Daniel Luna Jacobs

Licenciado en Filosofía y Magíster en Ciencia Política y Gobierno por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ha sido investigador de la Gerencia de Información y Educación Electoral de la Oficina Nacional de Procesos Electorales. Asimismo, se ha desempeñado como consultor del Ministerio de Educación y de la Autoridad Nacional del Servicio Civil principalmente en temas de ética y democracia. Actualmente, es profesor del Departamento Académico de Humanidades y de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

Erich Daniel Luna Jacobs

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Otras publicaciones

Aprender de la Experiencia. Ocho estudios de caso para enseñar Políticas Públicas y Gestión Pública.Carlos Alza (compilador)

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Gestión Pública: balance y perspectivas. VI Seminario de Reforma del EstadoCarlos Alza (editor)Fondo Editorial de la PUCP

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OT. 13314 / UNIVERSIDAD CATÓLICA - EL SISTEMA ELECTORAL DURANTE LA REPÚBLICA / MEDIDA: 48.4 x 21.0 cm. / LOMO OK: 0.8 cm. - Bond Marfileño 83 gr. - 140 pp. - Cosido a la francesa / Javier

El sistema electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

El sistema electoral durante la República Aristocrática

(1895-1919)

Erich Daniel Luna Jacobs

2014

El Sistema Electoral durante la República Aristocrática (1895-1919)

© Erich Daniel Luna Jacobs

© Pontificia Universidad Católica del PerúEscuela de Gobierno y Políticas Públicas, 2014Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perúwww.pucp.edu.pe/escueladegobierno

Primera edición: marzo 2014Tiraje: 250 ejemplares

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2014-03659ISBN: 978-612-4206-27-6

Diseño, diagramación e impresión: Tarea Asociación Gráfica EducativaPsje. María Auxiliadora 156, Breña

“Si el pueblo entero es, en la República, dueño del poder soberano, estamos ante una democracia; si el poder soberano está en manos de

una parte del pueblo, se trata de una aristocracia”

Montesquieu

Agradecimientos

Quisiera agradecer en primer lugar a la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú por la publicación del presente trabajo. Debo hacer un agradecimiento muy es-pecial a los miembros del jurado que recomendaron la publicación de la tesis el 5 de junio de 2012, día en que fue sustentada.

En primer lugar, a Henry Pease, de quien pude aprender la im-portancia de las instituciones políticas para el análisis y comprensión de los fenómenos políticos. Luego, a Sinesio López, con quien pude tener discusiones fundamentales sobre teoría política y de quien aprendí que es necesario tener una aproximación teórica interdisciplinaria. Realmente él vive bajo la sentencia de Hegel, según la cual “la verdad es el todo”. Y, en último lugar, mi principal agradecimiento aquí es para Fernando Tuesta, mi asesor de tesis y con el que aprendí acerca del estudio de los sistemas electorales y sobre el institucionalismo contextualizado de Nohlen. Su asesoría fue más que excelente en todo momento y es sobre todo gracias a él que este trabajo existe hoy.

Extra-académicamente, debo mencionar las importantes discusio-nes que tuve con Mijail Mitrovic, Stephan Gruber y Javier Urbina mien-tras elaborada este trabajo. Sus comentarios tuvieron un impacto decisivo

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en mi manera de abordar estos temas, siempre demandando de mí más de lo que soy.

También agradezco el apoyo incondicional de mi familia (Jorge, Pola, Gonzalo, Diego) Sin ellos este trabajo no hubiese sido posible. Y finalmente, debo agradecer especialmente a Marinés. Su constante amor, cariño, apoyo y comprensión han sido siempre necesarios en todo lo que hago. A ellos está dedicado este primer libro.

Índice

Pág.

