SISTEMA FINANCIERO Y DESARROLLO ECONOMICO EN MEXICO. FACTORES ESTRUCTURALES DE LA CRISIS ACTUAL Y DESAFIOS PARA EL FUTURO 1

Mtro. Celso Garrido UAM Azcapotzalco

Mayo 2000

IntroducciónEn el presente trabajo se reflexiona sobre la evolución financiera reciente de México y sus

perspectivas, desde el ángulo de las funciones sustantivas que deben cumplir las relaciones

financieras para apoyar una expansión progresiva y sostenida de las empresas productivas y

del conjunto de la economía nacional.

Este interés se ubica en el contexto de las circunstancias creadas a partir de la crisis

cambiaria y financiera que estalló en México en diciembre de 1994. En el tiempo

transcurrido desde entonces, el sistema financiero mexicano (SFM) se encuentra

prácticamente paralizado en el cumplimiento de aquellas funciones. Con ello se generan

graves perjuicios para la mayoría de las empresas privadas y los particulares que no tienen

otra opción para resolver sus necesidades financieras.

El impacto negativo de esta situación ha sido reiteradamente reconocido por los distintos

actores los que en general explican esta crisis del sistema financiero por factores

coyunturales2. Algunos señalan las crisis en los mercados financieros internacionales,

mientras otros apuntan a problemas internos tales como errores de política económica, o

débiles condiciones institucionales o finalmente por crisis sexenales de confianza.

Por su parte, SHCP adoptó la tesis de que esta crisis respondía a un déficit en la formación

del ahorro interno, ya que esto lleva recurrir en exceso al ahorro externo de corto plazo con

negativos efectos por su volatilidad3.

En contraste, poca atención se presta al hecho de que desde 1976 la economía mexicana

opera a través de ciclos (1976-82; 1983-1988;1989-1994; 1995 en adelante). Tampoco se

1 Publicado en “Confronting development” Kevin J. Middlebrook and Eduardo Zepeda (Edit) (2003), Stanford University Press, USA , (89-122)2 Pueden verse a este respecto interpretaciones de la crisis de 1994 por ejemplo en Calvo et al ( 1996 ) 3 Ver Pronafide 1997-2000, SHCP.

1

destaca como un fenómeno extraordinario, el hecho de que el sistema bancario privado

mexicano halla quebrado dos veces desde 1982 a la fecha, y que en ambas oportunidades

fuera rescatado por el gobierno con costos fiscales e institucionales de graves implicaciones

para la relación entre finanzas y producción que nos ocupa. Por último, no se considera el

hecho de que por dos ocasiones, la disposición de grandes ingresos extraordinarios

(excedentes petroleros en 1977-82 y el fuerte acceso a mercados financieros externos 1990-

94) no desató un proceso virtuosos de inversión sino que terminó en colapsos financieros de

monto siempre creciente.

Esto genera múltiples interrogantes, de los cuales los centrales para nuestro estudio son los

siguientes. ¿Qué relación guarda la crisis bancaria iniciada en 1995 y las tendencias

económico- financieras que se han generado en este período, con respecto a esa dinámica

financiera recurrente a lo largo de un cuarto de siglo? Asimismo, dado que en ese extenso

período se actuó bajo ambientes y circunstancias institucionales tan radicalmente distintas

como fueron la etapa de fuerte proteccionismo, intervencionismo y regulación estatal y la

de rápida apertura externa, desregulación y liberalización, ¿Cuales son las constantes que

operan para explicar la dinámica cíclica recurrente a la que hemos hecho referencia? Al

mismo tiempo ¿Qué significado han tenido los mencionados cambios de ambiente

institucional para esa dinámica financiera cíclica y para el actual proceso de crisis?

La respuesta a esas preguntas es compleja dado que el proceso responde a causas de diverso

orden y dimensión.

En este trabajo asumimos que tanto esta crisis desatada a partir de 1995 como las

tendencias en las relaciones entre finanzas y producción que se derivan de ello, pueden ser

explicadas como resultado de cuatro factores que impulsan esos ciclos de largo plazo en el

contexto de los cambios registrados en la economía nacional y de esta con la economía y el

sistema financiero internacional.

El primero de dichos factores es la estructura de grupos industrial-financieros que asumen

las grandes empresas mexicanas, los que concentran flujo de efectivo y financiamiento

siendo decisivos para el sistema financiero mexicano y su dinámica. Un segundo factor lo

2

constituye la acción estatal de rescatar con fondos públicos grandes empresas nacionales en

general, y particularmente del sector financiero, que fracasan en sus proyectos de inversión,

alentando negocios con elevado “riesgo moral”. El tercer factor son los limitados regímenes

y disposiciones legales para regular y supervisar las operaciones del sistema financiero

nacional así como su aplicación insuficiente o dolosa.

Estos tres factores generan una dinámica económico- financiera cíclica con tensiones que

posibilitan tanto expansiones aceleradas como bloqueos financieros y bruscos colapsos,

todo ello con relativa y creciente independencia de la evolución seguida por la producción.

Sin embargo, esa dinámica solo se completa con la operación de un cuarto factor, como es

el sistema financiero internacional (SFI), cuando fondos financieros internacionales a bajo

costo son canalizados periódicamente en grandes montos hacia países como México, hasta

detonar las tensiones del SFM a los niveles mostrados en los sucesivos ciclos desde 1982.

Enunciado lo anterior, puede esquematizarse del modo siguiente el comportamiento de los

ciclos económico- financieros desde 1976 y su determinación sobre la crisis desatada en

1995 y sus tendencias.

La dinámica de estos ciclos en general se da a partir de la acción de los grupos industrial

financieros nacionales como actores determinantes para la formación de un sistema

financiero privado con fuerte concentración en la captación y el financiamiento4. Dicho

sistema ha operado sobre la base de un régimen informal para la protección del riesgo de

los grandes negocios con cargo a la deuda pública y un ambiente laxo y permisivo en la

regulación y supervisión del sistema. Esto crea tensiones porque estimula las acciones

financieras especulativas y posibilita crisis, a consecuencia de la dificultad para cerrar las

cadenas de deudas creadas con esas modalidades de operación. Esas tensiones se

desarrollan cuando existe una abundante liquidez internacional a bajo costo y prestamistas

internacionales dispuestos a relajar su análisis de riesgo al conceder prestamos a empresas y

4 Dadas las limitaciones de este estudio, no se explora lo relativo a las acciones estatales para el control de excedente económico y sus efectos en la conformación del sistema financiero.

3

al gobierno. Al estallar la crisis, quiebran empresas financieras y no financieras lo que da

lugar a acciones de rescate por parte del gobierno. Esto aumentar la demanda de fondos

públicos impactando negativamente el financiamiento privado y sumando efectos al

ambiente recesivo del mercado interno. Los quebrantos de empresas financieras significan

cambios en su organización y tipo de propiedad, lo que deteriora su calidad institucional y

provoca pérdidas en capacidades y aprendizajes logrados durante las décadas previas.

Asimismo, con estos procesos se debilita aún más la relación del sistema financiero

respecto a las necesidades de la producción. Esto crea un ciclo recesivo que finalmente

desemboca en un bloqueo y crisis financiera. Un nuevo ciclo expansivo se inicia cuando se

presenta una nueva articulación favorable entre las tensiones con que se relacionan los

factores internos y la dinámica del SFI.

Sin embargo, estos ciclos no se repiten inmutables. De una parte porque su dinámica se va

agotando hasta llegar a las explosivas condiciones bancarias del ciclo iniciado en 1995, y

por la otra porque los propios factores determinantes de los ciclos sufren transformaciones

radicales, con lo cual comienzan a configurarse nuevas relaciones y dinámicas económico-

financieras. Todo ello ocurre además en un contexto de cambios en el entorno nacional, que

ha pasado desde el proteccionismo hacia una economía abierta, desregulada e impulsada

por las exportaciones no tradicionales bajo el liderazgo de las empresas privadas.

En consecuencia, el proceso económico- financiero iniciado en 1995 es un punto de

inflexión entre el gran arco evolutivo de ciclos cumplidos desde 1976 y el inicio de nuevas

modalidades de ciclos económico- financieros en donde la segmentación de mercados y la

dependencia externa son rasgos decisivos En este orden económico- financiero actualmente

en conformación, los grandes conglomerados nacionales han perdido en lo general sus

empresas bancarias, tienen su dinámica principalmente determinada por su participación en

los mercados internacionales y resuelven el financiamiento de sus proyectos en el exterior

mientras que solo complementariamente recurren a los bancos locales. En contraste la

mayoría de las empresas operan en relación a un mercado interno donde no hay servicios

financieros modernos y eficientes. Por su parte la dinámica macroeconómica en las

condiciones de economía abierta pone una fuerte dependencia respecto a los capitales

4

externos de corto plazo y condiciona la evolución del mercado interno a los equilibrios

macroeconómicos necesarios para sostener la expansión internacional. Este orden

económico- financiero no parece asegurar un desarrollo progresivo y sostenible del

conjunto de la economía. Por lo tanto resulta de la mayor prioridad realizar reformas a la

organización económica y al sistema financiero con el fin de lograr ese propósito de

desarrollo.

Para exponer este argumento, en la primera sección se analizan los cuatro factores

institucionales de largo plazo que determinan los ciclos, en la segunda sección se

consideran los grandes ciclos y crisis financieras ocurridos en el país desde 1976 a 1994, en

la tercera sección se analiza la gran crisis bancaria que se desarrolla en el ciclo económico-

financiero abierto desde 1995, y en la cuarta sección se caracterizan los cambios ocurridos

en el curso de este mismo ciclo. Finalmente se concluye con algunas reflexiones sobre los

desafíos y tendencias que presenta esta nueva configuración económico- financiera y se

sugieren algunas líneas generales de acción para enfrentar estos problemas.

I. CUATRO FACTORES INSTITUCIONALES DE LOS CICLOS FINANCIEROS EN MEXICO DESDE 1976.

Esquematizamos brevemente los cuatros factores que en su interacción determinan la

dinámica económico- financiera seguida en el país desde 1976.

1. Las estructuras corporativas de las grandes empresas privadas nacionales y la concentración de la captación y el financiamiento. Es conocido que en México, las grandes empresas privadas nacionales tienen una estructura

corporativa por la cual se organizan como conglomerados que en muchos casos operan

empresas financieras y no financieras, con lo que se constituyen en grupos industrial-

financieros. Esto ocurre formal o informalmente desde los setenta. En el Cuadro 1 se ilustra

este hecho con la conformación de propietarios que compraron bancos en la privatización

realizada a comienzo de los noventa.

Esta articulación industrial- financiera en los conglomerados nacionales es mucho más

amplia ya que hay empresas que no tienen formalmente propiedad sobre una institución

financiera pero pueden tener este tipo de configuración empresarial. Esto ocurre cuando los

5

principales propietarios de los grupos industriales tienen fuertes inversiones en instituciones

financieras y participan en sus Consejos de Administración.

Lo anterior se combina con el hecho de que estas grandes empresas mexicanas son

característicamente propiedad de grupos familiares, dando bases para que las cabezas de

esos grupos también realizen inversiones en los otros conglomerados y participen en sus

Consejos de Administración hasta llegar a conformar una compleja red de directorios,

mediante lo cual y en distinto grado ejercen control sobre las empresas.

6

CUADRO 1B A N C O S P R I V A T I Z A D O S / P O R C O B E R T U R A T E R R I T O R I A L.

