El régimen urbanístico

del suelo y el derecho

de propiedadProf. Francisco A. de Jongh Sarmiento

Basado en la obra INTRODUCCIÓN GENERAL AL RÉGIMEN LEGAL DE LA ORDENACIÓN

URBANÍSTICA, del Prof. Allan Brewer-Carías

http://www.slideshare.net

INTRODUCCIÓN

La ordenación urbanística comprende el conjunto de acciones y regulaciones

tendientes a la planificación, desarrollo, conservación y renovación de los

centros poblados. Así se expresa el artículo 2 de la Ley Orgánica de

Ordenación Urbanística del 16 de diciembre de 1987; primera normativa

nacional, de rango legal, que se dicta en materia de ordenación urbanística y,

por tanto, de una ley de fundamental y primerísima importancia para un país,

esencialmente urbano.

(Previo) Las normas de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio si

bien regulaban aspectos conexos con el desarrollo urbano, sin embargo no

llegaron realmente a influir en el ordenamiento urbanístico.

Ante la carencia de una ley, el Ejecutivo Nacional había hecho esfuerzos por

regular aspectos de la ordenación urbanística, particularmente en materia de

planeamiento, pero su eficacia estaba en tela de juicio.

En efecto, el urbanismo es una de las competencias municipales conforme lo

establece el artículo 178 de la Constitución, pero el Poder Nacional, de

acuerdo al mismo texto constitucional, tiene competencia para el

establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos

técnicos en materia de obras de ingeniería, arquitectura y urbanismo, lo que

no debe entenderse nunca como "nacionalizar" la administración del

urbanismo

Esta materia debe seguir siendo de la competencia municipal, pero ejercida

dentro de un marco general y uniforme que sólo una Ley Nacional podía

establecer.

De allí la importancia de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, que

como lo expresa su artículo 1, tiene por objeto la ordenación del desarrollo

urbanístico en todo el territorio nacional, con el fin de procurar el

crecimiento armónico de los centros poblados y salvaguardar en los mismos,

los recursos ambientales y la calidad de vida.

Los aspectos fundamentales del régimen establecido se refieren a los

siguientes aspectos que trataremos separadamente: 1) la vinculación

del ordenamiento urbanístico con la ordenación del territorio; 2) las

competencias urbanísticas; 3) la planificación urbanística; 4) el

régimen de la propiedad urbana.

VINCULACIÓN DEL ORDENAMIENTO

URBANÍSTICO CON LA ORDENACIÓN DEL

TERRITORIO De acuerdo al artículo 2 de la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, "se

entiende por ordenación del territorio de regulación y promoción de la

localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y

sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr

una armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la

explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del

medio ambiente, como objetivos fundamentales el desarrollo integral.“

Es lógico, por tanto, que la ordenación del territorio comprenda, entre otros

aspectos, el establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que

orienten los procesos de urbanización, el proceso de urbanización, la

desconcentración urbana y que dentro del sistema de planes de ordenación

territorial estén "los planes de ordenación urbanística.

La integración de los planes

La planificación urbanística forma parte del proceso de ordenación del

territorio, y se llevará a cabo mediante un sistema integrado y jerarquizado

de planes", del cual forman parte:

— El Plan Nacional de Ordenación del Territorio

— Los Planes Regionales de Ordenación del Territorio

— Los Planes de Ordenación Urbanística, y

— Los Planes de Desarrollo Urbano Local

En todo caso, la compatibilización e integración entre los planes de

ordenación del territorio y los planes de ordenación urbanística se establece

como uno de los objetivos fundamentales de estos últimos.

LAS COMPETENCIAS URBANÍSTICAS

Carácter concurrente

En el ordenamiento constitucional venezolano, la competencia en materia

urbanística es una competencia concurrente, entre los órganos de la

Administración nacional y los órganos municipales.