Introducción 13

Capítulo 1: Institucionalismo contextualizado y sistemas electorales 211. Concepto, importancia y función de las elecciones 232. Derecho electoral 273. Sistemas electorales y sistemas de partidos políticos: enfoques 284. Elementos particulares y efectos de los sistemas electorales 31 4.1. Circunscripciones 31 4.2. Candidatura 32 4.3. Votación 33 4.4. Conversión de votos en escaños 345. Representación por mayoría y representación proporcional 356. Diseño institucional y evaluación de los sistemas electorales 38

Capítulo 2: República Aristocrática y sistemas electorales 471. La República Aristocrática entendida como una “oligarquía competitiva” 492. De Cáceres de Piérola: de la Ley de 1892 a la de 1896, pasando por la de 1861 51 2.1. La Constitución Política del Perú del 10 de Noviembre de 1860 54

2.2. La Ley Orgánica de Elecciones del 4 de abril de 1861 62 2.3. La Ley Electoral del 17 de diciembre de 1892 64 2.4. Elecciones de 1895 66 2.5. La Ley Electoral del 20 de noviembre de 1896 683. De López de Romaña a Leguía: Apogeo del Partido Civil y crisis del Partido Demócrata 81 3.1. Elecciones de 1899 82 3.2. Dos leyes en torno a la Junta Electoral Nacional 86 3.3. El distanciamiento de los demócratas y los civilistas 87 3.4. Elecciones de 1903 89 3.5. Las elecciones de 1904 92 3.6. Las elecciones de 1908 94 3.7. Ley de elecciones de 25 de noviembre 1908 (N°861) 95 3.8. Ley electoral del 18 de enero de 1912 (N°1533) 97 3.9. Facciones civilistas 984. Crisis en la República Aristocrática: El ascenso de Billinghurst y la restauración de Benavides 99 4.1. Las elecciones de 1912 99 4.2. La Ley electoral del 26 de diciembre de 1912 (N° 1777) 102 4.3. La caída de Billinghurst 105 4.4. La Ley de Elecciones Políticas del 4 de febrero de 1915 (N° 2108) 106 4.5. Elecciones de 1915 110 4.6. Las elecciones de 1919 y el fin de la República Aristocrática 114

Conclusiones 119

Fuentes 127

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Introducción

La ciencia política es una disciplina con poca trayectoria, desa-rrollo, profesionalización e institucionalización en nuestro país. Ello no implica que no haya habido antes en el Perú grandes estudiosos de la política que hayan desarrollado trabajos relevantes sobre la realidad política nacional e internacional. Lo que se busca señalar con esto es simplemente el hecho de que dicha producción intelectual, académi-ca, y a veces militante, ha venido casi siempre desde otras disciplinasy, muchas veces, mediada por intereses y compromisos políticos concre-tos. Sin embargo, esta situación ya está empezando a cambiar: en los últimos años que se han empezado a formar politólogos profesionales con un conocimiento riguroso, tanto teórico, como metodológico, para analizar fenómenos políticos.

A partir de este creciente desarrollo de la ciencia política en el Perú, se han realizado muchos estudios y análisis, principalmente, sobre los últimos procesos políticos, sobre los problemas de nuestra democra-cia y sobre la coyuntura política, tanto al nivel de un estudio de caso, como también desde la perspectiva comparada. Sin embargo, creemos que, si bien ello es fundamental y pieza clave para una verdadera con-tribución de la ciencia política a la academia y al país, ello no excluye otras tareas igualmente importantes.

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Es en este contexto, de campos que deben trabajarse de manera igualmente seria y constructiva, que consideramos imperativo para la ciencia política estudiar también la historia política de nuestro país. Ya se han realizado, desde siempre prácticamente, análisis sobre los procesos y fenómenos políticos. Sin embargo, consideramos como una contribución esencial el aporte que pueda dar la ciencia política para este campo de estu-dio, buscando que ésta esta analice, con sus marcos teóricos, sus conceptos y métodos propios, nuestra historia política.

La historia política es, como ya se sabe, un campo de estudio muy rico, amplio y problemático que nos plantea serios desafíos. Nuestra te-sis busca contribuir a dicho campo, concentrándose en la historia de las instituciones políticas, concretamente, en la historia del sistema electoral peruano. Creemos que las instituciones políticas son factores a los que no siempre se les ha dado la importancia debida a la hora de describir y evaluar momentos de nuestra historia. El reduccionismo ontológico y epistemológico muchas veces ha estado presente en posiciones dogmáti-cas y ortodoxas que buscaban, por sobre todo, una monocausalidad y un único factor o variable fundamental a la hora de querer explicar los fenó-menos políticos. Las más de las veces se trataba, pues, de simplificaciones ilegítimas.