COBERTURA TERRITORIAL

NOMBRE GRUPO COMPRADOR

PRESIDENTE DEL GRUPO:

ORIGEN DEL COMPRADOR

REGION FECHA DE COMPRA

NACIONALES BANAMEX ACCIVAL/GPOS. REGIONALES

R.HERNANDEZ/A.HARP

CASA DE BOLSA

DF 08/26/91

BANCOMER VAMSA/GPOS. REGIONALES

EUGENIO GARZA LAGUERA

VISA NUEVO LEON

10/28/91

SERFIN OBSA/GPOS. REGIONALES

ADRIAN SADA VITRO NUEVO LEON Y DF

06/27/91

BANCO INTERNACIONAL

PRIME ANTONIO DEL VALLE/JUAN

SANCHEZ NAVARRO

INDUSTRIA DF 06/28/92

MULTIBANCO COMERMEX

INVERLAT AGUSTIN LEGORRETA

CASA DE BOLSA

DF 02/10/92

BANCA CREMI EMP. DE JALISCO RAYMUNDO GOMEZ FLORES

DINA-CAMIONES

GUADALAJARA

06/29/91

UNION (EX BCH) EMP. DEL SUROESTE

CARLOS CABAL PENICHE

AGROINDUSTRIA

SURESTE 11/11/91

BANCO MEXICANO

SOMEX

INVERMEXICO CARLOS GOMEZ Y GOMEZ

GRUPO INDUSTRIAL

DESC

DF 03/05/92

MULTIREGIONAL

MULTIBANCO MERCANTIL

PROBURSA J.M.MADARIAGA CASA DE BOLSA

DF 06/10/91

BANPAIS MEXIVAL ANGEL RODRIGUEZ

TRANSPORTISTA

DF Y NORESTE

06/17/91

BANCRECER EMP. DE D.F. Y GUANAJUATO

ROBERTO ALCANTARA

TRANSPORTISTA

EDO. DE MEXICO,

GTO., ETC.

08/19/91

BANCO DEL ATLANTICO

GBM CASA DE BOLSA

DF 03/29/92

BANORO ESTRATEGIA BURSATIL

CASA DE BOLSA

SINALOA 07/ /92

REGIONALES BANCA CONFIA ABACO JORGE LANKENAU CASA DE BOLSA

NUEVO LEON

08/05/91

BANCO DE ORIENTE

GRUPO MARGEN MARCELO MARGAIN

CASA DE BOLSA

NORTE Y CENTRO

06/12/91

BANCO PROMEX FINAMEX CASA DE BOLSA

JALISCO 05/04/92

BANCO DEL CENTRO

MULTIVALORES CASA DE BOLSA

DF JALISCO 06/07/92

BANORTE MASECA/GAMESA

ROBERTO GLZ.BARRERA/

ALBERTO SANTOS DE HOYO

AGROINDUSTRIA

NUEVO LEON

06/14/92

FUENTE: SECRETARIA DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.

7

Estas estructuras corporativas se acompañan con elevados de grados de concentración

económica en los mercados donde operan. En el caso del sistema financiero esto resulta de

las limitaciones históricas para que participaran bancos extranjeros en el mercado local y

por la política de la Secretaría de Hacienda que promovía la concentración bancaria en

razón de lograr economías de escala. Por su parte en los sectores productivos donde operan

estos conglomerados, han mantenido tradicionalmente fuerte poder oligopólico. Solo como

indicador de esta situación puede verse la evolución que ha tenido la participación de este

tipo de empresas dentro de encuesta de las quinientas mayores empresas elaborada por la

Revista Expansión, que se presenta en el Cuadro 2 5

Cuadro 2 Participación en la muestra de 500 mayores empresas ( 1 )

Por tipo de propiedad según número de empresas

1987 1990 1996

Tipo de Abs. % Abs. % Abs. %

Propiedad

Estatal 44 9,00 13 2,80 4 0.80

Privada Nacional

366 73,2 411 82,2 404 80.96

Multinacional 89 17,80 75 15,00 91 18.24

Total 499 100,00 499 100,00 499 100.00

Fuente : Revista Expansión Varios años ( 1) No incluye PEMEX

Las mencionadas estructuras corporativas y el grado de concentración que caracteriza a

estos conglomerados se corresponden con las modalidades con que estos forman sus

ganancias netas. Estas resultan de la conjunción entre las que obtienen en la operación de

sus negocios regulares y las que logran con operaciones financieras de uno u otro tipo en

los diferentes circuitos financieros donde participan.

Lo significativo de ello no es el hecho de que estas empresas combinen ambos tipos de

utilidades, ya que esto es normal en cualquier empresa relativamente grande. Lo que

destacamos es el efecto sobre las relaciones financieras que tiene esta conjunción de

5 Este cuadro se presenta solo a manera de ilustración porque la muestra de Expansión tiene fuertes limitaciones debido a su método de construcción. Notoriamente las empresas extranjeras resultan subestimadas. Sin embargo, es representativo el orden de magnitudes en cuanto al incremento de la concentración de las privadas nacionales dentro del total de las grandes nacionales, lo que se explica por las privatizaciones de empresas públicas.

8

ganancias operativas y financieras, cuando lo realizan empresas con elevados grados de

concentración en ambos campos de actividad. Como resultado de lo anterior, este tipo de

grandes empresas privadas nacionales tienen un papel decisivo en la apropiación y

asignación de fondos dentro del sistema económico y financiero nacional. Esto no solo

determina su competitividad frente a otras empresas debido a las posibilidades que

disponen para resolver sus necesidades financieras sino también por el efecto que tiene este

poder empresarial sobre la conformación de la estructura del sistema financiero. Sin

embargo, esta misma modalidad para la conformación de las utilidades bajo un elevado

poder de articulación industrial- financiera genera periódicamente tensiones y conflictos

entre los objetivos propios de las empresas respecto al propósito de mantener una sana

vinculación del sistema financiero con las actividades de producción y consumo. Esto se

presenta en momentos de crisis cuando estas empresas deben optar entre mantener las

ganancias corporativas, preservar el patrimonio de sus propietarios y asegurar la

subsistencia de sus empresas frente a la demanda de preservar la estabilidad de las finanzas

nacionales en el país y en su relación con el exterior. Esta tensión se ha resuelto

históricamente con una fuerte salida de capitales del país y graves crisis del sistema

financiero y del financiamiento para el resto de los agentes.

2. Acciones estatales para socializar pérdidas frente al riesgo de negocios de las grandes empresas nacionales y conductas de “riesgo moral” .

Un segundo factor para explicar el comportamiento de largo plazo seguido por el SFM lo

ofrece una institución informal iniciada desde hace más de dos décadas entre el estado y los

grandes empresarios privados nacionales. En esta relación, cuando el riesgo de negocios de

las empresas llevaba a que estas enfrentaran una situación de quiebra, el estado asumiría

que debería absorber dichas pérdidas utilizando para ello fondos públicos. En caso de no

disponerlos, el estado los debería financiar con emisión monetaria o colocando títulos de

deuda pública. El significado de esta práctica estatal es que el riesgo de negocios deja de

resolverse por la disciplina del mercado y en su lugar lo hace mediante la socialización de

las pérdidas con cargo al conjunto de la población a través de la deuda pública.

Conforme a su naturaleza, la operación de esta institución informal ha tenido carácter

discrecional ya que se cumplió mediante negociaciones de los empresarios afectados con la

9

dirigencia estatal de alto nivel, particularmente las dependencias del sector financiero

público en el gobierno central.

Al mismo tiempo puede señalarse que estas relaciones entre el estado y sectores de grandes

empresas privadas nacionales han favorecido y propiciado una conducta empresarial frente

al riesgo de negocios del tipo de lo que en la literatura se denomina en general como

“riesgo moral”. La misma se produce cuando una empresa asume inversiones con riesgos

extraordinarios o altamente factibles de no cubrirse, con base en el supuesto de que si logra

una negociación exitosa su posible quebranto podría ser cubierto por el Estado con fondos

públicos, logrando de ese modo que esas pérdidas sean socializadas al ser asumidas por el

conjunto de la comunidad.

Esta es una conducta que puede desarrollarse tanto en negocios industriales como

financieros. Particularmente en este último campo, esa conducta de "riesgo moral" se

presenta cuando un agente financiero gestiona fondos ajenos colocándolos en operaciones

de muy alto riesgo, con base en el supuesto de que en caso de pérdidas el Estado garantiza

implícita o explícitamente el reembolso de los fondos a los inversionistas o depositantes.

Bajo esta lógica, en un período de doce años el estado rescató dos veces de la quiebra a los

bancos y otros intermediarios financieros.

El esquema siguiente resume las etapas y operaciones principales que tuvo esta institución

informal en el curso del período de estudio.

CUADRO 3EVOLUCIÓN DE LOS RESCATES DE EMPRESAS EN QUIEBRA

POR PARTE DEL GOBIERNO CENTRAL

10

EN LOSSETENTA

Economía cerrada con intervención

estatal

EN LOSOCHENTA

Economía cerrada con intervención

estatal

ENTRE1990 Y 1994

Economía abierta y desregulada

DESDE 1995 EN ADELANTE

Economía abierta y desregulada

ESTATIZACION DE EMPRESAS PRIVADAS QUE QUEBRABAN

AUGE DE LA EMPRESA PUBLICA POR APROPIACIÓN DE EMPRESAS PRIVADAS

ESTATIZACION DE LA BANCA Y SOCIALIZACION DE LA DEUDA BANCARIA EXTERNA

PROGRAMA FICORCA PARA EL RESCATE DE GRANDES GRUPOS ECONOMICOS QUEBRADOS POR SU DEUDA EXTERNA

AMPLIACION DE DEUDA PUBLICA EXTERNA PARA FINANCIAR LA SALIDA DE CAPITALES (“FUGA”) ANTE LA POSIBILIDAD DE DEVALUACION

(CONTRACARA DEL “RIESGO MORAL” SOCIALIZANTE FUE FACILITAR PRIVATIZACIONESPRIVILEGIADAS Y SIN VIABILIDAD)

PRIVATIZACION PRIVILEGIADA DE EMPRESAS PUBLICAS INDUSTRIALES, COMERCIALES Y DE SERVICIOS

PRIVATIZACIÓN PRIVILEGIADA DE BANCOS, ASEGURADORAS, ALMACENES DE DEPOSITOS

PRIVATIZACIÓN PRIVILEGIADA DE CARRETERAS

RESCATE DE LOS BANCOS COMERCIALES PRIVATIZADOS VIA FOBAPROA

RESCATE DE CASAS DE BOLSA VIA FEMEVAL

RESCATE DE PROGRAMAS CARRETEROS

RESCATE DE GRANDES EMPRESAS VIA BANCOMEX

RESCATE DE LOS INVERSIONISTAS NACIONALES Y EXTRANJEROS EN EL MERCADO DE TESOBONOS VIA FMI / RESERVA FEDERAL USA

GESTIÓN ASIMÉTRICA DE LOS QUEBRANTOS EN LAS DISTINTAS CADENAS DE DEUDAS

Fuente: Elaboración propia con base en fuentes documentales y hemerográficas

En consecuencia, puede señalarse que hay una relación entre la práctica estatal de

proporcionar un seguro implícito a riesgos de negocios de grandes empresas y la práctica de

un sector de grandes empresas que concreta proyectos de inversión con la posibilidad de

desarrollar conductas de "riesgo moral" porque el estado puede absorber sus quebrantos.

Eso establece un vinculo lógico entre acumulación de capital de esas corporaciones y la

evolución de la deuda pública interna y externa. Esas condiciones en la dinámica de dicha

acumulación, inducen a expandir el componente de la deuda pública, con lo que esta

posibilidad de socializar forzadamente pérdidas si fracasan las inversiones, se suma a los

costos provocados por los subsidios con los que el estado concurre para formar las

ganancias de algunas empresas privadas.

Es importante destacar que si bien este tipo de institución informal se generó durante el

“proteccionismo “ se ha prolongado y aumentado notoriamente bajo las nuevas condiciones 11

de liberalización, apertura externa y anti- intervencionismo público creadas con las

reformas económicas hacia el mercado iniciadas desde mediados de los ochenta.

Asimismo también interesa subrayar el hecho de que la operación de esta institución

informal ha estado detrás de los bruscos cambios en la estructura institucional del sistema

bancario. Como se registra en el cuadro, desde 1982 los bancos primero estuvieron

nacionalizados, luego fueron privatizados y más adelante nuevamente estatizados de hecho

con la crisis de 1994. Estos cambios significan bruscos trastrocamientos en la organización

y operación de dichas empresas financieras, lo que produjo graves deterioros en la calidad

institucional de los mismos, por la pérdida de saberes y aprendizajes logrados a lo largo del

tiempo. Al repetirse en sucesivos ciclos, esto crea un costo institucional implícito en la

gestión estatal de los riesgos de negocios privados, tanto o más importante que los costos

financieros provocados por los rescates.

