primeros años de servicio.

• El porcentaje indicado se adiciona en 4% por cada año que exceda de los 20 hasta los 24 años, sin sobrepasar 85%.

• A su vez, el 85% se adiciona en un 2% por cada año, sin que el total sobrepase 95% de las partidas computables.

También tendrán derecho al pago de asigna-ción mensual de retiro, en las condiciones previs-tas, los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Mili-tares que se retiren por solicitud propia siempre y cuando tengan 20 o más años de servicio y hayan cumplido 55 años de edad los hombres y 50 años de edad las mujeres.

Asignación de retiro para soldados profesionales10.

Los soldados profesionales que se retiren o sean retirados del servicio activo11 con 20 años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se les pa-gue una asignación mensual de retiro, equivalente 70% del salario mensual indicado en el numeral 13.2.1 del Decreto 4433 de 2004, adicionado con 38.5% de la prima de antigüedad. En todo caso, la asignación mensual de retiro no será inferior 1.2 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Personal de la Policía Nacional

Los oficiales, suboficiales y agentes de la Po-licía Nacional en servicio activo que a la fecha de entrada en vigencia del decreto 4433, sean retirados después de 18 años de servicio, por lla-mamiento a calificar servicios, por disminución de la capacidad psicofísica, o por voluntad del Gobierno o de la Dirección General de la Policía Nacional según corresponda, y los que se retiren o sean retirados o sean separados en forma ab-soluta con más de 20 años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los 3 meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de



11 Artículo 24Decreto 4433 de 2004.



Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro, así:

• El 62% del monto de las partidas computa-bles por los primeros 18 años de servicio.

• El porcentaje indicado se adicionará en 4% por cada año que exceda de los 18 hasta los 24 años, sin sobrepasar 85%.

• A su vez, el 85% citado se adicionará en 2% por cada año, sin que el total sobrepase 95% de las partidas computables.

Los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional que a la fecha de entrada en vigencia del decreto 4433, tuvieren 15 o más años de servicio, que sean retirados por llamamiento a calificar ser-vicios, por disminución de la capacidad psicofísi-ca, o por voluntad del Gobierno o de la Dirección General de la Policía Nacional, según corresponda, tendrán derecho a partir de la fecha en que termi-nen los 3 meses de alta, a que por la Caja de Suel-dos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro, así:

• El 50% del monto de las partidas computa-bles, por los 15 primeros años de servicio, y un 4% más por cada año que exceda de los 15 hasta los 24 años, sin sobrepasar 85%.

• A su vez, el 85% citado se incrementará en 2% por cada año adicional a los primeros 24 años, sin que el total sobrepase 95% de las partidas computables.

Los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional retirados antes del 17 de diciembre de 1968, con 30 años o más de servicio, continua-rán percibiendo la asignación de retiro reajustada al 95% de las partidas que se incluyeron en cada caso para la respectiva asignación.

Asignación de retiro para el personal de la Policía Nacional12.

Los oficiales y el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional que ingresen al escalafón a par-tir de la fecha de entrada en vigencia del decre-to 4433 y que sean retirados del servicio activo después de 20 años, por llamamiento a calificar

servicios, por disminución de la capacidad psi-cofísica, o por voluntad del Gobierno, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después de 25 años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Na-cional se les pague una asignación mensual de retiro, así:

• El 70% del monto de las partidas computa-bles por los primeros 20 años de servicio.

• El porcentaje indicado se adicionará en 4% por cada año que exceda de los 20 hasta los 24 años, sin sobrepasar 85%.

• A su vez, el 85% se adicionará en 2% por cada año, sin que el total sobrepase 95% de las partidas computables.

También tendrán derecho al pago de asignación mensual de retiro, en las condiciones previstas en el mismo artículo, los oficiales y los miembros del nivel ejecutivo que se retiren por solicitud propia, siempre y cuando tengan 20 años de servicio a la Policía Nacional, y hayan cumplido 55 años de edad los hombres y 50 años de edad las mujeres.

El personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacio-nal en servicio activo que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto sea retirado con 20 años o más de servicio por llamamiento a calificar servicios, o por voluntad del Ministro de Defensa Nacional o del Director General de la Policía por delegación, o por disminución de la capacidad psicofísica, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta después 25 años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a 75% del monto de las partidas de que trata el artículo 23 de Decreto 4433 de 2004, por los primeros 20 años de servicio y 2% más, por cada año que ex-ceda de los 20, sin que en ningún caso sobrepase 100% de tales partidas.




Comparativo entre asignación de retiro y pensión de jubilación

La asignación mensual de retiro para los miembros de la Fuerza Pública como derecho de naturaleza pensional consti-tuye un régimen de excepción en cabeza de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Po-licía Nacional, con los requisi-tos exigidos.

De ahí que los requisitos contemplados en la ley general para acceder a la jubilación son más exigentes para el ciudada-no común y corriente respecto de otros, toda vez que los afilia-dos deben cotizar 1.000 sema-nas, aproximadamente 19 años

y medio, y cumplir una edad mínima de 55 años para las mujeres y 60 años para los hombres, requisitos que se extenderían a 1.200 semanas con 57 y 62 años respectivamente a partir de 201413.

Se encuentra que existe más flexibilidad en la Fuerza Pública, donde el personal militar puede acceder a sueldo de retiro con 15 años de servicio y a una edad mínima de 30 años según el rango, mientras el personal civil debe cumplir los 20 años de servicio y esperar hasta los 57 o 62 años según sea mujer u hombre.

Comparativo Edad de Retiro

Fuente: Ley100,Decreto4433de2004.

Género

Régimen Ley 100 Fuerza Pública

Mujeres 57 15 años de servicio y mí-nimo 30 años de edad

Hombres 62

Régimen

13 Ley 797 de 2003.



La pensión de vejez con-templada en la Ley 100 de 1993 y la asignación de retiro son prestaciones diferentes que no se deben asimilar, toda vez que quien recibe una asigna-ción de retiro, puede continuar cotizando para adquirir una pensión de vejez, ya que no existe incompatibilidad entre las dos prestaciones puesto que en el literal b), del artículo 19 la Ley 4 de 1992 dispuso que nadie po-drá desempeñar simultáneamen-te más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas e instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, excepto las percibidas por el personal con asignación de retiro o pensión militar o policial de la Fuerza Pública entre otros.

En el mismo sentido encon-tramos lo preceptuado en el ar-tículo 36 del Decreto 4433 de 2004 al señalar que “las asig-naciones de retiro y pensiones previstas en el presente decreto, son compatibles con los sueldos provenientes del desempeño de empleos públicos, incluidos los correspondientes a la actividad militar o policial, por moviliza-ción o llamamiento colectivo al servicio y con las pensiones de jubilación e invalidez prove-nientes de entidades de dere-cho público”.

Aspectos económicos

Este capítulo contiene el análisis económico relacionado con las características actuales de las asignaciones de retiro, res-pecto de la financiación del sis-tema, las bases de aportes y de liquidación de las asignación de retiro, el crecimiento del cálculo

actuarial, el pie de fuerza, el comportamiento presupuestal, la pobla-ción de retirados y beneficiarios atendidos, y el registro contable del pasivo pensional.

Financiación del sistema

La fuente para atender el pago de las asignaciones de retiro co-rresponde en su mayoría a recursos del presupuesto nacional que son transferidos a las Cajas de Retiro de Sueldos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, y una mínima parte como rentas propias de las Cajas, cuyo comportamiento económico en la última década se aprecia a continuación.

Composición del pago de asignaciones de retiro (Millones de Pesos Corrientes) 2000 – 2010

Año Total Nómina Aporte Nacional % Aporte Caja %

2000 483,998 453,414 94 30,584 6

2001 522,031 472,274 91 49,757 10

2002 569,175 533,775 94 35,401 6

2003 618,381 558,301 90 60,080 10

2004 675,927 614,407 91 61,520 9

2005 741,365 710,790 96 30,576 4

2006 808,755 726,329 90 82,426 10

2007 906,409 764,269 84 142,140 16

2008 1,012,917 922,771 91 90,146 9

2009 1,135,588 1,032,044 91 103,545 9

2010 1,245,269 1,142,902 92 102,367 8

Fuente: Cremil.CálculosDES-DDJS/CGR.



En el pago anual de las asignaciones de retiro realizadas por Cremil se destaca que aproximadamente 91% está a cargo del Pre-supuesto Nacional y tan sólo el 9% a cargo de la Caja, cubierto con los aportes de los afiliados y por los rendimientos de las inversiones realizadas por la Caja de Retiro.

Año Total Nómina Aporte Nacional % Aporte Caja %

2000 511,907 472,878 92 39,029 8

2001 601,954 545,220 91 56,733 9

2002 513,270 476,911 93 36,360 7

2003 533,486 498,321 93 35,164 7

2004 800,373 745,853 93 54,520 7

2005 885,782 832,981 94 52,801 6

2006 976,085 908,404 93 67,681 7

2007 1,085,674 1,005,728 93 79,946 7

2008 1,214,630 1,137,704 94 76,926 6

2009 1,361,004 1,283,296 94 77,708 6

2010 1,449,846 1,375,691 95 74,154 5

Composición del pago de asignaciones de retiro (Millones de Pesos Corrientes) 2000 – 2010

Fuente: Casur.CálculosDES-DDJS/CGR.

En la financiación y en particular el pago anual de las asigna-ciones de retiro efectuadas por Casur, se observa que en promedio el 93% del pago está a cargo del Presupuesto Nacional y el aporte del 7% es cubierto con los aportes de la Caja. Cabe anotar que los aportes de ésta han venido en descenso al pasar del 9% en 2001 al 5% en 2010, lo que deja ver una baja gestión de sus recursos, generando mayor dependencia de los recursos de la Nación.



Gráfica 1

Distribución porcentual del pago de asignaciones de retiro 2010

Fuente: Casur. Cremil. Cálculos DES-DDJS/CGR

Al observar el consolidado de los pagos por asignaciones de retiro de las dos Cajas, el aporte de la Nación para 2010 es de 93%, en tanto, que Casur contribuye con el 3% y Cremil con el 4% del total pagado, lo cual ratifica una mínima participación de las Cajas de Retiro.

Proyección de pagos de las asignaciones de retiro sector defensa y seguridad

Basado en el método de regresión lineal14, y tomando el com-portamiento de los pagos de las asignaciones de retiro del Sector en el período 2000 a 2010, con un crecimiento promedio anual de 4%, los pagos del sector pasarían de $2,7 billones en 2011 a $4,1 billones en 2019, como se aprecia a continuación.

Proyección de pagos asignaciones de retiro defensa y seguridad (Millones de $ corrientes)

Fuente: Casur.CálculosDES-DDJS/CGR.

La proyección pone de pre-sente el requerimiento de re-cursos para atender este gasto, de ahí que para 2015 será ne-cesario apropiar $3.4 billones, con un incremento cercano a un billón de pesos. El Estado se verá abocado a buscar nuevas fuentes de financiación, toda vez que la temporalidad del im-puesto al patrimonio termina en 2014.

Bases de aportes y tasas de cotización

Los aportes destinados a financiar el pago de las asig-naciones de retiro de la Fuerza Pública se encuentran regula-dos en los artículos 17 y 26 del Decreto 4433 de 2004, donde se incluyen los factores que dan lugar a los aportes con destino a las Cajas de Retiro, los cuales son descontados mensualmente de la nómina de cada miembro de la Fuerza Pública y girados a la respectiva Caja.

El artículo 17 regula lo rela-cionado con las Fuerzas Milita-res, al precisar que los oficiales y suboficiales en servicio activo aportan a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, así:

• Un 35% del primer sueldo bási-co, como aporte de afiliación.

• Sobre las partidas15 contem-pladas en el artículo 13 del Decreto 4433, en lo corres-pondiente a cada caso, un aporte mensual de 5%.

Cuadro 4

AÑO TOTAL

2011 2,754,5712012 2,931,0322013 3,107,4942014 3,283,9552015 3,460,4162016 3,636,8782017 3,813,3392018 3,989,8012019 4,166,262

14 Método de proyección que ajusta, a una tendencia lineal el comportamiento histórico de una variable dentro de un escenario en el que las demás variables explicativas mantienen la misma tendencia en su comportamiento.

15 Se refiere a las computables para la liquidación de la asignación de retiro.



• El monto del aumento de sus haberes, equi-valente a los siguientes 10 días a la fecha en que se cause dicho aumento.

Por su parte, el artículo 18 del referido decreto, indica lo pertinente con los aportes de los soldados profesionales en servicio activo, así:

• Un 35% del primer salario mensual, como apor-te de afiliación.

• El monto del aumento de sus haberes, equiva-lente a los siguientes 10 días a la fecha en que se cause dicho aumento.

• Sobre el salario mensual y prima de antigüedad, un aporte mensual del 5%.

El aporte sobre la prima de antigüedad se liqui-da sobre los porcentajes que se señalan a continua-ción de acuerdo con el tiempo de servicio así:

• 100% durante los primeros cinco (5) años.

• 86.3% durante el sexto (6) año.

• 69.1% durante el séptimo (7) año.

• 57.6% durante el octavo (8) año.

• 49.3% durante el noveno (9) año.

• 43.2% durante el décimo (10) año.

• 38.5% a partir del año once (11) de servicio y, en adelante.

Los aportes para el caso de la Policía Nacional están regulados por el artículo 26 del Decreto 4433 de 2004 que indica que los oficiales, sub-oficiales, personal del nivel ejecutivo y agentes en servicio activo, aportan a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional así:

• Un 35% del primer sueldo básico, como apor-te de afiliación.

• Sobre las partidas contempladas16 en el artí-culo 23 del Decreto 4433, un aporte men-sual del 5%.

• El monto del aumento de sus haberes, equi-

valente a los siguientes 10 días a la fecha en que se cause dicho aumento.

El personal de suboficiales y agentes que se vinculen al nivel ejecutivo, no estará obligado a contribuir con el 35% del primer sueldo básico como afiliación a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

Del estudio de las normas señaladas se con-cluye que los aportes destinados a atender el pago de las asignaciones de retiro, tan sólo obliga a los trabajadores, mientras que ley 923 y el Decreto 4433 de 2004, no consideran el aporte mensual a cargo del patrono17; por esta circunstancia, el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional no calculan este valor.

Por la nómina de mayo de 2011, tanto la Poli-cía como las Fuerzas Militares, efectuaron el des-cuento por aportes18 por $18.983 millones. En la hipótesis en que el patrono efectuara el aporte mensual del 12%, el Sistema de Asignaciones de Retiro contaría con cerca de $683.388 millones19 al año, equivalente a 20% del presupuesto de las Cajas de Retiro de 2011, como el inicio para fon-dear el pago de dichas obligaciones.

Base de liquidación de la asignación de retiro

El fundamento jurídico está contenido en los artículos 13 y 23 del Decreto 4433 de 2004. El primero se refiere a las partidas computables para el personal de las Fuerzas Militares, donde para los oficiales y suboficiales incluye el sueldo básico, las primas de actividad, de vuelo, de antigüedad y de estado mayor, los gastos de representación para oficiales generales o de insignia, el subsidio familiar en el porcentaje que se encuentre reco-

16 Se refiere a las computables para la liquidación de la asig-nación de retiro.

17 El régimen de Ley 100, considera el 12% como aporte

del patrono destinado a financiar el pago de la pensión del trabajador.

18 Valores certificados por el Ministerio de Defensa y la Poli-cía Nacional según oficios 161970 y 65102 de 2011.

19 El 12% a cargo del patrono sería aproximadamente de $37.966 millones, que sumado al aporte del trabajador, daría $56.949 millones al mes, con lo cual se tendría $683.388 al año.



nocido a la fecha de retiro, y la duodécima parte de la prima de navidad liquidada con los últimos haberes percibidos a la fecha fiscal de retiro.

Para el caso de los soldados profesionales, el salario mensual en los términos del inciso primero del artículo 1° del Decreto-Ley 1794 de 2000, y la prima de antigüedad en los porcentajes previs-tos en el artículo 18 del presente Decreto 4433.

Aclara la norma que en adición a las partidas es-pecíficamente señaladas, ninguna de las demás pri-mas, subsidios, bonificaciones, auxilios y compensa-ciones, son computables para efectos de asignación de retiro, pensiones y sustituciones pensionales.

El segundo, es decir, el artículo 23, señala los conceptos computables para la liquidación de la asignación de retiro del personal de la Policía Nacional, donde para los oficiales, suboficiales y agentes, incluye el sueldo básico, las primas de actividad, antigüedad, de academia superior, de vuelo, los gastos de representación para oficiales generales, el subsidio familiar en el porcentaje que se encuentre reconocido a la fecha de retiro, la bonificación de los agentes del cuerpo espe-cial20, cuando sean ascendidos al grado de cabo segundo y hayan servido por lo menos 30 años como agentes, sin contar los tiempos dobles21, y la duodécima parte de la Prima de Navidad li-quidada con los últimos haberes percibidos a la fecha fiscal de retiro.

Para los miembros del nivel ejecutivo se cuenta el sueldo básico, la prima de retorno a la experien-cia22, el subsidio de alimentación, la duodécima

parte de las primas de servicio, de vacaciones y de navidad devengada y liquidada con los últimos haberes percibidos a la fecha fiscal de retiro.

También señala la norma que en adición a las partidas específicamente mencionadas, ninguna de las demás primas, subsidios, bonificaciones, auxilios y compensaciones, serán computables para efectos de la asignación de retiro.

Como caso ilustrativo, el siguiente cuadro presenta una comparación de los factores que hacen parte del ingreso base de liquidación (IBL) para los oficiales del Ejercito Nacional, lo cual permite percibir el impacto económico.

Para este ejercicio, en el caso del grado de General, el sueldo básico mensual para 2010 al-canzó $6,1 millones, sin embargo, los factores salariales adicionales que componen el ingreso total mensual base de liquidación llegan a $17,6 millones, es decir, casi 3 veces el adicional al suel-do básico. Con ello, se obtiene una asignación de retiro de $22.6 millones.

20 Corresponde a los que después de cumplir 20 o más años de servicio continuo, previo estudio de la trayectoria profe-sional y lleno de los requisitos establecidos, sean aceptados para ingresar a este cuerpo, según lo dispone el Decreto 1213 de 1990.

21 Se entiende como el beneficio obtenido para efecto del cómputo del tiempo de asignación de retiro, a quienes hu-bieren adquirido el derecho por servicios prestados antes de 1974.

22 Se asigna al personal del nivel ejecutivo de la Policía Na-cional, el cual otorga derecho a un pago mensual, que se liquida teniendo en cuenta los porcentajes establecidos en el Decreto 1029 de 1994.



En el promedio de aumento de los cuatro casos expuestos para oficiales, la base de liqui-dación para la asignación de retiro se incremen-ta en un valor neto de 220% respecto del sueldo básico, más alto en los grados superiores, que como en los casos de General alcanza un 286% adicional y en el de Coronel 251%, es decir, que en promedio la base de liquidación se triplica respecto del salario básico.

Comparativo de Factores de Liquidación Oficiales del Ejército23 Nacional

(Pesos de 2010)

Cuadro 9.5

Fuente: Cremil.(*)Correspondealvalormáximodelatasadereemplazo.

Grado Militar General Coronel Capitán Teniente

Factores de liquidación Valor ($) Valor ($) Valor ($) Valor ($)

Sueldo básico 6,158,118 3,431,519 1,745,497 1,529,102

Prima de actividad 3,048,268 1,698,602 864,021 756,905

Prima de antigüedad 2,586,410 926,510 523,649 489,313

Subsidio familiar 2,401,666 1,201,032 820,384 657,514

Prima de estado mayor 1,231,624 686,304 610,924 535,186

Gastos de representación 1,847,435 - - -

Prima de vuelo 4,772,541 3,208,470 - -

1/12 prima de navidad 1,752,498 882,186 354,190 307,732

Total base de liquidación 23,798,560 12,034,623 4,918,665 4,275,751

Asignación de retiro (95%)* 22,608,632 11,432,892 4,672,732 4,061,964

Para el caso de los suboficiales, el siguiente cuadro presenta el comportamiento económico de los factores de liquidación que se tienen en cuenta para la asignación de retiro.

23 Se presenta correspondencia con los grados de Fuerza Aérea, Armada Nacional y Policía Nacional independiente-mente de la denominación, por ejemplo para la Armada el grado de General corresponde al de Almirante, con la misma asignación salarial y así con los demás grados.



Comparativo de Factores de Liquidación Suboficiales del Ejército24 Nacional

(Pesos de 2010)

Cuadro 9.6

Fuente: CREMIL.(*)Correspondealvalormáximodelatasadereemplazo.EnCaboSegundolatasaesde82%yenelSoldadoProfe-sionalde70%.

En el caso del Sargento Mayor, su sueldo bá-sico mensual asciende a $1,5 millones, pero adi-cionalmente los demás factores representan 208% ($3.149.707) adicional al básico. Finalmente para el soldado profesional, el básico mensual es de $721.000 y los factores salariales adicionales as-cienden a $277.585 (39% del sueldo básico) por concepto de prima de antigüedad que con una tasa de reemplazo de 70%, es el único que queda con una asignación de retiro ($699.010) menor a su sa-lario básico, pero que de acuerdo con la ley, ésta no debe ser inferior a 1.2 SMMLV.

Estas bases de liquidación implican que inde-pendiente del grado militar que se ostenta al mo-mento del retiro, el IBL para la asignación de retiro de la Fuerza Pública reconoce muchos más factores y por ende superiores a los de la liquidación de pen-sión en el régimen de Ley 100 tanto de prima media como de ahorro individual.

Se evidencia una ventaja adicional significati-va para las asignaciones de retiro frente a los otros regímenes de pensiones, puesto que para la liqui-dación no se realiza con base en el promedio de salarios de los últimos diez años anteriores, lo cual

Grado militar Sgto mayor Sgto segundo Cabo segundo Soldado Profes.

Factores de liquidación Valor ($) Valor ($) Valor ($) Valor ($)

Sueldo básico 1,510,953 948,320 876,600 721,000

Prima de actividad 747,922 469,418 262,980 -

Prima de antigüedad 604,381 417,261 157,788 277,585

Subsidio familiar 528,834 284,496 262,980 -

Prima de vuelo 929,236 - - -

1/12 prima de navidad 339,335 163,585 130,029 -

Total base de liquida-ción

4,660,660 2,283,080 1,690,377 998,585

Asignación de retiro (95%)*

4,427,627 2,168,926 1,386,109 699,010

reduce la base de liquidación en estos regímenes, sino que para la asignación de retiro se realiza sobre el último salario devengado.

Crecimiento del cálculo actuarial

El análisis de éste capítulo contiene el cálculo de asignaciones de retiro y pensiones actuales y futu-ras, bonos pensionales y cuotas partes pensiona-les, del personal militar, policial y civil que goce de este derecho.

El cálculo fue realizado por el Ministerio de Defensa Nacional en consideración a la obliga-ción legal que le concierne. Por consiguiente, los datos aquí reportados incluyen a Cremil, Casur, la Policía Nacional y el propio Ministerio, en cuyo caso son responsables del reconocimiento y pago de pensiones y asignaciones de retiro de la Fuer-za Pública.

24 Para el caso de los Suboficiales, se presenta correspon-dencia con los grados de Fuerza Aérea, Armada Nacional y Policía Nacional independientemente de la denominación, por ejemplo para la Armada el grado de General correspon-de al de Almirante, con la misma asignación salarial y así con los demás grados.



El concepto de cálculo actuarial se refiere al valor actual de los pa-gos que se hacen en el presente y se harán en el futuro, que se deriva de la obligación por parte del Estado de responder con sus recursos por el pago de pensiones y asignaciones de retiro.

En el caso del régimen pensional de la Fuerza Pública, dada la ex-cepcionalidad anotada, este ejercicio de cálculo es fundamental para determinar la presión que ejerce el pasivo pensional de la Fuerza Pú-blica sobre el Presupuesto General de la Nación.

El crecimiento y evolución del cálculo actuarial se muestra en el siguiente cuadro:

La consolidación del cálculo actuarial a precios constantes de 2010 muestra que en 2003 éste ascendió a $48,1 billones de los cuales: Casur participaba con 45%, Cremil 37%, Mindefensa 10%, y la Policía 8%. Para 2006, el cálculo llegó a $63,1 billones de los cuales parti-cipaban Casur con 35%, Cremil 33%, Policía Nacional 19% y Min-defensa con 13%. En 2010, ascendió a $84,1 billones de los cuales Casur participó con 36%, Cremil con 33%, la Policía Nacional 19% y Mindefensa con el 13% de éste.

Sector Defensa y SeguridadCálculo Actuarial

(Billones de Pesos Constantes 2010)

Cuadro 9.7

Fuente: CMDN.AsesoríasActuarialesLtda.*Losvaloresde2004y2005nofueronreportados,porloquesecalculanconlavariaciónpromediodelperíododeanálisis.

ENTIDAD 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Partic. % 2010

Var. %03 – 10

CASUR 21.4 21.5 21.8 21.9 23.2 26.0 28.3 30.1 36% 41%

CREMIL 17.7 18.9 20.3 21.1 23.8 21.9 25.1 27.4 33% 55%

POLICIA NAL 3.6 6.7 12.5 12.1 12.0 14.8 15.2 16 19% 338%

MINDEFENSA 5.3 6.3 7.5 8.0 8.8 7.9 8.9 10.6 13% 99%

TOTAL 48.1 53.4 59.7 63.1 67.8 70.5 77.4 84.1 100% 75%



De la comparación del cálculo actuarial de 2003 a 2010, se puede observar un in-cremento porcentual25 durante este período de 75% en prome-dio del sector Defensa y Segu-ridad, con los incrementos más significativos del total por parte de la Policía Nacional de 338% y de Mindefensa de 99%. Res-pecto de Cremil y Casur regis-traron crecimientos de 55% y 41% respectivamente.

Gráfica 2

Distribución Porcentual Cálculo Actuarial 2010

Fuente: MDN. Asesorías Actuariales Ltda.

Distribución del Cálculo Actuarial 2003 – 2010(Billones de Pesos Constantes de 2010)

Cuadro 9.8

Fuente: MDN.AsesoríasActuarialesLtda.

PERSONAL 2003 Part %

2006 Part %

2009 Part %

2010 Part %

Var.03-10

Personalpolicialuniformadoactivoyretirado 21.4 45% 21.9 35% 28.27 37% 30.1 36% 41%

Personaluniformadodelasfuerzasmilitaresactivoyretirado

17.7 37% 21.1 33% 25.07 32% 27.4 33% 55%

PersonalcivilypersonaluniformadopensióndelaPolicía(sanidad)

3.6 8% 12.1 19% 15.17 20% 16 19% 338%

PersonalcivilyuniformadopensióndelMinisteriodeDefensa(sanidad)

5.3 11% 8.02 13% 8.873 11% 10.6 13% 99%

Total 48.1 100% 63.1 100% 77 100% 84.1 100% 75%

25 En precios constantes de 2010.



Dentro del cálculo actuarial se destaca el incremento del personal civil y personal unifor-mado, pensión de la Policía (sa-nidad), con 338%, al igual que el de su participación al pasar de 8% a 19% de 2003 a 2010. Entre tanto, el cálculo asociado a personal uniformado de las fuerzas militares activo y retira-do, se ha mantenido constan-te en su participación, pero su incremento durante el período fue de 99%, lo cual muestra que el aumento de las asigna-ciones del personal militar y de policía es el que muestra la ma-yor representación dentro del cálculo actuarial, lo cual está asociado al aumento del núme-ro de efectivos.

Pie de Fuerza Pública

Un factor de gran impor-tancia a tener en cuenta en el análisis es el comportamiento del Pie de Fuerza, por cuanto es parte integral del régimen

especial y base para el cálculo actuarial; en la medida en que éste aumento afecta de manera proporcional el valor del cálculo actuarial, por cuanto se consti-tuye en la base de las obligacio-nes futuras por este concepto.

Durante el período 2002-2010, el Pie de Fuerza Pública ha tenido incrementos consi-derables, al pasar de 313.406 hombres en 2002 a 435.367 en 2010, es decir, un número cer-cano a 122.000 nuevos efecti-vos.

El mayor crecimiento del Pie de Fuerza se presentó en las Fuerzas Militares con 73.000 nuevos efectivos, mientras que la Policía Nacional lo hizo con 49.000. Sin embargo, las FFMM presentan un menor crecimien-to del cálculo actuarial (55%) que la Policía (338%), debido a que los soldados profesiona-les que entraron a formar parte del cálculo pasaron de 22.000

Gráfica 9.3

Fuerza PúblicaEvolución Pie de Fuerza 2002 – 2010

Fuente: Ministerio de Defensa Nacional.

a 86.000 de 2002 a 2010, con una remuneración inferior a la que se percibe en la Policía.

El siguiente gráfico, registra la variación de efectivos entre los años 2002 a 2010, en don-de las Fuerzas Militares tienen el mayor número y la mayor variación absoluta.

La variación del pie de fuer-za se debió, principalmente, a la necesidad de atender la Política de Seguridad Democrática, don-de se contó con nuevos recursos orientados al sector y provenien-tes del impuesto al patrimonio como recursos extraordinarios.

Se puede afirmar que las causas que han contribuido al crecimiento del cálculo actua-rial al pasar de $48.1 a $84.1 billones de 2003 a 2010, obe-decen a los factores preferen-ciales que están contenidos en las normas para la liquidación de la asignación de retiro, al



aumento del pie de fuerza con la incorporación de nuevos efectivos en las Fuerzas Mili-tares y la Policía Nacional, y a que con lo previsto en las nor-mas los soldados profesionales fueron incluidos en el régimen prestacional frente a asignacio-nes de retiro.

Una de las principales rela-ciones para establecer el impac-to de las obligaciones pensiona-les del sector es su comparación frente al presupuesto del sector Defensa y Seguridad, al Presu-puesto General de la Nación (PGN) y al Producto Interno Bruto (PIB).

De ello se obtiene, en pri-mer lugar, que es bastante re-presentativo el cálculo actuarial respecto del presupuesto anual del sector Defensa y Seguridad de 2002 a 2010 al representar en promedio 386%. Para 2002 el cálculo actuarial representa-

ba 90% del PGN, en tanto que para 2006 fue de 88%, y el de 2010, 76%. Como proporción del PIB la obligación representaba 17% en 2002, para 2006 16% y en 2010 significó 19% (ver cuadro).

Cálculo Actuarial como Proporción del PIB y PGN 2002 - 2010

Fuente: SIIF.MDN.CálculosDES-DJS/CGR.

Cuadro 9.9

Año % Ppto D y S % PGN % PIB2002 378% 90% 17%2003 372% 97% 17%2004 443% 108% 20%2005 411% 94% 18%2006 386% 88% 16%2007 354% 68% 15%2008 355% 78% 17%2009 369% 71% 18%2010 403% 76% 19%

Se observa que el cálculo actuarial del sector Defensa y Seguri-dad es altamente significativo con relación a las principales varia-bles macro; pues del período 2002 a 2010 tiene una participación promedio de 85% respecto del PGN y de 17% respecto del PIB26 en el mismo período.

26 Es importante considerar que el PIB tuvo un crecimiento importante que incidió en la disminución de la participación del cálculo actuarial.



Comportamiento presupuestal en la última década

Las cajas de sueldos de retiro Cremil y Casur tienen a su cargo la liqui-dación y pago de las asignaciones de retiro, por ello es importante analizar el comportamiento presupuestal en los últimos 10 años, lo cual permite visualizar el impacto en las finanzas públicas por este concepto.

El crecimiento del presupuesto asignado que proviene del Presu-puesto General de la Nación, se ha incrementado de manera significa-tiva de 2000 a 2010, el de Cremil lo hizo en 55% y el de Casur en 61%, como se puede apreciar en el siguiente gráfico.

En pesos constantes de 2010, el presupuesto asignado a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares pasó de $886.472 millones a $1.376.516 millones, de 2000 a 2010, en tanto que el de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional pasó de $992.278 millones a $1.602.515 millones en dicho período.

Gráfica 9.4

Calculo actuarial como proporción de presupuesto D y S, PGN y PIB 2002 – 2010

Fuente: SIIF. MDN. Cálculos DES- DJS/CGR.



Gráfica 9.5

Casur y CremilComportamiento del Presupuesto Asignado

2000 a 2010 (Millones de Pesos de 2010)


El crecimiento del presupuesto a precios constantes destinado a las cajas de retiro ha aumentado en mayor proporción que el número de personas con asignación de retiro, dado que la cantidad de bene-ficiarios con asignación de retiro las cuales de 2000 a 2010 pasaron de 52.458 a 75.852 en Casur27 y de 28.461 a 36.437 en Cremil28, es inferior al presupuesto.

Respecto de lo pagado en asignaciones de retiro de la Fuerza Pú-blica en 2010, se nota una participación importante (14%) dentro del presupuesto del Sector Defensa y Seguridad29, reafirmando el peso que cada vez tiene este rubro, con una tendencia ascendente.

Población de retirados y beneficiarios30 atendidos por Casur y Cremil

Uno de los factores que incide directamente en el crecimiento del presupuesto ejecutado para el pago de asignaciones de retiro en el sector Defensa y Seguridad es la población atendida que se incremen-tó 32% de 2002 a 2010. En el siguiente gráfico, se presenta el com-portamiento de la población total de beneficiarios y retirados durante dicho período.

