El referéndum en la Constitución:

límites y posibles reformas

Miguel Á. Presno LineraUniversidad de Oviedo

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PUNTOS A TRATAR

1.-Presentación.

2.- Una mirada al pasado: la Constitución de 1931.

3.- ¿Qué pasó en el proceso constituyente de 1978?

4.- Propuestas de reforma.

5.- Conclusiones.

PRESENTACIÓN

¿De qué hablamos cuando hablamos de referéndum?

Algunos casos recientes:

Una mirada al pasado: la Constitución de 1931 I

1.- El contexto de entreguerras: la Constitución de Weimar.

a.- referéndum a iniciativa de 1/3 de los habitantes del territorio aspirante a la autonomía(art. 18).

b.- consulta para la revocación del Presidente de la República, a iniciativa de 2/3 delReichstag (art. 43);

c.- referéndum de ratificación de las leyes aprobadas pero suspendidas por el voto en contrade 1/3 de los miembros del Reichstag, a petición del 5% del cuerpo electoral (arts. 72 y 73.2);

d.- referéndum convocado por el Presidente de la República, con refrendo del Canciller delReich, si disentía de una ley del Reichstag (art. 73.1);

e.- iniciativa legislativa popular del 10% de los votantes en las últimas elecciones, conreferendo en caso de rechazo o modificación por el Reichstag (art. 73.3);

f.- referéndum en caso de desacuerdo entre las Cámaras sobre un proyecto de ley (art. 74);

g.- iniciativa popular para la reforma de la Constitución (art. 76).

Una mirada al pasado: la Constitución de 1931 II

2.- La esencia y valor de la democracia:

3.- La democracia directa es entendida como un forma de

mitigar la fatiga del parlamentarismo a través del referéndum y

la iniciativa legislativa popular.

Una mirada al pasado: la Constitución de 1931 III

4.- La democracia directa en la Constitución de 1931:

a.- para acceder a la autonomía (art. 12),

Para la aprobación del Estatuto de la región autónoma, se requieren las siguientes

condiciones: a) Que lo proponga la mayoría de sus Ayuntamientos o, cuando menos,

aquellos cuyos Municipios comprendan las dos terceras partes del Censo electoral de la

región. b) Que lo acepten, por el procedimiento que señale la ley Electoral, por lo menos

las dos terceras partes de los electores inscritos en el Censo de la región. Si el plebiscito

fuere negativo, no podrá renovarse la propuesta de autonomía hasta transcurridos cinco

años. c) Que lo aprueben las Cortes.

Una mirada al pasado: la Constitución de 1931 IV

4.- La democracia directa en la Constitución de 1931:

b.- referéndum derogatorio e iniciativa legislativa

popular (art. 66),El pueblo podrá atraer a su decisión mediante “referéndum” las leyes votadas por las

Cortes. Bastará, para ello, que lo solicite el 15% del Cuerpo electoral (2.000.000 +-).

No serán objeto de este recurso la Constitución, las leyes complementarias de la misma,

las de ratificación de Convenios internacionales inscritos en la Sociedad de las Naciones,

los Estatutos regionales, ni las leyes tributarias. El pueblo podrá asimismo, ejerciendo el

derecho de iniciativa, presentar a las Cortes una proposición de ley siempre que lo pida,

por lo menos, el 15 por 100 de los electores. Una ley especial regulará el procedimiento

y las garantías del “referéndum” y de la iniciativa popular.

¿Qué pasó en el proceso constituyente de 1978? I

1.- El Anteproyecto de Constitución (art. 85):

“1. La aprobación de las leyes votadas por las Cortes Generales y

aún no sancionadas, las decisiones políticas de especial

trascendencia y la derogación de leyes en vigor, podrán ser

sometidas a referéndum de todos los ciudadanos. 2. En los dos

primeros supuestos del número anterior el referéndum será

convocado por el Rey, a propuesta del Gobierno, a iniciativa de

cualquiera de las Cámaras, o de tres asambleas de Territorios

Autónomos. En el tercer supuesto, la iniciativa podrá proceder

también de setecientos cincuenta mil electores.

¿Qué pasó en el proceso constituyente de 1978? II

1.- El Anteproyecto de Constitución (art. 85):

“3. El plazo previsto en el artículo anterior, para la sanción real,

se contará en este supuesto, a partir de la publicación oficial

del resultado del referéndum.

4. El resultado del referéndum se impone a todos los ciudadanos

y a todos los órganos del Estado.

5. Una ley orgánica regulará las condiciones del referéndum

legislativo y del constitucional, así como la iniciativa popular a

que se refiere el presente artículo y la establecida en el artículo

80”.

¿Qué pasó en el proceso constituyente de 1978? III

2.- Comisión de Asuntos Constitucionales:

Enmienda “in voce” presentada por el diputado Solé Tura pero

apoyada por todos los Grupos Parlamentarios salvo el de

Alianza Popular, de acuerdo con la cual “1. Las decisiones

políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a

referéndum consultivo de todos los ciudadanos. 2. El

referéndum será convocado por el Rey con refrendo del

Presidente del Gobierno y previo debate del Congreso de los

Diputados. 3. Una ley orgánica regulará las condiciones y el

procedimiento de las distintas modalidades de referéndum

previstas en esta Constitución”.

