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Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

Loredana Helmsdorff

Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD)

Director de la MisinHugo Lpez Castao

Codirector de la Misin Ex Secretario TcnicoJairo Nez Mndez

Apoyo Tcnico

Francisco Lasso, Natalia Milln, Gelka Buitrago Silvia Espinosa y Laura Cuesta

Apoyo Administrativo

Juan Guillermo Alba, Paula Acosta, Luz Magdalena Salas y Libia Janeth Mogolln

Foros y Seminarios

Luisa Fernanda Ramrez

Departamento Nacional de Planeacin, 2007

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayorISBN: 978-958-8025-97-1

Norma Beatriz Sols Crdenas

Coordinacin Editorial Diseo de CartulaClara Victoria Forero

Fotografa de CartulaClaudia Marln Forero

Xpress Estudio Grfico y Digital Ltda.

Diagramacin e Impresin

Departamento Nacional de Planeacin Calle 26 No. 13-19 Telfonos: 5960300/5663666 Bogot D.C, Colombia Impreso y hecho en Colombia Printed in Colombia

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor*

Loredana Helmsdorff

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Este documento fue preparado para la Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD). Los resultados y propuestas son responsabilidad de la autora y no comprometen a la MERPD, al Departamento Nacional de Planeacin ni a las instituciones financiadoras. Consultora en Seguridad Social y Estudios Actuariales; [email protected]

Contenido ContenidoPresentacin Resumen ejecutivo I. II. El Sistema Pensional dentro de la proteccin social El Sistema Pensional colombianoA. Perspectivas del problema colombiano B. Larga y triste historia de una reforma pensional no acabada

9 11 17 2024 27

III.

Propuesta para reducir el impacto de la bomba pensionalA. Marchitamiento del Instituto de Seguro Social B. Reformas al Sistema Pensional C. Financiamiento del pasivo pensional

3335 36 46

IV.

Alternativas para el aseguramiento de los trabajadores independientes de bajos ingresosA. El Rgimen Subsidiado en Pensiones B. Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez

5051 52

V.

Asistencia social al adulto mayorA. Auxilios para los ancianos pobres e indigentes: antecedentes B. Propuesta para ampliar la asistencia social al adulto mayor

5859 67

VI. Viabilidad legal de las propuestas AnexosAnexo 1. Resultados de encuesta a trabajadores informales Anexo 2. Modelo DNP-DEE-Equipo Pensiones

71

73 79

Bibliografa Siglas

82 85

ndice de grficos ndice de cuadros y cuadros y grficosCuadrosCuadro 1. Cuadro 2. Cuadro 3. Cuadro 4. Cuadro 5. Cuadro 6. Cuadro 7. Cuadro 8. Cuadro 9. Cuadro 10. Cuadro 11. Cuadro 12. Cuadro 13. Cuadro 14. Resumen de normatividad del Sistema General de Pensiones Comparativo de reformas Comparativo de edades de jubilacin en Amrica Latina Esperanza de vida al nacer en Colombia Esperanza de vida y edad mxima esperada en Colombia. Gnero y grupos de Edad Comparativo de tasas de reemplazo de sobrevivencia Efecto de ajuste en la formulacin de bonos pensionales Ingreso mensual promedio de trabajadores en Colombia Tasas de cotizacin Recursos asignados por el Presupuesto, ejecucin y cobertura del Programa de Atencin Integral al Adulto Mayor Ingresos vs. asignacin presupuestal (Gobierno). Fondo de Solidaridad Pensional Criterios de Priorizacin-PPSAM Cofinanciacin de Entidades Territoriales por categora Costo de Vida (Lnea de Indigencia). Trece ciudades principales, resto urbano y rural 66 60 61 64 65 38 41 48 51 54 22 32 37 38

GrficosGrfico 1. Grfico 2. Grfico 3. Grfico 4. Grfico 5. Grfico 6. Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 17,16% Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 9,13% Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 5,62% Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 2,21% Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 2,22% Evolucin del FGPM como porcentaje del PIB 35 37 39 40 41 45

ndice de grficos ndice de cuadros y cuadros y grficosGrfico 7. Grfico 8. Grfico 9. Grfico 10. Grfico 11. Grfico 12. Grfico 13. Grfico 14. Grfico 15. Grfico 16. Grfico 17. Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 4,27% Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 11,18% Pasivo pensional ISS y Cajas-Ahorro 6,29% Cobertura histrica del programa de auxilio a las cotizaciones Ingresos y egresos proyectados. Subcuenta de Subsistencia-Fondo de Solidaridad Pensional Balance operacional-Subcuenta de Solidaridad. Fondo de Solidaridad Pensional Porcentaje de pobres por grupo de edad Asignacin de recursos PPSAM 2005 por cantidad de ancianos en Sisbn 1 y 2 Balance Operacional. Subcuenta de Subsistencia-Fondo de Solidaridad Pensional Ingresos y egresos. Subcuenta de Subsistencia-Fondo de Solidaridad Pensional Ingresos y egresos-Subcuenta Subsistencia. Sin ingresos por impuestos a la nmina y con aportes del Presupuesto Nacional 70 69 69 67 56 58 56 47 48 49 52