27 Con un crecimiento de 44%.

28 Reporta un crecimiento de 28%.

29 En pesos constantes de 2010 fue de $20,8 billones.

30 Comprende fundamentalmente las sustituciones pensionales.



Entre 2002 y 2010, el número de beneficiarios y retirados pertenecientes al sector presentó un incremento total de 31,5%, al pasar de 85.332 a 112.289 personas, con una tasa promedio de creci-miento anual del 3,4%. Se destaca Casur que con 67% del total aumentó 33%, al pasar de 56.871 en 2002 a 75.879 en 2010 y Cremil que aumento 28% durante el período.

Si se calcula la relación entre el presupuesto ejecutado por las entidades administradoras de las asignaciones de retiro con la población beneficiaria y de retirados, se obtiene un costo promedio por beneficiario y retirado que asciende a $2 millones (constantes de 2010), es decir, alrededor de cuatro salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Registro contable del pasivo pensional

Las finanzas públicas se han visto afectadas por los pagos originados en las pensiones y, en espe-cial, por las asignaciones de retiro, su tendencia es creciente y para el caso de la Fuerza Pública no se cuenta con reservas financieras para atender estos conceptos.

La Contraloría General de la República (CGR) en las evaluaciones financieras efectuadas, ha ob-servado que pese a que el sector Defensa y Seguri-

Gráfica 9.6

Casur y CremilComportamiento Poblacional de Retirados y Beneficiarios

2002 a 2010

Fuente: MDN. Casur. Cremil.

dad ha actualizado anualmente el cálculo actuarial, solamente ha venido amortizando la alícuota parte que le corresponde al Ministerio de Defensa y a la Policía Nacional, dejando sin amortizar la parte más representativa (69%) del valor total del cálculo a cargo de las cajas de retiro, por cuanto al cierre de cada vigencia desde 2008 reflejan saldo cero en la obligación pensional, lo que ha originado que este ente de control fiscal emita opinión con salvedad o negativa sobre los estados contables.

Es así como, en la vigencia fiscal de 2010, los saldos de la cuenta 2720 “Provisión para Pensio-nes”, de Casur y Cremil, arrojó como resultado cero, presentando una subestimación en los pasivos31 de $1.7 y $1.3 billones, respectivamente, que afecta el resultado del ejercicio, inobservando el principio de prudencia y lo previsto en el numeral 46 del Capí-tulo VIII del Manual de Procedimientos adoptado mediante la Resolución 356 de 2007 de la Conta-duría General de la Nación (CGN), donde se señala que “…en la contabilidad de los fondos de reservas, las entidades administradoras deben amortizar el cálculo actuarial del pasivo estimado. El monto que deberán amortizar anualmente corresponde al valor del pasivo corriente del año siguiente, entendido

31 Tomado de los informes de auditoría vigencia fiscal 2010.



como las obligaciones pensionales exigibles en un período no mayor de un año…”.

La normatividad más reciente expedida por la CGN ha tenido varias facetas. Se inicia en 1998 con la Circular Externa 024 y el instructivo 008, donde se afirma que el cálculo actuarial se debe actualizar anualmente y tendrán, a partir del 31 de diciembre de 1994, un plazo de máximo 30 años, siempre y cuando se amortice por lo menos el pasivo exigible en el período siguiente.

Para el caso de Fuerza Pública, en consulta relacionada con aplicación de la Circular Exter-na 024, se expidió el Concepto 00503 del 2 de febrero de 1999, donde se define que Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, Cremil, y Casur, son las entidades públicas pertenecientes a los regímenes especiales de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, quienes deben registrar los pasivos estimados por estos conceptos.

Posteriormente, en 2007 se expidió el Manual de Procedimientos con la Resolución 356, la cual dero-gó el instructivo 008 de 1998 y compiló la Circular 024; igualmente, separó a las entidades contables públicas en empleadoras y en fondos de reserva.

La misma norma define los fondos de reserva al indicar que están conformados con recursos del sistema general de pensiones provenientes de las cotizaciones de los afiliados y aportes de los empleadores, donde cabe el régimen manejado por Casur y Cremil.

Por su parte, el numeral 46 determina que “en la contabilidad de los fondos de reservas, las enti-dades administradoras deben amortizar el cálculo actuarial del pasivo estimado. El monto que deben amortizar anualmente corresponde al valor del pa-sivo corriente del año siguiente, entendido como las obligaciones pensionales exigibles en un período no mayor de un año, sin perjuicio de efectuar el reconocimiento de la amortización en forma men-sual”. Por este motivo la CGR negó la opinión a los estados financieros de 2010 de Casur y Cremil.

Finalmente, en enero de 2009 la CGN emitió el Concepto 20091-124530, donde, frente a los empleadores, precisa que “al 31 de diciembre de 2008 la entidad contable pública empleadora que

no aplique una regulación específica de amorti-zación, debe tener amortizado, al menos, lo co-rrespondiente a 14 años, quedando pendiente de amortizar lo correspondiente a 16 años”.

Por todo ello, para la CGR es de suma im-portancia que tanto las entidades empleadoras como las que actúan como fondos de reserva, realicen en sus estados financieros un adecuado reconocimiento y revelación del cálculo actuarial y del pasivo pensional, para que de esta forma se conozca la realidad económica y financiera de las finanzas del Estado. Adicionalmente, evitar lo que actualmente ocurre, que solamente 31% del cálculo actuarial que está a cargo del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional esté reflejado como gasto y pasivo pensional, dejando sin re-conocer o revelar la obligación pensional corres-pondiente a 69% del pasivo por asignaciones de retiro del personal policial y militar tanto activo como retirado, el cual ha presentado un compor-tamiento significativamente creciente.

De otro lado, es evidente que las reservas fi-nancieras para atender las obligaciones pensio-nales y de asignaciones de retiro, representan cada vez, un mayor porcentaje dentro del Pre-supuesto General de la Nación y del PIB, y que, desde el punto de vista financiero, los activos que administran los fondos de reserva públicos, no alcanzan a sufragar ni siquiera el pago de una alícuota parte de la nómina a cancelar en la res-pectiva vigencia.

Además, es necesario e importante para la CGR que el gobierno nacional destine de manera exclusiva una parte de los activos, a honrar las obligaciones derivadas de ese pasivo por medio de la Reserva Financiera Actuarial, pues los ex-cedentes generados ayudarían a cubrir los pagos periódicos y la acumulación necesaria para fon-dear a largo plazo el total del pasivo.

Demandas originadas en asignaciones de retiro

El sistema ampara la creación y mantenimien-to de Cremil y Casur, para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales tales como la asig-nación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes para



oficiales, suboficiales, soldados profesionales de las Fuerzas y el grupo profesional de la Policía, entre otras.

Se puede afirmar que la realidad de las demandas en su contra, gira en torno a la existencia de un régimen prestacional especial otor-gado a la Fuerza Pública por la Constitución Política32 y reglamentado por la Ley 100 de 1993 en su artículo 279, que los exceptúa del Siste-ma Integral de Seguridad Social.

El reconocimiento, pago y reajuste de las asignaciones de retiro con fundamento en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), el in-cremento en el porcentaje de la partida denominada prima de activi-dad, el pago y reajuste por bonificación por compensación, sustitución pensional y el pago de la prima de actualización, entre otros asuntos determinantes en los factores a liquidar, han generado un alto número de demandas tendientes al reconocimiento de los derechos solicitados por el personal retirado en contra del Estado en cabeza de las entida-des encargadas de los pagos33.

Al 31 de diciembre de 2010 Casur34 contaba con 13.386 demandas vigentes por $148.076,9 millones, mientras en Cremil se registraron 9.542 demandas por valor de $206.797.5 millones, para un total en pretensiones de $354.873 millones en 22.928 demandas, cifra bastan-te considerable y preocupante por la tendencia del crecimiento de las acciones judiciales. Con esta dinámica el Estado ha incurrido en im-portantes erogaciones para atender la defensa jurídica; además, el sis-tema judicial se ve congestionado por el gran cúmulo de demandas.

Un aspecto importante en los procesos, se refiere a Cremil al regis-trar 2.556 sentencias en 201035; de las cuales 549 fueron favorables, 2.003 desfavorables y 4 a prueba (conciliación); en la misma vigencia fiscal, se pagaron36 1.830 sentencias por $26.607 millones. Por su parte, Casur registró el pago de 2.049 por $27.829 millones, en el mismo año.

Por lo anterior, se puede inferir que las dos entidades presentan de tiempo atrás una problemática jurídica que involucra al sector Defensa y Seguridad.

En cuanto a las sentencias y conciliaciones por liquidación de asignación de retiro, se tiene:

32 Artículos 217 y 218.

33 Estudio DES Defensa, Justicia y Seguridad CGR 2010 (Gestión Jurídica frente a la Defensa Judicial- CremiL; Evaluación litigiosidad en contra de la entidad-Casur).

34 Según el informe de auditoría de 2010, esta información no es confiable por cuanto verificado el Balance al mismo año, se observó que registra valores en las cuentas 9120 por $578.249,5 millones y 2710 por $139.615,9 millones, y en la cuenta fiscal en el anexo 9 registra $77.713,8 millones presentando una diferencia de $640.151,6 millones.

35 Información de la Oficina de Prestaciones Sociales.

36 Información suministrada por las secciones de contabilidad y presupuesto.



Se evidencia que por más de una década subsiste esta situa-ción, donde el Estado se ha visto abocado a solventar erogaciones que agrupan un total de 26.220 sentencias proferidas por las di-ferentes instancias para un total de $219.201 millones a precios constantes de 2010.

Sentencias y ConciliacionesEjecución Presupuestal 2003-2010

(Millones de Pesos Constantes de 2010)

Fuente: SIIF.CálculosDES-DJS/CGR.EstudioDESDefensa,JusticiayseguridadCGR2010(GestiónJurídicaFrentealaDefensaJudicial-CremiL;Evaluaciónlitigiosidadencontradelaentidad-Casur).

Cuadro 9.10

Entidad Nº Sentencias Valor $Cremil 9.201 93.999Casur 17.019 125.202Total 26.220 219.201

Gráfica 9.7

Participación porcentual sentencias y conciliacionesCasur y Cremil 2003 a 2010


Así mismo, se evidencia que las entidades presentan gran volu-men de demandas y de pagos por este concepto, que tienen que ver principalmente con el aumento anual de los sueldos del perso-nal retirado de la fuerza pública con base en el Índice de Precios al Consumidor (IPC)37, donde se sustenta en que no se realizó la nivelación salarial de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 100 /9338, los aumentos efectuados a los miembros de la Fuerza Pú-blica estuvieron por debajo del IPC, perdiendo el poder adquisitivo las asignaciones de retiro, año tras año; no obstante se aumentó conforme a lo establecido en el principio de oscilación de retiro consagrado en el artículo 42 del Decreto 4433 de 200439, así mis-

mo, se argumenta que según las leyes nacionales consagran el derecho a que su salario se incremente, al menos, en una cifra igual al IPC.

De ahí que éste álgido tema (IPC), es la problemática que se encuentra latente por cuan-to los pronunciamientos juris-prudenciales emitidos sobre reajuste han sido emitidos en diferente sentido40, evidencian-do que los criterios jurídicos no son uniformes para lo cual la posición conceptual, como es evidente, resulta lesiva para los intereses del Estado, teniendo

37 Pago Sentencias IPC 2010 Casur y Cremil, registran 3204 por valor de $39.917 millones de pesos.

38 PARÁGRAFO 4o. (Fue adiciona-do por el artículo 1o. de la Ley 238 de 1995, y su nuevo texto es el si-guiente:) “Las excepciones consa-gradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los ar-tículos 14y 142de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados. Artículo 14. Reajuste de pensiones “….Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubi-lación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año…”

39 Las asignaciones de retiro y las pensiones contempladas en el pre-sente decreto, se incrementarán en el mismo porcentaje en que se au-menten las asignaciones en activi-dad para cada grado.

40 Proceso 2004-9502 del 24 de abril de 2006, Proceso No.2005-06428 del 16 de febrero de 2007 del Tribunal de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección B, la cual nie-ga las pretensiones de la demanda en cuanto al IPC y sobre el mismo tema el Consejo de Estado reajuste IPC, a favor de Armando Cifuentes Espinosa, según Sentencia del 16 de abril de 2009.



en cuenta que la realidad normativa que cobija el régimen especial se somete a la definición del régimen general (Ley 100 de 1993); sin embargo, la mayor proporción se concluye como favorable a los accionantes, situación que se agrava por la concurrencia de las demandas que se encuentran en curso, en el mismo sentido se evidencia que el marco legal que lo sustenta se ve sujeto a de-finición por las diferentes instancias judiciales e inclusive la jurisprudencia.

Los temas que involucran las decisiones ju-diciales son variados: interpretación y aplicación normativa, prescripción, régimen especial y ley general, principios constitucionales de igualdad y mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones, entre otros; Sin embargo, la tendencia de los jueces es desestimar las pretensiones de la demanda; en general se aprecian las constantes condenas en contra del Estado, donde existen pronunciamientos en diferente sentido por parte de los tribunales competentes que no acogen las pretensiones de los demandantes y en la instan-cia del Consejo de Estado el fallo es revocado acogiendo las pretensiones.

Se puede entonces concluir que el eje del problema es de carácter jurídico y bajo esta pers-pectiva se deben propender acciones tendientes a solucionar esta situación, ya que si bien las cifras demuestran que en materia de defensa ju-dicial Casur y Cremil son las entidades que más ejecutan recursos por concepto de sentencias en torno a prestaciones sociales sobre esta temáti-ca, se hace necesario una discusión de carácter normativo donde resulta esencial la unificación de criterios enmarcados dentro del ámbito juris-prudencial a fin mitigar esta situación.

Conclusiones

El sistema normativo que regula las asigna-ciones de retiro de la Fuerza Pública, no conside-ra el aporte mensual a cargo del patrono, toman-do sólo el aporte de los efectivos, hecho que ha dificultado la existencia de un fondo orientado a atender este gasto.

La modificación de las normas que conlleve a regular un aporte mensual del 12% por parte del patrono, le permitiría al sistema contar, a precios

de 2010, con cerca de $683.388 millones al año, equivalente al 20% del presupuesto de las cajas de retiro de 2011, coadyuvando a fondear los recursos necesarios para el pago de las asigna-ciones de retiro.

Las asignaciones de retiro tienen un alto im-pacto en las finanzas del Estado, debido a que la base de liquidación se obtiene a partir de los últimos valores devengados, y se encuentra entre 220% y 286% respecto del sueldo básico.

El cálculo actuarial del sector Defensa y Segu-ridad muestra un crecimiento de 75% de 2003 a 2010 a precios constantes de este último año, ci-fra muy significativa al pasar de $48.1 a $84.1 bi-llones en el mismo período. Las principales causas están relacionadas con los factores preferenciales contenidos en las normas para la liquidación de la asignación de retiro, al aumento del pie de fuerza con la incorporación de nuevos efectivos.

Igualmente, respecto de las principales va-riables macroeconómicas, el cálculo actuarial del sector es altamente significativo dado que del período 2002 a 2010 tiene una participación promedio de 85% respecto del PGN y de 17% respecto del PIB.

La asignación de retiro de la Fuerza Pública evidencia una ventaja adicional respecto de la li-quidación de la pensión del régimen de Ley 100 tanto de prima media como de ahorro individual, puesto que reconoce más factores.

Los presupuestos ejecutados por las cajas de retiro han crecido en mayor proporción (50%) que el número de personas con derecho a asignación de retiro (30%), lo que muestra un incremento en el costo per-cápita por liquidación, que asciende en promedio a $2 millones constantes de 2010.

La financiación para el pago de asignaciones de retiro, se asume en promedio con 92% de recursos de la Nación, y 8% con aportes de los afiliados y rendimientos de las inversiones reali-zadas por las cajas de retiro.

Respecto de lo pagado en asignaciones de retiro de la Fuerza Pública en 2010, se nota una participación importante (14%) dentro del



presupuesto asignado al sector Defensa y Se-guridad, reafirmando el peso que cada vez tie-ne este rubro.

Con el fin de conocer la realidad económica y financiera de las finanzas del Estado, es impor-tante que tanto las entidades empleadoras como las que actúan como fondos de reserva, realicen en sus estados financieros un adecuado recono-cimiento y revelación del cálculo actuarial y del pasivo pensional.

Para fondear a largo plazo el total del pa-sivo es necesario que el gobierno nacional cree una Reserva Financiera Actuarial con parte de los activos del sector Defensa y Seguridad y otros recursos, para cubrir las obligaciones derivadas de ese pasivo.

Los factores que han causado más alto núme-ro de demandas por asignaciones de retiro, co-

rresponden al reajuste de éstas con fundamento en el índice de precios al consumidor, al incre-mento del porcentaje de la prima de actividad, al pago y reajuste por bonificación por compensa-ción, y al pago de la prima de actualización.

Las cajas de retiro han contribuido a la con-gestión de los despachos judiciales, dado que a 31 de diciembre de 2010 tenían 22.928 deman-das con pretensiones por $354.874 millones, valor bastante significativo por la tendencia al crecimiento de las acciones judiciales en contra de estas entidades.

La proyección de recursos para asumir el pago de asignaciones de retiro a 2019 mues-tra un valor de $4.1 billones, cifra bastante sig-nificativa si se considera que en 2014 termina la temporalidad del impuesto al patrimonio, el cual ha contribuido a financiar los gastos del sector Defensa y Seguridad.


Algunos apuntes

En el diseño de seguridad social que imperó casi todo el siglo pasado, desde cuando se adoptó en la década de los cuarenta, la responsabilidades estaban repartidas entre los patronos y los institutos especializados, el Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ICSS) y la Caja Nacional de Previsión (Cajanal).

La regla general era que si un trabajador cumplía veinte años de servicio a la empresa o entidad, y había sido afiliado después de diez años de servicio a la seguridad social, era el empleador quien debía cubrir la pensión de jubilación. En el sector público, Cajanal era la responsable, siempre y cuando se hubieran hecho los pagos de los aportes por el tiempo servido, o al menos por los últimos cinco años.

Los empleadores debían conceder la pensión para quien cumpliera como regla 20 años de servicio, y 50 años para las mujeres y 55 para el hombre, según las reglas del Código Sustantivo del Trabajo (CST) para el sector privado, la Ley 6 de 1945 para el sec-tor territorial y el Decreto 1848 de 1969 para el sector público, y a partir de la Ley 33 de 1985, 55 años para sector nacional, territorial, hombre y mujeres.

Las edades para el reconocimiento de la pensión eran menos exigentes que las previs-tas para la pensión de vejez que ofrecía el ICSS, a los sesenta años, para los trabajadores del sector privado y alguna población del sector público1.

Y a esa protección principal se le sumó otra especie pensional, las pensiones de jubilación convencionales. El derecho a la negociación colectiva le concede a los tra-bajadores como negociar con su empleador “las condiciones de empleo” como reza el Convenio 098 de la OIT.

sobre las pensiones

Eduardo López Villegas



1 Temporalmente o excepcionalmente se admitió la afiliación de empleados públicos. Los trabajadores oficiales estaban sujetos al CST.

convencionales



Está por fuera de discusión que en el escenario de la segu-ridad social empresarial, antes de un sistema de seguridad social universal, la protección de la ve-jez hace parte de las condiciones de empleo, y por ello fue materia de prolija regulación en las con-venciones colectivas, especial-mente en las del sector público.

A partir de los años setenta, por virtud de las convenciones colectivas del trabajo, aparecie-ron una gama de regulaciones del derecho a la pensión de ju-bilación, que mejoraban o ha-cían menos exigentes los requi-sitos para acceder a la pensión.

Un primer efecto de dere-chos pensionales son aquellos que hicieron menos exigentes los requisitos para acceder a la pensión de jubilación, de ma-nera principal la edad, así:

• Los que anticipan respec-to a las pensiones legales, el derecho a la pensión de jubilación, 1, 2, 5, u ocho años. En la extinta Empresa de Telecomunicaciones (Te-lecom) la edad se anticipó a los 47 años.

• Los que anticipan la edad a través del sistema de pun-tos, en el que vale unifor-memente un año de edad y un año de servicios; así por ejemplo, se exigen 75 pun-tos, que se cumplen con 52 años de edad y 23 de ser-vicio, como se estiló en el sector eléctrico.

• O los que simplemente su-primen la edad, con deter-minado tiempo de servicios. La edad más frecuente para

este tipo de cláusulas era de 25 años de servicio, pero podía ser menor en algunos casos, respecto a determinados oficios en los que la exposición de la salud fuera mayor, como en la extinta Caja Agraria, sin excluir que se hiciera de manera ge-neral para tiempo de servicios menores. Caso emblemático es el Departamento de Boyacá, que por defectuosas cláusulas y por la interpretación de la Corte Suprema de Justicia2, concede derechos pensionales a cualquier edad, con diez de servicio. Los trabajadores departamentales pueden obtener pensiones de jubilación desde los 30 años.

Un segundo efecto de derechos son los que se plasmaron en las convenciones colectivas sobre la pensión sanción y la pensión por retiro voluntario, tanto las que sólo transcribieron la norma legal como las que modificaron los requisitos, en uno y otro caso; por ese mecanismo perduraron especies pensionales que por su natu-raleza tenían vocación temporal.

La pensión sanción y la pensión por retiro voluntario son figu-ras que por su esencia, son accesorias a la pensión de jubilación. Tenían ambas como significado principal evitar la gran vulnerabi-lidad de los trabajadores porque podían ser despedidos antes de madurar su derecho pensional, o para remediar la pérdida que le

2 C.S.J., Sala Laboral, sentencia del 27 de enero de 2009, radicación 35087



pudiera representar a un trabajador retirarse de una empresa después de quince años servidos, los cuales no contaban en otra empresa.

La creación del sistema de seguros sociales obligatorios suprimió la causa que dio origen a estas especies pensionales. El tiempo servido y cotizado no se perdía pues se podía completar con los realizados en otra empresa.

Las pensiones convencionales, las de vejez, la pensión sanción y la pensión por retiro volun-tario adquirieron carácter de independientes, no solo porque estuvieran pactadas con una organi-zación sindical, sino porque la jurisprudencia se inclinó a darles tal trato.

En el Acuerdo 224 de 1966 se adoptó como regla general que el ICSS asumía la obligación de protección de la vejez de los trabajadores que llevaran menos de diez años al servicio de una empresa. Para los que tuvieran más de diez años los recibía como afiliados y para protegerles, en caso de que fueran despedidos sin justa causa, a los de diez o más años de servicio y por espacio de otros diez, los ampararía con una pensión, que es la pensión sanción. Esta norma sólo ten-dría vigencia los primeros diez años del sistema, según el artículo 61.

Por estar consignadas en convenciones co-lectivas y por la doctrina de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia estas pensiones ad-quirieron el carácter de pensiones independientes respecto a la pensión de jubilación o de vejez.

La doctrina predominante se inclinó por resol-ver bajo los siguientes criterios:

Que los diez años de vigencia no eran para la pensión sanción, sino para la subrogación que de ella pudiera hacer el ICSS. Así, por lo tanto, fue necesaria otra norma expresa, el Acuerdo 029 de 1985, para autorizar la subrogación de tales obli-gaciones hacia futuro.

La pensión por retiro voluntario desaparecería de la escena al existir un sistema al que estuvieran afi-liados los trabajadores; por ello, esta pensión no se menciona en el artículo del Acuerdo 224 de 1966. Pero está, bajo el supuesto de la Sala Laboral de ser una omisión, por estimarse que es gemela a la pen-sión sanción y, por lo tanto, cobró nueva vida3.

3 [No fue esta la posición inicial de la jurisprudencia que asen-tó que quien se retiraba voluntariamente de la empresa debía asumir su propio riesgo, el de no seguir cotizando a los segu-ros sociales obligatorios. C.S.J. Sala Laboral, sentencia del 8 de noviembre de 1979, radicación 6508



En el orden teórico, las pensiones convencio-nales las otorgaron los empleadores a sus traba-jadores bajo el supuesto de tener con ellos una obligación legal, la misma que subrogaría el ISS con la pensión de vejez.

Así, un empleador que tenía la obligación legal de otorgar pensión de jubilación a los 55 años, por convención colectiva se acordó anticiparla en dos años, a partir de los 53. Era de esperar que llega-dos a los 55 años la pensión era de carácter legal y, por lo tanto, subrogable por el ISS.

La Sala Laboral adoptó la tesis que negaba toda forma de darwinismo jurídico – ese fue el término utilizado – según la cual, como la pen-sión convencional no muta en una legal, a aque-lla no le alcanzan los efectos de la subrogación pensional, pudiendo gozar el trabajador de una doble pensión, la de jubilación convencional y la de vejez del ISS.

La inconsistencia de esta tesis queda en evi-dencia en la práctica en la que los mismos pen-sionados entendían que cuando gozaban de una pensión convencional no tenían derecho a recla-mar la pensión legal. Y así lo expresó la Corte en los pocos eventos que se presentaron reclamacio-nes del reconocimiento de una segunda pensión.

Esta doctrina no tuvo cabal aplicación cuan-do, en el caso de la Electrificadora del Tolima, se hicieron pactos de pago de pensión única, y cuando se reclamó el pago mensual de la misma se condenó a la empresa bajo el supuesto de tra-tarse de obligaciones independientes.

Así, se instituyeron beneficios pensionales significativos para la población trabajadora. Sin duda, fueron más frecuentes y generosas en la negociación de las convenciones colectivas en las empresas públicas.

Las razones para explicar el fenómeno den-tro de la administración pública podrían hallarse en la ausencia de restricciones, las que con un poco de tardanza, impuso la Ley 549 de 1999: las empresas públicas sólo pueden asumir obli-gaciones pensionales si están en consonancia con sus políticas, dentro de sus posibilidades económicas y financieras.

Uno de los principios tutelares de la seguridad social es la uniformidad de trato a los ciudada-nos, bajo reglas que regulen de forma uniforme las cargas y los beneficios.

Esta ecuación no rigió en el siglo pasado, bajo el supuesto de una diferenciación entre los seguros sociales para trabajadores privados y una previsión social para los públicos, en la que estos contribuyen con menos y reciben, comparativa-mente respecto a aquellos, mejores beneficios.

Este desequilibrio fue mayor con las pensiones convencionales de empresas del sector público.

Por esta razón, uno de los aspectos centrales del Acto Legislativo 1 de 2005, consistió en man-datos expresos sobre la clausura de los derechos pensionales convencionales, de vejez, invalidez o sobrevivientes, cinco años después de su expedi-ción, esto es, a partir del 31 de julio de 2010. Ese lapso se establecía como periodo de transición para dar satisfacción a derechos convencionales que estuvieran próximos a causarse.

El mandato adoptado por medio de una nor-ma del máximo rango normativo, se suponía que cerraría toda discusión sobre la existencia de de-rechos adquiridos, y el del respeto a la negocia-ción colectiva.

Pero esta disposición ha sido objeto de reparo por parte del Comité de Libertad Sindical en su Informe 353, -caso 2434 de marzo de 2009- ante el Consejo de Administración y pide el Gobierno adoptar una posición contraria a la norma cons-titucional, adicional, que adopte medidas para cumplir con el dictado según el cual las conven-ciones anteriormente negociadas deberían conti-nuar conservando todos sus efectos, incluidos los relativos a las cláusulas sobre pensiones, hasta su fecha de vencimiento, aunque ésta sea después del 31 de julio de 2010.

Y respecto a las que se negociaron con pos-terioridad al Acto Legislativo, lo que propone es que el Gobierno haga caso omiso de él y realice de nuevo consultas detalladas dirigidas exclusi-vamente a los interlocutores sociales acerca de las jubilaciones y las pensiones, a fin de encon-trar una solución negociada aceptable para to-



das las partes interesadas y de conformidad con los convenios sobre libertad sindical y nego-ciación colectiva ratificados por Colombia, en particular, ase-gurando que las partes en la negociación colectiva puedan mejorar las prestaciones legales sobre pensiones y esquemas de pensiones por mutuo acuerdo.

La pérdida de vigor de nor-mas pensionales en las conven-ciones, es encuadrada en “modi-ficación unilateral del contenido de los convenios colectivos”, que reiteradamente se ha entendido como una violación del derecho a la negociación colectiva.

Esta postura del Comité de Libertad Sindical encuentra res-paldo en la Comisión de Exper-tos. “La imposición de medidas por vía legislativa equivale a modificar unilateralmente un sistema aceptado por los inter-locutores sociales. Se ha consi-derado que toda modificación unilateral por vía legislativa del contenido de los convenios co-lectivos en vigor representa una violación del principio de nego-ciación colectiva y del principio de inviolabilidad de los dere-chos adquiridos”.4 ”

Bajo esta orientación del Co-mité de Libertad Sindical se han formulado un número significa-tivo de reclamaciones de pensio-nes de jubilación convenciona-les, causados después de julio de 2010 y en ellas se ha de resolver el alcance de la primacía de la Carta Política y “disposiciones” de derecho internacional.

Se habla de disposiciones para comprender en ella las re-comendaciones del Comité de

Libertad Sindical”, contra una larga tradición y doctrina inter-nacional que no le otorga a és-tas carácter o fuerza vinculante.

Efectivamente, militan a fa-vor de esta posición el que se tra-ta de recomendación originada en un órgano de carácter político que no tiene competencia para pronunciarse jurisdiccionalmente y que, por carecer de sentido ju-rídico, formula una recomenda-ción de imposible cumplimiento al gobierno colombiano.

Por otra parte, la doctrina constitucional le ha otorgado a las recomendaciones del Comi-té de Libertad Sindical carácter vinculante y bajo esa premisa ha ordenado cumplir con el reintegro de trabajadores, pri-mero a la Empresas de Servicios Públicos Municipales de Mede-llín, luego del INPEC y, en fecha más reciente, a trabajadores de EMCALI, invocando la reco-mendación de este comité y por encima de sentencia en firme de la jurisdicción ordinaria.

Queda sobre el tapete de la controversia judicial la re-comendación del Comité de Libertad Sindical para ser dis-cutido desde la lógica misma de la doctrina de la OIT, en aspectos como los de que se acude a antecedentes que no se ajustan al singular caso co-lombiano, en el que la norma no es de carácter legal, como en los precedentes, sino cons-titucional. O también se invoca el diálogo social, y el tripartito, que bien lo ha entendido la OIT como un mecanismo apropiado para lograr sus objetivos estra-tégicos, pero en contextos bien definidos como en la seguridad

social para efectos de la gestión del sistema de seguridad social, o en la búsqueda de caminos para ampliar su cobertura.

De conformidad con la re-comendación 113 de 1960, las consultas tienen por finalidad el que las autoridades recaben opiniones, obtengan asistencia o asesoramiento de empleado-res y trabajadores en puntos específicos como la elaboración de proyectos de ley, de planes de desarrollo o para el funcio-namiento de instituciones.

El Comité de Libertad Sindi-cal no toma en cuenta el sig-nificado que el Acto Legislativo representa para la seguridad social, en el sentido de cumplir con principios que la misma OIT pregona: conducir a un estado de isonomía ciudadana, en la que todos ellos aporten bajo un mismo esquema y reciban bene-ficios bajo las mismas reglas.

Al mundo entero le urge ac-tuar ante las amenazas que para su sostenibilidad financiera se cier-nen sobre sus sistemas de seguri-dad social; economías más sólidas que la nuestra mueven el reloj de la edad de sesenta y cinco años a sesenta y siete; y a Colombia que pretende, con las normas exami-nadas, no conceder pensiones por debajo de los sesenta y dos años, le recomiendan que mantenga las de condiciones mucho más favo-rables invocando el derecho a la negociación colectiva.

4 Conferencia Internacional del Tra-bajo, 100.a reunión, 2011ñ Estudio General relativo a los instrumentos de la seguridad social a la luz de la Declaración de 2008 sobre la justicia social para una globalización equita-tiva. Pág. 93



En el Informe que la Comi-sión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones entregó a la Conferencia de Inter-nacional del Trabajo en el 2011, reconoce, alude sin mencionar, la inconsistencia que queda en evi-dencia en el siguiente fundamen-to de la recomendación.

El Comité de Libertad Sin-dical puso de relieve que, si bien no era competente para formular observaciones sobre las decisiones gubernamen-tales en materia de seguridad social, estaba en condiciones de examinar si dichas decisio-nes observan los principios de libertad sindical.

Hay aquí una incompatibili-dad entre lo que se afirma y lo que se procede a hacer: quien declare que no es competente, privarse de pronunciarse.

Lo que es materia de una negociación es asunto ya defi-nido por el artículo 2 del Con-venio 154 de 1981:

... la expresión negociación colectiva comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organi-zación o varias organizaciones de empleadores, por una par-te, y una organización o varias organizaciones de trabajado-res, por otra, con el fin de: a) fijar las condiciones de trabajo y empleo, o b) regular las re-laciones entre empleadores y trabajadores, o c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una orga-nización o varias organizacio-nes de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez.

Si la seguridad social es asunto del legislador, ello im-plica que no lo es de la nego-ciación colectiva; faltando esta premisa no tiene sentido que la posición de ese comité sea del mismo tenor a la que asu-me frente a casos en el que lo que se restringe son los asuntos propios de las condiciones del trabajo, como las limitaciones para acuerdos futuros de incre-mentos salariales.

Es axiomático que no es po-sible vulnerar el derecho a la ne-gociación colectiva si lo que se excluye no es materia suya.