3. Regímenes y disposiciones legales para regular y supervisar operaciones en el sistema financiero.

Consideramos ahora lo correspondiente a los regímenes y disposiciones que durante estos

años han aplicado para regular y supervisar las operaciones del sistema financiero.

En primer lugar es conveniente señalar que en el curso de las últimas dos décadas se han

conocido siete reformas a las legislaciones que norman las instituciones, mercados y

regulaciones del sistema financiero. Estas han provocado cambios radicales y en

direcciones contrapuestas, lo que ha resultado adverso para consolidar el desarrollo de las

instituciones y sus prácticas.

En el esquema del Cuadro 4 resumimos la evolución desde los setenta que ha seguido la

organización de mercados e instituciones, así como los cambios en las modalidades

regulatorias, todo ello a consecuencia de las distintas reformas al sistema financiero.

CUADRO 4MODALIDADES SEGUIDAS POR BANCA Y BOLSA Y POR LAS

REGULACIONES DEL SFM

12

Antes de 1982 1982-1988 1989-1994 1995 en adelante

Banca múltiple mixta y grupos financieros

Mercado de valores muy pequeño y cerrado al capital externo

Régimen de SHCP/Banco Central no autónomo, desde el cual se administran los mercados financiero en conflicto con la banca privada nacional

REFORMA FINANCIERA DE 1977

Banca nacionalizada

Mercado de valores crece por títulos de deuda pública y cerrado al capital externo

Régimen de SHCP/ Banco Central no autónomo, desde el que se administran los mercados financieros con subordinación a las necesidades financieras del gobierno

REFORMAS FINANCIERAS EN 1982 Y 1984

Bancos y grupos financieros privados nacionales

Mercado de valores crece rápidamente por llegada de capital externo

Régimen de Banco Central no autónomo con desregulación bancaria en el país.

El BC regula flujos internacionales vía tasas de títulos públicos y administra severamente la estabilidad de precios

Régimen regulatorio hacia los intermediarios privados es muy débil.

REFORMA FINANCIERA 1989-90 Y 1993

Bancos y grupos financieros privados nacionales y extranjeros

Mercado de valores continúa creciendo con capital externo

Régimen de Banco Central autónomo con desregulación bancaria y apertura externa.

El BC regula flujos internacionales vía tasas de títulos públicos y administra severamente la estabilidad de precios

Régimen regulatorio bancario reformado por influencia de Estados Unidos pero aún muy débil.REFORMAS FINANCIERAS DE 1995 y 1998-99

Fuente: Elaboración propia con base en las legislaciones bancarias respectivas

Estos formidables cambios en el marco legal y regulatorio del sistema financiero nacional

reflejan las variables relaciones del gobierno con los empresarios mexicanos del sector

financiero, particularmente la banca y la bolsa, y a partir de los noventa también muestra

las presiones de los agentes financieros extranjeros y la Reserva Federal de Estados Unidos.

En segundo lugar, debe destacarse como elemento característico de este factor que a lo

largo de los años considerados, el hecho de que en múltiples ocasiones estos regímenes

fueron aplicados por las autoridades responsables de modo insuficiente o francamente

doloso. Esto posibilitó que particulares realizaran de manera muy riesgosa o irregular

operaciones financieras y también que ante problemas de los intermediarios se aplicaran los

seguros de depósitos a los particulares de tal manera que finalmente se ponía al SFM fuera

de control.

13

4. Las condiciones institucionales del sistema financiero internacional

El cuarto factor en la dinámica cíclica que nos ocupa es el sistema financiero internacional

(SFI) que en su acción bajo las actuales condiciones, puede detonar periódicamente las

tensiones del SFM hasta que se alcanzan los niveles de explosividad mostrados en los

sucesivos ciclos desde 1982.

Como es sabido, desde la crisis del dólar a comienzo de los setenta hay indefinición en el

sistema monetario internacional, mientras que la acelerada expansión de los llamados

eurodólares6 permite crear liquidez internacional con carácter privado no regulada por los

bancos centrales o el Fondo Monetario Internacional. Esto impulsa el desarrollo del

financiamiento internacional mediante eurocréditos y eurobonos. Todo ello se acompaña

con procesos de innovación financiera permanente para administrar y transferir riesgos

mediante productos derivados, así como incrementar la liquidez de los instrumentos y

aumentar la oferta de crédito disponible en los sistemas financieros.

Estas y otras transformaciones han llevado a la globalización y transnacionalización de los

movimientos internacionales de dinero y capitales, así como los bancos y otros agentes que

operan en estos circuitos. Esas nuevas relaciones monetarias y financieras internacionales

ha propiciado una extraordinaria ampliación de la liquidez internacional bajo condiciones

sistémicas de inestabilidad y volatilidad.

.

Dadas estas fuerzas transnacionales, desde mediados de los ochenta las autoridades

financieras y bursátiles de los países en desarrollo han tenido continuas presiones para

liberalizar las operaciones de sus mercados financieros a empresas financieras e

inversionistas extranjeros. Particularmente esto se concreta en la liberalización de la cuenta

de capitales, la autorización a bancos extranjeros para que operen en el país, y la

desregulación de los mercados de valores a la inversión extranjera que da origen a los

llamados “mercados emergentes” de los países en desarrollo.

6 Originalmente con esto se denominaba a los depósitos en dólares creados por bancos en espacios económicos europeos fuera del control de la Reserva Federal estadounidense. Posteriormente este concepto se generalizó para otras monedas fuertes y otros espacios económicos, por lo que en general hablamos de euromonedas como la creación de liquidez bancaria privada supranacional, ya que está fuera del control del conjunto de bancos centrales.

14

Al mismo tiempo con esto también se crean factores desestabilizantes de los sistemas

monetarios, bancarios y cambiarios nacionales, particularmente en los países en desarrollo,

debido a los efectos sobre los mismos que pueden provocar los grandes movimientos

financieros especulativos internacionales de corto plazo que permiten realizar aquellos

mercados.

Un ejemplo de eso es la correlación que se observa en un amplio número de países entre la

entrada de capitales de corto plazo y la crisis en sus sistemas bancarios, de lo cual se

ilustran algunos casos en el Cuadro 5

Cuadro 5

Expansión del crédito y crisis bancarias

PAIS

Período de

entrada de

capitales

Ingreso como

por ciento del

PIB

Años de crisis

bancarias

Crecimiento del

PIB1

Argentina 1979-82 1.98 1980-82 -1.79

1992-93 4.03 1994-95 14.34

Brasil 1992-94 2.19 1995 3.35Chile 1978-1981 1.68 1981-83 -3.45

1989-1994 5.48 n.d. n.d. Malasia 1980-1986 6.66 1985-1988 3.52

1989-1994 9.75 Sin crisis n.d.Fuente: “Private capital flows in developing countries” World Bank, 1997

En el caso de México este fue un factor que operó en el período 1979- 82 hasta desembocar

en la nacionalización de la banca así como en 1990-94 seguido por la quiebra bancaria en

1995.

Cuando la oferta de fondos internacionales a bajos costos se incrementa cíclicamente bajo

motivaciones financieras de corto plazo, se crean las presiones mencionadas en la dinámica

del sistema financiero local. Esta influencia del SFI parece estar acelerándose desde

mediados de los noventa, con la secuencia de crisis que inició México en 1994 con el

llamado “Efecto Tequila” seguido luego por las crisis rusas y asiáticas. A consecuencia de

15

esta evolución se ha hecho evidente que el SFI se ha constituido en un problema central

para la marcha de las economías nacionales, particularmente de los países en desarrollo. En

términos de las instituciones financieras internacionales esto se debate como el problema de

la arquitectura del SFI y los nuevos roles del FMI y el Banco Mundial.

II. LOS CICLOS ECONOMICO- FINANCIEROS ENTRE 1976 Y 1994.

Con base en los elementos presentados en la sección anterior podemos ahora analizar desde

la perspectiva de nuestra hipótesis los ciclos económico- financieros en México a los que

definimos por los intervalos entre estallidos de crisis financieras.

A partir de 1976 el país ha conocido cuatro de estos ciclos económico- financieros,. El

primero inicia en dicho año y termina en 1982 con la crisis de la deuda externa y la

nacionalización de la banca. El segundo comienza en 1983 y termina en 1987-88 con la

quiebra bursátil, la amenaza de hiperinflación y el desemboque en los Pactos de

Estabilización. El tercero inicia en 1989-90 y finaliza en 1994 con la crisis de los

Tesobonos y el quebranto del sistema bancario. El cuarto comenzó en 1995 y continúa

hasta la fecha.

En la gráfica 1 se esquematizan esos ciclos con base en el comportamiento seguido por la

inversión así como por el ahorro interno y el externo, en sus relación con los cierres de cada

ciclo financiero con crisis periódicas.

16

Gráfica 1Ciclos económico –financieros 1970 - 1999

Fuente: Elaboración propia con información de Inegi y Banco de México

La coincidencia de crisis financieras periódicas con el fin de los períodos sexenales de

gobierno ha sido interpretada en el sentido que hay una correlación causal que explica las

primeras por lo segundo, en función de la confianza política. En el ciclo en curso esto

genera expectativas de que pueda desembocarse también en una crisis con el cambio de

gobierno. Ello llevó a establecer medidas de política económica como el llamado “blindaje

financiero” instrumentado desde 1999 por el Banco de México para prevenir que esto

ocurra.

En contraste con ese enfoque de corto plazo nuestro estudio se interesa por el carácter

estructural que tienen esos ciclos. Se los considera como ciclos económico- financieros y se

analiza su dinámica en función de la interrelación entre los cuatro factores presentados en la

sección anterior, así como las transformaciones que sufren dichos ciclos a consecuencia de

17

cambios en esos mismos factores. Todo ello en el contexto de los cambios ocurridos en la

estructura económica del país durante estos años cuando se desarrolló la crisis de la

sustitución de importaciones y se produjo la transformación estructural hacia una economía

abierta, desregulada e impulsada por las empresas privadas. En esta sección consideramos

de manera breve los tres ciclos cumplidos entre 1976 y 1994, dejando el ciclo iniciado en

1995 para verlo con más detalle en la próxima sección..

El ciclo 1976-82Este ciclo comienza en 1976 luego de la gran devaluación y una crisis externa, culminando

en 1982 con una nueva crisis financiera interna y externa de magnitud mayor que la

anterior. Este ciclo estuvo marcado por el impacto que provocó el aumento en los precios

internacionales del petróleo en la economía, las empresas y el gobierno mexicano, ya que

con ello parecía resolverse la restricción financiera externa que se presentaba como

causante de los problemas para el desarrollo del país. Sin embargo, este incremento de

ingresos externos proporcionados por el petróleo no sirvió para iniciar un sendero sostenido

de crecimiento.

De una parte porque ese aumento de precios se dio junto con un extraordinaria abundancia

de fondos en los mercados internacionales. En el caso de México estos fondos se ofrecieron

a las grandes empresas y al gobierno mexicano con muy bajo nivel de análisis de riesgo por

parte de los prestamistas internacionales, contando con el petróleo como colateral que

garantizaba la operación.

De otra parte, porque en México los principales actores económicos operaron en la lógica

de una pugna creciente por controlar y aplicar los nuevos excedentes petroleros con fines

contrapuestos. Para ello cada actor aprovechó las condiciones del sistema financiero local e

internacional, lo que terminó dispersando aquella disponibilidad financiera sin impacto

positivo para el desarrollo. En su lugar, se desató un explosivo crecimiento de la deuda

externa que operó como el medio principal para anticipar la disposición y el uso de aquellos

excedentes.