Ello resulta de la atribución de competencias a los Municipios, en el artículo

178 de la Constitución, en el cual se enumera dentro de las "materias propias

de la vida local", al urbanismo; y de la atribución de competencias a los

órganos que ejercen el Poder Nacional, en el artículo 156 de la Constitución,

cuyo ordinal 19 indica "El establecimiento, coordinación y unificación de

normas y procedimientos técnicos para obras de ingeniería, de arquitectura y

de urbanismo, y la legislación sobre ordenación urbanística."

Dentro de este panorama, de competencias concurrentes con preponderancia

nacional, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística establece que las

autoridades urbanísticas son "el Ejecutivo Nacional y los Municipios, cada uno

dentro de las esferas de su competencia" y que "la competencia urbanística

del Ejecutivo Nacional y los Municipios se debe ejercer "coordinadamente"

para el logro de los objetivos de la ley.

Sin embargo, la Ley Orgánica, además de atribuir competencia a los

Municipios y al Ejecutivo Nacional, prescribe que "los organismos regionales y

los Estados también deberán cooperar con el Ejecutivo Nacional y con los

Municipios en la ejecución de los planes de ordenación urbanística.

La LOOU, en todo caso, "declara de interés nacional" la ordenación

urbanística y, en consecuencia, establece que "corresponde al Poder Nacional

la tutela del interés general en materia urbanística" (art. 4), lo cual, sin duda

es un atentado a la competencia municipal. Si el urbanismo es una materia

concurrente, la ordenación urbanística es tanto de interés nacional como de

interés municipal.

Los actos administrativos urbanísticos y

su sujeción a la legalidad

Las actuaciones urbanísticas tanto de los órganos del Ejecutivo Nacional como

de las Municipalidades, conforme al artículo 3 de la LOOU, "son actos

administrativos", que deben estar sometidos a derecho, y "cuya legalidad se

controlará conforme a la legislación de la materia", particularmente mediante

los recursos administrativos regulados en la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos, los recursos contencioso-administrativos y la acción de

amparo.

En efecto, en el proceso de ejecución del desarrollo urbanístico pueden

identificarse particularmente a nivel municipal, los siguientes actos

administrativos:

Los actos administrativos aprobatorios de los planes de ordenación

urbanística.

Los actos administrativos declaratorios del derecho de uso urbanístico de la

propiedad, que resultan de la respuesta a las consultas preliminares que

pueden formular los interesados en construir una edificación o urbanización y

que contienen la indicación de las variables urbanas fundamentales que rigen

para las mismas.

Los actos administrativos expresos o tácitos contentivos de la constancia de

conformidad del proyecto de urbanización o edificación con las variables

urbanas fundamentales que rigen para los mismos o la decisión de que

aquéllos no se ajustan a dichas variables.

Los actos administrativos expresos o tácitos contentivos de la constancia de

habitabilidad de la edificación o urbanización.

Los actos administrativos sancionatorios de carácter urbanístico o de

formulación de reparos una vez concluida la urbanización o edificación.

Los actos administrativos que declaren nulos de pleno derecho patentes que

vulneren el uso del suelo urbano, que autoricen un uso o actividad distinto en

inmuebles destinados a parques y recreación o servicios comunales o de

infraestructura o que contengan un cambio aislado o singular de zonificación.

Todos estos actos administrativos deben estar sometidos a la legalidad, y ella

debe controlarse conforme a la "legislación de la materia“.

Ahora bien, de acuerdo a esas normas, los actos administrativos,

particularmente los que crean o declaran derechos a favor de particulares,

son actos que una vez firmes, no pueden ser revocados ad libitum por la

autoridad administrativa, pues ello sería contrario al mínimo de seguridad

jurídica que exige la ordenación urbanística.

Las competencias nacionales y las

autoridades urbanísticas nacionales

El artículo 8 de la Ley Orgánica define la competencia del Ejecutivo Nacional

"en materia urbanística" en la siguiente forma:

Formular y ejecutar la política de ordenación y desarrollo urbanístico.

Establecer, coordinar y unificar normas y procedimientos técnicos para la

realización, mantenimiento y control de la ejecución de obras de ingeniería,

arquitectura y urbanismo.

Establecer los instrumentos de la ordenación urbanística nacional.