Ese fue el entendimiento de la Corte Suprema de Justicia, que al tratar el tema consideró, desde una perspectiva histórica, que la Constitución redefinía el concepto “condiciones de tra-bajo”, para sustraerle lo que en buena hora ya asume la segu-ridad social, la protección de la vejez, la invalidez y la muerte de que, en otra época fue asunto del patrono y trabajadores, de las condiciones del trabajo ya no lo era, que toda forma de protección de vejez, de invalidez y de muerte quedaba bajo la institución de la seguridad so-cial. Uno de los propositos del Acto Legislativo 1 de 2005, fue atraer a la seguridad social todo el amparo de la vejez, y en pos del cumplimiento del principio de la uniformidad o de la igual-dad de los ciudadanos, el mismo que predica la OIT.

La redefinición consiste en una modernización del concep-to que antes se tenía del mundo del trabajo, respecto al cual era válida la siguiente afirmación de la Corte Constitucional:

“Los asuntos pensionales tienen que ver con las condicio-nes laborales de los trabajado-res, pues, en últimas, la pensión es fruto de su trabajo y su in-greso en época no laboral. Esto ya simplemente no es cierto; las pensiones dejaron de ser de empresa, tienen su origen en el sistema de seguridad social en el que forzosamente deben es-tar afiliados y para el que deben cotizar. Y es una evolución posi-tiva, la de diseñar un sistema de seguridad social, con la que se superen los riesgos de empresas frágiles asumiendo obligaciones robustas y vitalicias”.

La Corte Constitucional, sen-tencia C-553 de 2003, mediante la cual resolvió sobre la exequi-bilidad de un referendo en el que se ponían límites a los de-rechos pensionales, consultando para los efectos antecedentes del Comité de Libertad Sindical, del Comité de Expertos y aun-que considerara las pensiones como circunstancias propias del trabajo, llegó, entre otras con-clusiones, a las siguientes:

-Sin embargo, es igualmente claro que la definición del siste-ma de pensiones es un asunto que corresponde definir al legis-lador, siempre y cuando garanti-ce ciertos elementos básicos

- Finalmente, el derecho a la negociación colectiva no puede ser considerado absoluto, por lo que es razonable que el Estado pueda limitarlo para salvaguardar la propia viabilidad financiera del sistema general de pensiones.

5 -ver supra, pie de página nro. 10

6 C. Constitucional sentencia C – 551 de 2003


Intervención y respuesta

* Con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992.

Señores Magistrados:

La citación a esta audiencia estuvo precedida de varias circunstancias que no son para nada sanas para el buen funcionamiento de un Estado. Se empezó por plantear la posibilidad de que, como consecuencia de esta decisión, se originará una fractura al interior de la propia Rama: entre la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, por un lado; y la Corte Constitucional, por el otro.

Por otro lado, se planteó que se trataba de promover los fondos que administran pensiones que son de carácter privado y que finalmente lo que había aquí era un gran negocio. Así mismo, se dijo que la Contraloría había asumido la posición que ustedes vienen conociendo desde hace al menos dos años, porque había celebrado un pacto con el doctor Pretelt, ponente de esta demanda de inconstitucionalidad, de cara a no inves-tigar el nombramiento de un magistrado auxiliar, que es el doctor Murcia y a su vez el magistrado decidiría, de tal manera que cerraría una brecha fiscal que haría insostenibles las finanzas públicas.

A ese respecto, la Contraloría sí tiene el deber de pronunciarse para informar que, efectivamente, el señor Magistrado había remitido hacía dos años la información a la Contraloría, que le había sido solicitada. No llega por la vía de denuncia y en la actuación preliminar, que se hace el día de ayer, se puede establecer que este funcionario devenga

de la Contralora General de la República



en la audiencia pública convocada por la Corte Constitucional*



dos millones trescientos sesenta y cinco mil pe-sos, por lo tanto, no ha operado un reajuste.

De la misma manera, se ha podido establecer que si hay una solicitud en curso, no alcanzamos a conocer cuál es el sentido de esa solicitud y posiblemente puede ser o no ser para reajuste de pensión pero oportunamente estaremos infor-mando porque me parece que es importante que todos esos mantos de duda sobre la imparcialidad de las decisiones de quienes tenemos transito-riamente la responsabilidad de hacerlo, queden disipados con toda claridad ante el público.

Esto lo refiero, porque la Corte Constitucional tiene la tarea que siempre ha tenido cuando decide respecto de la constitucionalidad de una ley y es precisamente evaluar si esa norma está de confor-midad con la Constitución o si, por el contrario, es una norma que se aleja, que no respeta los paráme-tros constitucionales y esa tarea es fundamental en un Estado constitucional, máxime cuando se trata de una decisión de esta envergadura para el Estado social de derecho, para las finanzas y, obviamente, para un grupo muy nutrido de ciudadanos, algu-nos con pensiones, unas más altas que otras pero que, de todas maneras, teóricamente se podrían ver afectados por esta decisión.

El Magistrado Vargas, que realmente sí es un experto en esta materia, hizo unas afirmaciones que me parece muy importante traer a colación, en el sentido de decir: “mire aquí no va a pasar nada, porque realmente lo que implicaría esta decisión es volver a enterrar lo que ya está en-terrado. La ley era muy clara en establecer unas fechas límites, unos plazos máximos y definir quiénes serían los beneficiarios de estos regíme-nes de transición”.

Y, por otro lado, francamente no veo la posi-bilidad de que una Constitución pueda ser des-conocida por la propia Corte y yo estoy tranquila porque sé que esta Corporación no lo va a hacer, en cuanto al desconocimiento de los derechos adquiridos. Realmente él lo planteó, incluso de manera un poco coloquial, pero creo que planteó los dos aspectos neurálgicos en esta discusión: por un lado tenemos un tema que tiene que ver con la interpretación constitucional y usted doc-tor Vargas y los que por alguna u otra razón nos

estamos aproximando o nos hemos aproximado en nuestra vida profesional al tema, sabemos que si bien es cierto aparentemente el texto tanto del Acto Legislativo Numero 1 de 2005 como las nor-mas que están vigentes y que contemplan regí-menes de transición para determinadas personas, teniendo en cuenta su edad y años de semanas cotizadas o tiempo de servicio, pues realmente por vía jurisprudencial o más que jurisprudencial para ser más técnicos por vía de decisión judicial han tenido una u otra interpretación.

No podemos desconocer que gran parte del problema en esta materia también se origina por-que tenemos una legislación en no pocos casos contradictoria, no suficientemente clara o insu-ficiente, o porque el gobierno nacional sencilla-mente no ha procedido a hacer la reglamenta-ción que corresponde y en ese estado de cosas, ante la falta de nitidez y claridad total de alguna legislación y de su vigencia sobre todo y ante la carencia de reglamentos necesarios no en pocos casos, por ejemplo, en el tema de que si se aplica o no el último salario más alto devengado por quien deba obtener la liquidación de la pensión y que realmente ha originado problemas y des-manes muy serios.

Se le ha solicitado en reiteradas ocasiones al gobierno nacional la reglamentación, luego de establecer que realmente hay un espacio para la reglamentación y no se hace. Eso explica por qué los jueces de la República han tenido un mar-gen para proferir decisiones que en algunos ca-sos son contradictorias y también sabemos que esas contradicciones frente a situaciones fácticas idénticas origina, a su vez, un nuevo litigio, una nueva reclamación, una nueva tutela y por la vía del derecho a la igualdad, se generan reajustes o ampliación del derecho inicialmente reconocido.

En consideración de esto, honorable presidente del Consejo de Estado, me parece útil la oportu-nidad que tiene la Corte para definir la interpreta-ción que es acorde a la Constitución. Yo creo que arrojar claridad sobre esta materia será realmente el gran aporte que la alta corporación podrá ha-cerle al país, en cualquier sentido que lo haga.

En segundo lugar, me parece importante ha-cer un comentario específico que tiene que ver



con la reforma al artículo 48 de la Constitución, en el sentido de las adiciones que allí se introdujeron mediante el Acto Legislativo Numero 1 de 2005. Estamos hablando de normas constituciona-les, normas que efectivamente prevalecen sobre el resto de dis-posiciones jurídicas y mediante una técnica atípica encontramos una Constitución particularmente reglamentaria, que parecería que quisiera, de una vez por todas, superar todas estas interpretaciones, en veces contradictorias, y toda la litigiosidad que se ha generado en torno al tema.

Esta reforma constitucional, por ejemplo erige en derecho ad-quirido, el derecho pensional, y la verdad es que doctrinariamente se podría discutir mucho sobre si estamos frente a un derecho adquirido o no y si el derecho a la pensión y la mesada pensional equivale por ejemplo al derecho que se puede ejercer de propiedad al respecto de un bien inmueble.

Podríamos escribir, más o menos, un centenar de libros sobre la materia, pero el Constituyente definió el tema. Entonces, estamos frente situaciones que no admiten discusión. El constituyente tam-bién estableció unos parámetros muy claros que hacen referencia a la imposibilidad de desmejorar lo que, obviamente, ha sido reconocido legítimamente “se ha causado”; ese es el término que utiliza y es un término muy importante porque realmente no condiciona el derecho al reconocimiento sino a que, realmente la persona haya cumplido con los requisitos, independientemente del momento en que se le

reconoce. Así que tampoco la Corte tiene una tarea imposible de avocar, pero me parece que, con todo respeto, señores ma-gistrados, hay algunos aspectos que la Contraloría ha identifi-cado y que de ser objeto de un tratamiento específico mucho ayudaría a arrojar claridad en esta materia.

Como ustedes bien lo sa-ben, el tema de los regímenes especiales, se pretendía que desaparecieran desde la Ley 100 de 1993 y se estableció allí el famoso régimen de transi-ción, el artículo 36, y se fija-ron determinadas condiciones en términos de edad, semanas cotizadas o tiempo laborado. Sin embargo, no existe ni una posición unívoca ni claridad, por cuanto la norma legislativa no se refiere específicamente a este aspecto y eso influye tanto en el monto de las pensiones como en las personas que pue-den considerarse beneficiarias del régimen de transición.

No incluye una expresa de-finición de qué sucede con los siguientes aspectos: esto tiene que ver con la claridad absoluta de sí a los supérstites y a los incapacitados se les reconoce el régimen de transición o no. Este es un punto que ha generado distintos pronunciamientos. No voy a decir cuál es la posición de la Contraloría, porque muy mal haría un órgano de control fiscal en informar al más alto órgano de control de constitu-cionalidad, cuál pareciera ser la interpretación acorde con el conjunto de esas normas y dentro de una perspectiva sis-témica, que obviamente parte de los límites constitucionales.



Hay un segundo punto que también debe ser aclarado y es la equivalencia, y esto tal vez sí es jurisprudencia, en un deter-minado momento se hizo, entre el monto de la pensión y el in-greso base de liquidación.

Realmente se dice de una manera más pedagógica para la opinión pública, que las pensio-nes no deben incluir viáticos o cualquier otro emolumento que no haga parte del salario y que haya sido base para decretar los aportes pensionales, pero eso realmente es neurálgico, por-que la sostenibilidad del siste-ma, obviamente, y la equidad y además el respeto del concepto de pensión depende de que se haya hecho ese ahorro, salvo en los casos que se exceptúan específicamente, también por parte de la misma ley.

Si nosotros tomamos una base para hacer el aporte pero luego la base de liquidación es muy superior, porque es mucho más generosa puesto que toma en consideración otros criterios que además no son constantes, que son diferenciados y no ne-cesariamente por la calidad y la idoneidad del funcionario bene-ficiado. No todo el mundo recibe viáticos igual, no todo el mundo tiene derecho a no sé qué prima especial, pues ahí se genera una inequidad y se está generando progresivamente si no hay una correspondencia entre la base para hacer el aporte y el ingreso base que se tome en considera-ción para determinar cuál es el monto de la mesada pensional. Ahí necesariamente vamos a te-ner un progresivo hueco, una distancia que afectaría la soste-nibilidad del Régimen de Prima

Media. Ese es un punto que conviene que la Corte, si así lo tiene a bien, defina de una vez por todas.

Por otro lado, está el tema de los topes. Aquí se ha hablado mucho de los topes, que es la razón para que la Corte haya avoca-do este tema. Obviamente yo no quiero profundizar sobre el tema porque creo que aquí todos los presentes son mucho más expertos en la materia, pero ese es el aspecto neurálgico que concita a esta audiencia y obviamente a la posterior decisión.

Hay otro punto que la Contraloría más que nadie sabe que se ha prestado a abusos y que tiene que ver también con el ingreso base de liquidación teniendo en cuenta el promedio de ingresos de los diez últimos años laborados o tomando en consideración el promedio de todo el periodo que sirve para cotizar de manera eficiente al pago posterior de pensión, el más alto, dice la ley, de cualquiera de los dos y/o aquí surge el problema: ¿el salario más alto que se hubiere devengado durante el último año de servicio? Esta disposición es precisamente la que, en algunos casos, habría podido contribuir a que hubiera un abuso del derecho y que se generara lo que la opinión pública conoce como el carrusel de las pensiones. Este es un punto que está íntimamente relacionado con el régimen se transición y dependiendo de los alcances que se le dé a la vigencia de las distintas normas que concurren a definir el régimen de transición pues se aplicaría, se tomaría uno u otro criterio y obviamente ustedes entienden perfectamente que, como consecuencia de esa decisión, la sostenibilidad se va a ver afectada de manera inmediata y directa en uno u otro sentido.

Los que por alguna razón, en algún momento de la vida estu-diamos el tema del derecho constitucional y de los derechos fun-damentales, siempre hemos sido muy refractarios al planteamiento que tiene que ver con condicionar los derechos a la disponibilidad presupuestal, porque finalmente es una manera de entregarle, tan-to al ejecutivo como al legislativo, la posibilidad de hacer ineficaz e ineficiente el reconocimiento de un derecho, porque cuando se hace el presupuesto pues no se incorporan las partidas que tienen que ver con la garantía efectiva de determinados derechos.

Sin embargo, también hubo en Colombia una reforma cons-titucional que no puede ser soslayada, que incluso, es un prin-cipio que ya estaba implícito o explícito en la Constitución, cuando se establece que siempre que se prevea una obligación a cargo del Estado, la ley deberá indicar los montos, los recursos para hacerle frente, se repite con la adición al artículo 48 cons-titucional y finalmente es el sentido de esta norma que tiene que ver con la sostenibilidad fiscal. No puede ser interpretado el alcance como que su finalidad es mermar y acabar con el Estado Social de Derecho, porque la Constitución es un cuerpo sistemático y, por lo tanto, debe haber una concordancia de de-rechos e intereses, en el entendido de que, además, en el Estado



constitucional prevalecen los derechos fundamentales.

En este punto también es im-portante precisar que, sea como fuere, de todas maneras, el de-recho a la pensión no es per sé un derecho fundamental, sino un medio para garantizar varios de-rechos fundamentales y en deter-minados casos esta diferenciación puede tener consecuencias distin-tas que eventualmente para la de-cisión que se adopte, estoy segura, la Corte va a tener en cuenta.

La discusión también se ha centrado en si es posible o no la retroactividad de la decisión que tome la honorable corpora-ción; ese es un tema que real-mente la Contraloría examinó porque estaba en el debate que antecedió esta audiencia y, pre-sentándole disculpas a la hono-rable corporación por adentrar-se en un tema constitucional, pareciera que optar por esa vía podría debilitar la fuerza de la decisión y, a su vez, dar origen a mayor litigiosidad y reclamos. Este es un asunto en el que realmente lo único que yo me atrevo a hacer y sé que la Corte lo va a hacer sin que nadie se lo sugiera, es examinar con sumo cuidado, pero dentro de la mis-ma perspectiva, pues tampoco podemos hablar de la ultra ac-tividad de regímenes que expi-raron y que eventualmente se pretende estirar más allá de su vigencia. Eso opera, obviamen-te, en los dos sentidos y tam-bién en el entendido de que las interpretaciones en equidad, en un Estado Social de Derecho, están previstas para remover los obstáculos a aquellas per-sonas que no pueden gozar de la eficiencia precisamente de

ese Estado Social de Derecho, es decir, las personas que tie-nen menores recursos y están más limitadas en su condición socioeconómica para el goce efectivo de los mismos.

Dentro de esos parámetros, considero que el trabajo que hará la Corte Constitucional será muy sano, será muy útil y, obviamente, contribuirá a de-finir hacia adelante cuál es la vigencia de los regímenes de transición sobre todo en estos cuatro aspectos que la Contra-loría se ha permitido plantear: en situaciones jurídicas con-solidadas, derechos adquiridos, reconocidos conforme a la ley pues, están allí, pueden implicar un impacto alto, pero han sido reconocidos y realmente eso tiene que ver, entre otras, con la vigencia efectiva de nuestro ordenamiento jurídico.

Obviamente, y el país tie-ne experiencias varias y muy eficientes en la materia, lo que ha ido en contravía de la legislación de la Constitución pues sencillamente es objeto de una revisión, bien sea por vía del recurso previsto ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, bien sea por cual-quier otra vía que se plantee. Aquí hay varias personas que, en primera persona, lideraron el tema de Foncolpuertos, donde fue necesario realmente echar para atrás una figura de la cosa juzgada aparente, porque no se puede pensar que la cosa juz-gada es intangible, cuando se ha llegado a este punto me-diante el engaño. Esos también son principios del ordenamien-to jurídico, que definitivamente deben respetarse y que más que

nunca la Corte siempre los ha tenido presentes.

En este estado de cosas, en cuanto a cifras, etcétera, la Contraloría ya entregó su do-cumento que puede ser con-sultado por ustedes y, de todas maneras, antes de retirarme, sí quiero manifestar que la dife-rencia que existe entre el aporte que se debe hacer para alcan-zar un determinado monto de la mesada pensional cuando se aporta a un fondo privado de pensiones y el que se aplica cuando se está en un régimen de prima media, pues sí es real-mente abismal. Por un lado, tiene que ver con la lógica de la prima media precisamente en el sentido de que ninguno de los que hace su aporte pue-de considerarse luego dueño de ese pedacito que aportó, sino que se trata de un fondo que está listo a garantizar el pago de la mesada pensional a medida que se va causando y eso precisamente permite tener un colchón financiero que exige un menor esfuerzo a los aportantes, pero también pone en evidencia lo que de-cía el Ministro de Trabajo, que el Estado tiene que subsidiar un porcentaje muy alto de la mesada pensional. Lo cierto es que también eso sucede por-que son varios los capítulos de nuestra historia constitucional e institucional, en que el Esta-do ha omitido hacer los apor-tes a los fondos de prima me-dia y sencillamente los hace ya cuando se causa la pensión de cara a que no haya desencaje. Pero realmente ustedes recor-darán la historia del Seguro Social, pues el Estado no hace ese traslado presupuestal efec-



tivo y lo que termina siendo es en este caso un subsidiante, pero esto también tomémoslo con ese cuidado y es que el Estado, diga-mos, no decidió hacer ese aporte aunque en realidad de verdad fi-nalmente está pagando.

Desde el punto de vista ma-cro, y no tiene que ver directa-mente con lo que la Corte va a decidir, yo creo que es im-portante que se tenga presen-te que hay unos aspectos que contribuyen a generar esta demora, este caos de corrup-ción y congestión judicial que tiene que ver con la demora en el pago de las pensiones. Esperamos que con la nueva entidad que se ha creado po-damos contar con el recono-cimiento oportuno, porque el costo que esto tiene en térmi-nos de afectación de derechos humanos de quien realmente necesita ese mínimo vital de afectación de su relación so-cial y de familia y personal, puede ser muy grave e incluso conducir a la muerte; eso no se ha cuantificado pero real-mente puede ser muy grave esa mora del Estado. Pero, por otro lado, necesariamen-te toca interponer la famosa acción de tutela y luego otra para el reajuste y resulta que pues el pensionado que ha es-perado un año, año y medio, a veces más, finalmente tiene el pago de su pensión con el reajuste y se gana una suma importante adicional que se le debe pagar, precisamente por la mora, que no está incluida dentro del cálculo actuarial y que obviamente todos los días por mera ineficiencia del Estado está contribuyendo a incrementar esa brecha.

Estuvimos tratando de calcular ese daño pero es más o menos imposible, pero ustedes imaginen la cifra: a como se liquidan los intereses moratorios más el millón de pesos que vale el trámite de cada proceso, que más o menos está calculado de acuerdo al Consejo Superior de la Judicatura, más la congestión, más los casos que no pueden ser decididos de manera inmediata porque le toca al poder judicial decir que le paguen al señor lo que es y ahí sí está bien doctor Vargas que esto se haya erigido a derecho adquirido porque, de lo contrario, quien sabe qué otras artimañas habría para diferir ese pago y eso de verdad que genera un daño, tanto fiscal y económico como humano y de protección efectiva de los derechos humanos.

El otro punto que tiene que ver con el Ministerio de Hacienda y con el Contador es que existen unas reglas mucho más flexibles en todas partes del mundo, de acuerdo a lo que se ha establecido en Varsovia y en general las regla que rigen las contabilidades públicas y los balances del Estado para contabilizar las pensiones.

Sin embargo, hace unos cuatro o cinco años se aceptó que so-lamente se contabilizara la mesada que efectivamente se iba a pa-gar y en cuentas de orden ni siquiera aparece ni el cálculo actuarial de las mesadas que se deben pagar dentro de ese año, ni el resto del cálculo actuarial. La verdad es que si están en cuenta de orden no causan ningún impacto efectivo a las finanzas públicas, pero es que revelar las cifras es una manera de poder controlarlas.



Entonces estamos en una situación donde al final ¿cuánto vale la carga pensional que existe hoy a cargo del Estado y hasta cuándo alcanzan estos fondos de pensiones? Son cálculos que no podemos hacer con toda certidumbre, sabemos que son complejos, pero existen los medios para tener esa información y en esa medida sería de-seable la transparencia para que realmente ten-gamos unas finanzas más ordenadas y podamos confiar en los estados financieros de la Nación que, entre otras, llevas diez años sin contar con el fenecimiento de la Contraloría.

Y finalmente hay experiencias que no creo que sea sano repetir y es la práctica, también desde el Ministerio de Hacienda, de la negativa de cual-quier pensión que de una u otra manera pudiera llegar a ser responsabilidad del Estado sin realmen-te invocar soluciones eficientes, porque de todas maneras aunque sea una pensión a cargo de una empresa privada, que también es un problema casi que totalmente enterrado, pero siguen subsistien-do situaciones. La gran preocupación del minis-terio fue siempre que no tuviera que cargarse al Presupuesto Nacional, pero resulta que detrás de esto hay un problema social que sí es responsabi-lidad del Estado, de tal manera que durante años y años tuvimos esta posición férrea que no en po-cos casos llevó a clarísimos fracasos de soluciones planteadas por los directos responsables y fracasos que terminan en que desaparecen los pocos acti-vos que existen para hacerle frente y finalmente terminamos todos pagando esas pensiones que, de haber tenido una solución oportuna, pues no se cargarían al presupuesto nacional. La verdad es que en esto el Estado no puede entenderse como si su única función sea la de proteger la intangibi-lidad del presupuesto nacional, porque los costos sociales que determinadas decisiones pueden im-plicar, terminan siendo mucho más gravosos que si se les hubiera dado una solución razonable y oportuna. (Hasta aquí la intervención oral)

Temario para la audiencia pública:

A.- Cuáles son los problemas estructurales del sistema general de pensiones, sus causas y sus posibles soluciones

B.- Cuál es la cobertura del sistema general de pensiones

C.- Qué medidas se han implementado para in-crementar la cobertura y cuales se tiene pro-yectado implementar?

D.- Cuál ha sido el impacto macroeconómico de la reforma constitucional 01 de 2005

E.- Conoce o ha realizado algún estudio sobre el impacto macroeconómico del régimen espe-cial de congresistas

F.- Cual el número de personas pensionadas que reciben una pensión superior a los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes

G.- Cuál es la proyección del número de personas que podrían, en el futuro ser beneficiarias de pensiones superiores a 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes

H.- Ha realizado algún estudio sobre el impacto a mediano y largo plazo del régimen especial de congresistas en la estabilidad financiera del sistema de pensiones

I.- Cuál es el valor del pasivo pensional del régi-men de prima media y de los regímenes espe-ciales específicamente el de los beneficiarios del régimen especial de congresistas

J.- Explique si el régimen de prima media tiene un componente distributivo y redistributivo y en qué consiste

K.- Qué medidas ha tomado para reducir el déficit pensional y cuales tiene proyectadas adoptar en el futuro

L.- Cuál es el promedio del valor de las pensiones de los beneficiarios de prima media y de los regímenes especiales, discriminado por ingre-sos bajos medios y altos.

M.- Cuál es el promedio del valor de las pensiones devengadas actualmente por aquellos bene-ficiarios del régimen especial de congresistas, dispuesto por el art 17 de la ley 4 de 1992.

N.- Cuál ha sido la aplicación de la reforma cons-titucional 1 de 2005, frente a las pensiones causadas con anterioridad a su vigencia



O.- Cuál ha sido la interpretación frente al tope en el valor de la pensión que dispuso el Acto Legislati-vo 1 de 2005, en relación con las pensiones cau-sadas con anterioridad al 31 de julio de 2010.

Respuesta escrita

Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ref.: Oficio OPC-322/12. Expediente D-9173 y D-9183 (acumulados). Ley 4 de 1992, art 17. - MP. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Honorables Magistrados:

En cumplimiento de lo ordenado en auto del 13 de diciembre de 2012, proferido por el H Ma-gistrado Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, que me fuera comunicado mediante oficio citado en la re-ferencia, paso a pronunciarme sobre los distintos temas que esa Honorable Corporación ha solicita-do a la Contraloría General de la República.

En efecto, si bien la norma demandada que ha dado origen a esta diligencia se relaciona con el monto y el ingreso base de liquidación para un segmento de la población como es el caso de los Honorables miembros del Congreso, esta Contra-loría entiende que la temática tratada se constitu-ye en un problema de alto impacto y sensibilidad social y financiera en nuestro sistema pensional.

No podemos desconocer que el régimen de Congresistas, considerado como un régimen es-pecial y que va más allá del régimen de transición del que se ocupa el artículo 36 de la ley 100 de 1993, incide en el régimen de los Magistrados de las Altas Cortes, de la Procuraduría y en algunos de los conceptos comunes aplicables a otros re-gímenes. En este sentido, también cualquier pro-nunciamiento influirá en el régimen de los servi-dores públicos previsto en la ley 33 de 1985, en la ley 75 de 1968 y, por qué no decirlo si se aplica el principio de igualdad, a todos los regímenes aplicables por transición en lo que toca al monto y sobre todo al IBL (Ingreso Base de Liquidación), uno de los temas que en materia pensional ha generado la mayor litigiosidad, disparidad de cri-terios y de jurisprudencia.

No podemos olvidar el origen del régimen de Congresistas ni el artículo de la ley que se de-manda. Su expedición hizo parte de una deci-sión política recién expedida la constitución de 1991, pero no podemos olvidar que es anterior a la ley 100 de 1993 y al Acto legislativo 001 de 2005. Ley y reforma constitucional que introdu-cen unos ajustes muy importantes a las normas en materia pensional.

Ha habido en estos 20 años múltiples pro-nunciamientos jurisprudenciales, encontrados (jurisprudencia del Consejo de Estado, Corte Su-prema y fallos en sede de tutela), acordes con los principios del Estado social de derecho, con gran impacto fiscal (como fue el caso de la mesada 14). La oportunidad es irrepetible. El máximo Tri-bunal Constitucional tiene una gran oportunidad para retomar la senda de la búsqueda de la equi-dad, solidaridad y universalidad para los adultos mayores de nuestro país.

Entendiendo entonces la trascendencia del pro-nunciamiento que habrá de adoptar la Honorable Corte Constitucional, ha considerado la Contraloría fundamental referirse a algunos temas que desde la órbita de nuestra competencia se suscita cuando se aborda la temática pensional, agradeciendo de antemano la invitación que se nos ha hecho.

1- Hablar de los problemas estructu-rales del sistema general de pensiones y sus causas y posibles soluciones, se constituye en un gran reto cuya respuesta recogería lo que podría ser la propuesta de una reforma pensional en nuestro país.

Sea lo primero retomar los principios consti-tucionales. Ni la Constitución ni los tratados in-ternacionales obligan dar más recursos a los más pudientes. La Constitución es una norma de míni-mos, pero unos mínimos prudenciales en donde se asegure una congrua subsistencia. No se trata de que quienes están en vértices del Estado a través de sus decisiones, ya sean legislativas, reglamenta-rias o jurisprudenciales desplacen ese mínimo vital y fuercen las lógicas. En el tema pensional no es-tamos en frente de derechos fundamentales sino de derechos de contenido económico y social.



El artículo 13 de la Consti-tución Nacional obliga al Esta-do a promover las condiciones para que haya una igualdad real y efectiva. Pero esa protec-ción a los grupos vulnerables, entre ellos los adultos mayores, no puede conllevar una serie de interpretaciones en donde se incrementen los derechos de unos pocos en detrimento de la generalidad de la pobla-ción. En temas pensionales no es suficiente ya el desarrollo del principio de igualdad. La soste-nibilidad fiscal y la regla fiscal son principios y conceptos que hoy obliga a recoger privilegios derivados de interpretaciones extensivas para los grupos más privilegiados. Es evidente, hay decisiones políticas que los Es-tados asumen como aquellos de generar pensiones vitalicias o altas para los altos funciona-rios del Estado en pos de ga-rantizar su independencia. Ello obligaría a que no ejercieran después su profesión en com-pensación a ese esfuerzo del Estado. Son decisiones que aún nuestro país no ha adoptado. Se impone pues la reflexión de volver a esos mínimos con los que el país pueda dar cumpli-miento al principio de la soli-daridad y la universalidad. Los recursos son finitos y por ello asegurando esos mínimos, el mercado entra a complementar las prestaciones.

De otro lado y para abordar el análisis de los problemas es-tructurales del sistema general de pensiones, sus causas y po-sibles soluciones en Colombia, se requiere revisar su historia, su configuración y evolución. Además diferenciar el régimen general de pensiones de los

trabajadores privados, del ré-gimen de servidores públicos, puesto que desde sus oríge-nes, su desarrollo, normativi-dad, institucionalidad e incluso complejidades son diferentes y estructuralmente obedecen a configuraciones distintas. Igualmente habrá que referirse también al Régimen de Ahorro Individual, pues en este Régi-men también hay repercusiones fiscales y sociales que no de-ben escapar a nuestro análisis y consideración.

Es necesario diferenciar el sistema pensional de los servi-dores públicos que en Colom-bia han mantenido sistemas exceptuados hasta la ley 100 de 1993, que tenía como uno de los objetivos primordiales crear un sistema general de pensio-nes, aplicable a todos los traba-jadores. Sin embargo, mantuvo total o parcialmente de manera permanente o transitoria, vi-gentes los regímenes excep-tuados de los funcionarios del magisterio, los trabajadores de Ecopetrol, los miembros de la fuerza pública y policía Nacio-nal y el régimen del Presidente de la República.

La Caja Nacional de Pre-visión Social, mejor conocida como Cajanal, creada mediante la ley 6 de 1945 para la ges-tión de la seguridad social de los servidores públicos, admi-nistraba y prestaba los servicios de salud y las prestaciones eco-nómicas de corto y largo plazo. Para ello nunca abrió cuentas individuales de cada trabajador, ni construyó sus historias labo-rales. Tampoco constituyó las reservas necesarias para el pago de las pensiones, porque se co-

tizaba un porcentaje sobre el total de la nómina de cada en-tidad pública del orden nacio-nal y era claro para el Gobierno central que el presupuesto ge-neral de la Nación asumiría las pensiones de sus funcionarios en el futuro, sin tener en cuen-ta los compromisos económicos que de tales decisiones se deri-vaban. Sólo en 1968 con la ley 45 se ordenó la elaboración de cálculos actuariales para me-dir obligaciones, lo cual no se hizo. Inclusive esta misma ley fijaba las bases de una refor-ma pensional que involucraba la absorción de Cajanal y otras entidades por parte del ISS.

Las primeras normas e insti-tuciones de seguridad social en Colombia se crearon para ser-vidores públicos. Previamente se decretaron pensiones para Magistrados de la Corte Su-prema de Justicia, las viudas de los presidentes de la repú-blica y en 1912 se creó la Caja de Auxilios de los ramos postal y telegráfico, que en 1960 se transforma en Caja de Previ-sión Social de Comunicaciones Caprecom. Con anterioridad de había creado en 1925 la Caja de sueldos de retiro de las fuerzas militares. Cajanal, creada inclu-so antes que el seguro social administraba una multiplicidad de regímenes -cerca de 40-, según los servidores pertene-cieran a los ministerios, la rama judicial, los órganos de control, las superintendencias, la Regis-traduría, la Orquesta Sinfónica, los embajadores y funcionarios de la carrera diplomática. Igual-mente regímenes basados en convenciones colectivas como las de Inravisión, Banco de la República, Instituto de seguros



Sociales, Ferrocarriles, Corpora-ción Nacional de Turismo, Fe-rrocarriles, Foncolpuertos, etc…

El tema del equilibrio fi-nanciero del sistema no estaba dado sobre la base de las co-tizaciones, puesto que muchas de las pensiones otorgadas no se respaldaban en los aportes o cotizaciones. Es el caso de la pensión gracia concedida a los maestros de escuela primaria oficial de orden distrital, mu-nicipal o departamental que prestaron sus servicio en ense-ñanza primaria como en nor-malista y para beneficiarse del mismo, solo requerían cumplir 20 años de servicio y 50 años de edad, sin importar si era hombre o mujer, con un mon-to del 75% de todo lo devenga-do en el último año.