Durante este período los grandes conglomerados industrial-financieros registraron una

expansión acelerada con base en actividades muy diversificadas orientadas al mercado

18

interno, lo que fue financiado por medio de sus bancos y contratando importantes montos

de deuda externa. Asimismo estos conglomerados, en particular sus bancos, tuvieron una

creciente participación en operaciones financieras con el exterior. De una parte captando

fondos para realizar arbitraje de intereses aprovechando la estabilidad cambiaria y los

importantes diferenciales entre los intereses locales y los del exterior. De otra parte,

participaron con bancos transnacionales en financiar la deuda pública mexicana desde el

exterior, mediante la concesión de créditos sindicados al gobierno mexicano.

El actor estatal se expandió también aceleradamente en estos años, particularmente bajo el

impulso del sector que impulsó profundizar la industrialización mediante un creciente

control de las empresas publicas.

Esto se combinó con las acciones gubernamentales cuando interviene para absorber las

pérdidas por riesgos de negocios privados, ya que en este período ello conoció un fuerte

impulso cuando se fueron haciendo evidentes los efectos del agotamiento en el modelo de

sustitución de importaciones y muchas empresas desembocaron en situaciones de quiebra.

Con el argumento de proteger el empleo, el estado asumió un buen número de empresas

privadas que enfrentaban esa situación. Según Acle y Vega (1985) en una muestra de 132

empresas públicas, el 53% de las mismas habían sido previamente empresas privadas y

luego absorbidas por el estado de manera directa o indirecta. Industrias enteras como el

caso de la del azúcar conocieron este tratamiento por parte del estado, cuando las

condiciones del mercado y los modos de gestión empresarial privado llevaron a los

ingenios a la quiebra.

Por lo que se refiere al sistema financiero y su regulación hay que señalar primero que en la

segunda mitad de los setenta se estableció un régimen de banca universal con presencia

mixta de empresas privadas y estatales, y manteniendo la tradicional exclusión de las

empresas extranjeras para participar en el sistema. Bajo este sistema se expandió el

financiamiento al consumo privado y principalmente al sector de grandes empresas

privadas y públicas. La regulación y supervisión del sistema estuvo marcada por los

crecientes enfrentamientos entre el gobierno y los grupos financieros, en relación al control

y aplicación de la captación bancaria para financiar el déficit público. Esto condujo a

fenómenos de desintermediación interna, fuga de capitales, especulación bancaria así como

19

acelerado crecimiento del déficit comercial y de la deuda externa pública y privada, en todo

cual tuvieron un papel central dichos grupos financieros. De conjunto, una situación que en

su momento fue caracterizada como estrangulamiento financiero (Quijano, 1983). Cuando

caen los precios del petróleo y se acelera la fuga de capitales al exterior, esta tensión

desemboca en la nacionalización bancaria y la crisis de la deuda externa.

El ciclo 1983-88En términos financieros, el ciclo que se abre en 1983 y culmina 1988 estuvo marcado por

los efectos de la crisis estallada en 1982. Para nuestros fines destacamos de ello, de una

parte la imposibilidad de servir la deuda externa privada y pública, de la otra la virtual

situación de quiebra de lo conglomerados industrial- financieros nacionales, y finalmente

las respuestas del estado a estos problemas y el impacto que ello tuvo en la propia actividad

económica del estado, en el SFM y en la evolución de la economía nacional.

A consecuencia de la crisis de la deuda externa, México no pudo sostener sus compromisos

internacionales y quedó fuera de los mercados financieros internacionales voluntarios. Para

evitar la moratoria, el gobierno mexicano aceptó las condiciones impuestas por los bancos

transnacionales acreedores de México, que exigieron al país cumplir con sus compromisos

bajo la garantía del gobierno, antes de retomar el sendero del crecimiento. Eso significó

sumir al mercado interno en el estancamiento y hacer que México se convirtiera en un

exportador neto de capitales.

Al iniciar este proceso los conglomerados nacionales se encontraban ante dos graves

problemas. El más inmediato era que estaban en una quiebra de hecho, tanto de sus grandes

empresas industriales como de sus bancos, lo que en el corto plazo fue consecuencia del

impacto que provocó la devaluación sobre su deuda externa. Al mismo tiempo, la medida

gubernamental de nacionalizar la banca significó a estos grupos un grave cambio en su

estructura y una nueva condición en sus actividades económicas al perder el control del

sistema financiero local.

Por su parte, el estado se encontraba en una situación compleja, porque de una parte

enfrentaba la insolvencia de corto plazo para pagar su deuda externa, aunque esto era

20

manejable ya que al ser el titular de los derechos sobre el petróleo disponía de los flujos de

ingresos que ello generara7. Pero al mismo tiempo, al ser el garante de todo la deuda externa

del país ante los bancos transnacionales, también debía asegurar el cumplimiento de las

obligaciones externas por parte de las empresas privadas.

La estrategia gubernamental para procesar esta crisis de la deuda externa, tuvo cuatro

elementos principales: renegociar con los acreedores y continuar pagando; promover

nuevas actividades exportadoras no tradicionales generadoras de divisas para pagar la

deuda externa; realizar el rescate financiero de las grandes empresas privadas en quiebra de

hecho y promoverlas como líderes de una nueva economía exportadora; y finalmente

reorganizar las relaciones financieras en el país con el fin de captar el excedente económico

con el que pagar el servicio de la deuda externa.

La renegociación de la deuda externa fue problemática pero se logró ya que los bancos

acreedores buscaban evitar la moratoria de México. También se inició una nueva evolución

exportadora bajo el impulso de las empresas automotrices estadounidenses a lo que se

fueron sumando las grandes empresas nacionales. Esto se acompañó con la reducción de

importaciones para tener superávit en el comercio exterior, y con ello lograr un balance

neto exportador de capitales como se requería para cumplir con el servicio de la deuda.

En contraste, el rescate de los conglomerados en quiebra se combinó de tal manera con la

reorganización de las relaciones financieras para el pago de la deuda externa, que llevó a

desembocar en la crisis financiera interna con que se cerraría este ciclo 1988.

Dicho rescate significó asumir grandes volúmenes de pasivos privados con cargo a la deuda

pública. Un primer paso en esa dirección fue la nacionalización de la banca. Con ello el

estado tomó la obligación de pagar la deuda externa de los bancos así como absorbió los

depósitos en “mexdólares”8 dentro del país, todo lo cual evitó a los conglomerados

7 La crisis de 1994 pondría esto en claro cuando frente a la crisis de los Tesobonos, el Gobierno mexicano tuvo que asumir el oprobio de entregar a la Reserva Federal de los Estados Unidos la “factura” de las exportaciones petroleras como garantía de los fondos aportados por esa y otras instituciones internacionales para rescatar a los inversionistas estadounidenses que habían quedado atrapados en la quiebra de dichos títulos mexicanos. 8 Se denominaban como “mexdólares” a los depósitos bancarios denominados en dólares que se abrían en el país utilizando pesos y que permitían retirar dichos fondos en dólares. Esto operó hasta 1982 y finalizó en un quebranto para los depositantes ya que los bancos solo regresaron pesos cotizados a un tipo de cambio muy

21

propietarios de esos intermediarios asumir los costos de esas quiebras9. Un segundo gran

acto gubernamental para el rescate empresarial fue el programa denominado Fideicomiso

para la Cobertura del Riesgo Cambiario (Ficorca) que se aplicó para procesar la deuda

externa de las grandes empresas industriales y comerciales, lo que les permitió reestructurar

sus pasivos externos con subsidios públicos y cobertura del estado.

El estado asumió posiciones dominantes en la demanda del ahorro interno, ante la

necesidad de disponer de medios para atender las obligaciones que generaban la deuda

externa pública y privada así como otros costos de los rescates empresariales. Esto frenó y

condicionó la marcha de todo la economía. Para captar este ahorro, el estado recurrió de

una parte al ahorro forzoso mediante la inflación, y de la otra impulsó la expansión de la

deuda pública interna.

Esto último lo hizo absorbiendo la captación bancaria vía el encaje y expandiendo sus

emisiones de bonos públicos en el mercado de valores. Esto se acompañó con reformas a

dicho mercado, de las cuales la más importantes para nuestro análisis fue la privatización

de las casas de bolsa ya que esto permitió a los conglomerados recuperar posiciones en el

sistema financiero. Con ello estos conglomerados obtuvieron el control del mercado de la

deuda pública interna que fue fuente principal de utilidades financieras durante el período.

Este mercado de bonos públicos se dinamizaba por la oferta de bonos por parte del

gobierno y su demanda por el sector privado que encontraba ventajosos los rendimientos

financieros de esos títulos frente a los que lograría con una inversión productiva en el país.

Dentro de estos demandantes de bonos, los conglomerados nacionales ocupaban un lugar

destacado al colocar en ese mercado la liquidez en moneda nacional obtenida con el

Ficorca. Las utilidades financieras obtenidas por estas otras operaciones en la bolsa,

potenció la reestructuración de estos conglomerados hacia la actividad exportadora.

En el contexto de este ciclo, las regulaciones financieras se aplicaron de manera

extremadamente laxa. De una parte bajo la presión de facilitar la captación de fondos vía la

inferior al del mercado. 9 Adicionalmente el estado asumió otras medidas de carácter general para la cobertura de los riesgos de negocios privados. De una parte absorbió el costo de la abultada cartera vencida de estos bancos, generada a consecuencia de la insolvencia de los deudores ante la recesión que siguió al estallido de la crisis de la deuda. Por otra parte aplicó un mecanismo implícito de protección para el riesgo cambiario al continuar contratando deuda externa para sostener la oferta de dólares con los cuales pudo concretarse una importante y continua salida de capitales del país durante el período.

22

banca y la bolsa por parte del gobierno. Asimismo, como se aceptaría más adelante cuando

la privatizaron los bancos, fue muy pobre la supervisión del gobierno sobre la gestión de

los bancos nacionalizados. También fue muy cuestionable la supervisión desarrollada por

los organismos gubernamentales sobre las casas de bolsa en sus operaciones del mercado

de valores, lo que se haría evidente luego de la crisis de la bolsa en 1987.

La organización financiera establecida por el estado generó un espiral de deuda pública

interna- inflación que llevó a una expansión creciente de dicha deuda. Esto tuvo un impacto

demoledor sobre la actividad estatal, ya que los costos financieros de la deuda pública

interna se constituyeron en una causa principal del déficit público, por lo que este seguía

creciendo a pesar de contracción muy notablemente del gasto corriente y la inversión

gubernamental.. Finalmente todo esto significó el bloqueo del financiamiento para las

empresas y los consumidores, y generó la amenaza de un colapso fiscal y un estallido

hiperinflacionario.

Con el colapso bursátil de octubre de 1987, nuevamente operó la conducta gubernamental

para proteger los riesgos de negocios privados. Esto ocurrió cuando la caída de la bolsa

amenazó con la quiebra a las casas de bolsa y a muchos grandes inversionistas, lo que fue

enfrentado por el gobierno entre otras vías, mediante grandes operaciones de compra de

acciones realizadas por Nacional Financiera. Con ello se pudo sostener temporalmente el

precio de las acciones y permitió a muchos grandes inversionistas informados salir del

mercado antes del derrumbe de los precios.

De conjunto el ciclo se cierra bajo el nerviosismo de ese ambiente donde se presentaron

fuertes presiones devaluatorias y tendencias al incremento muy acelerado de los precios,

todo lo cual logró ser controlado a partir de que se establecieron exitosamente Pactos de

Estabilización entre el gobierno, las empresas y los sindicatos.

El ciclo 1989-94A partir de 1989-90 se abre el tercer ciclo financiero que habría de concluir en 1994 con

una nueva crisis. Este ciclo estuvo marcado por varios cambios radicales ocurridos muy

rápidamente en los comienzos del mismo.

23

En primer lugar el regreso de México a los mercados financieros internacionales

voluntarios, debido a la Negociación Brady para la deuda externa del país. Con esto

empresas y gobierno podían acceder nuevamente al financiamiento internacional.

En segundo lugar, el gobierno implementó una reforma financiera por la cual se

privatizaron los bancos y se autorizaba la formación de grupos financieros 10. En esa

reforma se mantuvo el proteccionismo cerrado sobre esta actividad ya que solo un reducido

grupo de grandes empresarios nacionales pudo participar en la compra de bancos.

