El recurso directo ante decisiones admnistrativas - La suspensión de sus efectos

Hiriart, María Clara

Título: El recurso directo ante decisiones admnistrativas - La suspensión de sus efectos

Autor: Hiriart, María Clara

Publicado en: LA LEY 1999-F, 462

Fallo Comentado: Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo Federal, sala IV (CNFedContenciosoadministrativo)(SalaIV) ~ 1999/08/13 ~ Prácticos Río de la Plata Caja de Crédito y otros, en liq. c. Banco Central de la República Argentina.

Sumario: SUMARIO: I. Introducción. -- II. Origen del problema. Medios procesales. -- III. El caso. Antecedentes. -- IV. Conclusiones.

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I. Introducción

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, desde larga data, aún después de la reforma constitucional de 1994 y hasta recientemente, ha sostenido la constitucionalidad del principio "solve et repete", fundando sus decisiones en la presunción de legitimidad del acto administrativo y en la circunstancia de que no implica una inviolabilidad de la defensa en juicio.

Cabe destacar que la jurisprudencia antes mencionada es el criterio sustentado por la mayoría de las salas de la Excma. Cámara del Fuero Contencioso Administrativo Federal.

De tal modo, la sala I señaló que "...corresponde declarar la inadmisibilidad formal del recurso deducido, por no resultar justificable la omisión del cumplimiento del previo pago de la multa como requisito legal habilitante de la interposición del recurso judicial de revisión en los términos del art. 9° de la ley 21.844 (Adla, XXXVIII-C, 2426).

Se trató de un caso donde la recurrente no aportó elemento de prueba alguno tendiente a demostrar que su concreta capacidad económica le imposibilita materialmente, sin afectación del servicio público impropio a su cargo, la satisfacción del previo pago de la multa al que la norma legal que rige el caso condiciona la habilitación de su revisión judicial (1).

Así también, la sala II dispuso "...la vigencia de la regla del 'solve et repete' no parece contradecir la garantía judicial que se pretende amparar, en tanto no impide --por sí-- un adecuado resguardo de los derechos. De lo expuesto resulta que la protección otorgada por el art. 8° de la Convención no altera la estructura del régimen procesal de la ley

19.549 (vgr. arts. 12, 13 y concs.) porque nada obsta a que el ejercicio de los derechos está condicionado al pago previo de la suma intimada en el acto administrativo..."(2).

Asimismo, la sala III ha expresado que "...la validez constitucional de la exigencia del pago previo de las multas aplicadas... no implica por sí solo desconocimiento de la inviolabilidad de la defensa en juicio, situación que debe ser objeto de prueba fehaciente..."(3).

La sala V resolvió que "...Cuando no se ha verificado el pago de la respectiva multa, no resulta aplicable la excepción al principio 'solve et repete', habida cuenta que no se ha opuesto defensa alguna tendiente a probar que la satisfacción de dicha multa podría significar un importante desapoderamiento de bienes y que ello reviste desproporcionada magnitud en relación con la concreta capacidad económica de la recurrente (Fallo: 247:181)..."(4).

II. Origen del problema. Medios procesales

La ley 19.549 (Adla, XXXII-B, 1752) implicó la consagración legislativa de un régimen general para la revisión judicial del obrar y la actividad administrativa. Aplicable en aquellos supuestos de ausencia de un régimen específico de impugnación, la ley de procedimiento administrativo no tiene, en principio, grandes limitaciones respecto del alcance del control judicial, en tanto faculta a los jueces adentrarse en el examen tanto de las cuestiones fácticas como jurídicas.

Es decir, el recurso es un medio de defensa de los derechos de los individuos ante las autoridades públicas(5). Por lo tanto, los recursos se dan principalmente a favor de los administrados (6).

Sin embargo, mayores dificultades plantea la revisión judicial en los casos en que ella se encuentre regida por una norma especial, mediante recurso directo. Si bien en algunas cuestiones estos procedimientos especiales prevén el alcance que debe tener el control judicial, en otros supuestos, la norma omite pronunciarse expresamente al respecto. En este aspecto, el dilema parece plantearse entre dos alternativas: la revisión mayor, que correspondería cuando pueda interpretarse que tal ha sido la intención implícita del legislador o una revisión media, aunque aún no restrinja en forma expresa el alcance de la revisión judicial, impedirá plantear "nuevas cuestiones de hecho o producir prueba en sede judicial"(7).

Cabe señalar que la jurisprudencia, aun considerando al recurso directo con carácter restringido, en distintas oportunidades los ha abierto a prueba (8). En el caso de aquellos recursos directos en los que la ley no prevé la suspensión de la sanción, se ha declarado la procedencia de las medidas cautelares solicitadas a la justicia para la suspensión del acto hasta tanto se resuelva el recurso intentado (9).