En 1946 se crea el Instituto Colombiano de Seguros Socia-

les, que inicia gestionando los seguros previsionales de corto plazo, es decir enfermedad ge-neral y maternidad. Los seguros de largo plazo, invalidez, vejez y supervivencia, solo iniciarían su funcionamiento en 1967.

Con anterioridad y de acuer-do con lo dispuesto en el Có-digo Sustantivo del Trabajo, las pensiones de jubilación eran cu-biertas por el patrono o empresa una vez el trabajador cumpliera con el requisito de edad y tiem-po de trabajo. Estas pensiones dejarían de estar a cargo del patrono cuando el riesgo fuera asumido por el ISS.

Se previeron jubilaciones con 10 años de servicio (si el trabaja-dor era despedido sin justa cau-sa) y jubilaciones con 15 años de servicio en otros casos. El ISS también otorgaba pensiones con 500 semanas de cotización.

Las cajas territoriales y de las Universidades abundaban. Fue entonces necesario po-ner orden y hacer un sistema único donde a través de la ley 100 de 1993 terminaron co-existiendo dos regímenes, el de prima media (o prestación definida) dentro del cual se atiende los regímenes espe-ciales en lo que a la transición corresponde, y el régimen de ahorro individual con solida-ridad (o de capitalización), excluyentes entre sí pero per-mitiendo el traslado de uno a otro con ciertas limitaciones.

Hoy 20 años después de la reforma de la ley 100 ha habido avances en algunos temas pero dado que los problemas evo-lucionan llega el momento de replantearse, tal como se hizo en salud, si tenemos el sistema de pensiones que nuestro país requiere y puede asumir.



Los problemas son de diver-so orden. Llegamos a un punto en donde estamos sufriendo y viendo las consecuencias de un sinnúmero de circunstancias y problemas que gravitan alre-dedor del tema pensional. Los problemas se refieren a diversas órbitas y tiene muchos compo-nentes. Los problemas son de orden demográfico, social, cul-tural, financiero e institucional.

No obstante no podemos ser ajenos que esta problemáti-ca no es exclusiva de Colombia. Todos los países están enfren-tando coyunturas similares y cada uno encuentra en las pen-siones un espacio obligado de reflexión y de reformas.

En efecto, ¿hoy en Colombia qué tenemos? Una población que está envejeciendo y tiene una mayor expectativa de vida, una sociedad cuya tasa de fecundidad disminuye, sumado a una gran informalidad laboral en donde la cuenta propia y el subempleo es-tán a la orden del día.

Evidentemente esto nos lle-va a otra realidad, ya no tene-mos una gran masa de cotizan-tes que nos genere la caja para pagar las mesadas de quienes se van pensionando. La deuda in-tergeneracional no puede ser ni reconocida ni pagada como en el siglo pasado. La protección social de la vejez no puede te-ner como única fuente el traba-jo formal asalariado. Las reglas que todos tenemos en nuestra mente de 20 años de servicios y 50 o 55 años de edad (55 o 57 y 60 para otros mujeres y hom-bres) como condiciones nece-sarias para tener una pensión vitalicia y sustituible a cónyuge

e hijos menores de 25 años con una tasa de reemplazo entre 75 y 100%, no pueden ni deben ser eternas y trasplantables de una ge-neración a otra. Estas reglas solo nos conducen a perpetuar nues-tras grandes inequidades y a excluir de los derechos a quienes más lo necesitan, es decir a quienes no tienen la opción de un empleo formal o de un “empleador” o “patrono” que lo afilie y que le pa-gue las dos terceras partes de sus cotizaciones en el mejor de los casos, cuando las cotizaciones son obligatorias.

Colombia según la encuesta continua de hogares del DANE tie-ne a noviembre de 2012 una tasa global de participación (TGP) del 65.8%, una tasa de ocupación de 59.9% y la tasa de desempleo del 9.2%. Lo anterior, según información del Banco de la República, a la misma fecha, para una población de 45.5 millones de habitantes y una población en edad de trabajar de 35.979.000 millones de personas que equivale al 79.2% de la población total.

Para abordar las posibles soluciones al problema pensional, re-comendamos separar de la discusión la problemática del régimen de transición de los servidores públicos, que tiene sus propias complejidades y el que ha generado las muy diversas interpreta-ciones por los operadores judiciales de la discusión y debate que se requiere dar para configurar un sistema de seguridad social



universal solidario y eficiente como lo impone la Constitución, frente a los desafíos del envejecimiento de la población, los cam-bios sociales y del mercado laboral y que son responsabilidad del Estado social de derecho.

Por eso, más allá que quedarnos en los problemas y costos que conlleva la atención y respeto de los derechos adquiridos para unos segmentos de la población, o en el pago y reconocimiento de regímenes especiales o exceptuados validados por la sociedad, tenemos que hacer una gran reflexión de país y mirar cómo vamos a garantizar una protección adecuada de nuestros adultos mayores y a enfrentar los grandes desafíos de una población que va enve-jeciendo cada vez más.

De ahí, que las reformas que debamos abordar, si bien deben consultar necesariamente con la sostenibilidad fiscal, principio que se consagró en el acto legislativo 001 de 2005 para los temas pen-sionales, tenemos que abordar la reforma pensando en la realiza-ción del Estado social de Derecho que nos impone nuestra Carta Fundamental. La solidaridad y la equidad deberán estar presentes en cualquier decisión que se adopte. No podemos seguir garan-tizando mucho a unos cuantos y dejando una gran parte de la población de adultos mayores descubierta.

2. La Cobertura.

La Cobertura en materia pensional ha sido uno de los grandes fracasos en las previ-siones de la reforma a la ley 100. Evidentemente uno de sus fundamentos para incre-mentar la cobertura se cons-tituía en la formalización la-boral uno de los problemas estructurales que no hemos podido superar.

En ese orden de ideas hoy tenemos una cobertura en-tre el 23% y el 27% (según las bases de cálculos utili-zados) sobre la población económicamente activa. (La población económicamente activa a noviembre de 2012 es de 23.138.000 personas, para un porcentaje de 64.3% de la tasa de participación, con una desocupación de 2.140.000 para una tasa de desempleo que como ya se indicó es de 9.2%).

Sin embargo esta infor-mación es equívoca. Eso no quiere decir que el 27% de la población económicamen-te activa de Colombia vaya a tener pensión. Solo significa que un 27% se considera afi-liado activo al sistema general de pensiones.

Según estadísticas recientes de la encuesta continua de ho-gares del DANE de la población económica activa tan solo están afiliados a pensiones 16.379.494 personas, de las cuales solo han cotizado en los últimos 6 me-ses por lo menos una sola vez 6.770.445. Los pensionados totales en nuestro país hoy son 1.793.323 personas



Es sabido que la tasa de fidelidad en nuestro país es muy baja. Lo es más para las mujeres por las labores de cuidado de niños y ancianos, por ser la población más vulnerable (en temas de violencia y desplazamiento) y por estar empleada en trabajos poco estables y estacionales.

De otra parte la baja cobertura también se puede explicar por las barreras de acceso a la afiliación derivadas de la estructura del sistema de seguridad social, que no garantiza la afilia-ción al sistema de pensiones de los beneficiarios del régimen subsidiado en salud que asciende a 23.5 millones de colombianos, que por man-tener su afiliación al subsidio de salud no se afilian a un régimen pensional, lo que genera su exclusión

Precisamente dada la baja cobertura en el sistema general de pensiones, la Contraloría Ge-neral de la República ha hecho varias funciones de advertencia a los Ministerios de Hacienda y de Trabajo1 (y a sus direcciones de regulación) para que desarrollen los mecanismos legales y cons-titucionales que desde el acto legislativo 001 de 2005 abrieron un espacio.

En efecto, el mismo constituyente para las clases menos favorecidas permitió desarrollar esquemas de protección social que no estuvie-ran limitados por la restricción constitucional de que no puede haber ninguna pensión inferior al salario mínimo. Nuestro país tiene una institu-cionalidad muy dispersa en materia de apoyos y esquemas de subsidio y solidaridad para los adul-tos mayores. No existe una política pública para el envejecimiento. Así lo hemos denunciado.

La población mayor de 60 años en Colombia hoy representa el 10.4% del total de la pobla-ción. Se estima que el 65% de las personas ma-yores vive bajo la línea de pobreza, con una baja cobertura en el sistema de seguridad social y so-porta discriminación laboral por su edad, dificul-tades de inclusión social y lejos de poder ejercer un envejecimiento digno, activo y participativo.

Ingentes recursos del orden nacional y territorial se destinan sin articulación y co-herencia hacia los adultos mayores. En esto participan el Ministerio de trabajo, ICBF, DPS,

programas desde la Presidencia, el Fondo de Solidaridad Pensional, etc…No obstante su subsistencia, cuidado, inserción a la sociedad y a la movilidad, atención a sus discapacida-des y limitaciones, son atendidas de manera fragmentaria. No sabemos cuánto gastamos ni en qué programas, ni para qué ni con qué impacto. El Estado se ha demorado 7 años en desarrollar los Beneficios Económicos Perió-dicos luego de que el Ministerio de Hacienda y de Protección social (hoy de trabajo), con-tratara varias consultorías y asesores. A hoy el tema no está implementado y lo que se ha conocido resulta tan farragoso y complicado que será una contribución más a la gran liti-giosidad que hoy afecta el sistema pensional colombiano más que una solución efectiva.

Se hace urgente una verdadera política públi-ca para el envejecimiento y la protección social del adulto mayor, articulada con su atención en salud y que engrane los recursos del orden nacio-nal con los del orden territorial y con los aportes de empleadores y trabajadores. Estamos en un caos institucional y judicial tan inconstitucional como el que acontece en materia de salud. Las tutelas que están a la orden del día en Cajanal en liquidación, en la UGPP, en el ISS en liquidación y en Colpensiones hablan por sí solas.

No puede haber una reforma legítima que no recoja esta experiencia y estas necesidades.

3. Impacto macroeconómico de la Reforma constitucional del 2005 en materia pensional.

A. Dentro de los ajustes con impacto fiscal en la reforma del 2005 a través de la adición del artículo 48 de la Carta Fundamental, deben des-tacarse las siguientes:

1 Ver anexo1 y 2, Funciones de advertencia,”… la Contraloría General de la República advierte a los Ministerios de Hacienda y de Trabajo para que adopten de manera rápida las medidas necesarias en materia presupuestal, en ejercicio de la facultad regulatoria, en propuestas de reformas de ley, en instruccio-nes a las Administradoras del Sistema General de Pensiones y demás entidades involucradas con el tema pensional, tendien-tes a proteger los recursos públicos en riesgo por las situacio-nes arriba mencionadas…”



1) Sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social

2) Eliminación de regímenes exceptuados y especiales.

3) Coherencia y sostenibilidad en las negociaciones colectivas de tal suerte que no contengan acuerdos sobre temas pensiona-les.

4) Eliminación de la 14 mesada, a partir de la vigencia del acto legislativo salvo para quienes se tengan una pensión igual o inferior a 3smlv o su pensión se cause antes del 31 de julio de 2011.

5) Transición de la reforma pensional.

6) Topes a las mesadas pensionales (25 smlv).

7) Coherencia entre aportes y cotizaciones con el monto de la pensión. 8. Disminuye el período de transición establecido por la ley 100 de 1993(del 1 de enero de 2014 pasa el 31 de julio de 2010, excepto para quienes tengan 750 semanas cotizadas a la entrada en vigencia de dicho acto legislativo para quienes se mantiene hasta 2014.

Es claro y conocido que en nuestro país los acuerdos y negociaciones sobre regímenes o prestaciones pensionales se adoptaron en el siglo pasado sin mayor consideración y análisis acerca de la existencia y cuantía de los recursos necesarios para cumplir con tales promesas. Igualmente por cada empresa o sector de la administración pública, ya fuere del orden nacional o territorial, se creaba un régimen pensional. Tales empresas al liquidarse o desaparecer han debido dejar sus pasivos pensio-nales en los departamentos, municipios, universidades, ministe-rios, patrimonios autónomos o ser asumidos por las cajas paga-doras públicas del orden nacional o territorial, con importantes esfuerzos de los contribuyentes para fondear los recursos que permitan atender tales pasivos. Esto sin contar con los pasivos de Cajanal y del ISS, que hoy se pagan a través de la interrela-ción de la UGPP, el FOPEP y Colpensiones.

Todas estas reformas paramétricas además del impacto ma-croeconómico van en la dirección correcta: propender por la uni-versalidad, la equidad y la solidaridad. Que haya unas reglas de juego únicas para la población colombiana que sean respetadas, conocidas y fáciles de entender.

B. No obstante es importante resaltar que el valor del Presu-puesto destinado a pensiones como porcentaje del PIB es conside-rable, máxime si tenemos en cuenta que el valor a cubrir es de solo para 1.793.323 pensionados:



Presupuesto NacionalProyectos

Apropiaciones para Pensiones

Fuente: MHCP*Ejecuciónparael2009

2009* 2010 2011 2012 2013Ppto. Total $138.626 $148.293 $147.255 $165.276 $185.525 Var 6,97% (0,70%) 12,24% 12,25%Pensiones $21.418 $24.303 $23.607 $24.983 $24.881 Var 13,47% (2,86%) 5,83% (0,41%)PIB% 4,30% 4,50% 4,10% 4,00% 3,50%%delPpto. 15,45% 16,39% 16,03% 15,12% 13,41%

Apropiaciones para conceptos asociados a pensiones PGN 2012-2013

Miles de millones de pesos

Fuente: DirecciónGeneraldelPresupuestoPúblicoNación.

Concepto / Sector VariaciónPorcentual

13/12

Participación Porcentual

Porcentaje PIB

2012 2013

2012(1)

2013(2)

13/12(3)=(2/1)

2012(4)

2012(5)

2012(6)

2013(7)

PENSIONES NACION 22.491 24.281 8,0 98,2 97,6 3,7 3,7

Pensiones sin ISS 14.612 15.674 7,3 63,8 63,0 2,4 2,4

TRABAJO 6.774 6.950 2,6 29,6 27,9 1,1 1,0

DEFENSA Y POLICIA 3.886 4.417 13,7 17,8 17,8 0,6 0,7

EDUCACION 2.430 2.628 8,2 10,6 10,6 0,4 0,4

HACIENDA 926 1.048 13,2 4,0 4,2 0,2 0,2

SALUD Y PROTECCION SCL 6,4 1,9 0,1 0,1

AGROPECUARIO 51 3,8 0,2 0,0 0,0

COMERCIO, INDUSTRIA, 6,4 0,3 0,0 0,0

RESTO DE SECTORES 37 2,3 0,1 0,0 0,0

Pensiones ISS 7.879 8.607 34,4 34,6 1,3

PENSIONES ESTAPUBLICOS 600 45,1 2,4 0,1 0,1

TOTAL PENSIONES PGN 24.881 8,6 100,0 3,7 3,7



Concepto/sector

4. El régimen de congresistas y la comparación con otros pensio-nados de regímenes de transición del régimen de prima media.

Para la Contraloría los datos del régimen de Congresistas se han visua-lizado y analizado con todos los otros regímenes especiales.

Más que el impacto económico particular, hay otras consideraciones que ameritan una especial atención. Al respecto la CGR ha emitido opinión en cuanto a la falta de revelación de los cálculos actuariales de este Fondo dentro del Balance General de la Nación y sobre la necesidad de tener tales cálculos aprobados y actualizados.

Precisamente este tema, el de la falta de revelación de los pasivos pensio-nales en el Balance General de la Nación fue objeto de una función de adver-tencia de la Contraloría y de glosas al Balance, temática que es fruto de un plan de mejoramiento con la Contaduría y con el Ministerio de Hacienda.

El último cálculo actuarial aprobado para el Fondo del Congreso (Fonprecon) corresponde a 2010 ( debiendo estar ya en proceso de cierre de 2012) y es por valor de $2.48 billones de pesos que abarca a 8.757 personas entre pensionados, jubilados, beneficiarios de bonos pensionales y cotizantes activos. De este valor tan solo hay reservas por $363 mil mi-llones de pesos.

Los pensionados a octubre de 2012 por ley 4 y por ley 100 de Fonpre-com, suman 2.319 personas. El promedio de mesada de vejez de un pensio-nado por Ley 4 de 1992, es de $18 millones de pesos, como se puede ver en el cuadro siguiente, donde si el exceso sobre 25 salarios mínimos (vigente en 2012), se utilizara para pagar pensiones de 1 salario mínimo en el caso

Gráfica 10.1

Pasivo Pensional Nacional (Cifras en billones de pesos)

Fuente: CGN-MHCP.



Ley 4 de 1992, Aet. 17SMMLV

Tope legal mesadas Pensión máxima

Fonprecón Ley 4/92

N° Mesadas$’ Promedio$ EnExcesode25

SMMLV

MesadaenExceso$’

Beneficiariosposiblesdeunapensióndeun

SMMLV

Vejez 529 22,81% $9.517 53,13% $17.990,5 $3.253,0 $1.720,9 2.919

Invalidez 5 0,22% $100 0,56% $20.000,0 $5.262,5 $26,3 45

Sobrevivencia 298 12,85% $4.135 23,08% $13.875,8

SubTotal 832 35,88% $13.752 76,77% $16.528,8 $1.791,3 $1.747,2 2.964

FonprecónLey100/93

N° Mesadas$’ Promedio$

Vejez 1.193 51,44% $3.569 19,92% $2.991,6

Invalidez 35 1,51% $77 0,43% $2.200,0

Sobrevivencia 259 11,17% $516 2,88% $1.992,3

SubTotal 1.487 64,12% 4.162 23,23% $2.798,9

Fonprecón N° Mesadas$’ Promedio$

Vejez 1.722 74,26% $13.086 73,05% $7.599,3

Invalidez 40 1,72% $177 0,99% $4.425,0

Sobrevivencia 557 24,02% $4.651 25,96% $8.350,1

Total 2.319 100% 17.914 100% $7.724,9

Colpensiones

Vejez 1.059 $15.850 $14.966,8 $229,25 $242,78 411,8

Notas: Conelexcesoporencimade25SMLVpagadosaloscongresistas,sepodríansubsidiar2.964personasconunapensiónde1SMMLVy412conlopagadoenexcesode25SMLVenColpensionesa1059pensionados,parauntotaldeposiblesbeneficiaciosde3.375Fuente: ElaboraciónCGR

Pensionados Colpensiones/ISS N° Mesadas $’ Promedio $

Vejez 738.326 73,47% $1.013.823 88,58% $1,373Invalidez 43.229 4,30% $44.688 3,90% $1,034Sobrevivencia 223.391 22,23% $86.047 7,52% $0,385SubTotal 1.004.946 100% 1.144.558 100% $1,139

En un régimen de prima media con las condiciones de ley para ac-ceder al mismo dentro de los regímenes especiales o de transición, las cotizaciones o aportes nunca son representativos del monto a pagar. Ahí se requiere una reforma profunda. Lo anterior por cuanto tales re-gímenes se construyeron con unos porcentajes muy altos de subsidio, subsidio que está a cargo del fisco.




Para hacerse a una idea, una pensión de salario mínimo sustituible en los términos de la ley requiere de un capital entre $150 y $180 millones de pesos. En tal orden de ideas las diferencias entre mesadas pagadas y cotizaciones en nuestros regímenes de prestación definida resulten tan grandes como importantes deben ser los recursos que deban apropiarse.

Veamos algunas cifras adicionales, no sin antes precisar que en el caso del ISS estas cifras se ven distorsionadas como quiera que el ISS dentro de la mesada consigna el valor del retroactivo, cosa que tam-bién pasaba en Cajanal mientras remitió información.

a) Evolución del valor de las mesadas pagadas por las distintas ad-ministradoras del régimen de prima media del 2005 a Agosto de 2012.

Mesadas 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

ISS $6.145.150 $7.178.493 $8.308.992 $9.637.250 $11.202.299 $12.491.762 $14.249.043 $8.876.103

CAXDAC $41.050 $43.093 $45.718 $48.564 $52.517 $53.584 $55.119 $33.032

FonPrecon $136.996 $165.175 $176.719 $189.697 $205.284 $216.962 $231.813 $133.941

Caprecom $522.326 $565.392 $604.096 $696.610 $702.605 $717.334 $736.032 $433.513

P.Antioquia $29.890 $32.675 $36.621 $40.717 $45.984 $48.464 $51.284 $30.609

Cajanal(*) $2.447.593 $2.804.792 $3.116.040 $3.706.183 $1.664.488 $0 $0 $0

Total $9.323.004 $10.789.620 $12.288.185 $14.319.020 $13.873.177 $13.528.106 $15.323.291 $9.507.198

RPMPD Aportes

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

ISS $2.307.133 $2.529.793 $2.675.136 $3.115.194 $3.294.232 $4.017.585 $4.541.719 $452.274

CAXDAC $3.399 $4.042 $4.024 $4.432 $4.516 $3.000 $380 $107

FonPreconTotal

$9.585 $9.000 $9.193 $10.756 $11.502 $11.828 $10.754 $1.060

Caprecom $6.504 $15.210 $13.612 $7.237 $3.881 $2.145 $993 $60

P.Antioquia $3.480 $3.089 $3.102 $3.370 $3.061 $3.014 $2.861 $224

Cajanal(*) $0 $118.779 $131.710 $145.199 $67.456 $0 $0 $0

Total $2.330.101 $2.688.913 $2.845.970 $3.296.944 $3.396.150 $4.049.400 $4.567.461 $454.785

b) Evolución de los aportes recibidos para el pago de mesadas a las distintas administradoras del régimen de prima media del 2005 a Agosto de 2012.


Fuente: Superfinanciera*Reportenodisponibleodesactualizado..

Valor mesadas pagadas en el RPM



c) Porcentaje de las mesadas que cubren los aportes del 2005 a Agosto de 2012 en las distintas administradoras del régimen de prima media.

e) FOPEP. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional tiene como objetivo el pago de pensiones de vejez o de jubilación,

Mesadas 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

ISS 37,54% 35,24% 32,20% 32,32% 29,41% 32,16% 31,87%

CAXDAC 8,28% 9,38% 8,80% 9,13% 8,60% 5,60% 0,69%

FonPrecon 7,00% 5,45% 5,20% 5,67% 5,60% 5,45% 4,64%

Caprecom 1,25% 2,69% 2,25% 1,04% 0,55% 0,30% 0,13%

P.Antioquia 11,64% 9,45% 8,47% 8,28% 6,66% 6,22% 5,58%

Cajanal(*) 0,00% 4,23% 4,23% 3,92% 4,05%

Total 24,99% 24,92% 23,16% 23,02% 24,48% 29,93% 29,81%


ISS Cifras a Octubre 2011 N° por PensionadoAfiliados 6.434.218 6,67Cotizantes 1.931.923 2,00Nocotizantes 4.502.295 4,67 Pensionados 963.976Valormesada $943.363Pensionpromedio $978,617

Pensionados segun monto en Sala-rios Mininos Mensuales Vigentes

N° % % Acumulado

P<2 744.865 77,3762% 77,38% 100%

2<P<4 141.510 14,7000% 92,08% 22,6238%

4<P<7 50.460 5,2418% 97,32% 7,9238%

7<P<10 15.078 1,5663% 98,88% 2,6821%

10<P<15 8.549 0,8881% 99,77% 1,1158%

15<P<20 2.007 0,2085% 99,98% 0,2277%

20<P<25 99 0,0103% 99,99% 0,0192%

25<P 86 0,0089% 100,00% 0,0089%

Total 962.654 100,00%


d) Relación del número de pensionados en relación con el valor de salarios mínimos legales. En el ISS (hoy Colpensiones) que cobija al mayor número de pensionados del país la distribución de mesadas por número de salarios nos muestra claramente el pro-blema de inequidad del que hablábamos. Estos resultados pueden trasplantarse a cualquier otro régimen.



de invalidez, de sustitución o sobrevivientes que se encontraban a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social o de los fondos insolventes del sector público del orden nacional3; a continuación relacionamos la distribución de pensionados por Niveles Salariales que maneja Fopep, así:

3 Anexo relación de los Fondos Mane-jados a tavés de Fonpep.

Pensionados segun monto en Sala-rios Mininos Mensuales Vigentes

N° % % Acumulado

P<=1 13.485 5,1105% 5,11% 100%

1<P<2 79.597 30,1651% 35,28% 94,8895%

2<P<3 63.353 24,0091% 59,28% 64,7244%

3<P<4 61.112 23,1598% 82,44% 40,7153%

4<P<5 22.795 8,6387% 91,08% 17,5555%

5<P<10 19.562 7,4135% 98,50% 8,9169%

10<P<15 2.232 0,8459% 99,34% 1,5034%

15<P<20 746 0,2827% 99,63% 0,6575%

20<P<25 688 0,2607% 99,89% 0,3748%

25<P 301 0,1141% 100,00% 0,1141%

Total 263.871 100,00%

Fuente: FOPEP.

Aquí vale la pena resaltar que mientras el 92.08% de los pen-sionados de Colpensiones/ISS devengan pensiones inferiores a cua-tro (4) SMLV, en el FOPEP este guarismo se sitúa en 82.44% lo cual muestra que mientras que apenas el 7.92% de los pensionados del Colpensiones/ISS reciben pensiones superiores a cuatro (4) SMLV, en el FOPEP el porcentaje correspondiente se sitúa en el 17,56%, lo cual parece indicar un régimen salarial o de jubilación más ge-neroso en el sector público.

En el caso de la pensión de congresistas hay tres consideracio-nes que han desatado una importante litigiosidad y que tal y como se dijo en un comienzo, con miras a la consideración del principio de la igualdad podría generar un precedente para otros grupos de pensionados bajo regímenes especiales aplicables por la transición, cuya previsión actuarial no se tiene e incrementaría los recursos que deberían ser destinados al pago de pensiones.

• El reconocimiento por ley del monto de la pensión con el 75% de todo lo devengado por los activos.

• La decisión de adoptar como ingreso base de liquidación IBL todos los factores salariales para el reconocimiento de una pen-sión, cuando solamente se ha cotizado por algunos.

• La obligatoriedad de aplicar el tope consagrado en el acto le-gislativo 01 de 2005.



5. La sostenibilidad fiscal y financiera del régimen de prima media. Costos fiscales. Progresividad o regresividad.

El régimen de prima media o prestación definida no es bueno o malo o costoso per se. Depende de las reglas que en materia de cotizaciones, edad, fidelidad de aportes, topes de pensión, tasa de reemplazo, etc., se establezcan. Son las variables que se introduz-can las que le dan las características a la pensión obtenida.

Evidentemente los regímenes especiales que hoy subsisten tie-nen un alto grado de subsidio con un contenido altamente re-gresivo. Es decir que se subsidia más para atender la prestación definida en la ley a quien gana más y como hay tope de aportes y un mínimo de semanas de cotización para obtener la prestación, pues ese subsidio beneficiará más a quienes tienen empleo formal, ganan más y tienen mayor estabilidad laboral. Igualmente, con el subsidio del estado, también existe el subsidio de quienes tienen menos oportunidad de completar sus semanas de cotización, pues a estos en el régimen de prima media, sólo les corresponde una indemnización sustitutiva, yendo sus cotizaciones a subsidiar la pensión de quienes tienen una mayor posibilidad de pensionarse.

En el régimen de ahorro individual también existe una garantía estatal consistente en respaldar una pensión de garan-tía mínima cuando los recursos de dicho fondo alimentado con las cotizaciones de quienes es-tán afiliados a dicho régimen no alcancen, además de la garantía del valor real de los aportes para quienes se trasladen del régimen de prima media. Sin embargo no hay que olvidar que en este régi-men el riesgo de mercado corre a cargo del afiliado y/o pensio-nado. Lo que lo hace diferencia-ble del régimen de prima media en donde la prestación ha sido definida de antemano indepen-dientemente de la suerte de los recursos aportados. De ahí los anillos de seguridad creados por el legislador, los cuales no serán suficientes si no se hace una adecuada supervisión a los mercados y las conductas de sus actores procurando un escenario de libre competencia, de mucha transparencia y de mucha res-ponsabilidad ética y social. Esta mayor supervisión, regulación, autorregulación y control se hace hoy más exigente. La ren-tabilidad real de las inversiones cada vez es menor y los acto-res y mercados están altamen-te concentrados. Lo acontecido con Interbolsa es una señal de alerta que no podemos ignorar.

Adicionalmente, el Estado deberá más temprano que tarde enfrentar los múltiples requeri-mientos de la población afiliada que no estando en un régimen de transición llegue a la edad de pensión y sus semanas cotizadas o el capital acumulado no sean suficientes para tener un sustento para la vejez, o en donde las tasas de reemplazo, nada similares a las



que estábamos acostumbrados en los regímenes especiales impon-gan a los adultos mayores a un nivel de ingresos de un día para otro muy inferior al que venía re-cibiendo sin la adecuada informa-ción o preparación para ello.

6. Qué ha hecho la Contraloría en materia de control fiscal en el tema pensional.

La Contraloría no ha estado ajena a los distintos problemas y dificultades que se han pre-sentado en el campo pensional. Nos parece importante hacer algunas menciones a los temas que desde nuestro Despacho se han venido manejando:

a. Expedición de funcio-nes de advertencia y actuacio-nes fiscales relacionadas con:

• La necesidad de tener cál-culos actuariales al día y contabilidad que refleje la verdadera situación para amortizar y fondear con la debida antelación los recur-sos que se requieran.

• Acelerar y avanzar en la con-formación de la institucio-nalidad que lleva más de 5 (desde la ley 1551 de 2007) años con la existencia de instituciones paralelas y en liquidación por mucho tiem-po con el costo y la desaten-ción al usuario. (Los casos de la demora en el desmonte del ISS, el arranque de Col-pensiones, la liquidación de Cajanal, la puesta en marcha de la UGPP, la liquidación del Patrimonio Autónomo Buen Futuro).

• Necesidad de regulación en temas en los cuales nuestras Altas Cortes han llamado la atención de vacíos normativos que impli-can mayor litigiosidad y mayores costos en los reconocimientos de pensiones.

• Seguimiento a la tutela de la H Corte Constitucional en el caso de Cajanal.

• Prevención a nominadores y pagadores sobre carrusel de pensiones.

• Necesidad de supervisión y control a normatividad y regulación y riesgos derivados de la escaza competencia y conflictos de interés que se susciten en los mercados y revisión al margen de solvencia para administradores el cual fue recientemente redu-cido por el Gobierno Nacional. Igualmente, medición el impac-to de la escaza competencia en la definición de la rentabilidad mínima de los portafolios pensionales.

b. Control fiscal a las administradoras del régimen de prima media y de Ahorro individual y en general a la institucionalidad relacionada con el sistema de seguridad social.



c. Control fiscal las Cajas pagadoras de pensiones de las fuerzas militares.

d. Control fiscal al Fondo de Pensiones territoriales y seguimiento en cada ente territo-rial para que haga los ahorros correspondientes y actualice en PASIVOCOL las historias laborales así como para actualizar, conformar y obtener la aprobación de los cálculos actuariales.

e. Control fiscal a la mora en el pago de pensiones.

f. Control fiscal a la suficiencia de los re-cursos para pagar en pensiones en los patrimo-nios autónomos como el de Colombia Telecomu-nicaciones.

g. Proceso de responsabilidad fiscal en lo que se ha denominado el carrusel de pensiones.

Por último, la CGR no ha expedido concep-to ni asumido hasta la fecha en ninguna de sus decisiones una posición o interpretación oficial respecto de la aplicación de la reforma consti-tucional de 2005, frente a las pensiones causa-das con anterioridad a su vigencia ni frente al tope en el valor de la pensión que dispuso el Acto Legislativo 1 de 2005, en relación con las pensiones causadas con anterioridad al 31 de ju-lio de 2010. Lo anterior sin perjuicio de algunos procesos de responsabilidad fiscal que se han adelantado y cuya información transcribimos a continuación que datan de administraciones pa-sadas y del control fiscal que se viene haciendo a algunos reconocimientos de pensiones que de manera fraudulenta contra el erario público y en el ejercicio de acciones que se constituyen en un abuso del derecho que van en contra de todas las previsiones legales y constitucionales:

• Proceso de responsabilidad fiscal por pre-suntas irregularidades en el otorgamiento de pensiones a algunos congresistas

• IP 1227 de fecha 17 de Julio de 2004

• PRF de 22 de Noviembre de 2005

• Archivado el 10 Diciembre de 2008 por ausencia de culpa o dolo

• Archivo confirmado en segunda instancia el 24 de Febrero de 2009

• Proceso de Responsabilidad Fiscal por presunta irregularidades en el trámite de reconocimiento de retroactividad y reajustes de pensiones

• PRF del 29 de Abril de 1999

• Fallo sin responsabilidad del 27 de Julio de 2005(no hay datos en el sistema de los argumentos de la decisión).

• Fallo confirmado en segunda instancia el 7 de Octubre de 2005

• Indagación Preliminar por presuntas irregula-ridades encontradas en el otorgamiento de la pensión de un ex congresista.

• IP 1174 de 26 de Mayo de 2004. Ex con-gresista Alfonso Ramos.

• Archivado 24 de Diciembre de 2004. Por no comportar una gestión fiscal.

• Indagación Preliminar con ocasión de revisión efectuada a 33 expedientes de pensiones, de los cuales 18 tenían resolución de liquidación pensional:

• Recibido el 16 de Agosto de 2006

• IP 1585 de 13 de Octubre de 2006

• Declarada caducidad el 31 de mayo de 2007, por cuanto la ocurrencia de los he-chos data del 14 de Abril de 1992

• Indagación Preliminar en vista que FONPRECON no acató oportunamente providencia judicial.