Dictar normas y procedimientos técnicos para la elaboración de los planes de

ordenación urbanística nacional y local.

Coordinar las actuaciones urbanísticas.

Constituir patrimonios públicos de suelos a los fines de la ordenación urbanística.

Establecer mecanismos financieros a los fines de la ordenación urbanística.

Crear nuevas ciudades.

Estimular la creación y fortalecimiento de organismos municipales e

intermunicipales de planificación y gestión urbana y cooperar con éstos.

Las demás atribuciones que el Ejecutivo Nacional le confieran las leyes en materia

urbanística.

Además, el artículo 91 de la Ley Orgánica atribuye a los organismos

nacionales la potestad de "inspeccionar la construcción de urbanizaciones y

edificaciones" de conformidad con las respectivas leyes especiales.

El artículo 12 de la Ley Orgánica precisa que la administración urbanística

nacional está integrada por el Ministerio del Desarrollo Urbano, quien ejerce

"la autoridad urbanística nacional", y por los demás organismos de la

Administración Pública Nacional que tengan atribuciones relacionadas con la

ordenación y el desarrollo urbanísticos, los cuales serán coordinados por el

citado Ministerio.

Las competencias municipales y la

administración municipal del urbanismo

De acuerdo al artículo 10 de la Ley Orgánica es de la competencia de los

Municipios en materia urbanística:

Elaborar y aprobar los planes de desarrollo urbano local.

Velar para que los planes nacionales y regionales de ordenación del territorio y de

ordenación urbanística se cumplan en su ámbito.

Dictar las ordenanzas necesarias para la ejecución, control y gestión de los planes

en materia de zonificación, régimen de arquitectura, ingeniería y construcciones,

y, en general, sobre cualesquiera otras materias urbanísticas de carácter local, con

sujeción a las leyes, reglamentos y planes nacionales.

Elaborar los planes de ordenación urbanística cuando el Ejecutivo Nacional delegue

en ellos esta atribución.

Estimular la participación de las comunidades organizadas y de la ciudadanía en

general en la elaboración y ejecución de los planes.

Constituir patrimonios públicos de suelos a los fines de la ordenación urbanística.

En cuanto a la administración local del urbanismo, el artículo 11 de la Ley

Orgánica remite a las correspondientes ordenanzas municipales, las cuales

deben ser las que determinen los órganos de planeamiento, gestión y

ejecución urbanística.

Cuando en dos o más Municipios que no constituyan Distrito Metropolitano

existan intereses urbanísticos comunes, aquéllos podrán mancomunarse para

constituir órganos urbanísticos intermunicipales (Convenida). Se prevé

además una forma indirecta de mancomunidad forzosa, al establecerse que

las autoridades urbanísticas nacionales podrán condicionar la concesión de

asistencia técnica o de subvenciones, y la ejecución de programas a la

constitución de Mancomunidades.

LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA

El sistema de planes

Como hemos señalado, la Ley Orgánica, en forma integrada con los planes de

ordenación del territorio (art. 16), establece un sistema de planes de

ordenación urbanística, del cual forman parte:

El plan nacional de ordenación del territorio,

los planes regionales de ordenación del territorio,

los planes de ordenación urbanística,

los planes de desarrollo urbano local,

los planes especiales y particulares.

La Ley Orgánica de Ordenación Urbanística se concreta a precisar el

contenido de los planes esencialmente urbanísticos, es decir, de los planes de

ordenación urbanística, que son de competencia nacional, y de los planes de

desarrollo urbano local, que son de la competencia municipal, y que en

principio, deben someterse a las previsiones de los primeros, por el principio

jerárquico del sistema.

Sin embargo, conforme a lo prescrito expresamente en el artículo 18 de laLey Orgánica de Ordenación Urbanística, la ausencia de planes de ámbitoterritorial superior no es impedimento para la formulación y ejecución de"planes de ordenación urbanística". En el caso de los "planes de desarrollourbano local", los mismos igualmente pueden ser formulados y puestos envigencia aun en ausencia de los "planes de ordenación urbanística", siempre ycuando se ajusten a las normas y procedimientos técnicos previstos por elEjecutivo Nacional.