Por ejemplo, en el caso "Pailos" ya citado (ver, nota al pie N° 7), los fundamentos en los que basó la sala V para decretar la medida cautelar, puntualizó "...que si bien es cierto que en el marco del procedimiento administrativo y como consecuencia de la presunción de legitimidad o legalidad del que están investidos los actos administrativos, éstos tienen fuerza ejecutoria y, por lo tanto, los recursos que interpongan los administrados no suspenden su ejecución, no es menos cierto que la suspensión siempre

será posible por razones de interés público, para evitar perjuicios graves al interesado o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta (art. 12, ley 19.549); pero además del fundamento que surgiría del art. 12 citado, la admisibilidad de toda medida cautelar en sede judicial está subordinada a la concurrencia de dos presupuestos básicos que son la verosimilitud del derecho invocado y un interés jurídico que lo justifique denominado "peligro en la demora" de conformidad con lo previsto en el ordenamiento procesal Civil y Comercial (conf. Podetti, J.R., "Derecho Procesal, Civil, Comercial y Laboral" --Tratado de las Medidas Cautelares--, t. IV, p. 69 y sigtes., 2ª ed., 1969)...".

Y aquí, se plantea la cuestión principal de este trabajo, que son los supuestos en los que el ordenamiento exige por parte de los administrados, a fin de acceder a la instancia judicial, el cumplimiento de una contraprestación (monetaria), generalmente en materia tributaria o sancionatoria, en función del principio "solve et repete", aún vigente en el orden nacional, sostenido --como ya hemos visto-- por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y la mayoría de la Excma. Cámara del Fuero en lo Contencioso Administrativo Federal. Aunque es importante destacar, que en muchas legislaciones del derecho comparado tal principio ha sido declarado --desde hace tiempo-- inconstitucional(10).

No se puede desconocer que, a partir de la reforma constitucional de 1994, se reconoce jerarquía constitucional a once tratados internacionales sobre los derechos humanos los que, sin embargo, no forman parte de la Constitución, jerarquía que se atribuye con una limitación importante: en las condiciones de su vigencia. Esta clase de tratados no deroga artículo alguno de la primera parte de la constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos (11).

Asimismo, algunos códigos contenciosos administrativos provinciales recientes han excluido el pago previo no sólo a las obligaciones de dar sumas de dinero de naturaleza no tributaria, sino también a las multas, recargos e intereses que sean accesorios a la obligación de naturaleza tributaria que hubiera motivado la acción (12).

Con relación a este principio, se puede señalar que el Cód. Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires (Ley 189 --Adla, Bol. 21/99, p. 21--) mantiene la vigencia del principio "solve et repete", pero con la diferencia de --lo que sería una postura intermedia-- que faculta a los jueces a poder "...determinar sumariamente y con carácter cautelar, de acuerdo a la verosimilitud del derecho invocado por la parte, si corresponde el pago previo del impuesto, tasa o contribución, antes de proseguir con el juicio"(13). Con el transcurso de la aplicación efectiva de dicha norma, se verán los resultados de la solución adoptada.

III. El caso. Antecedentes

En el caso que se comenta, la sala IV de la Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo Federal, en autos "Prácticos Río de la Plata Caja de Crédito C.L. (E.L.) y otros c. B.C.R.A. - Resol. 238/97", (causa N° 27.840/97, del 13/8/99), ratificó el criterio oportunamente sustentado en "Frimca"(14), que había declarado la inconstitucionalidad del art. 30 de la ley 21.740 en cuanto impone como requisito de procedencia del recurso de apelación el previo ingreso de la multa impuesta. Ya, antes de la reforma, esta sala, en los autos "Telesud S.A."(15), basó la incompatibilidad del

principio "solve et repete" con la recepción en el derecho interno del Pacto de San José de Costa Rica efectuada por la ley 23.054 (Adla, XLIV-B, 1250).

En este nuevo fallo, concedió una medida cautelar solicitada por los recurrentes, declarando la inconstitucionalidad del art. 42 de la ley 21.526 (Adla, XXXVII-A, 121), en cuanto se concede el recurso directo interpuesto ante el órgano judicial, en efecto devolutivo, y ordenando a la Administración (en el caso, al Banco Central de la República Argentina) se abstenga de iniciar las ejecuciones de las multas impuestas a los sancionados.

En efecto, se trataba de una multa impuesta a los recurrentes y en el pronunciamiento se hizo un paralelismo entre la imposición de multas con la sanción de clausura. Respecto a estas últimas, tuvo en cuenta la doctrina que la Corte Suprema de Justicia de la Nación sentó en la causa "Dumit"(16) en la que declaró la inconstitucionalidad del procedimiento de aplicación de clausura de establecimientos por la Administración --como pena-- cuando la decisión no era susceptible de ser impugnada judicialmente, con efecto suspensivo (17).