• IP 2004 de 26 de Abril de 2012

Hechos: Fonprecon no habría acatado oportunamente las providencias judiciales que ordenaron la reliquidación de unas pensiones de jubilación.

• Archivada el 23 de Noviembre de 2012 por cuanto se demostró que, por una parte, el



Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió la sentencia de reliquidación de pensiones a Fonprecon un año y medio después de emitida la misma, por lo que se dio traslado a las autoridades compe-tentes para que investigaran la posible irregularidad disciplinaria de este hecho, y por la otra por cuanto se probó que Fonprecon emitió dentro del término de los 30 días legales (artículo 176 CCA) la sentencia de reliquidación ordenada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca.

7. Algunas conclusiones

a. Hay que volver al espíritu de la ley 100 de 1993 que se repitió en el Acto Legislativo 001 de 2005.

Conviene repasar el texto del Acto Legislativo para encontrar cuáles han sido los desvíos y don-de deben imponerse los correctivos:

• Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. La baja cobertura que hoy tiene el sistema en materia de pensiones demuestra que no se ha cumpli-do con este cometido.

• El Estado garantizará los derechos, la sosteni-bilidad financiera del sistema pensional, respe-tará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibi-lidad financiera de lo establecido en ellas.

• Sin perjuicio de los descuentos, deducciones y embargos apensiones ordenados de acuerdo con la ley, por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas confor-me a derecho… En materia pensional se res-petarán todos los derechos adquiridos.

• Para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capi-

tal necesario, así como las demás condiciones que señala la ley.

• Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones. No podrá dictarse disposición o invocarse acuerdo alguno para apartarse de lo allí establecido.

• Para la liquidación de las pensiones sólo se ten-drán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones.

• A partir de la vigencia del Acto Legislativo no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la Fuerza Pública y al Presidente de la República y algunos artí-culos transitorios para el régimen de docentes. Sin perjuicio de los derechos adquiridos y del Régimen de Presidente y Fuerza pública, la vi-gencia de los regímenes pensionales especia-les, los exceptuados así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema General de Pensiones expirará el 31 de julio de 2010.

• La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, con-venciones o laudos.

• A partir del 31 de Julio de 2010 no podrán causarse pensiones superiores a 25 smlv, con cargo a recursos de naturaleza pública.

• A partir de la vigencia del AL no podrán es-tablecerse en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las es-tablecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones.

• Las reglas de carácter pensional que rigen contenidas en laudos, convenciones, acuerdos perderán vigencia el 31 de julio de 2010.

• El régimen de transición establecido en la ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen no podrán extenderse más allá del 31 de julio de 2010, excepto para quienes



estando en régimen de tran-sición, a la entrada en vigen-cia del acto legislativo tengan más de 750 semanas de coti-zación o tiempo de servicios, a quienes se les mantendrá el régimen de transición hasta el año 2014.

• Los requisitos y beneficios pensionales para las perso-nas cobijadas por el régi-men de transición serán los exigidos por el artículo 36 de la ley 100 de 1993 y de-más normas que desarrollen dicho régimen.

• Eliminación de la 14 mesa-da para quienes tengan una pensión superior a 3 salarios mínimos y su pensión se cause antes del 31 de julio de 2011.

• No puede haber pensión inferior a 1 smlv salvo los beneficios económicos pe-riódicos BEPS para personas de escasos recursos que no puedan completar los requi-sitos de la pensión.

b. El régimen de tran-sición: edades, tiempos de co-tización o servicio, IBL, IBC, monto o tasa de reemplazo

El Acto legislativo reitera el respeto de la expectativa legí-tima de un cierto número de personas que tenían pendien-te una situación pensional por consolidar. Vuelve a los mis-mos conceptos consagrados en el artículo 36 de la ley 100 de 1993.

• Art 36 ley 100 de 1993: “ La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo

de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema (1 de abril de 1994 con base en art 151 de la ley 100 de 1993) tengan 35 años o más de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pen-sión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley…… El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les falte menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior, actuali-zado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE…. ”

• Lo anterior quiere decir :

• Beneficiarios del régimen de transición:

• Hombres de 40 o más al primero de abril de 1994

• Mujeres de 35 o más al 1 de abril de 1994

• Quienes tengan 15 años de cotización o servicio

Qué derechos otorga ser beneficiario del régimen de transición:



• Que a los beneficiarios se les aplique el requisito de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas y monto de la pen-sión de vejez del régimen anterior al cual estuvieren afilia-dos a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensio-nes. Esto es lo que algunos llaman la “tasa de reemplazo”. El monto del sistema general de pensiones está consagrado en el artículo 34 de la ley 100, modificado por el artículo 10 de la ley 797 de 2003: Va del 65% al 85% del IBL según una fórmula y según las semanas de cotización.

• El IBL o ingreso base de liquidación aplicable a los bene-ficiarios de transición es el establecido en el artículo 36. El monto es el del régimen de transición al cual se tiene derecho.

• El IBL solo debe incluir los montos sobre los cuales se haya cotizado. El IBC es el reglado en la ley 100, art 18: El salario base de cotización para los trabajadores particulares será el que resulte de aplicar lo dispuesto en el CST. El salario mensual base de cotización para los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno de conformidad con lo dispuesto en la ley 4 de 1992. El Ingreso base de coti-zación tiene los mismos límites mínimos y máximos que el ingreso base de liquidación.

o Régimen de transición aplicable.

• Régimen especial que a 1 de abril de 1994 le genere ex-

pectativa legítima a un beneficiario.

• Es una expectativa le-gítima en concreto, no un salvoconducto para decidir de ahí en ade-lante cuál es el régimen que más conviene.

o Hasta cuándo debe respe-tarse el régimen de transición es decir el acceso a un régimen especial?

• Hasta el 31 de julio de 2010

• Salvo para quienes están en régimen de transición tuvieren 750 semanas de cotización o el equivalente en ser-vicios a la entrada en vigencia del acto legis-lativo 001 de 2005, en cuyo caso la posibilidad de acceder a una pen-sión de un régimen de transición se extiende hasta el 31 de diciem-bre de 2014.

c. El tope de las pensiones.

• Algunos antecedentes en materia de topes a las me-sadas pensionales: 1976: 22 smlv. 1988: 15 smlv. La ley 100 de 1993 puso un tope de 20 smlv , tope que se subió a 25 por la ley 797 de 2003 y que quedó en el acto legislativo 001 de 2005. El Decreto 314 de 1994 (posterior a la ley 100) permitió topes superiores al respetar los topes previstos en leyes anteriores, dentro del entendido de que el tope hacía parte de la tran-



sición como parte del “monto” y por ende las pensiones de regímenes exceptuados y algu-nos regímenes especiales no estaban sujetas a los topes de ley.

d. Algunas experiencias internacionales

• OCDE. En 2009 la OCDE se pronunció sobre el tema pensional en su Respuesta estratégica de la OCDE a la crisis económica y financiera en los siguientes términos:

“En el renglón de fondos de pensiones, las pérdidas recientes han generado gran inquie-tud, dando lugar a demandas por una revisión profunda de las disposiciones relacionadas con las pensiones para que dependan menos e los volátiles mercados financieros. También debe considerarse la regulación de los fondos de pensiones y la estrategia de diversificación apropiada entre la prestación pública y pri-vada del ingreso para el retiro. Los esquemas públicos de pensiones también deberán en-frentar la disminución del empleo, que a su vez reducirá las aportaciones a los esquemas de reparto y los posibles derechos que otor-gan las pensiones”.

• Para el caso de España, la OCDE produjo el documento “España - Ficha país. Panorama de las pensiones 2011”. Allí indicó que “La re-ciente reforma de pensiones 2011 en España va a mejorar significativamente la sostenibi-lidad financiera a largo plazo del sistema de pensiones español. La propuesta, aprobada en enero por el Gobierno y acordada con los interlocutores sociales, reducirá el gasto en pensiones a largo plazo, en el equivalente del 3,5% del producto interior bruto (PIB)1.”

“Actualmente, España gasta un 9% del PIB en pensiones, un poco por encima de la media de la OCDE, pero prácticamente lo mismo, una vez que se toma en cuenta la situación demo-gráfica. El gasto actual es mucho más alto en Francia e Italia que en España.”

“La tasa agregada de reemplazo, un indicador que mira a las pensiones pagadas actualmente a los pensionistas se sitúa (48%), cifra próxi-ma a la media de la UE. La tasa proyectada

de reemplazo de la pensión en España para un trabajador con carrera completa que entra en el mercado de trabajo en 2008, será un 81,2% (cuadro 2 parte izquierda). Esta tasa simulada de reemplazo – pensión en relación con ingre-sos salariales- es mucho más reducida en los 34 países de la OCDE: 57,3%.”

“La reforma reforzará la relación entre cotiza-ciones y prestaciones en comparación con el ac-tual sistema. Por ejemplo, el número de los años de cotización necesarios para recibir el 100% de la pensión, aumentarán de 35 a 37 a los 67 años y a 38,5 años a los 65), y afectará más a los tra-bajadores con carreras interrumpidas.”

• Según el documento “Riesgos Fiscales y Refor-ma Pensional “ del Director de Estudios eco-nómicos de Asofondos, Septiembre 6 de 2011, entre 1995 y 2005 en Europa hubo una gran reforma a los regímenes públicos producto de la crisis que viene teniendo: Así por ejemplo, 18 países incrementaron las edades de pen-sión, 57 países incrementaron las tasas de con-tribución, 28 países modificaron las fórmulas de beneficios, 10 cambiaron los periodos sobre los cuales se calcula el monto de la pensión, 14 cambiaron la base de contribuciones o los mecanismos de indexación. En la reciente crisis hubo también cambios en los parámetros: Gre-cia Aumentó de la edad de pensión (63 años), las semanas cotizadas y hubo un recorte en la mesada 14. España eliminó el régimen transi-torio de jubilación parcial, incrementó la edad a 67 años y el periodo de cálculo o IBL de 15 a 25 años. Portugal por su parte hizo un des-monte de los regímenes especiales, el monto de la pensión quedó atada a la expectativa de vida y no está atada a salario mínimo y se es-tablecieron penalidades por retiro temprano.

• Igualmente en Europa durante la crisis se han conocido medidas de congelación de mesadas, salarios, primas y recomendaciones de las au-toridades europeas en relación con medidas más drásticas para poder manejar el déficit.

e. Otras conclusiones

• Es imprescindible formular una política pública integral en materia de seguridad



social teniendo en cuenta los cambios demográficos, sociales y la estructura del mercado laboral colombiano recogiendo la experiencia de estas últimas dos déca-das, así como las que se están viendo en el continente y en el mundo. Se debe tener en cuenta además la alta rotación en el empleo en Colombia y que se ve refleja-da en el número de trabajadores afiliados al sistema y el número de cotizantes efectivos, que se ve disminuido en relación con los afi-liados a ambos regímenes pensionales.

• Es necesario reconocer que la seguridad social es un derecho humano, es un dere-cho civil y político y un derecho de conte-nido económico, social y cultural. Seguir haciendo las reformas solo con base en análisis de economistas y consultando exclusivamente el tema fiscal no genera ninguna legitimidad en las normas expe-didas, de ahí que el ciudadano busque en la tutela una respuesta a sus necesidades.

• Modernizar la gestión del sistema: Sistema de información, historias laborales, cuentas individuales, control de evasión y elusión. Debe haber una historia laboral única elec-trónica para cada ciudadano, independien-temente del régimen al que pertenezca y que permita a los distintos operadores ad-ministrar y gestionar los apoyos y presta-ciones para la vejez. La educación finan-ciera consagrada en la ley 1328 de 2009 debe ser una realidad. Los ciudadanos de-ben poder consultar fácilmente su historia laboral y saber las ventajas y desventajas de sus decisiones. No podemos repetir esa his-toria tan costosa para el país como fue la migración masiva de afiliados del régimen de prima media a los fondos privados de pensiones sin mayor información, quienes luego debieron tutelar sus derechos y pro-mover reformas para recuperar el régimen de transición que perdieron por dicho tras-lado sin saberlo.

• Garantizar el equilibrio financiero del sis-tema. Para ello necesariamente si quere-mos tasas de reemplazo altas debemos aportar más y más años. Analizar la sufi-

ciencia de la prestación principalmente en el régimen de ahorro individual. Dado que la función del sistema pensional es garan-tizar una seguridad económica al retiro se debe analizar la suficiencia de las tasas de remplazo y dar cumplimiento al convenio de OIT sobre garantizar por lo menos el 49% de la renta de activo.

• Fomentar y promover una cultura previ-sional. La generación de una cultura pre-visional debe comenzar por incorporar la educación previsional en los pensum de la básica primaria y secundaria y promover el conocimiento de los sistemas a los traba-jadores en general.

• Asegurar la equidad de género en ma-teria pensional con las reformas necesa-rias. Las mujeres deben poder acceder al mercado laboral formal con salarios que les permitan permanecer en los sistemas de ahorro para la pensión, en iguales con-diciones que los hombres, por lo que se deben intensificar las medidas tendientes a eliminar las barreras de acceso al sistema pensional, a corregir la discriminación la-boral que se presenta entre hombres y mu-jeres y las diferencias comprobadas en la remuneración de hombres y mujeres. Dado el aumento de la esperanza de vida al na-cer y el aumento de la esperanza de vida al retiro de hombres y mujeres se debería tender a igualar progresivamente la edad de jubilación de hombre y mujeres, siem-pre y cuando se prevea reconocer a través de los sistemas previsionales los aportes o semanas de cotización de las mujeres al cuidado de los hijos, las personas con dis-capacidad y los adultos mayores, como se ha hecho en otros regímenes pensionales.

• Fortalecer la supervisión basada en el ries-go, el control de los conflictos de interés de los mercados, fortalecer la supervisión y vigilancia de los recursos pensionales, controlar los costos de administración, re-visar el impacto y comportamiento de la reforma de los multifondos y las normas de rentabilidades mínimas asociadas.



• El país debe avanzar en una prestación básica solidaria y uni-versal para la vejez. Es decir avanzar en la configuración de un sistema mixto que permita la consolidación de un primer piso o pilar con una prestación básica solidaria universal cuya finalidad sea la de prevenir la pobreza en la vejez, (BEPS uni-versales bajo el régimen de reparto), un segundo nivel que garantice una sustitución de renta en la edad de retiro (cuen-tas individuales), y uno último complementario de carácter voluntario acompañado de incentivos para su cumplimiento.

• Para efectos de protección a la vejez debería avanzarse en el establecimiento de una medida independiente del salario mínimo legal vigente que permita flexibilizar los topes de co-tización, de monto de pensión, y de mínimos, puesto que es-tos son altos comparativamente con otros sistemas y pueden amenazar la estabilidad financiera del sistema.

• Frente a los costos de administración se deben regular en los dos regímenes e incentivar mayor eficiencia y la reducción de los mismos. El inicio de operaciones de Colpensiones y de la UGPP, estas instituciones deben medir sus costos de ad-ministración y fijarse metas específicas de reducción a varios horizontes de planeación.

• Mejorar el diseño institucional a nivel nacional y territorial para la formulación y seguimiento de las políticas y para la ejecución de las mismas. Debe haber una integración y coor-dinación en la planeación, en la ejecución, en la supervisión y en la vigilancia. El sistema de seguridad social debe adaptarse a la nuevas estructuras sociales y del mercado laboral que le per-mitan garantizar una sostenibilidad financiera y asegurar una adecuada prestación, para ello se hace necesario crear un ins-tancia de análisis y seguimiento permanente al sistema, llámese Consejo Consultivo de Expertos, Consejo Superior, Consejo Na-cional, - el cual existe en varios países-, cuya primordial misión será la de analizar y evaluar el sistema permanente y sistemá-ticamente para verificar el cumplimiento de sus objetivos y así, sustentar y proponer las medidas, los ajustes y recomendacio-nes que puedan ser debatidas con suficiente sustento jurídico, técnico y financiero.


Principales resultados

Informe de auditoría al Ministerio de la Protección Social, hoy escindido en Ministerio de Trabajo y Ministerio de Salud y Seguridad Social. Proceso de recaudo de cotizaciones mediante la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA). Vigencia de enero 1 de 2010 a junio 30 de 2011

Por la Contraloría Delegada para el sector Social

La Auditoría se adelantó al proceso PILA (componente pensiones) teniendo en cuenta los diferentes actores intervinientes, dentro de los cuales se encontraba el Ministerio de la Protección Social como ente rector de la política pensional durante las vigencias auditadas, correspondientes al 2010 y primer semestre de 2011.

De acuerdo con las funciones asignadas a cada ministerio, la formulación, dirección, coordinación y evaluación de la política social en pensiones estará a cargo del Ministerio de Trabajo, mientras que la operatividad de la PILA corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social.

La auditoría tuvo el siguiente alcance:

La evaluación del proceso de recaudo de cotizaciones mediante la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) Pensiones, a través de sus componentes (afiliación, recaudo de cotizaciones al Sistema de Seguridad Pensional, verificación y acreditación de aportes, así como reconocimiento y pago de prestaciones), tomando como base la normatividad y regulación establecida para el proceso por el Ministerio de la Protección Social y teniendo en cuenta los operadores de información; el sistema de validación de la información y los aportes por identificar.

de algunas auditorías relacionadas



con el tema pensional



El diagnóstico estadístico sobre la existencia o no del cálculo actuarial en cada uno de los fondos de pensiones públicos; el año base del cálculo actua-rial; el valor amortizado y si el mismo se encuentra actualizado y registrado; el análisis del número de afiliados tanto en los fondos públicos como priva-dos; promedio de edades; número de pensionados, en proceso de adquirir este derecho y el número de personas beneficiarias de indemnización sustituti-va, devolución de saldos, pensión de sobrevivientes, pensión de invalidez y pensión de vejez.

El gobierno nacional, a través del Ministerio de la Protección Social hoy Ministerio de Salud y Protección Social, mediante el Decreto 1465 de 10 de mayo de 2005, creó la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) para permitir a todas las personas y empresas pagar sus aportes al Sistema de la Protección Social, salud, pensio-nes, riesgos profesionales y aportes parafiscales a las Cajas de Compensación Familiar, SENA e ICBF. Fue reglamentada por los decretos 3667 de 2004, 187 de 2005 y 1465 de 2005, éste úl-timo modificado por el Decreto 1931 de 2006. El anterior Ministerio de la Protección Social propu-so eliminar estas excepciones sin que a la fecha se hayan realizado los ajustes respectivos, porque reconoce la existencia de factores que impiden el pago a través de la PILA por parte de todos los aportantes obligados a cotizar.

Dentro del Sistema General de Pensiones existe una problemática relacionada con la cadena de valor del Proceso PILA, respecto al recaudo de los aportes referente al alto volumen de rezagos y de

cartera existente en todas las AFP, cuyas cifras han aumentado constantemente desde su creación, pese a la continua depuración que se realiza.

Teniendo en cuenta el rol del Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio de Salud y Protección Social, respecto de la información re-portada por las Administradoras de Fondos de Pensiones a través del Registro Único de Afiliados (RUAF), se observó que no realizan acciones de revisión y control sobre la veracidad de la mis-ma que permita tener mayor control del sistema; realizar análisis y estudios que lleven a detectar las tendencias y las variables que lo afectan, ha-ciendo posible el oportuno direccionamiento de las políticas sociales y que, a su vez, se constitu-ya en la base única sobre la cual los operadores de información establezcan mallas de validación suficientes y efectivas (no sólo estructurales) que permitan identificar plenamente el recaudo.

Sumado a ello, como consecuencia de esta falencia, existe incertidumbre sobre el valor to-tal recaudado en el Sistema General de Seguridad Social por concepto de aportes a pensión.

Lo descrito anteriormente hace gravosa la si-tuación para los afiliados al Sistema que están ad portas de solicitar el reconocimiento de pensión, porque a pesar de que le fueron descontadas las cotizaciones exigidas por el sistema por parte del empleador, éste no hizo los pagos oportunamen-te a las administradoras, situación que incide en la imposibilidad de que los afiliados alcancen el monto necesario o las semanas requeridas para



acceder al derecho, lo cual se ve reflejado en que en el periodo auditado se tramitaron en el RAIS 13.554 devoluciones de saldo y en el RPM (ISS) 22.378 indemnizaciones sustitutivas, es decir, que 35.932 personas no alcanzaron a cumplir los requisitos mínimos para adquirir la pensión.

De igual manera, se reflejan en el mismo pe-riodo, un total de 55.449 solicitudes negadas en ambos regímenes.

A junio 30 de 2011 se encontraban afiliados a los dos regímenes (RPM y RAIS) 16.088.701 per-sonas, de las cuales solamente 6.081.541 cotizan al sistema, representando el 37,8% de los afilia-dos y a diciembre de 2010, existían 924.689 pen-sionados en el ISS y 42.769 en las AFP privadas.

De otra parte, las entidades creadas por el Gobierno, a través de la Ley 1151 de 2007, (Plan Nacional de Desarrollo) para subsanar las falen-cias presentadas en la gestión desarrollada por el Instituto de Seguro Social (ISS), aún sin liquidar y la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) EICE en liquidación, son la Administradora Colombia-na de Pensiones (Colpensiones), que a mayo de 2012 no ha iniciado la ejecución de las funciones atribuidas legalmente y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), que apenas inició labores en noviembre de 2011.

A pesar de lo anterior, estas dos entidades han ejecutado importantes recursos del Presupuesto General de la Nación, tal como se explica en el acápite respectivo.

Dentro de los actores del proceso PILA (Com-ponente Pensiones) se encuentran: i) operado-res de información que brindan los mecanismos tecnológicos; ii) operadores financieros que corresponden a las personas jurídicas responsa-bles de administrar los sistemas que permiten a los aportantes realizar el pago con cargo a la cuenta que tienen en una entidad financiera y a favor de las cuentas de las administradoras; iii) el Ministerio de la Protección Social, hoy Minis-terio de Salud y Protección Social y Ministerio de Trabajo, que se encargaba de dirigir, regular y establecer políticas; iv) las administradoras de pensiones (AFP) privadas y públicas, responsa-bles de la recepción de la información y el re-caudo mensual de los aportes.

Durante 2010, el dinero recaudado a través de la planilla PILA fue de $33 billones de pesos, de los cuales corresponden a pensiones $12,6 billo-nes equivalente al 38.4% y durante el primer se-mestre de 2011 el recaudo alcanzó $16,8 billones. A diciembre de 2010 existían 786.468 aportantes distribuidos entre empresarios e independientes y 6.312.472 cotizantes, como se muestra en la siguiente tabla.

Periodo cotización No Aportantes No. Cotizantes Suma Aporte Pensión

enero 743.885 5.920.088 1.032.179.640.359

febrero 779.322 6.132.525 1.057.819.906.280

marzo 788.939 6.290.493 1.086.290.683.081

abril 791.769 6.249.280 1.098.206.206.016

mayo 790.796 6.071.878 1.023.544.930.936

junio 787.848 6.047.429 1.053.828.137.243

julio 786.706 6.026.884 1.022.083.302.931

agosto 787.046 6.081.963 1.031.044.299.497

septiembre 793.971 6.109.512 1.021.682.280.000

octubre 798.868 6.155.220 1.033.321.035.629

noviembre 800.320 6.170.107 1.054.296.893.784

diciembre 786.468 6.312.472 1.171.680.053.649

Totalaportepensiónaño2010 12.685.977.371.882

Aportespensiónvigencia2010

Fuente: OficioMP2011ER10742828/10/2011



A junio de 2011, los cotizantes al RAIS son 4.206.685 personas, de las cuales el 75% ganan menos de dos (02) salarios mínimos, por lo cual, de acuerdo con las proyecciones actuariales realizadas por Asofondos, no alcanzarán el monto requerido para acceder a la pensión mínima, teniendo en cuenta que para obtener una pensión por el monto del salario mínimo legal vigente en el 2012, se requiere tener un capital individual de $136 millones, el cual ascenderá en el 2020 a $150 millones (El valor varía entre hombres y mujeres y de-pende de la edad del beneficiario a quien se sustituye la pensión).

De otra parte, el 95,8% de los pensionados se encuentran en el RPM; el 58% de éstos reciben menos de dos (02) salarios mínimos al mes, mientras que una minoría privilegiada (1.750 personas) ga-nan entre 16 y 25 salarios mínimos”. El RAIS sólo tiene el 4,2% de los pensionados. Durante el periodo auditado comprendido entre enero del 2010 y junio del 2011, en el RAIS se tramitaron 13.554 devoluciones de saldo y en el RPM (ISS) 22.378 indemnizaciones sustitutivas, lo que nos indica que 35.932 personas no alcanzaron a cumplir los requisitos mínimos para adquirir la pensión y la op-ción restante es optar por la devolución de los ahorros realizados durante la vida laboral. De igual manera, se reflejó en el mismo pe-riodo un total de 55.449 solicitudes negadas en ambos regímenes. A diciembre de 2010, existen 924.689 pensionados en lSS y 42.769 en las AFP privadas.

Otra limitación para que las personas puedan alcanzar una pensión de forma oportuna, una vez culmina su actividad laboral, es la demora que presentan las AFP públicas y privadas en el re-

conocimiento de las pensiones. En el Régimen de Ahorro Indi-vidual con Solidaridad (RAIS), las solicitudes superan los cua-tro (4) meses en un rango entre el 6% y el 32% del total de las mismas y los seis (6) meses en-tre el rango del 8% y el 91%. Las solicitudes de pensión por invalidez presentan una demo-ra adicional a causa de la califi-cación requerida para el trámite por parte de las juntas de ca-lificación de invalidez, las cua-les en la mayoría de casos no reconocen el porcentaje mayor al 50% de invalidez requerido para la pensión.

No obstante, conviene men-cionar que estos plazos se cuen-tan a partir del momento en que se ingresan los documentos so-licitados en regla y va hasta el momento de la expedición del acto administrativo que recono-ce y paga la pensión. Es difícil establecer por falta de sistemas de información el tiempo que transcurre entre que el solici-tante hace su petición y ésta se traduce en el ingreso a la nómi-na y el pago de la prestación.

En cuanto al Régimen de Prima Media (RPM) representa-do en el ISS, del total de solici-tudes pensionales recibidas en el periodo auditado, aproxima-damente el 57% tienen fecha de decisión superior a cuatro (04) meses y 43% superior a (06) seis meses. Sumado a lo ante-rior, las demoras presentadas en Cajanal EICE en Liquidación superan todas las expectativas por cuanto de 11.118 solicitu-des que están pendientes de resolver el 44% supera los 30 meses, es decir, 4.880 personas no han podido beneficiarse de



este derecho a causa de la des-organización institucional.

A diciembre de 2010 se en-contraban afiliados al Sistema General de Pensiones (inclu-yendo al ISS y las AFP privadas) 15.630.404 personas, presen-tándose un incremento de 2,6% frente a lo alcanzado a enero del mismo año (15.223.886). A junio 30 de 2011 se encuentran afiliados 16.088.701, registran-do un incremento del 2.8% frente a diciembre de 2010. Es decir, el número de afiliados creció en el primer semestre de 2011 más de lo que creció en todo el año del 2010. Para afir-mar lo anterior, en términos ab-solutos entre diciembre y enero de 2010 el número de afiliados aumentó en 406.518 personas, mientras en el primer semestre del 2011 dicho aumento fue de 458.297 afiliados.

Del total de afiliados a junio de 2011 cotizaban al sistema 6.081.541 personas, es decir, el 37,8%; en el periodo analiza-do dicho porcentaje presenta un promedio del 38%. Por otra parte, los cotizantes a junio 30 de 2011 corresponden al 27,5% de la fuerza de trabajo (Pobla-ción Económicamente Activa), con un total de 22.150.585 personas, según el Departa-mento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).

En el periodo analizado, la cobertura real en promedio al-canzó la cifra del 27%.

En el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad ha-bía 9.685.028 afiliados a junio de 2011 y en Régimen de Prima Media con Prestación Definida,

representado por el Instituto de Seguros Sociales 6.403.673 afiliados, con un peso porcentual del 60% y 40%, respectivamente.

Al comparar, en términos absolutos, enero de 2010 con junio de 2011, los afiliados en el ISS disminuyeron en 45.121 afiliados, y los del RAIS aumentaron en 909.936, es decir, la gestión del ISS fue nula en cuanto a nuevas afiliaciones en el periodo analizado.

Participación de afiliados en el Régimen RAIS de cada una de las administradoras

En el periodo analizado, Porvenir es el fondo de pensiones con el mayor número de afiliados, aumentando la participación al pasar de 30.9% en enero de 2010 a 31.7% de afiliados en junio de 2011, mientras Protección, que ocupa el segundo lugar, disminuye su par-ticipación al pasar de 21.7% al 21%. Por otra parte BBVA Horizonte perdió 0.4% de participación y a su vez Colfondos aumentó en parti-cipación con el 0.4% en el mismo periodo. Finalmente, ING Pensiones y Cesantías y Skandia mantienen su participación, casi que en forma lineal; ING con una participación en promedio durante el periodo de 12.4% y Skandia con el 0.8%.

A junio de 2011, el 74.6% de los cotizantes al RAIS devengan entre uno y dos Salarios mínimos.

El recaudo de las cotizaciones se hace a través de la PILA; sin embargo, aún existen excepciones como se mencionó anteriormente, que no utilizan la planilla. Para la vigencia 2010, el recaudo alcanzó



la cifra de 12.6 billones en el componente de pen-siones correspondiente a los aportes que se hicieron por la PILA.

El análisis del recaudo permitió identificar la problemática que existe en cuanto a las dificultades que se presentan para realizar la oportuna acredi-tación en las cuentas de los afiliados, situación ésta que origina el alto volumen de los rezagos.

Rezagos

Los rezagos comprenden toda la recaudación que reciben las AFP por concepto de cotizacio-nes previsionales, aportes y otros que por distin-tas razones no se abonan en las cuentas indi-viduales, ya que no es posible la identificación plena del afiliado por circunstancias ajenas a las AFP. Estos recursos, después de la verificación de que trata el artículo 8 del Decreto 1161 de 1994 y demás normas que lo modifican o adicionan, se acumulan en una cuenta de patrimonio deno-minada cotizaciones no identificadas y obtienen la misma rentabilidad de las cuentas personales, que reciben del fondo de riesgo moderado.

Se originan principalmente debido a que el empleador paga las cotizaciones en una AFP dis-tinta de aquella donde se encuentra el afiliado o bien cuando el empleador o el afiliado cometen errores al diligenciar la planilla que no permi-ten asociar la cotización con la cuenta individual (error en el nombre, en el RUT, en el documento de identificación, entre otras). El monto total de los rezagos en las AFP, a 30 de junio de 2011 fue de $202.702 millones, mientras que el ISS presenta rezagos por $ 37.676 millones a junio 30 de 2011.

La recuperación de la cartera correspondiente a las AFP privadas que administran el Régimen de Ahorro Individual (RAI), entre enero 1 de 2010 y junio 30 de 2011, fue de $114.399 millones equivalente a 2.08% del total de la deuda a junio 30 de 2011, según lo reportan.

Se evidencia que el monto de la cartera en los dos regímenes (RAIS y RPM) ha aumentado sistemá-ticamente año a año. A pesar de la gestión adelan-tada por las AFP para la recuperación de la misma, los resultados no son positivos y esto afecta a los

cotizantes porque estos recursos no se registran en su historia laboral y no se puede realizar la imputación de las semanas cotizadas o el aporte en su cuenta de ahorro individual de acuerdo al régimen en el que estén afiliados, razones que inciden negativamente en el cumplimiento de los requisitos exigidos legalmente para acceder a la pensión obligatoria.

A junio 30 de 2011, el Régimen de Prima Me-dia (ISS) refleja en sus estados financieros un sal-do de cartera de $178.928 millones y las AFP pri-vadas es de $5.5 billones aproximadamente, que se encuentran registradas en las cuentas 76410 (cartera presunta) y 76415 (cartera real). La cifra referente a las AFP privadas corresponde aI 32.7% del total recaudado a través de la planilla PILA a la misma fecha de corte.

Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral en modalidad especial a la Caja Nacional de Prevision Social (Cajanal EICE) en Liquidación - Patrimonio Autónomo Buen Futuro (PABF). Vigencia 2011


La auditoría se adelantó con la comprobación de que las operaciones administrativas y econó-micas que se hubieran realizado de conformidad con las normas legales, estatutarias y procedi-mentales aplicables.

Línea de represamiento

El análisis efectuado al represamiento con cor-te al 31 de marzo de 2011, evidencia que persiste gran parte del represamiento; lo anterior no obs-tante lo afirmado tanto por Cajanal EICE en li-quidación como por el PABF quienes manifiestan que el 99% de los turnos ya fueron “atendidos”, lo cual no es de buen recibo para la CGR y des-concierta que así se informe a la Honorable Corte Constitucional y ésta no lo objete, muy a pesar que no se “han resuelto de fondo” la totalidad de las solicitudes que dieron origen a los correspon-dientes turnos, siendo éste el fin que persigue la liquidación y lo ordenado por la misma Corte en el Auto 243 de julio de 2010.



