EL RETO DE LA FORMALIZACION DE LA MICRO Y PEQUEÑA

EMPRESA EN EL PERU

Angélica Matsuda

Formalizarse es hoy para muchos micro y pequeños empresarios peruanos un mal negocio. Una mirada integral al problema y la puesta en marcha de una política que facilite no sólo la entrada de las Mypes a la formalidad sino que promueva su permanencia, es imprescindible. ¿Cómo conjugar los incentivos que movilizan a empresas, trabajadores, consumidores y Estado para alinearlos en un solo objetivo, en el que cada uno tiene una tarea que cumplir? He ahí el reto de la formalización en el Perú.

SUMARIO I. Introducción. II. Aclarando conceptos: ¿de qué hablamos

cuando hablamos de formalidad? III. Los incentivos detrás de la formalidad. IV. Desafíos y tareas pendientes para una

formalización efectiva.

Angélica Matsuda

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I. INTRODUCCIÓN. Un reciente sondeo realizado por USAID entre junio y julio del 2008 a 254 microempresarios de 10 ciudades del Perú1 muestra que cinco de cada diez entrevistados manifiestan haberse formalizado básicamente para cumplir con las exigencias de la ley, tres lo hicieron para evitar las multas de los inspectores y el resto lo hizo para poder participar en una licitación pública o cumplir con los requisitos que le exigían ciertos trámites, entre otros. Estos resultados revelan que, para una gran parte de microempresarios, formalizarse es básicamente sinónimo de obligaciones: pagos por trámites, pagos de impuestos, pagos de mayores cargas laborales, pagos de multas y, a veces también, pagos de coimas. En contraposición, ser informal les da la posibilidad de “ahorrar” todas esas exigencias de la ley, aun cuando la coima la deban asumir como un ineludible costo hundido. De otro lado, algunos beneficios de la formalidad que permanentemente se difunden como por ejemplo, la posibilidad de acceso al crédito, ya no parecen ser incentivos muy atractivos para los microempresarios que saben que hoy, siendo informal, pueden

1 Proyecto MYPE COMPETITIVA de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Programa de Simplificación Administrativa en Municipalidades; sondeo realizado entre junio y julio del 2008 a 254 microempresarios de las ciudades de Arequipa, Caylloma (Arequipa) , El Porvenir, La Esperanza, Otuzco (La Libertad), Jauja, Satipo, Yauli (Junín), Huaraz y Casma (Ancash).

0% 10% 20% 30% 40% 50%

Otros

Requisitos para otros trámites

Participar en licitación pública

Evitar multas

Cumplir con la Ley

¿Por qué motivo se formalizó?

Fuente: USAID MYPE COMPETITIVA.Programa de Municipalidades; Sondeo efectuado en 11 ciudades del Perú, Junio-Julio 2008.

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tener acceso al crédito incluso en la banca formal y que, aun cuando las condiciones de préstamo no sean las óptimas, el margen de utilidad que obtienen –dada su informalidad- les permite cubrir los mayores costos financieros. En la percepción de los microempresarios informales, el resultado del análisis costo-beneficio es claro: ser formal no es rentable. Sin duda, el desafío que enfrenta el Estado para promover la formalización de más de dos millones de micro y pequeñas empresas (Mype) informales en el Perú no es una tarea sencilla. ¿Podrá la reciente Ley de promoción de la competitividad, formalización y desarrollo de la micro y pequeña empresa y del acceso al empleo decente ayudar a revertir esta situación? No es intención de este artículo hacer un análisis exhaustivo de la Ley, pero sí relevar aquellas medidas que deberán acompañarla para que la norma sea efectiva. Una adecuada y amplia difusión de la Ley, así como el establecimiento de una reglamentación clara son acciones inmediatas que ayudarán a su mejor conocimiento y pronta implementación. Sin embargo, dar a conocer la norma y sus potenciales beneficios no son suficientes para convencer al micro y pequeño empresario de que ser formal es realmente rentable. La puesta en marcha de una política integral efectiva que genere el marco institucional para facilitar no sólo la entrada de las empresas a la formalidad sino también su permanencia, y que sobretodo tenga en cuenta los incentivos que movilizan a cada uno de los actores involucrados -empresas, trabajadores, consumidores y Estado-, será necesaria para que esta Ley no se convierta en más de lo mismo. II. ACLARANDO CONCEPTOS: ¿DE QUÉ HABLAMOS CUANDO HABLAMOS DE FORMALIDAD?. Por oposición a la informalidad, la definición de formalidad ha estado fundamentalmente vinculada al cumplimiento del sistema regulatorio vigente. Se considera, en general, que una empresa es formal: si se encuentra registrada, si cuenta con las licencias que