Baste señalar, a modo de ejemplo, al marxismo que, con toda su riqueza e importancia para la historia de la teoría social, ha pecado muchas veces de buscar explicar siempre a lo político a través de lo económico-so-cial (“modo de producción”, “lucha de clases”, etc.). La clásica división hecha entre infraestructura económica y superestructura ideológica (Marx 2003) vetó, en la mayor parte de las veces, prestar una importancia funda-mental a las instituciones políticas, pues se pensaba que ellas eran un mero “reflejo” de los intereses de la clase dominante. Ello obviamente simplifica-ba y reducía el análisis, cayéndose muchas veces en diagnósticos altamente cuestionables a nivel empírico, aunque bastante fieles a la doctrina.

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Mucho ha cambiado desde entonces, no solamente a nivel polí-tico, sino también a nivel teórico y, sobre todo, a nivel metodológico. De ahí que ahora pensemos en los fenómenos políticos como siendo sumamente complejos, con múltiples variables y factores y con múlti-ples relaciones de causalidad. Asimismo, es posible abandonar las pug-nas sobre si es que hay un “único método correcto” o un “único marco teórico” para “explicarlo todo” y adoptar en lugar de ello un pluralis-mo epistemológico y metodológico, pluralismo que resulta mucho más efectivo para poder tener más y mejores explicaciones. De esta manera se reconoce la complejidad de la realidad y la posibilidad de estudiarla desde diferentes perspectivas y métodos, sin descartar que los enfoques puedan complementarse (algo que la interdisciplinariedad contempo-ránea buscar muchas veces resaltar).

Es por eso es que este rechazo de la monocausalidad, así como del reduccionismo en general, para reivindicar a las instituciones políticas no puede interpretarse, obviamente, como un “reduccionismo inverti-do”. No se trata de afirmar que no es la economía la que explica o hace de fundamento último, ni la cultura, ni la sociedad, sino que son las instituciones políticas (o las variables que utilizaría principalmente la ciencia política como disciplina) las que serían, “en última instancia” (para usar un giro conocido del marxismo estructuralista) la causa últi-ma. Ello sería caer en un institucionalismo caduco. Se trata de dejar de pensar que las instituciones no explican nada, pero sin pensar que por ello ellas podrían explicarlo todo.

Lo que necesitamos es reconocer que las instituciones son impor-tantes en la medida en que “conforman las estrategias de los actores y és-tas, en su interacción, producen resultados colectivos. Las instituciones proveen información, oportunidades, incentivos y restricciones tanto a los ciudadanos como a los líderes para la elección de ciertas estrategias y sólo cabe explicar los resultados colectivos a través de las decisiones es-

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tratégicas de los actores” (Colomer 2007: 18). Nosotros vamos a seguir esta pista, pero matizando la última afirmación. Y es que, las institu-ciones son una variable más a tomar en cuenta, cuando se busca poder explicar fenómenos políticos. Se trata de un factor importante pero no del “único” factor. Es por eso que nuestro enfoque será, básicamente, el de un institucionalismo contextualizado, tal y como ha sido desarrolla-do principalmente por Dieter Nohlen (Nohlen 2007).

Es en esta línea en la que ubicamos nuestros intereses sobre las instituciones políticas. Si es que creemos que el estudio, análisis, eva-luación y valoración de las instituciones políticas es condición necesaria (aunque no suficiente) para una comprensión cabal de los fenómenos políticos en toda su complejidad, creemos que es imperativo realizar investigaciones sobre su génesis, desarrollo y evolución. Tal empresa, por su magnitud, obviamente excede los límites de la presente investi-gación. Sin embargo, ella constituye el horizonte e ideal regulativo del desarrollo de dicho campo de estudio de la ciencia política al cual el presente trabajo se encamina.

Si bien, todo punto de partida puede ser considerado arbitrario, nuestras delimitaciones responden a determinados intereses particula-res que deben explicitarse y exponerse a continuación.