De las 40.393 solicitudes que conforman el inventario definitivo y, por consiguiente, los turnos establecidos en la Resolución No. 401, se excluyen 11.199 autos, (no demandan mayor análisis, pues estas solicitudes ya habían sido resueltas con anterioridad al inicio de la liqui-dación) para un total de 29.194 solicitudes que serían resoluciones. De éstas sólo se han notifi-cado a la fecha de corte 16.495, equivalente al 56.3%, y 7.953 no habían logrado ser sustan-ciadas, cifra que corresponde al 27.24% de las que podrían ser resoluciones o el 19.69% del total de los turnos asignados.

Del mismo modo, se incumplió lo seña-lado por el Auto No. 243 de 2010 de la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, donde se fija el compromiso de resolver las solicitudes de represamiento entre noviembre de 2010 y febrero de 2011, toda vez que Caja-nal EICE en liquidación y el PABF tardaron en promedio 530 días para emitir los actos que reconocían una solicitud; 528 días para los que fueron negados y 545 en promedio para emitir un auto.

Cajanal EICE en liquidación, como ordenador del gasto y responsable de resolver el represa-miento, no acató su mismo ordenamiento dis-puesto en la Resolución No. 401 de agosto de 2010, al no atender y resolver en su orden los turnos, teniendo en cuenta la prioridad en que fueron clasificadas las solicitudes (1. Prestación, 2. Pago único y 3 Reliquidación de pensiones). Lo anterior, toda vez que el PABF, sin haber ago-tado el mínimo vital, inició la sustanciación de los pagos únicos y la reliquidación, al igual que la atención de los fallos de tutela muy a pesar de que la solicitud estuviera en turno.

El PABF, desde el inicio del proceso de li-quidación (junio de 2009) hasta entrar en vi-gencia la Resolución No. 401 (agosto de 2010), sólo había sustanciado 724 solicitudes de las 40.393, lo que da entender que la Comisión Fiduciaria establecida en el Contrato de Fidu-cia Mercantil de 2.500 SMLMV que se pagaba mensualmente entre comisión fija y variable al PABF, no es consecuente con los resultados entregados, dando lugar que se tipifique como una gestión antieconómica.

Línea Nueva

Así como en la línea de represamiento se incumplió la regla general sobre el plazo para el pago de pensiones consagrado en la Circular Externa 035 de 2004, al señalar que se tendría un plazo no mayor de seis (6) meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reco-nocimiento, en el proceso “día a día” existe un atraso de 23.082 solicitudes, con corte a 31 de marzo de 2011, según la información suminis-trada por el PABF.

Sobre el particular, se evidencia que el tiempo promedio para emitir una resolución es de 244.1 días y un auto de 233.7 días, sin tener en cuenta que resta continuar con el proceso hasta su inclusión en nómina, en los casos en que la decisión así lo indique, el cual puede ser superior a 90 días. En síntesis, después de 435.3 días en promedio, conta-dos a partir de la fecha de radicado, 6.439 solicitudes aún no habían sido sustanciadas, llamando la atención que en al menos 4.439 solicitudes el tiempo del trámite sea superior a 365 días (un año).

Defensa Judicial

La Comisión de Auditoría evidencia que la información que maneja la Coordinación Jurí-dica de Cajanal EICE en liquidación sobre los procesos judiciales que cursan en su contra, no genera confianza a la Contraloría General de la República, situación que ha dificultado el análisis y su respectiva evaluación.

A pesar de que Cajanal EICE en liquidación suscribió un contrato de prestación de servicios (con un costo a mayo de 2011 de $506.8 mi-llones) con el objeto de estructurar un Sistema de Defensa Judicial que le permitiera al repre-sentante legal conocer de manera detallada y fidedigna el estado de cada uno de los proce-sos judiciales que se adelantan en su contra. Actualmente la Coordinación Jurídica viene realizando un nuevo levantamiento de proce-sos judiciales para los mismos fines en la sede de funcionamiento de cada uno de los despa-chos judiciales, situación esta última, que le ha costado a la entidad $418.7 millones.



La anterior situación se traduce en una gestión antie-conómica, con el agravante de que a la fecha aún no se tie-ne un inventario jurídico real y confiable de procesos judiciales que cursan en contra de la en-tidad, aunado al hecho de que la defensa de los intereses de Cajanal EICE en liquidación ha costado desde agosto de 2009 al 30 de abril de 2010 cerca de $9.078.5 millones.

Por último, y como conse-cuencia de la ausencia de me-canismos de controles y falta de seguimiento por la inter-ventoría a los contratos de los apoderados externos, se ha permitido que éstos relacionen procesos judiciales como acti-vos, pese a que ya se encuen-tran fallados y archivados. Esto es, Cajanal EICE en liquidación está efectuando pagos demás por los mismos procesos judi-ciales por un monto que a julio 30 de 2011 asciende a la suma de $438.2 millones, cuando sólo se ha revisado el 56% del total, cifra que podría alcanzar los $1.000 millones una vez re-visado el 100%, según la ten-dencia mostrada por el trabajo de auditoría practicada por la entidad.

Levantamiento de procesos misionales

Cajanal EICE en liquidación definió la necesidad de realizar todas las gestiones requeridas para consolidar el proceso de entrega a la UGPP, para lo cual contrató la definición de los procesos misionales del PABF que debía tener el “Manual Operativo” eje fundamental en el cumplimiento de la gestión

misional desarrollada por el Pa-trimonio Autónomo.

Sin embargo, a pesar de que se pagó por el contrato de pres-tación de servicios $167 millo-nes, los procesos misionales que se levantaron no fueron adop-tados por el PABF, ni aprobados formalmente por Cajanal EICE en liquidación; prueba de ello es que el Patrimonio Autónomo viene trabajando en un nuevo levanta-miento de procesos misionales.

Por lo anterior, se encon-tró que el contratista no defi-nió los procesos acorde con los requerimientos del PABF en el desarrollo de su objeto misio-nal, situación que evidencia una gestión antieconómica au-nado al hecho de que el PABF no cuenta con indicadores de gestión que permitan medir su desempeño, situación generada por que dichos procesos no fue-ron aplicados por éste ni apro-bados formalmente por Cajanal EICE en liquidación; prueba de ello es que el Patrimonio Autó-nomo viene trabajando en un nuevo levantamiento de proce-sos misionales, hechos sobre los cuales el interventor del contra-to nunca se pronunció.

Ejecución de los recursos de la liquidación

En el proceso para resolver la problemática que dio origen a la liquidación de Cajanal EICE, han intervenido directamente al me-nos tres (3) actores (Cajanal EICE en liquidación, PABF y UGPP) los cuales sumados, han deman-dado gastos por $265.448,61 millones, lo que hace que se in-curra en un posible doble costo administrativo, por cuanto la

UGPP, pese a que cuenta con una planta de personal, no ha logrado asumir el manejo de las pensiones, habida cuenta que Cajanal EICE en Liquidación y el PABF no han resuelto aún el represamiento y por el contrario continúan efectuando tareas paralelas en algunos aspectos, como el de la revisión de ca-lidad que hace CAJANAL EICE en Liquidación a los actos que proyecta el PABF, lo cual de-manda gastos adicionales por $2.481 millones, producto del personal allí asignado.

Actos administrativos proyectados y revisados por el grupo de calidad

Los actos administrativos objeto de análisis en algunas oportunidades no han sido resueltos en derecho, al evi-denciar en su parte resolutiva que la decisión respecto a los documentos que se muestran en el cuaderno administrati-vo o expediente digitalizado, no guardan consistencia, pues han sido resueltos sin hacer un estudio juicioso de la solicitud frente a los derechos legales que le asisten al solicitante y a los documentos que reposan en el expediente.

Lo anterior puede contribuir a que se incoe un nuevo recur-so o tutela, con el desgaste ad-ministrativo y de recursos que a futuro ello pueda demandar, dado que en el 35% del total de solicitudes entregadas para su sustanciación son objeta-das por el Grupo de Calidad de Cajanal EICE en liquidación, es decir, son devueltos para nueva revisión, por haber sido emiti-dos con errores o inconsisten-



cias, llamando la atención que las devoluciones en algunos ca-sos supere ampliamente el pro-medio de 29 devoluciones por sustanciador, al evidenciar un caso con 92 devoluciones, otro con 83 y uno con 73.

La labor de revisión de for-ma y de fondo que realiza la su-pervisión del PABF no se ejerce de manera rigurosa, afectando la situación de los peticionarios en deterioro de su realidad so-cial y económica y de paso las finanzas públicas, en razón a que los tiempos para resolver se extienden por la nueva revisión o estudio a la que es sometida la solicitud y del desgaste de recursos humanos y económi-cos en que incurre la adminis-tración para el sostenimiento y operatividad del grupo de cali-dad. Si bien este grupo resuelve las deficiencias atribuibles a la sustanciación realizada por el PABF, resulta también oneroso, pues la actividad de tramitar y resolver las solicitudes sobre prestaciones económicas, según lo establecido en el contrato fi-duciario, no es responsabilidad de Cajanal ElCE en liquidación sino del PABF, la cual debe ser adelantada con diligencia y ca-lidad en cumplimiento de sus funciones contractuales, dada la importancia y sensibilidad del tema y la experticia que manifestó tener el fiduciario al momento de suscribir el Con-trato de Fiducia Mercantil, ade-más de la acumulada en los dos (2) años de venir adelantando el proceso.

La decisión que fue tomada en algunos casos para negar las solicitudes de auxilio funerario, donde existe una póliza pre-

exequial, se realizó bajo argu-mentos o sustentos que a la luz de las normas y disposiciones normativas no se encuentran ajustadas al derecho, o fueron negadas, argumentando la au-sencia de documentos, pese a que en el expediente adminis-trativo se evidencian.

El PABF y Cajanal EICE en liquidación no están recono-ciendo las solicitudes con ape-go total a las normas o a las disposiciones aplicables en cada uno de los regímenes especia-les, pese a que existe amplia y suficiente ilustración sobre ellos, situación que más allá de afectar al peticionario, provoca una nueva avalancha de recla-maciones, tutelas y demandas, que generan un desgaste ad-ministrativo y de recursos, en perjuicio y detrimento de las fi-nanzas públicas y que sirven de fundamento para la sostenibi-lidad del personal para abordar nuevos trámites y por ende la prolongación del plazo para la liquidación de Cajanal EICE.

Derechos de petición y tutelas

La información sobre dere-chos de petición que maneja Cajanal EICE en liquidación y el PABF en su base de datos, no genera confianza, al establecer-se que al menos 276 derechos de petición de los 30.675 radi-cados que reportó el PABF en la hoja de Excel denominada “En-trada 2010”, la cual conforma su base de datos, están repeti-dos o relacionados en más de una oportunidad, evidenciando también que en algunos casos el mismo número de radicado está ligado a una misma cédula y en ocasiones a una distinta.

El 97.39% de los derechos de petición no son contesta-dos dentro de los términos que establece la norma, y que para el caso se basó en 25 días, lo cual a la luz de la responsabili-dad que le asiste a Cajanal EICE en liquidación para resolver las solicitudes sobre prestaciones económicas, resulta preocu-pante, habida cuenta que el no resolver en términos, éstas se pueden convertir en tutelas como en efecto sucedió que de los 54.311 derechos de petición radicados entre 2010 y 2011, se convirtieron en tutela 13.023.

Análisis Comisión Fiduciaria

No se evidencia por parte del fideicomitente una motiva-ción objetiva o un análisis téc-nico, que permita determinar la estructuración y aceptación del valor de la nueva Comisión Fiduciaria, máxime que a la fe-cha de la expedición del Otrosí N° 17, ya se había negociado y pagado el valor de la comisión fiduciaria de la línea de represa-miento, equivalente al 80% de la comisión variable pactada, lo que a toda luz resultó des-favorable y antieconómica para el fideicomitente, frente a los recursos públicos destinados al proceso liquidatorio.

Por lo anterior, Cajanal EICE en liquidación estaría realizan-do pagos adicionales al fidu-ciario, que podrían ascender a mayo de 2011 a los $2.132 millones, lo cual se puede cons-tituir en un presunto daño al patrimonio público.

De otra parte, el cálculo de la comisión fiduciaria a organis-mos de control, se negoció so-



bre una proyección sobredimensionada (19.153 solicitudes) que a la postre fue renegociada y pagada por el 100% sobre la misma base y no sobre las 356 solicitudes atendidas y certificadas por el fiduciario. Esta situación, en términos eco-nómicos y bajo las anteriores condiciones, significa que cada requerimiento efectivamente atendido por concepto de organismos de control en la línea de represamiento, tuvo un costo de $5.03 millo-nes, el cual resulta excesivamente alto, frente a los $78.481 que fue reconocido y pagado en su similar en la línea nueva, presentándose por consiguien-te, un presunto sobrecosto de $1.765.6 millones, toda vez que de acuerdo con los requerimientos realmente atendidos, el valor de la comisión sería de $33.4 millones y no de $1.799 millones que se cancelaron.

Revisión esquema fiduciario

El esquema fiduciario implementado por el gobierno nacional, se atiende en su totalidad con recursos del fideicomitente, donde el fiduciario no compromete ningún tipo de costos que conlleve a optimizar los recursos empleados en la consecución de la finalidad perseguida.

Bajo estas condiciones, la comisión fiduciaria queda libre de cualquier afectación y en la que tampoco está sujeta a la eficiencia del negocio o en el cumplimiento de niveles de servicios medibles a

través de indicadores de desempeño, situación que podría estar restándole al fiduciario no sólo produc-tividad sobre el negocio, sino capacidad de gestión y eficiencia administrativa en el cumplimiento del objeto contractual.

El criterio del doble control ejercido por el Gru-po de Control de Calidad en el trámite y reconoci-miento de prestaciones económicas a través de la revisión que hace de los actos administrativos pro-yectados por el PABF, descansa en una doble fun-ción, situación que se traduce en un mayor costo de operación, y en un desgaste administrativo tanto para Cajanal EICE en liquidación como en la Fiducia Mercantil.

Las fallas estructurales presentadas por el mo-delo fiduciario originadas por acción y omisión del PABF, recaen directamente sobre el Gerente Liqui-dador como representante legal, no obstante no te-ner el control directo de la ejecución del contrato de fiducia mercantil.

Así mismo, después de dos (2) años de funciona-miento del Patrimonio Autónomo, no se ha podido superar el Estado de Cosas Inconstitucional decreta-do por la Corte Constitucional, como tampoco se ha cumplido el Acuerdo No. 243 de 2010 proferido por la Sala Cuarta de Revisión de la Alta Corporación relacionado con la evacuación del represamiento de solicitudes pensionales.



Informe de auditoría en Modalidad Especial al Fondo de Solidaridad Pensional Vigencia 2011.


La auditoría se adelantó previa comprobación de que las operaciones administrativas y econó-micas se hubieran realizado de conformidad con las normas legales, estatutarias y procedimentales aplicables. De acuerdo con el alcance planeado, se relacionan los principales resultados:

Gestión misional

Según lo planeado por el entonces Ministe-rio de la Protección Social en los CONPES Social 3605 y 105, se trazaron las metas de cobertura de la población beneficiaria con los recursos de las subcuentas de solidaridad y subsistencia; sin embargo, tales metas no se han logrado, deno-tando incumplimiento en los Programas Subsidio a Pensión (PSAP) y Protección Social al adulto mayor (PPSAM). Adicionalmente, en el programa PSAP ha disminuido la captación de beneficiarios desde el año 2000; particularmente en 2011, la cobertura en el programa PSAP fue del 78% y PPSAM de 51.5%.

Se dejaron de apropiar $60.932.2 millones para la subcuenta de subsistencia, afectando con esto las posibilidades de ampliación de las cober-turas del Programa de Protección Social al Adulto Mayor (PPSAM).

Se ejecutó el 57.4% de los recursos asignados al Programa “Volver”, el cual otorgó subsidios económicos representados en ayudas técnicas destinadas a atender la población con discapaci-dad y/o adulto mayor que se encontraban en es-tado de indigencia o extrema pobreza, dejándose de beneficiar a la población con discapacidad. Tal es el caso del Programa “Volver a Ver” con una ejecución del 3.1% en fa entrega de gafas, lentes Intraoculares entre otros.

Como resultado de los cruces de bases de datos se detectó que durante la vigencia 2011 se efec-tuaron pagos posteriores a la fecha de deceso de 842 fallecidos, por valor de $242 millones del Pro-

grama PPSAM (incluye PPSAM; PPSAMI y CBAs) y en el caso del Programa PSAP, 405 pagos a 133 personas fallecidas por valor de $25 millones.

Igualmente, se observó el pago con los recur-sos de las subcuentas de solidaridad y subsisten-cia de 36.710 subsidios en tos programas PSAP y PPSAM a 1.001 personas pensionadas con pen-sión superior al mínimo del Instituto de Seguros Sociales (ISS), la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en liquidación y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), por un monto de $2.174 millones de pesos en el año 2011.

Gestión contractual

Se evidenciaron deficiencias en la gestión documental, debido a que las carpetas conten-tivas de los convenios suscritos con los Centros de Bienestar para el Adulto Mayor (CBAs) y los municipios no contienen la documentación com-pleta de las diferentes etapas contractuales, en-contrándose dispersa.

En la cláusula segunda de los otrosí de 30 de diciembre de 2010 a los convenios Nos. 41, 54, 57, 8 y 61, suscritos entre el Consorcio Prosperar y los municipios, se estipuló la prórroga de.la vigencia de las pólizas hasta el 31 de diciembre de 2011; sin embargo, la entidad no requirió la prórroga de las pólizas de manejo, situación que evidencia de-bilidades en el control y seguimiento del proceso contractual dejándola desprotegida ante eventua-les siniestros en las tesorerías municipales.

Se presentan incertidumbres al cierre de la vi-gencia 2011 en cuantía aproximada de $32.707.2 millones de la Subcuenta Deudores Ingresos No tributarios de Solidaridad y de Subsistencia, por concepto de aportes del mes de diciembre de 2011 adeudado por los Fondos de Pensiones y en la subcuenta de Provisión Pensionados (ley 418) de la reserva por cuantía de $2.361.4 millones.

Existen subestimaciones en la subcuenta Re-cursos entregados en administración en cuantía de $56.151:6 millones por recursos pendientes de registrar girados a los convenios celebrados con el ICBF para el programa Juan Luis Londo-ño de la Cuesta y los resguardos indígenas; igual



situación ocurre con los rendimientos financieros generados por los convenios 385/2011 y 490/Z81, cuyo objeto se circunscribía al programa Juan Luis Londoño, en consideración a que a diciembre 31 de 2011 el ICBF le adeudaba al Fondo de Solidaridad la suma de $8.8 millones.

Concepto sobre el análisis efectuado

La Contraloría General de la República, como resultado de la au-ditoría adelantada al Ministerio de la Protección Social hoy Ministerio del Trabajo (FSP) se permite conceptuar sobre la gestión teniendo en cuenta los procesos de manejo de Centros de bienestar al adulto (CBA) y centros diurnos, ayudas técnicas, contable, producción, jurídico y tecnología de Información, durante la vigencia 2011, arrojando una calificación de 74.4, que lo ubica en el rango de desfavorable. Los principios evaluados fueron los de economía, eficiencia y eficacia.

Se evaluaron los mecanismos de control interno de 6 procesos del FSP: contable, producción, jurídico, manejo de centros de bienestar al adulto CBA, ayudas técnicas y tecnología de Información; para esta aplicación se elaboraron 41 preguntas con el fin de identificar los riesgos de control, arrojando una calificación de 1.6, que lo ubica en el rango “con deficiencias”.

Informe de auditoría al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Vigencia 2011


La auditoría incluyó la comprobación de que las operaciones fi-nancieras, administrativas y económicas se realizaron conforme a las normas legales, estatutarias y de procedimientos aplicables. Así mis-mo, se evaluaron los mecanismos de control interno implementados.

La auditoría se desarrolló de manera articulada con la Fe-deración Colombiana de Edu-cadores (Fecode), en los temas relacionados con el reconoci-miento y pago de pensiones y cesantías, así como la contra-tación de la prestación de los servicios de salud.

Los hallazgos se dieron a conocer oportunamente al Fon-do, al Ministerio de Educación y a 54 secretarías de educación dentro del desarrollo de la au-ditoría; las respuestas allegadas fueron analizadas.

Evaluación de gestión y resultados

En el desarrollo de la audi-toría se evaluaron los procesos de afiliaciones; reconocimiento y pago de pensiones y cesantías, contratación de la prestación de los servicios de salud y financie-ro. El resultado de la calificación ponderada es de 32.5 por lo que el concepto de la gestión del fondo es desfavorable.

Afiliaciones

En el componente de control de gestión, obtuvo una califica-ción de 57 soportada en la inopor-tunidad del proceso, la no obser-vancia por parte de las secretarías de educación y de Fíduprevisora S.A. de los procedimientos esta-blecidos y la falta de coordinación y seguimiento entre éstas.

Reconocimiento y pago de cesantías y pensiones

Estos procesos misionales alcanzaron una calificación de 50 puntos, sustentada en el reincidente incumplimiento en los términos establecidos en la



norma para el reconocimiento y liquidación de las prestaciones económicas y en la falta de liqui-dez del fondo para atender los pagos de manera oportuna. Así mismo, en la disparidad de cri-terios en la interpretación de la norma por parte de las Secreta-rías de Educación y la Fiduprevi-sora S.A., frente al cumplimiento de requisitos contemplados en los distintos regímenes aplica-bles a los docentes.

Resultados de afiliaciones

En el componente de con-trol de resultados obtuvo una calificación de 53, soportada en las deficiencias encontradas en la calidad y confiabilidad de las bases de datos, sopor-te para el reconocimiento de prestaciones económicas y que generaron pagos indebidos por tener el derecho, como el caso de los intereses de cesantías a docentes retroactivos, docentes y pensionados fallecidos.

Reconocimiento y pago de ce-santías y pensiones

Este proceso alcanzó una calificación de 53, sustentada en la deficiente e ineficaz gestión que conllevó a un incremento en la congestión de solicitudes en trámite al finalizar la vigen-cia auditada, incumplimiento en las responsabilidades asignadas tanto a las secretarias de educa-ción como a Fiduprevisora S.A., lo que conllevó a efectuar pagos por concepto de intereses y san-ciones moratorias.

Contratación prestación de ser-vicios de salud

En el componente de con-trol de resultados, este proceso

alcanzó una calificación de 53 sustentada en los resultados de las auditorías médicas practicadas por la Gerencia de Salud del Fomag, que evidencian que las acciones correctivas planteadas no mitiga-ron las falencias encontradas por dichas auditorías; el no estricto cumplimiento a lo regulado en los artículos 14 y 31 del Decreto 1703 de 2002, teniendo en cuenta que se estableció la existencia de 25.878 multiafiliados en el Régimen Contributivo y 40.825 de Régimen Subsidiado. Así mismo, se identificaron 25 IPS que no están habilitadas y 27 que no corresponden con el municipio y el NIT indicado.

Legalidad

Este componente obtuvo una calificación de 60 debido a las falencias en la interventoría del contrato de fiducia, situación que redunda en la falta de controles para lograr un manejo armónico, eficaz y eficiente de los recursos manejados por la Fiduprevisora S.A.; así mismo, en la constitución, conformación, manejo y desa-rrollo de los comités técnico y jurídico.

Financiera

En el componente Control Financiero la opinión es negativa o adversa, toda vez que revisados los estados financieros del fondo se estableció incertidumbre por $812.703 millones en la cuenta 14 “deudores por dobles registros”, tanto en esta cuenta como en el pasivo (cuenta 2425), correspondientes a embargos por igual proceso y valor, en las cuentas bancarias tanto del MEN como de la Fiduciaria.

El valor pendiente de cobro al ISS por $83.661 millones correspon-diente a 1.839 pensionados, no coincide con el registrado en el ISS donde se presenta una deuda a favor de Fomag por $20.042 millones, correspondiente a 399 pensionados



Del resultado a la circularización realizada de manera selectiva a los entes territoriales, se evi-dencia que no existe congruencia entre los cobros que realizan La Fiduprevisora S.A. y lo reportado por éstos. No existe una conciliación entre los entes territoriales y las Fiduciaria a diciembre 31 de 2011, generando falta de confiabilidad en sal-do de esta cuenta.

El valor del cálculo actuarial por $60.102.277 millones, presenta incertidumbre debido a que dicho valor no ha sido modificado desde el año 2009 y a la fecha no ha sido actualizado.

En la cuenta Provisiones se presenta incerti-dumbre por $1.411.546 millones, debido a que no se evidencia el cálculo del pasivo prestacional por concepto de cesantías de los 331.753 docen-tes activos en la vigencia auditar.

Se evidenciaron partidas por conciliar que han sido reclasificadas a la cuenta 290580 “re-caudos por reclasificar” por $56.784 millones, de los cuales $42.670 millones corresponden a ci-fras de vigencias anteriores con una antigüedad mayor a 12 años, situación que afecta el resulta-do del ejercicio.

Informe de auditoría al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin). Vigencia 2011.

Por la Contraloría Delegada de Gestión Pública

La auditoria incluyó la comprobación de que las operaciones financieras, administrativas y eco-nómicas se realizaron conforme a las normas le-gales, estatutarias y de procedimiento aplicables. Asimismo, evaluó el Sistema de Control Interno.

Dictamen financiero

La evaluación de los estados financieros se ade-lanto a través de la revisión y análisis de las cuentas de efectivo, inversiones, deudores, cuentas por pa-gar, seguros de depósitos y pasivos estimados.

El valor de las cuentas del activo evaluadas asciende a $7.605.498 millones, que representan el 98.5% del total del activo ($7.716.275 millo-nes) distribuida en $9.456 millones de efectivo,

$7.129.236 millones de inversiones, $466.806 millones de deudores. Del pasivo se analizaron $7.282.583 millones que representan el 99 % de los pasivos, $177.891 millones de cuentas por pa-gar, $6.994.443 millones de seguros de depósitos y $110.890 millones de pasivos estimados y pro-visiones del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para la vigencia 2011.

Referente a los Patrimonios Autónomos (PAP) Banco del Estado en liquidación, PAP BCH/ Ar-chivo/Bogotá en liquidación, PAP BCH en Liqui-dación, no fueron objeto de análisis, debido a que las extintas entidades en liquidación, realizaron la conmutación pensional correspondiente y a la fe-cha no existe ningún contrato fiduciario de PAP, con excepción del PAP Caja Agraria en Liquida-ción, de acuerdo a la comunicación de Fogafin No. SGR-00711 del 28 de febrero de 2011, dirigi-da al equipo auditor.

Evaluación del proceso contable y presupuestal del PAP Caja Agraria en liquidación

PAP Caja Agraria en liquidación a cargo de Fiduprevisora S.A. presentó los estados finan-cieros para la vigencia 2011, según las normas establecidas por la Superintendencia Financiera de Colombia, relativas a los estados, informes y reportes contables, las cuales determinan los cri-terios para su preparación y presentación.

Se observa que de acuerdo con la Resolución No. 225 del 26 de junio de 2008, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el plazo legal para concluir el proceso liquidatario al que está sometido el fideicomitente vence el 30 de septiembre de 2008 y para poder cumplir con este término se requiere contratar los servicios de una Fiduciaria para culminar el proceso liquida-tario, y de conformidad con los decretos 255 de 2000 y 2282 de 2003, el gobierno nacional asumió el pasivo pensional de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero por lo que se lleva a cabo el contrato de fiducia mercantil No. 3-1-0392 cele-brado entre la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en liquidación y la Fiduciaria la Previsora (Fiduprevisora S.A). De acuerdo con el contrato de fiducia mercantil No. 310392 suscrito el 15 de sep-tiembre de 2008, entre la extinta Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en liquidación y esta



sociedad Fiduciaria cuyo objeto es la constitu-ción de un patrimonio autónomo de remanentes denominado PAP Caja Agraria Pensiones, el cual tiene por objeto la constitución de un Patrimonio Autónomo con los recursos que transfirió la Caja Agraria en Liquidación, que se denominaron PAP Caja Agraria Pensiones con el fin de administrar los activos que cubrirán los gastos en que incu-rra el Patrimonio Autónomo, y realice todas las gestiones administrativas y operativas necesarias; en cumplimiento de lo establecido en la cláusula décima tercera1

Gestión patrimonio autónomos

Patrimonio Autónomo BCH liquidación procesos

Según certificación del 28 de agosto de 2008 del Gerente Liquidador del BCH, el monto máxi-mo a que podría llegar la obligación pensional a cargo del Banco, teniendo en cuenta los fallos judiciales ya proferidos y al cambio jurispruden-cial en el tema de pensiones relacionadas con la interpretación del artículo 94 del manual interno de trabajo y/o la indexación de las obligaciones de Ley 33 de 1985, asciende a la suma de $80.377 millones. Con base en el cálculo mencionado, el banco pagó por concepto de conmutación pen-sional la suma de $32.489 millones al ISS, de-jando reservas en un patrimonio autónomo para garantizar el pago de las eventuales condenas de procesos laborales por $3.591 millones.

Se estableció que el saldo por $44.297 mi-llones se asumiera con cargo a la reserva de la banca pública administrada por el Fondo de Ga-rantías de Instituciones Financieras.

Se observa que no existen Patrimonios Au-tónomos de Pensiones (PAP) debido a que el pasivo pensional del Banco Central Hipotecario en liquidación fue conmutado con el Instituto de Seguros Sociales y aceptado por la Presidencia del mismo, mediante resoluciones No. 3839 del 27 de agosto de 2008 y 3840 del 27 de agosto de 2008.

A la fecha existe un patrimonio autónomo de procesos estipulado con el contrato 31832, vigente, entre la extinta entidad Banco Central Hipotecario y Fiduagraria S.A.; el equipo auditor

verificó los procesos laborales y las contingencias derivadas de las reclamaciones administrativas o de los procesos judiciales relacionados que re-sultaren del proceso de normalización del pasivo pensional del Banco Central Hipotecario.

Gestión conmutación Pensional BCH

Referente a la conmutación Pensional la Fi-duciaria realiza la siguiente gestión:

De los once (11) por conmutar han allegado los papeles o requisitos de solamente seis (6), por lo tanto, sobre ellos se ha realizado la gestión para la conmutación a 13 de abril de 2012.

Actualmente se les está pagando la mesada pensional a nueve (9), los dos (2) restantes co-rresponden a Carolina Martínez Guerra a quien se le canceló el valor de la sentencia por $91 mi-llones, al igual que a Isidro Pinzón Rojas, que por sentencia se le pagaron $87 millones, y a la fecha no se le está reconociendo la mesada pensional porque el Fideicomitente no cuenta con la provi-sión, y se está realizando gestión para la pensión de vejez ante el ISS.

Podemos concluir que Fiduagraria S.A., en ca-lidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del extinto Banco Central Hipotecario ha venido gestionando ante la Jefatura de Actua-ria de la Vicepresidencia de Pensiones del Seguro Social, la formalización del trámite de conmu-tación pensional, para lo cual se está a la espera de la información detallada respecto de las cifras que corresponde pagar el patrimonio autónomo en cada caso.

Patrimonio Autónomo Banco del Estado en liquidación

El pasivo pensional del Banco del Estado S.A. fue conmutado con el Instituto de Seguros So-ciales y aceptado por la Presidencia del mismo, mediante Resolución No.3351 del 1 de agosto de 2002 con todas sus modificaciones y adiciones tales como las resoluciones 4193 del 30 de sep-tiembre de 2008 y 5539 del 29 de septiembre

1 Contralo 310392



2 Tal como lo expresan los informes de auditoría a las entidades financieras públicas en liquidación, realizado por la CGR, desde las vigencias 2005 hasta 2010.

de 2009 de los trabajadores y extrabajadores a cargo del Ban-co del Estado en liquidación, por medio del cual el Instituto de Seguros Sociales asume las obligaciones pensionales a car-go del Banco del Estado S.A. en liquidación. Por tal razón, el equipo auditor observa que no existe Patrimonio Autónomo de Pensiones (PAP)

La CGR observa que el li-quidador solo constituyó dos patrimonios autónomos de re-manentes: el 310389 que fue terminado y liquidado, median-te acta de liquidación del con-trato de Fiducia Mercantil de Administración, Seguimiento y Pago, celebrado entre el Banco del Estado en liquidación y Fi-duciaria la Previsora S.A., (Fidu-previsora S.A.), suscrito el 28 de agosto de 2008 y terminado el 4 de septiembre de 2009.

El cierre de la liquidación del Fideicomitente se materia-liza con la Resolución No.32 del 30 de septiembre de 2009, expedida por el Banco del Esta-do S.A., en liquidación debida-mente inscrita ante la Cámara de Comercio de Bogotá y una vez extinguida la personería jurídica del Fideicomitente, las funciones fueron asumidas por el comité fiduciario conforma-do por funcionarios de Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin), de acuer-do con la clausula cuarta del segundo patrimonio firmado mediante el Contrato de Fidu-cia mercantil 310360, teniendo por objeto la administración, seguimiento, control y pagos de las contingencias, de los gastos judiciales y de los honorarios de los abogados que representan

judicialmente los intereses del fideicomitente (Banco del Estado en liquidación). Este PAR inicia el 21 de enero de 2008 y termina el 20 de enero de 2021, estableciendo una duración igual al plazo total de terminación del último de los procesos judiciales, sin que pueda superar trece (13) años.