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requiere para operar, si está inscrita en el padrón de contribuyentes y si cumple con sus obligaciones laborales. En la práctica, la realidad es mucho más compleja. Una empresa puede estar registrada como tal, y estar inscrita como contribuyente, pero opera en su jurisdicción sin contar con la licencia municipal de funcionamiento; o puede cumplir con todos los requisitos legales de registro para operar pero establece ciertas prácticas para evitar cumplir con todas las obligaciones laborales que le corresponden. Por consiguiente, hay –si cabe el término- empresas “parcialmente formales” (o parcialmente informales) que se ubican en una zona “gris”2 donde el cumplimiento de requisitos legales de registro no necesariamente va aparejado con el cumplimiento de todas las obligaciones laborales o tributarias mínimas. Considerando esta definición amplia, probablemente las cifras de informalidad que hoy se manejan están subestimadas. Según el Ministerio de Trabajo3, existen alrededor de 3,1 millones de micro y pequeñas empresas, de las cuales 2,3 millones (73%) operan en la informalidad, al menos desde la perspectiva tributaria. Si el análisis de la informalidad lo trasladamos al ámbito laboral, alrededor de 5,7 millones de trabajadores laboran en una micro y pequeña empresa, de los cuales el 91% son trabajadores dependientes que no gozan de sus beneficios sociales. Si seguimos explorando en las zonas “grises”, encontraremos que esta definición puede ampliarse considerando que, incluso, en las medianas y grandes empresas hay todavía un 31%4 de trabajadores asalariados que no se encuentran afiliados al sistema de salud ni de pensiones. La falta de una visión amplia de lo que implica la informalidad ha llevado a la implementación de políticas parciales y poco integradas para enfrentar este problema. El incremento del registro de nuevas

2 Tokman, V. De la informalidad a la modernidad. Santiago: OIT, 2001. 3 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Actualización de las Estadísticas de la Micro y Pequeña Empresa. Lima: Dirección Nacional de la MYPE, diciembre 2007. Página 17. 4 Fuente: ENAHO IV Trimestre 2006. Preliminar. PEEL/ Ministerio de Trabajo.

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empresas (formalización en el registro), el incremento del número de contribuyentes (formalización tributaria) y el respeto por los derechos laborales de los trabajadores (formalización laboral) han sido tratados como objetivos aislados, perdiéndose de vista que, al fin y al cabo, la formalidad es sólo un medio para mejorar la competitividad de las empresas, mejorar la calidad del empleo, impulsar el crecimiento de la economía en su conjunto y reducir la pobreza. En ese sentido, las recientes medidas publicadas por el gobierno en junio del 2008, para promover la formalización de la micro y pequeña empresa (Decreto Legislativo 1086), representan un gran avance en cuanto al tratamiento integral del problema, al abordar los temas laborales, tributarios y de servicios empresariales al menos como parte de un mismo paquete que tiene como objetivo la mejora de la competitividad de las empresas y de la calidad del empleo. Si bien estas medidas parecen estar encaminadas hacia la dirección correcta, la efectividad de su implementación dependerá del avance en algunas reformas institucionales que generen los incentivos correctos para alinear en el mismo fin los diferentes intereses y decisiones de las empresas, los trabajadores, los consumidores y el Estado. III. LOS INCENTIVOS DETRÁS DE LA FORMALIDAD. Los incentivos de los pequeños y micro empresarios Es bien sabido que el mejor incentivo que tiene un empresario para formalizarse es que su empresa crezca. Cuando una empresa crece requiere obtener mayor financiamiento, necesita otorgar facturas a sus clientes, asociarse con otras empresas para generar economías de escala y competir en mejores condiciones, ampliar su mercado, entre otras muchas razones. Hacerse más competitiva y expandir el negocio es, sin duda, el mayor incentivo natural que las micro y pequeñas empresas pueden tener para querer formalizarse. Es precisamente, entonces, cuando perciben que ser formal agrega valor a su empresa.