La poca estabilidad democrática que ha tenido nuestra historia es obvia materia de interés y estudio para la ciencia política (basta ver la poca continuidad democrática que ha existido en nuestra historia, la mayor participación de militares en política, frente a la participación civil y demás fenómenos análogos). Es por ello que dentro de nuestra historia republicana causa mucho interés el período que Basadre (Ba-sadre 2005) denominó como República Aristocrática (1895-1919). Dicho periodo, gozó de múltiples procesos electorales, de partidos y de intelectuales importantes. Nos referimos aquí, por supuesto, a

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la denominada “generación del novecientos” (Planas 1994; Gonzales 1996).

Ahora bien, si las elecciones competitivas son pieza clave (Nohlen 2004) o condición necesaria de los regímenes democráticos, entonces resulta imperativo estudiar el sistema electoral que estuvo vigente en dicho período, su génesis, su estructura, sus elementos y su desarrollo.

Por eso estamos de acuerdo con Planas cuando éste afirma que “Si aceptamos que las investigaciones restringidas a las ‘fuerzas económicas’ en pugna o a la extracción o procedencia social de los actores políticos pueden –escribimos en condicional- resultar fragmentarias para expli-car el efectivo funcionamiento de la República Aristocrática (entendida como régimen político), habremos dado un paso muy importante hacia la revaloración de las instituciones públicas en nuestra extensa trayecto-ria republicana y, en consecuencia, abonaríamos a nuestra reflexión en torno a ellas para el presente tan singular que vivimos y para el futuro tan optimista que anhelamos algún día vivir” (Planas 1994: 16).

Siguiendo lo anterior, creemos que un estudio del sistema elec-toral podrá echar nuevas luces sobre un período de nuestra historia republicana tan estudiado como lo es el de la República Aristocrática. Ello nos permitirá no solamente hacer una mejor descripción de los he-chos, sino también una evaluación que responda a criterios mucho más técnicos que meramente valorativos, normativos o axiológicos, aspectos importantes de la percepción de fenómenos políticos pero que, si son exacerbados, pueden sesgar y tergiversar un análisis y estudio que se pretenda serio, científico y riguroso (Weber 1988).

Por ello es necesario hacer una descripción del sistema electoral no solamente en sentido restringido, a sus elementos clave, sino que también debemos abordarlo en sentido amplio, en su conjunto, pres-

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tando igual atención al derecho electoral, a la constitución a las leyes y, sobre todo, prestando particular atención a los organismos electorales, ya que estos han jugado un rol fundamental en los procesos electorales de dicho período. Solamente a partir de dicha interacción de elementos y variables es que podremos comprender con mayor éxito la influencia del sistema electoral en dicho contexto.

Finalmente, sobre los objetivos del presente trabajo, podemos distinguir dos tipos: generales y específicos.

A un nivel general, podemos decir que este trabajo busca con-tribuir a la comprensión del desarrollo histórico que han tenido nues-tras instituciones políticas, en el caso concreto del sistema electoral, así como mostrar la importancia de los diseños institucionales: las reglas de juego pueden contribuir a la comprensión y explicación de los procesos políticos. Sin embargo, dicho poder explicativo es uno más y no el úni-co para el estudio de los fenómenos políticos.

En el caso de los objetivos específicos, lo central que persigue el presente trabajo es (1) describir y explicar el funcionamiento del siste-ma electoral vigente durante la República Aristocrática (1895-1919). Este objetivo implica abordar preguntas como las siguientes: ¿Cómo era el sistema electoral en la República Aristocrática? ¿Qué caracterizaba a sus elementos fundamentales? ¿Cómo era el derecho electoral? ¿Cómo eran los organismos electorales? ¿Qué cambios se dieron en las leyes electorales a lo largo de dicho lapso de tiempo? ¿Qué semejanzas y dife-rencias (génesis, desarrollo, evolución) existieron en el sistema electoral a lo largo de dicho lapso de tiempo?

El otro gran eje de los objetivos específicos es el (2) evaluar el sistema electoral vigente durante la República Aristocrática, prestando atención a los criterios técnicos propios de la ciencia política y de la

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sistemática electoral. Acá seguimos los criterios propuestos por Nohlen (Nohlen 2004). Las preguntas que pueden hacer de hilo conductor para esto son las siguientes: ¿Qué tan representativo era el sistema? ¿Qué tan concentrador era el sistema electoral? ¿Qué tan simple o transparente era el sistema electoral? ¿Qué tan legítimo era el sistema electoral?