Asimismo al privatizar se mantuvo la existencia de solo diez y ocho bancos que ya estaban

en manos del estado y en los primeros años se conservó fijo ese reducido número de

entidades. Con esta reforma los conglomerados nacionales compraron bancos y pudieron

constituirse nuevamente como grupos industrial- financiero, y junto con los otros

compradores de los bancos se beneficiaron de las cuasi rentas financieras generadas por la

forma de esta privatización

Complementariamente el gobierno concretó también en forma acelerada el proceso de

privatización de un importante conjunto de empresas públicas industriales y de servicios.

Esto significó la transferencia de importantes cantidades de activos a varios de los grandes

10 Según la literatura sobre los grupos industrial-financieros, estos riesgos se controlan mediante las llamadas

“paredes cortafuego" institucionales, que impiden la transmisión de la fragilidad financiera entre los segmen-

tos financieros y no financieros de dichos grupos. Para una análisis sobre esta proposición pueden verse, por

ejemplo, trabajos como los de A. Santómero. En el caso de México, la legislación con la que se crearon los

grupos financieros en 1990 había establecido algunas disposiciones generales para evitar este efecto, pero las

prácticas desarrolladas entre 1990 y 1994, tanto en lo que corresponde a la gestión de estos grupos por los

nuevos propietarios privados, como a los déficit en la regulación de las autoridades competentes, permitieron

que se configuraran los mencionados riesgos de difusión en la fragilidad financiera que enfrentaban los GPN

en 1995. Naturalmente que esta proposición aplica de manera directa para aquellos CPN que eran propietarios

mayoritarios o tenían el paquete de control accionario de los bancos, o para aquellos otros que, a través de su

participación en los consejos de administración de esas instituciones, habían logrado financiamientos

preferenciales que ahora podían serles requeridos en condiciones de mercado. Sin embargo, hay que destacar

que este conjunto constituía la mayoría de los GPN, ya que aquellos que no formaban parte de este conjunto

tenían en cambio intereses y posiciones muy vulnerables en sus Gasas de Bolsa. Para conocer las condiciones

en que se conformaron los nuevos grupos financieros en México a comienzos de los años noventa y los

problemas que entrañaba, véase Garrido, Ejea y Leriche". Los grupos financieros en México", documento de

Investigación, Bolsa Mexicana de Valores UAM, 1991.

24

conglomerados nacionales, algunos de las cuales se convirtieron con ello en empresas

gigantes. Tanto la privatización de empresas públicas no financieras como de los bancos y

otras instituciones financieras se hizo en condiciones extremadamente favorables para los

compradores, y constituyó la antesala para las monumentales operaciones de rescate que se

llevarían a cabo en el ciclo siguiente.

En tercer lugar, se reformó la legislación del mercado de valores para permitir la

participación de inversionistas extranjeros en el mismo, lo que indujo una entrada masiva y

sostenida de capitales de extranjeros de corto plazo. Con ello se produjeron dos efectos

importantes. De una parte, estos inversionistas extranjeros se convirtieron en el sector

dominante entre los tenedores de la deuda pública interna, en lugar de los grandes

empresarios nacionales que abandonaron esa tenencia para participar en las privatizaciones.

De otra parte la entrada masiva de fondos al mercado accionario generó un vertiginoso

incremento del valor de las acciones. Como estas eran operaciones en el mercado

secundario, no tuvieron gran impacto en cuanto a aportar financiamiento neto en la

economía, pero en cambio proporcionaron extraordinarias ganancias a las casas de bolsa

así como a las empresas cotizantes debido a la revaluación de sus acciones.

En este nuevo contexto y en el curso del ciclo, los factores determinantes del mismo

comienzan un proceso de cambio.

De una parte en lo que refiere a las relaciones del país con los capitales internacionales de

corto plazo, que se han modificado cualitativamente en el contexto de la economía abierta

con la liberalización financiera y la apertura del mercado de valores a la inversión

extranjera de cartera. Ello llevó a una articulación “perversa” entre equilibrios

macroeconómicos y flujos internacionales de corto, porque esos equilibrios se operan

condicionados por la atracción de esos capitales de corto plazo que cierran la brecha

comercial externa que acompaña a la evolución exportadora. Para lograr esos equilibrios

bajo esas condiciones se establecen tipos de cambio sobrevaluados debido a los flujos de

capitales externos y para retener esos capitales se ofrecen altas tasas de interés real con base

en la tasa de los títulos de deuda pública en los mercados de valores. Junto esto el banco

central aplica políticas monetarias contractivas para lograr estabilidad de precios. Todo esto

termina alimentando la segmentación de la economía ya que introduce una dinámica de

25

estancamiento en el mercado interno al tiempo que la actividad exportadora mantiene su

expansión acelerada.

Por su parte, en este período las empresas industriales de los conglomerados consolidan su

expansión en la economía internacional, no solo exportando mercancías sino realizando

inversiones directas en el exterior. Con ello se convirtieron en empresas multinacionales de

carácter regional, con lo que cambia sustancialmente sus relaciones con la economía

nacional. Particularmente destaca que estas empresas resuelven sus necesidades financieras

para apoyar la expansión captando fondos en los mercados internacionales voluntarios. En

consecuencia nuevamente asumieron montos muy importantes de deuda en dólares y otras

monedas. Sin embargo, esta deuda tiene un significado cualitativamente distinto al que tuvo

antes de 1982, porque ahora estas empresas tienen ingresos en moneda extranjera que

cubren dichas deudas.

En contraste su nexo con el sistema financiero del país se reduce a aprovechar a través de

los bancos del conglomerado, las muy elevadas cuasi rentas financieras que inicialmente

estos obtienen al prestar a consumidores que solo tienen esta opción de financiamiento al

tiempo que ellas mismas toman préstamos en los bancos del conglomerado bajo

condiciones favorables respecto a las de mercado.

En cuanto al ambiente regulatorio del sistema financiero, el gobierno actuó con total

tolerancia y permisividad hacia los nuevos banqueros, facilitando su expansión y

consolidación aun a costa de operaciones cuestionables o francamente irregulares. Los

desequilibrios en el sector bancario ya eran evidente en 1992 cuando comenzó a crecer la

cartera vencida en créditos para consumo y vivienda, así como se observaba la insuficiencia

en la norma de capitalización. Por otra parte, negocios como las concesiones de carreteras

realizados con un fuertemente apalancamiento en los bancos locales, probaron que no eran

viables y fueron enfrentando situaciones de quebrantos que pesaron sobre la estabilidad

bancaria. Asimismo, otras cadenas de deudas como las generadas en el segmento de las

Uniones de Créditos mediante los créditos subsidiados de Nafin, también fueron

encontrando dificultades para sostenerse, sin que las autoridades responsables hicieran nada

para evitar daños mayores.

26

Finalmente, el Banco de México y la Secretaría de Hacienda actuaron con notoria

irresponsabilidad cuando para preservar la presencia de los capitales externos durante la

transición de gobierno, decidieron expandir inusitadamente la emisión de los Tesobonos y

más allá de toda capacidad de pago y defendieron de manera irreal la estabilidad cambiaria

cuando todas las condiciones hacían evidente la imposibilidad de sostenerla.

De conjunto, este ciclo se fue desarrollando por una tensión creciente entre la evolución

exitosa de las actividades en el segmento exportador de la economía con respecto a la

dinámica del sistema financiero interno. Porque mientras la primera creció sostenidamente,

el segundo fue acumulando desequilibrios hasta desembocar en la crisis devaluatoria de

1994 y el posterior colapso del mercado de los Tesobonos que abren el camino a una crisis

financiera abierta en todos los circuitos financieros del país.

III. El ciclo económico- financiero desde 1995 ( I ) : La dinámica explosiva de quebrantos privados en la banca y los rescates gubernamentales desde el Fobaproa al IPAB.

Este ciclo económico- financiero tiene una evolución compleja y distinta que los anteriores.

La devaluación en diciembre de 1994 fue la señal para que se desataran crisis de pagos en

diversas cadenas de deuda del gobierno y el sector privado, lo que por su magnitud parecía

que podría desembocar en el colapso de dichas deudas11.

Sin embargo, a diferencia del conjunto de los problemas de deuda, en el caso de la crisis

bancaria esta se desarrolló con una dinámica explosiva, particularmente con el deterioro en

el nivel de capitalización de los bancos y la amenaza de insolvencia frente a los

depositantes ante el incremento de la cartera vencida que tenían los deudores de la banca 12.

11 Según autoridades de Carreteras y Puentes Federales (CAPUFE) la quiebra en las empresas que asumieron la privatización de carreteras habría alcanzado el orden de los 8,000 millones de dólares. Por su parte las quiebras de la banca de desarrollo fueron gestionadas por medio de otro organismo público denominada Fideicomiso de Liquidación (Fideliq) y se estiman en el orden de 10,000 millones de dólares (Reforma 14-2-2000). En el caso del mercado accionario, la crisis de 1994 provocó pérdidas severas a las casas de bolsa por la caída de las operaciones y porque habían dado créditos de márgen a sus clientes los que habían sido financiados con créditos otorgados por el banco del grupo. Estas casas de bolsa fueron rescatadas por el gobierno utilizando fondos del Programa de Rescate Bursátil, lo que se cumplió sin mayores conflictos. Un componente sustancial para que se atenuara rápidamente el impacto de la crisis de deuda en el mercado accionario lo habría dado el que las obligaciones de las casas de bolsa con los bancos quedaron integradas en los paquetes de créditos absorbidos por los programas de rescate bancario12 Debe señalarse que esta crisis afectó básicamente a los 18 bancos que fueron privatizados en los noventa y algunos pocos bancos que se crearon con posterioridad. Luego de esa privatización se fueron otorgando

27

Estos a su ves cayeron en mora, en algunos casos por la agudización de dificultades ya

existentes, y en otros por el impacto negativo del alza brusca en las tasas de interés así

como por la caída de ingresos y de la actividad económica en el mercado interno que se

produjo al comienzo de 1995.

Las estrategias seguidas por el gobierno para enfrentar la crisis bancaria no buscaron una

distribución equilibrada de las pérdidas entre deudores y acreedores de la banca ni

promover una rápida recuperación de la actividad bancaria y productiva en el conjunto de la

economía nacional 13. Por el contrario, siguiendo la tradición aplicada en los ciclos previos,

el objetivo principal implícito en dicha estrategia fue evitar los efectos negativos que les

provocaba a las grandes empresas no poder cumplir sus créditos con la banca, e impedir

que los quebrantos de las empresas financieras del grupo impactaran sobre sus empresas

industriales 14.

Un problema básico que enfrentó el gobierno para enfrentar la crisis bancaria fue el

régimen legal de seguro ilimitado a los depósitos del público en los bancos y aún de los

autorizaciones para la creación de nuevos bancos privados o la instalación de subsidiarias de bancos extranjeros. Para mayo del 2000 operaban en el país 36 bancos y solo dos de estos pertenecen al grupo de 18 bancos privatizados que siguen en manos de su compradores originales en dicha privatización.13

? La experiencia relativamente reciente de 1982 y el marcado discurso privatizador, con el que se llevó a cabo

la reforma económica, hicieron que la nacionalización de la banca quedara excluida totalmente como

hipótesis respecto a cómo enfrentar dicha crisis. En el discurso oficial se argumentó que la estrategia estaba

dirigida a salvar a los bancos privados y no a los banqueros. Esto en general fue cierto para la masa de

accionistas dispersos que llegaron incluso a la pérdida total de su capital. En cambio, no fue el caso para los

accionistas que tenían el paquete de control de los bancos y que habían logrado recuperar sus inversiones

antes de la crisis. Para estos el programa de rescate bancario significaba principalmente la oportunidad de

desvincularse de la situación de quiebra que enfrentaban sus bancos y eventualmente permi tirles obtener

ganancias al canalizar al Fobaproa créditos que hubieran obtenido en su propio banco. Para un análisis mas

detallado del modo en que se gestionó esta crisis bancaria, véase Garrido. "El actor bancario y el poder

financiero en México. Incertidumbres y desafíos", en Estela Gutiérrez (coord.), El Debate Nacional, vol. IV,

México, Diana, 1997; y Solís et al. Bancos y crisis bancarias, México, UAM-I, 1998.