¿Qué pasó en el proceso constituyente de 1978? IV

2.- Comisión de Asuntos Constitucionales:

En la sesión de 6 de junio de 1978, Solé Tura argumentó que el

referéndum sobre Leyes aprobadas pero no sancionadas podría

abrir conflictos entre el Parlamento, el Rey y el Gobierno y

significaría una interferencia extraordinaria en todo el proceso

legislativo normal, que es el que debemos contemplar

fundamentalmente…

“En cuanto al referéndum derogatorio se presta, como sabemos,

en la práctica política a muchas y contradictorias utilizaciones;

de modo que es también, yo diría, dudoso que se pueda calificar

sin más de práctica democrática. Puede ser precisamente lo contrario,

y ejemplos no faltan, de que sea una de las formas precisamente de

impedir una labor democrática desde el máximo órgano legislativo”.

¿Qué pasó en el proceso constituyente de 1978? V

2.- Comisión de Asuntos Constitucionales:

Pérez Llorca manifestó que “para el armónico desarrollo, el

armónico crecimiento del sistema constitucional a través del

conjunto de leyes orgánicas, que por mayoría absoluta del

Congreso deberán ser aprobadas, tarea esta legislativa

ciertamente que excederá más de un lustro, no conviene en este

momento introducir tampoco la técnica del referéndum

derogatorio o abrogatorio”.

¿Qué pasó en el proceso constituyente de 1978? VI

2.- Comisión de Asuntos Constitucionales:

Y según Peces-Barba, “el referéndum puede suponer la

manipulación de la pregunta; puede dividir, en algunos

aspectos, al país en dos grandes bloques, lo cual no es positivo

en este momento; puede simplificar los temas, y puede, incluso

en algunos aspectos, como se está viendo en la práctica italiana,

ser justamente lo contrario de lo que ha dicho mi querido amigo

don Manuel Fraga, justamente una práctica antidemocrática”.

¿Qué pasó en el proceso constituyente de 1978? VII

2.- Comisión de Asuntos Constitucionales:

En realidad, y como recuerda Pedro Cruz Villalón, a los

constituyentes españoles les parecieron especialmente

preocupantes los resultados del referéndum italiano de 11 de

junio sobre la Ley de financiación de los partidos políticos, a

favor de cuya derogación se pronunciaron el 43% de los

votantes. Y, precisamente en esas fechas, el Tribunal

Constitucional italiano recordó (Sentencia nº 16, de 2 de febrero

de 1978) que “la institución del referéndum derogatorio fue

introducida en la Constitución, como instrumento de genuina

manifestación de la soberanía popular” .

¿Qué pasó en el proceso constituyente de 1978? VIII

2.- Comisión de Asuntos Constitucionales: la “tesis del riesgo”.

Según Pérez Llorca, el referéndum abrogatorio, unido a la

iniciativa popular, podría plantear, en este momento inaugural

de inicio del sistema constitucional en España, conflictos

gravísimos. Y ésta es una cuestión política que no podemos

eludir, ya que podrían ser planteados por minorías, por grupos

extraparlamentarios minoritarios, y en ciertas cuestiones

concretas podrían crear conflictos graves al funcionamiento

adecuado del sistema.

¿Qué pasó en el proceso constituyente de 1978? IX

3.- Ley Orgánica de referéndum:

Consolida el papel de los partidos: pues (artículo 14.1), “durante

la campaña de propaganda, los medios de difusión de

titularidad pública deberán conceder espacios gratuitos. Sólo

tendrán derecho al uso de espacios gratuitos los grupos políticos

con representación en las Cortes Generales,…

¿Qué pasó en el proceso constituyente de 1978? X

4.- Aplicación del artículo 92 de la Constitución:

En España las dos únicas consultas populares celebradas al

amparo del artículo 92 de la Constitución fueron la de 12 de

marzo de 1986 cuando se preguntó al electorado si consideraba

“conveniente para España permanecer en la Alianza Atlántica en

los términos acordados por el Gobierno de la Nación?”, y la de

20 de febrero de 2005, donde la pregunta fue: “¿Aprueba usted

el Tratado por el que se establece una Constitución para

Europa?” .

¿Qué pasó en el proceso constituyente de 1978? XI

5.- Aplicación en un sistema similar (en teoría):

En Italia se celebraran 17 convocatorias en las que se sometieron a

consulta 67 cuestiones derogatorias, algunas sobre asuntos de tanta

relevancia política, social y económica como el divorcio (1974), la

financiación de partidos políticos y la protección del orden público

(1978), el aborto, la cadena perpetua o las medidas antiterroristas

(1981), varias cuestiones relativas a las centrales nucleares (1987), la

privatización de la televisión pública, la publicidad televisiva y las

elecciones municipales (1995), diversas cuestiones electorales (1999 y

2000), la investigación con embriones y la fecundación asistida (2005),

las candidaturas electorales (2009) o las privatizaciones, la energía

nuclear y los impedimentos procesales a favor de los miembros del

Gobierno (2011).