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A mayor competitivida

d y tamaño de la

empresa, mayor es el incentivo que ella tiene

para formalizarse y cumplir tanto con sus

obligaciones tributarias

como con las obligaciones

sociales de sus

trabajadores. Las empresas peruanas no escapan a esta racionalidad para tomar sus decisiones. Así, mientras que el 27% de las microempresas cumple con las formalidades tributarias y brinda acceso a beneficios sociales a solamente 6% de sus trabajadores; en el caso de las pequeñas empresas, estos porcentajes se incrementan a 69% y 25%, respectivamente.

Si entendemos el incentivo real que está detrás de la formalización de las empresas, el desafío del Estado ya no radica tanto en cómo formalizar a los informales sino en cómo ayudar a las empresas a ser competitivas. La receta parece simple y conocida, pero lo cierto es que no siempre ha sido ese el ángulo desde donde se han abordado los problemas de formalización. En general, gran parte de los esfuerzos de formalización se han concentrado en los últimos años en la reducción de costos, tiempos y trámites para la apertura de empresas. Estas reformas han tenido,

27%

73%

69%

31%

6%

94%

25%

75%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Micro Pequeña Micro Pequeña

Tributaria Laboral

Incremento de la formalidad con el tamaño de la empresa

Formalidad InformalidadFuen

te: M

TPE

(20

07).

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indudablemente, resultados muy positivos y constituyen cambios indispensables para generar el marco institucional que facilite el ingreso de muchas empresas a la economía formal. Sin embargo, tan importante como ser formal es mantenerse formal. Ello implica avanzar en reformas para reducir no sólo los costos de iniciar formalmente un negocio sino también los costos de operar la empresa (pagos de impuestos, cumplimiento de contratos y otras obligaciones laborales), así como el establecimiento de políticas que fomenten la mejora de la productividad y promuevan la generación de mayores ingresos. La mejora de la productividad es la palabra clave que está detrás del interés de las empresas y es lo que deberá tenerse en cuenta de aquí en adelante para que el proceso de formalización no se quede en una buena iniciativa. Ciertamente dentro del universo de las Mypes, el grupo de las microempresas requiere una atención particular. Las microempresas concentran el 99% de las Mypes informales y, de los 4,7 millones de trabajadores que emplea, el 94% es trabajador informal y el 53% es trabajador familiar que no recibe ninguna compensación monetaria ni es sujeto a beneficios sociales5. Si a todo ello se suma sus bajos niveles de productividad e ingreso, los incentivos que tienen las microempresas para operar bajo las reglas del mercado formal son bastante reducidos. Para ellas, enfrentar problemas permanentes con las autoridades, asumir mayores costos financieros, contar con nulo o limitado acceso a tecnología y mercados sigue siendo un costo siempre menor frente a las altas cargas administrativas, laborales, tributarias y sociales que implica hacerse visible ante el Estado. La nueva Ley de Mypes6 otorga un tratamiento más favorable a las microempresas en cuanto a los temas de despido injustificado, pensiones, salud, régimen tributario y financiero, a fin de acercarse a sus posibilidades reales para operar en el mercado formal.

5 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Actualización de las Estadísticas de la Micro y Peq ueña Empresa. Lima: Dirección Nacional de la MYPE, diciembre 2007. Página 25-26. 6 “Ley de promoción de la competitividad, formalización y desarrollo de la micro y pequeña empresa y del acceso al empleo decente”, Decreto Legislativo 1086, publicada en el El Peruano el 30 de junio, 2008.

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Los subsidios que asumirá el Estado en salud y pensiones son un gran incentivo para las Mypes para ingresar al mercado formal. Conjuntamente con la reducción de los costos de despido injustificado, los costos laborales no salariales se estarían reduciendo para el caso de las microempresas a la mitad7, de 26% a 13% como porcentaje del salario. Sin embargo, en la práctica, la posibilidad real de que una microempresa se formalice dependerá de si su nivel de productividad le permite asumir como mínimo, los costos de la remuneración mínima vital, los costos laborales no salariales y los costos tributarios. Aunque la nueva Ley señala la posibilidad de que con acuerdo del Consejo Nacional del Trabajo se establezcan salarios menores a la remuneración mínima vital, esto no parece ser políticamente tan fácil de implementar. Por tanto, cerrar la brecha de productividad -que en el caso de las microempresas es aún mayor a la de las pequeñas empresas- es fundamental para que el objetivo buscado por estas medidas se haga efectivo. Cabe señalar que, como parte de las microempresas, existe un subgrupo de empleadores y trabajadores independientes no calificados que operan en sectores menos vinculados al mercado y más ligados a la pobreza. Si bien las estrategias del Estado en el pasado para este grupo de microempresas informales han transitado entre los extremos de “no hacer nada” y “perseguirlos”8, el verdadero reto hoy para el Estado es cómo integrarlas al mercado. Por un lado, la estrategia de “no hacer nada” ha operado bajo la aceptación de que la informalidad es una salida de sobrevivencia al desempleo, en la que las personas se ven obligadas a emprender soluciones creativas para contar con un ingreso para subsistir. Sobre este punto, se alude a que muchos casos que hoy son reconocidos como emprendimientos de éxito se iniciaron en la informalidad, y es esta condición la que les permitió luego aumentar su escala de operaciones y las llevó finalmente a formalizarse.