Dicho paralelismo, se fundó en la naturaleza penal, tanto de la multa como de la aplicación de clausura. Ella lleva a considerar aplicables las normas generales del derecho penal, por ejemplo, la presunción de inocencia, citada en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. XXVI, párr. 1°), norma similar al art. 11, inc. 1° de la Declaración de Derechos Humanos y al art. 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, principio que se encuentra ínsito en la Carta Magna, en su art. 18, en cuanto dispone que "...nadie puede ser penado sin juicio previo...".

Hasta ahora, la Corte Suprema de la Nación sólo ha reconocido la posibilidad de que la Administración aplique sanciones (multas), siempre que la ley así lo autorice, y las decisiones pertinentes se encuentren sujetas a "control judicial suficiente"(18).

En el fallo comentado, se recuerda que estos preceptos fueron incorporados por la Convención Reformadora de 1994 (conf. art. 75, inc. 22) y también, el art. 10 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos que establece que toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente, con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal.

Asimismo, señala que, en sentido semejante, la Corte Suprema de la Nación ha dicho que si bien en los casos de multas existe un interés de tipo fiscal accesorio en su percepción, esto no altera su naturaleza principalmente punitiva (19).

IV. Conclusiones

--En su mayoría, en la Argentina el principio "solve et repete" mantiene su vigencia, tanto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación como por la mayoría de las salas de la Excma. Cámara del fuero en lo Contencioso Administrativo Federal, salvo el caso de la sala IV.

--En gran parte del derecho comparado y también en los Códigos Contenciosos --más recientes-- de algunas provincias, tal principio, ha sido de alguna manera declarado inconstitucional o no ha sido normado. Parecería que ésa fuera la tendencia actual.

-- Aun la jurisprudencia que admite la constitucionalidad del principio "solve et repete" en los recursos directos, posibilita la apertura a prueba y la declaración de medidas cautelares que suspendan el acto hasta tanto se resuelva el recurso.

Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).

(1) En autos "Transporte 22 de Septiembre SAC c. C.N.R.T. - Resol. CNRT 676/97, causa 650/98, del 13/8/98.

(2) En autos "Quilmes combustibles SACI - T.F. 9579-1 s/Resol. Apel. de DGI" (CNFed. Contenciosoadministrativo, sala II, causa N° 3692/94, del 25/3/97).

(3) En autos "Salusso, José E. c. C.N.T.A." - Resol. 837/95, expte. 38.241/95; CNFed. Contenciosoadministrativo, sala III del 1/2/96.

(4) En la causa N° 5481/95 "Micro Omnibus Barrancas de Belgrano (línea 118) c. C.N.T.A. - Resol. CNTA 490/94, CNFed. Contenciosoadministrativo, sala V del 29/12/95".

(5) GORDILLO, Agustín A., "Tratado de Derecho Administrativo", t. 4.1., 4ª ed., p. III-18.

(6) MARIENHOFF, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, p. 598.

(7) MAIRAL, Héctor A., "Control Judicial de la Administración Pública", t. II, p. 691.

(8) Por ej., sala V "in re": "Bonder Aarón - Emperador Compañía Financiera S.A. y otros", del 19/9/95, "Edesur S.A.", del 2/11/98; "Transener S.A." del 21/9/99, entre otros.

(9) Por ej. sala V "in re": "Pailos, Edgardo G. c. UBA - Resol. 6622/97", causa N° 30.729/98 del 14/4/99 y "Sanguinetti, Ricardo A. y otros c. UBA - Resol. 2314/95", causa N° 28.577/98, del 17/3/99.

(10) Tales son los casos de Italia, Uruguay, entre otros.

(11) CASSAGNE, Juan Carlos, "Derecho Administrativo", t. I, 5ª ed. actualizada, ps. 161 y 162.

(12) Arts. 10, Cód. de Mendoza, 7° de Neuquén, 9° de Formosa, 177 de La Pampa y 8° de La Rioja.

(13) Art. 9°, Cód. citado.

(14) Causa N° 27.254/97: "Frimca S.A. --RQU-- c. Resolución 836/97 S.A.G.P. y A. - Expte. 800-00767/97, de fecha 28/12/98.

(15) Del 18/4/85 (LA LEY, 1987-A, 323).

(16) Fallos 284:150 (LA LEY, 150-39).

(17) Conf. "Lapiduz", del 28/4/98.

(18) Fallos 171:366; 193:404; 198:79 (LA LEY, 33-613), entre otros.

(19) Fallos: 297:215; 304:849 (LA LEY, 1983-B, 531); 305:373. © La Ley2011 Condiciones de uso y políticas de privacidad