14 Para cubrir el pago de la deuda externa de los bancos con problemas , el Banco de México implementó un programa de corto plazo por el cual proporcionó a dichas instituciones los medios para atender esas obligaciones . Esto habría alcanzado un monto de casi 4,000 millones de dólares a finales de 1996, los que se financiaron mediante préstamos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo.

28

propios bancos en el mercado interbancario. Esto no solo impedía que la crisis de los

bancos se procesara en forma de una quiebra ya que el estado respaldaba los depósitos.

También creaba un grave problema financiero, porque dicha garantía de los depósitos se

financiaba con lo que se había acumulado en el Fondo Bancario de Protección al Ahorro

(FOBAPROA) constituido desde los ochenta con aportaciones de los propios bancos15. Esto

resultó insuficiente ante la magnitud de recursos que requería la gestión de la crisis

bancaria. Por lo tanto, obtener los fondos públicos adicionales para tal fin significaba

generar deuda con cargo a futuros impuestos, lo que demandaba la aprobación del

Congreso de la Unión. Esto no lo hicieron la Secretaría de Hacienda (SHCP) ni el Banco de

México (BANXICO), y en su lugar operaron hasta 1998 aplicando fondos mediante

Fobaproa sin contar con dicha aprobación, ni con un programa que estableciera

previamente el limite de los recursos que se aplicarían.

Los efectos negativos sobre los bancos que provocó el ya mencionado aumento de créditos

con problemas luego de la crisis de 1994, fueron enfrentados por el gobierno a través de ls

SHCP y BANXICO los que desarrollaron dos grandes acciones con base en Fobaproa. La

primera consistió en un Programa de Capitalización Temporal (Procapte) ofrecido a los

bancos comerciales, para que estos mantuvieran sus niveles de capitalización y reservas con

el fin de respaldar sus obligaciones con los depositantes. Este programa que tenía una

duración de cinco años a partir del 31 de marzo de 1995, operaba con base a préstamos que

el Banco de México otorgaba al Fobaproa para que este financiara la capitalización y

formación de reservas de los bancos. Buscando mantener un nivel de capitalización de por

lo menos el 9 por ciento, Fobaproa compraba a los bancos obligaciones subordinadas

convertibles que forzosamente se convertirían en acciones de dichas instituciones al final

del programa. En este programa entraron un total de siete bancos, los que a partir de

procesos de capitalización propios fueron liquidando gradualmente dichas obligaciones con

el banco central. Sin embargo, el problema de capitalización volvió a presentarse

nuevamente cuando más adelante se profundizó la crisis de cartera vencida bancaria.

15 En realidad este Fondo se constituyó como tal al inicio de la crisis de 1994, el 28 de noviembre, mediante un convenio establecido entre la SHCP como fideicimitente ye Banxico como fiduciario. Este Fobaproa surgió con base en el Fondo de Apoyo Preventivo a las Instituciones de Banca Múltiple creado el 10 de nopviembre de 1986 por un convenio similar entre ambas instituciones( SHCP-Banxico 1994)

29

Pero el medio principal implementado por las autoridades para enfrentar la crisis bancaria

fue comprar a los bancos los flujos de su cartera vencida, al tiempo que postergaban la

aplicación de planes para resolver la situación de los deudores de la banca. Esta

combinación de acciones dio bases para que el problema de la deuda bancaria se convirtiera

en explosivo.

Para esto el gobierno puso en marcha el Programa de Compra de Cartera también a través

de Fobaproa, justificado con el argumento de que debía sanearse el lado de los activos en la

hoja de balance de los bancos ya que el crecimiento de esa cartera generaba debilidad en los

mismos. Conforme a este programa el Fobrapoa compraría a los bancos los flujos de la

cartera de crédito con problemas de pago y les entregaba a cambio un pagaré con

vencimiento inicial para el año 2005. Este llamado "pagaré Fobaproa” generaría intereses a

los bancos conforme a lo determinado por el Banco Central, de modo que éstos tendrán un

activo con valor positivo que les produciría ingresos y cumplirán la meta buscada en la hoja

de balance. Asimismo de cobrarse los créditos respaldados por estos pagarés, los ingresos

obtenidos por ese concepto se aplicarían directamente a pagar los adeudos con Fobaproa.

Bajo este esquema la administración de los créditos seguiría a cargo de los bancos y el

riesgo de incumplimiento es compartido por estos y Fobaproa. Por este concepto,

inicialmente Fobaproa compró a diez bancos comerciales una cartera del orden de 143

millones de pesos16

Esta operación de compra de cartera por parte de Fobaproa mostró ser extremadamente

problemática.

En principio el programa implicaba inducir una distorsión “perversa” en la conducta

bancaria porque de una parte los bancos recibían utilidades por el pagaré otorgado a cambio

de créditos con problemas, pero no pueden negociarlo y recuperar liquidez para otorgar

nuevos préstamos. De modo que con esto los bancos corregían el problema de su hoja de

balance y sostenían sus utilidades pero no reiniciaban el financiamiento de las empresas y

familias en la economía.

Por otra parte en esta crisis había un problema implícito de carácter contable por el cual se

16Esta cifra de compra de cartera por parte de Fobaproa contrasta notoriamente con el monto de 39,000 millones de pesos de 1990 que recibió el gobierno por la privatización de la banca. Ver Garrido y Peñaloza (1996 a)

30

subestimaba la magnitud el mismo. Este se hizo evidente al comienzo de 1997 cuando se

aplicó una reforma establecida a fines de 1995 bajo presiones del gobierno de Estados

Unidos por la cual se homologaba la forma de contabilizar la cartera vencida en México

con la norma USGAAP de ese país. Al aplicarse dicha norma para valuar las carteras a

mercado y contabilizar cuándo un crédito se considera que entra en cartera vencida, se

mostró que el monto de la cartera vencida era el doble de lo estimado previamente.

Este rescate gubernamental selectivo se vio acompañado por legislaciones y marcos

regulatorios insuficientes. De una parte hubo discrecionalidad en los criterios con que los

créditos fueron comprados por Fobaproa ya que en promedio esto fue al 70% de su valor

nominal y en montos que duplicaban el capital fresco aportado por los inversionistas de los

bancos, pero en cada caso se aplicaron tasas muy variadas para la compra de los

documentos. También cabe llamar la atención sobre la decisión gubernamental de sólo

intervenir once bancos y dejar que otras 24 entidades, entre las que se contaban las más

grandes del sistema, continuaran administrando la cartera con los mismos banqueros que

generaron el problema. En la literatura internacional se destaca que una de las condiciones

básicas en estos rescates bancarios es que se renueve el equipo de gestión del banco, o que

por lo menos se pongan supervisores gubernamentales para fiscalizar las acciones

orientadas a recuperar los adeudos.

Asimismo hubo una supervisión permisiva en la aplicación de estas compra de cartera por

Fobaproa, lo que facilitó un acelerado desarrollo de conductas de “riesgo moral” por parte

de los grandes deudores y operadores privados en el sistema financiero. Esto contribuyó a

incrementar sustancialmente los créditos transferidos a los fondos públicos destinados a

absorber esos problemas, independientemente de la capacidad real de pago que tuviera el

deudor 17.

Adicionalmente hay que destacar los efectos de las crisis en el sistema financiero

internacional durante 1997 y 1998, que impactaron negativamente la evolución de la crisis

17 Al respecto hay que mencionar las declaraciones realizadas a la prensa por el gobernador del Banco de México, Guillermo Ortíz, quien reconoció que el Fobaproa había sido utilizado por algunas empresas para canalizar créditos como incobrables aunque éstas tuvieran capacidad de pago (Reforma, 26 de mayo 1998) .

31

bancaria en México. La inestabilidad cambiaria y las bruscas variaciones en las tasas de

interés que ello provocó, generaron nuevas oleadas de deudores insolventes en la banca.

Por último estaba el hecho ya mencionado de que la solución implementada por el gobierno

implicaba producir la socialización de adeudos que no habían sido aprobados por la Cámara

y sin un análisis preciso sobre las condiciones de los deudores, su capacidad real de pago,

etc.

Esta dinámica del Fobaproa se vio alimentada por el negativo manejo de los problemas de

los deudores de la banca que hizo el gobierno. Durante un largo período inicial los

banqueros intentaron desconocer esos problemas con base en sus derechos legales y su

responsabilidad frente a los depositantes. Por su parte, el gobierno aplicó sin éxito distintos

programas de rescate formulados básicamente desde la perspectiva de los banqueros y los

acreedores en general, con lo que se aceleró el deterioro de la cartera bancaria

incrementando el número de deudores insolventes18. El más destacado de este período fue

el llamado programa de Apoyo a Deudores (ADE), al que luego se sumó en mayo de 1996

el Programa de Beneficios Adicionales a Deudores de Crédito para Vivienda, los cuales

debieron ser ajustados ante la persistencia de los problemas de pago. Estos programas se

diseñaron junto con una nueva unidad de cuenta denominada Unidad de Inversión (UDI)

con lo que se buscaba eliminar el efecto de la amortización acelerada de las deudas por la

inflación. Sin embargo, con estos programas se incrementaron las obligaciones de los

deudores con los acreedores bancarios, lo que se vio agravado por los efectos de la

inestabilidad cambiaria desde fines de agosto de 1998.

Para mediados de 1998, el Fobaproa había adquirido una dinámica explosiva y se convertía

en un factor de bloqueo para las finanzas nacionales. Esto porque los costos del “pagaré

Fobaproa” no se habían incorporado formalmente a la deuda pública lo que obligaba a

costos más altos de fondeo, así como por la continua incorporación de nuevos créditos

18 En esencia, otra ves en esta crisis volvió a presentarse el tema de tan antigua data como los debates del siglo XIX en Inglaterra, sobre cómo gestionar las crisis bancarias. Alternativamente a la visión de los banqueros, podría haberse asumido la estrategia tantas veces aplicada de renovar los créditos para evitar el colapso de la producción y el dispara de la cartera vencida. Es difícil estimarlo a posteriori pero es probable que esa estrategia hubiera reducido sustancialmente los costos fiscales de esta quiebra.

32

vencidos dentro de ese pagaré y por las irregularidades con que ello se operaba.

De este modo el costo de este programa de rescate bancario pasó del orden de los 40 mil

millones de dólares en 1996 a un nivel superior a los 60 mil millones de dólares en 1998,

según informaba el Ejecutivo al Legislativo en la propuesta que le envió para que este

"pagaré Fobaproa" se convirtiera en deuda pública

En términos del PIB esta desfavorable evolución de la cartera y las deudas absorbidas por

el Fobaproa significó pasar del 5.1% en 1995 a 14.4% en 1998 (véase cuadro 5).

Cuadro 5Costos Fiscales de los programas de saneamiento financiero

(en miles de millones de pesos)

Concepto 1995 1996 1997 1998

Deudores 30.4 74.7 96.3 112.8Inversión y Saneamiento 32 70.5 187.3 312.6Compras de Cartera 2 7.4 39 77.4 98.3Créditos carreteros 3 14.1 26.1 18.8 18.8

Total 83.9 210.3 379.8 542.5

Menos monto ya cubierto 4 94.1

Total 2 448.2Porcentaje del PIB 5.1% 8.4% 11.9% 14.4% 5

(1) PIB estimado 1998: 3,762.8 miles de millones de pesos (2) y (3) Estas son las operaciones relacionadas con las acciones de FOBAPROA

(4) Este montos se sañal solo con fines informativos

(5) Este monto incluye 80 mil millones de pesos del importe ya pagado de operaciones ,de FOBAPROA

(6) Antes del pago por monto ya cubierto

Fuentes: Elaboración propia con base en Reforma, datos de la SHCP 17/9/98 y Financiero 6/7/98

Ante esta dinámica el gobierno tuvo que enfrentar el problema buscando una salida

mediante acciones que dieran legalidad a la situación así como ofreciendo una perspectiva

institucional para el desarrollo a la misma. Para ello, en el marco de una iniciativa de

reforma financiera, el Poder Ejecutivo enteró al Legislativo de la existencia del “pagaré

Fobaproa“ y la necesidad de incorporar esos pasivo a la deuda pública19.