7 Apoyo Consultoría. “Nueva Ley Mype es la norma laboral más importante desde inicios de los 90”. Informe SAE del 8 de julio del 2008. Página 2. 8 Tokman, V. De la informalidad a la modernidad. Santiago: OIT, 2001

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De otro lado, la estrategia de “persecución” ha operado mediante el establecimiento de controles esporádicos con multas y sanciones para generar un efecto demostración. En la práctica, en la mayoría de los casos las sanciones no se ejecutaron ya sea por la falta de capacidad de pago, la limitada capacidad de cobranza o por la existencia de coimas. Entre ambas estrategias, ignorar o perseguir, se han aplicado algunas medidas intermedias de corte asistencialista, políticas de amnistías, etc., que no han contribuido a fomentar el espíritu y el desarrollo empresarial ni han estimulado la formalización. Si bien la nueva Ley comprende a este grupo sin diferenciarlo, es sabido también que la capacidad del Estado para promover la formalización en este grupo particular más desligado del mercado y más cercano a la pobreza, es bastante limitada y, quizá, no tan prioritaria desde el punto de vista de la formalización. En consecuencia, políticas focalizadas que paulatinamente busquen incorporarlas al mercado, asegurándoles un nivel básico de derechos, serán necesarias como paso previo a la formalidad. Los incentivos de los trabajadores La perspectiva meramente legalista de la formalización muchas veces nos ha hecho perder de vista que si bien la regulación puede establecer qué obligaciones deben cumplir las empresas y cuáles los trabajadores, estos costos se terminan asumiendo de distinta manera en el mercado real. Aunque es lógico pensar que siempre es un buen incentivo para los trabajadores laborar en una empresa formal en la que se reconocen sus derechos laborales mínimos y se trabaja en condiciones de seguridad, lo cierto es que, en la práctica, los trabajadores prefieren aceptar condiciones informales de trabajo frente a la alternativa de quedarse sin empleo. La reducción de los costos de los beneficios sociales que contempla la nueva Ley de formalización ayudará a que los trabajadores absorban en menor medida esa carga. No obstante, cabe señalar

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que el nivel “aceptable” de informalidad laboral por parte del trabajador, dependerá en parte de la valoración que él le otorgue a cada uno de los beneficios, sobretodo al de pensiones, ya que normalmente a niveles menores de ingreso, el trabajador suele valorar más los beneficios de corto plazo que los de largo plazo9. En un sondeo realizado por el Ministerio de Trabajo durante el 200710, el 78% de los trabajadores de las Mypes consideraban que contar con un seguro de salud era un beneficio indispensable y el más importante, en tanto que el 22% de los trabajadores estimaban que el acceso a una pensión de jubilación era un beneficio indispensable pero por debajo de aquellos beneficios de más corto plazo, como son las gratificaciones, vacaciones, pagos de horas extra, entre otros. En general, el nivel de informalidad laboral que un trabajador está dispuesto a aceptar se relaciona indudablemente con la capacidad de la economía de absorber la oferta de mano de obra, pero también con el nivel de capacitación y calificación que el trabajador está en posibilidad de ofrecer. Por ello, resulta clave la mejora de las competencias de los trabajadores para aumentar su capacidad de acceder a trabajos de mayor calidad, incrementar su productividad y su nivel de ingresos.

9 Grade. “Políticas para mejorar el desempeño del mercado laboral”. Análisis y Propuesta Nº 9. Lima, julio 2005. Página 2. 10 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. “Proyecto de Ley de Promoción y Formalización de la Micro y Pequeña Empresa”. Presentación efectuada por la Ministra Susana Pinilla, noviembre de 2007. Láminas 17 y 18.