El alcance de la auditoría se realizó sobre los 66 procesos la-borales y se analizó una muestra del 58% del total de los procesos en mención, de los patrimonios autónomos (PAR) de la extinta entidad Banco del Estado en Liquidación, donde se verifica si a la Fiduciaria La Fiduprevisora S.A. que administra el patrimonio autónomo de remanentes se le han presentado casos de nuevas conmutaciones pensionales que deban pasar al ISS por decisio-nes judiciales de los procesos jurídicos laborales, y se revisaron las acciones adelantadas de los procesos en mención entregados en contra por el fideicomitente. Se evidencia que el 58% se termina-ron, observándose el siguiente resultado: favorablemente 30 pro-cesos y en contra 8 procesos, quedando vigente 28 que represen-tan el 42%. Así mismo se encuentran provisionados y registrados en los estados financieros con corte a 31 de diciembre de 2011 por $1.643 millones.

Adicionalmente, se evidenció que el fidecomiso liberó exce-dentes de las provisiones y gastos asociados por concepto de 38 procesos laborales terminados por $2.893 millones, siendo consig-nados al Fondo para la Administración de Contingencias Judiciales vinculadas a pensiones.

Función de advertencia

Como resultado de esta auditoría se realizó la siguiente función de advertencia de las prórrogas en procesos de liquidación de en-tidades públicas:

“CONSIDERACIONES:

1. Que en los procesos liquidatorios de entidades del Estado se han presentado frecuentes prórrogas, justificadas en las deficiencias de información que permitan la determinación del cálculo actuarial definitivo, lo que a su vez ha derivado la no aprobación de éste por parte del Ministerio de Hacien-da y Crédito Público, la no normalización pensional por el Ministerio de la Protección Social y/o la no conmutación por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), estamentos que se tomaron años en tales trámites2.

2. Situación similar se aprecia en entidades adscritas o vincula-das a ministerios y superintendencias, así como patrimonios



autónomos, que hoy en día continúan reconociendo y pa-gando pensiones, que por falta de cumplir con los trámites descritos no han podido entregar la función reconocedora o pagadora a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección So-cial (UGPP) o al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Na-cional (FOPEP), distrayendo recursos en tales actividades con los riesgos que conlleva el ejercicio de dichas funciones por personas y áreas que no tienen esta función misional y las competencias para ello.

3. Que entre los habituales ires y venires que implican ajustes, revisiones, inclusiones, aclaraciones de información entre los diferente organismos que intervienen, se justificaron las pro-rrogas en los procesos liquidatorios que demoraron años; es así como las responsabilidades se suscitaron debido a lo rela-cionado con la calidad y oportunidad de la información que suministraron los gerentes liquidadores; la diligencia y calidad en la gestión para la viabilidad financiera y aprobación de los respectivos cálculos actuariales por parte del MHCP; la norma-lización pensional por el Ministerio de la Protección Social y la conmutación por el ISS.

4. Tampoco se aprecia en las diversas comunicaciones enviadas por el MHCP, a través de la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social3, el establecimiento de tér-minos para la entrega de la información por parte de las en-tidades en liquidación. Así mismo, el Ministerio se tomó un tiempo considerable para la revisión de la información suminis-trada, al igual que Ministerio de la Protección Social y el ISS.

5. Estas situaciones y en particular la aprobación del cálculo ac-tuarial han conllevado a lo largo de los últimos diez años a la ampliación permanente de términos para la culminación de la existencia legal de las entidades públicas en proceso de li-quidación y a lograr la normalización y conmutación de las pensiones por las instituciones competentes para ello; afec-tando de esta forma el tiempo inicial de terminación de las liquidaciones, lo que ha implicado mayores costos en gastos de personal y administración4.

3 Decreto 4712 de 2008, Art. 15, numeral 9: “Solicitar la realización de los cálculos de los pasivos actuariales de las entidades públicas del orden nacional, sus entidades descentralizadas; las entidades territoriales, sus descentralizadas y demás entes pú-blicos, así como consolidar dicha información y aprobarlos; y coordinar con la Con-taduría General de la Nación la expedición de las normas contables relacionadas con la materia.”

4 Situación presentada en algunas entidades financieras públicas liquidadas, cuyas prórrogas generadas por las demoras en la culminación de estos procesos generaron unos costos por gasto de personal y de administración de aproximadamente $150.509 millones.



ENTIDAD PERIODO DE DEMORA TIEMPO DEMORA

RESPONSABLE ATRIBUIBLE

GASTOS ESTIMADOS(a) (cifras en millones

de pesos)

BANCO CAFETERO S.A. en Liquidación

26 dic. 2006 al 29 enero 2008 11 meses MHCP 10.420

12 nov. 2008 al 15 abr. 2009 4 meses Banco Cafetero en Liq. 1.233

6 jul. 2009 al 3 nov 2009 4 meses Banco Cafetero en Liq. 1.108

3 nov. 2009 al 3 mar 2010 4 meses MHCP 405

SUBTOTAL 23 meses 13.166

CAJA DE CREDITO AGRARIO, INDUSTRIAL Y MINERO en Liquidación

No existe evidencia de las gestiones para la aprobación del cálculo actua-rial en los años 2002 hasta el 2005

48 meses MHCP y Caja Agraria en Liq.

81.190

30 oct. 2006 al 8 feb. 2007 3 meses MHCP 5.597

12 feb. 2007 al 22 may 2008 15 meses MHCP 7.999


INSTITUTO DE FOMENTO INDUSTRIAL - IFI en Liquidación

31 jul. 2007 al 29 dic. 2008 18 meses MHCP y IFI en L 25.786

29 dic. 2008 al 30 sep. 2009 7 meses MHCP y MINPROTEC-CIÓN SOCIAL

7.200


BANCO DEL ESTADO EN LIQUIDACIÓN

12 feb. 2008 al 12 ago 2008 7 meses MHCP y Banco del Es-tado en Liq.

754

12 ago 2008 al 2 dic. 2008 4 meses MHCP y Banco del Es-tado en Liqu.

440

15 abr. 2009 al 31 dic. 2010 21 meses MINPROTECCIÓN SO-CIAL, MHCP y Banco del Esta. enLiqu.

4.504


BANCO CENTRAL HIPO-TECARIO - BCH en

Liquidación

17 oct. 2007 al 27 ago 2008 10 meses MHCP y BCH 3.873


VALOR TOTAL $150.509

GastosoriginadosporlasdemorasenelprocesodeLiquidación.(a)gastosadministrativosydepersonalestimados.Fuente:Fogafin–Elaboradopor:EquipoAuditorCGR



Por lo expuesto, es necesario hoy que el MHCP, como el Ministerio de Salud y Protección Social, el ISS y las entidades en procesos de liquida-ción, tomen las medidas apropiadas para minimizar el tiempo que conlle-va los procesos de aprobación, normalización pensional y conmutación de los cálculos actuariales, de tal forma que no permita que las prórrogas a la liquidación de las entidades sean prolongadas en varios años adicionales, como ha venido sucediendo.

Advertencia

De conformidad con las facultades consagradas en el numeral 7 del artículo 5 del Decreto 267 de 2000, la Contraloría General de la República, advierte al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a las demás entida-des involucradas en el proceso de liquidación de entidades públicas con pasivo pensional, sobre las prórrogas a los procesos de liquidación, en es-pecial las fundamentadas por las demoras en la aprobación, normalización pensional y conmutación de los cálculos actuariales, los cuales se dilatan por años, generando costos en gastos de personal y administración.

En tal sentido la Contraloría General de la República, los exhorta a adoptar las medidas que estimen conducentes y tendientes a garantizar el correcto manejo y disposición de los recursos, con el fin de evitar un detrimento patrimonial por las razones indicadas.

Adicionalmente se informa que disponen de un término de diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de recibo del presente documen-to, para que emitan la respuesta que consideren pertinente.

La Contraloría General de la República, de acuerdo con lo establecido en la Ley 42 de 1993 y sus reglamentaciones, realizará el control posterior sobre las situaciones objeto de esta función de advertencia.


Anexo

NORMA

CONSTITUCION NACIONAL de COLOMBIA Artículo 48. La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.

ACTO LEGISLATIVO 01 de 2005: Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Consti-tución Política.

ACTO LEGISLATIVO 02 de 2009: Por el cual se reforma el artículo 49 de la Consti-tución Política.

LEYES

Ley 50 de 1886: Por la cual se fijan reglas generales sobre concesión de pensiones y jubilaciones

Ley 29 de 1905: Por la cual se establece un régimen de pensiones a favor de los magistrados principales de la Corte Suprema de Justicia

Ley 29 de 1912: Que modifica disposiciones vigentes sobre pensiones del Tesoro Público.

Ley 102 de 1927: “Sobre aumento y reconocimiento de pensiones”

Ley 116 de 1928: Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.

Ley 37 de 1933: Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados.

Ley 42 de 1933: Sobre pensiones de jubilación a determinados profesores de educa-ción pública y privada.

Anexo

legislativa en pensiones*Cronología y trazabilidad

* Este anexo es ilustrativo, no incluye concordancias ni derogatorias.



Ley 28 de 1943: Sobre prestaciones sociales a los empleados de Correo y Telégrafos.

Ley 63 de 1943: Sobre prestaciones sociales a los empleados y trabajadores de la Imprenta y Lito-grafía Nacionales.

Ley 6 de 1945: Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asocia-ciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo.

Ley 65 de 1946: Por la cual se modifican las disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan otras.

Ley 90 de 1946: Por la cual se establece el seguro social obligatorio y se crea el Instituto Colom-biano de Seguros Sociales.

Ley 24 de 1947: Por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras dis-posiciones de carácter social.

Ley 64 de 1947: Por la cual se aumentan las pensiones de Jubilación de los maestros de escuela primaria oficial y se reforma el artículo 5º de la Ley 43 de 1945.

Ley 72 de 1947: Por la cual se modifican los artículos 19 y 25 de la Ley 74 de 1945, se dictan disposiciones relacionadas con las prestaciones sociales del personal uniformado y civil de la Policía Nacional y otras sobre Cajas de Previsión Social.

Ley 84 de 1948: por la cual se dictan disposiciones sobre prestaciones sociales a favor del personal científico que trabaja en servicios de lucha antituberculosa.

Ley 15 de 1958: “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre trabajadores mayores de 40 años”.

Ley 15 de 1959: “Por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte, se decreta el auxilio patronal de transporte, se crea el fondo de transporte urbano y se dictan otras disposiciones”.

Ley 172 de 1959: Sobre prestaciones sociales de los miembros del Congreso y de las Asambleas Departamentales.

Ley 7 de 1961: Sobre pensiones de jubilación de Radio - operadores, Técnicos de Radio y Oficiales de Meteorología, al servicio de la Empresa Colombiano de Aeródromos.

Ley 32 de 1961: Por la cual se dictan normas sobre prestaciones sociales de los aviadores civiles, y se dictan otras disposiciones

Ley 87 de 1961: Sobre pensiones de jubilación e invalidez y otras prestaciones en el ramo de la Educación Pública Oficial.

Ley 141 de 1961: “Por la cual se adopta una legislación de emergencia, y se dictan otras disposiciones”

Ley 148 de 1961: Por la cual se reforma la legislación sobre lepra y se dictan otras disposiciones.

Ley 171 de 1961: Por la cual se reforma la ley 77 de 1959 y se dictan otras disposiciones sobre pensiones.

legislativa en pensiones*



Ley 48 de 1962: Por la cual se fijan unas asignaciones, se aclara la Ley 172 de 1959 y se dictan otras disposiciones.

Ley 14 de 1964: Por medio de la cual se reforma y adiciona la Ley 148 de 1961, sobre lepra, y se dictan otras disposiciones.

Ley 67 de 1964: Por la cual se señalan los sueldos de los miembros de la Banda Nacional y se dictan otras disposiciones.

Ley 4 de 1966: Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones. Decreto 1743 de 1966: Por el cual se reglamenta la Ley 4a. de 1966

Ley 33 de 1973: Por la cual se transforman en vitalicias las pensiones de las viudas

Ley 12 de 1975: Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre régimen de pensiones de jubilación.

Ley 43 de 1975: Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones.

Ley 52 de 1975: Por la cual se reconocen los intereses anuales a las cesantías de los trabajadores particulares.

Ley 4 de 1976: Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores públicos, ofi-cial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones.

Ley 26 de 1976: por la cual se aprueba el Convenio Internacional del Trabajo, relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación, adoptado por la Trigésima primera Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (Ginebra 1948).

Ley 12 de 1977: Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para determinar la estructura, régimen y organización de los Seguros Sociales obligatorios y de las entidades que los administran.

Ley 44 de 1977: Por la cual se restablece la sustitución pensional vitalicia para las personas que la disfrutaron de conformidad con la Ley 171 de 1961, Decreto Ley 3135 de 1968 y del Decreto Ley 434 de 1971.

Ley 53 de 1978: Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar las escalas de remuneración de los empleos del sector público y se dictan otras dispo-siciones.

Ley 44 de 1980: Por la cual se facilita el procedimiento de traspaso y pago oportuno de las susti-tuciones pensiónales.

Ley 15 de 1982: Por la cual se dictan normas sobre pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte.

Ley 51 de 1983: “Por la cual se traslada el descanso remunerado de algunos días festivos”.



Ley 43 de 1984: Por la cual se clasifican las organizaciones de pensionados por servicios prestados en el sector privado y en todos los órdenes del poder público y se dictan otras disposiciones.

Ley 33 de 1985: Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.

Ley 62 de 1985: Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985.

Ley 113 de 1985: Por la cual se adiciona la Ley 12 de 1975 y se dictan otras disposiciones

Ley 32 de 1986: Por la cual se adopta el Estatuto Orgánico del Cuerpo de Custodia y Vigilancia.

Ley 50 de 1986: Por la cual se fijan reglas generales sobre concesión de pensiones u jubilaciones

Ley 113 de 1985: Por la cual se adiciona la Ley 12 de 1975 y se dictan otras disposiciones.

Ley 19 de 1987: “Por la cual se modifica la Ley 33 de 1985”

Ley 11 de 1988: Por la cual se consagran unas excepciones en el régimen del Seguro Social para los trabajadores del Servicio Doméstico.

Ley 71 de 1988: Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones.

Ley 79 de 1988: Por la cual se actualiza la legislación cooperativa

Ley 89 de 1988: Por la cual se asignan recursos al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones

Ley 91 de 1989: Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Ley 50 de 1990: Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.

Ley 10 de 1991: Por la cual se regulan las empresas asociativas de trabajo.

Ley 4 de 1992: Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.

Ley 6 de 1992: Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones.

Ley 55 de 1993: Por medio de la cual se aprueba el “Convenio número 170 y la Recomendación número 177 sobre la Seguridad en la Utilización de los Productos Químicos en el Trabajo”, adoptados por la 77a. Reunión de la Conferencia General de la OIT, Ginebra, 1990.

Ley 62 de 1993: Por la cual se expiden normas sobre la Policía nacional, se crea un establecimiento público de seguridad social y bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilan-cia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República.



Ley 73 de 1993: Por el cual se dictan normas para el retiro compensado de funcionarios y emplea-dos de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones.

Ley 100 de 1993: Se crea el Sistema de Seguridad Social Integral.

Ley 106 de 1993 - Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Con-traloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el sistema de personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones

Ley 115 de 1994: Por la cual se expide la ley general de educación.

Ley 119 de 1994 - Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el Decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones

Ley 180 de 1995 - Por la cual se modifican y expiden algunas disposiciones sobre la Policía Nacio-nal y del Estatuto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República para desarrollar la Carrera Policial denominada “Nivel Ejecutivo”, modificar normas sobre estructura orgánica, funciones específicas, disciplina y ética y eva-luación y clasificación y normas de la Carrera Profesional de Oficiales, Suboficiales y Agentes.

Ley 192 de 1995 - Por la cual se prorroga por un (1) año la vigencia del Decreto 2651 de noviembre 25 de 1991

Ley 223 de 1995 - Por la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones

Ley 238 de 1995: Por la cual se adiciona el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.

Ley 278 de 1996 - Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales creada por el artículo 56 de la Constitución Política.

Ley 287 de 1996 - Por la cual se prorroga por un (1) año la vigencia de la Ley 192 del 29 de junio de 1995 mediante la cual se prorroga por un (1) año la vigencia del Decreto 2651 del 25 de noviembre de 1991, sobre descongestión de despachos judiciales.

Ley 300 de 1996 - Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones

Ley 314 de 1996: Por la cual se reorganiza a la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Capre-com, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones.

Ley 320 de 1996 - Por medio de la cual se someten: el “Convenio 163 sobre el bienestar de la gente de mar en el mar y en el puerto” y el “Convenio 164 sobre la protección en la salud y asistencia médica de la gente de mar”, adoptados en la 74a. Reunión del 8 de octubre de 1987; el “Convenio 165 sobre la seguridad social de la gente de mar” (revisado) y el “Convenio 166 sobre la repatriación de la gente de mar” (revisado), adoptados en la 74a. Reunión el 9 de octubre de 1987; el “Convenio 171 sobre el trabajo nocturno”, adoptado en la 77a. Reunión el 26 de junio de 1990; el “Convenio 172 sobre las condiciones de trabajo en los hoteles, restaurantes y establecimientos similares”, adoptado en la 78a. Reunión el 25 de junio de 1991; el “Convenio 174 sobre la prevención de accidentes in-dustriales mayores” y la “recomendación 181 sobre la prevención de accidentes industriales mayores”, adoptados en la 80a. Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo en Ginebra el 22 de junio de 1993



Ley 332 de 1996 - Por la cual se modifica la Ley 4a. de 1992 y se dictan otras disposiciones

Ley 344 de 1996: Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones.

Ley 361 de 1997: Por la cual se establecen mecanismos de integración social de la personas con limitación y se dictan otras disposiciones.

Ley 377 de 1997 - Por la cual se prorroga por un (1) año la vigencia del Decreto 2651 del 25 de noviembre de 1991, sobre descongestión de despachos judiciales, prorrogado por la Ley 287 del 4 de julio de 1996

Ley 383 de 1997 - Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones

Ley 397 de 1997: Por la cual se desarrollan los Artículos 700, 711 y 722 y demás Artículos concor-dantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias.

Ley 419 de 1997: Por la cual se autoriza al Ministro de Hacienda y Crédito Público para reconocer como deuda pública de la Nación las obligaciones pendientes de pago de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom.

Ley 445 de 1998: Por la cual se establecen unos incrementos especiales a las mesadas y se dictan otras disposiciones.

Ley 447 de 1998: Por la cual se establece pensión vitalicia y otros beneficios a favor de parientes de personas fallecidas durante la prestación del servicio militar obligatorio y se dictan otras disposiciones.

Ley 476 de 1998 - Por la cual se aclara el artículo 1º de la Ley 332 de 1996

Ley 487 de 1998 - Por la cual se autoriza un endeudamiento público interno y se crea el Fondo de Inversión para la Paz

Ley 488 de 1998: Por la cual se expiden normas en materia Tributaria y se dictan otras disposicio-nes fiscales de las Entidades Territoriales.

Ley 489 de 1998: Por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de las enti-dades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. Artículo 86-96.

Ley 490 de 1998: Por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión Social de Establecimiento Público en Empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otra disposiciones

Ley 509 de 1999 - Por la cual se disponen unos beneficios en favor de las Madres Comunitarias en materia de Seguridad Social y se otorga un Subsidio Pensional

Ley 510 de 1999 - Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y ase-gurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden unas facultades



Ley 516 de 1999: Por medio de la cual se aprueba el “Código Iberoamericano de Seguridad Social”, acordado por unanimidad en la “Reunión de Ministros - Máximos Responsables de Seguridad Social de los Países Iberoamericanos”, celebrada en Madrid (España) los días dieciocho (18) y diecinueve (19) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).

Ley 549 de 1999: Por la cual se dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional.

Ley 550 de 1999: Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación em-presarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley.

Ley 584 de 2000 - Por la cual se derogan y se modifican algunas disposiciones del Código Sus-tantivo del Trabajo

Ley 617 de 2000: Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.

Ley 643 de 2001: Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar.

Ley 644 de 2001 - Por la cual se reforma el artículo 48 de la Ley 42 de 1993

Ley 647 de 2001 - Por la cual se modifica el inciso 3o. del artículo 57 de la Ley 30 de 1992

Ley 651 de 2001: Por medio de la cual se autoriza la constitución de un patrimonio autónomo para el pago del valor del cálculo actuarial por pensiones a cargo de la Empresa Nacional de Teleco-municaciones, Telecom, se señalan algunos aspectos relacionados con su constitución y régimen y se conceden unas facultades extraordinarias al Gobierno Nacional.

Ley 677 de 2001: Por medio de la cual se expiden normas sobre tratamientos excepcionales para regímenes territoriales.

Ley 700 de 2001: Por el cual se dictan medidas tendientes a mejorar las condiciones de vida de los pensionados.

Ley 717 de 2001 - Por la cual se establecen términos para el reconocimiento de las pensiones de sobrevivientes y se dictan otras disposiciones

Ley 712 de 2001 - Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo

Ley 715 de 2001: Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros.

Ley 717 de 2001: Por el cual se establecen términos para el reconocimiento de las pensiones de sobrevivientes y se dictan otras disposiciones.



Ley 758 de 2002 - Por la cual la Nación contribuye con la financiación parcial de las pensiones a cargo del Instituto de Seguros Sociales, ISS, en su condición de empleador reconocidas a 23 de diciembre de 1993

Ley 776 de 2002 - Por la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestacio-nes del Sistema General de Riesgos Profesionales

Ley 780 de 2002: por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2003.

Ley 789 de 2002: Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo.

Ley 797 de 2003: Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones. y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.

Ley 812 de 2003: Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Es-tado comunitario.

Ley 826 de 2003 - Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo de Seguridad Social entre la Repú-blica de Colombia y la República Oriental del Uruguay, hecho en Santafé de Bogotá, D. C., el diecisiete (17) de febrero de mil novecientos noventa y ocho (1998)

Ley 828 de 2003: Por la cual se expiden normas para el control a la evasión del Sistema de Se-guridad Social.

Ley 860 de 2003: Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.

Ley 863 de 2003: Por la cual se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas.

Ley 905 de 2004 - Por medio de la cual se modifica la Ley 590 de 2000 sobre promoción del de-sarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa colombiana y se dictan otras disposiciones

Ley 909 de 2004 - Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera admi-nistrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones

Ley 923 de 2004: Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política.

Ley 924 de 2004 - Por la cual se restablecen los términos fijados en la Ley 694 de 2001, “por medio de la cual se expiden normas para facilitar la definición de la situación militar”

Ley 928 de 2004 - Por la cual se deroga la Ley 103 de 1912 y se dictan otras disposiciones, “por la cual se aclara el sentido de algunas disposiciones sobre pensiones y recompensas y las Leyes 102 de 1927, 107 de 1928 y 45 de 1931, en cuanto se relacionen con la asimilación de servicios prestados por personal civil de las bandas de músicos del Ejército Nacional a servicios militares y demás normas que sobre la materia se hayan proferido con posterioridad para su aclaración, adi-ción, desarrollo o aplicación”



Ley 940 de 2005 - Por la cual se expiden normas sobre requisitos para el desempeño de cargos en la Jurisdicción Penal Militar

Ley 952 de 2005: Por medio de la cual se modifica el artículo 2º de la Ley 700 de 2001 y se dictan otras disposiciones.

Ley 962 de 2005: Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y proce-dimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan

Ley 987 de 2005 - Por medio de la cual se modifican los Decretos 1211 de 1990, 1790 y 1793 de 2000 relacionados con el régimen salarial y prestacional del personal de oficiales, suboficiales y soldados de las Fuerzas Militares; los Decretos 1091 de 1995, 1212 y 1213 de 1990 y 1791 de 2000, relacionados con el régimen salarial y prestacional de oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecuti-vo y agentes de la Policía Nacional y el Decreto 1214 de 1990 relacionado con el régimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y Policía Nacional

Ley 986 de 2005: Por medio de la cual se adoptan medidas de protección a las víctimas del secues-tro y sus familias, y se dictan otras disposiciones.

Ley 987 de 2005 - Por medio de la cual se modifican los Decretos 1211 de 1990, 1790 y 1793 de 2000 relacionados con el régimen salarial y prestacional del personal de oficiales, suboficiales y soldados de las Fuerzas Militares; los Decretos 1091 de 1995, 1212 y 1213 de 1990 y 1791 de 2000, relacionados con el régimen salarial y prestacional de oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecuti-vo y agentes de la Policía Nacional y el Decreto 1214 de 1990 relacionado con el régimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y Policía Nacional

Ley 990 de 2005 - Por la cual se modifica el literal c) del Artículo 5o. de la Ley 278 de 1996, “Co-misión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales creada por el Artículo 56 de la Constitución Política”

Ley 995 de 2005 - Por medio de la cual se reconoce la compensación en dinero de las vacaciones a los trabajadores del sector privado y a los empleados y trabajadores de la administración pública en sus diferentes órdenes y niveles

Ley 1016 de 2006 - Por la cual se adoptan normas legales, con meros propósitos declarativos, para la protección laboral y social de la actividad periodística y de comunicación a fin de garantizar su libertad e independencia profesional

Ley 1066 de 2006: por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones.

Ley 1104 de 2006: Por medio de la cual se modifican artículos del Decreto 1790 de 2000, en la carrera de los integrantes de las Fuerzas Militares.

Ley 1118 de 2006: Por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A. y se dictan otras disposiciones.

Ley 1122 de 2007: por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.



Ley 1149 de 2007: Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social para hacer efectiva la oralidad en sus procesos.

Ley 1151 de 2007: Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

Ley 1171 de 2007: Por medio de la cual se establecen unos beneficios a las personas adultas mayores.

Ley 1187 de 2008: Por la cual se adiciona un parágrafo 2o al artículo 2o de la Ley 1023 de 2006 y se dictan otras disposiciones.

Ley 1204 de 2008: Por la cual se modifican algunos artículos de la Ley 44 de 1980 y se impone una sanción por su incumplimiento.

Ley 1210 de 2008 - Por la cual se modifican parcialmente los artículos 448 numeral 4 y 451 del Código Sustantivo del Trabajo y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se crea el artículo 129A del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y se dictan otras disposiciones

Ley 1221 de 2008 - Por la cual se establecen normas para promover y regular el Teletrabajo y se dictan otras disposiciones

Ley 1223 de 2008: Por la cual se adiciona el Régimen de Pensión de Vejez por Exposición a Alto Riesgo a que se refiere la Ley 860 de 2003, para algunos Servidores Públicos del Cuerpo Técnico de investigación de la Fiscalía General de la Nación.

Ley 1233 de 2008: Por medio de la cual se precisan los elementos estructurales de las contribu-ciones a la seguridad social, se crean las contribuciones especiales a cargo de las Cooperativas y Pre-cooperativas de Trabajo Asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y a las Cajas de Compensación Familiar, se fortalece el control concurrente y se dictan otras disposiciones.

Ley 1250 de 2008: “Por la cual se adiciona un inciso al artículo 204 de la ley 100 de 1993 modi-ficado por el artículo 10 de la ley 1122 de 2007 y un parágrafo al artículo 19 de la ley 100 de 1993 modificado por el artículo 6 de la ley 797 de 2003”

Ley 1328 de 2009: Por la cual se dictan normas en materia financiera, de seguros, del mercado de valores y se dictan otras disposiciones

Ley 1371 de 2009: Por la cual se establece la concurrencia para el pago del pasivo pensional de las universidades estatales del nivel nacional y territorial y se dictan otras disposiciones.

Ley 1393 de 2010: Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan me-didas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones.

Ley 1438 de 2011: Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. UGPP.

Ley 1450 de 2011: Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.

Ley 1562 de 2012: Por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y se dictan otras dispo-siciones en materia de Salud Ocupacional.



Ley 1575 de 2012: Por medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia.

Ley 1574 de 2012: Por la cual se regula la condición de estudiante para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

Ley 1580 de 2012: Por la cual se crea la pensión familiar.

Decretos:

Decreto Ley 2158 de 1948: Sobre Procedimientos en los juicios del Trabajo. Código Procesal del Trabajo adoptado por el Decreto 4133 de 1948 como legislación permanente.

Decreto 2921 de 1948: Por el cual es reglamenta el artículo 21 de la Ley 72 de 1947.

Decreto 1713 de 1960: Porr el cual se determinan algunas excepciones a las incompatibilidades establecidas en el artículo 64 de la Constitución

Decreto 1372 de 1966: Por el cual se reglamenta la Ley 7 de 1961 sobre pensiones de jubilación de radioperadores, técnicos de radio, de electricidad y oficiales de meteorología.

Decreto 1743 de 1966: Por el cual se reglamenta la Ley 4a. de 1966

Decreto 2025 de 1966: Por el cual se modifica el artículo 5° del Decreto reglamentario número 1743 de 1966.

Decreto 3135 de 1968: Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.

Decreto 1848 de 1969: Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968.

Decreto 435 de 1971: Por el cual se reajustan las pensiones y otras prestaciones de los empleados públicos y trabajadores del sector privado y se provee a su financiamiento en el sector público.

Decreto 2677 de 1971: Por el cual se fijan normas sobre conmutación de las pensiones de jubila-ción del sector privado.

Decreto 546 de 1971: Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional del Ministerio Público y de sus familiares.

Decreto 434 de 1971: Por el cual se dictan normas sobre reorganización administrativa y financiera de las entidades de previsión social de carácter nacional, y se dictan otras disposiciones.

Decreto 224 de 1972: por el cual se señalan las asignaciones de los Rectores o Directores, Prefectos y Profesores de enseñanza primaria, secundaria y profesional normalista, al servicio del Ministerio de Educación Nacional y se establecen estímulos de diversa índole para los mismos funcionarios.

Decreto 1572 de 1973: Por el cual se reglamenta el Decreto 2677 de 1971 y el artículo 13 de la Ley 171 de 1961

Decreto 690 de 1974: Por el cual se reglamenta la Ley 33 de 1995.



Decreto 929 de 1976: Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funciona-rios y empleados de la Contraloría General de la República.

Decreto 1650 de 1977: Por el cual se determinan el régimen y la administración de los seguros sociales obligatorios, y se dictan otras disposiciones.

Decreto 717 de 1978: Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones.

Decreto 720 de 1978: Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los em-pleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.

Decreto 1045 de 1978: Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector oficial.

Decreto 2837 de 1986: Por el cual se expide el reglamento general sobre las condiciones y términos necesarios para el reconocimiento y efectividad de las prestaciones económicas a cargo del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.

Decreto 2665 de 1988: Por el cual se expide el Reglamento General de Sanciones, Cobranzas y Procedimientos del Instituto de Seguros Sociales.

Decreto 2710 de 1988: Por el cual se reforma el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas, establecimientos públicos o empresas indus-triales y comerciales del estado, adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional.

Decreto 1160 de 1989: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 71 de 1988.

Decreto 3063 de 1989: Por el cual se aprueba el Acuerdo 044 de 1989, emanado del Consejo Na-cional de Seguros Sociales Obligatorios.

Decreto 758 de 1990: Por el cual se aprueba el Acuerdo 049 de febrero 1 de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios.

Decreto 1214 de 1990: Por el cual se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Minis-terio de Defensa y la Policía Nacional.

Decreto 1440 de 1992: Por el cual se dictan normas para los docentes oficiales.

Decreto 2108 de 1992: Por el cual se ajustan las pensiones de jubilación del sector público en el orden nacional.

Decreto 2148 de 1992: Por la cual se reestructura el Instituto de Seguros Sociales, ISS.

Decreto 1359 de 1993: Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara.

Decreto 314 de 1994: Por el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones.



Decreto 407 de 1994: Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Peni-tenciario y Carcelario.

Decreto 656 de 1994: Por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de pensiones.

Decreto 691 de 1994: Por el cual se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Pen-siones y se dictan otras disposiciones.


Decreto 695 de 1994: Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 157, 204 y 280 de la Ley 100 de 1993 y se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

Decreto 718 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 108 de la Ley 100 de 1993.

Decreto 719 de 1994: Por medio de cual se reglamenta el literal b del artículo 60 de la Ley 100 de 1993, en lo relativo a la selección de la entidad aseguradora de vida del contrato de renta vitalicia.

Decreto 720 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 105 y parcialmente el artículo 287 de la Ley 100 de 1993.

Decreto 721 de 1994: Por la cual se dictan normas en materia de reservas de estabilización de rendimiento.

Decreto 773 de 1994: Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 25 y 218 de la ley 100 de 1993.


Decreto 813 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Decreto 876 de 1994: Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 81, 86, 87, 94, 100, 107 y 108 de la ley 100 de 1993.

Decreto 1127 de 1994: Por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo de solidaridad Pensional.

Decreto 1132 de 1994: Por el cual se reglamenta el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.

Decreto 1133 de 1994: por el cual se fija el régimen prestacional de los empleados públicos del Distrito Capital y sus entidades descentralizadas.

Decreto 1158 de 1994: Por el cual se modifica el artículo 6º. del Decreto 691 de 1994.

Decreto 1160 de 1994: Por el cual se complementa el Decreto 813 de 1994 y se dictan disposiciones.

Decreto 1161 de 1994: Por el cual se dictan normas en materia del Sistema General de Pensiones.



Decreto 1262 de 1994: Por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 5 del Decreto 1161 de 1994.

Decreto 1275 de 1994: Por el cual se reestructura la Corporación Autónoma Regional

Decreto 1281 de 1994: <NOTA de VIGENCIA: Derogado por el Decreto 2090 de 2003> Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo.

Decreto 1282 de 1994: Por el cual se establece el régimen pensional de los Aviadores Civiles.

Decreto 1283 de 1994: Por el cual se establece el régimen de la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles CAXDAC.