A consecuencia de los debates generados por esta gestión de la crisis bancaria, finalmente a

19 Para referir el ambiente en que esto ocurrió es útil señalar que esta información sobre Fobaproa le fue proporcionada al Congreso en una nota de pie de página dentro del documento en que se proponían las reformas financieras. Pero también interesa señalar que tomó bastante tiempo para que los diputados apreciaran los alcances del problema y del procedimiento utilizado por el Banco de México

33

fines de diciembre 1998 se aprobó un paquete de leyes para reformar del sistema

financiero. En el mismo se estableció entre otras la ley para la creación del Instituto

Bancario de Protección al Ahorro (IPAB) quién entre otras funciones tendrá a su cargo

administrar y desahogar los pasivos comprometidos por Fobaproa así como gestionar la

solución a los bancos con problemas, particularmente los casos de Serfin y Bancrecer.

Dentro de este marco se acordó incorporar los pasivos del Fobaproa al presupuesto público

canjeando los “pagarés Fobaproa” por bonos del IPAB, y proporcionando fondos al

Instituto para que cumpliera una de sus tareas principales como era dar salida al problema

Fobaproa20.

Por otra parte en relación a los deudores de los bancos, esas instituciones y el gobierno

aplicaron un nuevo programa de rescate ante el limitado alcance del ADE. Este nuevo

programa denominado Punto Final se concretó impidiendo que los grandes deudores

pudieran ser apoyados por Fobaproa. Asimismo se realizan importantes quitas a los

deudores apoyados con base en la extraordinaria inflación que habían sufrido estas deudas a

consecuencia del impacto sobre las mismas provocados por la variación de intereses y por

la capitalización de estos como parte de esos pasivos. El programa concluyó el 31 de marzo

del 2000 y en el mismo participaron un millón 122 deudores. El total de los programas de

apoyo a deudores aplicados desde el inicio de la crisis tuvo un costo fiscal del orden de los

15, 000 millones de dólares.21

Sin embargo, a pesar de estos nuevos arreglos institucionales los pasivos en relación con

Fobaproa continuaron evolucionando desfavorablemente. Por ejemplo para diciembre de

1999 alcanzaba un monto del orden de los 98,000 millones de dólares (21.7% del PIB en

20 Sin embargo, esto no ha significado transparentar totalmente la gestión de esta crisis bancaria. Por ejemplo, dado los elevados niveles de cartera vencida que se mantuvieron, se haría necesario elevar los índices de capitalización para los mismos. Esto implicaría desembolsos del orden de los 5 a 7 mil millones de dólares para los bancos con problemas, lo que no parecía que fuera a ser aportado por los accionistas. En consecuencia, la Secretaría de Hacienda fijó una disposición otorgando a los bancos una prorroga para el pago de sus impuestos con el fin de facilitar su capitalización. Esto aumenta los pasivos de los bancos con el gobierno, lo que para fines de 1998 alcanzaba el orden de los 4,000 millones de dólares. Otro ejemplo lo constituye el caso del Banco de Comercio Exterior que ha operado programas de créditos para apoyar grandes empresas con problemas financieros.

21 El Financiero, 6 de abril 2000

34

1999) según información proporcionada por el Secretario del IPAB al tomar posesión de su

cargo. Aún esta cifra ha sido motivo de polémica porque para algunas empresas financieras

internacionales esa deuda podía alcanzar el orden de los 105,000 millones de dólares según

Standard and Poor´s (Reforma 31-8-99) . A diciembre de 1999 esto significaría que la

inclusión de lo pasivos de Fobaproa en las finanzas públicas del país implicaría incrementar

esas obligaciones en un porcentaje de entre el 50% y el 90% de la deuda pública total.

Estos pasivos de Fobaproa se han incrementado también como consecuencia la estrategia

asumida por el gobierno vía el IPAB de dar salida a bancos con graves problemas. En

particular destacan los casos de Serfin y Bancrecer. Esa estrategia consistió sanear su

situación financiera y capitalizarlos para luego venderlos a compradores privados y a precio

de mercado22. Sin embargo, esto ha sido motivo de fuerte polémica por los montos

comprometidos en dicha capitalización y las nulas expectativas de recuperación de dichos

fondos al venderse estas entidades. En el caso de Serfín para sanear financieramente a la

institución se invirtieron fondos públicos en el orden de los 12,000 millones dólares y

finalmente se lo vendió al Banco Santander Central Hispano (BSCH) por 1,400 millones de

dólares. De este modo, deshacerse de este banco significó en esta última etapa una pérdida

increíble del orden de 10,800 millones de dólares. En el caso de Bancrecer la operación de

saneamiento financiero alcanzó el orden de los 10,000 millones de dólares y aún no se ha

definido los términos para la venta del mismo.

De conjunto habiendo pasado cinco años de estallada la crisis, en general se ha procesado la

situación de los bancos en crisis aunque no se ha restablecido el crédito en la economía. Sin

embargo, esto se ha hecho a costa de desplazar el problema al terreno de la deuda pública.

La solución propiciada con el IPAB continúa sin dar un desemboque claro a esos pasivos

públicos. Aunque en principio ya se ha logrado establecer partidas presupuestales para el

pago de los intereses, todavía no termina de conocerse con certidumbre razonable cual será

el monto total de esas obligaciones y como habrán de procesarse dentro del marco de la

deuda pública, así como los efectos que ello tendrá sobre los equilibrios fiscales y

macroeconómicos en el país. Esta es una de las grandes tareas pendientes que deja al

22 De acuerdo a informes del IPAB, la decisión entre cerrar esos bancos o sanearlos como efectivamente se hizo, fue tomada a partir de estudios realizados por empresas internacionales de consultoría que sugirieron esto último como lo menos costoso.

35

próximo gobierno la presente administración.

IV. El ciclo económico- financiero desde 1995 ( II ) : Cambios en los factores cíclicos y nuevas configuraciones económico- financieras en el país

La dinámica financiera explosiva generada con el modo en que se gestionó la crisis

bancaria fue de tal importancia que dominó la percepción general sobre este ciclo iniciado

en 1995. Sin embargo, junto con esto se verificaron cambios trascendentes en los factores

centrales de los ciclos tradicionales. A partir de ello se estaría gestando una nueva

configuración económico- financiera y con esto se transformaría la dinámica cíclica en el

país.

En primer lugar destacan los cambios en la estructura de los conglomerados industriales

financieros nacionales.

Como se indicó más arriba, en el ciclo 1990-94 la acción de las empresas financieras de

estos conglomerados había apoyado muy favorablemente el crecimiento internacional y

nacional de sus empresas industriales, así como habían contribuido fuertemente con una

muy alta rentabilidad a la formación de las ganancias totales.

Sin embargo, desde el estallido de la crisis en 1994 ambos tipos de empresas

evolucionaron con signos radicalmente distintos, llevando a modificar la estructura de estos

conglomerados.

Las empresas industriales de estos conglomerados enfrentan el ciclo iniciado en 1995,

habiendo consolidado su presencia internacional hasta convertirse en empresas

multinacionales de tamaño mediano. Esto lo habían financiado principalmente mediante

fondos captados en los mercados internacionales, por lo que tenían una importante deuda

externa. Sin embargo, la crisis cambiaria en 1994 no les significó una crisis de pagos

externos porque estas empresas tenían flujos de ingresos en moneda extranjera generados

por dicha actividad internacional23. Durante un breve período los mercados internacionales

demoraron el financiamiento hasta ver solución a la crisis de los Tesobonos. Para mediados

de 1995 esas empresas ya contaron nuevamente con financiamiento internacional para sus

23 Esta proposición no implica desconocer que dichas empresas industriales han enfrentado también fuertes

problemas económicos y financieros, particularmente desde fines de 1997. Pero éstos son explicables por los

efectos sobre sus mercados e inversiones externas, provocados por la crisis financiera internacional, y son un

efecto económico de su internacionalización.

36

proyectos así como volvieron a recibir fondos de inversionistas en el mercado de capitales

local. Con ello continuaron su expansión internacional en exportaciones e inversión así

como mantuvieron su acceso a los mercados financieros internacionales.

En contraste y como vimos más arriba, las instituciones financieras de los conglomerados,

en especial sus bancos, enfrentaron la quiebra en este ciclo. Con ello, esas instituciones

dejaron de ser una palanca para el desarrollo de las empresas industriales de dichos

conglomerados. En su lugar se convirtieron en un pesado lastre que podía arrastrar en su

quiebra a esas exitosas empresas industriales. Esto se resolvió por los programas

gubernamentales de rescate de bancario que vimos en el punto anterior, con los cuales se

evitó que el impacto de la crisis financiera se extendiera al conjunto del conglomerado y al

mismo tiempo se logró que las pérdidas por eso negocios se socializaran en la deuda

pública vía Fobaproa.

Sin embargo, para estos conglomerados la pérdida de las empresas financieras tuvo un

impacto estratégico negativo a partir de que el gobierno asumió a mediados de 1998 una

estrategia de extranjerización bancaria para dar salida a la crisis en este sector. Esto debido

a que luego de largo y desgastante proceso seguido a partir de 1995, el gobierno concluyó

que los capitalistas locales no tenían capacidad y disposición para invertir el capital

requerido para sanear la banca. Esa decisión significó a los conglomerados locales perder

un medio central de su elevada capacidad para generar recursos propios a partir de sus

participación en los circuitos financieros. Con ese cambio los conglomerados se enfrentan

a la necesidad de articular nuevas relaciones financieras para sostener sus proyectos de

inversión en el país y en el exterior. Tardíamente ello parece haber sido asumido como un

problema estratégico por los sectores más poderosos de los grandes conglomerados locales,

como lo sugiere la actual oferta de Banamex para fusionarse con Bancomer. Con ello, los

conglomerados industriales más importantes del país lograrían un extraordinario control del

40 por ciento en el mercado bancario local24.

24 El Banco Bilbao Viscaya Argentaria (BBVA) de capitales españoles hizo una oferta para tomar el control de Bancomer a cambio de 1,200 millones de dólares. De concretarse esta operación y sumada a la reciente toma de control de Serfin por BSCH significaría que la banca española lograría un peso decisivo en el sistema bancario local, y por primera vez en más de cincuenta años se rompería el duopolio ejercido de hecho por Bancomer y Banamex. Frente a eso la oferta de Banamex parece estar montada en la lógica tradicional de

37

Un segundo factor que sufre cambios radicales en este período es la legislación para el

sector bancario. Luego de reformas parciales hechas en enero de 1995 bajo la urgencia

generada con la crisis y habiendo agotado la experiencia de Fobaproa, a fines de 1998 se

aprueba en el Congreso una nueva reforma financiera que introduce algunos cambios de

gran importancia para el futuro bancario del país.

Como ya se indicó más arriba con esta reforma se creó el Instituto para la Protección del

Ahorro Bancario (IPAB). Asimismo se eliminó la garantía ilimitada a los depósitos

bancarios y se estableció un seguro limitado que comenzará a aplicar a partir del 2005 y

que se financiará con fondos aportados por los bancos del sistema. Ese seguro de depósitos

es administrado por el IPAB.

En esta misma reforma se aprobó la apertura total del mercado bancario a la participación

extranjera, incluyendo la posibilidad de comprar los tres mayores bancos del país

(Banamex, Bancomer y Serfin). En la reforma realizada a principios de 1995 estos tres

bancos habían sido excluidos de esa posibilidad debido a su papel en el sistema de pagos

del país. Sin embargo, esta consideración fue abandonada en la actual legislación sin

ninguna indicación respecto a como habrá de preservarse el interés nacional en esa materia.

Otra importante iniciativa de reforma legislativa principalmente promovida por los

banqueros y aprobada al comienzo del 2000, fue la referida a las quiebras mercantiles.