22%

25%

29%

31%

56%

58%

78%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Pensión jubilación

Remuneración Mínima

CTS

Pago de horas extras

Vacaciones

Gratificaciones

Seguro de salud

¿Cuáles son los beneficios o derechos mínimos que deberían dar las Mypes a los trabajadores?

Fuente: Ministerio de Trabajo y de Promoción del Empleo

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Los incentivos de los consumidores Para los consumidores comprar un producto o servicio proveniente de una empresa formal implica tener la garantía de un producto de mayor calidad, la posibilidad de contar con un comprobante que acredite la operación, así como la certeza de efectuar un reclamo ante alguna falla, entre otros. Sin embargo, desde otro punto de vista, el comprar a una empresa formal puede ser desventajoso para el consumidor, en tanto implica, en la mayoría de los casos, pagar un precio más alto, considerando los mayores costos operativos en los que incurre una empresa formal y, también, por la afectación del impuesto general a las ventas. La pregunta “¿con factura, con boleta o así nomas?”, pone muchas veces en aprietos al consumidor que, como incentivo natural, siempre está buscando un menor precio. Y mientras haya una gran masa de consumidores dispuestos a responder ”así nomás”, la informalidad seguirá encontrando un mercado donde operar. Frente a esta realidad, la tarea del Estado no es sencilla, pero tampoco inocua. La implementación de una estrategia de comunicación integral en la que se incorpore algunos elementos que apelen al interés de los consumidores por la calidad y garantía de los productos, asociándolos como ventajas de la formalidad, resulta oportuna hoy más que nunca. La apertura comercial está transformando el contexto local y también a los consumidores quienes cada vez exigen más calidad, más diferenciación y mayor garantía de los productos y servicios que consumen. En ese sentido, establecer una alianza entre el Estado y el sector privado formal que sufre la competencia desleal de la informalidad puede ser muy provechosa para estimular, a través de una estrategia adecuada de comunicación, las preferencias del consumidor por productos y servicios de calidad provenientes de la empresa formal. Complementariamente, los efectos de campañas sistemáticas de premios, sorteos y otros beneficios que incentiven a los consumidores a solicitar comprobantes de pago, pueden ser positivos.

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Los incentivos del Estado Desde el punto de vista del Estado, la formalización es deseable porque le permite organizar a la iniciativa privada, obtener los recursos necesarios para la inversión social, y con ello, generar el crecimiento y el empleo que lleve a la reducción de la pobreza. En la medida que la sociedad en su conjunto no ha sentido los beneficios de esa formalidad traducida en adecuados servicios básicos de salud, educación e infraestructura, la crítica al rol de un Estado meramente recaudador que no está al servicio de la sociedad sino que más bien entorpece y dificulta el accionar de la actividad privada, ha sido frecuentemente utilizada como un factor explicativo de la informalidad y hasta de la ilegalidad. Según una encuesta del World Economic Forum realizada en el 200711 a empresarios peruanos, los cinco problemas que más dificultan hacer negocios en el Perú son: (i) la inestabilidad política, (ii) la ineficiencia de la burocracia gubernamental, (iii) la regulaciones tributarias, (iv) la política laboral restrictiva, y (v) la corrupción. No es ilógico pensar que gran parte de estos factores son los que han estado más relacionados con la informalidad y por ello, es en esa dirección donde algunos de los esfuerzos de formalización recientes han estado dirigidos. 11 World Economic Forum. Global Competitiveness Report 2007-2008.

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De acuerdo al Indice de Competitividad Global del World Economic Forum (2008), las mayores desventajas institucionales del Perú respecto a otros países del mundo residen en las cargas de la regulación gubernamental y la eficiencia del marco legal12, que se reflejan en una normatividad compleja, procedimientos engorrosos y altos costos en tiempo y dinero para abrir, operar y cerrar una empresa. Peor aún: incentiva la corrupción y hace más costoso el ingreso a la formalidad de los que, especialmente, tienen menos ingresos. Eliminar las barreras al ingreso a la formalidad y extender la protección a todos los trabajadores son requisitos indispensables para mejorar el entorno institucional y la calidad del empleo. Una buena señal por parte del Estado a los demás actores sería empezar dando el ejemplo.