La obligatoriedad de los planes

Los planes de ordenación urbanística y los planes de desarrollo urbano local,

junto con los otros planes de ordenación del territorio son obligatorios, por lo

que "las actuaciones urbanísticas públicas y privadas" deben sujetarse a las

determinaciones contenidas en los mismos.

Por tanto, no sólo se trata de un sistema de planificación imperativa para el

sector privado sino también para los organismos públicos. Sin embargo,

"cuando por razones de urgencia o seguridad pública, de seguridad o defensa

nacional, o para darle prioridad a programas de descentralización fuere

necesario proceder en forma distinta a lo establecido en los planes de

ordenación urbanística, el organismo sectorial competente someterá el

asunto a la consideración del Ministerio del Desarrollo Urbano, quien lo hará

del conocimiento del Presidente de la República en Consejo de Ministros, el

cual podrá autorizar la ejecución de las actuaciones urbanísticas pertinentes.

En este caso, el citado Ministerio realizará los ajustes correspondientes en los

planes e informará a los Municipios afectados con igual propósito" (art. 33).

EL RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LA PROPIEDAD

URBANA

La propiedad privada urbana

Las limitaciones a la propiedad privada

El artículo 52 de la Ley Orgánica establece que "la propiedad urbana tiene

una función social“, por ello, la propiedad "estará sometida a las

contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de

utilidad pública o de interés social“.

Se establece así, la garantía fundamental del derecho de propiedad, de que

las restricciones, limitaciones, obligaciones y contribuciones a la misma

deben establecerse mediante ley formal.

La vinculación de la propiedad al plan

Los planes de ordenación urbanística y de desarrollo urbano local delimitan el

contenido del derecho de propiedad, quedando éste vinculado al destino fijado

por dichos planes.

Las contribuciones, restricciones y obligaciones establecidas por leyes,

reglamentos, planes y ordenanzas urbanísticas se consideran limitaciones legales

al derecho de propiedad, y en consecuencia no dan, por sí solas, derecho a

indemnización. Esta sólo podrá ser acordada en los casos de limitaciones que

desnaturalicen el derecho de propiedad y produzcan un daño directo, cierto,

actual, individualizado, y cuantificable económicamente. En estos casos, a los

efectos de determinar la indemnización, se seguirán los criterios establecidos en

la presente ley y en la Ley de Expropiación por causa de Utilidad Pública o Social

La propiedad pública urbana: las

reservas públicas de suelo urbano

De acuerdo con el artículo 55 de la Ley Orgánica, las autoridades urbanísticas

nacionales y municipales, deberán constituir reservas públicas de suelos

urbanos con el fin de "promover el desarrollo ordenado de los centros

urbanos, de proveer a la creación de otros nuevos, de atender la expansión

urbana y la provisión del equipamiento y la infraestructura, de facilitar la

construcción de viviendas de interés social, y en general, para cualquier otro

fin cónsono con el interés público urbanístico". La Ley Orgánica remite al

Reglamento el establecimiento de las normas de organización y

funcionamiento de las reservas públicas de suelos urbanos.

A los efectos de estas reservas públicas, la Ley Orgánica en su artículo 57,

establece un derecho de preferencia, en favor de las autoridades urbanísticas,

para adquirir suelos urbanos que sean patrimonio de otros organismos públicos,

siempre que no existan planes especiales de uso por dichos organismos,

remitiendo al reglamento la determinación de lo concerniente al modo de

ejercicio por parte de las autoridades de este derecho de preferencia.

En cuanto al régimen de utilización de los terrenos afectados al uso de reservas

públicas de suelos, la Ley Orgánica (art. 59) prescribe que tanto el Ejecutivo

Nacional por vía reglamentaria o los Concejos Municipales por Ordenanza, lo

deben determinar, indicando las áreas prioritarias para su desarrollo y las

condiciones y modalidades para su disposición, cesión, permuta, enajenación,

concesión, arrendamiento y demás contratos que estimen convenientes conforme

a la Ley.