Conforme a los banqueros la obsolescencia de esta ley con varias décadas de antigüedad

había favorecido el incremento del problema de cartera bancaria, ya que impedía juicios

ejecutivos y por lo tanto no protegía los derechos de los bancos. En consecuencia, esta

legislación está orientada a resolver el problema desde el ángulo de la banca.

En cambio, poco se ha avanzado en cuanto acciones para impedir que vuelva a operar la

institución informal de rescatar empresas con cargo al presupuesto público. En principio, la

principal limitación para que vuelva a operar en lo inmediato es de orden práctica, en razón

de los montos extraordinarios ya aplicados a ese fin25.

operación de los grandes conglomerados. De una parte porque Banamex sería todavía beneficiario de Fobaproa y tendría pasivos fiscales y problemas en su capitalización. De otra parte por que su oferta de 2,4000 millones de dólares se concreta a través de endeudar al banco adquirido. Y finalmente dado el peso que implica asumir el 40 % del mercado en posiciones de alto riesgo, se estaría apostando a un nuevo rescate gubernamental en caso de fallar el negocio. 25 Sin embargo esto no significa que no opere, como lo sugieren los rescates financieros realizados por Bancomext, o los beneficios obtenidos por la familia Ancira en la venta de Inverlat.

38

El tercer factor que tuvo cambios importantes durante este ciclo fue el sistema financiero

internacional. Esto explica entre otras cosas que la crisis externa en relación a los

Tesobonos en 1994 se resolviera de una manera distinta a las anteriores crisis de deuda

externa mexicana y que solo la crisis bancaria adquiriera los niveles explosivos ya

analizados26.

Se trata de los desequilibrios sistémicos que genera la globalización financiera al

profundizarse bajo el dominio de los flujos de capital internacional de corto plazo.

Específicamente nos referimos al problema que se presenta cuando un país que opera en

economía abierta y ha recibido grandes flujos de capitales de corto plazo, no dispone de las

divisas para asegurar la salida de dichos capitales. Esto no solo perjudica a los

inversionistas involucrados, sino que por la interconexión global y la movilidad mundial de

estos capitales puede provocar un efecto de contagio en otros mercados, incluyendo a los

grandes centros mundiales como Nueva York, hasta desembocar en crisis financieras

mundiales.

Para proteger la estabilidad del sistema financiero internacional, cuando un país presenta

esa situación de insolvencia, el FMI modifica su papel tradicional y opera en defensa de los

intereses de los inversionistas financieros internacionales en problemas. Bajo estas

condiciones el FMI actúa de hecho como una suerte de prestamista de ultima instancia

mundial ya que proporciona préstamos al país de que se trata para que este puede cumplir

con esos inversionistas. Como contrapartida el Fondo asume nuevos derechos de

intervención sobre las economías en problemas, lo que no solo incluye las garantías para

recuperar los préstamos sino también la promoción de controles y de reformas

estructurales.

Con la crisis de los Tesobonos en diciembre de 1994, México tuvo un papel pionero dentro

de esta nueva dinámica del FMI y el sistema financiero internacional. Esto fue reconocido

cuando con el llamado Efecto Tequila se identificó a esta como la primera gran crisis de la

globalización financiera.

El problema se inició cuando con el fin de dar seguridad a los inversionistas externos, el

26 Además de lo que aquí se considera, se ha señalado y con razón que el modo en que se procesó la crisis de 1994 estuvo también estuvo fuertemente influida por el complejo de intereses generados a partir de que se estableció el tratado de libre comercio con Estados Unidos y Canadá.

39

secretario Aspe acordó a principios de 1994 que estos títulos de deuda pública de corto

plazo denominados en dólares se pagaran además en esa moneda. Con base en la sobre-

emisión de esos títulos mencionada mas arriba, la devaluación de diciembre de 1994

provocó una crisis de confianza entre los inversionistas en esos títulos. Esto llevó a un

colapso de ese mercado debido a que el gobierno no pudo renovar esos bonos y tampoco

los pudo pagar porque carecía de las reservas de divisas suficientes para ello. Con ello se

produjo un grave conflicto financiero internacional, de una parte porque dejó atrapados a

los inversionistas externos, pero más importante aún porque esto también amenazaba el

equilibrio financiero mundial y de los propios Estados Unidos. A partir de esto operó un

poderoso conjunto de intereses internacionales que buscaron una solución rápida a este

problema para evitar esa amenaza global. Bajo iniciativa de los Estados Unidos los

Tesobonos fueron rescatados gracias a líneas de créditos de corto plazo del Tesoro

Estadounidense, del FMI y del Banco de Pagos Internacionales (BPI) 27. Como

contrapartida los Estados Unidos retuvieron en garantía la llamada “factura petrolera” que

México obtiene con las exportaciones de ese producto, y el Banco de México tuvo que

reportar semanalmente a la Reserva Federal de ese país el estado de las cuentas monetarias

nacionales.

En general, los resultados de esta nueva práctica internacional parecen muy problemáticos

porque esta acción del FMI como prestamista en última instancia debilitaría los controles

de los gobiernos y estimularía las conductas de “riesgo moral” por parte de los

inversionistas internacionales, lo que podría inducir a mayores desequilibrios en el conjunto

de las finanzas globales. Todo ello ha generado fuertes polémicas sobre la necesidad de una

reforma al SFI y el desarrollo de una nueva arquitectura financiera para la globalización.

Los cambios de estos tres factores mencionados aunados a la crisis bancaria y a las nuevas

condiciones creadas por la reforma económica y la modalidad de modelo exportador llevan

27 En el contexto de esta negociación encabezada por el gobierno de Estados Unidos, el gobierno de México tuvo su propio plan de rescate selectivo para algunos inversionistas nacionales que habían colocado fuertes cantidades en Tesobonos. Particularmente se señaló la acción realizada en relación con Banamex, entidad a la cual el gobierno vendió un paquete de dichos títulos al tipo de cambio de 3.997 pesos por dólar por un monto de 300 millones de dólares, lo que le significó a Banamex una utilidad del orden del 25% de su inversión, ya que ese día el tipo de cambio se había devaluado en ese porcentaje. Véase Reforma, 4 de junio de 1998, p. 8(A).

40

a generar una nueva configuración económico- financiera en el país.

En la misma, los grandes conglomerados nacionales han perdido en lo general sus empresas

bancarias, tienen su dinámica principalmente determinada por las exportaciones y la

inversión directa en los mercados internacionales, mientras que resuelven el financiamiento

de sus proyectos en el exterior y solo complementariamente recurren a los bancos locales.

En contraste la mayoría de las empresas logran muy poco acceso a las exportaciones por lo

que operan en el mercado interno que tiene una baja dinámica y donde no hay servicios

financieros modernos y eficientes. Por su parte, la banca tampoco encuentra atractivo

proporcionar créditos a estos sectores dado el pobre desempeño del mercado interno.

El gobierno ha ajustado su relaciones con el sistema financiero internacional determinando

el tipo de cambio con base en la oferta y demanda en mercado libre al tiempo que acumula

reservas en divisas para apoyar la estabilidad cambiaria en un contexto de sobrevaluación.

Asimismo ha evitado acumular deuda de corto plazo en moneda extranjera y el Banco de

México mantiene la política de contracción monetaria para controlar la inflación. Estas

medidas de política configuración la organización planeada conjuntamente con el FMI,

denominada “blindaje financiero” con la cual procuran evitar la repetición de las clásicas

crisis externas de fin de sexenio. De acuerdo a las nuevas configuraciones económico-

financieras es probable que esta crisis sexenal no se produzca, por lo menos en razón de los

factores estructurales que las han generado tradicionalmente, aunque esto lo logren a costa

de desplazar la posibilidad de crisis hacia el futuro posterior a las elecciones 28.

De conjunto se trata de una economía segmentada en lo productivo y en lo financiero con

una marcada dependencia de los capitales externos de corto plazo y en la que el mercado

interno está condicionado a un comportamiento recesivo para que se logren los equilibrios

macroeconómicos que requiere sostener esta modalidad de expansión exportadora.

V. CONCLUSIONES

Conforme a nuestro análisis, el ciclo económico- financiero actualmente en curso desde

1995 arroja resultados que plantean dilemas extraordinarios para las perspectivas del

28 En esta ocasión los factores coyunturales, particularmente las extraordinarias circunstancias en torno a la elección presidencial, podrían llevar a que estallara una crisis de confianza con efectos financieros determinada por razones políticas.

41

desarrollo nacional.

De una parte, el modo en que se gestionó la crisis bancaria ha creado un flujo de

obligaciones de largo plazo por la deuda pública, lo que significará una importante

restricción económica y financiera para el crecimiento económico durante las próximas

décadas. En el mejor de los escenarios esto sería manejable, a condición de que la

evolución del producto permita cumplir con aquellas obligaciones sin desmedro de un

crecimiento del mismo sostenible en el largo plazo.

Sin embargo esto tropieza con las limitaciones que impone el otro gran resultado adverso

de este ciclo como es una configuración económico- financiera caracterizada por la

segmentación de la economía nacional y una extraordinaria dependencia externa. Bajo estas

condiciones se ha cumplido un acelerado crecimiento de los segmentos de la economía

vinculados a la economía internacional. En contraste, esta configuración de la economía ha

llevado a deteriorar la integración productiva, frenado la expansión del mercado interno e

impedido el restablecimiento de los servicios bancarios al conjunto de la población.

Por lo tanto, suponiendo constantes las condiciones internacionales no podría asegurarse

con esta configuración económica que se generará suficiente excedente económico en el

largo plazo de manera compatible con las exigencias que plantea atender en forma

sostenible el servicio de la deuda pública29.

Esto aunado a los extraordinarios rezagos que ya presenta una parte significativa de la

población en el país, podría conducir en el futuro a una pugna distributiva con escenarios de

alta inflación a fin de mantener el servicio de la deuda pública y la rentabilidad de los

sectores económicos más concentrados al tiempo que se acumulan los conflictos sociales.

Desde una perspectiva económica de largo plazo es necesario compatibilizar la

configuración económico -. financiera del país con la gestión de la deuda generada por el

Fobaproa. La acción espontanea de los mercados no parece medio suficiente para asegurar

respuesta a este problema porque conforme a las fuerzas relativas de las participantes bajo

las condiciones actuales, ello solo impulsaría profundizar el sendero en curso.

29 Sin embargo, no deben perderse de vista los impactos sobre la deuda pública por las alzas de tasas de interés en Estados Unidos, ni los que generaría una posible desaceleración en la economía de ese país.

42

En consecuencia, sería necesario desarrollar acciones que potencien los alcances de

competitividad bajo las condiciones de ella economía abierta, pero corrigiendo las

distorsiones generadas por este modo en que se encauzó la transformación económica del

país en las últimas décadas.

Esto significa en primer lugar atender a factores institucionales que potenciaron los

desequilibrios en esta transformación y que contribuyeron a la negativa articulación entre

finanzas y producción que actualmente se observa en el país. Dicho esquemáticamente, esto

implica realizar las reformas legales necesarias para desmontar la elevada concentración

financiera, para impedir la práctica estatal de aplicar recursos públicos de absorber

quebrantos privados con cargo al presupuesto público, así como realizar una verdadera

reforma financiera que ofrezca legislación y reglas de supervisión adecuadas para la

estabilidad y el crecimiento, y finalmente evitar la exposición excesiva a las condiciones de

fragilidad y volatilidad sistémica con que opera el SFI.

En segundo, lugar es necesario realizar una profunda reforma fiscal que asegure

participaciones equitativas de los distintos sectores sociales en la atención de los costos

generados por el servicio de la deuda pública.

Por último, es necesario formular estrategias y políticas para promover la integración

productiva, el desarrollo del mercado interno y del empleo con base en la innovación y el

progreso tecnológico en los distintos tamaños de empresa y el impulso a un sistema

financiero apegado a las necesidades de los productores bajo las condiciones y desafíos que

impone la competencia global en la que México se ha ubicado como activo participante.

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