12 El Perú ocupó en ambos factores los puestos 124 y 123 respectivamente, de un total de 131 países, según el Global Competitiveness Index del World Economic Forum (2008).

Fuente: World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2007 – 2008.

De una lista de 14 factores, los encuestados seleccionaron los 5factores más problemáticos, y los rankearonentre 1 (menos problemático) a 5 . Los ratios resultan de ponderar esas calificaciones por el ranking.

¿Cuáles son los 5 factores más problemáticos para poder hacer negocios en el Perú?

Fuente: World Economic Forum, Global Competitiveness Report 2007 – 2008.

De una lista de 14 factores, los encuestados seleccionaron los 5factores más problemáticos, y los rankearonentre 1 (menos problemático) a 5 . Los ratios resultan de ponderar esas calificaciones por el ranking.

¿Cuáles son los 5 factores más problemáticos para poder hacer negocios en el Perú?

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IV. DESAFÍOS Y TAREAS PENDIENTES PARA UNA FORMALIZACIÓN EFECTIVA. Hay innumerables ejemplos en el Perú de buenas leyes que no tuvieron los efectos esperados debido a una implementación parcial o inadecuada. Para que la Ley de promoción de la competitividad, formalización y desarrollo de la micro y pequeña empresa y del acceso al empleo decente no transite por ese camino, es necesario no perder de vista los desafíos que habrá que enfrentar, así como algunas tareas pendientes necesarias para su implementación efectiva: a) Enfoque integral.

Dado que el enfoque ya no se centra solo en la entrada a la formalidad sino también en su permanencia, un primer desafío en la implementación de una política integral de formalización es lograr el consenso que permita articular de manera coherente las políticas de reforma del entorno institucional, la política tributaria, la política de mejora de la productividad y de la calidad del empleo. Si bien cierta integralidad ya existe a nivel formal en la Ley, lo más importante será ver cómo se ensamblan en su implementación práctica. Un segundo desafío, vinculado estrechamente al anterior, es lograr que esta política nacional de formalización sea asumida por los diferentes niveles de gobierno (nacional, regional y local), comprometiéndose en su implementación a partir de la definición de ciertas responsabilidades y roles. Esto puede tener una repercusión importante y muy positiva en la implementación dado que, por ejemplo, en el caso de los gobiernos locales, éstos tendrán que pasar a ser los abanderados de la formalización y salirse de la situación de productores permanentes de barreras burocráticas.

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b) Estrategia basada en el entendimiento de los incentivos y roles.

Un tercer desafío es que el éxito de la implementación de la formalización supone alinear en un objetivo común los incentivos de las micro y pequeñas empresas, de los trabajadores, de los consumidores y del Estado. En este caso, la formalización se convierte solo en un medio cuyo fin es el aumento de la productividad y la competitividad que, en el conjunto de la economía, permite el crecimiento, la generación de empleo y la reducción de la pobreza. Entender los incentivos que están detrás de cada uno de los actores permite establecer estrategias que apunten a una implementación adecuada. Así, una estrategia de incremento de la productividad resulta clave tanto para las micro y pequeñas empresas como para los trabajadores; una estrategia de comunicación integral que involucre al Estado, a las empresas formales y a los consumidores puede ser muy positiva para promover la formalización; entre otras estrategias. Un cuarto desafío es lograr que cada uno de los actores realice su tarea. En este escenario en el que participan diversos actores, el Estado cumple el rol de establecer el marco que facilita el accionar de empresas, trabajadores y consumidores, sin necesariamente reemplazar las tareas que a cada uno de ellos les corresponde. Las empresas y los trabajadores tendrán que hacer lo que les concierne para prepararse, buscar capacitación, buscar información, acceder al conocimiento de nueva tecnología que les permita incrementar su productividad. Los consumidores deberán analizar y comparar diversas alternativas antes de elegir un producto, y deberán reclamar cuando el producto no los satisfaga. Evidentemente, en la transición hacia la formalidad, hay algunas tareas que el Estado deberá realizar a fin de promover y acelerar el proceso. Un análisis para Egipto realizado por Gal (2004)13 muestra que cuando las reformas de formalización se implementan

13 Gal, Ahmed.” The economics of formalization: potential winners and loosers from formalization in Egypt”. Working Paper Nº45, march 2004. Páginas 14-15.