Decreto 1284 de 1994: Por el cual se crea en la Superintendencia Bancaria la Delegatura para Entidades Administradoras de Pensiones y Cesantías, se determina la forma de ejercer las funciones de control y vigilancia y se adecua la estructura de dicha Superintendencia.

Decreto 1285 de 1994: Por el cual se corrige un yerro tipográfico.

Decreto 1293 de 1994: Por el cual se establece el régimen de transición de los senadores, repre-sentantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso y de dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos.

Decreto 1294 de 1994: Por el cual se dictan normas para la autorización de las sociedades sin ánimo de lucro que pueden asumir los riesgos derivados de enfermedad profesional y accidente de trabajo.

Decreto 1295 de 1994: Por el cual se determina la organización y administración del Sistema Ge-neral de Riesgos Profesionales.

Decreto 1296 de 1994: Por el cual se establece el régimen de los fondos departamentales, distri-tales y municipales de pensiones públicas.

Decreto 1297 de 1994: Por el cual se establecen los mecanismos para la consolidación y asunción de la deuda de la Nación y demás entidades estatales por concepto de la inversión y manejo de reser-vas del Instituto de Seguros Sociales y se fijan los procedimientos para su pago.

Decreto 1299 de 1994: Por el cual se dictan las normas para la emisión, redención y demás con-diciones de bonos pensionales.

Decreto 1300 de 1994: Por el cual se establece la manera como las cajas de previsión social de derecho privado deben adaptarse a las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993.

Decreto 1302 de 1994: Por el cual se adiciona el Régimen Pensional de los aviadores civiles.

Decreto 1314 de 1994: Por el cual se dictan las normas para la emisión y redención de bonos pensió-nales por traslados de servidores públicos al régimen de prima media con prestación definida.

Decreto 1469 de 1994: Por el cual se dictan normas sobre el pago de cotizaciones al Sistema Ge-neral de Pensiones.

Decreto 1475 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 54 de la Ley 100 de 1993




Decreto 1726 de 1994: Por el cual se reglamenta el Decreto-Ley 1299 de 1994.

Decreto 1755 de 1994: Por medio del cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.

Decreto 1835 de 1994: Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos.

Decreto 1838 de 1994: Por el cual se adiciona el Decreto 1469 de 1994.

Decreto 1807 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 y se dictan otras disposiciones.

Decreto 1887 de 1994: Por el cual se reglamenta el inciso segundo del parágrafo 1º. del artículo 33 de la Ley 100 de 1993.


Decreto 1889 de 1994: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993. Derogado por la Ley 1574 de 2012.

Decreto 2090 de 2003: Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del tra-bajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.

Decreto 2240 de 1994: Por el cual se reglamentada el artículo 3o de la Ley 53 de 1978.

Decreto 2280 de 1994: Por el cual se establecen las fechas para el pago de cotizaciones al Sistema de Seguridad Social Integral.

Decreto 2281 de 1994: Por el cual se modifica el artículo 5 del decreto 1161 de 1991.

Decreto 2633 de 1994: Por el cual se reglamentan los artículos 24 y 57 de la Ley 100 de 1993.

Decreto 2646 de 1994: Por el cual se establece la Prima Especial de Riesgo para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad

Decreto 2709 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 7º. de la Ley 71 de 1988.

Decreto 2779 de 1994: Por el cual se adopta la tabla de salarios medios nacionales para ser utili-zada en el cálculo de bonos y títulos pensionales.

Decreto 2921 de 1994: Por el cual se reglamenta el artículo 130 de la Ley 100 de 1993, se modifica el artículo 5 del Decreto 1132 de junio 1 de 1994 y se dictan otras disposiciones.

Decreto 1156 de 1994: Por el cual se actualizan los montos de patrimonio técnico saneado que deben acreditar las entidades aseguradoras de vida para operar los ramos de seguros previsionales, de pensiones y de riesgos profesionales del régimen de seguridad social.

Decreto 91 de 1995: Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la pensión de los expre-sidentes de la República.



Decreto 228 de 1995: Por el cual se dictan normas en materia del Sistema General de Seguridad Social Integral.

Decreto 303 de 1995: Por el cual se determina la vigencia de las Juntas de Calificación de Invalidez.


Decreto 1010 de 1995: Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1132 de 1994 y 2921 de 1994 y se dictan otras disposiciones.

Decreto 1068 de 1995: Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de pen-siones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución de los fondos de pensiones del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del nivel territorial.


Decreto 1557 de 1995: Por el cual se reglamenta la integración y el funcionamiento de la Junta Especial de Calificación de Invalidez.

Decreto 1636 de 1995: Por el cual se aclara el Decreto 2280 del 6 de octubre de 1994.

Decreto 1642 de 1995: Por el cual se reglamenta la afiliación de trabajadores al Sistema General de Pensiones.

Decreto 1746 de 1995: Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1010 de 1995.

Decreto 1748 de 1995: Por el cual se dictan normas para la emisión, cálculo, redención y demás condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los Decretos Leyes 656, 1299 y 1314 de 1994, y los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993.

Decreto 1858 de 1995: “Por el cual se reglamenta el subsidio de aportes al sistema general de pensiones”.

Decreto 2143 de 1995: Por el cual se interpretan normas sobre el sistema general de pensiones.

Decreto 2150 de 1995: Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.

Decreto 2222 de 1995: Por el cual se amplía el plazo para la emisión de títulos pensionales o del pago del valor de la reserva actuarial de los empleadores, empresas o cajas del sector privado que te-nían a su cargo el pago y reconocimiento de las prestaciones.

Decreto 326 de 1996: Por el cual se organiza el régimen de recaudación de aportes para el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones.

Decreto 832 de 1996: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993 y en especial sus artículos 35, 40, 48, 65, 69, 71, 75, 81, 83 y 84.




Decreto 1156 de 1996: Por el cual se dictan normas en materia del Sistema de Seguridad Social Integral.

Decreto 1165 de 1996: Por el cual se reglamentan los artículos 437-2, 615, 616-1, 616-2, 617, 618 y 618-2 del Estatuto Tributario.

Decreto 1283 de 1996: Por el cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud.


Decreto 2337 de 1996: Por el cual se reglamenta el artículo 131 y el 283 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto-ley 1299 de 1994.

Decreto 183 de 1997: Por el cual se modifican parcialmente los decretos 326 y 1818 de 1996.

Decreto 1151 de 1997: Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 1275 de 1994 y la Ley 100 de 1993..

Decreto 1474 de 1997: Por el cual se derogan, modifican y se adicionan algunos artículos del Decreto reglamentario 1748 de 1995 y se dictan otras disposiciones.

Decreto 1485 de 1997 Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 326 de 1996 y 183 de 1997.

Decreto 3061 de 1997: Por el cual se adiciona y modifica parcialmente el Decreto 530 de 1994 y se dictan otras disposiciones

Decreto 3088 de 1997: Por el cual se modifica el Decreto 2337 de 1996.

Decreto 810 de 1998: Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 23 del Decreto 1299 de 1994 y el artículo 5o del Decreto 1314 de 1994.

Decreto 841 de 1998: Por el cual se reglamenta parcialmente el Estatuto Tributario y la Ley 100 de 1993 en los aspectos tributarios relacionados con el Sistema General de Seguridad Social y se dictan otras disposiciones.

Decreto 876 de 1998: Por el cual se dictan normas para el cálculo, emisión, recepción, administra-ción, redención y demás condiciones de los bonos pensionales de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, y se reglamenta parcialmente el artículo 279 de la Ley 100 de 1993.


Decreto 1513 de 1998: Por el cual se modifican y/o adicionan algunos artículos de los Decretos reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se dictan otras disposiciones.

Decreto 1515 de 1998: Por el cual se reglamentan los artículos 60, ordinal g) y 109 de la Ley 100 de 1993 y 83 del Decreto – Ley 1295 de 1994.

Decreto 1517 de 1998: Por el cual se reglamenta la amortización de las reservas actuariales de pasivos pensionales, se modifica el artículo 77 del Decreto 2649 de 1993 y se deroga el Decreto 2852 de 1994.




Decreto 2153 de 1998: Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 23 del Decreto 1299 de 1994 y el artículo 5o del Decreto 1314 de 1994.

Decreto 2516 de 1998: Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 326 y 1818 de 1996, 1485, 2136 y 3069 de 1997 y 819 de 1998.

Decreto 2602 de 1998: Por medio del cual se modifica el Decreto 1698 de 1997.




Decreto 1406 de 1999: Por el cual se adoptan algunas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, se reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan disposiciones para la puesta en operación del Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho Sistema y se dictan otras disposiciones.

Decreto 1049 de 1999: Por el cual se modifica el artículo 5o del Decreto número 1127 de 1994.

Decreto 2153 de 1999: Por el cual se reforman los sistemas y procedimientos contables y financie-ros utilizados para el manejo del pasivo pensional de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol.

Decreto 2577 de 1999: Por el cual se modifica el Decreto 841 del 5 de mayo de 1998, se reglamen-ta parcialmente el Estatuto Tributario y la Ley 100 de 1993 en los aspectos tributarios relacionados con la Seguridad Social.

Decreto 227 de 2000: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999 -dictan normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las entidades territoriales, se crea el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones en materia prestacional.

Decreto 254 de 2000: Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional.

Decreto 255 de 2000: Por medio del cual se asumen obligaciones de una entidad pública en liquidación.

Decreto 1260 de 2000: Por el cual se adoptan unas medidas de intervención y se reglamenta parcialmente el artículo 41 de la Ley 550 de 1999, en cuanto se refiere a la conmutación total y a mecanismos de normalización pensional aplicables a las empresas en liquidación.

Decreto 1044 de 2000: Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999.

Decreto 2527 de 2000: Por medio del cual se reglamentan los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de 1993, parcialmente el artículo 17 de la Ley 549 de 1999 y se dictan otras disposiciones.

Decreto 2757 de 2000: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999 en relación con el régimen transitorio para el manejo independiente de los recursos con destino al Fonpet que recauda la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.



Decreto 1259 de 2000: por medio del cual se modifica el Decreto 2673 del 28 de diciembre de 1999.

Decreto 13 de 2001: Por el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994.

Decreto 405 de 2001: Por el cual se reglamenta parcialmente el Libro VI del Estatuto Tributario.

Decreto 824 de 2001: Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto 1283 de 1994.

Decreto 889 de 2001: Por el cual se dictan unas disposiciones para el funcionamiento del registro único de aportantes al sistema de seguridad social.

Decreto 1259 de 2000: Por medio del cual se modifica el Decreto 2673 del 28 de diciembre de 1999.

Decreto 1266 de 2001: Por medio del cual se modifican los decretos 227 y 1044 de 2000 y se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999.

Decreto 1730 de 2001: Por el cual se reglamentan los artículos 37,45 y 49 de la Ley 100 de 1993 referentes a la Indemnización Sustitutiva del Régimen de Solidario de Prima Media con Prestación Definida.


Decreto 2463 de 2001: Por la cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez.


Decreto 2773 de 2001: Por el cual se traslada al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional “Fopep”, el pago de los pasivos pensionales que existían a cargo del Fondo de Previsión Social de Notariado y Registro “Fonprenor” liquidado y las obligaciones reconocidas por la Superintendencia de Notariado y Registro en virtud del Decreto 1668 de 1997, y se dictan otras disposiciones.

Decreto 2783 de 2001: Por medio del cual se modifican las bases técnicas para la elaboración de los cálculos actuariales.

Decreto 63 de 2002: Por medio del cual se reglamentan parcialmente los artículos 29, 30, 40 y 42 de la Ley 550 de 1999.

Decreto 941 de 2002: Por la cual se adoptan unas medidas de intervención y se reglamentan par-cialmente el artículo 41 de la Ley 550 de 1999, el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 283 de la Ley 100 de 1993.

Decreto 816 de 2002: Por el cual se dictan normas para el reconocimiento, liquidación, emisión, recepción, expedición, administración, redención y demás condiciones de los bonos pensionales del Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan otras disposiciones en materia de pensiones.

Decreto 1073 de 2002: Por el cual se reglamentan las Leyes 71 y 79 de 1988 y se regulan algu-nos aspectos relacionados con los descuentos permitidos a las mesadas pensionales en el régimen de prima media.



Decreto 1227 de 2002: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 677 de 2001 sobre tratamien-tos excepcionales para regímenes territoriales.

Decreto 1584 de 2002: Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999.

Decreto 1622 de 2002: Por el cual se modifica el artículo 17 del Decreto 816 de 2002.


Decreto 2751 de 2002: Por medio del cual se reglamenta el artículo 5° del Decreto 2150 de 1995 y la Ley 700 de 2001.

Decreto 510 de 2003: Por medio del cual se reglamentan parcialmente los artículos 3o, 5o, 7o, 8o, 9o, 10 y 14 de la Ley 797 de 2003.

Decreto 816 de 2003: Por el cual se dictan normas para el reconocimiento, liquidación, emisión, recepción, expedición, administración, redención y demás condiciones de los bonos pensionales del Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan otras normas.


Decreto 1308 de 2003: Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 549 de 1999 y la Ley 780 de 2002.

Decreto 2070 de 2003: Por medio del cual se reforma el régimen pensional propio de las Fuerzas Militares.

Decreto 2090 de 2003: Por el cual se definen las a actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.

Decreto 2091 de 2003: Régimen pensiones servidores públicos del DAS.

Decreto 2092 de 2003: Por el cual se reforma el régimen pensional del Presidente de la República.

Decreto 2279 de 2003: Por medio del cual se reglamenta parcialmente el parágrafo del artículo 54 de la Ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 21 de la Ley 797 de 2003.

Decreto 2282 de 2003: Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 255 de 2000 y se dictan otras disposiciones

Decreto 2681 de 2003: Por el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional.

Decreto 3272 de 2003: Por el cual se modifica el artículo 10 del Decreto 2681 de 2003.

Decreto 3727 de 2003: Por el cual se reglamentan los artículos 52, 121 y 130 de la Ley 100 de 1993, el artículo 4° de la Ley 490 de 1998 y se regula la competencia para reconocer, liquidar y pagar los bonos pensionales y cuotas partes pensionales a cargo de las liquidadas Oficinas de Registro de Cambios, Prefectura de Control de Cambios y de Control de Cambios.

Decreto 3752 de 2003: Por el cual se reglamentan los artículos 81 parcial de la Ley 812 de 2003,



18 parcial de la Ley 715 de 2001 y la Ley 91 de 1989 en relación con el proceso de afiliación de los docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.

Decreto 3798 de 2003: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 17 de la Ley 549 de 1999, se dictan medidas en relación con la emisión de bonos pensionales, se establecen mecanismos para la compensación de obligaciones entre entidades públicas por concepto de obligaciones pensionales.

Decreto 3800 de 2003: Por el cual se reglamenta el literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2º. de la Ley 797 de 2003.


Decreto 306 de 2004: Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001.


Decreto 1592 de 2004: Por el cual se modifica la metodología de cálculo de la rentabilidad mínima que deberán garantizar las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía a sus filiados y los períodos aplicables para su verificación.

Decreto 1768 de 2004: Por el cual se dictan algunas disposiciones relacionadas con el reconoci-miento y pago de las obligaciones pensionales de las entidades en liquidación por parte de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom.

Decreto 2136 de 2004: Por el cual se modifica el artículo 5o del Decreto 1044 de 2000, modificado por el artículo 4o del Decreto 1266 de 2001.

Decreto 2192 de 2004: Por el cual se desarrolla el régimen de pensiones de invalidez y sobreviven-cia del personal de Soldados Profesionales de las Fuerzas Militares.

Decreto 2210 de 2004: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 3º. de la Ley 860 de 2003.

Decreto 3667 de 2004: Por medio del cual se reglamentan algunas disposiciones de la Ley 21 de 1982, la Ley 89 de 1988 y la Ley 100 de 1993, se dictan disposiciones sobre el pago de aportes para-fiscales y al Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones.

Decreto 3861 de 2004: Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1807 de 1994.

Decreto 4105 de 2004: Por el cual se reglamenta la entrega y retiro de recursos del Fondo de Pen-siones de las Entidades Territoriales, Fonpet.

Decreto 4433 de 2004: por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.

Decreto 32 de 2005: Por el cual se expiden normas en relación (Decreto 1266 de 2001 y Decreto 1308 de 2003).

Decreto 187 de 2005: Por medio del cual se modifica el Decreto 3667 de 2004 y se dictan otras disposiciones.





Decreto 1465 de 2005: Por medio del cual se reglamentan los artículos9° de la Ley 21 de 1982, el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 89 de 1988, 287 de la Ley 100 de 1993, el numeral 4 del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, 15 de la Ley 797 de 2003 y 10 de la Ley 828 de 2003.


Decreto 2831 de 2005: Por el cual se reglamentan el inciso 2o del artículo 3o y el numeral 6 del artí-culo 7o de la Ley 91 de 1989, y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, y se dictan otras disposiciones.

Decreto 3285 de 2005: Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con las inversiones de los recursos de los fondos de pensiones obligatorias y de las reservas técnicas de las entidades asegurado-ras y de las sociedades de capitalización.

Decreto 3615 de 2005: Por el cual se reglamenta la afiliación de los trabajadores independientes de manera colectiva al Sistema de Seguridad Social Integral.

Decreto 4640 de 2005: Por medio del cual se modifica el artículo 1o del Decreto 1730 de 2001.



Decreto 339 de 2006: Por el cual se reglamenta el Fondo de Pensiones Públicas de Bogotá D. C. y se dictan otras disposiciones.

Decreto 946 de 2006: Por el cual se dictan normas en relación con el Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet.

Decreto 1637 de 2006: Por el cual se dictan unas disposiciones para la organización y funciona-miento del Registro Unico de Afiliados al Sistema de la Protección Social.

Decreto 2313 de 2006: por el cual se modifica el Decreto 3615 de 2005.

Decreto 4478 de 2006: Por el por cual se dictan normas en relación con el Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet.


Decreto 3902 de 2006: Por medio del cual se adoptan medidas en relación con la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, Empresa Industrial y Comercial del Estado.

Decreto 4014 de 2006: Por el cual se adoptan unas medidas de intervención y se reglamenta par-cialmente el artículo 41 de la Ley 550 de 1999.

Decreto 379 de 2007: Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 1111 de 2006 y se dictan otras disposiciones.

Decreto 1670 de 2007: Por medio del cual se ajustan las fechas para el pago de aportes al Sistema de la Protección Social y para la obligatoriedad del uso de la Planilla Integrada de Liqui-dación de Aportes.



Decreto 3085 de 2007: Por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 44 de la Ley 1122 de 2007.



Decreto 4248 de 2007: Por el cual se establecen las reglas para garantizar la afiliación y la presta-ción de servicios de Salud de los pensionados del Sistema General de Pensiones.

Decreto 4982 de 2007: Por el cual se establece el incremento en la cotización para el Sistema General de Pensiones a partir del año.

Decreto 168 de 2008: Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–.

Decreto 169 de 2008: Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social.

Decreto 728 de 2008: Por medio del cual se establecen las fechas de obligatoriedad del uso de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes para pequeños aportantes e independientes.



Decreto 2479 de 2008: Por el cual se modifica el artículo 8o del Decreto 1132 de 1994.

Decreto 2708 de 2008: Por el cual se adiciona un parágrafo al artículo 2° del Decreto 1887 de 1994, que reglamenta el inciso 2° del parágrafo 1° del artículo 33 de Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9° de la Ley 797 de 2003.

Decreto 2721 de 2008: Por el cual se modifica parcialmente el decreto 255 de 2000 modificado parcialmente por el Decreto 2282 de 2003

Decreto 3550 de 2008 Por el cual se modifica el artículo 31 del Decreto 3771 de 2007.

Decreto 3995 de 2008: Por el cual se reglamentan los artículos 12, 13 y 16 de la Ley 100 de 1993.

Decreto 1269 de 2009: Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 3º. de la Ley 860 de 2003.

Decreto 1800 de 2009: Por medio del cual se regulan las condiciones de operación del Ahorro programado de largo plazo de que trata el artículo 40 de la Ley 1151 de 2007 y el artículo 2° de la Ley 1250 de 2008.

Decreto 2196 de 2009: Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones.




Decreto 2984 de 2009: Por medio del cual se modifica el Decreto 2783 de 2001 y se dictan otras disposiciones.

Decreto 4937 de 2009: Por el cual se modifica el artículo 45 del decreto 1748 de 1995, se crean y se dictan normas para la liquidación, reconocimiento y pago de unos bonos especiales de financia-miento para el ISS.

Decreto 4943 de 2009: Por el cual se modifican los artículos 30 y 33 del Decreto 3771 de 2007.


Decreto 073 de 2010: Por el cual se expiden medidas excepcionales con el fin de liberar recursos de los saldos excedentes del Situado Fiscal y del Sistema General de Participaciones - Aportes Patronales que permitan financiar la atención a la población pobre no asegurada y los eventos no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado, y se dictan otras disposiciones.

Decreto 1404 de 2010: Por el cual se fija la escala de asignaciones básicas para los empleos pú-blicos de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, y se dictan otras disposiciones en materia salarial.

Decreto 235 de 2010: Por el cual se regula el intercambio de información entre entidades para el cumplimiento de funciones públicas

Decreto 2555 de 2010: Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector finan-ciero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.

Decreto 589 de 2010: Por el cual se adiciona un parágrafo al artículo 30 del Decreto 3771 de 2007, modificado por el artículo 1º. del decreto 4943 de 2009.

Decreto 1404 de 2010: Por el cual se fija la escala de asignaciones básicas para los empleos pú-blicos de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, y se dictan otras disposiciones en materia salarial.

Decreto 2241 de 2010: Por el cual se reglamenta el régimen de protección al Consumidor Finan-ciero del Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones.

Decreto 2281 de 2010: Por el cual se reglamenta la Defensoría del Consumidor Financiero.

Decreto 2390 de 2010: Por medio del cual se otorga una autorización, se reglamenta parcialmente el Sistema de registro Único de Afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral y de la Protección Social, se adopta el Formulario Único Electrónico de Afiliación y Manejo de Novedades y se dictan otras disposiciones.

Decreto 2555 de 2010: Por el cual se recogen y se reexpiden las normas en materia del Sector Financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.

Decreto 2948 de 2010: Por medio del cual se dictan normas en relación con el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales – FONPET.

Decreto 2949 de 2010: Por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010 y se establece la metodo-logía para el cálculo de la rentabilidad mínima que deberán garantizar las Sociedades Administradoras



de Fondos de Pensiones y de Cesantías a los afiliados a los distintos tipos de fondos de pensiones obligatorias del esquema de “multifondos” y los periodos aplicables para su cálculo y verificación.

Decreto 2955 de 2010: Por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010, se establece el régimen de inversión de los recursos de los Fondos de Pensiones Obligatorias y se reglamentan parcialmente la Ley 100 de 1993, modificada por la ley 1328 de 2009, la ley 549 de 1999, la ley 550 de 1999 y el decreto ley 1283 de 1994.

Decreto 3159 de 2010: Por el cual se suspende un plazo señalado en el parágrafo del artículo 3° del Decreto 2390 de 2010.

Decreto 3965 de 2010: Por el cual se asume un pasivo pensional.

Decreto 4048 de 2010: Por el cual se adiciona un artículo al Decreto 3771 de 2007, modificado por los Decretos 3550 de 2008, 4943 de 2009, 4944 de 2009 y 589 de 2010.

Decreto 4565 de 2010: Por el cual se modifica el artículo 77 del Decreto 2649 de 1993, modificado por los Decretos 2852 de 1994 y 1517 de 1998 y adicionado por el Decreto 051 de 2003.

Decreto 4810 de 2010: Por medio de la cual se dictan normas en relación con el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET y se modifica el paragrafo 1 del articulo 1 del Decreto 4105 de 2004

Decreto 574 de 2011: Por el cual se modifica el numeral 4 del artículo 2.6.11.1.17 del Título 11 del Libro 6 de la Parte 2 del Decreto 2555 de 2010.

Decreto 857 de 2011: Por el cual se modifican los regímenes de inversión de los recursos de los fondos de cesantía y los de los fondos de pensiones obligatorias, bajo el Título 12 del Libro 6 de la Parte 2 del Decreto 2555 de 2010 y se modifica el artículo 2.6.11.1.17 del Título 11 del Libro 6, de la Parte 2 del Decreto 2555 de 2010.

Decreto 880 de 2011: por el cual se prorroga la suspensión del plazo establecido en el parágrafo del artículo 3° del Decreto 2390 de 2010.

Decreto 1362 de 2011: Por el cual se otorga una autorización para la constitución de una Entidad Descentralizada Indirecta y se reglamenta parcialmente el Sistema de Registro Único de Afiliados.

Decreto 2040 de 2011: Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Pre-visión Social Cajanal.

Decreto 2128 de 2011: por el cual se traslada una función para la administración del Registro Único de Aportantes, RUA.

Decreto 4022 de 2011: Por el cual se prorrogan los plazos establecidos en el artículo 7o del Decreto 1362 de 2011.

Decreto 4440 de 2010: Por el cual se amplía el término señalado en el artículo primero del Decreto 3159 de 2010 que suspendió el plazo establecido en el parágrafo del artículo 3 del Decreto 2390 de 2010 y se prorroga el plazo establecido en el artículo 8 del Decreto 2390 de 2010.

Decreto 4057 de 2011: Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones.



Decreto 4121 de 2011: Por el cual se cambia la naturaleza jurídica de la Administradora Colombia-na de Pensiones – Colpensiones.

Decreto 4597 de 2011: Por el cual se modifica el artículo 2° del Decreto 1308 de 2003, modificado por el artículo 2° del Decreto 32 de 2005.

Decreto 4465 de 2011: Por el cual de adopta un mecanismo transitorio para garantizar la afiliación al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

Decreto 4812 de 2011: Por el cual se reglamentan el numeral 10 del artículo 2° de la Ley 549 de 1999 y el parágrafo 3° del artículo 42 de la Ley 643

Decreto 4923 de 2011: Por el cual se garantiza la operación del Sistema General de Regalías

Decreto 4971 de 2011: Por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional.

Decreto - Ley 19 de 2012: Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.

Decreto 177 de 2012: Por el cual se modifica el artículo 7° del Decreto número 1362 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto número 4022 de 2011.

Decreto 1229 de 2012: Por el cual se prorroga el plazo de liquidación de la Caja Nacional de Pre-visión Social Cajanal EICE en Liquidación.

Decreto 1396 de 2012: Por medio del cual se prorroga el término establecido en el Decreto 4465 de 2011.

Decreto 1450 de 2012: Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 019 de 2012.

Decreto 1548 de 2012: Por el cual se modifica el margen de solvencia de las Sociedades Adminis-tradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías.

Decreto 1836 de 2012: Por el cual se establecen normas relativas a la proveeduría de precios a las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías y se adiciona el Decreto número 2555 de 2010.

Decreto 1450 de 2012: Por el cual se reglamenta el Decreto – Ley 19 de 2012.

Decreto 1895 de 2012: Por el cual se establece el patrimonio adecuado para las Sociedades Admi-nistradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías, Sociedades Fiduciarias y Entidades Aseguradoras que administren a través de patrimonios autónomos recursos de la seguridad social.

Decreto 2011 de 2012: Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Admi-nistradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones.

Decreto 2012 de 2012: Por el cual se suprimen unas dependencias de la estructura del Instituto de Seguros Sociales – ISS.

Decreto 2013 de 2012: Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones.



Gráfica 10.1

Fondos de Pensiones vs PIB en la OECD


• La Seguridad Social en Colombia.- Jesús Ma-ría Rengifo Ordoñez. Segunda edición 1982.

• Informe Financiero Actuarial Sobre la Ex-tensión del Seguro Social Colombiano a los Riesgos de Invalidez, Vejez y Muerte. Gonza-lo Arroba –mayo de 1961.

• Las Pensiones Teoría, Normas y Jurisprudencia. Segunda Edición. Oscar José Dueñas Ruiz.

• El Derecho Colombiano de la Seguridad So-cial. Gerardo Arenas Monsalve. Tercera Edi-ción actualizada.

• Panorama de las Pensiones 2011. Sistemas de Ingreso al Retiro en los Países de la OCDE y del G20. CISS-CIEDESS.

• Pensiones IX Informe Sobre Derechos Huma-nos. Federación Iberoamericana de OMBUS-MAN. FIO 2012.

• La Cobertura de los Sistemas Previsionales en América Latina: Conceptos e Indicadores. Se-rie de Documentos de Trabajo sobre Políticas Sociales N° 7 Banco Mundial 2011.

• Banco de Información de los Sistemas de Se-guridad Social Iberoamericanos. BISSI Orga-nización Iberoamericana de Seguridad Social OISS. 2012.

• La Situación de los Adultos Mayores en la Comunidad Iberoamericana. Perspectiva Ge-neral. Organización Iberoamericana de Segu-ridad Social OISS.

• Derechos Humanos Y Políticas Públicas Para el Adulto Mayor. Situación en Colombia y Referencias Iberoamericanas. Organización Iberoamericana de Seguridad Social OISS -Universidad del Rosario 2011.

Bibliografía

• Informe Sobre La Seguridad Social en Améri-ca 2012. Justicia, Trabajo, Retiro y Protección Social. CIESS.

• Pensiones El costo de la Demandas. Procura-duría General de la Nación Instituto de Estu-dios del Ministerio Público 2011.

• Los Sistemas de Pensiones en América Latina: Un Análisis de Género. CEPAL.

• Documento Técnico. Observatorio de Enve-jecimiento y Vejez OEV. OISS, U. Rosario, U. CESS de Medellín y UNAB Bucaramanga.

• Estudios Postcensales 7.- Proyecciones Na-cionales y Departamentales de Población 2005-2020. DANE.

• Ley 100 de 1993 y su reglamento

• Estudio actuarial de los seguros IVM y ATEP a cargo del ISS, JLB Actuarios, noviembre 1990.

• Exposé Moderne de la théorie mathématique des operations viageres, Floriaen de Vylder, 1976.

• Regímenes Pensionales, FESCOL, 1992.

• Valuación Actuarial de los regímenes Ley 100 de 1993 administrados por el ISS, OIT, 1998.

• Keeping the promise, World Bank, 2004.

• “IMF Executive Board Concludes 2011 Article IV Consultation with Colombia”PIN (Public Information Notice) N° 11/96.

• Europe´s real crisis – The Atlantic, April 2012

• The World Bank Group - Country Partnership Strategy (CPS)Government of Colombia.FOR THE PERIOD FY2012-2016.



• Some Economic Consequences of Global Aging - A Discussion Note for the World Bank. - December 2010.

• IMF Working Paper - Monetary and Capital Markets and Fiscal Affairs Department - The Impact of Longevity Improvements on U.S. Corporate Defined Benefit Pension Plans - Prepared by Michael Kisser, John Kiff, Erik S. Oppers, and Mauricio Soto - Authorized for distribution by Laura Kodres and Benedict Clements - June 2012.

• The World Bank - Latin America: Ready for an Aging Revolution? - March 28, 2011

• Social Security debate in the United States - From Wikipedia, the free enciclopedia.

• “AGAINST THE GODS – The remarkable story of risk” John Wiley & Sons 1996 –

• Proyecto de ley de Presupuesto General de la Nación2013:“Hacia un Desempeño Eficaz del Estado”

• Proyecto de Ley Estatutaria”por la cual se reglamenta el derecho fundamental a la Salud”

• Proyecto de Ley No.106 DE 2012 - Sena-do- por medio de la cual se adoptan medidas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud para mejorar el flujo de recursos y se dictan otras disposiciones.

• Decreto 3135 DE 1968. (Diciembre 26) por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los emplea-dos públicos y trabajadores oficiales.

• Decreto 902 de 1969 (mayo 31) Diario Ofi-cial No. 32.826 de 8 de julio de 1969, por el cual se dictan normas sobre seguridad social

y retiro forzoso de los funcionarios y emplea-dos de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público.

• Decreto 546 de 1971 (marzo 27) Ministerio de Justicia por el cual se establece el régi-men de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Juris-diccional, del Ministerio Público y de sus familiares.

• Ley 33 de 1985 (enero 29) por la cual se dic-tan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.

• DECRETO 3535 de 2005(Octubre 6) por el cual se reglamenta la Ley 643 de 2001 en lo relacionado con el juego de apues-tas permanentes o chance y se dictan otras disposiciones.

• DECRETO 4643 de 2005 (diciembre 19)por el cual se sustituyen algunos artículos del De-creto 3535 de 2005, por el cual se reglamenta la Ley 643 de 2001 en lo relacionado con el juego de Apuestas Permanentes o Chance y, se dictan otras disposiciones.

• LEY 643 de 2001(enero 16) Diario Oficial No 44.294, de 17 de enero de 2001 - EL CON-GRESO DE COLOMBIA Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de juegos de suerte y azar.

• LEY 1393 de 2010(julio 12) - Diario Oficial No. 47.768 de 12 de julio de 2010 - Con-greso de la República - Por la cual se defi-nen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones.

(Página intencionalmentedejada en blanco)

EconomíaColombianaColombiana 338

EconomíaContralor ía General de la Repúbl icaContralor ía General de la Repúbl ica

Econ

omía

Col

ombi

ana

Revi

sta

de la

Con

tral

oría

Gen

eral

de

la R

epúb

lica

Febr

ero

- M

arzo

201

3

Ed

ició

n 33

8

Muchas reformas,pocas soluciones.

El Sistema PensionalColombiano:

El Sistema Pensional Colombiano: Muchas reformas, pocas soluciones #338

Economy & Finance

Transcript of El Sistema Pensional Colombiano: Muchas reformas, pocas soluciones #338