Propuestas de reforma I

1.- Justificación teórica:

El referéndum derogatorio puede operar como un instrumento

de control ciudadano de la labor legislativa, que, a su vez,

suele ser consecuencia del impulso gubernamental, con lo que

su reconocimiento constitucional permitiría ejercer uno de los

instrumentos de contrademocracia: el “poder de vigilancia”,

que, sin olvidar sus manifestaciones totalitarias bien descritas

por Orwell y Foucault , puede aportar no un control

antidemocrático del poder sobre la sociedad sino una forma de

vigilancia del poder por parte de la sociedad

Propuestas de reforma II

2.- Propuesta de reforma constitucional “asturiana”:

1. Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser

sometidas a plebiscito de todos los ciudadanos. Esta consultaserá convocada por el Rey, a propuesta del Presidente delGobierno, previamente autorizado por el Congreso de losDiputados, o a iniciativa de quinientos mil electores.

Propuestas de reforma III

2.- Propuesta de reforma constitucional “asturiana”:

2. Podrá ser sometida a referéndum la derogación de leyes en

vigor, cuando así lo soliciten ante la Mesa del Congreso de los

Diputados quinientos mil electores. El resultado del referéndum

será vinculante cuando haya participado en la votación la

mayoría de quienes tengan derecho a hacerlo y haya sido

aprobado por mayoría de los votos válidamente emitidos.

No procederá esta iniciativa en materias tributarias,

presupuestarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la

prerrogativa de gracia.

Propuestas de reforma II

2.- Propuesta de reforma constitucional “asturiana”:

3. El plebiscito y el referéndum se realizarán en la misma fecha

que los procesos electorales de ámbito nacional siempre que

coincidan con el mismo año.

4. Una ley orgánica regulará las condiciones y el procedimiento

del plebiscito y de las distintas modalidades del referéndum

previstas en la Constitución”.

CONCLUSIONES I

1ª. Ya Kelsen, a principios del siglo XX, hablaba de una“cierta fatiga del parlamentarismo” y de la posibilidad dereformarlo fortaleciendo el elemento democrático haciendo“partícipe [al pueblo] en la legislación en mayor medida de loque es común en el sistema del parlamentarismo donde elpueblo queda limitado al acto de la elección”.

2ª- La democracia participativa se contrapone a la democraciainactiva, donde el papel del ciudadano se limita a laintervención en el proceso de selección de los representantes.En sociedades como la española, con una progresivaconcienciación política de la ciudadanía, es incongruente limitarla intervención política de esos ciudadanos a los procesoselectorales.

CONCLUSIONES I

3ª. El escasísimo papel asignado en la Constituciónespañola a los instrumentos de democracia participativaestá directamente relacionado con el triunfo, en los debatesconstituyentes, de la tesis del riesgo que dichosmecanismos supondrían para la estabilidad del sistema.

4ª. Las reticencias frente a la participación ciudadana se hanmantenido hasta la actualidad y hoy se pretenden justificarcomo una forma de proteger los derechos de las minorías,olvidando que aquella forma de intervención política ha sidoconstitucionalizada de manera expresa en el artículo 23 de laNorma Fundamental española y que los derechos de lasminorías también pueden ser atacados desde las instanciasparlamentarias.

CONCLUSIONES III

5ª. Un mecanismo de “control ciudadano” del Parlamento y, en buenamedida del Gobierno en cuanto principal promotor de leyes, es elreferéndum abrogativo o derogatorio, contemplado en otros ordenamientosconstitucionales y previsto en el Anteproyecto de Constitución. Se trata deuna forma de democracia de contrapeso, de contrapoder ciudadano dirigidoa mantener las exigencias de servicio al interés general por parte de lasinstituciones.

6ª. Parece necesario modificar el artículo 92 de la Constitución para quepuedan ser sometidas a referéndum derogatorio las leyes aprobadas por lasCortes, cuando así lo soliciten ante la Mesa del Congreso de los Diputados500.000 electores.El resultado del referéndum tendría que ser vinculante si participa en lavotación la mayoría de quienes tengan derecho a hacerlo y es aprobado pormayoría de los votos válidamente emitidos.

CONCLUSIONES IV

7ª. La participación ciudadana es consustancial a la

“democracia real” y por eso no es extraña, en todas o

algunas de sus formas, en países tan diferentes como

Estados Unidos, Canadá, Uruguay, Austria, Suiza, Italia o

Nueva Zelanda.

La capacidad deliberativa y la madurez democrática de los

ciudadanos españoles no es menor que la de los nacionales

de estos países. Por eso, la democracia española tiene

mucho que ganar y nada que perder mejorando la

implicación de la ciudadanía en la vida política del país,

haciendo posible, en suma, que el pueblo gobernado pueda

ser, en mayor medida, pueblo gobernante.