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parcialmente o son mal implementadas es posible que algunos de los actores se conviertan en perdedores y produzcan resultados limitados. En cambio, cuando las reformas de formalización se implementan de manera efectiva, todos los actores involucrados salen ganando. Para el caso de Egipto, se encontró que con la implementación de la formalización: los empresarios ganan 1% del PBI, los trabajadores ganan 0.7% del PBI, el Estado aumenta los ingresos fiscales en 1.3% del PBI, y si bien, los consumidores aparentemente pierden 1.7% del PBI por el mayor pago del impuesto al valor agregado, al final ganan al obtener productos de mayor calidad y garantía, o por su condición de empresarios o trabajadores. Este análisis resulta interesante porque muestra que sólo cuando las reformas se implementan de manera integral y efectiva todos salen ganando con la formalización.

c) Prioridades en la implementación. El problema de la informalidad es amplio y los recursos son escasos. Quizás por ello, los mayores esfuerzos deberán concentrarse en aquellos grupos de micro y pequeñas empresas que están más vinculados al mercado y que, siendo aún informales, tienen ya una fuerte vinculación con el mercado y un enfoque empresarial definido. El quinto desafío está en cómo incorporar paulatinamente al mercado a aquellas microempresas e independientes más marginales, cuyo accionar está más ligado a condiciones de pobreza. La aplicación de políticas intermedias que sirvan como antesala a las políticas de formalización seguramente tendrán que ser evaluadas.

d) Reformas en el marco institucional.

En el 2004, el Instituto Libertad y Democracia (ILD) y el Centro Egipcio para Estudios Económicos (ECES) culminaron una investigación de dos años sobre el impacto de la formalización

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en Egipto. En un contexto de aplicación efectiva de reformas de simplificación administrativa del ingreso, operación y cierre de empresas, los resultados muestran que la formalización tiene un beneficio neto bastante claro: aumento del valor privado de la empresa en un 23%. Sin embargo, un hallazgo importante: si las reformas de simplificación administrativa no se hubieran llevado a cabo, la política de formalización hubiera empeorado el valor de la empresa14. No hay duda de la necesidad y urgencia de continuar con la tarea de simplificar normas y trámites en todo el ciclo de vida de la empresa (apertura, operación y cierre) y en todos los niveles de gobierno para que la formalización sea realmente atractiva. Si bien la mayor parte de los esfuerzos en el Perú se han concentrado en la reducción de los costos del ingreso a la formalidad, también hubo esfuerzos a nivel sectorial para reducir los requisitos, tiempos y costos de los trámites que afectan la operatividad de las empresas, al menos a nivel de los Textos Unicos de Procedimientos Administrativos (TUPA). Se requiere entonces efectuar un seguimiento de la implementación de todos estos procesos de simplificación, a fin de asegurar que no sólo sean reformas en el papel sino que estén logrando efectivamente la reducción de los costos de transacción que impiden una más rápida formalización.

Pero simplificar trámites no es suficiente. Es importantísimo incrementar la calidad y la eficiencia de las instituciones encargadas de implementar dichos trámites. Contar con instituciones eficaces y transparentes, que trabajen con procedimientos estandarizados y brinden un servicio equitativo para todos, contribuiría al proceso de formalización. A este efecto, es indispensable una paulatina reforma del Estado que exige un cambio de cultura y mentalidad por el cual la burocracia se pone al servicio de la ciudadanía y el empresariado.

14 The Egyptian Center for Economic Studies. “The for formalization of Business in Egypt”. Policy Viewpoint, Number 17. Página 3.

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e) Incremento de la productividad como factor clave para la formalización.

Para competir es preciso que la micro y la pequeña empresa se adapten a la demanda de los mercados, innoven y busquen capacitarse para aumentar su productividad. Es una tarea obligada. Sin embargo, el Estado puede cumplir un rol importante en esta transición a la formalidad, brindando un marco que facilite y promueva el acceso a información y capacitación y fomente los vínculos entre las empresas. Una de las medidas necesarias para que la formalización se haga efectiva, es la aplicación de una política de promoción de la productividad, que incentive la inversión en capacitación de los recursos humanos. Algunas medidas de incentivo tributario o laboral, como el de franquicias tributarias para la capacitación o los bonos de productividad libres de cargas sociales, deberían al menos ser reevaluadas.15 Si bien la Ley contempla la posibilidad de que la microempresa participe del Fondo de Investigación y desarrrollo para la Competividad (FIDECOM), habrá que estar atentos a su funcionamiento y a los tipos de capacitación que se ofrecerán. Para que estos programas de capacitación funcionen, deberán ser flexibles y moldeables a las características y diversas necesidades de especialización de las empresas. En el caso de las microempresas donde el tiempo destinado a la capacitación puede ser más limitado que en las pequeñas empresas, se debe incentivar la mejora de competencias vinculadas a actividades de formación práctica directa en aspectos de producción, organización, comercialización y

15 GRADE. “Políticas para mejorar el desempeño del mercado laboral”. Análisis y Propuesta Nº 9. Lima, julio 2005. Página 4.