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

Presentacin Presentacin

D

urante el desarrollo de este trabajo tuve que enfrentarme con las exigencias, inquietudes, requerimientos y preguntas, a veces bastante molestas, que suelen hacer los jvenes que se asoman con toda la curiosidad de sus mentes

despiertas a una nueva tarea, tarea no nueva en s misma sino novedosa para ellos. Una de las principales fue: Hay que conseguir estos datos para hacer la simulacin que se necesita; tuve que apagar su entusiasmo diciendo que nos enfrentamos a la misma situacin que vivimos las personas participantes en la elaboracin del diagnstico del problema pensional en Colombia, no obstante hayan transcurrido 12 aos del ms importante cambio del Sistema de Seguridad Social. Las estadsticas disponibles son incompletas, escasas y de difcil acceso al pblico en general. Entre los pocos esfuerzos que estn produciendo sus primeros frutos, despus de 8 aos de lucha, se destaca una iniciativa del Ministerio de Hacienda denominada Proyecto de Historias Laborales, que est recogiendo la informacin unificada de las historias laborales de los pensionados, trabajadores y retirados del sector pblico para poder, con base en dichos datos, tener un informe global del pasivo pensional de la Nacin*. Realmente, como dicen aqu en Colombia me dio pena con ellos y si no hubiera contado con la valiosa colaboracin de los nios unos no tan nios del Departamento Nacional de Planeacin: Javier Osorio, Juliana Martnez, Gabriel Piraquive y Francisco Lasso, no habra podido terminar esta tarea. Adicionalmente hubo, ah s, otras nias que colaboraron con gran entusiasmo, a veces demasiado, en este trabajo; muchas gracias, ngela Osorio y Patricia Amortegui. Loredana Helmsdorff

* Tambin se destaca la iniciativa del Ministerio de Hacienda en la creacin del sistema de Registro nico de Aportantes (RUA) que se est aplicando desde 2001 y ha permitido un control eficiente respecto a la evasin y elusin mediante el cruce de informacin de aportes a la seguridad social. Otro mecanismo de informacin es la Planilla de Pago nico de Aportantes, iniciado en 2005 por el Ministerio de la Proteccin Social, que permite a los empleadores realizar las cotizaciones a la seguridad social por medio de un formulario integrado.

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

Resumen Ejecutivo Resumen Ejecutivo

H

an pasado 12 aos desde la reforma pensional ms importante implementada en Colombia con la expedicin de la Ley 100 de 1993. Desde entonces, son innumerables las controversias y los anlisis suscitados en torno al tema,

algunos de los cuales condujeron a posteriores reformas enmarcadas en las leyes 797 y 860 de 2003, y el Acto Legislativo 01 aprobado el pasado 25 de julio de 2005 por el Congreso de la Repblica. El sistema pensional anterior a la Ley 100, con serias deficiencias estructurales, demostr ser financieramente inviable, inequitativo y de imposible expansin. Si bien, la Constitucin Poltica de 1991 reconoci como pilares de la Seguridad Social los criterios de universalidad, solidaridad y eficiencia, en el tema pensional no se ha garantizado su cumplimiento. En sntesis, el problema que se quiso resolver con el nuevo Sistema General de Pensiones (en 1993) contina vigente, con el agravante de estar cumpliendo todas las predicciones de catstrofe fiscal y social planteadas por diversos autores a lo largo del tiempo. Una reflexin al respecto permite concluir que en Colombia el sistema pensional fue concebido, aceptado y reformado sobre un esquema filosfico, para no decir poltico de tinte populista, paradjico e incoherente con la realidad del pas. Los mal llamados paradigmas del sistema pensional han llevado a buscar soluciones por las vas equivocadas: ampliacin de cobertura mediante reformas al modelo, equidad social y solidaridad mediante impuestos a la nmina gravando aun ms el empleo productivo con incrementos en los costos parafiscales, y saneamiento del dficit fiscal mediante la decisin de mantener con vida el rgimen de prima media, generador del mismo dficit, y peor aun, reforzarlo. La falta de crecimiento econmico y polticas que conduzcan a la generacin de empleo son las principales causas de los pobres resultados del sistema, adicionadas a la obcecacin por no tocar los mal llamados derechos adquiridos. 11

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

Es un error pretender extender la cobertura del sistema pensional obligatorio a toda la poblacin, de manera forzada, sin tener como motor polticas que conduzcan a la generacin de empleo. Adicionalmente, las personas a quienes ira dirigida la extensin de cobertura tienen otras prioridades y aducen dos razones principales para no participar del sistema: la primera