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nuevas tecnologías, que acorten plazos en el aprendizaje y sus efectos en la productividad. En el caso de los trabajadores que han adquirido sus conocimientos fundamentalmente de la experiencia, y que son los más vulnerables en casos de escasez de empleo, podría evaluarse contar con un sistema de reconocimiento o certificaciones de las calificaciones y experiencias adquiridas, tal como existe en Francia, Australia, Sudáfrica o Reino Unido. La OIT ha desarrollado una base de datos sobre prácticas óptimas en el desarrollo de un marco nacional de calificaciones que valdría la pena analizar y evaluar a fin de aumentar la empleabilidad de dichos trabajadores16.

f) Implementación de una estrategia de comunicación integral.

Un extensa campaña de difusión y sensibilización debe encabezar la implementación de la Ley para que se conozcan sus beneficios y oportunidades. Los mecanismos e instrumentos de difusión deberán adaptarse a cada uno de los actores involucrados, tratando de conciliar sus intereses con el interés común de la formalización. Así, productividad, vinculación con el mercado, empleo, productos de calidad e inversión social, son las palabras clave con las que se deberá dar contenido y forma a la estrategia de comunicación. El establecimiento de una alianza comunicacional entre el Estado, la empresa formal que enfrenta la competencia desleal, y los consumidores que buscan productos de alta calidad y garantía, puede ser una buena manera de empezar a alinear diferentes incentivos hacia un cambio de cultura respecto a la informalidad.

g) Incremento de la capacidad de control y fiscalización del Estado.

Si el Estado no tiene la capacidad para asegurar que la Ley de formalización se cumpla, lo que normalmente va a pasar es que

16 OIT. “El trabajo decente y la economía informal”. Conferencia Internacional del Trabajo 90º Reunión, Informe VI. Ginebra: 2002. Página 119.

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ésta no se va a cumplir. La aplicación de una estrategia de control como Estado en su conjunto y no por sectores aislados (Ministerio de Trabajo, SUNAT, gobiernos locales, entre otros) puede ayudar a encontrar salidas no sólo frente a la falta de recursos para la fiscalización sino también para ejercer un control más eficiente. Se debe tener en cuenta que previa a la fiscalización será imprescindible una intensa etapa preventiva y educativa con la finalidad de difundir los beneficios de la formalización así como los derechos y las obligaciones de las micro y pequeñas empresas. Luego de ello, será imprescindible el control del cumplimiento de los derechos laborales mínimos, tales como el no uso de trabajo infantil, trabajo forzoso, no discriminación, trabajo en un ambiente seguro y saludable, entre otros.

h) Implementación de un sistema de seguimiento y monitoreo de

los avances y efectos de la política de formalización implementada.

Es importante efectuar el seguimiento de los avances de la implementación de la Ley para verificar la obtención de los resultados esperados. Para ello, es necesario contar con un adecuado registro de la información de las políticas implementadas, de manera que sea factible el análisis de la magnitud y composición de los efectos. Los resultados de dicho análisis, permitirá la corrección oportuna de las estrategias y la formulación de programas más finos. De otro lado, es preciso tener cuidado con el establecimiento de metas de formalización a fin de no generar expectativas equivocadas. La anunciada meta de formalizar más de tres millones de trabajadores puede jugar en contra considerando que muchas de las reformas que se tienen que implementar van a dar resultados en un largo plazo.

El Reto de la Formalización de la Micro y Pequeña Empresa en el Perú

RPDE - 353

Por último, en el caso de las microempresas, se debe observar de cerca el riesgo que, sin proponérselo, la Ley estimulen en las operaciones a escalas pequeñas de producción para acceder a los beneficios. Si bien este riesgo ha sido cubierto para el caso de las pequeñas empresas al fijar el mecanismo anual de extensión de la definición de pequeñas empresas, no es el caso de las microempresas.